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LOS CONFLICTOS AMBIENTALES EN CUENCAS

INTERPROVINCIALES ARGENTINAS
MAURICIO PINTO

1. LOS CURSOS DE AGUA EN LA REPBLICA ARGENTINA Y LA MATERIA AMBIENTAL

La Repblica Argentina se maniesta polticamente con una estructura territorial
organizada federalmente mediante 23 Estados o jurisdicciones locales autnomas de-
nominadas Provincias ms la llamada Ciudad Autnoma de Buenos Aires, corres-
pondiendo el 91,3% de sus aguas a cuencas interprovinciales
1
.
Esta diversidad de jurisdicciones locales que comparten territorialmente la genera-
lidad de las cuencas hdricas importa la necesidad de apreciar el rgimen que regula la
resolucin de los problemas propios de la gestin de las aguas, y ms especcamente
en relacin a la preservacin del ambiente conexo a los cursos de agua y su gestin.
Para practicar tal anlisis, en los apartados siguientes analizaremos el alcance del
ambiente como bien tutelado jurdicamente, en la inteligencia que slo la adecuada de-
terminacin del posible objeto de un conicto ambiental puede encauzar adecuadamente
la existencia de un verdadero caso en la materia. En esta consideracin contemplaremos
los mecanismos de tutela a los que pueden recurrir los ciudadanos ante situaciones de
alteracin ambiental, sea mediante la accin de amparo ambiental o la de recomposicin
de daos ambientales.
Pero, adems, analizaremos tambin la base competencial que corresponde en rela-
cin al poder y funcin de polica ambiental y de aguas en el sistema federal argentino,
apreciando desde esta perspectiva los mecanismos constitucionales para dirimir conictos
en la materia.
Finalmente, procuraremos inferir conclusiones en cuanto al estado actual del r-
gimen jurdico que encauza los conictos ambientales en cuencas interprovinciales
argentinas.
2. EL AMBIENTE COMO BIEN TUTELADO EN EL RGIMEN CONSTITUCIONAL ARGENTINO
Como una cuestin preliminar, aunque no menor por ello, es necesario analizar el
alcance que presenta el ambiente como bien tutelado en Argentina. Esta consideracin
Abogado. Master en Derecho Ambiental por la Universidad Internacional de Andaluca. Doctor en Derecho por la
Universidad de Zaragoza. Profesor de Derecho Ambiental de la Universidad de Aconcagua y Champagnat (Argentina).
Trabajo presentado en las XII
as
Jornadas de Derecho de Aguas (2010) organizadas por el CEDRENA (Centro de
Estudios en Derecho de Recursos Naturales) de la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica del Norte.
1
CONSEJO FEDERAL DE INVERSIONES 1969, 85.
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permitir posteriormente atender en lo sustancial la existencia de conictos por afectacin
ambiental, ya sea a partir de la defensa del derecho a un ambiente sano y equilibrado
exigible por todo habitante, o ya sea a partir de las obligaciones que existen entre los
Estados provinciales.
La Constitucin argentina sancionada en 1853 no contemplaba explcitamente el
derecho a un cierto nivel ambiental, aunque la jurisprudencia
2
y doctrina
3
supo en-
contrar tal prerrogativa implcita dentro de los llamados derechos no enumerados que
tutela el art. 33 del texto constitucional.
En 1993, la Ley nacional N 24.309 declar la necesidad de reforma constitucio-
nal, dando formal inicio a dicho proceso, y delimit las atribuciones que ostentara
la Convencin Constituyente. En este sentido, y asumiendo las exigencias que en
materia ambiental haba tenido que consumar la jurisprudencia y doctrina referida,
habilit a dicha Convencin a debatir y resolver sobre preservacin del medio am-
biente (art. 3).
La Convencin Constituyente discuti diversos proyectos fundados en un despacho
por la mayora y en diversos despachos minoritarios. A pesar de estas divergencias, en
todos los casos los despachos coincidan en sus respectivas propuestas de redaccin
en el texto del futuro artculo en lo que hace al reconocimiento del derecho al ambi-
ente
4
. Claro est que a pesar de dicha coincidencia, otros aspectos del articulado que
delimitaban la conformacin de tal derecho no resultaron tan paccos, como puede
apreciarse de las posiciones y expresiones que los convencionales realizaron a lo largo
del debate.
As, por ejemplo, las ideologas que presentaban una visin crtica del antropocen-
trismo y las de mayor compromiso con la solidaridad ambiental propiciaban un papel
garante del Estado en el aseguramiento del derecho al ambiente. En este sentido, el
cuarto despacho por la minora presentado por SCHROEDER y otros aunque mantena
la generalidad del texto propuesto por la mayora en los restantes aspectos proyectados
2
Juzgado N 2 de Primera Instancia Federal Contencioso administrativo, in re Kattan, A. E. Y ot c. Gobierno Na-
cional (Poder Ejecutivo), sentencia del 10 de mayo de 1983, La Ley, T 1983-D, 576. 4 Juzgado Civil, Comercial
y Minas de Mendoza, in re Morales, Victor H. y Rinaldi J.J. c/Provincia de Mendoza p/Accin de Amparo, sentencia
del 2 de octubre de 1986, El Derecho, T. 123, 539.
3
Desde la doctrina jurdica, tempranamente el maestro Guillermo CANO propiciaba desde principios de la dcada
de 1970 el reconocimiento o legitimacin de la calidad de obrar, esto es del derecho de accionar judicial o admi-
nistrativamente a entidades cvicas o a cualquiera del pueblo, en inters de la proteccin ambiental, lo que parece
ser un instrumento indispensable para contribuir a la efectiva aplicacin de la legislacin ambiental. El tema se
centra alrededor de la naturaleza del derecho o inters legtimo lesionado que permita accionar en justicia (...) En
mi opinin de lege ferenda- los siguientes deberan ser algunos de los principios del derecho ambiental interno:
... e) para reconocer ttulo para mover accin protectora o resarcitoria de los derechos ambientales, no debera ser
requerida la prueba de una lesin individualmente sufrida o esperada, debiendo bastar la del dao objetivo al entorno
como bien de disfrute colectivo; CANO 1974, 18 y 28. En igual sentido, ver versiones de este trabajo publicadas
en Revista La Ley del 11/12/74, y en su Tomo 154 1974, 914.
4
CONVENCIN NACIONAL CONSTITUYENTE 1994, 1605.
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en la materia pretenda que el Estado, ms que proveer
5
, garantice la utilizacin racio-
nal de los recursos naturales, la educacin ambiental, la proteccin de las especies que
conguran la ora y fauna silvestres contra los mtodos que lleven a su depredacin, el
patrimonio natural y cultural, la diversidad gentica, precautelando el inters nacional
y el derecho a obtener y recibir informacin adecuada.
Al fundar esta postura, el Convencional SCHROEDER introdujo reexiones sobre la
necesidad de asociar la libertad a una responsabilidad social para corregir el despropsito
de la Humanidad, lo que exiga reemplazar la visin del desarrollo humano por la del
desarrollo sustentable en cuanto el eje ecosistmico no es el hombre. Con esta base
de pensamiento, sostendr que el Estado no debe proveer sino garantizar lo ambiental,
ya que proveer no es asegurar a los ciudadanos el ejercicio del derecho, sino slo tomar
acciones que no son denitivas
6
. Esta postura ser rearmada luego por otros conven-
cionales como CAFIERO, BARCESAT, MARTNEZ LLANO y el mismo SCHROEDER
7
, los que
pondrn nfasis en que proveer limita la actividad estatal a disponer los medios para
satisfacer lo que se procura, pero no asegura un resultado tutelar.
Como contraparte, las posturas que colocaban al hombre como elemento base de
la discusin o con ideales liberales que imponan un lmite al papel intervensioni-
sta estatal no slo brindaron una visin losca distinta
8
, sino que consecuentes
con esta visin impulsaron un derecho al ambiente encauzado en lmites regulables
legalmente como ocurre con la obligacin de recomponer el dao ambiental que
de acuerdo al texto nalmente aprobado es segn lo establezca la ley, y donde al
Estado corresponde una obligacin de medios en cuanto provee a la proteccin de
este derecho.
En denitiva, el artculo 41 del texto constitucional recogi un rgimen que
contempla que: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de
preservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer,
segn lo establezca la ley.
5
El texto aprobado, muy similar al despacho de la mayora, establece que Las autoridades proveern a la protec-
cin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural
y cultural y de la diversidad biolgica y a la informacin y educacin ambientales.
6
CONVENCIN NACIONAL CONSTITUYENTE 1994, 1626 y ss.
7
CONVENCIN NACIONAL CONSTITUYENTE 1994, 1790, 1793, 1794 y 1795.
8
Por ejemplo, la convencional ROULET al fundamentar la postura del despacho mayoritario sostuvo que lo que
se quiere garantizar no es una nocin que se reere a los equilibrios naturales del ambiente intangible, aquel
donde el hombre no ha tenido ninguna actividad. Signica el equilibrio de los ambientes transformados por el
hombre. La convencional PELTIER sostuvo a su vez que no se debe olvidar que la proteccin del ambiente no
tiene por nalidad el cuidado de la naturaleza en s mismo sino el cuidado del hombre y el aanzamiento de su
dignidad, que impone la satisfaccin de sus necesidades. Conf. CONVENCIN NACIONAL CONSTITUYENTE 1994,
1608 y 1613.
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Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de
los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad
biolgica, y a la informacin y educacin ambientales.
Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de
proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren
las jurisdicciones locales.
Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos,
y de los radiactivos.
Junto con el reconocimiento expreso del derecho al ambiente en el texto consti-
tucional, el artculo 43 de la Carta Magna
9
rearm la efectiva proteccin jurisdic-
cional de tal derecho, al incluir lo relativo a los derechos que protegen al ambiente
dentro del rgimen de la accin expedita y rpida de amparo para la proteccin de
los derechos y garantas constitucionales vulnerados.
De este modo, los artculos 41 y 43 del nuevo texto de la Constitucin Nacional
reconoce el derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano
y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin compro-
meter las de las generaciones futuras; como tambin el consiguiente deber de preser-
varlo. As, la Repblica Argentina se sum a una tendencia presente en el Derecho
Constitucional comparado
10
, dando lugar a la positivizacin expresa de prerrogativas
9
Artculo 43. Toda persona puede interponer accin expedita y rpida de amparo, siempre que no exista otro
medio judicial ms idneo, contra todo acto u omisin de autoridades pblicas o de particulares, que en forma
actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad maniesta, derechos y garantas
reconocidos por esta Constitucin, un tratado o una ley. En el caso, el juez podr declarar la inconstitucionalidad
de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva.
Podrn interponer esta accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que prote-
gen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en
general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos nes, registradas conforme a la
ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin.
Toda persona podr interponer esta accin para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su nalidad,
que consten en registros o bancos de datos pblicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de
falsedad o discriminacin, para exigir la supresin, recticacin, condencialidad o actualizacin de aquellos. No
podr afectarse el secreto de las fuentes de informacin periodstica.
Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad fsica, o en caso de agravamiento
ilegtimo en la forma o condiciones de detencin, o en el de desaparicin forzada de personas, la accin de habeas
corpus podr ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor y el juez resolver de inmediato aun
durante la vigencia del estado de sitio.
10
Adems de las Constituciones de diversos Estados provinciales argentinos que intuyeron esta perspectiva a partir
o con posterioridad a la dcada de 1980 Chaco, Chubut, La Pampa, Buenos Aires, Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, Santa Cruz, Corrientes, Neuqun, Crdoba, San Luis, Ro Negro, Tucumn, Tierra del Fuego, Formosa, San
Juan, Jujuy, La Rioja y Salta, otros Estados miembros de pases federales han incluido el derecho al ambiente en
sus normas fundamentales (por ejemplo, en Estados Unidos: Illinois, Pensilvania, Massachussets, Rhode Island y
Texas. En el derecho comparado podemos referir en este mismo sentido a las Constituciones de Polonia, Yugoslavia,
Portugal, Espaa, Portugal, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Venezuela, Corea del Sur, Turqua, entre otros).
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individuales reconocidas por el derecho a partir de la doctrina, la jurisprudencia y el
orden normativo provincial.
El objeto del derecho de todos los habitantes es el ambiente en los trminos regula-
dos en el artculo 41 de la Constitucin Nacional. La exgesis del mismo nos permitir
establecer el contenido que corresponde a la prerrogativa ambiental, permitiendo ello
la determinacin del objeto de los eventuales conictos ambientales en cuencas inter-
provinciales.
Como primer aspecto a resaltar, el ambiente al que se tiene derecho no importa
un ambiente prstino, propio de una nocin extrema que desconozca las necesidades
productivas. Claro est que la realidad ambiental argentina es muy distinta a la de esa
suerte de estado de naturaleza que encontr la colonizacin espaola en el siglo XVI o
incluso de aquella que se present antes del desarrollo de los pueblos originarios
11
. Por
el contrario, el ambiente como objeto del derecho constitucionalizado es el entorno
antropizado
12
, donde se desarrollan las actividades productivas.
En este concepto, recordamos las distintas nociones que han denido a dicho ambi-
ente, sea enumerando aspectos antrpicos dentro de sus componentes
13
, o vinculando
como ambiente a los sistemas o elementos naturales y culturales
14
.
La idea de un ambiente antropizado se colige con la referencia constitucional a su
aptitud para el desarrollo humano. Se trata de un ambiente que se conforma as para
el desarrollo integral del hombre en todas sus dimensiones
15
, en cuanto la nocin
de desarrollo humano ha superado a las de desarrollo econmico o social; e implica
crear, promover y dinamizar condiciones sociales, econmicas, polticas, culturales,
ambientales y jurdicas que favorezcan la capacidad de todas las personas para su
desarrollo
16
.
Este desarrollo ms que el sustrato natural debe atender sustancialmente al
individuo en su dimensin humana. Para hablar de desarrollo humano es necesario
contemplarlo en sus facetas econmica, social, cultural y ecolgica, las cuales deben
actuar de consuno para evitar distorsiones que concluyan por afectarlas a todas ellas.
Cualquiera que fuesen los diagnsticos que fundamentan las propuestas de polticas
econmicas en pro de la sustentabilidad socio-ambiental de desarrollo, deben optar
por el desarrollo humano sostenible; todo plan de desarrollo que no comience por
poner en el centro de su preocupacin al ser humano y la posibilidad de su desarrollo
11
BRAILOVSKY y FOGUELMAN 2002, realizan un anlisis de la transformacin del entorno que generaron los pueblos
prehispnicos, y luego la colonizacin europea y el posterior desarrollo nacional. En sentido concordante, BRAI-
LOVSKY 2006.
12
ANDINO y PINTO 2008, 489.
13
CANO 1978, 22
14
MOYANO 1990 y CEVALLOS 1994, XIX.
15
QUIROGA 1996a, 1 y 1996b, 1.
16
HONORABLE SENADO DE LA NACIN 1995, 106.
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integral, carece de mayor fundamento. No se puede ignorar la ntima relacin existente
entre desarrollo, calidad de vida y medio ambiente
17
.
De ah que el ambiente, por s mismo, no es el objeto de proteccin, sino en funcin
del desarrollo humano mediante el aprovechamiento social, cultural y productivo de
los elementos naturales. Por ello, si bien esta aptitud del ambiente constitucionalizado
tambin incluye al desarrollo econmico, no es slo ste el objetivo que el constituyente
tuvo en vista, sino que es el hombre el objeto principal de la proteccin
18
. Si bien resulta
ahora indispensable recordar que el hombre es parte integrante de un ecosistema, que
no est fuera ni por encima sino dentro de l
19
, y que si bien la naturaleza es un valor y
el hombre debe respetarla y ayudarla, el ser humano no pierde por ello su centralidad.
Toda comunidad bitica resulta valiosa, pero en la cima de esta comunidad se halla
precisamente el hombre
20
.

Pero, a su vez, ese ambiente desarrollado humanamente se encuentra condicionado
a un grado de intervencin que no lo altere de modo tal que pierda su cualidad de sano
y equilibrado, cualidades que intrnsicamente no dejan de humanizantes del entorno
natural
21
.
Esto ltimo, denota un marco de sustentabilidad en las actividades antrpicas a
efecto de que no comprometa tales caracteres no slo en consideracin a los actuales
habitantes, sino tambin en relacin a los potenciales o futuros. La norma constitucional
es expresa en este sentido, adoptando el principio del desarrollo duradero
22
al establecer
que el ambiente como objeto de la prerrogativa tutelada debe ser apto para que las
actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras.
Esta perspectiva humanista ha llevado a sostener que el derecho humano al am-
biente contemplado en la Constitucin argentina importa el derecho de usar y gozar
17
BERGEL, 1992, 321.
18
QUIROGA 1996a y 1996b, 1.
19
CANO 1985, 110. Tambin se ha expresado en este sentido la ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS cuando
en 1982 indic en la Carta Mundial de la Naturaleza que la especie humana es parte de la naturaleza y la vida
depende del funcionamiento ininterrumpido de los sistemas naturales que son fuentes de energa y de materias
nutritivas.
20
MADDALENA 1992, 351. Esto es reconocido en la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en
1992, cuando el Principio 1 indica que Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas
con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza.
21
Basta ver en este sentido lo expresado en la CONVENCIN NACIONAL CONSTITUYENTE 1994, 1608; donde la
Convencional ROULET, al fundar el despacho mayoritario, observ la cualidad de sano vinculndola no slo a la
preservacin de los bienes ambientales de los que depende el hombre, sino tambin a todos los mbitos construidos
por el hombre: sano signica una ciudad con cloacas , con agua corriente, control del ruido y de las emanaciones,
y con espacios verdes sucientes en relacin al espacio construido, ...vivienda adecuada..., mbito de trabajo ade-
cuado..., escuelas..., etc. En relacin a la expresin equilibrado sostuvo que no es una nocin que se reere a los
equilibrios naturales del ambiente intangible, aquel donde el hombre no ha tenido ninguna actividad. Signica el
equilibrio de los ambientes transformados por el hombre....
22
VALLS 1994, punto V.
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de los bienes ambientales, aunque estos bienes son jurdicamente tutelados en cuanto
requieren cualidades como sano y equilibrado. Y, consiguientemente, el derecho de uso
y goce es acompaado por el deber de proteccin como una carga pblica en cabeza de
todos los individuos
23
.
Es entonces que tal ambiente donde los valores naturales, culturales, sociales,
econmicos, etc., se complementan en funcin de la integralidad humana, no slo
importa un derecho al mismo sino tambin un deber en su preservacin. Y consecuen-
temente con esta obligacin, el dao ambiental segn el texto constitucional genera
la obligacin prioritaria de recomponer, de volver las cosas al status quo ante, aspecto
que ha sido desarrollado normativamente a travs de la Ley N 25.675, regulndose
una accin de recomposicin ambiental que tiende a encauzar los procesos judiciales
que inicien los afectados o las autoridades pblicas con tal objeto.
A los efectos de conformar y proveer tal ambiente, la Constitucin impone una
funcin pblica especca a las autoridades, las que en sus funciones de Estado ad-
ministrativas, legislativas o judiciales deben producir los medios conducentes a la
proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la
preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica y a la infor-
macin y educacin ambientales. Pero, adems, legitima a los particulares afectados
a perseguir judicialmente la salvaguarda de su derecho al ambiente, sea a travs de la
accin de amparo ambiental, o sea a travs de la recomposicin ambiental.
3. COMPETENCIA PARA RESOLVER CONFLICTOS AMBIENTALES SOBRE ROS INTERPROVINCIALES
EN ARGENTINA
a) El deslinde de competencia sobre aguas en el sistema federal argentino
Como hemos visto, las autoridades pblicas presentan una obligacin general de
proveer la proteccin del derecho a un ambiente saludable y equilibrado, aspecto que
debe ser analizado a la luz del rgimen federal de la repblica Argentina.
Es que la naturaleza federal del Estado argentino (art. 1 CN), en contraposicin
con modelos unitarios que concentran el poder en un nico gobierno central, implica
la existencia de dos rdenes de gobierno sobre el mismo territorio, cada uno con sus
potestades distribuida constitucionalmente.
El presupuesto histrico de considerar a las Provincias como entidades polticas ante-
riores a la Nacin, siendo esta ltima constituida por voluntad del pueblo que habitaba
las Provincias, importar que el Estado Nacional detente nicamente aquellos poderes
que le sean delegados expresamente por las Provincias, quedando reservado el resto en
estas ltimas; este deslinde de poderes es maniestamente regulado en la Constitucin de
1853, continuando la norma en el artculo 121 de la Constitucin Nacional de 1994.
23
CASBENE 2005, 137.
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A partir de esta base, la Constitucin Nacional delegar ciertas atribuciones en
los rganos del gobierno federal, vedando a las autoridades locales el ejercicio de tales
poderes (art. 126 CN), quedando instaurada como expresa Bidart Campos
24
, la
combinacin de una fuerza centrfuga que descentraliza el poder hacia los Estados
provinciales junto a una fuerza centrpeta que produce la unin de varios Estados
autnomos en un Estado federal.
Las atribuciones nacionales son establecidas de manera expresa en la Constitucin,
siendo toda otra potestad un remanente que permanece en las provincias; la regla es
la competencia provincial, y la excepcin es la facultad nacional que sea expresamente
delegada en el texto constitucional.
En concreto, y vinculado a la gestin hdrica, la Constitucin Nacional en su
artculo 75 dispone que corresponde al Congreso Nacional reglamentar la libre na-
vegacin de los ros interiores, habilitar los puertos que considere convenientes (inc.
10)
25
, reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre s
(inc. 13) lo que incluye el comercio uvial, dictar los Cdigos Civil y Penal (inc.
12)
26
. En el marco de los artculos 27, 75 inc. 22 y 24 y 99 inc. 11 CN, corresponde
tambin al poder federal el mantenimiento de las relaciones de paz y comercio con
las potencias extranjeras por medio de tratados, lo que conlleva las relaciones con res-
pecto a aguas internacionales, sin perjuicio de la facultad provincial que en la materia
resguarda el artculo 124 de la misma carta. Finalmente, el artculo 41 le concede a
la autoridad nacional la potestad de dictar las normas de presupuestos mnimos de
proteccin ambiental, sin que estas normas alteren las jurisdicciones locales, debiendo
las provincias dictar las necesarias para complementarlas.
Por otra parte, en lo que reere a la distribucin de potestades judiciales, el artculo
116 del referido texto constitucional dispone que Corresponde a la Corte Suprema
y a los tribunales inferiores de la Nacin, el conocimiento y decisin de las causas
de almirantazgo y jurisdiccin martima
27
.
Al margen de ese sistema de poderes expresamente delegados en el Estado Nacio-
nal y genricamente reservados en las provincias que ja el artculo 121 de la Carta
Magna, la misma Constitucin se encarga de resaltar ciertas potestades que corres-
24
BIDART 2004, 49.
25
El artculo 26 concordantemente dispone que La navegacin de los ros interiores de la Nacin es libre para
todas las banderas, con sujecin nicamente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional.
26
En ejercicio de estas atribuciones las normas civiles han incluido aspectos sobre propiedad de las aguas (incluso,
en un exceso normativo, aspectos que exceden la materia civil), servidumbres civiles y relaciones de vecindad con
motivo de las aguas; y las penales regulan diversos delitos usurpacin, adulteracin, etc. que consideran el agua
en su tipicacin.
27
El rgimen constitucional, establece adems la jurisdiccin de la justicia federal para el conocimiento entre otros
casos de los asuntos en que la Nacin sea parte; de las causas que se susciten entre dos o ms provincias; entre
una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias (art. 116 CN), jando en el artculo
117 CN los casos en que la competencia es originaria de la Corte Suprema de la Nacin. Estos preceptos jarn la
actuacin de la justicia federal en casos en que exista una afeccin ambiental interjurisdiccional.
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ponden al mbito provincial. As, y coherentemente con la autonoma de los Estados
provinciales, corresponde a los mismos darse su propia organizacin constitucional
(arts. 5 y 123 CN), y establecer sus propias instituciones y elegir sus funcionarios
sin intervencin del gobierno federal (art. 122 CN). Como Estados preexistentes, en
todo aspecto que no sea expresamente delegado en el orden federal mantienen rasgos
de soberana, y por ello pueden sin autorizacin del gobierno federal realizar tanto
tratados como sujeto de derecho internacional o interestadual, como incluso generar
nuevas estructuras federativas que no resulten incompatibles con el Estado federal
conformado (arts. 124 y 125 CN).
Esta ltima previsin constitucional, esencial para el tema que abordamos, no
importa una desmembracin de la unin federativa que consagra la Constitucin
Nacional; los Estados provinciales pueden actuar autnomamente en los aspectos no
delegados, celebrando tratados entre ellos en tal marco, pero la falta de acuerdo no
justica una confrontacin fctica entre los mismos sino que sus diferencias deben
ser sometidas a la jurisdiccin dirimente de la Corte de Justicia federal, pudiendo el
Gobierno federal impedir y reprimir los hechos de violencia que se presenten en las
relaciones interprovinciales (art. 127 CN).
Un aspecto ms que congura este rgimen, es el dominio originario de los recur-
sos naturales en cabeza de las provincias (124 CN), lo que refuerza la interpretacin
restrictiva de las competencias delegadas en funcin de las facultades dominiales.
En base a los conceptos desarrollados en los prrafos precedentes, podemos armar
que las aguas que baan ms de un territorio provincial, en cuanto no existe delegacin
constitucional, no pueden ser reguladas ni administradas por la autoridad nacional, ni
sta debe intervenir necesariamente en la conformacin institucional y designacin de
tal administracin (art. 122 CN); las provincias conservan estos poderes no delegados,
concordantes con las atribuciones propias de su dominio hdrico, estando previsto
en los arts. 124 y 125 CN el mecanismo convencional para desarrollar las acciones
y administracin comn que resulten necesarias, en la medida de que la comunidad
de intereses que ellas presentan lo imponga.
Esto no implica que, en los casos en que el inters comn no exija la conformacin
de una unidad comn de administracin a travs de un organismo interprovincial, la
unidad de cuenca resulte extraa a la gestin de los ros interprovinciales. La gestin
local sobre los mismos, en cuanto se rigen por el derecho interestadual
28
, debe respetar
los principios que impone tal rgimen
29
a partir del uso equitativo y razonable, el no
28
CANO 1984b, 1129; MOYANO 1998, 1062. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIN, Fallos 166:358, 310:2479
y 323:1877
29
La complementariedad entre el Derecho internacional y el propio que rige las relaciones intrafederales entre
Estados federados ha sido observada no slo dogmticamente, sino especialmente receptada en la jurisprudencia
sobre la materia. Al respecto, la Corte Constitucional alemana (Staatsgerichtshof) en el asunto Wrttemberg and
Prusia v. Baden (The Donauversinkung Case), sentencia del 18 de junio de 1927, publicado en Annual Digest of Public
International Law Cases 1927-28, Arnold D. MCNAIR 1932, 128-132, consider en p. 130 que en las relaciones de
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perjuicio sensible, y las obligaciones de cooperacin, consulta e informacin, y en
particular, la obligacin de preservar el recurso hdrico compartido
30
.
Por ello, no slo se presentan distintas tipologas de acuerdos interprovinciales
conforme el grado de integracin que se produzca en la gestin del recurso, sino
que adems, incluso en ciertas ocasiones, ni siquiera se producen acuerdos formales,
bastando la mera coordinacin administrativa expresa, o implcita a travs del respeto
a las prcticas consuetudinarias que vinculan a los Estados en cuestin.
Los organismos de cuenca, en este encuadre normativo, no resultan de existencia
necesaria. Slo en aquellos casos en que se genere un inters suciente en la conformacin
en base a la cuenca de una administracin comn para ciertos aspectos de gestin, los
Estados provinciales podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer
rganos con facultades para el cumplimiento de sus nes (art. 124 CN). Y cuando no se
generan estos rganos, las autoridades de cada provincia deben regular y gestionar las
aguas que discurren en su territorio atendiendo el uso equitativo y razonable en toda la
cuenca, pudiendo generar mbitos estables de coordinacin poltica
31
.
b) Los conictos entre Estados provinciales sobre cursos interjurisdiccionales
i. Soluciones convencionales
El marco competencial que hemos sostenido punto anterior implica que las Pro-
vincias ostentan las competencias propias de la regulacin de las aguas, salvo las que
corresponden a navegacin y comercio interjurisdiccional y normas de fondo (legislacin
civil, penal, minera, laboral y comercial), o a la regulacin ambiental mnima.
En el ejercicio de tales potestades, las mismas han de concertar las relaciones que
entre ellas se generen en torno a los cursos de agua compartidos
32
, las que en general
los Estados federados inter se debe aplicarse el Derecho internacional, por cuanto, aunque sujetos a considerables
limitaciones, se trata de relaciones entre Estados. En sentido concordante, la Suprema Corte norteamericana adopt
idntico criterio en Kansas v. Colorado (1902), 185 US 125; Kansas v. Colorado (1907), 206 US 46; Connecticut
v. Massachussets (1931), 282 US 660; entre otros. La Suprema Corte de Suiza, en el asunto Zwillikon Dam Case,
sentencia del 12 de enero de 1878, Entsch. des Scweizerischen Bundesgerichts (1878), vol IV, p. 34, transcripto
parcialmente por McCAFFREY, Stephen C., The Law of International Watercourses. Non-Navigational Uses, Oxford,
2003, 228, donde entiende que especialmente cuando las relaciones entre unidades de un Estado federal estn en
juego, se aplica la norma de Derecho internacional derivada de la ley de la buena vecindad. La Corte Suprema
argentina tambin adopt tal criterio in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de
aguas y regulacin de usos (1987), Fallos 310:2479.
30
SALINAS 2009, 549, observa la existencia de estos principios ms all de la labor convencional, y enumera como
tales a la utilizacin y participacin equitativa y razonable, la obligacin de no causar daos sensibles, la obligacin
de cooperar, y las obligaciones relativas a la proteccin, preservacin y gestin de los cursos internacionales.
31
Este sera el caso, por ejemplo, de la Comisin Interjurisdiccional del Atuel Inferior, la Comisin Interjurisdic-
cional de la Cuenca de la Laguna La Picasa, el Comit de la Cuenca Interjurisdiccional de la Regin Hdrica Bajos
Submeridionales, entre otros.
32
CANO 1984a, 5, observa que la interjurisdiccionalidad de la administracin ambiental implica un problema de
deslinde jurisdiccional rationae loci cuando existe una discordancia entre la divisin poltica y la extensin terri-
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resultarn alcanzadas por los principios generales esbozados desde la prctica interna-
cional e intrafederal comparada
33
.
Sin perjuicio de tales principios provenientes del orden jurdico que existe entre
los Estados
34
, es claro que la aplicatoriedad del Derecho internacional a las relaciones
interprovinciales presenta un contexto delimitado por la Constitucin Nacional, en
cuanto las Provincias no son propiamente Naciones, sino Estados federados bajo el
sistema constitucional y sus previsiones. De ah, que se encuentren vinculadas a falta de
acuerdo a una jurisdiccin dirimente de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (art.
127 CN), o que los tratados parciales que celebren entre ellas deban resultar acordes a
los principios y competencias constitucionales, y por ello deban ser puestos en conoci-
miento del Congreso (art. 125 CN). Otro tanto ocurre con la posibilidad de celebrar
convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la
Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crdito pblico
de la Nacin, con conocimiento del Congreso Nacional (art. 124 CN).
Con ello, el esquema federal argentino estatuido constitucionalmente estipula un
rgimen de Pactos interprovinciales que se presenta como la instancia instrumental
de las relaciones concertadas de las esferas federativas, sea en relaciones de estamentos
locales entre s, o entre stos y el poder general, e incluso entre las Provincias y otras
naciones extranjeras.
Las relaciones interprovinciales que se constituyen en ese esquema, se hallan signadas
por dos caractersticas propias de las Provincias: la igualdad y la autonoma
35
. Consi-
guientemente, es lgico que entre iguales que se autogobiernan los asuntos comunes se
conduzcan mediante acuerdos de voluntades
36
. En este contexto, el establecimiento de
regmenes acordados mediante Pactos interprovinciales para los ros que surcan el actual
territorio nacional, ha sido parte del contenido de esa tradicin pactista preconstituyente,
tal como detalla la casustica desarrollada por SAN MARTINO DE DROMI
37
.
torial del ambiente, y ejemplica como mecanismos superadores de tal problema a algunas de las conformaciones
convencionales que referimos en este trabajo.
33
En este sentido, conforme explican CANO 1984b, 1129; y MOYANO 1998, 1062, en los asuntos propiamente
interestaduales que relacionan a las Provincias argentinas, las mismas actan en un marco autnomo, y ante la
ausencia de norma constitucional rigen sus relaciones por las normas del Derecho internacional, pudiendo actuar
como sujetos con personalidad interestadual restringida.
34
REUTER 1999, 43, observa que la esencia misma del Derecho de los tratados incluye los principios bsicos del
Derecho internacional pblico, sealando la interrelacin entre la teora de los tratados y la construccin de los
principios del Derecho Internacional.
35
CASTORINA DE TARQUINI 2003, 217.
36
OCHOA-RUIZ 2005, 354, reere en relacin a los medios no jurisdiccionales de solucionar disputas sobre cursos
de aguas internacionales que en los mismos las partes mantienen el control del proceso, siendo su resultado obli-
gatorio solamente si lo aceptan. Esta apreciacin es extrapolable al caso de los ros interprovinciales en los sistemas
federales, donde las Provincias resultan obligadas en caso de acuerdo.
37
SAN MARTINO DE DROMI 1994, 1420, observa diversos Pactos preconstituyentes donde las provincias acordaron
aspectos propios de los ros interprovinciales, especialmente en relacin a su navegabilidad. Por ejemplo, el Tratado
del Pilar de 1820 estableca que: En los ros Uruguay y Paran navegarn nicamente buques de las provincias
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En base a estos aspectos, es indudable que en la Federacin argentina no slo existe
un affectio pactorum consolidada en la prctica tradicional de sus Estados federados,
sino que la misma se encuentra encauzada en el mismo rgimen constitucional que
ha generado al Estado federal
38
. Esta experiencia pactista, es una expresin propia de
las relaciones colaboracin y equilibrio que caracterizan a los Estados federales.
La singularidad en las soluciones jurdicas que justica la existencia de un Dere-
cho basado en tratados entre los Estados interesados, es lo que permite encauzar las
necesidades de cada relacin interestadual sea entre Estados provinciales, o entre
stos y el Estado Nacional a partir de sus limitantes hidrolgicas y geogrcas, y
de sus condicionamientos econmicos y polticos. Es lgico que ello sea as, ya que
como nos seala CASTORINA DE TARQUINI, el tratado permite superar satisfactoria-
mente la permanente inestabilidad poltica propia de la coexistencia de la unidad con
la diversidad que es generadora de conictos, y, en caso contrario, la solucin viene
impuesta por una sola de las partes
39
, aspecto que hace al papel dirimente de conictos
interprovinciales que corresponde a la Corte Suprema en el contexto del artculo 127
CN y que referiremos con mayor precisin en un momento.
De este modo, se congura la primera forma en que las Provincias argentinas pue-
den solucionar los conictos ambientales en cuencas interprovinciales. La negociacin
y acuerdo resultar la base de la regulacin en la materia.
En este sentido, diversos Tratados interprovinciales procuran garantizar aspectos
esenciales de mantenimiento y gestin ambiental. La obligacin de proteger y con-
servar los cursos de agua no es extraa a la prctica convencional existente, teniendo
distintas exteriorizaciones que resultan concordantes con la obligacin constitucional
que las autoridades provinciales revisten en la materia por disposicin expresa del
artculo 41 CN.
As, las estructuras interprovinciales desarrolladas convencionalmente para la co-
operacin en torno a un curso de agua pueden prever acciones en la materia. Este es
el caso, entre otros, de la Comisin Interprovincial del Atuel Inferior desarrollada a
partir del Protocolo de Entendimiento de 1989 suscripto entre Mendoza y La Pam-
pa donde las partes contemplan acciones de recuperacin y proteccin del sistema
ecolgico, entre ellas el aumento de la oferta hdrica a efectos de satisfacer aspectos
ecolgicos del curso, de la Autoridad de Cuenca del Ro Azul (ACRA) cuyas fun-
ciones contemplan la prevencin de la contaminacin de las aguas, la estabilizacin
amigas, cuyas costas sean baadas por dichos ros. Disposiciones similares son observadas por esta autora en otros
tratados.
38
En este sentido, DALLA VIA 2004, 679, observa que no puede desconocerse la importancia que han tenido las
fuentes del Derecho internacional en la conformacin de nuestro Derecho constitucional, de manera que puede
sealarse una lnea histrica de recepcin del Derecho internacional en el Derecho interno como fuente de Derecho
y que se remonta a los denominados pactos preexistentes de la poca de la Confederacin.
39
CASTORINA DE TARQUINI 2003, 220.
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de cauces y mrgenes uviales, el mantenimiento del equilibrio ecolgico en la regin,
entre otras funciones, o de la Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ros
Negro, Neuqun y Limay (AIC) cuyo objeto le impone entender en todo lo relativo
a la preservacin de los cursos de agua.
Quizs el caso por excelencia en el que la obligacin de preservar el curso de agua
se maniesta, es el que corresponde a la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo
(ACUMAR), organismo constituido convencionalmente a partir de un proceso ju-
dicial de recomposicin ambiental del curso de agua en base al artculo 41 CN, y
cuyo objeto es la regulacin y control de las actividades con incidencia ambiental.
Las atribuciones de este ente interprovincial, coherentemente con su objeto, muestran
con claridad la instrumentacin del principio de preservacin y conservacin de los
cursos de agua.
Situacin similar se presenta con las atribuciones denidas en el mbito de la
AIC o, ante la ausencia de raticacin, en proceso de formulacin de normas in
eri que en el caso del Comit Interjurisdiccional del Ro Colorado (COIRCO)
constituye el Tratado de 1992 en relacin a la posibilidad de proponer medidas de
prevencin de recomposicin de procesos de contaminacin del curso de agua a los
Estados ribereos, y adoptar sanciones en caso de inaccin de medidas efectivas por
las jurisdicciones responsables. Esta posibilidad sancionatoria muestra con claridad
la conciencia de obligacin que se conforma en el sustrato propio de la relacin
interprovincial.
A su vez, los regmenes de regulacin de caudales acordados interprovincialmente
tambin exteriorizan la proteccin y preservacin de los cursos como un principio del
Derecho intrafederal argentino, ya sea a travs de la previsin de un caudal mnimo
para el mantenimiento del cauce como ocurre en el Tratado de 1982 sobre el ro
Bermejo, o ya sea a travs de la jacin de estndares de calidad que limitan el uso
como ocurre con el Tratado de 1976 sobre el ro Colorado. Estas situaciones, mues-
tran nuevamente la ya referida relacin existente entre el uso equitativo y razonable y
la proteccin y preservacin de los cursos de agua.
ii. Soluciones jurisdiccionales
Como hemos armado anteriormente, cuando un ro traspasa la frontera existente
entre dos Estados provinciales, sea separndolos o discurriendo desde uno al otro, el
caso es alcanzado por una serie de principios jurdicos que importan la necesidad de
que entre esos Estados se realice un uso equitativo y razonable, se eviten perjuicios
sensibles, se realicen prcticas cooperativas, se proteja y preserve el curso, y tambin se
produzca una negociacin entre los ribereos.
Estos principios, conforman un rgimen general aplicable a los cursos de agua
interestaduales, aunque como vimos en el apartado previo, los mismos pueden es-
pecicarse y particularizarse mediante relaciones convencionales.
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Todo ello surge de la comunidad de intereses que existe entre dichos Estados so-
bre un recurso compartido, es decir, un recurso que presenta en su naturaleza ciertas
caractersticas que implican que el uso del mismo por una de las partes impactar ne-
cesariamente en las restantes, siendo necesario un equilibrio entre las mismas tendiente
al aprovechamiento armnico.
En este contexto, la cooperacin y la consiguiente consulta e intercambio de
informacin entre los ribereos ha de conducir la coexistencia hacia la equidad y
razonabilidad en la participacin coordinada de todas las partes en el contexto de sus
necesidades presentes y desarrollos alcanzados. Pero esa coordinacin no se produce, o no
suele producirse de manera espontnea, sino que es necesario alcanzar una armona de
intereses a la que las partes llegan mediante una concertacin, un acuerdo. Esta situacin,
a su vez, exige que las partes atiendan los intereses recprocos y a veces controvertidos,
y se relacionen en busca de una voluntad comn.
La negociacin, es decir, la relacin entre los Estados tendientes a acordar una so-
lucin concertada, es el camino por el que los ribereos procuran arribar al acuerdo de
voluntades, y por lo general puede involucrar procesos complejos, con diversas facetas
tcnicas, econmicas, sociales, ambientales, etc., que pueden demandar largos periodos
de anlisis y consideracin
40
.
Sin embargo, debemos recordar que negociar no implica necesariamente la obli-
gacin de acordar
41
. Hay ocasiones en que los intereses de las partes, se presentan
distantes aun cuando se realicen esfuerzos para alcanzar una solucin compartida.
Las circunstancias del caso a la luz de la buena fe son las que muestran hasta donde
es razonable extender la relacin negocial, y cuando distender su continuidad
42
, y su
conclusin puede deberse a un acuerdo en el caso de que la negociacin sea fructfera,
40
Un ejemplo interesante de estos procesos lo analizamos al considerar el rgimen del Ro Colorado, donde el
proceso de negociacin que llev al acuerdo se extendi dos dcadas, e involucr, adems de conferencias peridicas
de los representantes polticos de los Estados, el desarrollo de labores tcnicas complejas.
41
El Tribunal Arbitral en el Affaire du lac Lanoux, sentencia del 16 de noviembre de 1957, en Reports of International
Arbitral Awards-Recueil des Sentences Arbitral, vol. XII, Naciones Unidas (UN Sales N 1963.V.3), 2006, 281 a
317, observ la necesidad de negociar de buena fe, lo que implica que las partes deben tener en consideracin los
intereses recprocos y tratar de conciliarlos efectivamente. Pero la ausencia de acuerdo, no conlleva limitacin a la
soberana de ninguna de las partes, las que pueden continuar sus cometidos. Este mismo concepto est presente en
el pronunciamiento de la Corte Internacional de Justicia, sentencia del 20 de febrero de 1969 en North sea conti-
nental shelf cases, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders, Lyde, 1969, 3 y ss. En igual sentido, artculo
17.2 de la Convencin de Nueva York de 1997.
42
Recordamos en este sentido que la Corte Permanente de Justicia Internacional, en el asunto Railway trafc
between Lithuania and Poland (railway sector landwarw-kaisiadorys), Opinin consultiva del 15 de octubre de
1931, Judgments, Orders and Advisory opinions, Series A/B N 42, Registro general N 39, Leydes, 1931, 108 y
ss., entendi que la obligacin de negociar: no slo consiste en establecer negociaciones, sino tambin en prose-
guir stas lo ms lejos posible con miras a concertar acuerdos. En sentido concordante, Corte Internacional de
Justicia, Interpretation of the Agreement of 25 march 1951 between the WHO and Egypt, Opinin consultiva del 20
de diciembre de 1980, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders, 1980, p. 73.
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o al desistimiento del proceso negocial por entenderse que el mismo se ha agotado sin
posibilidad de concertacin.
Con ello, el proceso negocial entre los Estados ribereos de un curso de agua debe
presentar los esfuerzos razonables por conciliar los intereses inicialmente enfrentados
43
,
pero no necesariamente ha de concluir exitosamente. En el primero de estos casos,
como hemos observado en el punto anterior, es posible que las partes formalicen su
compromiso mediante la celebracin de un tratado u otra forma obligacional.
Sin embargo, el problema radica en aquellos casos en que se han agotado las ins-
tancias razonables de bsqueda de consenso sin encontrarse posibilidades de acuerdo.
Y este escenario no es tan extrao si comprendemos que la voz rival, signicativa de la
persona que aspira a la vez a lo mismo que otro, tiene su raz latina en rivalis, equiva-
lente a ribereo, la que a su vez proviene de rivus (ro)
44
; es decir, ribereo y rivalidad
son expresiones conexas y con ello presentan el desacuerdo como algo inmanente
45
.
En los sistemas federales, el acervo cooperativo entre las unidades que lo integran con
seguridad aparecer potenciado en cuanto presentan fuerzas centrpetas ms pronunciadas
que el marco internacional general. La solidaridad nacional, y la accin concertadora
que permite la existencia de una autoridad federal comn debe facilitar y priorizar estas
instancias de acuerdo, tal como insistentemente ha sostenido la jurisprudencia de este
tipo de Estados en los conictos sobre ros compartidos que se han suscitado entre los
Estados federados
46
.
El tratado entre las partes, entonces, permite superar la permanente inestabilidad
poltica propia de la coexistencia de la unidad con la diversidad que es generadora de
conictos, los cuales pueden ser allanados satisfactoriamente por esta va. Pero en caso
43
Corte Internacional de Justicia, sentencia del 20 de febrero de 1969 en North sea continental shelf cases, op. cit.,
pp. 3 y ss. En igual sentido, artculo 17.2 de la Convencin de New York de 1997.
44
Diccionario de la Lengua Espaola 1970, Voz Rival, Real Academia Espaola, Madrid, 1151.
45
En este sentido, concordamos con Antonio EMBID IRUJO 2009 Prlogo, 31 cuando observa la situacin mundial
de crisis en materia hdrica y acusa que: Una de las consecuencia de ello es la exacerbacin de la conictividad
que en el mbito del agua suele existir entre los particulares, entre stos y los poderes pblicos, pero tambin entre
los Estados federados entre s y de algunos de stos con la Federacin (o, en general, entre los poderes descentrali-
zados polticamente). Es en este marco en el que crece y se desarrolla de distintas formas en el mbito del agua la
conictividad siempre latente en el plano de los principios entre las distintas partes del Estado en los Estados que
se estructuran bajo el principio de la descentralizacin poltica, sealando la diversidad de ejemplos que surgen
de las experiencias expuestas en dicha obra.
46
Esta particularidad que se presenta en los pronunciamientos judiciales de los Estados federales sobre conictos
entre sus integrantes por aguas compartidas, donde es comn la observacin y recomendacin por parte de los
tribunales hacia los Estados litigantes en cuanto a la conveniencia de la resolucin de tales diferendos por medio
de acuerdos negociados. Este ha sido, por ejemplo, el criterio de la Corte norteamericana en Colorado v. Kansas
(1943) 320 US 383, Arizona v. California (1963), 373 US 546, Nebraska v. Wyoming et al. (1945), 325 US 589,
entre otros; criterio negocial que ha expresado tambin en otros asuntos distintos al de los cursos de agua, pero
que en realidad reere a la convivencia entre los Estados, como ocurre en las cuestiones limtrofes (por ejemplo,
Washington v. Oregn (1909), 214 US 205), o de problemas regionales de contaminacin (New York v. New Jersey
(1918), 256 US 296). Este criterio negocial est presente en la jurisprudencia argentina referida al ro Atuel que
referimos en este trabajo.
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contrario, la solucin viene impuesta por una sola de las partes, generalmente la ms
fuerte, o sea el rgano central o federal
47
.
Consecuentemente, cuando tales concertaciones no resulten posibles, la unin fe-
derativa impone la necesidad de una solucin superadora de las controversias entre los
estamentos que la conforman. Es por ello que no resulta extrao que en tales regmenes
federativos existan mecanismos para en ciertos supuestos y bajo particulares caracte-
rsticas determinadas por los sujetos involucrados concluir las disputas que se generen
entre los estamentos locales entre s, o entre stos y la autoridad central
48
.
Con ello, un rasgo peculiar del rgimen federal argentino y en general de todo
encuadre federativo es la existencia de un rgano encargado de dirimir conictos entre
la Federacin y los Estados miembros, salvaguardando la primaca constitucional
49
.
En este sentido, el sistema constitucional argentino no ha sido ajeno a esta disfuncin
en las relaciones interprovinciales en etapas incluso anteriores a su gnesis. Por tal causa,
acordada la Constitucin Nacional en 1853, los Estados provinciales consolidando la
unin federativa que lo caracteriza regularon en forma expresa la exclusin de la fuerza
para solucionar sus conictos interestaduales.
A tal efecto, el entonces artculo 109 CN de 1853 concordante con el actual artculo
127 CN de 1994 dispuso que: ninguna provincia puede declarar, ni hacer la guerra a
otra provincia. Sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema de Justicia y dirimidas
por ella. Sus hostilidades de hecho son actos de guerra civil, calicados de sedicin o
asonada, que el Gobierno Federal debe sofocar y reprimir conforme a la ley
50
.
En este esquema, los conictos interprovinciales que no se resuelvan negocialmente,
no pueden continuar por vas de hecho de modo tal que afecten la gobernabilidad de
los Estados en disputa, y deben ser sometidos al papel dirimente de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin. Con ello, el rgimen constitucional argentino introdujo en su
texto positivo mecanismos superadores de las confrontaciones propias de las autonomas
gubernativas que impone la coexistencia de dos sistemas estaduales el federal y los
diversos estamentos provinciales en un mismo territorio
51
.
47
CASTORINA DE TARQUINI 2003, 220.
48
ROBLEDO 2007, 240.
49
FERNNDEZ SEGADO 2003, 1174.
50
La idea del mantenimiento pacco mediante la solucin de controversias por medios no beligerantes, que en la
Constitucin de 1853 se delega en la judicatura federal, presenta antecedentes en las alianzas provinciales de origen
pactista. En tal sentido, Mara Laura SAN MARTINO DE DROMI 1994, 1388, describe el Tratado de amistad y alianza
entre las Provincias de Crdoba, Catamarca, San Luis, Mendoza y La Rioja, suscripto el 5 de julio de 1830, que
estipula que: En el caso de guerra entre otras provincias procurarn por todos los medios posibles imponer los
ocios de mediacin amistosa entre las partes beligerantes. En este sentido, la autora recuerda que en la mayora
de los pactos interprovinciales preexistentes al rgimen constitucional nacional, los que en general tendan a lograr
la unin y paz de las provincias, aparece la gura de: una Provincia como garante. Ella deba conciliar las preten-
siones opuestas, apaciguar resentimientos y controlar los incumplimientos, actuando como garante para evitar que
se desencadenen nuevos conictos entre las partes rmantes.
51
La Constitucin norteamericana, modelo que inuy en los constituyentes argentinos, no expresa claramente
una jurisdiccin dirimente como la contemplada en el artculo 127 CN, sino que se limita a regular dentro de la
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Debe tenerse presente para comprender el sentido de sta y otras disposiciones que
regulan la intervencin judicial en la vida cotidiana, que ante la existencia de situaciones
conictivas entre los miembros de una comunidad o entre aqullos y sta, se hace
necesario que tales situaciones no se mantengan, siendo preciso hacerlas desaparecer para
que la paz social no se perturbe indenidamente. Como la autodefensa es un medio
imperfecto para ello, al reconocer la posibilidad de lucha, es ineludible que el Estado
constituya rganos encargados de examinar las pretensiones que uno esgrime frente a
otro, recogiendo y actuando en su caso la que sea conforme al ordenamiento jurdico.
Consecuentemente, uno de los cometidos existenciales de la conformacin estatal es la
resolucin de conictos
52
.
Teniendo esto presente, es claro que la conguracin de un sistema estatal compuesto
o federal conlleva la necesidad de una norma como la prevista en el referido artculo
127 CN. La historia argentina que conllev al periodo de conformacin del Estado
federal est signada por cruentas luchas para dirimir la distribucin del poder entre
Provincias gobernadas por caudillos, lo que exigi al constituyente la previsin de un
mecanismo ecaz de solucin de controversias entre los Estados federados preexistentes,
asegurando que, en denitiva, el proyecto nacional se consolidara efectivamente como
una unin indestructible de Estados indestructibles.
Esta conguracin de la Constitucin Nacional, con fuerte acento en la pacicacin
de las luchas intestinas, es seguramente superada por la realidad actual, sumida en un
Estado de Derecho que excluye en la regularidad de las circunstancias actos que puedan
constituir guerra a otra Provincia o invasin de otra Provincia, aspecto que ya fue
observado por DE VEDIA
53
Y MONTES DE OCA
54
a principios del siglo XX.
jurisdiccin originaria de la Corte las controversias en que sean parte los Estados Unidos, y las controversias entre
dos o ms Estados, sistema anlogo al previsto en los artculos 116 y 117 de la Constitucin argentina. En tal
concepto, LINARES QUINTANA 2007, 207, entiende que la Carta norteamericana no contiene un precepto seme-
jante al artculo 127 CN. Sin embargo, WRIGHT 1997, 106, observa que a partir del caso Tarbel, donde la Corte
norteamericana dictamin que dentro de los lmites territoriales de cada Estado hay dos Gobiernos limitados en
su esfera de accin pero independientes entre s y supremos dentro de sus respectivas esferas, la misma Corte tuvo
que convertirse en rbitro para superar las diferencias entre esas esferas independientes. En ese sentido, ha sostenido
que: los mtodos tradicionales de que dispona un soberano para el arreglo de esas disputas eran la diplomacia y
la guerra, entendiendo que los procedimientos judiciales ante esa Corte se dispusieron como una alternativa, conf.
Georgia v. Pennsylvania R. Co. (1945), 324 U.S. 439.
52
SARMIENTO 1997, 43.
53
DE VEDIA 1907, 577, al comentar el entonces artculo 109 CN de 1853/60 (actual artculo 127 CN), expresaba
que: Ninguna objecin ha suscitado el artculo y tampoco ha sido necesario invocarlo, pues ninguna Provincia
ha intentado hacer la guerra a otra, desde la organizacin constitucional. No han existido hostilidades de hecho
entre ellas, ni ha habido quejas sometidas por tal causa a la Corte Suprema. El artculo 109 no ha tenido aplicacin
alguna. Sin perjuicio de la realidad fctica que describe el jurista que citamos, disentimos de la armacin de que
no tuviera aplicacin el artculo, en cuanto la ausencia de hostilidades interprovinciales que se evoca no es ms que
el cumplimiento del mismo.
54
MONTES DE OCA 1917, 455, al analizar el texto del artculo 109 de la Carta de 1853/60 (actual artculo 127
CN) entenda que: Las Provincias no han sido ensangrentadas por esas luchas externas (podran denominarse as)
de que dieron tantos y tan repetidos ejemplos durante la gestacin de nuestra nacionalidad; los movimientos sedi-
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Sin embargo, y a pesar de la civilidad que ha dejado disueltas en el tiempo las
guerras de caudillos, las exigencias de una Federacin donde coexisten distintos po-
deres locales divergentes en una unin general, implica la posibilidad de conictos
entre tales centros de gobierno local, y entre stos y el federal, siendo por ello de plena
actualidad el rgimen de solucin de conictos mediante la jurisdiccin dirimente de
la Corte federal.
En relacin a la gestin de los recursos hdricos en cuencas interprovinciales, existe
cierta prctica jurisprudencial que ha dirimido conictos suscitado entre Provincias con
respecto al uso de las aguas y su impacto en los territorios vecinos, pudindose citar la
clebre causa entre Mendoza y La Pampa por las aguas del ro Atuel
55
, o el conicto
entre Buenos Aires y Santa Fe por la gestin de las aguas de la Laguna La Picasa
56
.
Sin embargo, no se han producido hasta el momento conictos dirimentes de estricto
corte ambiental entre Estados provinciales. En el Derecho argentino, al igual que en
la experiencia de otros pases federales
57
, los conictos judiciales interestatales han sido
usados principalmente para tratar de poner lmites a la cantidad de agua que se puede
extraer de un ro por los Estados en conicto; y aunque la actividad judicial dirimente
se podra aplicar a cuestiones diferentes de la asignacin de cantidades de agua como
podra ser a los ujos necesarios para disminuir la contaminacin, no se ha producido
una prctica en este sentido.
Posiblemente ello se deba a que como advierte GETCHES
58
en la actualidad la
litigacin en relacin a la preservacin ambiental se ha enfocado desde la perspectiva
de las leyes de preservacin ambiental en lugar de considerarse la misma en base a los
principios que regulan las relaciones interestatales, lo que nos remite a las acciones de
preservacin del derecho al ambiente y recomposicin del dao ambiental, aspecto que
introdujimos al analizar el alcance del ambiente como bien tutelado, y que profundi-
zaremos en el punto siguiente
59
.
ciosos observados despus de la reorganizacin han sido alzamientos en armas de una Provincia o de parte de una
Provincia contra el Gobierno Nacional; pero las luchas y disensiones de las Provincias que espan sus movimientos
recprocos, a causa de celos y de rivalidades, se han acabado en virtud de lo dispuesto en el artculo 109.
55
Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin posesoria
de aguas y regulacin de usos (1987), Fallos 310:2479.
56
Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Buenos Aires, Provincia de c/ Santa Fe, Provincia de (2000), Fallos,
323:1877.
57
GETCHES 1999, 27.
58
En este sentido, compara el caso Milwaukee v. Illinois (1972), 106 US 91 (segn el que la ley de un Estado no debe
controlar la actividad en otro) con Illinois v. Milwaukee (1981), 451 US 304 (para el que los remedios adoptados
por el ordenamiento consuetudinario common law federal sobre contaminacin interestatal de agua devinieron
en innecesarios por las nuevas normas estatutarias federales sobre control de la contaminacin).
59
En este sentido, resalta el reciente pronunciamiento de la Corte argentina in re La Pampa, Provincia de c/
Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin de usos, resolucin de 17 de marzo de 2009, donde
se desestim el pedido formulado por organizaciones ambientalistas que presentndose como terceros litiscon-
sortes y autnomos solicitaban la reconduccin del proceso dirimente concluido entre los Estados de Mendoza
y La Pampa en 1987 hacia una accin de recomposicin del dao ambiental, planteada como un contenido
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MAURICIO PINTO LOS CONFLICTOS AMBIENTALES EN CUENCAS INTERPROVINCIALES ARGENTINAS
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c) Los conictos para la tutela del derecho subjetivo al ambiente en cuencas interjurisdiccio-
nales
Ms all de la actuacin de las provincias para regular y gestionar sus cuencas
interprovinciales, ya sea concertadamente entre ellas o de manera dirimida por la
Corte Suprema federal, hemos referido al analizar el alcance del derecho al ambiente
tutelado en Argentina que existen acciones de amparo para la preservacin ambiental
(art. 43 CN), y acciones de recomposicin del dao ambiental (art. 41 CN y Ley
N 25.675).
Estas acciones, presentan como sujetos legitimados activamente a las autoridades
pblicas competentes en tal preservacin, pero tambin a los propios afectados y a las
asociaciones u organizaciones no gubernamentales que propenden esos nes.
En principio, por imperio del mismo artculo 41 CN, y del art. 7 de la Ley
N 25.675, la competencia para resolver este tipo de procesos en eminentemente provin-
cial, con lo que todo conicto ambiental en principio se sustancia ante la magistratura
de cada Provincia. Excepcionalmente, la jurisdiccin de la autoridad judicial federal se
activa en cuestiones que produzcan impacto ambiental interjurisdiccional, o en aquellos
casos en que tal jurisdiccin corresponda en razn de las restantes previsiones que sobre
las personas, lugar o materia surgen del art. 116 CN
60
.
En relacin a la proteccin y recomposicin ambiental de cuencas interjurisdiccio-
nales, resalta el caso sustanciado ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re
Mendoza, Beatriz S. con Estado Nacional y ots s/daos y perjuicios. En este proceso, con
dos destacados pronunciamientos en el 2006 y en el 2008, la autoridad judicial no slo
distingui con claridad el dao ambiental de los daos patrimoniales individuales cau-
sados por una afeccin ambiental estableciendo su excepcional competencia slo sobre
aqul y motiv la formacin convencional (a travs de la Ley-Convenio N 26.168 del
Estado Federal, a la que adhieren legislativamente a efectos de dar vigencia la Provincia
de Buenos Aires y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires) de la Autoridad de Cuenca
Matanza Riachuelo, sino que conden a las autoridades responsables a un programa de
recomposicin de la cuenca alterada.
RODRGUEZ SALAS , con brillante precisin, observa que este proceso ha vedado la
potestad discrecional de los Estados locales para ejercer sus funciones policiales de modo
propio del uso equitativo y razonable que debe existir de la cuenca. Tal como analizamos oportunamente, la
accin de recomposicin ambiental resulta propia de los procesos para la defensa de los derechos al ambiente
sano y equilibrado, lo que es un extremo pertinente de la jurisdiccin judicial que regulan los artculos 41, 43,
116 y 117 CN. En el proceso resuelto en 1987, sustanciado inicialmente bajo las reglas de la funcin dirimente
regulada por el artculo 127 CN, la Corte entendi que lo peticionado: [] no puede encontrar cabida en esta
causa, en virtud de la materia de conocimiento que jaron oportunamente las partes, y del consecuente alcance
objetivo de la sentencia de fs. 1123/1251 vta., lo que en nuestra opinin deja entrever la distincin procesal
entre un proceso dirimente destinado a resolver conictos entre Estados y uno judicial destinado a asegurar
el cumplimiento del Derecho.
60
ESAIN 2009, 33 y ss.
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incompatible con las garantas, principios y derechos tutelados constitucionalmente
61
,
consideracin que importa entrelazar la obligacin de proteger y conservar el ambiente
de las cuencas interjurisdiccionales que los Estados provinciales deben satisfacer, con
la posibilidad de los ciudadanos de instar la proteccin de tal ambiente a travs de la
tutela judicial.
4. CONCLUSIONES
La Repblica Argentina presenta la generalidad de sus aguas de carcter interpro-
vincial, lo que importa un conglomerado de competencias relativas a la gestin de las
aguas y la preservacin ambiental.
A los nes de considerar la conguracin de conictos de naturaleza ambiental,
resulta trascendente el alcance que tal objeto protegido. En el marco constitucional
argentino el ambiente como bien tutelado es un entorno antropizados que sin perder
sus cualidades de sano y equilibrado debe resultar apto para el desarrollo humano,
permitiendo las actuales actividades productivas sin comprometer las de las genera-
ciones futuras.
Con ello, todo conicto ambiental se constituir ms que sobre el mantenimiento
de un entorno in natura en funcin de garantizar un ambiente humano sano y equi-
librado.
En este esquema de tutela ambiental, la generalidad de competencias sobre gestin de
las aguas y proteccin del ambiente es una esfera propia de las autoridades provinciales (art.
121 CN), las que en el caso de cursos interprovinciales deben actuar coordinadamente,
incluso a travs de mecanismos convencionales previstos en el art. 124 CN, pudiendo
acudir a la jurisdiccin dirimente de la Corte federal en caso de desacuerdo.
Sin perjuicio de todo ello, el derecho al ambiente tutelado constitucionalmente ha-
bilita a todo afectado a recurrir a la va jurisdiccional para instar la tutela de su derecho,
sea para la prevencin o cesacin de una actividad deteriorarte del entorno, o sea para
recomponer el ambiente al status quo anterior a un menoscabo.
La casustica muestra que es una prctica habitual la existencia de acciones y convenios
interprovinciales que encauzan medidas de preservacin y gestin ambiental en los cursos
de aguas interjurisdiccionales. Sin embargo, en aquellos casos en que tales acciones no
se producen, los afectados han podido exigir jurisdiccionalmente la tutela del ambiente
afectado en salvaguarda del derecho al ambiente que protege el art. 41 CN.
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