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"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
PODER DE AGENDA:
A supremacia do Poder Executivo e
seus efeitos na sistematizao da pauta do
Plenrio da Cmara dos Deputados
Reinaldo Sobrinho do Nascimento
2008



CMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Reinaldo Sobrinho do Nascimento










PODER DE AGENDA:
A supremacia do Poder Executivo e seus efeitos na sistematizao
da pauta do Plenrio da Cmara dos Deputados









Braslia
2008




Reinaldo Sobrinho do Nascimento






PODER DE AGENDA:
A supremacia do Poder Executivo e seus efeitos na sistematizao
da pauta do Plenrio da Cmara dos Deputados







Monografia apresentada para aprovao no
curso de Especializao em Processo
Legislativo da Cmara dos Deputados.

Orientador: Prof. MSc. Fernando Sabia Vieira.



Braslia
2008



Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a
reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura: ____________________________________

Data ____/____/_______


Nascimento, Reinaldo Sobrinho do.
Poder de agenda [manuscrito] : a supremacia do Poder Executivo e seus
efeitos na sistematizao da pauta do plenrio da Cmara dos Deputados /
Reinaldo Sobrinho do Nascimento. -- 2008.
86 f.

Orientador: Fernando Sabia Vieira.
Impresso por computador.
Monografia (especializao) -- Centro de Formao, Treinamento e
Aperfeioamento (Cefor), da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao
em Processo Legislativo, 2008.

1. Poltica e governo, Brasil. 2. Poder legislativo, Brasil. 3. Poder
Executivo, Brasil. 4. Separao dos poderes, Brasil. 5. Processo legislativo, Brasil.
I. Ttulo

CDU 32(81)












PODER DE AGENDA: A Supremacia do Poder
Executivo e Seus Efeitos na Sistematizao da
Pauta do Plenrio da Cmara dos Deputados



Monografia Curso de Especialiazao em
Processo Legislativo da Cmara dos Deputados 2
Semestre de 2006.



Aluno: Reinaldo Sobrinho do Nascimento



Banca Examinadora:



Orientador: Fernando Sabia Vieira.



Avaliador: Gilvan Correira de Queiroz Filho


Braslia, 24 de maro de 2008.

























Dedico este trabalho
A meus pais, por sempre acreditarem na minha pessoa,
Aos colegas da Secretaria Geral da Mesa, o grande time, pela sua dedicao
e inabalvel luta por um trabalho ntegro e eminentemente tcnico,
Aos colegas da Coordenao de Apoio ao Plenrio, pelo esprito de equipe,
Aos familiares e amigos, pelos momentos de ausncia.



Agradecimentos














Primeiramente a Deus,
presena constante em minha vida;

Lyvia, Grazi, ao Milano, ao Marcos e ao Raimundo Jr.,
parceiros de ofcio, pelo sacrifcio que me permitiu a especializao;

ao Luizinho,
colega de curso, pelo apoio no momento de angstia;

A rika,
pelo trabalho de reviso ortogrfica;

Alexandra, Amparo e ao Dr. Mozart,
pela liderana e pela oportunidade singular de participar do curso de especializao;

ao Professor orientador Fernando Sabia Vieira e demais professores do curso,
pela contribuio e orientao; e

aos colegas do curso de Ps-Graduao em Processo Legislativo,
pela amizade e agradvel convivncia;







































Porque no se estuda o Parlamento ignora-se sua atuao, e
porque esta ignorada, tida por irrelevante ou desnecessria.

(Amado Cervo - O Parlamento Brasileiro e as Relaes
Exteriores)



RESUMO

O presidencialismo de coalizo do Brasil sob a gide da Constituio de 1988.
O presidencialismo de coalizo e a supremacia do Poder Executivo. A relao entre
o Executivo e o Legislativo. O poder de agenda. As sesses deliberativas. A Ordem
do Dia. As matrias constantes da Ordem do Dia. A organizao da pauta do
Plenrio da Cmara dos Deputados. A prerrogativa, conferida pelo Regimento
Interno da Cmara dos Deputados RICD ao Presidente da Casa, ouvido o Colgio
de Lderes, de definir a pauta da Ordem do Dia. As limitaes regimentais e/ou
constitucionais ao poder de definio da pauta de deliberao. O Regimento Interno
da Cmara dos Deputados. Anlise das sesses plenrias deliberativas da Cmara
dos Deputados convocadas durante a 52 Legislatura (de 15 de fevereiro de 2003 a
22 de dezembro de 2006) com o detalhamento da taxa de ocupao e de apreciao
da pauta do plenrio da Cmara dos Deputados por cada um dos atores detentores
da prerrogativa constitucional de propor proposio e das principais espcies
legislativas. A eficincia do Senado Federal na apreciao das matrias
encaminhadas em reviso. A problemtica da edio de medidas provisrias.

Palavras-chave: Cmara dos Deputados. Congresso Nacional. Constituio
Federal. Edio. Lderes. Limitaes regimentais. Medida provisria. Ordem do dia.
Organizao da pauta. Plenrio. Poder de agenda. Prerrogativa regimental.
Prerrogativa constitucional. Presidente da Cmara. Presidencialismo de coalizo.
Problemtica. Relao Executivo/Legislativo. Regimento Interno. Regimento
Comum. Regimento do Senado. Processo Legislativo. Sesses plenrias. Sesses
deliberativas. Supremacia do Poder Executivo.




SUMRIO
INTRODUO ......................................................................................................... 10
O PRESIDENCIALISMO DE COALIZO DO BRASIL SOB A GIDE DA
CONSTITUIO DE 1988 ........................................................................................ 14
O presidencialismo brasileiro ............................................................................ 14
O presidencialismo de coalizo e a supremacia do Poder Executivo ............... 16
A relao Executivo/Legislativo ........................................................................ 18
A ORGANIZAO DA PAUTA DO PLENRIO DA CMARA DOS
DEPUTADOS ........................................................................................................... 23
As sesses deliberativas .................................................................................. 25
A Ordem do Dia ................................................................................................ 26
A designao da Ordem do Dia ........................................................................ 26
Limites atribuio de designar a Ordem do Dia ............................................. 27
As matrias includas na Ordem do Dia ............................................................ 29
A organizao da pauta .................................................................................... 29
GRUPO 1 Matrias sobre a Mesa ........................................................... 31
GRUPO 2 Matrias em urgncia constitucional sobrestando a pauta ..... 31
GRUPO 3 Matrias em urgncia ............................................................. 32
GRUPO 4 Matrias em prioridade ........................................................... 33
GRUPO 5 Matrias sujeitas a disposies especiais .............................. 35
GRUPO 6 Matrias em tramitao ordinria ........................................... 36
Aspectos relevantes.......................................................................................... 36
A problemtica da edio de medidas provisrias ............................................ 38
A PESQUISA ............................................................................................................ 45
Aspectos metodolgicos ................................................................................... 45
Apresentao e anlise dos dados ................................................................... 47
CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES .............................................. 66
Concluses ....................................................................................................... 69
REFERNCIAS ........................................................................................................ 71
APNDICE ................................................................................................................ 73
I. Esquema geral de anlise para a organizao da pauta .............................. 73
II. Modelo da tabela de dados adotada............................................................. 75
ANEXOS ................................................................................................................... 76
I. Dispositivos constitucionais e regimentais relacionados organizao da
pauta da ordem do dia ........................................................................................... 76

10

INTRODUO
Como enunciou Costa (2000, p. 7): no fcil pensar (nem praticar)
corretamente a democracia, ainda mais numa sociedade onde o regime democrtico
apenas recentemente retomou o seu processo de institucionalizao, como o caso
brasileiro.
O processo de redemocratizao vivido pelo Brasil aps o perodo autoritrio
(de 1964 a 1985) tem sido o objeto de estudo de muitos pesquisadores ao longo
desses vinte e poucos anos. Muito se tem debatido, no entanto, incerto (ou diminuto)
o consenso. Conforme salienta Oliveira (2000, p. 12, nota da autora), Vicente
Palermo (2000a) afirma que, embora as anlises sobre o processo de
democratizao no Brasil tenham, em sua maioria, preferido observar a relao
entre sistema de governo presidencialista e sistema partidrio (considerado bastante
fragmentado), as concluses desses estudos tm apresentado profundas
divergncias. Para a autora h na literatura uma tendncia explicativa que traz
embutida vises distintas sobre a realidade histrica do pas.
Ela identifica trs correntes de pensamento:
Uma primeira postura aquela que procura enfatizar o carter
conservador da nova democracia brasileira, mostrando o quanto a
transio manteve os aspectos autoritrios vigentes no perodo
anterior e o quanto esses aspectos continuam influenciando, no
sentido de cercear e limitar o alcance da democratizao (OLIVEIRA,
2000, p. 13).
Segundo essa viso, a transio (do autoritarismo para a democracia) se deu
de forma negociada (transio pela transao), [...] governo autoritrio e oposies
democrticas teriam estabelecido acordos, visando abertura de novos espaos
polticos para a oposio [...] e a permanncia dos antigos grupos do poder no
cenrio poltico. (Ibidem).
[...] outra parcela dos cientistas polticos desenvolve uma
argumentao que nega a primeira teoria em, pelo menos, trs
pontos. Primeiro, na crena de que a transio democrtica brasileira
foi problemtica pelo carter negociado que evitou a ruptura com o

11

momento anterior. Pelo contrrio, estes autores acreditam que a
maior dificuldade da transio brasileira foi no se ter estabelecido,
de maneira pblica, nenhum tipo de acordo poltico entre os grupos
(democrticos e autoritrios) que participaram da transio.
Segundo, diferentemente dos analistas que costumam atribuir o mau
funcionamento das instituies polticas brasileiras a fatores macro-
sociais, estes defendem a idia de que a causa deve ser buscada no
prprio processo de instaurao da nova democracia e das escolhas
polticas de seus atores. Terceiro, aparece entre tais autores uma
enftica preocupao com a construo das regras do jogo
democrtico que, nessa tica, passa a ser considerada um dos
momentos cruciais do processo de consolidao. (OLIVEIRA, 2000,
p. 13).
Os adeptos dessa corrente terica professam que o processo de transio no
Brasil foi prejudicado porque uniu a "temtica social e econmica" "discusso
sobre a regulamentao formal do novo sistema democrtico", relegando para um
segundo plano a organizao do sistema poltico, tido como fundamental para a
instaurao da democracia (OLIVEIRA, 2000, p. 14).
Conforme explicita a autora, estudos recentes vm criticando essa viso.
[...] Polemizando com esta interpretao, anlises direcionadas mais
especificamente para o processo decisrio do Estado tm frisado
que, durante a ltima dcada, o poder Executivo no Brasil manteve
grande autonomia, assumindo crescentemente atribuies
legislativas e mantendo sua disposio uma srie de mecanismos
institucionais e informais, capazes de constranger e disciplinar o
Congresso Nacional.
O objetivo desses novos trabalhos demonstrar que o poder
Executivo detm o controle decisrio no Brasil e que, portanto, o pas
no corre o risco da ingovernabilidade. Como salienta Vicente
Palermo, os tericos desta linha criticam as vises anteriores,
afirmando que elas "no levam em conta todas as variveis
relevantes (PALERMO, 2000a, p. 537). (OLIVEIRA, 2000, p. 15).
com essa ltima corrente terica que o presente trabalho ir dialogar mais
intensamente, tendo como alicerce o conceito de democracia (para resgatar
aspectos conceituais e histricos relacionados definio de sistema democrtico,

12

com preponderncia da definio clssica de Montesquieu, para se discutir a
questo da separao de poderes e o sistema de pesos e contrapesos, comparado
ao caso brasileiro, em funo de seu vis histrico e a importncia do modelo
adotado para a constituio/integrao do Estado brasileiro) a partir do qual se
pretende contribuir na controvrsia desse tema amplamente debatido nos ltimos
tempos: A SUPREMACIA DO PODER EXECUTIVO SOBRE O LEGISLATIVO
BRASILEIRO.
Por certo esse no um fenmeno exclusivamente tupiniquim; Jos Afonso
da Silva (apud FELINTO, 2007, p. 17) aponta que o fortalecimento do Executivo,
alis, um fato incontestvel no Estado contemporneo em todos os sentidos, e a
preponderncia da iniciativa legislativa governamental no passa de um aspecto
desse fenmeno geral. Seu domnio no campo da formao da lei vai muito alm da
iniciativa legislativa, pois assume ele prprio a atividade legislativa primria por via
da lei delegada, da criao de atos com fora de lei, como so as medidas
provisrias.
Como veremos, o presidencialismo no Brasil caracteriza-se por ser um
presidencialismo de coalizo. Segundo Oliveira (2000, p. 16), governo de coalizo
uma caracterstica dos modelos consociativos de democracia, sendo que, na
viso de grande parte dos analistas polticos, o alto grau de controle do Executivo e
a eficcia decisria do governo estariam demonstrando que se desenvolve no pas
um modelo com caractersticas de majoritarismo exacerbado ou lgica
majoritria
1
. Segue a autora: o ponto fundamental que o Presidente da
Repblica, aliado s lideranas partidrias que do sustentao poltica ao governo,
conseguem determinar a agenda legislativa, controlando todo o processo poltico
(Ibidem).
interessante observar as crticas que, da tribuna, so dirigidas aos
pretensos excessos cometidos pelo Poder Executivo. Pode-se dizer que diariamente
um parlamentar sobe tribuna para, dentre outras, protestar contra o excessivo
nmero de medidas provisrias (MPs) que, governo a governo, inundam as duas
Casas do Poder Legislativo, monopolizando a pauta do Congresso.

1
A autora utiliza, respectivamente, termos empregados primariamente por Figueiredo et alii (2000, p.
50) e Cludio Gonalves (apud PALERMO, 2000, p. 535, apud OLIVEIRA, 2000, p. 16).

13

Muitos so os estudos que investigam a relao entre o Executivo e o
Legislativo ptrios. Esses normalmente a analisam segundo a produo normativa,
ou seja, as anlises so dirigidas ao que de fato foi deliberado, em especial pelo
plenrio da Cmara dos Deputados, ou ainda, interessa verificar quem de fato detm
o poder de alterar o status quo normativo.
Entretanto, entendemos que, ao se analisar o poder de agenda segundo o
que foi aprovado pelo plenrio, deixa-se de observar aspectos relevantes
compreenso da formulao da agenda legislativa e do processo decisrio do
parlamento brasileiro, por exemplo: Como a pauta organizada? Quem detm o
poder formal de defini-la, organiz-la e quais suas limitaes? A posio em que
uma matria figura na pauta pode ser determinante para ela ser apreciada ou no?
Quantas matrias so includas na pauta? Havendo a presuno de que as matrias
pautadas so previamente acordadas, a incluso em pauta uma garantia de
deliberao? Existe monoplio do Executivo, a exemplo da produo normativa
2
, em
termos das matrias includas na pauta do Plenrio da Cmara dos Deputados ou
este consegue, atravs de sua maioria parlamentar, aprovar preferncias a estas?
Em outras palavras, qual a taxa de ocupao da pauta e de sucesso de cada um
dos legitimados a apresentar proposio? Ou ainda, qual a relao existente entre
as matrias pautadas e as aprovadas?
Foi com o intuito dar respostas a esses questionamentos e a outros que
surgiram durante a realizao da pesquisa, que nasceu o presente trabalho. Seu
objetivo geral analisar a agenda do Legislativo brasileiro, mais especificamente,
investigar a organizao da pauta do Plenrio da Cmara dos Deputados e as
interaes existentes entre a incluso de matrias na pauta e as deliberaes
daquele rgo. Ele surge, assim, como uma complementao aos vrios estudos j
realizados sobre o tema, sem pretender, no entanto, esgotar o assunto.

2
Entre 1989 e 2001, de um total de 3.043 leis aprovadas, 86% foram de iniciativa do Executivo
(FIGUEIREDO e LIMONGI, 2004, p. 53).

14

O PRESIDENCIALISMO DE COALIZO DO BRASIL
SOB A GIDE DA CONSTITUIO DE 1988
O presidencialismo brasileiro
O Brasil o maior pas da Amrica do Sul (possui uma populao estimada
em mais de 184 milhes de habitantes
3
) e, por analogia, a maior democracia do
continente sul-americano.
Que democracia essa? Qual o seu futuro? Recentes acontecimentos tm
levantado dvidas sobre a solidez das democracias latino-americanas. So
exemplos contundentes a eleio e a reeleio de chefes de Estados reconhecidos
por seus discursos nacionalistas e por vezes antidemocrticos, bem como a
apresentao de propostas de mudanas constitucionais visando permitir a reeleio
ad eternum, entendida por muitos como uma forma disfarada de autoritarismo e
uma afronta ao princpio democrtico de alternncia de poder. O prprio Parlamento
brasileiro, mais especificamente a Cmara dos Deputados, na figura da Comisso
de Constituio e Justia e Cidadania, durante a discusso do projeto de decreto
legislativo
4
que aprova a incluso da Venezuela como membro permanente do
MERCOSUL
5
, teve que se posicionar sobre a condio de aquele pas ser ou no
um Estado democrtico. O debate foi acalorado
6
, por fim sagrou-se vitoriosa a viso
de que sim, a Venezuela um pas democrtico.
Para Bobbio (1986, p. 18), o nico modo de se chegar a um acordo quando
se fala de democracia o de entend-la como uma forma de governo, contraposta
a todas as formas de governo autocrtico, caracterizado por um conjunto de regras
(primrias ou fundamentais) e procedimentos definidores daqueles que esto

3
Fonte: IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/paisesat/main.php>. Acesso em: 1 dez. 2007.
4
Projeto de Decreto Legislativo n. 387, de 2007, que aprova o texto do Protocolo de Adeso da
Repblica Bolivariana da Venezuela ao MERCOSUL, assinado em Caracas, em 4 de julho de 2006,
pelos Presidentes dos Estados Partes do MERCOSUL e da Venezuela. Disponvel em
<http://www2.camara.gov.br/proposicoes>.
5
Mercado Comum do Sul criado em 26/03/1991 com a assinatura do Tratado de Assuno no
Paraguai.
6
O udio da reunio, ocorrida em 21/11/2007, s 10h27min., est disponvel em:
<http://imagem.camara.gov.br/internet/audio/Resultado.asp?txtCodigo=00011399>.

15

autorizados a tomar as decises coletivas e vinculatrias a todos os membros do
grupo, prevista e facilitada a participao mais ampla possvel dos interessados.
Provavelmente o embate sobre a condio de a Venezuela ser ou no um
pas democrtico dever ser retomado durante a discusso do mrito do projeto pelo
Plenrio da Cmara dos Deputados. Sem entrar no mrito da questo, tal discusso
no mbito do parlamento brasileiro poder ser salutar para o amadurecimento e um
melhor delineamento da nossa prpria democracia.
O presidencialismo brasileiro nasceu em 1889 com a proclamao da
Repblica Federativa do Brasil. Para Fabiano Santos (2003, p. 31), o novo regime
somente adquiriu certa estabilidade uma dcada depois de sua instaurao, com a
eleio de Campos Sales para a Presidncia da Repblica. Para o autor, essa
estabilidade foi conquistada graas curiosa doutrina de organizao poltico-
federativa, segundo a qual o governo central reconhecia o domnio nos estados das
oligarquias vencedoras das disputas locais, mas exigia em contrapartida o princpio
da racionalidade administrativa no nvel federal (Ibidem).
Questiona o autor: Qual o significado da adoo de tal doutrina para o
desempenho do presidencialismo? Significa exatamente que o sistema
presidencialista de governo nasce no Brasil desprovido de uma prtica de freios e
contrapesos entre os diversos agentes polticos. O Executivo governava o pas sem
qualquer interferncia do Congresso, cujos membros se elegiam no mais das vezes
por obra e graa da influncia dos governadores nos pleitos estaduais
7
(SANTOS,
2003, p. 31-32).
Conforme enfatizou: [...] as origens do presidencialismo brasileiro traram os
princpios do presidencialismo democrtico, baseadas que foram em uma
concepo imperial do exerccio do poder (SANTOS, 2003, p. 32, grifos nossos).

7
A teoria clssica de separao de poderes de Montesquieu, marcada pela idia de que s o poder
limita o poder, fundada num sistema de pesos e contrapesos (checks and balance) de forma a
haver equilbrio entre os poderes.

16

O presidencialismo de coalizo e a supremacia do Poder
Executivo
Para Fabiano Santos (2003, p. 17), desde 1946, excludo o perodo
autoritrio, a relao entre o Executivo e o Legislativo se caracteriza pelo sistema
presidencialista de coalizo. A expresso, inicialmente empregada por Srgio
Abranches em 1988, popularizou-se, sendo hoje usualmente empregada para
indicar a forma como o Executivo se relaciona com o Legislativo. Nesse sentido,
Fabiano Santos (Ibidem), em razo da separao de poderes e do pluralismo
partidrio no Congresso, afirma que o presidente articula sua base de apoio graas
distribuio de cargos ministeriais e de recursos oramentrios entre os grandes
partidos, cujos membros garantem os votos necessrios implementao do
programa do governo.
Segundo ainda Fabiano Santos (2003, 32), foi durante a Repblica de 1946
que o Brasil vivenciou o momento poltico que mais se aproximou do que podemos
chamar de um presidencialismo democratizado. Na viso do autor, esse rico
experimento democrtico foi interrompido em 1964 pelo golpe militar, e somente
com a redemocratizao (iniciada nos fins da dcada de 70) que passamos
novamente a ter a oportunidade de discutir as perspectivas de construo de um
sistema de governo baseado no esquema de freios e contrapesos entre os Poderes
(Ibidem).
Entretanto, prossegue o autor, a Constituio de 1988 no ofereceu um bom
ponto de partida (Ibidem). Para ele a capacidade de o presidente editar medidas
provisrias, requerer unilateralmente urgncia para a tramitao de projetos de sua
autoria e manter monoplio sobre a iniciativa de proposies de carter financeiro e
administrativo so instrumentos de concentrao de poder que leva a uma
supremacia do Poder Executivo sobre o Legislativo.
Diversos estudos caracterizam tal supremacia em termos do poder de
agenda. Como ensina Fabiano Santos (2003, 18) o poder de agenda cumpre um
papel decisivo serve para encurtar o tempo de tramitao das propostas, com a
apresentao de pedidos de urgncia; serve para evitar a entrada de projetos de lei
inaceitveis, devido exclusividade da iniciativa do Executivo em projetos de

17

natureza oramentria e fiscal; serve para redefinir onde se far a anlise de um
projeto por meio da criao de comisses especiais; e, por fim, serve para poupar o
Congresso de ter de lidar com assuntos difceis, atravs da edio de medidas
provisrias (Ibidem).
Em seu estudo Oliveira (2000, p. 15) destaca que:
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (1996; 1997; 1998) tm
publicado uma srie de trabalhos que esmiam o processo de
tramitao dos projetos de lei, mostrando que alguns procedimentos
usuais do processo decisrio garantem o controle do poder Executivo
sobre o Legislativo e evitam a disperso e a pulverizao dos votos
parlamentares. Segundo eles, o sistema poltico inaugurado em 1988
garantiu ao Poder Executivo prerrogativas legais que lhe conferem
grande autonomia e capacidade de interferncia sobre o poder
Legislativo como, por exemplo, a concentrao de poder no Colgio
de Lderes e na Mesa Diretora dentro do Congresso Nacional. Essas
prerrogativas legais garantem a entrada para a pauta legislativa
apenas dos projetos que interessam s lideranas parlamentares que
controlam o Legislativo e que esto afinadas com o poder Executivo.
A dimenso desse poder fica mais evidente quando se verifica que
atualmente tramitam na Cmara aproximadamente 18.988 proposies, das quais,
1.191 esto prontas para pauta do Plenrio, ou, no linguajar da Casa, esto
PTORD
8
, aguardando uma oportunidade de ali figurar. Aguardam na fila importantes
projetos, damos destaques queles que tratam da segurana pblica
9
, do fim do
voto secreto
10
e da reforma poltica
11
, tidos, dentre outros, como prioritrios pelas
lideranas partidrias do atual governo. Os meios de comunicao adoram esses
nmeros: so vrias as reportagens, principalmente ao trmino de cada sesso
legislativa, que apontam haver uma letargia no nosso Parlamento.
Na prxima seo veremos alguns dados que do suporte ftico s
afirmaes sobre a supremacia do Poder Executivo, em termos da produo

8
Desconsiderou-se as proposies acessrias, tais como emendas, pareceres, substitutivos etc.
Fonte: Secretaria Geral da Mesa da Cmara dos Deputados, em 30/01/2008.
9
Projetos de Leis n. 4500/2001, 6842/2006, 6543/2006, 7220/2006, 7221/2006, 7222/2006,
7223/2006, 7224/2006, 7226/2006 e 7228/2006.
10
Proposta de Emenda Constituio n. 349/2001.
11
Projeto de Lei n. 1210/2007.

18

normativa, sobre o Poder Legislativo. Entretanto, Figueiredo e Limongi (2004, p. 53)
apontam que os dados relativos a sucesso e dominncia se aproximam dos
resultados obtidos pelo Executivo em pases parlamentaristas. Para eles isso
significa que no devemos l-los como indicativos de que o Legislativo brasileiro
meramente reativo ou atrofiado, numa referncia tipologia
12
proposta por Cox e
Morgenstern (2002, p. 460-1, apud FIGUEIREDO E LIMONGI, 2004, p. 47) para o
presidencialismo latino-americano.
A relao Executivo/Legislativo
Para os pesquisadores citados a nova ordem constitucional estabelecida em
1988 garantiu ao Executivo uma srie de prerrogativas que lhe conferiram um
monoplio sobre a iniciativa legislativa, e estudos atuais tm demonstrado que o
Executivo controla a agenda do Legislativo.
Fabiano Santos (2003) e Limongi (2006) demonstraram que, ao se comparar
o perodo democrtico anterior ao golpe militar (1946/1964) com o atual, verifica-se
profundas mudanas nas relaes entre o Executivo e o Legislativo, provocadas
fundamentalmente por fora das diferenas entre os dois textos constitucionais.
Limongi (2006) demonstrou que a taxa de sucesso do Executivo para o
perodo de 1949 a 1964 foi de 29,5%; Getlio Vargas, o presidente mais bem
sucedido do perodo conseguiu aprovar apenas 45% do que enviou para o
Congresso. J no atual regime, o presidente com o pior desempenho logrou xito
em 65% do enviado, ou seja, a pior taxa de sucesso, na atualidade, muito superior
obtida pelo Governo Vargas, detentor do melhor desempenho naquele perodo.
Em geral suas anlises demonstraram que as taxas de sucesso do Executivo, aps
a promulgao da Constituio de 1988, ficaram um pouco acima de 70%.

12
Conforme salientam os autores, em geral, tipologias no conseguem dar conta de todas as
dimenses e variaes do objeto em estudo no interior da teoria que a informa. A construo de
tipologias pede a identificao de caractersticas essenciais do objeto, caractersticas capazes de
estruturar e dar sentido diversidade da realidade observada (FIGUEIREDO E LIMONGI, 2004, p.
41).

19

Fabiano Santos (2003) apresentou dados similares: 42,8% das leis aprovadas
no perodo de 1946 a 1964
13
tiveram origem no Executivo, contra 57,2% que
nasceram no prprio Legislativo. No mesmo sentido que Limongi, sua pesquisa
indicou que, contemporaneamente, 84,9% da legislao aprovada foram
patrocinadas pelo Executivo, contra 15,1% pelo Legislativo.
A diferena de percentuais encontrados pelos dois pesquisadores pode estar
relacionada metodologia empregada na anlise; no entanto os dois resultados
indicam ter ocorrido uma mudana na relao entre o Executivo e o Legislativo. O
que mudou de l pra c? Segundo os autores, o desempenho dos atuais governos
devido a conseco de uma coalizo partidria majoritria e disciplina dos
deputados filiados aos partidos da coalizo, que votam seguindo a orientao do
lder do governo, garantindo a aprovao da grande maioria das proposies de
interesse daqueles
14
.
Fabiano Santos (2003, p. 74) assim sentenciou: Se, hoje em dia, possvel
afirmar que o comportamento das bancadas partidrias razoavelmente coeso e
disciplinado, o mesmo no pode ser dito a respeito dos partidos daquele perodo.
Se, hoje em dia, a agenda do Legislativo bastante formulada pelo Executivo,
quanto ao perodo 1946-1964 observa-se a emergncia de uma agenda
compartilhada entre o Legislativo e o Executivo.
Para Fabiano Santos a explicao tambm se encontra no poder de agenda
do presidente. Vale dizer, mudanas na capacidade de este intervir no processo
legislativo produziram impactos significativos no comportamento dos partidos e dos
deputados tomados individualmente (SANTOS, 2003, p. 59).
Por que o Legislativo permanece inerte diante da profalada interferncia do
Executivo? No a inteno deste investigar a relao Executivo/Legislativo sob a
tica do comportamento dos parlamentares e os fatores que os levam a aderirem
coalizo proposta pelo Executivo. Hipteses que tentam explicar esse

13
Observe que o intervalo de tempo estudado por Fabiano Santos (1946-1964) foi maior do que o
abrangido por Limongi (1949-1964).
14
Fabiano Santos (2003) analisou a disciplina partidria durante o perodo pr-ditadura e ps-
redemocratizao, demonstrando haver um forte contraste entre aquele e o atual perodo,
patrocinado pela nova ordem constitucional. Dados sobre a disciplina partidria tambm podem ser
obtidos em: NICOLAU, Jairo. Disciplina Partidria e Base Parlamentar na Cmara dos Deputados no
Primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Revista Dados, vol. 43, n. 1, Rio de
Janeiro, 2000; e para o Segundo Governo Lula, relativos ao primeiro semestre de 2007, no Stio
Congresso em Foco, disponvel em: <http://congressoemfoco.ig.com.br/NoticiaPrint.aspx?id=18454>.

20

comportamento podem ser encontradas em Fabiano Santos (1997 e 2003). No
momento nos interessa definir um marco terico que ser confrontado com os dados
da pesquisa emprica. Entretanto, questes desse porte saltam aos olhos, como j
foi salientado o abuso na edio de MPs tema recorrente nos pronunciamentos.
Por vezes questionam a urgncia e relevncia dos diplomas baixados, o que sugere
haver uma banalizao do instituto, em tese, bastaria uma das Casas do
Legislativo exercer sua prerrogativa constitucional e rejeitar tais atos, todavia o
Congresso Nacional costumasmente os tem legitimado, apesar das crticas.
Voltando ao marco terico: Como j dissemos num primeiro momento, os
estudos, agora apresentados, que investigam a relao entre o Executivo e o
Legislativo, normalmente o analisam sob a tica do poder de agenda e este sob a
dicotomia autor/norma produzida, que, como observamos, apresenta uma forte
presena do Poder Executivo em detrimento do rgo Legislativo, doutrinariamente,
detentor do poder legiferante.
Nesse sentido interessante destacar o que apontou Pereira e Mueller (2000,
p. 47):
Do total de 805 propostas que tramitaram no Congresso brasileiro
entre 1995 e 1998, 648 (80,49%) foram iniciadas pelo Executivo, 141
(17,51%) foram iniciadas pelo Legislativo e apenas 16 (1,98%) pelo
Judicirio. O tempo mdio para uma proposta do Executivo ser
sancionada pelo Congresso foi de 183 dias, no caso das propostas
iniciadas pelo Legislativo e pelo Judicirio, este prazo estendeu-se
para 1.194 e 550 dias, respectivamente.
Essa maior celeridade na tramitao das proposies de autoria do Executivo
garantida pela atribuio de rito urgente, seja por ato unilateral do Presidente da
Repblica, seja pela aprovao de requerimentos de urgncias pelas Casas
Legislativas.
Conforme Pereira e Mueller (2000, p. 48):
De 805 propostas promulgadas entre 1995 e 1998, 294 (36,52%)
receberam pedido de urgncia e 511 (63,34%) tramitaram
normalmente. A maioria das propostas que receberam pedido de
urgncia foi iniciada pelo Executivo 237 (80,61%), de um total de
294 propostas , mas a maioria dos pedidos foi feita pelo prprio

21

Congresso 70,40% deles, contra 29,60% de responsabilidade do
Executivo.
Em Felinto (2007) encontramos dados mais recentes. Restringindo-se
exclusivamente apreciao de projetos de lei, o autor verificou que 85,05% dos
projetos aprovados entre 2003 e 2006 o foram sob o regime urgentssimo, 9,78 %
em prioridade e 5,17 % ordinrio.
interessante observar que, ao no incluir as medidas provisrias em sua
anlise, Felinto (2007) permite aproximar as duas pesquisas, posto que em Pereira e
Mueller (2000) estas ainda no trancavam as pautas do Congresso. Comparando as
duas pesquisas observamos que em Pereira e Miller (2000) o rito urgente era
minoritrio, menos da metade das propostas aprovadas, j em Felinto (2007) houve
um salto para 80,61%, mais de cinco vezes do total de proposies apreciadas sob
o rito prioritrio e ordinrio juntos.
Como justificar essa mudana de comportamento? Pela promulgao da
Emenda Constitucional n. 32, de 2001 (EC n. 32/2001). O trancamento da pauta por
medidas provisrias, como demonstraremos em nossa pesquisa, promoveu um
monoplio da agenda por esta espcie legislativa. Esse fenmeno tambm ficou
evidenciado no perodo estudado por Felinto (2007, p. 60): Os dados tambm
deixam claro que, enquanto em 2003 o Plenrio aprovou 60 projetos de forma
urgentssima, em 2006 apenas 29 projetos foram aprovados dessa forma. Ou seja,
houve uma reduo de 48,3% na aprovao de projetos de lei com rito
urgentssimo. Prossegue o autor: [...] enquanto no primeiro ano da Legislatura o
nmero de projetos aprovados era maior que o de medidas provisrias, a partir do
segundo ano, o nmero de aprovao dessas medidas passou a ser bem maior,
chegando-se ao final de 2006 com aprovao de 241 medidas provisrias contra
174 de projetos de lei. Ou seja, a cada ano, a aprovao de medidas provisrias
superou a aprovao de projetos (Ibidem).
Diante dos dados e fatos expostos, podemos sugerir que a relao
Executivo/Legislativo foi profundamente alterada aps a EC n. 32/2001. O
trancamento da pauta por medidas provisrias e o incremento no uso dessa espcie
normativa/propositiva, obrigam os parlamentares a recorrem ao rito urgentssimo
para aprovarem as outras espcies normativas, salvo acordo explcito quanto ao
mrito da matria que garanta sua aprovao sem emendas e excludas da as

22

propostas de emendas constituio que seguem rito prprio
15
. Nossa hiptese
que ao surgir uma brecha na agenda
16
os parlamentares se vm obrigados a
aprovar o rito urgentssimo para as proposies de interesse, sob pena de verem a
pauta novamente obstruda por MPs, uma vez que pela regra regimental a
proposio que tramita em rito de prioridade ou em ordinrio, sujeita a apreciao do
Plenrio, somente pode receber emendas durante sua discusso nesse rgo
17
, e
em sendo emendada retorna s Comisses para receber pareceres s emendas de
plenrio. Dados da Secretaria Geral da Mesa da Cmara dos Deputados (SGM-CD)
indicam que entre outubro de 2001 a dezembro de 2007 (perodo total de tramitao
de medidas provisrias sob as regras da EC n. 32/2001 at o presente momento
18
)
ocorreram 822 sesses deliberativas, dessas, 481 (58,52%) estiveram trancadas por
MPs contra 341 (41,48%) sesses destrancadas. Com esse quadro, permitir que
uma proposio j em apreciao no Plenrio retorne s Comisses pode
representar sua procrastinao por tempo indeterminado diante da concorrncia
desleal com as MPs que possuem garantia constitucional de figurao na pauta a
partir do 46 dia.


15
Art. 60 da CF c/c Arts. 201 a 203 do RICD.
16
Definimos brecha na agenda como sendo o espao de tempo em que a pauta do plenrio
permanece destrancada, ou seja, no est obstruda por MPs.
17
Art. 119 c/c 120 do RICD.
18
Em 31/01/2008.

23

A ORGANIZAO DA PAUTA DO PLENRIO DA
CMARA DOS DEPUTADOS
Historicamente, na primeira e na terceira sesses legislativas de cada
legislatura
19
, ou quando sobrevier a vagar o cargo de Presidente da Cmara dos
Deputados ou do Senado Federal, ocorre um verdadeiro embate para se definir os
dois homens que iro presidir as Casas do Congresso Nacional. E o Governo
participa abertamente desse processo. Qual o interesse de o Executivo procurar
intervir num caso de interna corporis de cada uma das Casas do Poder Legislativo?
Seria uma herana da concepo imperial do exerccio do poder destacada por
Fabiano Santos (2003)? Por certo, uma possvel explicao se assenta nos
Regimentos Internos da Cmara e do Senado. Estes conferem enormes poderes a
seus presidentes, sendo extremamente interessante ao Executivo ter frente
desses poderes parlamentares alinhados com a poltica programtica de seu
Governo. O poder de agenda do presidente (da Repblica) e das lideranas
partidrias remete estrutura institucional que organiza o processo legislativo
(FABIANO SANTOS, 2003, p. 67, nota nossa).
Sobre a participao do Poder Executivo no processo formulao das leis,
concordamos com Felinto (2007, p. 17):
No Brasil, o Poder Executivo participa da formao das leis
basicamente de duas maneiras: a primeira, intervindo
constitucionalmente em uma das fases do processo legislativo, ou
mesmo editando o prprio ato normativo; e a segunda, interferindo
no processo legislativo de forma institucional, por intermdio dos
Lderes partidrios do Legislativo.
Atendo-se exclusivamente segunda, mais especificamente questo da
organizao da pauta, e sabendo que a posio em que uma proposio pautada
pode ser determinante para a sua apreciao ou no, pacfico que, em certas
situaes, o Governo articula sua base para no votar uma determinada medida
provisria (ou projeto em urgncia constitucional) que tranca a pauta para no ter
que apreciar outra matria que contrarie seus interesses. Outras vezes, o mesmo

19
Art. 57, 4, da Constituio Federal.

24

Governo pode articular junto presidncia, por intermdio dos Lderes da base
aliada, para no pautar um projeto, sobre o qual no se construiu consenso, tendo
em vista que tal incluso poderia impedir a votao de outras proposies de seu
interesse
20
. O Presidente e o Colgio de Lderes tm forte influncia sobre o
andamento dos trabalhos legislativos, cabendo ao primeiro zelar pelo seu perfeito
andamento e pelo cumprimento dos ditames constitucionais e regimentais.
bom observar que aqui no se est querendo sustentar a tese de que o
Presidente e os Lderes partidrios sejam, de algum modo, manipulados pelo Poder
Executivo, o fato outro: sendo o presidencialismo brasileiro sistematizado sob a
tica de um sistema de coalizo, cuja relao Executivo/Legislativo tem como pilar a
formao de uma base de apoio parlamentar, o Presidente da Cmara ou do
Senado, estando alinhado com a poltica proposta pelo Executivo, acaba por
colaborar com o Governo, e, sendo o Parlamento uma Casa de iguais e os Lderes
partidrios representantes da soma das vontades individuais, cabe quele respeitar
a vontade da maioria, desde que no fira os direitos da minoria garantidos pela
Constituio e pelos regimentos. Tambm, como j foi dito, in verbis, no nossa
inteno investigar a relao Executivo/Legislativo sob a tica do comportamento
dos parlamentares e os fatores que os levam a aderirem coalizo proposta pelo
Executivo. O que importa agora observar as regras e procedimentos de
formulao e organizao da agenda parlamentar.
Consoante ao firmado acima, ao que disse Figueiredo e Limongi (1999, p.78,
apud FELINTO, 2007, p. 25):
A partir do exerccio dos amplos poderes legislativos que lhe
concedeu a Constituio de 1988, o Executivo se tornou o principal
legislador de jure e de fato. Mais do que isto, tais poderes tornaram o
Executivo capaz de determinar a agenda do Legislativo: tanto em
termos de timing quanto de contedo, garantindo-lhe uma alta
capacidade de aprovao de seus projetos e de sucesso nas suas
propostas legislativas [...]
e ao fato de a Cmara dos Deputados ser constitucionalmente a Casa iniciadora do
processo legislativo para os projetos oriundos do Executivo, do Supremo Tribunal

20
Por vezes a minoria se vale de vrios artifcios (ora obstruindo a apreciao de uma
matria,incluso em pauta etc.) para fora o Governo negociar com ela.

25

Federal e dos Tribunais Superiores
21
, sendo o primeiro, pela literatura, o principal
legislador, iremos fazer um corte temtico de modo a direcionar nossa ateno
formulao e organizao da agenda da Cmara dos Deputados.
Feito esse corte, importante lembrar que a abrangncia da anlise tambm
estar limitada s proposies referidas no art. 24, II, alneas de a a h
22
do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados RICD, a requerimentos, recursos,
mensagens e demais proposies sujeitas deliberao do Plenrio, isto porque a
maior parte das proposies tramita sob o poder conclusivo das comisses, no
abordado aqui. Nesta anlise que tambm se restringe s proposies prontas para
a pauta, no sero detalhadas as fases iniciais e intermedirias do processo de
formao das leis no mbito da Cmara dos Deputados. Diversos estudos j os
fizeram. Em Felinto (2007, p. 32-52) no captulo sobre O PROCESSO DE
FORMAO DAS LEIS NA CMARA DOS DEPUTADOS possvel ter uma boa
viso geral do processo legislativo naquela Casa.
Em resumo, no decorrer deste captulo estudar-se- de forma sinttica as
principais disposies constitucionais e/ou regimentais para a organizao da pauta
da Ordem do Dia das sesses plenrias da Cmara dos Deputados, ou seja, seu
foco estar nas sesses deliberativas. Inicialmente, definiremos dois termos, tidos
como fundamentais para a compreenso do tema tratado, em seguida verificaremos
a quem compete organizar a pauta, posteriormente os limitadores a esse poder e,
por fim, discutiremos como se d a organizao da pauta.
No sero abordados os meios informais, a figura do lobby e as conversas de
bastidores que permeiam a atividade legislativa da Casa; basta saber que eles
existem, sendo de qualquer modo difceis de serem mensurados.
As sesses deliberativas
Sesses deliberativas so aquelas destinadas discusso e/ou votao de
proposies. As sesses deliberativas podem ser ordinrias ou extraordinrias;

21
Art. 64, caput, da CF.
22
Projetos: de lei complementar; de cdigos; de iniciativa popular; de Comisso; relativos a matria
que no possam ser objeto de delegao, consoantes o 1 do art. 68 da Constituio Federal;
oriundos do Senado, ou por ele emendados; que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer
das Casas; que tenham recebido pareceres divergentes ou em regime de urgncia.

26

estas ltimas (convocadas para dias e horas diversos dos prefixados para as
sesses ordinrias) so destinadas exclusivamente apreciao das matrias
constantes da pauta da Ordem do Dia. J as sesses ordinrias, conforme o art. 65,
II, do RICD, so aquelas realizadas todos os dias teis de segunda a sexta-feira,
uma nica vez por dia. As sesses ordinrias podem ser de debates, sem Ordem do
Dia, ou deliberativas, com Ordem do Dia.
A Ordem do Dia
Nos termos do art. 66, II, do RICD, Ordem do Dia o perodo, com durao de
trs horas, prorrogvel por at sessenta minutos
23
, destinado apreciao da pauta,
que se inicia nas sesses ordinrias s onze horas nas sextas-feiras e s dezesseis
horas, nos demais dias da semana. As sesses extraordinrias formalmente s
dispem de Ordem do Dia; entretanto, na prtica este tipo de sesso acaba por
possuir um perodo de breves comunicaes que antecede a Ordem do Dia
enquanto se aguarda o quorum para deliberao
24
.
A designao da Ordem do Dia
Como j dito, o RICD garante ao Presidente da Casa um grande poder. Apesar
de espalhadas por todo o texto regimental, de forma geral suas atribuies esto
definidas no artigo 17. Dentre as inmeras atribuies que lhe so conferidas,
damos destaque s faculdades de convocar as sesses plenrias e de definio da
pauta de deliberao. Combinando o art. 16 com o art. 17, em relao aos pontos
destacados, temos:
Art. 16. O Presidente o representante da Cmara quando ela
se pronuncia coletivamente e o supervisor dos seus trabalhos e da
sua ordem, nos termos deste Regimento.
...............................................................................................................

23
Segundo o art. 84 c/c art. 72 do RICD, o tempo reservado Ordem do Dia poder ser prorrogado
pelo Presidente de ofcio, pelo Colgio de Lderes, ou pelo Plenrio, a requerimento verbal de
qualquer deputado, por tempo nunca superior a sessenta minutos.
24
Salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes da Cmara sero tomadas por
maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros art. 183, caput, do RICD.

27

Art. 17. So atribuies do Presidente, alm das que esto
expressas neste Regimento, ou decorram da natureza de suas
funes e prerrogativas:
I - quanto s sesses da Cmara:
...............................................................................................................
s) organizar, ouvido o Colgio de Lderes, a agenda com a
previso das proposies a serem apreciadas no ms subseqente,
para distribuio aos Deputados;
t) designar a Ordem do Dia das sesses, na conformidade da
agenda mensal, ressalvadas as alteraes permitidas por este
Regimento;
u) convocar as sesses da Cmara;
...............................................................................................................
Nesses termos, podemos depreender que, formalmente, compete
soberanamente ao presidente, a partir de uma agenda mensal, organizada ouvido o
Colgio de Lderes, designar a Ordem do Dia das sesses plenrias da Cmara dos
Deputados. Diz-se soberanamente, pois o Regimento no impe obrigao ao
presidente de ater-se agenda proposta em tese e na prtica o presidente pode
pautar uma matria no acordada. O predomnio de sua vontade fica melhor
caracterizado quando se observa que a incluso em pauta de recursos contra suas
decises depende da anuncia deste, ou seja, no h previso regimental para a
incluso em pauta de recursos contra a deciso da presidncia. Estes concorrem
com as demais matrias. Em casos mais conflitantes comum recorrer-se ao
Supremo Tribunal Federal.
Limites atribuio de designar a Ordem do Dia
A Constituio impe certo limite aos Presidentes da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal na definio da pauta de cada uma das Casas. Segundo os
ditames constitucionais, estabelecidos nos arts. 62, 6, e 64, 2, relativos s
urgncias constitucionais com prazo vencido
25
, as matrias que tramitam conforme
esses dispositivos, decorridos os primeiros 45 dias de sua edio, ingressam

25
O art. 62 da CF refere-se apresentao e tramitao de medidas provisrias, j o art. 64 aos
projetos de lei em regime de urgncia.

28

automaticamente na Ordem do Dia da Casa em que se encontrarem,
independentemente da vontade de seus presidentes ou lderes.
No mesmo sentido, o art. 16, 2, do Cdigo de tica e Decoro Parlamentar
da Cmara dos Deputados determina que a Mesa tm o prazo de dois dias,
improrrogvel, para incluir a representao na pauta da Ordem do Dia, sobrestando
todas as demais matrias, exceto as em urgncia constitucional.
Alm disso, no toda e qualquer matria que pode ser includa na Ordem do
dia. Como regra geral o art. 86, 3, do RICD, estabelece que as proposies
somente entrem na Ordem do Dia desde que estejam em condies regimentais e
com os pareceres das Comisses a que foram distribudas
26
.
Outro limitador que no deve ser esquecido o momento poltico. No
incomum, h tempos em que a jovem democracia brasileira passa por perodos de
turbulncia, o que provoca grande movimentao no Congresso Nacional, local de
reverberao dos anseios nacionais. Sem embargo, h uma tendncia natural de a
pauta de ambas as Casas refletirem o momento poltico vivido, seja de forma
afirmativa, pela incluso de matrias, seja negativa, pela sua excluso. A opinio
pblica uma grande inibidora de matrias, visto que, a Presidncia tende a no
pautar matrias tidas como atentatrias aos interesses nacionais ou corporativos.
Assim, o momento poltico v-se espelhado na pauta, principalmente na Cmara dos
Deputados, talvez por ser esta a Casa do Povo, e assim mais sensvel a toda
movimentao.

26
Uma maneira de se quebrar esta regra a aprovao de regime de urgncia, o que permite, entre
outras coisas, a perda da conclusividade por parte das Comisses, alm de possibilitar que a matria
seja includa imediatamente na Ordem do Dia, mesmo que pendente de pareceres. A atribuio de
regime de urgncia indicada por Pereira e Mueller (2000, p. 49) como um dos fatores de
enfraquecimento do sistema de comisses do Congresso brasileiro por transferir o poder decisrio
para o Plenrio. Conforme salientam [...] a Constituio de 1988 concedeu s comisses
permanentes um instrumento que potencialmente as dotaria de uma significativa fonte de poder: o
poder terminativo ou conclusivo. Por meio deste instrumento as comisses podem aprovar uma
proposta diretamente, sem que seja necessrio submet-la ao plenrio. Claramente, a inteno
original desta regra era fortalecer as comisses dentro do Congresso. Porm, na prtica, o poder
conclusivo no teve esse efeito. [...] Uma das razes pelas quais as comisses no tm feito uso
mais freqente deste procedimento o alto nmero de pedidos de urgncia.

29

As matrias includas na Ordem do Dia
Como j sinalizamos, cabe ao Plenrio, nos termos do art. 24, II, alneas de a
a h do RICD, deliberar sobre projetos: de lei complementar; de cdigos; de iniciativa
popular; de Comisso; relativos a matria que no possam ser objeto de delegao,
consoantes o 1 do art. 68 da Constituio Federal; oriundos do Senado, ou por
ele emendados; que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas;
que tenham recebido pareceres divergentes ou em regime de urgncia. Tambm
de sua competncia deliberar sobre propostas de emendas constituio
27
;
tratados, acordos ou atos internacionais
28
; representaes
29
e demais
requerimentos
30
, recursos
31
e mensagens
32
sujeitos deliberao do Plenrio.
A organizao da pauta
Tomando como exemplo a data de 31 de janeiro de 2008, temos que na
Cmara tramitavam 1.191 proposies prontas para a pauta e estavam assim
distribudas: 33 redaes finais; 73 requerimentos; 151 recursos; 10 medidas
provisrias, das quais 7 trancavam a pauta; 5 projetos em urgncia constitucional
(art. 64 CF), dos quais 3 tambm trancavam a pauta; 58 proposies em apreciao
preliminar; 13 projetos em votao e as demais so proposies em fase de
discusso, cada uma segundo seu rito e turno de tramitao
33
. Conforme j
salientamos, salvo as matrias em urgncia constitucional e as representaes com
prazos vencidos, que entram automaticamente na pauta por sobrestarem as demais
deliberaes, cabe ao Presidente da Casa definir qual ou quais matrias iro

27
Art. 201 c/c art.202 e art. 203 do RICD.
28
Art. 49, I da CF.
29
Art. 13 c/c art. 14, IX, e art. 16 do Cdigo de tica e Decoro Parlamentar da Cmara dos
Deputados.
30
Art. 117 do RICD.
31
Art. 58, 2, I da CF c/c art. 58, 1 e 3 do RICD; arts. 35, 2; 95, 8; 98, 6; 104; 115,
pargrafo nico; 125; 132, 2; 137, 2; 140, I; 141; 142, I; 144; 164, 2, e 218 do RICD, e art. 14,
IX do Cdigo de tica e Decoro Parlamentar da Cmara dos Deputados.
32
Mensagem o meio pelo qual o Poder Executivo se comunica com o Congresso Nacional; por seu
intermdio, pode-se apresentar proposio, solicitar sua retirada, solicitar urgncia ou requerer sua
retirada.
33
Informao do Sistema de Informao Legislativa SILEG da Cmara dos Deputados, em
30/01/2008.

30

integrar a pauta da sesso deliberativa, no havendo limites regimentais quanto
quantidade
34
. Assumindo o quadro acima descrito: obrigatoriamente constaram da
pauta as 7 medidas provisrias e os 3 projetos em urgncia constitucional com
prazos vencidos. certo que o leque de proposies passveis de incluso muito
mais amplo em funo da regra da urgncia urgentssima, art. 155 do RICD, que
permite incluir imediatamente proposies na pauta, independente de possuir
pareceres ou no
35
.
Definidas as matrias que constaro da Ordem do Dia, estas devem ser
organizadas segundo os critrios constitucionais e/ou regimentais. Nesse sentido
devemos aplicar o disposto na Constituio Federal, no Regimento Interno da
Cmara dos Deputados, no Cdigo de tica e Decoro Parlamentar e no Regimento
Comum.
Basta uma anlise superficial dos dispositivos constitucionais e regimentais
concernentes organizao da pauta, para se perceber que sua consecuo no
das tarefas mais fceis. Sua estruturao est estabelecida de forma esparsa
nesses diplomas. necessrio ter ateno a cada um dos detalhes que determina a
figurao de uma matria aqui ou ali.
Para facilitar a ordenao, iremos entender a pauta como um agrupamento de
matrias conforme seu rito de tramitao. De modo que teremos seis grandes
grupos:

34
Analisando as sesses da 52 Legislatura verificamos vrias sesses com apenas 1 item na pauta
e outras tantas com 2, 3, 4,... 10,... 20,... 30 e at 39 itens.
35
O projeto de lei mais antigo em tramitao na Cmara dos Deputados data de 1983. Esse um
outro problema em relao tramitao de proposies naquela Casa, haja visto que muitas das
matrias, em funo da poca em que foram apresentadas, j perderam o sentido (o objeto) com o
passar dos anos, servindo hoje, na maioria das vezes, como um cabide de apensao para as
proposies mais recentes, muitas vezes com mrito conflitantes, impedindo que as comisses sobre
elas se pronunciem. Isto no ocorre no Senado Federal, segundo o art. 332, 1, de seu Regimento
Interno, ser automaticamente arquivada a proposio que se encontre em tramitao h duas
legislatura (8 anos), salvo se provido pelo Plenrio requerimento subscrito por 1/3 (um tero) dos
Senadores, at 60 dias aps o incio da primeira sesso legislativa da legislatura seguinte ao
arquivamento. Na Cmara ao trmino da 51 Legislatura houve tentativa de se aprovar o PRC
279/2006 que dispe sobre o desarquivamento de proposies da Cmara dos Deputados no incio
da legislatura (Estabelece o arquivamento automtico e definitivo de todas as proposies que
tramitam na Casa por duas legislaturas (8 anos)), no tendo sido ultimada a proposio aguarda na
fila para a apreciao.

31

GRUPO 1 Matrias sobre a Mesa
Neste grupo entram as proposies que no seguem um rito especfico de
tramitao e que devem ser submetidas apreciao do Plenrio, sendo a espcie
mais comum o requerimento. De modo pragmtico devemos seguir a ordem de
apreciao estabelecida pelo art. 83 do RICD:
I. Redaes finais;
II. Requerimentos de urgncia;
III. Requerimentos de Comisses sujeitos a votao;
IV. Requerimentos de Deputados dependentes de votao imediata;
V. Recursos;
VI. Mensagens;
VII. Outras proposies no definidas no RICD e que devam ser
apreciadas pelo Plenrio.
GRUPO 2 Matrias em urgncia constitucional sobrestando a pauta
Aqui entram as proposies em urgncia constitucional com prazo vencido.
As matrias devero ser ordenadas segundo sua ordem cronolgica, sendo que as
medidas provisrias por serem normas provisrias detm primazia na apreciao
sobre os projetos em urgncia. Exemplificando: imaginem um projeto de lei do Poder
Executivo que tramita em urgncia (art. 64, 3, da CF) com prazo vencido,
supondo que esteja trancando a pauta h algumas semanas por falta de acordo,
ser ele e todas as demais proposies legislativas sobrestados pela supervenincia
de medida provisria com prazo vencido.
Resumidamente, devemos seguir a seguinte regra de prioridade para
ordenao do grupo:
I. Emendas ou Projeto de Lei de Converso do Senado Federal a medida
provisria com prazo vencido, ordenadas segundo a ordem cronolgica
de edio das medidas provisrias e sobrestamento (art. 62, 6, da
CF c/c art. 7, 3 e 4 da Res. 1/02-CN);
II. Medidas provisrias com prazos vencidos, ordenadas segundo a
ordem cronolgica de edio e sobrestamento (art. 62, 6, da CF);

32

III. Emendas do Senado Federal a projeto do Poder Executivo ao foi
solicitada urgncia constitucional, nos termos do art. 64, 3, da CF;
IV. Projeto do Poder Executivo ao foi solicitada urgncia constitucional,
nos termos do art. 64, 1 e 2, da CF, ordenado segundo sua ordem
cronolgica de edio e/ou sobrestamento
36
;
V. Representao para perda de mandato parlamentar:
a. Art. 16, 1 e 2, do Cdigo de tica e Decoro Parlamentar
com prazo vencido: 90 dias;
b. Art. 14, 4, IX, c/c art. 16, 1, do Cdigo de tica e Decoro
Parlamentar sem prazo vencido: 90 dias
GRUPO 3 Matrias em urgncia
O grupo das matrias urgentes, em razo da aparente preferncia da Casa
por este rito de tramitao
37
, muito grande. Aqui entram as medidas provisrias e
os projetos do Poder Executivo em urgncia constitucional cujos prazos no estejam
vencidos
38
, as matrias urgentes por natureza e aquelas matrias s quais foram
atribudas urgncia a requerimento. De forma geral as proposies urgentes so
submetidas a um nico turno de discusso e votao. A organizao deste grupo
deve obedecer ao disposto no art. 86, 1 e 2, c/c art. 159, 2, do RICD, de modo
que as proposies seguiro a seguinte ordem:
I. Declarao de guerra
39
;
II. Estado de Defesa, Estado de Stio e Interveno Federal;

36
Muitas vezes o Poder Executivo requer urgncia para proposies que j se encontram em
tramitao, nesses casos a ordenao segue a ordem cronolgica do sobrestamento.
37
Para maiores informaes ver Felinto (2007).
38
Segundo o entendimento da Mesa Diretora a medida provisria urgente desde a sua edio,
podendo ser pautada a qualquer tempo aps o 15 dia de sua edio. Este entendimento pode ser
mudado se o Recurso n. 5/2007 que recorre da deciso da Presidncia em Questo de Ordem a
respeito do tratamento dado a Medidas Provisrias durante o perodo em que, chegando Cmara
dos Deputados, ainda no sobrestam a pauta, com parecer favorvel da CCJC, for provido pelo
Plenrio. J os projetos do Poder Executivo em urgncia constitucional somente podem ser pautados
antes do prazo de 45 dias se j possurem todos os pareceres ou se for aprovada urgncia 155.
39
Apesar de parecer ser este o posicionamento sugerido pela leitura literal dos dispositivos
constitucionais e regimentais, entendemos que em razo da natureza das matrias: declarao de
guerra, Estado de Defesa, Estado de Stio e Interveno Federal estas possam ser entendidas
como matrias no legislativas e assim no sujeitas s regras de sobrestamento de pauta (vide
Questes de Ordem n. 53 e 56, de 2007), afinal a soberania nacional e o estado democrtico de
direito so princpios fundamentais do Estado Brasileiro grafados de pronto no Prembulo e no art. 1
da Constituio Federal.

33

III. Medidas provisrias nos termos do art. 62 do RICD;
IV. Matrias urgentes nos termos do art. 155 do RICD;
V. Matrias urgentes nos termos do art. 64 da CF;
VI. Matrias urgentes nos termos do art. 154 do RICD;
VII. Acordos internacionais; e
VIII. Fixao dos efetivos das foras armadas.
As proposies no apreciadas na sesso ordinria anterior tero
precedncia sobre as outras do subgrupo
40
a que pertenam, sendo que as
proposies em votao tero preferncia sobre as em discusso.
Como o RICD omisso sobre a regra de ordenao das urgncias em razo
do provimento de requerimento, nos termos do artigo 154 ou 155, adota-se como
critrio a data de aprovao da urgncia, da mais antiga para a mais nova.
GRUPO 4 Matrias em prioridade
Deste ponto em diante as matrias somente sero includas na pauta se
possurem os pareceres das Comisses a que foram distribudas (conforme o jargo
legislativo, se elas estiverem prontas para a pauta ou simplesmente PTORD). Aqui
se deve obedecer ao disposto no art. 86, 1 e 2, c/c art. 159, 3, do RICD.
Entretanto, o 6 do art. 52 garante ao Presidente de ofcio ou a requerimento de
qualquer Deputado determinar o envio de proposio pendente de parecer
comisso seguinte ou ao Plenrio, conforme o caso, se j tiverem esgotados os
prazos de tramitao na(s) comisso(es), independentemente de interposio do
recurso previsto no art. 132, 2, para as referidas no art. 24, inciso II.
Neste grupo no h preferncia segundo a natureza, de modo que a
ordenao segue, a princpio, a ordem cronolgica, sendo, no entanto, possvel
pautar uma proposio de 2007 antes de outra de 1999, por exemplo.
Certo que as proposies em votao em turno nico tero primazia sobre
as em segundo turno, e estas sobre as em primeiro turno. Da mesma forma as

40
Subgrupo aqui entendido como sendo cada um dos agrupamentos elencados e, dentro destes,
segundo sua fase de apreciao: se em votao ou em discusso, lembrando que estes se do em
turno nico.

34

proposies em discusso em turno nico tero preferncia sobre as em segundo
turno, e estas sobre as em primeiro turno.
As proposies no apreciadas na sesso ordinria anterior tero
precedncia sobre as outras do subgrupo a que pertenam, tendo as proposies
em votao preferncia sobre as em discusso.
Sendo a organizao da pauta uma sobreposio de regras, atente-se que
nesse caso a equao matemtica A + B = B + A no verdadeira. Ou seja, a
aplicao da regra A antes da B dar um resultado totalmente diferente se aplicada
a regra B antes da A.
Exemplificando:
Supondo que tenhamos uma pauta composta por trs projetos de lei
complementar do Poder Executivo em regime de prioridade, estando cada
qual nas seguintes fases: PLP 1/07 (discusso em primeiro turno), PLP 45/07
(discusso em segundo turno), e PLP 67/07 (votao em primeiro turno).
Se aplicarmos a regra regimental de que proposies em votao tm
prioridade sobre as em discusso, seguida da regra de que proposies em
discusso em turno nico tero precedncia sobre as em segundo turno, e
estas sobre as em primeiro turno, teremos a pauta organizada da seguinte
forma:
Item 1: PLP 67/07 - votao em primeiro turno;
Item 2: PLP 45/07 discusso em segundo turno; e
Item 3: PLP 1/07 - discusso em primeiro turno.
Entretanto, se aplicarmos as regras de forma invertida, ou seja, se
observamos inicialmente que as proposies em discusso em turno nico
tero primazia sobre as em segundo turno, e estas sobre as em primeiro
turno, e posteriormente que as proposies em votao tm prioridade sobre
as em discusso, teremos a seguinte organizao da pauta:

Item 1: PLP 45/07 discusso em segundo turno;
Item 2: PLP 67/07 - votao em primeiro turno; e
Item 3: PLP 1/07 - discusso em primeiro turno.

35

Observe que as pautas so diferentes. Pelo Princpio da Economia
Legislativa adota-se a seqncia nmero dois, posto que, no exemplo, o PLP 45/07
est mais prximo de ter sua tramitao ultimada na Cmara dos Deputados.
GRUPO 5 Matrias sujeitas a disposies especiais
Como o prprio nome diz neste grupo entram as matrias que esto sujeitas a
disposies especiais, ou seja, que no estejam em urgncia e nem sob o rito de
prioridade ou ordinrio de tramitao. Nesse grupo destacam-se as propostas de
emenda constituio e os projetos elaborados por Comisso Mista que tenham
sua tramitao iniciada na Cmara.
As propostas de emenda constituio entram na Ordem do Dia em dois
turnos de discusso e votao com interstcio de cinco sesses entre um turno e
outro. As propostas em votao em segundo turno tm primazia sobre as em
primeiro turno. Da mesma forma as propostas em discusso em segundo turno tm
precedncia sobre as em primeiro turno.
J os projetos elaborados por Comisso Mista, nos termos do artigos 142 e
143 do Regimento Comum, tm sua tramitao iniciada alternadamente no Senado
Federal e na Cmara dos Deputados. A Casa que dele conhecer inicialmente, aps
leitura e publicao, decorridos cinco dias, o submeter discusso, em primeiro
turno por pelo menos duas sesses consecutivas.
Encerrada a discusso, proceder-se- votao, salvo se houver emendas,
caso em que sero encaminhadas Comisso Mista para, sobre elas, opinar. Uma
vez publicado o parecer sobre as emendas, ser a matria includa em fase de
votao, na Ordem do Dia da sesso que se realizar quarenta e oito horas depois.
Se aprovado com emendas, o projeto retornar Comisso Mista para
elaborar a redao do vencido. Aps o interstcio de quarenta e oito horas de sua
aprovao em primeiro turno, sem emendas, ou da publicao do parecer da
Comisso Mista, com redao do vencido, o projeto ser includo em Ordem do Dia,
para discusso, em segundo turno.
Nos termos do art. 65 da CF, os projetos elaborados por Comisso Mista
tramitam na Casa revisora em um s turno de discusso e votao.

36

GRUPO 6 Matrias em tramitao ordinria
A grande maioria dos projetos tramita segundo o rito ordinrio. Neste grupo a
ordenao se d seguindo as mesmas regras bsicas para as matrias em rito de
prioridade. Desse modo, as matrias somente sero includas na pauta se estiverem
prontas para a pauta ou PTORD, nos termos do art. 86, 1 e 2, c/c art. 159 do
RICD.
Aqui tambm no h que se falar em preferncia segundo a natureza, de
modo que ordenao segue a princpio a ordem cronolgica de apresentao, sendo
de igual modo possvel pautar uma proposio de 2007 antes de outra de 1999, por
exemplo.
Tambm aqui se aplicam as regras gerais: proposies em votao, em turno
nico, tero preferncia sobre as em discusso, em turno nico; e proposies no
apreciadas na sesso ordinria anterior tero precedncia sobre as outras do
subgrupo a que pertenam.
Aspectos relevantes
Em se tratando de tramitao de proposio a regra geral : CADA CASO
UM CASO. Trocando em midos, a generalizao erro certo, no possvel
fazer generalizaes perfeitas, cada proposio deve ser analisada individualmente
segundo suas especificidades ou peculiaridades. De toda sorte possvel pensar
num esquema geral de anlise, disponvel no apndice I, para ser utilizado como
roteiro de anlise
41
.
Na forma do art. 83, pargrafo nico, do RICD, a ordem pr-estabelecida em
cada grupo poder ser alterada ou interrompida para a posse de Deputados ou em
caso de aprovao de requerimento de:
a) preferncia;
b) adiamento da discusso e/ou votao;
c) retirada da Ordem do Dia;

41
Menos prolixo o Regimento Interno do Senado Federal trata da Ordem do Dia nos arts. 162 a 198,
sendo que a organizao da pauta est basicamente sistematizada no art. 163, cuja execuo
quase uma receita de bolo.

37

d) inverso de pauta.
Deve-se atentar que a preferncia ou a inverso de pauta s podem ocorrer
dentro do grupo a que as proposies pertenam, ou seja, no se pode pretender
apreciar uma matria em regime ordinrio frente de outra em prioridade, de igual
modo no se pode conceder preferncia para uma matria em regime de prioridade
sobre outra urgente, tambm no permitido atribuir regime de urgncia para as
propostas de emendas Constituio. No obstante essas limitaes, os
requerimentos de preferncia, de adiamento da discusso e/ou votao, de retirada
da Ordem do Dia, de inverso de pauta, entre tantos outros, compem o principal
ferramental utilizado pelas lideranas partidrias e/ou parlamentares individualmente
para marca suas posies em relao s matrias pautadas, ou mesmo no
pautadas, tendo em vista que muitas vezes o embate principal se d fora do
Plenrio, por exemplo, na Comisso de Constituio e Justia em torno de um
parecer a uma matria polmica ou recurso.
Para finalizar, ao definirem as matrias que iro figurar na Ordem do Dia, ou
ainda que nela sero mantidas, a presidncia e os lderes partidrios atuam como
veto players, definido por Tsebelis (1993, p. 3) como sendo o ator individual ou
coletivo cuja concordncia necessria para que se tome uma deciso poltica, ou
seja, a definio de que esta e no aquela matria ser deliberada pelo Plenrio
possui o condo de predefinir a alterao ou no do status quo normativo.
Evidentemente o nmero de veto players envolvidos na conduo da poltica de um
Governo muito maior, nesse sentido para Tsebelis (1993, p. 16) o nmero de veto
players institucionais especificado pela Constituio, [...] As regras de clculo do
nmero de veto players podem ser deduzidas diretamente da definio do conceito:
trata-se de qualquer ator institucional ou partidrio capaz de bloquear a adoo
de uma poltica, contudo, a concentrao de poder nas mos da presidncia e dos
lderes partidrios garante a estes uma condio singular, que pode vir a ser uma
garantia ao Presidente da Repblica de ver rechaadas ao ostracismo matrias
inconvenientes ao seu Governo.

38

A problemtica da edio de medidas provisrias
Da leitura dos captulos anteriores, em especial das regras de organizao da
pauta, depreendemos que a edio de medida provisria, em razo das garantias
constitucional e regimental de figurao em pauta, possui um forte impacto sobre a
agenda do Congresso Nacional, e, como tambm ficar comprovada pela anlise
dos dados, que esta se configura como o principal instrumento de controle da
agenda legislativa por parte do Poder Executivo. Diante desse contexto e dos dados
que apresentaremos como resultado da pesquisa fez-se necessrio analisar
preliminarmente a questo da edio das medidas provisrias.
O tema ganha substncia quando se verifica dados da Secretaria Geral da
Mesa da Cmara dos Deputados que apontam que mais da metade (326 sesses)
das 600 sesses deliberativas convocadas na 52 Legislatura estavam trancadas ou
obstrudas por medidas provisrias.
A regra de obstruo foi introduzida pela EC n. 32, promulgada em 11 de
setembro de 2001, que alterou profundamente o artigo 62 (entre outros) da
Constituio Federal de 1988, de modo a corrigir as graves distores produzidas
pelas sucessivas edio e reedies de medidas provisrias a cada trinta dias pelo
Presidente da Repblica, com vistas a devolver ao Congresso Nacional a
prerrogativa legiferante.
Segundo o Ministro Gilmar Ferreira Mendes:
A experincia colhida no perodo de 1988 a 2001 foi decisiva para as
modificaes que se introduziram na Emenda n. 32/2001. Ressalte-
se que ela foi fruto de um consenso bsico entre os diversos atores
na vida pblica, todos convictos de que, se a medida provisria
continuava a ser imprescindvel para a governabilidade, era
necessrio encontrar um novo modus faciendi, que lograsse
compatibilizar o seu uso com formas adequadas de organizao e
procedimento aptas a produzir deciso em tempo adequado (apud
AMARAL JUNIOR, 2002, p. 13, prefcio).
Dentre as principais mudanas introduzidas pela EC n. 32/2001, damos
destaque ao prolongamento do prazo de vigncia das medidas provisrias de 30
para 60 dias prorrogveis uma nica vez por idntico perodo , proibio da

39

reedio e, conforme evidenciou Valle (2002, p. 22), constitucionalizao da
comisso mista destinada a proferir parecer s medidas provisrias. Segundo seus
ensinamentos, ao introduzir a comisso mista no 9 do dispositivo constitucional
supracitado, o constituinte derivado constitucionalizou o tema, posto que a comisso
mista no era prevista no texto constitucional originrio, estava presente somente na
Resoluo N 1, de 2 de maio de 1989, do Congresso Nacional. No mesmo sentido
Amaral Jnior (2004, p. 281-282) afirma ser a comisso mista um imperativo
constitucional, sendo sua inobservncia, ou seja, sua no instalao uma
inconstitucionalidade formal.
Entretanto, a prtica legislativa tem caminhado em sentido oposto, o certo
que as comisses mistas destinadas a emitir pareceres s medidas provisrias antes
da apreciao por cada uma das Casas do Congresso Nacional, salvo raras
excees, no so instaladas, apesar de religiosamente designadas pelo Presidente
do Congresso Nacional, nos termos do artigo 2 da Resoluo n. 1, de 2002-CN.
O entendimento at ento firmado de que compete ao Congresso Nacional
deliberar sobre as medidas provisrias. A Presidncia da Cmara dos Deputados,
em resposta questo de ordem, se posicionou da seguinte maneira: quando se
estabeleceu nova tramitao para a medida provisria, o sentido era de que a
matria precisava ser examinada, para no acontecer, como no passado, a reedio
por quarenta, cinqenta, sessenta vezes. A obrigao do Congresso Nacional
examinar a matria
42
.
Na mesma questo de ordem a Presidncia firmou: O Congresso Nacional
deseja que as medidas provisrias sejam apreciadas pela Cmara e pelo Senado e
no que sejam rejeitadas por decurso de prazo
43
, e assim tem sido entre 2003 e
2006, das 250 MP apreciadas pelo Congresso, somente 6 foram arquivadas por
decurso de prazo.
Nesse sentido, diante do aventado conflito entre os ditames constitucionais
44

as Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal seguem a tese de que o

42
Notas taquigrficas: Sesso: 006.1.52.0, hora: 18:10, fase: Ordem do Dia, data: 25/02/2003.
43
(Idem, notas taquigrficas de 25/02/2003).
44
Se por um lado cabe a comisso mista emitir parecer sobre as medidas provisrias, antes de serem
apreciadas pelo plenrio de cada uma das Casas, por outro lado o Congresso Nacional deve apreciar
as medidas provisrias em at 45 dias, sob pena de ter, subseqentemente, a pauta de cada uma

40

Congresso no pode se omitir diante de uma recusa de a comisso mista se reunir.
A omisso do Congresso Nacional representaria uma rejeio tcita das medidas
provisrias. Prevalece, assim, o princpio da reserva do plenrio.
A Presidncia da Cmara, em resposta a Questo de Ordem n. 8, de 2004,
estabeleceu que com base na Resoluo n. 1, de 2002-CN, que determina que a
Comisso Mista ter o prazo improrrogvel de 14 (quatorze) dias para emitir parecer
sobre a medida. Esgotado esse prazo, a medida deve ser encaminhada Cmara,
devendo o parecer da Comisso ser proferido diretamente no plenrio desta Casa,
por Relator designado pelo Presidente (arts. 5 e 6, 1 e 2), cumprindo, assim o
disposto no 9 do art. 62 da Constituio Federal
45
.
E assim tem sido. A prtica legislativa tem seguido a seguinte lgica:
I Adotada pelo Poder Executivo, a medida encaminhada ao Congresso
Nacional que, em 48 horas, publicar, distribuir em avulsos e designar
a Comisso Mista, que ter o prazo mximo de 14 dias para se reunir e
proferir parecer quanto ao atendimento ou no dos pressupostos
constitucionais de relevncia e urgncia, adequao financeira e
oramentria, constitucionalidade e juridicidade, e, em qualquer caso,
se posicionar quanto ao mrito da matria;
II Os primeiros 6 dias aps a publicao so reservados ao oferecimento
de emendas, prazo nico para deputados e senadores, cuja
inobservncia implica na perda de oportunidade para se propor
modificaes norma (provisria) editada pelo Executivo;
III Em regra, transcorrido o prazo de emendamento, a medida provisria
entra numa espcie de hibernao, at que se cumpra o restante do
prazo da Comisso Mista, e no 15 dia a matria encaminha Cmara
dos Deputados pendente de parecer dispondo esta tambm de 14 dias
para apreciar a medida e as emendas a ela apresentadas;
IV Em Plenrio a Presidncia da Cmara designar um relator em
substituio Comisso Mista que ter plenos poderes sobre a matria,
senhor da vida ou da morte, podendo propor desde a sua
inadmissibilidade at introduzir, sob a forma de um projeto de lei de
converso, o famoso PLV, toda e qualquer alterao que entender
relevante;

das Casas obstruda, alm de que, se no o fizer em at 120 dias, includa a prorrogao, v-las-
sem eficcia por decurso de prazo (Art. 62, 6, 9 e 10 da CF).
45
Notas taquigrficas: Sesso: 043.2.52.0, hora: 18:27, fase: Grande Expediente, data: 05/04/2004.

41

V Aprovada na Cmara, todo o processado
46
vai ao Senado Federal e,
havendo tempo suficiente
47
, o relator revisor no Senado passa a ser o
senhor da vez, podendo propor a aprovao do texto da Cmara, do
Executivo, ou propor um novo texto. Se as alteraes por ele propostas
forem aprovadas, a matria retorna Cmara para deliberar nica e
exclusivamente sobre as alteraes introduzidas pelo Senado. Finda a
tramitao, a matria, conforme o caso, vai promulgao ou sano
do Presidente da Repblica.
Nesse jogo o relator o dono da bola, a pessoa a ser cativada. Como
visto, os parlamentares possuem um nico momento para propor alterao ao texto
da medida provisria os primeiros 6 dias aps a publicao findo o qual somente
o relator poder propor mudanas ao texto original
48
.
Acreditamos estar a o cerne da questo da no instalao/funcionamento
das Comisses Mistas. Pelo rito proposto pela Resoluo n. 1, de 2002-CN, a
Comisso Mista restringe o poder de cada uma das Casas do Congresso Nacional,
em especial da Cmara dos Deputados, em razo do rodzio de relatores. Estes
devem ser indicados de forma alternada entre os membros de cada uma das Casas
que compem a comisso, em oposio Casa de origem de seu Presidente
49
. Isto
implica em dizer que a Cmara, como Casa iniciadora
50
, a cada duas medidas
provisrias, votaria um relatrio oferecido por um Senador da Repblica. Somando a
isto a impossibilidade de oferecimento de emendas de plenrio e a possibilidade de
no se ter a maioria da composio da comisso mista, tornam sua instalao
desinteressante para ambas as partes, em especial para o Governo: por que se
debater as medidas provisrias no mbito de uma Comisso Mista, se possvel
deixar para faz-lo em Plenrio, com um relator todo poderoso, indicado dentre seus
membros e dotado de toda boa vontade para construir um texto que atenda os

46
Mensagem do Executivo, texto da medida provisria, emendas apresentadas na comisso mista,
parecer do relator da comisso mista na Cmara dos Deputados, projeto de lei de converso (se
houver) e autgrafos.
47
Em algumas situaes o Senado somente convalida o texto da Cmara, haja vista esta ter
consumido quase todo o prazo de vigncia da medida Provisria, no restando tempo hbil para
aquela Casa Legislativa introduzir qualquer alterao matria, sob pena de v-la sem eficcia por
decurso de prazo.
48
A Mesa Diretora da Cmara dos Deputados tm admitido apresentao de emendas aglutinativas
durante a deliberao das medidas provisrias em plenrio.
49
Art. 3, 1, da Resoluo n. 1, de 2002-CN.
50
Nos termos do art. 62, 8, da CF, compete Cmara dos Deputados a primazia na apreciao de
medidas provisrias.

42

interesses da maioria, com risco quase zero
51
? Ou seja, a sistemtica adotada
permite o controle do que ser debatido, isto , o controle da agenda pela garantia
constitucional de incluso em pauta, e do que ser aprovado; muitas vezes as
emendas apresentadas recebem pareceres pela inadequao financeira ou
oramentria impedindo a apreciao do mrito.
Falando em parecer, outro ponto que merece ser salientado a aparente
dificuldade de anlise dos pressupostos constitucionais de relevncia e urgncia das
medidas provisrias envolto no parecer de plenrio. Algumas medidas provisrias
no atendem a esse requisito constitucional de existncia basta ver que o prprio
Poder Executivo o primeiro a afirmar isso quando as revoga e, assim mesmo,
apesar de inmeros parlamentares terem sustentado o no atendimento dos
pressupostos constitucionais de relevncia e urgncia de inmeras medidas
provisrias j apreciadas, estes so contumazmente aprovados. Desde a edio da
EC n. 32/2001, somente quatro tiveram sua relevncia e urgncia rejeitadas pela
Cmara dos Deputados e trs no Senado Federal, o que representa
aproximadamente 1,77% do total de 394 medidas provisrias por elas apreciadas
52
.
Por certo isto tambm fica evidenciado quando se verifica que a taxa de aprovao
absoluta das medidas provisrias ficou acima dos 90% na Legislatura passada.
Por conta de todo o debate que envolve a figura da medida provisria, tm-se
emergido um ambiente cada vez mais favorvel para a uma nova alterao do
instituto. Como visto a EC n. 32/2001 foi uma tentativa de coibir o abuso por parte do
Executivo na edio de medidas provisrias e sua principal virtude foi barrar a
perpetuao da norma provisria, que era eternizada em face das constantes
reedies sem o aval do Poder Legislativo.
O mais novo episdio acerca da tramitao de medidas provisrias se deu no
mbito da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), que aprovou,
em 26 de setembro de 2007, parecer favorvel ao Recurso n. 5, de 14 de fevereiro
de 2007, contra a deciso da Presidncia em Questo de Ordem a respeito do

51
At 25/09/2007 foram editadas 394 medidas provisrias aps a EC n. 32/2001. Destas somente 20
no foram transformadas em lei em face de rejeio ou por decurso de prazo, e 5 foram
integralmente revogadas pelo Poder Executivo por intermdio da edio de uma MP revogadora
(Fonte: Stio da Cmara dos Deputados: WWW.camara.gov.br, mdulo projeto de lei e outras
proposies).
52
Dados obtidos junto Secretaria Geral da Mesa da Cmara dos Deputados em 25/09/2007.

43

tratamento dado a medidas provisrias durante o perodo em que, chegando
Cmara dos Deputados, ainda no sobrestam a pauta. A ele foram apensados os
Recursos de n. 7 e 11, de 2007, de idntico teor. O mrito das questes de ordem
reside no fato de a Presidncia pautar as medidas provisrias cujo prazo de vigncia
ainda no ultrapassara os primeiros 45 dias. A CCJC, em 2003, j se deparou com a
tese outrora ressuscitada, tendo, a poca, dado razo Mesa, aprovando parecer
contrrio ao recurso, que no foi apreciado pelo Plenrio. Sem querer discorrer
sobre o mrito da questo, acreditamos que o excesso de medidas provisrias e a
conseqente paralisia que provocam do Congresso Nacional no sero resolvidos
pela limitao ora sugerida pela CCJC incluso de medida provisria na pauta de
deliberao somente depois de decorridos os primeiros 45 dias de sua edio , os
dados da Secretaria Geral da Mesa da Cmara dos Deputados sugerem, inclusive,
que esta limitao deve aumentar a paralisia do Plenrio, em decorrncia do
aumento do tempo de sobrestamento de sua pauta. Se hoje mais da metade das
sesses esto obstrudas por MP a adoo dessa nova regra deve elevar esse
nmero significativamente. Nestes termos, o parecer da CCJC parece ser um tiro no
prprio p. A deciso na Comisso foi apertada, caber ao Plenrio dar a palavra
final sobre os recursos. O certo que este episdio mais um indicativo de que o
instituto medida provisria precisa ser mais uma vez alterado. Tramitam na Cmara
dos Deputados vrias propostas de emendas Constituio propondo a alterao
desse instituto, e mais cedo ou mais tarde o Congresso Nacional ir se posicionar
sobre o tema.
O fato de o presidente da Repblica ter tido o seu poder institucional
reforado pela Constituio de 1988, de modo a deter monoplio sobre a iniciativa
legislativa em matria financeira e administrativa e o poder de editar medidas
provisrias, certamente desequilibrou a balana ao seu favor. Aos parlamentares
fica a sensao desconfortante de ver seus projetos parados numa fila infindvel,
aguardando uma oportunidade para incluso em pauta; nessa luta inglria lhes resta
apenas o artifcio de solicitar aos lderes e ao presidente da Casa que sejam
pautados, na maioria das vezes, obstaculizados pelo trancamento da pauta. No
mesmo sentido a sociedade civil organizada, em sua maioria desconhecedora da
dinmica legislativa, tenta pressionar os parlamentares no intuito de ver aprovados
projetos de seu interesse, em alguns casos parados h anos. por tudo isso que os

44

mais crticos sugerem acabar com a figura do sobrestamento ou mesmo da medida
provisria. A questo que se pe se isto devolver ao Congresso Nacional a
autonomia em termos da produo legislativa. Acredito que no, entretanto seria
interessante estudar como era a relao entre o Executivo e o Legislativo brasileiro
antes das inovaes introduzidas pela EC n. 32/2001; fica a sugesto para futuras
pesquisas.
Outra questo que iremos deixar em aberto para um futuro debate a da
definio do que governo, haja visto que se entendermos governo como sendo a
soma ou a composio Executivo-base de apoio parlamentar, talvez a discusso
sobre a supremacia e o poder de agenda do Poder Executivo deixe de ter
relevncia, interessando mais discutir a qualidade da norma produzida e no de
quem foi () o patrocinador da norma. Vale lembrar o que j disse Ribeiro (2004): a
autonomia do Poder Legislativo se consubstancia na competncia de elaborar o seu
regimento interno, nunca em descumpri-lo. A questo pode ser posta da seguinte
forma: em que medida a preponderncia do Poder Executivo em termos da iniciativa
legislativa fere o princpio democrtico da separao de poderes? Limongi (2004) j
sentenciou que nada autoriza tratar o sistema poltico brasileiro como singular,
conforme aponta a literatura, o fortalecimento do Executivo fenmeno do Estado
contemporneo.

45

A PESQUISA
Aspectos metodolgicos
A presente pesquisa se consubstancia no levantamento de dados relativos
organizao da pauta da Cmara dos Deputados e teve como base de dados as
sesses deliberativas cadastradas no Sistema de Informao Legislativa da Cmara
dos Deputados (SILEG) e no Stio eletrnico daquela Casa
53
. O intervalo de tempo
estudado foi o correspondente 52 Legislatura (de 15 de fevereiro de 2003 a 22 de
dezembro de 2006). A restrio da anlise agenda do Plenrio da Cmara e ao
perodo supracitado se deu pelas seguintes razes: 1. a agenda do legislativo possui
um vis muito amplo; 2. a grande quantidade de dados a serem analisados obrigou-
nos ao corte (o relatrio preliminar do perodo forneceu mais de 28 mil linhas de
dados); 3. a existncia de estudos anteriores, com um espectro de anlise menos
abrangente, sobre o mesmo ente e perodo, o que possibilitaria, em primeiro plano,
contestar os resultados ento obtidos; 4. ser um perodo homogneo e completo, a
50 Legislatura no estava sujeita regra de trancamento da pauta por medida
provisria (que segundo a literatura a principal ferramenta de controle da agenda
legislativa) e a 51 teve a regra adotada na segunda metade de sua durao; e 5.
ser a Cmara dos Deputados, como j salientamos, a Casa iniciadora para as
proposies de sua autoria, do Poder Executivo, do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores.
A metodologia adotada consistiu em elaborar relatrio sucinto das sesses
deliberativas ocorridas entre 19 de fevereiro de 2003, data da primeira sesso
deliberativa da legislatura, e 20 de dezembro de 2006, data da ltima sesso com
deliberao no perodo. Como aqui nos interessa analisar a pauta da Cmara dos
Deputados, foram includas no relatrio todas as sesses deliberativas convocadas
por seus presidentes. Assim, constam tambm do relatrio as sesses convocadas

53
<http://www2.camara.gov.br/proposies>

46

e que tiveram a ordem do dia cancelada por obstruo e/ou falta de quorum
54
,
procedimentos legtimos do parlamento que conferem maioria parlamentar a
obrigao de garantir as condies necessrias para a realizao das sesses.
Foram excludas aquelas que no ocorreram em razo do levantamento da
sesso
55
. Da mesma forma foram excludas as matrias sobre a mesa, em razo
de as matrias delas constantes no necessariamente figurarem no Avulso da
Ordem do Dia
56
, alm de possurem naturezas diversas das proposies includas
na pauta e que visam sua transformao em lei.
Para facilitar o processo de anlise foi solicitado ao rgo gestor do SILEG, o
PROLEGIS (Programa de Informatizao da Atividade Legislativa), um relatrio de
todas as sesses deliberativas realizadas na 52 Legislatura e seus resultados. A
premissa adotada era que, estando todas as sesses cadastradas no SILEG, a
maneira mais gil e segura de se obter as informaes seria busc-las diretamente
em sua base de dados. Entretanto, como o SILEG um sistema aberto em termos
da origem dos dados e, em muitos aspectos, um sistema em construo, a
recuperao precisa dos dados fica prejudicada, por isso, em razo de no haver
padronizao na gerao dos dados (que se explica em funo de cada operador
adotar critrios prprios) fomos obrigados a um alargamento da base da pesquisa
para no perder dados relevantes. Com isso, o relatrio base incorporou a
tramitao completa de todas as matrias includas nas pautas, constituindo, como
j informado, em mais de 28 mil linhas de dados.
Como a lgica da pesquisa era a de se ter um nico (e o ltimo) lanamento
de cada proposio pautada em cada sesso, fez-se a anlise detalhada do relatrio
para eliminao das sujeiras (lanamentos no relevantes), o que demandou muita

54
Isso pode fazer com que os dados referentes quantidade de sesses deliberativas da 52
Legislatura difiram dos apresentados em outros trabalhos, ou dos fornecidos pela Secretaria Geral da
Mesa.
55
O levantamento da sesso o seu encerramento antes do horrio previsto para o trmino dos seus
trabalhos. Nos termos do art. 71 do RICD, uma sesso somente poder ser levantada no caso de:
tumulto grave; falecimento de congressista da legislatura, de Chefe de um dos Poderes da Repblica
ou quando for decretado luto oficial; ou se houver a presena nos debates de menos de um dcimo
do nmero total de Deputados.
56
O Avulso da Ordem do Dia um importante meio de comunicao da Casa, sua publicao ocorre
a cada convocao de sesso plenria, independente de ser deliberativa ou no. Tem como
finalidade dar publicidade do objeto da sesso convocada, se for o caso, das matrias a serem
apreciadas, da fluncia dos prazos regimentais, entre outros avisos que a Mesa julgar necessrio dar
publicidade. O mesmo distribudo ao Plenrio e Lideranas e disponibilizado no stio eletrnico da
Casa.

47

ateno em razo das peculiaridades do processo legislativo. Desse modo, para
cada sesso deliberativa foi mantida uma nica ocorrncia de cada proposio que
nela figurou, ou seja, manteve-se a ltima ao de cada proposio numa dada
sesso. Nas anlises individualizadas das sesses legislativas de 2003, 2004, 2005
e 2006 as sesses legislativas extraordinrias foram consideradas como
pertencentes sesso legislativa precedente.
Tambm se teve ateno especial quanto aos autores das proposies
pautadas. Com o objetivo de permitir a anlise estatstica dos dados, as proposies
de autoria de parlamentares (individualmente ou em grupo) foram atribudas
genericamente a "Deputado. De igual modo, quelas que faziam referncia ao
nome do senador que a apresentou na Casa de origem foram atribudas
genericamente a "Senado Federal. Em alguns casos as proposies includas nas
pautas eram de autoria de deputado ou de comisso, entretanto, possuam
apensadas as elas outra do Executivo (muitas vezes sob o regime de urgncia
constitucional), nesses casos a autoria foi atribuda ao Poder Executivo quando a
proposio aprovada foi a de sua autoria
57
. Da mesma maneira, a autoria das
proposies originrias de Comisso Mista
58
foi atribuda ao Senado Federal,
quando estas iniciaram sua tramitao naquela Casa
59
. Permaneceram como de
autoria da Comisso Mista aquelas que iniciaram sua tramitao na Cmara dos
Deputados.
Apresentao e anlise dos dados
Os dados da pesquisa revelaram que durante a 52 Legislatura a presidncia
da Cmara dos Deputados, convocou 600 sesses deliberativas. A tabela 1
apresenta a diferenciao em termos de sesso ordinria e extraordinria e a
distribuio por sesso legislativa.
Tabela 1.

57
Para exemplo citamos o PL 5.055/2001 de autoria de parlamentar, ao qual foi apensado o PL
6.677/2006, do Poder Executivo, em urgncia constitucional.
58
Para exemplo citamos o PL 7.018/2002, da Comisso Mista de Segurana Pblica, aprovado no
Senado foi encaminhado Cmara em reviso.
59
Como visto, nos termos dos arts. 142 e 143 do Regimento Comum, os projetos elaborados por
Comisso Mista tm sua tramitao iniciada, alternadamente, no Senado e na Cmara dos
Deputados.

48


TOTAL DE SESSES DELIBERATIVAS CONVOCADAS PELA PRESIDNCIA DA
CMARA DOS DEPUTADOS DURANTE A 52 LEGISLATURA
(DE 19 DE FEVEREIRO A 20 DE DEZEMBRO DE 2006)
SESSO LEGISLATIVA TOTAL ORDINRIA EXTRAORDINRIA
PRIMEIRA (2003) 169 92 77
SEGUNDA (2004) 145 62 83
TERCEIRA (2005) 146 84 62
QUARTA (2006) 140 64 76
TOTAL 600 302 298
Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).

Ao observamos os dados referentes s quantidades de sesses convocadas
durante a 52 Legislatura possvel identificar certa homogeneidade quanto sua
distribuio nas sesses legislativas. O primeiro fato observvel que o maior
nmero de sesses ocorreu na primeira sesso legislativa
60
, nas demais houve uma
tendncia coincidncia no numero total de sesses, com uma ligeira disperso na
quarta e ltima sesso legislativa, detentora do menor nmero. O segundo, que
em relao quantidade de sesses ordinrias e extraordinrias, verifica-se que na
primeira e na terceira sesses legislativas o nmero de sesses ordinrias foi maior
que o de extraordinrias, de modo inverso, na segunda e na quarta o nmero de
sesses ordinrias foi menor que o de extraordinrias. A hiptese era que a
realizao das campanhas eleitorais municipais no segundo ano da Legislatura e
das eleies federais e estaduais no quarto e ltimo ano, tambm teriam
influenciado o tipo de sesso realizada durante o segundo semestre dos anos
eleitorais, haja vista que durante as campanhas eleitorais h uma reduo no
nmero de sesses realizadas entre agosto e outubro para que os parlamentares
possam participar das campanhas (entre agosto e outubro de 2003 e de 2005
ocorreram sesses deliberativas em 35 e 33 dias dos 92 do perodo,
respectivamente, por sua vez, em 2004 e 2006, anos eleitorais, no mesmo espao
de tempo ocorreram sesses em apenas 12 e 10 dias
61
, respectivamente). Contudo,
a anlise das sesses convocadas entre agosto e dezembro de cada ano da

60
Dados da Secretaria Geral da Mesa da Cmara dos Deputados tambm indicam que na primeira
sesso legislativa que se tem o maior nmero de apresentao de proposies por deputados.
61
Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).

49

Legislatura no deu sustentao ilao. Observando a tabela 2 verificamos que
mesmo sendo o nmero de sesses extraordinrias maior que o de ordinrias nos
anos eleitorais (2004 e 2006), a diferena pequena para dar sustentao
hiptese. Esta tambm derrubada quando se observa que no ano de 2003, entre
agosto e dezembro, o nmero de sesses extraordinrias foi maior que o de
ordinrias, mas, ainda assim, ao trmino da sesso legislativa a quantidade de
sesses ordinrias foi maior que o de extraordinrias (vide tabela 1).

Tabela 2.

QUANTIDADE DE SESSES ORDINRIAS E EXTRAORDINRIAS
CONVOCADAS ENTRE AGOSTO E DEZEMBRO DE CADA SESSO LEGISLATIVA
DA 52 LEGISLATURA (2003 a 2006)
ANO TIPO DE SESSO TOTAIS
2003 Ordinria 34
Extraordinria 52
2004 Ordinria 20
Extraordinria 33
2005 Ordinria 44
Extraordinria 19
2006 Ordinria 17
Extraordinria 25
Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).

Outro dado interessante o que trata da quantidade de itens includos na
ordem do dia das sesses deliberativas. O nmero real, ou absoluto, de proposies
includas nas pautas das sesses ordinrias ou extraordinrias da 52 Legislatura foi
844
62
, o que gerou 4.534 ocorrncias, ou seja, as 844 proposies em conjunto
figuraram na pauta por 4.534 vezes, o que corresponde a exatamente 4.534 itens,
isto quer dizer que se cada proposio fosse pautada uma nica vez e efetivamente
apreciada, a Cmara dos Deputados teria apreciado 4.534 matrias durante toda a
Legislatura.

62
Excludas as que figuram na Matria sobre a mesa.

50

Na figura 1 apresentamos o resumo, em termos percentuais, de como os
4.534 itens foram agrupados e distribudos entre as 600 sesses deliberativas do
perodo.

Figura 1.
Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).

Analisando o grfico verificamos que a grande maioria das sesses tiveram
entre 1 e 10 itens na pauta, o que correspondeu a 78,27% do total das sesses. As
sesses com pautas entre 21 e 30 itens representaram menos de cinco por cento
(4,92%), enquanto as que se situaram na faixa de 11 a 20 foram quase dezessete
por cento (16,64%). Uma nica sesso
63
teve mais de 30 itens (0,17%).
Estendendo a primeira faixa de dados de modo a abranger as pautas com 1 a
13 itens
64
, verificamos que estas corresponderam a 83,02% do total, j as com mais
de 13 itens representaram apenas 16,98%. Na figura 2 temos o detalhando de como
se deu a distribuio.

63
Sesso extraordinria de 7 de julho de 2005 composta de 39 itens.
64
Escolhemos esta faixa por ser mais expressiva (acima de dez ocorrncias), as sesses com mais
13 itens ocorreram em mdia 5,13 vezes.
De 1 a 10 itens
78,27%
De 11 a 20 itens
16,64%
De 21 a 30 itens
4,92%
Acima de 30 itens
0,17%
QUANTIDADE PERCENTUAL DO NMERO
DE ITENS INCLUDOS NA PAUTA DURANTE
A 52 LEGISLATURA (2003-2006)

51


Figura 2.

Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).

Apesar de uma maior incidncia de sesses com apenas um nico item
(15,17%), no houve um padro em termos da quantidade de itens pautados,
entretanto, os dados sugerem que, em razo de a ordem do dia ter uma durao de
at 4 horas, includa a prorrogao por at 60 minutos, h uma tendncia de se
fazer pautas com cerca de 10 itens
65
.

65
Certamente pautas muito extensas tendem a ser no reais, devido grande improbabilidade de
se apreciar todas as matrias delas constantes, podendo servir em alguns casos para diminuir a
presso exercida por este ou aquele grupo, que buscam pautar matrias de seus interesses. Por
outro lado, havendo amplo consenso em torno das matrias, sobretudo no polmicas (normalmente
projetos de decretos legislativos sobre acordos e/ou tratados internacionais), h a possibilidade de se
fazer pautas mais extensas, a exemplo da sesso extraordinria de 7 de julho de 2005, composta de
39 itens, 31 eram projetos de decretos legislativos sobre acordos e/ou tratados internacionais, dos
quais 30 foram aprovados.
15,17%
8,50%
5,67%
3,17%
10,17%
6,83%
8,50%
9,33%
8,17%
4,00%
2,33%
2,17%
2,83%
0,83%
1,17%
1,33%
1,33%
0,83%
1,33%
1,83%
0,83%
0,17%
0,67%
0,33%
0,83%
0,50%
0,33%
0,17%
0,50%
0,17%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Um
Dois
Trs
Quatro
Cinco
Seis
Sete
Oito
Nove
Dez
Onze
Doze
Treze
Quatorze
Quinze
Dezesseis
Dezessete
Dezoito
Dezenove
Vinte
Vinte e um
Vinte e dois
Vinte e trs
Vinte e cinco
Vinte e seis
Vinte e sete
Vinte e oito
Vinte e nove
Trinta
Trinta e nove
QUANTIDADE DE SESSES
N

M
E
R
O

D
E

I
T
E
N
S

N
A

P
A
U
T
A
QUANTIDADE DE ITENS INCLUDOS NAS PAUTAS DA
52 LEGISLATURA (2003-2006) EM FUNO DO NMERO DE
OCORRNCIAS NAS SESSES

52

As mdias de figurao na pauta
66
foram: 8,6 para as medidas provisrias
MP; 5,33 para os projetos de lei PL; 6,77 para os projetos de lei complementar
PLP; 1,93 para os projetos de decreto legislativo PDC; 2,85 para os projetos de
resoluo PRC e 13,42 para as propostas de emenda Constituio PEC. O
fato de as medidas provisrias ter apresentado uma mdia relativamente alta (8,6),
se comparada s das demais proposies, esta certamente relacionado primazia
constitucional de figurao e de apreciao na ordem do dia, como visto, a regra de
sobrestamento (estabelecida pela EC n. 32/2001) obriga a incluso das MPs na
pauta de deliberao aps o 45 dia de sua publicao, ou seja, a partir do 46 dia a
medida provisria passa a constar obrigatoriamente da pauta como primeiro item, se
nica, ou seguindo a ordem cronolgica de sua edio, se houver mais de uma
sobrestando as demais deliberaes, at que se ultime sua apreciao. Esta regra
no atinge as outras espcies legislativas
67
, podendo a presidncia inclu-las ou no
nas pautas. interessante notar que os projetos de decretos legislativos,
notadamente dotados de menor complexidade (quase a totalidade tratavam de
acordos e/ou tratados internacionais, normalmente apreciados na Casa de forma
simblica e com quorum reduzido), e as propostas de emenda Constituio,
dotadas de maior complexidade (garantida pelo texto constitucional), tiveram a
menor e a maior mdia de figurao na pauta, respectivamente.
Com referncia iniciativa
68
das matrias pautadas, apresentamos na figura 3
o comparativo entre a autoria e a quantidades de vezes que as proposies
figuraram na pauta durante a 52 Legislatura. Fica evidente a preponderncia das
proposies de autoria do Poder Executivo sobre as dos demais legitimados. A
anlise dos dados demonstrou que, dos 4.534 itens pautados na Legislatura, 2.987
foram de iniciativa deste, quase o quntuplo (4,59 vezes) do melhor desempenho
dentre os demais entes detentores da prerrogativa constitucional de propor
proposio.

66
A proposio que mais vezes figurou na pauta foi o Projeto de Lei n. 4.186, de 2004, do Poder
Executivo, por exatas 63 vezes entre 2004 e 2006, at ser apreciado em 24 de janeiro de 2006 e
encaminhado ao Senado Federal para a reviso nos termos constitucionais.
67
Salvo os projetos em urgncia constitucional e as representaes.
68
A iniciativa refere-se autoria. a capacidade de iniciar o processo legislativo, ou, como ensina
Junior (2000, p. 377), [...] o ato que permite o incio do processo de elaborao de norma jurdica. O
autor observa que rigorosamente nenhum dos entes elencados no art. 61 da CF dispe de competncia
plena para iniciativa de projeto de lei, uma vez que todos possuem reas limitadas ou proibidas.

53


Figura 3.

Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).
* Mesa do Senado Federal (1), Procuradoria-Geral da Unio (2) e Ministrio Pblico da Unio (13).

Uma outra forma de visualizar a questo pelo que convencionamos chamar
de taxa de ocupao, (TO) ela aqui definida como sendo a relao entre
quantidade de vezes que as proposies, segundo seus autores, figuraram na pauta
(TP) pelo total de sesses convocadas (TC), de modo que .
Os clculos demonstraram que as proposies do Poder Executivo figuraram ou,
para utilizar o termo empregado acima, ocuparam 65,88% das pautas,
desconsiderados os projetos de decretos legislativos sobre acordos e/ou tratados
internacionais de autoria da Comisso de Relaes Exteriores e Defesos Nacional
CREDN, que representaram 8,23% do total e, a priori, so de iniciativa do
Executivo
69
. A figura 4 mostra a taxa de ocupao para cada um dos autores.


69
Os projetos de decretos legislativos sobre acordos e/ou tratados internacionais so oriundos da
aprovao pela CREDN do parecer favorvel mensagem do Poder Executivo que submete o texto
do acordo ao Congresso Nacional.
0 1000 2000 3000 4000 5000
Outros*
Comisso
Judicirio
Mesa Diretora da CD
Senado Federal
Comisso - CREDN
Deputado
Poder Executivo
Total
16
26
73
140
268
373
651
2987
4534
TOTAL DE OCORRNCIAS
A
U
T
O
R
E
S
QUANTIDADE DE VEZES QUE CADA AUTOR TEVE
SUAS PROPOSIES INCLUDAS NA PAUTA DO
PLENRIO DA CMARA DOS DEPUTADOS
DURANTE A 52 LEGISLATURA (2003-2006)

54

Figura 4.

Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).
* Mesa do Senado Federal, Procuradoria-Geral da Unio e Ministrio Pblico da Unio.

Justapondo os dois grficos (Figuras 3 e 4) constatamos que as taxas de
ocupao mais expressivas foram para as proposies de iniciativa: 1. do Poder
Executivo 65,88% (2.897 vezes); 2. de deputados 14,36% (651 vezes); 3. da CREDN
8,23% (373 vezes); 4. do Senado Federal 5,91% (268 vezes); 5. da Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados 3,09% (140 vezes); e 6. do Judicirio 1,61% (73 vezes).
A consolidao das taxas de ocupao em termos das proposies de
iniciativa do Poder Legislativo, do Poder Executivo e dos demais legitimados,
evidencia ainda mais a preponderncia do Poder Executivo sobre os demais atores.
Observando a figura 5 verificamos que as proposies com origem no Legislativo, de
autoria dos deputados e senadores (individual ou coletivamente), das Comisses e
das Mesas, representaram apenas 23,86% do total de matrias pautadas, enquanto
as do Executivo, considerados os projetos de decretos legislativos de autoria da
Outros* - 0,35%
Comisso - 0,57% Judicirio - 1,61%
Mesa Diretora
(CD) - 3,09%
Senado Federal
5,91%
Comisso (CREDN)
- 8,23%
Deputado - 14,36%
Poder Executivo
65,88%
TAXA DE OCUPAO DA PAUTA DO PLENRIO DA
CMARA DOS DEPUTADOS PELOS AUTORES QUE
TIVERAM PROPOSIES PAUTADAS DURANTE A
52 LEGISLATURA (2003-2006)

55

CREDN sobre acordos e/ou tratados internacionais, corresponderam a 74,21%. Os
demais
70
atores somaram 1,93%.

Figura 5.

Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).

Na figura 6 destacamos a taxa de ocupao da pauta pelas principais espcies
legislativa (MP, PL, PLP, PDC, PRC e PEC). Como discutiremos a diante, os dados
do destaque questo das medidas provisrias; quase a metade (47,42%) da
agenda plenria durante a Legislatura foi ocupada por este tipo de proposio.
interessante notar, observando a figura 6, que, em razo de toda a crtica que se faz
sobre o excesso de medidas provisrias, seria natural esperar uma maior ocupao
da pauta por este tipo de proposio; tambm importante frisar que alguns estudos
(FELINTO, 2007 et alii) tem apontado um incremento, ano a ano, na preferncia do
Poder Executivo em adotar ou, utilizando uma expresso mais forte que remete ao
perodo autoritrio, baixar esta espcie normativa/propositiva, dissemos assim, pelo
carter impositivo do diploma que possui status de lei desde a sua edio,
diferentemente dos projetos com urgncia constitucional que tambm possuem um

70
Judicirio, Procuradoria-Geral da Unio e Ministrio Pblico da Unio.
Legislativo
23,86%
Poder Executivo
74,21%
Outros
1,93%
TAXA DE OCUPAO DA PAUTA DA CMARA DOS
DEPUTADOS CONSOLIDADA POR GRUPO DE
AUTORES QUE TIVERAM PROPOSIES PAUTADAS
DURANTE A 52 LEGISLATURA (2003-2006)
Legislativo (Comisses, Mesas, Deputados e Senadores)
Poder Executivo (Acrescentadas as proposies da CREDN)
Outros [Judicirio, Procuradoria-Geral da Unio(2) e Ministrio Pblico da Unio(13)]

56

rito diferenciado, mas necessitam da anuncia (aprovao) do Congresso Nacional e
da sano presidencial para ter vigncia e eficcia. O levantamento tambm destacou
os projetos de lei, estes estiveram presentes em 28,54% das sesses; contra 8,89%
para PDC; 7,10% para PEC; 3,29% para PLP e PRC, cada um; e 1,37% para as
representaes, mensagens e outras matrias (objetos de deliberao
71
).

Figura 6.

Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).
* Representaes REP, mensagens MSC e objetos de deliberao - OBJ.

Com sentido oposto ao da taxa de ocupao, a taxa de apreciao explicita a
liberao da pauta, ou seja, a aprovao ou rejeio dos itens pautados, tambm
explicita o sucesso legislativo de cada autor e o tipo preferencial de proposio
empregada. Apresentamos na figura 7 a taxa de apreciao consolidada (TAc) por
autoria, representada pela relao entre o somatrio das proposies apreciadas por
grupo de autores (Ta) pelo total de matrias apreciadas (TA), de modo que
. Fazendo a consolidao dos dados verificamos, conforme

71
Objeto de deliberao no uma espcie legislativa propriamente dita, esta nomenclatura foi
adotada pelo SILEG para designar aquelas votaes em plenrio que no geram normas, como so
os casos das eleies para membros do Tribunal de Contas da Unio e do Conselho Nacional de
Justia, ou mesmo da eleio para a Mesa Diretora.
MP
47,42%
PDC
8,89%
PEC
7,10%
PL
28,54%
PLP
3,29%
PRC
3,40%
OUTROS*
1,37%
TAXA DE OCUPAO DA PAUTA DO PLENRIO
DA CMARA DOS DEPUTADOS,
EM FUNO DO TIPO DE PROPOSIO, DURANTE
A 52 LEGISLATURA (2003-2006)

57

evidenciado em outros estudos, que o Poder Executivo obteve um alto ndice de
sucesso em relao s matrias apreciadas pelo Plenrio da Cmara dos Deputados
durante a 52 Legislatura. Comparando os dados das figuras 5 e 7, relativas s taxas de
ocupao e de apreciao de cada grupo de legitimados, fica claro que o predomnio ou
a supremacia do Poder Executivo passa pela definio da agenda legislativa. Este
conseguiu ocupar 77,21% da pauta de debate e de forma correspondente suas matrias
representaram 75,16% de tudo
72
que foi apreciado pelo Plenrio da Cmara dos
Deputados, enquanto as do Legislativo, em conjunto, corresponderam a apenas 21,71%
do produzido e os demais legitimados, juntos, 3,73%.

Figura 7.

Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).

Ao detalharmos a taxa de apreciao consolidada, verificamos que os
deputados figuraram como autores em apenas 12,42% do aprovado, a Mesa
diretora, juntamente com as Comisses, em 4,64%, e os outros rgos externos ao
parlamento 3,14% (ver figura 8).

72
Ressalvado as matrias sobre a mesa, que no foram objeto de anlise do presente estudo.
Poder Executivo
75,16%
Poder Legislativo
21,71%
Diversos*
3,73%
TAXA DE APRECIAO CONSOLIDADA POR AUTORIA, EM
RELAO AO TOTAL DE PROPOSIES APRECIADAS
DURANTE A 52 LEGISLATURA (2003 A 2006)

58


Figura 8.

Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).

Chamamos ateno para o ente Senado Federal, que obteve uma taxa de
apreciao relativa
73
de 4,64%, o que representou uma taxa de apreciao
absoluta
74
de 65,45%; ou seja, 65,45% do que foi includo na pauta (55 proposies)
de autoria deste foi apreciado (36 proposies
75
), o que correspondeu a 8,67% do
nmero total de matrias encaminhadas Cmara em reviso entre 15 de fevereiro
de 2003 e 22 de dezembro de 2006 (foram 415 proposies entre PL, PLP, PDC e
PEC), uma taxa de sucesso relativamente baixa. Contudo, se considerarmos que no
mesmo perodo os deputados apresentaram 5.083 proposies, das quais 2.734
sujeitas apreciao do plenrio, e que 91 proposies de autoria de deputados
foram apreciadas durante a Legislatura, dentre as 165 pautadas, teremos um

73
A taxa de apreciao relativa (TAr) representa o somatrio de cada tipo de proposio apreciada,
por autoria (PA), em relao ao total apreciado (TA): .
74
A taxa de apreciao absoluta (TAa) representa o somatrio de cada tipo de proposio apreciada,
por autoria (PA), em relao ao total pautado (TP): .
75
22 foram aprovadas e transformadas em lei, 13 foram aprovadas com alteraes e retornaram ao
Senado Federal e 1 foi rejeitada.
Poder Executivo
50,56%
Comisso - CREDN
24,59%
Comisso
0,50%
Deputado
12,42%
Mesa Diretora
4,14%
Senado Federal
4,64%
Outros*
3,14%
TAXA DE APRECIAO POR AUTORIA DURANTE A 52
LEGISLATURA

59

porcentual prximo a 3% de aprovao em relao ao total de proposies
apresentadas pelos deputados e sujeitas apreciao do Plenrio
76
. Comparando
os dois percentuais, verificamos que as proposies com origem no Senado Federal
obtiveram uma taxa de sucesso, apesar de relativamente pequena, nominal e
proporcionalmente muito superior das proposies de autoria de deputados
(individual ou coletivamente), 8,67% contra 3%
77
.
Outro dado a ser considerado a taxa de apreciao no Senado Federal
(TSF), obtida indiretamente pela relao entre a adio do somatrio das
proposies aprovadas e encaminhas sano ou promulgao (proposies
transformadas em lei TL) com o somatrio das proposies emendadas e
devolvidas para anlise da Casa iniciadora (TE), pelo total de proposies
encaminhadas para a reviso (TR), de modo que .
Dado que o total de proposies aprovadas no Senado Federal, , foi de
530 e que o total de proposies encaminhadas ao Senado para reviso (TR) foi
570, temos TSF = 93%, isto , a taxa de apreciao no Senado Federal foi de 93%
na 52 Legislatura, ou, 93% do encaminhado ao Senado Federal foram apreciadas.
Apenas 19 proposies das encaminhadas para a reviso naquela legislatura
(3,33%) ainda se encontram com o status: Aguardando retorno, ou seja, ainda
esto tramitando no Senado Federal
78
. Fica assim evidenciada uma maior eficincia
do Senado Federal em termos da maior celeridade na apreciao das matrias.
Para fechar, em razo de Felinto (2007, p. 60) ter identificado em sua
pesquisa uma reduo de 48,3% na aprovao dos projetos de lei, se comparados
os anos de 2003 a 2006, e aliado ao fato de as medidas provisrias terem ocupado
a maior parte da agenda legislativa da Cmara dos Deputados durante aquela
Legislatura, como demonstrado na figura 6, resolvemos investigar como se deu, ano
a ano, a ocupao da pauta por cada tipo de proposio, numa tentativa de achar
uma explicao para o fato apontado por Felinto. Infelizmente no foi possvel

76
importante salientar que este dado somente para referencial, em funo do grande volume de
proposies em tramitao na Casa, quase a metade, 45,70%, dos projetos de lei pautados na
Legislatura foram apresentados em legislaturas anteriores.
77
Fonte: Secretaria Geral da Mesa da Cmara dos Deputados.
78
4 foram rejeitadas e includas no clculo, 21 foram aprovadas em 2007 e desconsideradas, 4 foram
l emendadas e continuam em tramitao na Cmara, 5 foram vetadas totalmente e 6 medidas
provisrias perderam a eficcia na Casa revisora.

60

estabelecer uma hiptese razovel pelo mtodo de anlise empregado. O
levantamento revelou que cada perodo legislativo foi diferenciado um do outro. Se
tomarmos a figura 9, por exemplo, referente ao primeiro ano da legislatura,
verificaremos que a MP representou menos de 30% (26,15%) dos itens pautados,
enquanto os projetos de lei representaram 34,98% do total, o que em tese confirma
o observado por Felinto, principalmente se utilizarmos como contraponto o ano de
2004, apresentado na figura 10. Nesse ano a participao da medida provisria foi
de mais de 50% (50,60%), tendo o PL reduzido a sua para 23,49%. A questo que
o ano de 2005 foi especialmente difcil para a Cmara dos Deputados e para o
Governo, s voltas com o escndalo do mensalo, que comeou a se instalar a
partir do ms de maio daquele ano e se arrastou legislatura adentro. A base de
sustentao do Governo foi desmantelada e os partidos que lhe davam apoio
incondicional agora cobravam explicao, o que parece ter ficado registrado na
agenda do Plenrio da Casa. Utilizando a taxa de ocupao absoluta
79
da MP como
parmetro, de posse da premissa de que esta a principal maneira pela qual o
Poder Executivo marca sua presena no seio do Legislativo brasileiro, conforme
defendido por muitos autores e salientado no referencial terico, verificamos que no
primeiro ano da Legislatura o Governo manteve uma forte participao legislativa,
uma vez que as medidas provisrias, como j citado, ocuparam 26,15% da pauta de
apreciao, com uma taxa de apreciao absoluta de 89,19%, ou seja, 89,19% das
medidas editadas foram aprovadas (vide tabela 3). O mesmo se viu no ano seguinte,
marcadamente com um incremento no nmero de medidas provisrias editadas, 84,
contra 74 no ano anterior, a uma taxa de apreciao absoluta de 97,62%. Notem
que a taxa de ocupao no diretamente relacionada ao nmero de medidas
editadas/pautadas; observando as figuras n. 9, 10, 11 e 12 verificamos que apesar
de a maior taxa de ocupao absoluta da medida provisria ocorrer em 2004, ano
em que se teve o maior nmero de MP na pauta, comparando os dados da tabela 3,
relativos a 2003 e 2004, veremos que o maior ndice de participao da MP em

79
Definimos taxa de ocupao absoluta como sendo o nmero percentual de medidas provisrias
pautadas pelo total de matrias pautadas, as taxas para cada uma das proposies so
apresentadas nas figuras n. 9, 10, 11, 12 e 13, ano a ano e na Legislatura, respectivamente.

61

pauta no ano de 2004 se deu tambm em funo de um menor nmero de projetos
de lei pautados: 99 em 2003 contra 39 em 2004.
Raciocnio inverso pode ser construdo em relao a 2005 ou 2006.
Comparando as figuras n. 11 e 12, relativas s taxas de ocupao das pautas nos
anos de 2004 e 2005, sendo esse ltimo o ano da instalao da crise poltica,
verificamos uma forte retrao em 2005 na participao legislativa do Executivo via
edio de medida provisria. A taxa de ocupao absoluta da pauta em 2005 para a
MP, possivelmente a mais baixa desde que estas passaram a sobrestar
80
, foi de
18,28%, contra 50,60% em 2004. Essa acentuada diminuio em parte explicada
pela reduo no nmero de edies de medidas provisrias (foram 49 incluses em
pauta em 2005 versos 84 em 2004
81
) porm importante notar que o nmero de
projetos de lei includos na pauta tambm aumentou consideravelmente, de 39 para
74, respectivamente. Entretanto, apesar desse aumento a taxa de apreciao
absoluta ficou em 54,05%, inferior da mdia da Legislatura que de 69,66%, em
2003 foi de 76,77%.


80
Dissemos assim, em razo de a EC n.32, de 2001, ter alterado o rito de tramitao da medida
provisria e somente em 2002 o Congresso Nacional ter regulamentado o assunto com a
promulgao da Resoluo n.1, de 2002-CN, estabelecendo as regras infraconstitucionais de
tramitao internas s duas Casas legislativas, levou-se algum tempo para o entendimento e
amadurecimento do que ali ficou estabelecido. interessante observar a diferena de tratamento que
foi dispensado as primeiras medidas editadas aps a EC n.32 e como estas so tratadas agora.
81
importante notar que falamos constantemente em aumento ou diminuio do nmero de edies
de medidas provisrias, tendo como parmetro o nmero ou o percentual de incluses em pauta, isto
possvel pela metodologia de anlise empregada e pela garantia constitucional de que todas as
medidas provisrias editadas iro figurar na pauta a partir do 46 dia, o que no ocorre com nenhum
outra espcie legislativa, salvo os projetos em urgncia constitucional e as representaes.

62

Figura 9.

Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).
* Representaes REP, mensagens MSC e objetos de deliberao - OBJ.

Figura 10.

Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).
* Representaes REP, mensagens MSC e objetos de deliberao - OBJ.
MP
26,15%
PDC
25,44%
PEC
2,83%
PL
34,98%
PLP
2,12%
PRC
7,77%
OUTRAS*
0,71%
RELAO PERCENTUAL ENTRE O TIPO DE PROPOSIO E O TOTAL DE
MATRIAS PAUTADAS NA PRIMEIRA SESSO LEGISLATIVA (2003) DA
52 LEGISLATURA (2003-2006)
MP
50,60%
PDC
9,04%
PEC
4,82%
PL
23,49%
PLP
3,61%
PRC
8,43%
OUTRAS*
0,00%
RELAO PERCENTUAL ENTRE O TIPO DE PROPOSIO E O TOTAL DE
MATRIAS PAUTADAS NA SEGUNDA SESSO LEGISLATIVA (2004) DA
52 LEGISLATURA (2003-2006)

63

Figura 11.
Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).
* Representaes REP, mensagens MSC e objetos de deliberao - OBJ.

Figura 12.

Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).
* Representaes REP, mensagens MSC e objetos de deliberao - OBJ.
MP
17,75%
PDC
42,75%
PEC
3,26%
PL
26,81%
PLP
2,90%
PRC
3,62%
OUTRAS*
2,90%
RELAO PERCENTUAL ENTRE O TIPO DE PROPOSIO E O TOTAL DE
MATRIAS PAUTADAS NA TERCEIRA SESSO LEGISLATIVA (2005) DA
52 LEGISLATURA (2003-2006)
MP
29,23%
PDC
18,46%
PEC
3,08%
PL
30,77%
PLP
5,13%
PRC
6,15%
OUTRAS*
7,18%
RELAO PERCENTUAL ENTRE O TIPO DE PROPOSIO E O TOTAL DE
MATRIAS PAUTADAS NA QUARTA SESSO LEGISLATIVA (2006) DA 52
LEGISLATURA (2003-2006)

64

Essa anlise permite comprovar que a diminuio no nmero de projetos de lei
aprovados entre 2003 e 2006 no pode ser relacionada diretamente a um maior ou
menor nmero de medidas provisrias editadas durante a 52 Legislatura, outros fatores
no alcanados por esta pesquisa influenciaram essa equao. Se observarmos a tabela
n. 3 verificaremos que as taxas de apreciao relativas para as medidas provisrias
foram de 28,70% no primeiro ano, 59,85% no segundo, 21,84% no auge da crise poltica
e 39,85% no ltimo ano, j para os projetos de lei foram de 33,04%, 19,71%, 19,42% e
22,56%, respectivamente, ou seja, houve realmente uma diminuio no nmero de
projetos aprovados em relao ao total apreciado. A taxa de apreciao na Legislatura
foi de 36,34% para a MP e de 21,74% para o PL. A figura 13 mostra que em termos
absoluto o nmero de medidas provisrias includas na pauta foi proporcional ao de
projetos de lei, 29,62% e 28,79%, respectivamente; o problema efetivamente est na
taxa de apreciao de um e outro. Tambm chamou ateno a taxa de apreciao
absoluta para a espcie PDC, 95,48% (vide tabela 3); juntas MP e PDC representaram
69,10% de tudo o que foi aprovado pela Casa na 52 Legislatura.

Figura 13.


Fonte: Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados (SILEG).
* Representaes REP, mensagens MSC e objetos de deliberao - OBJ.
MPV
29,62%
PDC
24,76%
PEC
2,84%
PL
28,79%
PLP
2,61%
PRC
6,40%
OUTROS*
4,98%
RELAO PERCENTUAL ENTRE O TIPO DE PROPOSIO E O TOTAL DE
MATRIAS PAUTADAS NA 52 LEGISLATURA (2003-2006)

65

Tabela 3.

66

CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES
A abertura dos trabalhos da 52 Legislatura ocorreu em 17 de fevereiro de
2003, e foi marcada por um fato indito na histria do Pas: a tradicional mensagem
presidencial dirigida ao Congresso Nacional foi levada pessoalmente pelo presidente
Luiz Incio Lula da Silva. Por tradio, o ministro-chefe da Casa Civil quem leva a
mensagem ao Congresso. A deciso de levar e l-la pessoalmente, conforme
noticiado poca, foi tomada pelo prprio chefe do Executivo para sinalizar o
prestgio que pretendia conferir ao Legislativo durante seu Governo. O fato atpico
indicava que a legislatura seria diferente. Realmente foi. Tivemos, entre outros fatos
relevantes, os escndalos do chamado mensalo e do mensalinho, que levaram a
cassao e a renncia de deputados, dentre os quais o presidente da Casa; eventos
estes que colaboraram para macular ainda mais a imagem do Legislativo
brasileiro
82
. Entretanto, vale a mxima defendida pelo Deputado Inocncio Oliveira:
a soma de todos ns (parlamentares, nota nossa) menor que a instituio.
O fato simblico da presena do Chefe do Executivo no incio da Legislatura
pode ser tomado como a tnica desta. Os dados da pesquisa demonstraram uma
forte presena do Poder Executivo nos trabalhos legislativos. Contudo, antes de
tecer nossas consideraes finais sobre esse tema iremos abordar alguns pontos
acessrios, no menos importantes: 1. abrimos este trabalho com uma frase de
Amado Cervo sobre a importncia de se estudar o Legislativo, que surge para ns
como uma possibilidade de se compreender como suas Casas funcionam, com vista
a permitir uma melhor atuao de cada um dos atores envolvidos no modus faciendi
legiferante; 2. para ns a importncia do Legislativo inconteste, sendo a lei uma
caracterstica do Estado moderno, nesse rgo que ela, a despeito de todas as
crticas, melhor elaborada; 3. ao se estudar perodos legislativos, estes devem
ser os mais longos quanto possvel, uma vez que em perodos curtos as anlises

82
Pesquisa Sensus/CNT, divulgada no final de 2007, revela o desgaste poltico do Congresso, de
forma a levar uma boa parte dos brasileiros a questionar a importncia do Legislativo. Segundo a
pesquisa 23,0% dos brasileiros so a favor da extino do Senado e 19,2% gostariam de ver o fim da
Cmara dos Deputados, alguns mais radicais, 12,6%, defendem o fechamento das duas casas do
Congresso Nacional, e somente 25,8% dos entrevistados se manifestaram pela manuteno do atual
sistema. Notcia veiculada pelo Correio Brasiliense, em de outubro de 2007. Disponvel em:
<http://www.fenacon.org.br/pressclipping/2007/outubro/correiobraziliense/correiobraziliense161007.ht
m>. Acessado em: 26/01/2008, s 00:45.

67

tendem a ser influenciadas por um maior nmero de fatores pontuais, que so
minimizados ao longo de um perodo mais representativo; o caso do ano de 2005,
que fortemente influenciado pela crise do mensalo, apresentou um menor impacto
das medidas provisrias sobre a agenda legislativa, entretanto ao longo da
Legislatura a correlao de foras foi outra; 4. ao atribuir ao Plenrio o status de
principal instncia decisria no Legislativo brasileiro, os regimentos internos de cada
uma das Casas conferiram figura de seus presidentes um imenso poder, dentre os
quais o poder formal de definir a agenda legislativa, em outras palavras, o poder de
definir as matrias que integraram a pauta de deliberao, alm, dentro dos limites
constitucionais e regimentais, da sua ordem de apreciao; 5. uma vez que a
posio em que uma proposio figura na pauta pode ser determinante para ela ser
apreciada ou no; ao se fazer pautas com muitos itens (o levantamento demonstrou
que em mdia o ideal gira em torno de dez), a presidncia pode estar atuando de
forma a atender presso exercida por um ou outro grupo que buscam pautar
matrias de seus interesses, ciente que a simples incluso de uma matria na pauta
de deliberao no garantia de sua apreciao; vale a mxima explicitada por
Figueiredo e Limongi (2004, p.42) [...] ainda que a vontade soberana resida no
plenrio, raro que as deliberaes, no sentido forte do termo, tenham lugar ali. Em
geral, o plenrio to somente referenda decises tomadas em uma outra instncia
ou instncias; 6. a presidncia juntamente com as lideranas partidrias so os
principais atores cuja concordncia necessria para que se tenha a alterao do
status quo; a concentrao de poder em suas mos os credenciam como os
principais veto players envolvidos na conduo da poltica de um Governo, cuja
atuao capaz de bloquear ou acelerar a adoo de uma poltica; e 7. os projetos
de lei tiveram em torno de 29% de taxa de figurao em pauta, estes foram, na sua
maioria, apreciados (59,83%), representando 21,74% de tudo que foi aprovado pela
Cmara na 52 Legislatura; com isso, podemos dizer, quando se olha para cada
uma das espcies legislativas individualmente, que a taxa de apreciao alta (a
mais baixa foi para as propostas de emendas Constituio, 41,67%, explicvel
pela sua maior dificuldade processual), o que em tese d sustentao teoria de
que as matrias so pautadas quando h garantia, ou melhor, quando h acordo
para a sua aprovao e, assim, inferir que normalmente a presidncia define a pauta

68

de deliberao segundo o que foi acordado pelas lideranas partidrias; acordo este
que habitualmente confirmado pelo Plenrio, em razo da disciplina dos
parlamentares que votam seguindo a orientao de seus Lderes.
A anlise dos nmeros obtidos tambm comprovou o forte impacto da edio
de medidas provisrias sobre a agenda legislativa, de modo que: 1. as medidas
provisrias ocuparam sozinhas quase a metade (48%) da agenda legislativa do
plenrio da Cmara dos Deputados; 2. elas foram apreciadas em quase toda sua
totalidade, ou seja, 93,60% das MPs editadas pelo Poder Executivo foram
aprovadas
83
; 3. a grande maioria das medidas provisrias saram (sai) da Cmara
com o prazo constitucional de 45 vencido, ou seja, j chegaram (chegam) ao
Senado obstruindo os trabalhos; 4. evidente que boa parte da aludida eficincia do
Senado Federal em termos da maior celeridade na apreciao das matrias
garantida em parte pela apreciao das medidas provisrias, que j chegam
trancando a pauta, obrigando sua apreciao (foram 240 no total, quase a metade
de tudo o que foi encaminhado pela Cmara dos Deputados para a reviso); e 5. a
utilidade da medida provisria no controle da agenda legislativa fica melhor
caracterizada quando se verifica que por vezes o prprio Governo se v enredado
por elas, sendo obrigado a revogar uma ou outra para permitir a apreciao de
matrias tidas por ele prioritrias. Durante a 52 Legislatura isso ocorreu por duas
vezes, a primeira em 2003 quando a MPV 124/2003 emperrava a apreciao da
PEC 41/2003, do prprio Poder Executivo, que alterava o Sistema Tributrio
Nacional, acabou revogada pela edio da MPV 128/2003, chamada nos bastidores
de MP revogadora; a segunda em 2005, quando, por sua vez, a MPV 249/2005
atrapalhava os planos do Executivo em ver aprovado vrios projetos de sua autoria
e outros de seu interesse, acabou tambm sendo revogada pela edio da MPV
254/2005, porm a dose do remdio foi pequena, no mesmo dia o Senado Federal

83
Isto porque foram desconsideradas as medidas que perderam a eficcia no Senado Federal.
Apesar de estarmos analisando o que foi aprovado pelo Plenrio da Cmara dos Deputados, em
funo do reduzido nmero de casos, desconsideramos no computo das taxas de apreciao
absoluta e relativa, as seis medidas provisrias que perderam a eficcia no Senado, para obter o
valor real do que foi apreciado nas duas Casas, por proporcionar uma margem de erro aceitvel para
o objetivo da pesquisa. Tambm fato que, muitas vezes, a Cmara acaba, na anlise das matrias,
utilizando a maior parte do tempo de vida daquelas, encaminhando-as ao Senado prximo ao
trmino do prazo de vigncia, o que pode, em alguma medida, significar uma rejeio da matria. Se
considerarmos as 6 MPs, a taxa absoluta sobe para 96,00% e a relativa para 29,78%, no mudando
o entendimento de que quase a totalidade das MPs so apreciadas pelo Congresso Nacional no
prazo constitucional.

69

devolveu a MPV 241/2005 com emendas, o que manteve a pauta obstruda no dia
seguinte. Mais recentemente, em 2007, o Governo novamente se viu obrigado a
revogar trs MPs (duas no primeiro turno e uma no segundo) para poder aprovar na
Cmara dos Deputados a PEC da CPMF, que em seguida foi rejeitada parcialmente
no Senado.
Concluses
Retornando ao ponto central dessa discusso: conforme salientamos nos
captulos introdutrios, as pesquisas que apontam a supremacia do Executivo sobre
o Legislativo brasileiro em funo da produo legislativa, tiveram como parmetro a
taxa de aprovao para o estabelecimento da teoria do controle da agenda por parte
do primeiro; Fabiano Santos apontou 84,90% de aprovao, Limongi um pouco
acima de 70% e ns 77,21% (o Legislativo iniciou aproximadamente 11%), a
margem de erro em torno de 9%, que pode estar relacionada ao mtodo de
anlise empregado, ao perodo estudado, s convenes e aproximaes efetuadas.
O dado novo, que confirmou o que j havia sido indiretamente apontado por Limongi
et alii, que suas proposies ocuparam 74,21% das pautas, ou seja, existe de fato
um monoplio do Poder Executivo, a exemplo da produo normativa, em termos
das matrias includas nas pautas, e mais, h uma relao quase direta entre o
nmero de matrias pautadas e o nmero de matrias apreciadas, vejamos: 74,21%
da pauta tiveram origem no Executivo, 75,16% das matrias deste foram aprovadas;
por sua vezes, as proposies originadas no Legislativo, em conjunto,
representaram 23,86% da pauta e o total de apreciadas foi de 21,71%, e os demais
atores obtiveram ndices de 1,93% e 3,73%, respectivamente. Esses dados
demonstram que o controle da agenda fundamental para o sucesso em termos da
produo legislativa, e esse controle efetivamente pende para o Poder Executivo.
Considerando que a taxa mdia de apreciao relativa das medidas provisrias e
dos projetos em urgncia constitucional, detentores da garantia constitucional de
incluso em pauta, de 38% a diferena de 39,21%, em relao taxa de
apreciao total (77,21%), refere-se ao percentual das demais espcies legislativas
de autoria do Poder Legislativo no detentoras dessa mesma garantia, ou seja, a

70

incluso em pauta dependeu do exerccio da prerrogativa regimental da presidncia
da Casa, considerando ainda, que, dos 39,21%, 32,76% se refere taxa mdia de
apreciao relativa dos projetos de decretos legislativos de acordos e/ou tratados
internacionais; somente 6,45% correspondem percentagem de PL, PLP e PEC
aprovados entre as proposies do Poder Executivo. Ao desconsiderarmos os
projetos de decretos legislativos de acordos e/ou tratados internacionais,
normalmente apreciados em sesses menos expressivas em relao ao quorum,
muitas vezes convocadas s quintas-feiras aps um longo e duro embate no
Plenrio, com sesses extraordinrias entrando madrugada adentro, durante a
semana; e considerando que as medidas provisrias foram responsveis por
36,34% de tudo o que foi apreciado na Legislatura, e, ainda, tendo a presidncia da
Casa pautado somente 6,45% das demais matrias do Executivo, fica evidente que
o privilgio desse garantido em grande parte pela edio de medidas provisrias,
que se configuram como o principal instrumento para o controle da agenda
legislativa, de forma segura, podemos afirmar que o poder de agenda tem seus
reflexos maximizados na definio e na organizao da pauta do Legislativo
brasileiro.


71

REFERNCIAS
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78 e 80, de 1995; 5, 8 e 15, de 1996; 33, de 1999; 11 e 16, de 2000; 19, 21 e 25
(Cdigo de tica e Decoro Parlamentar), de 2001; 27, 28 e 29, de 2002; 4 e 15, de
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73

APNDICE
I. Esquema geral de anlise para a organizao da pauta
Na organizao da pauta temos que ter como princpio de que cada caso
um caso, como j dissemos, no possvel fazer generalizaes perfeitas, cada
proposio deve ser analisada individualmente segundo suas especificidades,
assim, devemos analisar a proposio principal e todas as demais proposies
acessrias ou apensadas, quanto:

1 AO RITO
Em urgncia? Sobrestando a pauta?
Em prioridade?
Tramitao ordinria?

2 AO TURNO:
Turno nico?
Segundo turno?
Primeiro turno?
Apreciao preliminar?

3 A FASE
Em votao?
Em discusso?

4 A ORIGEM:
Emendas do Senado Federal? (Art. 86, 1, RICD)
Proposio da Mesa ou de Comisso? (Art. 159, 3,
RICD)
De deputados?
Do Senado Federal?
De outro Poder? (Poder Executivo, STF, STJ etc.)


74

Em relao a analise das propostas de emenda constituio o esquema
pode ser simplificado :

1 AO TURNO:
Segundo turno?
Primeiro turno?
Apreciao preliminar?

2 A FASE
Em votao?
Em discusso?

3 A ORIGEM:
Emendas do Senado Federal? (Art. 86, 1, RICD)
De deputados?
Do Senado Federal?
De outro Poder? (Poder Executivo ou das Assemblias
Legislativas)




75

II. Modelo da tabela de dados adotada

76

ANEXOS
I. Dispositivos constitucionais e regimentais relacionados organizao
da pauta da ordem do dia
A definio da Ordem do Dia deve obedecer aos seguintes dispositivos do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados:

Art. 52 ..................................................................................................
.................................................................................................................
6 Sem prejuzo do disposto nos 4 e 5, esgotados os prazos
previstos neste artigo, o Presidente da Cmara poder, de ofcio ou a
requerimento de qualquer Deputado, determinar o envio de proposio
pendente de parecer Comisso seguinte ou ao Plenrio, conforme o
caso, independentemente de interposio do recurso previsto no art. 132,
2, para as referidas no art. 24, inciso II.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................
Art. 83. Presente em Plenrio a maioria absoluta dos Deputados,
mediante verificao de quorum, dar-se- incio apreciao da pauta, na
seguinte ordem: (Primitivo art. 86 renumerado pela Resoluo n 3, de
1991)
I - redaes finais;
II - requerimentos de urgncia;
III - requerimentos de Comisso sujeitos a votao;
IV - requerimentos de Deputados dependentes de votao imediata;
V - matrias constantes da Ordem do Dia, de acordo com as regras
de preferncia estabelecidas no Captulo IX do Ttulo V.
Pargrafo nico. A ordem estabelecida no caput poder ser alterada
ou interrompida:
I - para a posse de Deputados;
II - em caso de aprovao de requerimento de:
a) preferncia;
b) adiamento;
c) retirada da Ordem do Dia;
d) inverso de pauta.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................

77

Art. 86. O Presidente organizar a Ordem do Dia com base na
agenda mensal a que se refere o art. 17, I, s, e observncia do que
dispem os arts. 83 e 143, III, para ser publicada no Dirio da Cmara dos
Deputados e distribuda em avulsos antes de iniciar-se a sesso
respectiva.
1 Cada grupo de projetos referidos no 1 do art. 159 ser
iniciado pelas proposies em votao e, entre as matrias de cada um,
tm preferncia na colocao as emendas do Senado a proposies da
Cmara, seguidas pelas proposies desta em turno nico, segundo turno,
primeiro turno e apreciao preliminar.
2 Constaro da Ordem do Dia as matrias no apreciadas da
pauta da sesso ordinria anterior, com precedncia sobre outras dos
grupos a que pertenam.
3 A proposio entrar em Ordem do Dia desde que em
condies regimentais e com os pareceres das Comisses a que foi
distribuda. (Primitivo art. 89 renumerado pela Resoluo n 3, de 1991)
.............................................................................................................
.......................................................................................................................

CAPTULO IV
DOS TURNOS A QUE ESTO SUJEITAS AS PROPOSIES
Art. 148. As proposies em tramitao na Cmara so
subordinadas, na sua apreciao, a turno nico, excetuadas as propostas
de emenda Constituio, os projetos de lei complementar e os demais
casos expressos neste Regimento.
Art. 149. Cada turno constitudo de discusso e votao, salvo:
I - no caso dos requerimentos mencionados no art. 117, em que no
h discusso;
II - se encerrada a discusso em segundo turno, sem emendas,
quando a matria ser dada como definitivamente aprovada, sem votao,
salvo se algum Lder requerer seja submetida a votos;
III - se encerrada a discusso da redao final, sem emendas ou
retificaes, quando ser considerada definitivamente aprovada, sem
votao.

CAPTULO V
DO INTERSTCIO
Art. 150. Excetuada a matria em regime de urgncia, de duas
sesses o interstcio entre:

78

I - a distribuio de avulsos dos pareceres das Comisses e o incio
da discusso ou votao correspondente;
II - a aprovao da matria, sem emendas, e o incio do turno
seguinte.
Pargrafo nico. A dispensa de interstcio para incluso em Ordem
do Dia de matria constante da agenda mensal a que se refere o art. 17, I,
s, poder ser concedida pelo Plenrio, a requerimento de um dcimo da
composio da Cmara ou mediante acordo de Lideranas, desde que
procedida a distribuio dos avulsos com antecedncia mnima de quatro
horas.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................

Art. 155. Poder ser includa automaticamente na Ordem do Dia
para discusso e votao imediata, ainda que iniciada a sesso em que
for apresentada, proposio que verse sobre matria de relevante e
inadivel interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da
composio da Cmara, ou de Lderes que representem esse nmero,
aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrio contida no
2 do artigo antecedente.
.............................................................................................................

Art. 157. Aprovado o requerimento de urgncia, entrar a matria
em discusso na sesso imediata, ocupando o primeiro lugar na Ordem do
Dia.
.............................................................................................................

CAPTULO IX
DA PREFERNCIA
Art. 159. Denomina-se preferncia a primazia na discusso, ou na
votao, de uma proposio sobre outra, ou outras.
1 Os projetos em regime de urgncia gozam de preferncia sobre
os em prioridade, que, a seu turno, tm preferncia sobre os de tramitao
ordinria e, entre estes, os projetos para os quais tenha sido concedida
preferncia, seguidos dos que tenham pareceres favorveis de todas as
Comisses a que foram distribudos.
2 Haver entre os projetos em regime de urgncia a seguinte
ordem de preferncia:
I - declarao de guerra e correlatos;

79

II - estado de defesa, estado de stio e interveno federal nos
Estados;
III - matria considerada urgente;
IV - acordos internacionais;
V - fixao dos efetivos das Foras Armadas.
3 Entre os projetos em prioridade, as proposies de iniciativa da
Mesa ou de Comisses Permanentes tm preferncia sobre as demais.
4 Entre os requerimentos haver a seguinte precedncia:
I - O requerimento sobre proposio em Ordem do Dia ter votao
preferencial, antes de iniciar-se a discusso ou votao da matria a que
se refira;
II - o requerimento de adiamento de discusso, ou de votao, ser
votado antes da proposio a que disser respeito;
III - quando ocorrer a apresentao de mais de um requerimento, o
Presidente regular a preferncia pela ordem de apresentao ou, se
simultneos, pela maior importncia das matrias a que se reportarem;
IV - quando os requerimentos apresentados, na forma do inciso
anterior, forem idnticos em seus fins, sero postos em votao
conjuntamente, e a adoo de um prejudicar os demais, o mais amplo
tendo preferncia sobre o mais restrito.

Art. 160. Ser permitido a qualquer Deputado, antes de iniciada a
Ordem do Dia, requerer preferncia para votao ou discusso de uma
proposio sobre as do mesmo grupo.
1 Quando os requerimentos de preferncia excederem a cinco, o
Presidente, se entender que isso pode tumultuar a ordem dos trabalhos,
verificar, por consulta prvia, se a Cmara admite modificao na Ordem
do Dia.
2 Admitida a modificao, os requerimentos sero considerados
um a um na ordem de sua apresentao.
3 Recusada a modificao na Ordem do Dia, considerar-se-o
prejudicados todos os requerimentos de preferncia apresentados, no se
recebendo nenhum outro na mesma sesso.
4 A matria que tenha preferncia solicitada pelo Colgio de
Lderes ser apreciada logo aps as proposies em regime especial.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................

Art. 201. A Cmara apreciar proposta de emenda Constituio:

80

.............................................................................................................

Art. 202. A proposta de emenda Constituio ser despachada
pelo Presidente da Cmara Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania, que se pronunciar sobre sua admissibilidade, no prazo de
cinco sesses, devolvendo-a Mesa com o respectivo parecer. (Caput
do artigo com redao adaptada Resoluo n 20, de 2004)
1 Se inadmitida a proposta, poder o Autor, com o apoiamento de
Lderes que representem, no mnimo, um tero dos Deputados, requerer a
apreciao preliminar em Plenrio.
2 Admitida a proposta, o Presidente designar Comisso
Especial para o exame do mrito da proposio, a qual ter o prazo de
quarenta sesses, a partir de sua constituio para proferir parecer.
.............................................................................................................

5 Aps a publicao do parecer e interstcio de duas sesses, a
proposta ser includa na Ordem do Dia.
6 A proposta ser submetida a dois turnos de discusso e
votao, com interstcio de cinco sesses.
7 Ser aprovada a proposta que obtiver, em ambos os turnos,
trs quintos dos votos dos membros da Cmara dos Deputados, em
votao nominal.
8 Aplicam-se proposta de emenda Constituio, no que no
colidir com o estatudo neste artigo, as disposies regimentais relativas
ao trmite e apreciao dos projetos de lei.

Art. 203. A proposta de emenda Constituio recebida do Senado
Federal, bem como as emendas do Senado proposta de emenda
Constituio oriunda da Cmara, ter a mesma tramitao estabelecida no
artigo precedente.
Pargrafo nico. Quando ultimada na Cmara a aprovao da
proposta, ser o fato comunicado ao Presidente do Senado e convocada
sesso para promulgao da emenda.

Art. 204. A apreciao do projeto de lei de iniciativa do Presidente
da Repblica, para o qual tenha solicitado urgncia, consoante os 1,
2 e 3 do art. 64 da Constituio Federal, obedecer ao seguinte:
I - findo o prazo de quarenta e cinco dias de seu recebimento pela
Cmara, sem a manifestao definitiva do Plenrio, o projeto ser includo

81

na Ordem do Dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais
assuntos, para que se ultime sua votao;
II - a apreciao das emendas do Senado pela Cmara, em funo
revisora, far-se- no prazo de dez dias, ao trmino do qual se proceder
na forma do inciso anterior.
1 A solicitao do regime de urgncia poder ser feita pelo
Presidente da Repblica depois da remessa do projeto e em qualquer fase
de seu andamento, aplicando-se a partir da o disposto neste artigo.
2 Os prazos previstos neste artigo no correm nos perodos de
recesso do Congresso Nacional nem se aplicam aos projetos de cdigo.

CAPTULO III
DOS PROJETOS DE CDIGO
Art. 205. Recebido o projeto de cdigo ou apresentado Mesa, o
Presidente comunicar o fato ao Plenrio e determinar a sua incluso na
Ordem do Dia da sesso seguinte, sendo publicado e distribudo em
avulsos.
1 No decurso da mesma sesso, ou logo aps, o Presidente
nomear Comisso Especial para emitir parecer sobre o projeto e as
emendas.
.............................................................................................................

7 No se far a tramitao simultnea de mais de dois projetos
de cdigo. (Pargrafo acrescido pela Resoluo n 33, de 1999)
8 A Mesa s receber projeto de lei para tramitao na forma
deste captulo, quando a matria, por sua complexidade ou abrangncia,
deva ser apreciada como cdigo. (Pargrafo acrescido pela Resoluo n
33, de 1999)

Art. 206. A Comisso ter o prazo de dez sesses para discutir e
votar o projeto e as emendas com os pareceres.
.............................................................................................................

V - concluda a votao do projeto e das emendas, o Relator-Geral
ter cinco sesses para apresentar o relatrio do vencido na Comisso.

Art. 207. Publicados e distribudos em avulsos, dentro de duas
sesses, o projeto, as emendas e os pareceres, proceder-se- sua
apreciao no Plenrio, em turno nico, obedecido o interstcio regimental.

82

.............................................................................................................

3 A Mesa destinar sesses exclusivas para a discusso e
votao dos projetos de cdigo.

Art. 208. Aprovados o projeto e as emendas, a matria voltar
Comisso Especial, que ter cinco sesses para elaborar a redao final.
1 Publicada e distribuda em avulsos, a redao final ser votada
independentemente de discusso, obedecido o interstcio regimental.
2 As emendas redao final sero apresentadas na prpria
sesso e votadas imediatamente, aps parecer oral do Relator-Geral ou
Relator-Parcial.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................

Art. 210. ...............................................................................................

5 O projeto de cdigo recebido do Senado Federal para reviso
obedecer s normas previstas neste captulo. (Pargrafo acrescido pela
Resoluo n 33, de 1999)
.............................................................................................................
.......................................................................................................................

Art. 214. Comisso de Finanas e Tributao incumbe elaborar,
no ltimo ano de cada legislatura, o projeto de decreto legislativo
destinado a fixar a remunerao e a ajuda de custo dos membros do
Congresso Nacional, a vigorar na legislatura subseqente, bem assim a
remunerao do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica e dos
Ministros de Estado para cada exerccio financeiro, observado o que
dispem os arts. 150, II, e 153, III e 2, I, da Constituio Federal.
1 Se a Comisso no apresentar, durante o primeiro semestre da
ltima sesso legislativa da legislatura, o projeto de que trata este artigo,
ou no o fizer nesse interregno qualquer Deputado, a Mesa incluir na
Ordem do Dia, na primeira sesso ordinria do segundo perodo
semestral, em forma de proposio, as disposies respectivas em vigor.
2 O projeto mencionado neste artigo figurar na Ordem do Dia
durante cinco sesses para recebimento de emendas, sobre as quais a
Comisso de Finanas e Tributao emitir parecer no prazo
improrrogvel de cinco sesses.

83

.............................................................................................................
.......................................................................................................................

Art. 216. O Regimento Interno poder ser modificado ou reformado
por meio de projeto de resoluo de iniciativa de Deputado, da Mesa, de
Comisso Permanente ou de Comisso Especial para esse fim criada, em
virtude de deliberao da Cmara, da qual dever fazer parte um membro
da Mesa.
1 O projeto, aps publicado e distribudo em avulsos,
permanecer na Ordem do Dia durante o prazo de cinco sesses para o
recebimento de emendas.
.............................................................................................................

4 Depois de publicados os pareceres e distribudos em avulsos, o
projeto ser includo na Ordem do Dia, em primeiro turno, que no poder
ser encerrado, mesmo por falta de oradores, antes de transcorridas duas
sesses.
5 O segundo turno no poder ser tambm encerrado antes de
transcorridas duas sesses.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................

Art. 218. permitido a qualquer cidado denunciar Cmara dos
Deputados o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente da Repblica ou
Ministro de Estado por crime de responsabilidade.
.............................................................................................................

6 O parecer da Comisso Especial ser lido no expediente da
Cmara dos Deputados e publicado na ntegra, juntamente com a
denncia, no Dirio da Cmara dos Deputados e avulsos.
7 Decorridas quarenta e oito horas da publicao do parecer da
Comisso Especial, ser o mesmo includo na Ordem do Dia da sesso
seguinte.
.............................................................................................................

Art. 225. A eleio dos dois cidados que devam integrar o
Conselho da Repblica, a que se refere o art. 89, VII, da Constituio
Federal, ser feita na forma prevista no art. 7, dentre candidatos

84

escolhidos nos termos dos incisos I a IV do art. 8, abstrado o princpio da
proporcionalidade partidria.

combinados com os artigos 14, IX, e 16 do Cdigo de tica e Decoro Parlamentar da
Cmara dos Deputados:

Art. 14 ................................................................................................
.................................................................................................................

IX concluda a tramitao no Conselho de tica, ou na Comisso
de Constituio em Justia e de Cidadania, na hiptese de interposio de
recurso nos termos do inciso VIII, o processo ser encaminhado Mesa e,
uma vez lido o expediente, publicado e distribudo em avulsos para
incluso em Ordem do Dia.
.............................................................................................................

Art. 16 Os processos instaurados pelo Conselho de tica e
Decoro Parlamentar no poder exceder o prazo de sessenta dias para
sua deliberao pelo Plenrio, nos casos de penalidades previstas nos
incisos I, II e III do art. 10.
1 O prazo para deliberao do Plenrio sobre os processos que
conclurem pela perda do mandato, prevista no inciso IV do art. 10, no
poder exceder noventa dias.
2 Em qualquer das hipteses previstas neste artigo, a Mesa ter
o prazo de dois dias, improrrogvel, para incluir o processo na pauta da
Ordem do Dia, sobrestando todas as demais matrias, exceto as previstas
no art. 64 da Constituio Federal.

com os artigos 142 e 143 do Regimento Comum do Congresso Nacional:

Art. 142. Os projetos elaborados por Comisso Mista sero
encaminhados, alternadamente, ao Senado e Cmara dos Deputados.
Art. 143. O projeto da Comisso Mista ter a seguinte tramitao na
Cmara que dele conhecer inicialmente:
a) recebido no expediente, ser lido e publicado, devendo ser
submetido discusso, em primeiro turno, 5 (cinco) dias depois;
b) a discusso, em primeiro turno, far-se-, pelo menos, em 2 (duas)
sesses consecutivas;

85

c) encerrada a discusso, proceder-se- votao, salvo se houver
emendas, caso em que sero encaminhadas Comisso Mista para,
sobre elas, opinar;
d) publicado o parecer sobre as emendas ser a matria includa
em fase de votao, na Ordem do Dia da sesso que se realizar 48
(quarenta e oito) horas depois;
e) aprovado com emendas, voltar o projeto Comisso Mista para
elaborar a redao do vencido; e
f) o projeto ser includo em Ordem do Dia, para discusso, em
segundo turno, obedecido o interstcio de 48 (quarenta e oito) horas de
sua aprovao, sem emendas, em primeiro turno, ou da publicao do
parecer da Comisso Mista, com redao do vencido.
1 A tramitao na Casa revisora obedecer ao disposto nas
alneas a a e deste artigo.
2 Voltando o projeto Cmara iniciadora, com emendas, ser ele
instrudo com o parecer sobre elas proferido em sua tramitao naquela
Casa.

e com os artigos 58, 2; 60, 1 e 2; 62, 3, 4, 5 e 6; 64 e 65 da
Constituio Federal:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses
permanentes e temporrias, constitudas na forma e com as atribuies
previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao.
.............................................................................................................

2 s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do
regimento, a competncia do plenrio, salvo se houver recurso de um
dcimo dos membros da Casa;
.............................................................................................................
.......................................................................................................................

Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta:
.............................................................................................................

1 A Constituio no poder ser emendada na vigncia de
interveno federal, de estado de defesa ou de estado de stio.

86

2 A proposta ser discutida e votada em cada Casa do
Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se
obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros.
.............................................................................................................
.......................................................................................................................

Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da
Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo
submet-las de imediato ao Congresso Nacional. (Caput do artigo com
redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
.............................................................................................................

3 As medidas provisrias, ressalvado o disposto nos 11 e 12
perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no
prazo de sessenta dias, prorrogvel, nos termos do 7, uma vez por igual
perodo, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo,
as relaes jurdicas delas decorrentes. (Pargrafo acrescido pela
Emenda Constitucional n 32, de 2001)
4 O prazo a que se refere o 3 contar-se- da publicao da
medida provisria, suspendendo-se durante os perodos de recesso do
Congresso Nacional. (Pargrafo acrescido pela Emenda Constitucional n
32, de 2001)
5 A deliberao de cada uma das Casas do Congresso Nacional
sobre o mrito das medidas provisrias depender de juzo prvio sobre o
atendimento de seus pressupostos constitucionais. (Pargrafo acrescido
pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
6 Se a medida provisria no for apreciada em at quarenta e
cinco dias contados de sua publicao, entrar em regime de urgncia,
subseqentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional,
ficando sobrestadas, at que se ultime a votao, todas as demais
deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando. (Pargrafo
acrescido pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
.............................................................................................................
.......................................................................................................................

Art. 64. A discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do
Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais
Superiores tero incio na Cmara dos Deputados.

87

1 O Presidente da Repblica poder solicitar urgncia para
apreciao de projetos de sua iniciativa.
2 Se, no caso do 1, a Cmara dos Deputados e o Senado
Federal no se manifestarem sobre a proposio, cada qual
sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o todas as
demais deliberaes legislativas da respectiva Casa, com exceo das
que tenham prazo constitucional determinado, at que se ultime a votao.
(Pargrafo com redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
3 A apreciao das emendas do Senado Federal pela Cmara
dos Deputados far-se- no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o
disposto no pargrafo anterior.
4 Os prazos do 2 no correm nos perodos de recesso do
Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de cdigo.

Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela
outra, em um s turno de discusso e votao, e enviado sano ou
promulgao, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa
iniciadora.