Ao Direta de Inconstitucionalidade Interventiva

Kaio Brunelli Silva de Moura

3 Perodo Matutio

RESUMO
Abrange um delineado da histria do controle de constitucionalidade desde a primeira
Constituio brasileira, at a presente Carta de 1988, dando maior ateno ao instrumento de
controle desse mecanismo, que no presente artigo retrata sobre a Ao Declaratria de
Inconstitucionalidade Interventiva, chama as vezes por Representao Interventiva. Sendo
assim, um breve esclarecimento desse mecanismo de controle.

1 Introduo
Nesse presente artigo, ser demonstrado a forma do Controle de Constitucionalidade
no Brasil, desde suas origens at a atualidade. Alm disso, os pontos desse tema nas inmeras
constituies que o Brasil j teve, desde os tempos de monarquia at a presente Constituio
atual; e especialmente, ser adotado um tpico com as peculiaridades da Ao Direta de
Inconstitucionalidade Interventiva, tema este que ser o destaque deste artigo.
2 Histria do Controle de Constitucionalidade
2.1 Estados Unidos
A Constituio americana foi a primeira que representou um texto constitucional,
sendo assim, como pioneiros, adotaram institutos que regulam esse documento, como a
prpria forma de constituio escrita, o carter de constituio rgida, a instituio do regime
presidencialista de governo, a forma federativa, a declarao dos direitos individuais
1
.
Observa-se a ausncia da definio de um rgo para zelar pela guarda da
Constituio. Devido a esse fato, antes mesmo da promulgao, juzes dos Estados Unidos
enunciaram que poderiam deixar de aplicar uma lei, sendo esta incompatvel com a lei de
maior importncia. Alm disso, julgavam os casos de acordo com precedentes, desde que no
confrontassem as leis que regiam sua formao, surgindo assim uma hierarquizao das leis.
Derivou assim o controle de constitucionalidade das leis
2
.

1
SLAIBI FILHO, Nagib (2009, p. 2)
2
SLAIBI FILHO, Nagib (2009, p. 3)
No famoso caso Marbury v. Madison, foi o primeiro caso em que a Suprema Corte se
exime de aplicar uma lei, exercendo controle de constitucionalidade para as normas que, de
acordo com sua interpretao, fossem inconstitucionais. Vale ressaltar que, a presente
Constituio no dava competncia explcita dessa natureza Suprema Corte. Dessa forma,
assentou-se o princpio da supremacia da Constituio, da sua subordinao a ela de todos os
Poderes estatais e da competncia do Judicirio sobre ser o intrprete final, podendo invalidar
os atos que contravenham. Foi assim inaugurado o controle de constitucionalidade
3
.
Neste caso, o controle de constitucionalidade serviu para que a Suprema
Corte protegesse o federalismo de uma crise que era iminente. O Tribunal, antes de
julgar a causa, analisou a constitucionalidade de uma lei, assentando no ser de sua
competncia decidir o mrito da questo. Estava definitivamente implantado nos
Estados Unidos o controle de constitucionalidade das leis.
4


2.2. Constituio Brasil Imprio 1824
A Constituio no Brasil Imprio, foi outorgado por D. Pedro I, em 1824, atendendo
ao pensamento constitucional da Europa no incio do sculo XIX. Como primeira
Constituio, foi a que introduziu a separao dos Poderes, que nessa poca, havia quatro
poderes, Poder Legislativo, Poder Moderador, Poder Executivo e o Poder Judicial. Inbumbia
ao poder Legislativo a competncia de fazer as leis, interpret-las, suspend-las e revog-las
5
.
Observa-se ento, que a Constituio Imperial de 1824 no estabeleceu qualquer
sistema de controle, consagrando o dogma da soberania do Parlamento, j que, sob a
influncia do direito francs e do ingls, somente o rgo Legislativo poderia saber o
verdadeiro sentido da norma.
6

Apesar disso, possua a caracterstica de Constituio Rgida, aquela que adota um
processo mais complexo para emendas constitucionais, diferenciando os procedimentos de
elaborao das leis das normais da Lei Maior.

2.3 Constituio Brasileira na Repblica

3
BARROSO, Luis Roberto (2010, s/p)
4
LAGO, Rodrigo (2010, s/p)
5
SLAIBI FILHO, (p. 4-5)
6
LENZA, Pedro (2014, s/p)
Inicialmente, j foi substitudo o modelo Europeu, adotando-se o modelo norte-
americano, consagrando-se, at a presente Constituio Federal de 1988, a tcnica de controle
de constitucionalidade de lei ou ato com indiscutvel carter normativo, por qualquer juiz ou
tribunal, com observncia das regras de competncia da organizao judiciria. Chamado esse
de controle difuso de constitucionalidade, dotado de algumas caracteristicas especficas
7
.
Essa Constituio, sob a inspirao de Rui Barbosa, foi promulgada em 1891, mostrou
que, no basta uma Lei Maior com institutos presente nela, para que vigorem. Foi necessrio
uma Lei para Organizao Judiciria para que, os atuais juzes do antigo regime, obedecessem
Constituio e s Leis, nessa ordem8.

2.4 Constituio de 1934
Nessa Constituio, manteve o controle difuso, inserindo-se alm da Ao Direta de
Inconstitucionalidade, a exigncia da maioria absoluta dos membros do tribunal, para
declarao da inconstitucionalidade, chamada de clusula de reserva de plenrio e a atribuio
do Senado Federal de competncia para suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei ou
ato declarado inconstitucional por deciso definitiva
9
.
Vale ressaltar a forma representativa para interveno, que Ressalte-se o esforo do
legislador constituinte,[...] de transformar a questo poltica de ingerncia da Unio nos
Estados em questo jurdica, a ser decidida por fundamentos tcnicos expostos em deciso da
Corte Suprema, assim, a um papel poltico e no mais de aplicador jurisdicional do Direito.
10


2.5 Constituio de 1937
Foi uma constituio outorgada, por Getlio Vargas, com carter autoritrio e
centralizado em momentos extremos da poltica nacional. Nesse perodo, no foram elegidos
integrantes do Parlamento, ficando autorizado o Chefe do Poder Executivo, com competncia
de dispor de todas as matrias, at mesmo emendas constitucionais atravs de decretos-leis,
hoje no mais existente. O poder do Presidente da Republica estava to aflorado que, no se
mencionava na Carta de 1937 ato do Executivo, mas especificamente do prprio Presidente,

7
LENZA, Pedro (2014, s/p)
8
SLAIBI FILHO, (p. 5-6)
9
LENZA, Pedro (2013, s/p)
10
SLAIBI FILHO (p. 8)
pois este era o centro da poltica nacional, do relacionamento entre os Poderes do Estado e do
regime federativo.
11

2.6 Constituio de 1946
Nesse perodo, retornou o carter democrtico presente na Carta. A Constituio de
1946, fruto do movimento de redemocratizao e reconstitucionalizao instaurado no Pas,
flexibilizou a hipertrofia do Executivo, restaurando a tradio do sistema de controle de
constitucionalidade
12
. Alm disso, em 1965 se inseriu a matria originria do Supremo
Tribunal Federal para processar e julgar sobre a Ao Direta de Inconstitucionalidade,
proposta exclusivamente pelo Procurador-Geral-da-Repblica.
Importnte destacarmos que
A representao para interveno, ou ao declaratria de inconstitucionalidade, foi
criada pela Constituio de 1934 como instrumento de controle concentrado de
constitucionalidade nos casos de alegada ofensa aos princpios constitucionais
sensveis que hoje esto no art. 34, VII, da Carta de 1988. Com a Emenda
Constitucional n 16, de 1965, vieram os seus primeiros frutos, ampliando o seu
objeto para alcanar a declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
federal ou estadual em face da Carta da Repblica; e de lei ou ato normativo
municipal em face da Constituio estadual.
2.7 Constituio de 1967
Manteve-se, com mnimas alteraes, os dispositivos constitucionais encontrados na
Constituio de 1946. Ocorreu uma mudana na prtica do Supremo Tribunal Federal
referente ao controle de constitucionalidade.
13

Permanecia ainda o monoplio do chefe do Ministrio Pblico Federal, Procurador
Geral da Repblica, com a competncia de legitimao na propositura da representao de
inconstitucionalidade. Fato esse que mudou apenas na Constituio seguinte, de 1988.
Foi sob a gide deste texto constitucional que se acentuou a discusso, havida desde a
Constituio de 1946, sobre o poder discricionrio do Procurador Geral da Repblica de
encaminhar as notcias de inconstitucionalidade ao Supremo Tribunal Federal.
14

2.8 Constituio de 1988

11
SLAIBI FILHO (p. 8)
12
LENZA, Pedro (2013, s/p)
13
SLAIBI FILHO,
14
LAGO, Rodrigo (2010, s/p)
Nessa constituio, promulgada em 5 de outubro, surgiu inmeras alteraes a respeito
do processo de controle constitucional da Carta Magna. Observa que
[...] ampliou-seo rol dos legitimados a instaurar o controle concentrado de
constitucionalidade. O processo de controle abstrato de constitucionalidade foi
rebatizado. O que antes era denominado de representao de inconstitucionalidade
passou a ser chamado de ao direta de inconstitucionalidade, nomenclatura ainda
atual.
Acabou o monoplio pelo Procurador Geral da Repblica da representao
de inconstitucionalidade. Vrios outros rgos pblicos se tornaram legitimados. Ao
conferir legitimidade ativa ao Presidente da Repblica para a instaurao do controle
concentrado a Constituio em pouco inovou, porquanto antes de 1988 o Procurador
Geral da Repblica tambm exercia a funo de representante judicial da Unio
Federal, deixando de cumular essas funes exatamente a partir do texto
constitucional atual. Entretanto, alm do PGR e do Presidente da Repblica,
outorgou-se legitimidade a rgos do Poder Legislativo e chefes do Poder
Executivo, inclusive dos estados.
No apenas a esses, mas Constituio tambm conferiu legitimidade para a
instaurao do controle concentrado e abstrato de constitucionalidade a entes
privados, como rgos sindicais, aos partidos polticos e Ordem dos Advogados do
Brasil.
15


3 O FENMENO DA INCONSTITUCIONALIDADE
Importante sabermos a importncia da manifestao da inconstitucionalidade na
Constituio para nosso estudo especfico do instrumento da Representao Interventiva.
Assim, nas palavras de Lus Roberto Barroso.
Uma das grandes descobertas do pensamento moderno foi a
Constituio, entendida como lei superior, vinculante at mesmo para
o legislador. A supremacia da Constituio se irradia sobre todas as
pessoas, pblicas ou privadas, submetidas ordem jurdica nela
fundada. Sem embargo, a teoria da inconstitucionalidade foi
desenvolvida levando em conta, destacadamente, os atos emanados
dos rgos de poder e, portanto, pblicos por natureza. As condutas
privadas violadoras da Constituio so igualmente sancionadas, mas
por via de instrumentos diversos dos que so aqui considerados.A
Constituio, como norma fundamental do sistema jurdico, regula o
modo de produo das leis e demais atos normativos e impe
balizamentos a seu contedo. A contrariedade a esses mandamentos
deflagra os mecanismos de controle de constitucionalidade [...]
16

O ordenamento jurdico pressupe ordem e unidade havendo uma hamornia entre suas
partes. Havendo uma ruptura dessa relao, deve-se ser restabelecida por algum mecanismo,
que o controle de constitucionalidade, que visa a verificao de compatibilidade entre uma

15
LAGO, Rodrigo (s/p)
16
BARROSO, Lus Roberto (2012, s/p)
lei ou qualquer ato normativo. Quando ocorre o fato da inconstitucionalidade, reconhecido a
invalidade de uma normal e busca-se a paralisao de sua eficcia.
17

No obstante, exige-se algumas premissas para haver a existencia do controle de
constitucionalidade que so a supremacia e a rigidez constitucional. A supremacia da
Constituio traz a ideia de normal suprema no ordenamento jurdico, sua posio hierrquica
mais elevada dentro do sistema, logo, nenhum ato jurdico deve estar em desconformidade
com a Constituio. J a rigidez constitucional a forma mais complexa no processo de sua
elaborao. Se assim no o fosse, no haveria distino formal entre a espcie de objeto de
controle e aquela na qual se d em face do controle.
18


4 Ao Direta de Constitucionalidade Interventiva
Inicialmente, a Ao Direta de Inconstitucionalidade Interventiva, comumente
chamada de ADIN Interventiva, foi inserida na Constituio de 1934, conforme j visto. Esse
instrumento utilizado como meio de excepcionalidade para haver interveno nos estados ou
municpios, pois a regra, prevista no art. 18, caput, da Constituio Federal de 1988
estabelece que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos. Vale
dizer, como regra geral, nenhum ente federativo dever intervir em qualquer outro.
19
Unio
intervir nos Estados, Distrito Federal e nos Municpios localizadoz em Territrios e o
Estados em seus municpios.
Figura a ADIN Interventiva como pressuposto para a decretao de interveno
federal nos Estados-membros, em caso de inobservncia de algum dos denominados
princpios constitucionais sensveis, elencados expressamente na Constituio de Federal de
1988 no art. 34 inciso VII, que so a forma republicana, sistema representativo e regime
democrtico;
direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestao de contas da administrao
pblica, direta e indireta; aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos

17
BARROSO, Lus Roberto (2012)
18
BARROSO, Lus Roberto (2012)
19
LENZA, Pedro (2013, s/p)
estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento
do ensino e nas aes e servios pblicos de sade.
20

Vale observar que, no o Poder Judicirio que decreta a interveno, mas sim o
Chefe do Poder Executivo. O Judicirio exerce, assim, um controle da ordem constitucional
tendo em vista o caso concreto que lhe submetido anlise.
21

O Judicirio no nulifica o ato, mas apenas verifica se esto presentes os pressupostos
para a futura decretao da interveno pelo Chefe do Executivo.
22

O instituto da interveno federal, consagrado por todas as Constituies
republicanas, representa um elemento fundamental na prpria formulao da
doutrina do federalismo, que dele no pode prescindir inobstante a
excepcionalidade de sua aplicao , para efeito de preservao da intangibilidade
do vnculo federativo, da unidade do Estado Federal e da integridade territorial das
unidades federadas. A invaso territorial de um Estado por outro constitui um dos
pressupostos de admissibilidade da interveno federal. O Presidente da Repblica,
nesse particular contexto, ao lanar mo da extraordinria prerrogativa que lhe
defere a ordem constitucional, age mediante estrita avaliao discricionria da
situao que se lhe apresenta, que se submete ao seu exclusivo juzo poltico, e que
se revela, por isso mesmo, insuscetvel de subordinao vontade do Poder
Judicirio, ou de qualquer outra instituio estatal.
23

Em um caso concreto, que ocorreu no Mato Grosso, foi encaminhado ao Supremo
Tribunal Federal, para discurso sobre ofensa aos direitos da pessoa humana que teria sido
perpetrada pelo respectivo Estado, onde presos, que no possuam a devida proteo, foram
linchados pela populao, at a morte. O Estado teria lesado os direitos da pessoa humana
inscritos nos princpios sensveis. O Ministro Celso de Mello manifestou-se pelo no
conhecimento da representao interventiva, por entender que
o desrespeito concreto aos direitos da pessoa humana, mesmo que lamentavelmente
traduzidos em atos to desprezveis quo aceitveis, como estes, decorrentes do
trplice linchamento ocorrido em Matup, Mato grosso, no tem o condo de
justifica a cognoscibilidade desta representao interventiva, cujo objeto reitero
s pode ser ato estatal, de carter normativo, apto a ofender, de modo efetivo ou

20
BARROSO, Lus Roberto (2012)
21
LENZA, Pedro 2013
22
LENZA, Pedro 2013
23
MELLO FILHO, Jos Celso de (1991)
potencial, qualquer dos pricpios sensveis elencados na Constituio Federal em seu
art. 34.
24

A respeito de processos desse instrumento de constitucionalidade, observa-se que a
ADIN Interventiva, possui partes e caso concreto, apesar de ser formulado um juzo abstrato.
Cuida-se, sim, de um litgio constitucional, de uma relao processual contraditria,
contrapondo Unio e Estado-membro, cujo desfecho pode resultar em interveno federal
25

Entendendo melhor sobre a ADIN, tambm chamada de Representao Interventiva,
sua competncia originria do Supremo Tribunal Federal. A decretao da interveno
depender do provimento pelo STF e representao do Procurador-Geral da Repblica, em
relao aos princpios sensveis da Constituio.
26

O STF adota a parte contrrio da doutrina a respeito da abrangncia da Representao
Interventiva, o tribunal amplica sua abrangncia
Apesar de, em um primeiro momento, o STF, mesmo diante de doutrina em sentido
contrrio (Alfredo Buzaid[201]), ter limitado o objeto da ao somente a atos
normativos (Rp 94/DF, Rel. Min. Castro Nunes, j. 17.07.1946), o entendimento
atual o mais amplo possvel, podendo ser considerado como objeto a violar
princpio sensvel: lei ou ato normativo que viole princpios sensveis; omisso ou
incapacidade das autoridades locais para se assegurar o cumprimento e preservao
dos princpios sensveis, como, por exemplo, os direitos da pessoa humana; ato
governamental estadual que desrespeite os princpios sensveis da CF; ato
administrativo, que afronte os princpios sensveis; ato concreto que viole os
princpios sensveis.
O nico e exclusivo legitimado ativo para a propositura da representao interventiva
federal o Procurador-Geral da Repblica, que tem total autonomia e discricionariedade para
formar o seu convencimento de ajuizamento.
27

Na constituio de 1947, ocorreu uma discurso a respeita da exclusividade da
representao da ADIN Interventiva pelo Procurador-Geral da Repblica, Essa discurso est
consolidada na Constituio de 1988 como citado anteriormente.
So as leis que regem o respectivo instrumento da representao intereventiva federal :
previsto na Lei n. 4.337, de 1..06.1964, assim como nos arts. 20 e 21 da Lei n.
8.038/90 e nos arts. 350 a 354 do RISTF. Contudo, cabe alertar a publicao da Lei

24
MENEZES, Gilmar Mendes et al., 2008, p. 1229
25
LENZA, Pedro APUD BARROSO,
26
LENZA, Pedro
27
LENZA, Pedro
n. 12.562, de 23.12.2011, regulamentando o inciso III do art. 36 da Constituio
Federal, para dispor sobre o processo e julgamento da representao interventiva
perante o STF. Alertamos, contudo, que, com o advento da Lei n. 12.562/2011, que
tratou toda a matria, entendemos que a Lei n. 4.337/64 foi totalmente revogada e,
assim, o procedimento dever observar, no que couber, as novas regras introduzidas
pela referida Lei n. 12.562/2011.
28


Concluso

Apesar de alguns poucos pedidos de interveno estarem no Supremo Tribunal
Federal, at o presente momento nenhum chegou a segunda fase, em que ocorre a decretao
do Chefe do Poder Executivo . No obstante, o tema de grande relevncia, principalmente
que trata de eventuais leses a um princpio sensvel ou recusa de lei federal, buscando
estabelecer a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil seja
cumprida.


Referncia Bibliogrfica
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sistemtica da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia / Lus Roberto Barroso. 6.
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MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet,
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LAGO, Rodrigo Pires Ferreira. A jurisdio constitucional no Brasil: uma histria em
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LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13 ed. So Paulo: Saraiva, 2013.
PAULO Vicente e ALEXANDRINO, Marcelo; Direito Constitucional Descomplicado, Rio
de Janeiro: Impetus, 2010

28
LENZA, Pedro (2013)
SLAIBI FILHO, Nagib. Breve Histria do Controle de Constitucionalidade
Disponvel em: http://www.tjrj.jus.br/c/document_library/get_file?uuid=ea10bf6f-babb-4f4e-
8695-704a09b786e3&groupId=10136 Acessado em: 20 de Abril de 2014