O Estado e A Industrialização 1945-1990

Pedro Lains* Anlise Social, vol. xxix (128), 1994 (4.
), 923-958
O Estado e a industrializao em Portugal,
1945-1990
I. INTRODUO
O objectivo deste artigo o de apresentar alguns elementos descritivos que
ajudem a interpretao da evoluo da economia portuguesa no perodo que se
estende do fim da Segunda Guerra Mundial actualidade. A maior parte da
informao aqui apresentada bem conhecida. Falta, contudo, fazer um trabalho
de ligao entre alguns aspectos importantes da evoluo da poltica e da eco-
nomia em Portugal ao longo do perodo em causa. para isso que esta sntese
procura contribuir.
Entre as ligaes a fazer conta-se o estudo da relao entre as medidas de
poltica econmica levadas a cabo pelo Estado ao longo dos ltimos cinquenta
anos e a evoluo da economia portuguesa. Sabe-se muito sobre as opes de
poltica econmica, pautada por marcos importantes, como o I Plano de Fomen-
to (1953-1956), a adeso EFTA, em 1959, as nacionalizaes, em 1975, e a
adeso CEE, em 1986. Mas sabe-se menos sobre os efeitos dessas medidas na
economia. Em alguns casos a evoluo da economia portuguesa tem sido ana-
lisada, no pela leitura dos indicadores econmicos relevantes, mas sim a partir
das opes de poltica econmica, dando como assente que essas medidas alcan-
aram os objectivos anunciados nos prembulos das leis que delas resultaram.
A avaliao do impacto das polticas econmicas no ser tratada de modo
explcito no presente artigo, dada a complexidade desse exerccio. Aqui apenas
se apresentar em paralelo a descrio dos principais marcos da poltica econ-
mica e do crescimento econmico.
A outra ligao que se aborda neste artigo consiste em considerar a evoluo
da poltica econmica e da industrializao em Portugal, tomando todo o perodo
entre 1945 e 1990, de modo a inserir no contexto prprio alguns acontecimentos
de ordem poltica mais importantes. Assim se poder mostrar, por exemplo, que
por trs da mudana de regime e do turbilho revolucionrio dos anos de 1974
e 1975 se mantiveram algumas caractersticas no s da estrutura da economia
portuguesa, como seria inevitvel, mas tambm do seu funcionamento, nomeada-
Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa. 923
Pedro Lains
mente no que diz respeito intensidade de interveno do Estado na economia.
Ser tambm de particular importncia a referncia aos antecedentes da poltica
econmica e da industrializao do perodo anterior Segunda Guerra Mundial,
uma vez que nesse perodo se lanaram algumas bases do papel assumido pelo
Estado na industrializao em Portugal depois do fim da Segunda Guerra Mun-
dial.
II. O ESTADO
No ano de 1945, quando a memria do fim da guerra estava ainda fresca,
havia em Portugal um certo optimismo sobre as perspectivas de recuperao da
economia e o papel que o Estado poderia desempenhar para alcanar uma maior
prosperidade do pas. Tal optimismo era uma reminiscncia daquele existente
no perodo entre as duas guerras mundiais, altura em que se manifestara um
sentimento generalizado de que a economia portuguesa havia avanado alguns
passos na direco das economias mais desenvolvidas do Norte da Europa. Nas
dcadas de 20 e 30 vivera-se em quase todo o mundo um perodo de autarcia
econmica resultante das polticas levadas a cabo para resolver os desequi-
lbrios financeiros internos e internacionais provocados pela Primeira Guerra
Mundial. Consequentemente, alguns sectores da indstria e da agricultura por-
tuguesa, ligados sobretudo substituio de importaes, conheceram um certo
impulso pelo facto de terem sido cortados do comrcio internacional, impulso
que prolongou o do crescimento econmico verificado alguns anos antes da
guerra
1
.
De entre os sectores que mais beneficiaram do fecho das fronteiras, seguindo
aquilo que sobre o perodo tem sido escrito, encontram-se os da produo de
cereais e farinha, algumas indstrias de base, de substituio de importaes,
como a dos adubos qumicos e a indstria qumica. Algumas indstrias ligadas
exportao, nomeadamente resinas, cortias e conservas alimentares tambm
sofreram um crescimento. Dado o peso do investimento acumulado naqueles
sectores, e dada a presumvel relao entre os mesmos e a estrutura de vantagens
comparativas do Pas ou da procura interna, o crescimento industrial do perodo
que se seguiu ao fim da segunda guerra, de que trataremos aqui, esteve inevita-
velmente relacionado com estes primeiros passos da nova indstria portuguesa
2
.
Ao mesmo tempo que se fechavam as fronteiras ao comrcio de importao,
e apesar dos problemas associados de reduo das remessas de emigrantes e,
eventualmente, de importao de capitais, a situao da balana de pagamentos
1
Para uma anlise do perodo anterior a 1914 conforme com a do presente artigo, v. Lains (no
prelo).
2
No existe ainda uma boa sntese sobre a evoluo da indstria portuguesa antes da Segunda
Guerra Mundial. V., contudo, Fernando Rosas (1994, pp. 63-84), cuja leitura no dispensa a con-
sulta de Ferreira Dias (1946, caps. 2 e 3), Ferreira do Amaral (1947) e Arajo Correia (1950), entre
924 outros.
O Estado e a industrializao em Portugal
portuguesa tendeu a melhorar, o que se traduziu numa maior estabilidade mone-
tria e cambial, que teve repercusses imediatas na situao financeira do Estado.
O governo pde passar a conter as suas despesas, que haviam disparado com a
guerra de 1914-1918, e recuperar as suas receitas, que tinham atingido, graas
inflao, nveis muito baixos. Simultaneamente, a partir de 1924, diminuiu o
dfice das contas pblicas, recuperando-se o equilbrio financeiro do Estado em
1928. O reequilbrio das contas do Estado, que tem sido frequentemente confun-
dido com a entrada de Salazar no Ministrio das Finanas, abriu maiores pers-
pectivas poltica econmica
3
.
em tal contexto que deve ser entendida a Lei de Reconstituio Econmica
de 1935, a qual, se bem que apresentasse algumas caractersticas incipientes de
planificao, era essencialmente um instrumento com que se procurava dar algu-
ma projeco de mdio prazo aplicao dos saldos positivos previstos no
Oramento do Estado. Cerca de metade dos fundos oramentados eram, contudo,
destinados defesa
4
. J antes da Segunda Guerra Mundial estavam asseguradas
duas condies para uma maior interveno do Estado portugus na economia:
o regime de autarcia, que protegia o mercado interno, e a existncia de fontes de
financiamento pblico.
No rescaldo da Segunda Guerra Mundial, s condies favorveis para a
interveno do Estado referidas anteriormente juntava-se uma acumulao excep-
cional de ouro e divisas no Banco de Portugal e de saldos financeiros no sistema
bancrio nacional, resultante dos saldos da balana de pagamentos conseguidos
antes e durante a guerra de 1939-1945 e do fraco nvel de investimento interno
5
.
Esta circunstncia era particularmente favorvel porque a industrializao do
pas requeria importaes de matrias-primas e de equipamentos do estrangeiro,
que nem sempre podiam ser pagas pelas exportaes ou por outras fontes de
meios de pagamento sobre o exterior, como as remessas de emigrantes. Estavam
reunidas em Portugal, em 1945, as condies para a defesa de uma maior inter-
veno do Estado na economia, isto na promoo do desenvolvimento. Esta
mesma tendncia de maior protagonismo do Estado verificava-se tambm no
resto da Europa vizinha de Portugal, onde o planeamento econmico, que na
Europa ocidental no se identificava com quaisquer posies ideolgicas dos
3
Segundo Marques Guedes (s. d., pp. 207-209), as receitas do Estado no conseguiram acom-
panhar a inflao, uma vez que a cobrana de impostos era autorizada no incio de cada ano
financeiro, no sendo depois alterada. O mesmo autor faz notar que a estabilizao cambial se
deveu em grande parte ao acordo celebrado em 1922 entre o governo e o Banco de Portugal, que
levou criao de uma conta corrente especial em cambiais obtidas pela cobrana dos direitos de
importao em ouro e pelo depsito obrigatrio de metade das receitas em divisas dos exportadores.
V. Correia (1938), Valrio (1984, pp. 93-94) e Nunes e Brito (1992, pp. 308-311).
4
Para a anlise desta lei, v. Nunes e Valrio (1983), Rosas (1986, pp. 197-205) e Brito (1989,
pp. 157-160). Segundo Marcello Caetano (1959), o primeiro verdadeiro plano em Portugal foi o
II Plano de Fomento para 1959-1964. V., quanto a isto, Villaverde Cabral (1974, pp. 96-105) e
Luciano Amaral (1992).
5
V. Correia (1950, pp. 11-16) e Wallich (1951). 925
Pedro Lains
governos do ps-guerra, se estava a tornar uma forma de resolver os problemas
deixados pela Segunda Guerra Mundial, evitando os desequilbrios verificados a
seguir primeira guerra, inventariando deficincias, para inclusivamente aplicar
os fundos em dlares transferidos dos Estados Unidos sob os auspcios do Plano
Marshall
6
.
A realizao de planos econmicos foi tambm uma obrigao para os pases
recebedores do auxlio americano e esteve na base das negociaes levadas a
cabo pela primeira organizao com projeco na rea da coordenao econmi-
ca internacional, a Organizao Europeia para a Cooperao Econmica (OECE)
e a Unio Europeia de Pagamentos, organismos a que Portugal aderiu quase
desde o incio
7
. O primeiro plano portugus depois da guerra apareceu neste
contexto com o cunho de Arajo Correia, tendo depois evoludo para planos cada
vez mais detalhados, designados por planos de fomento econmico
8
.
O montante dos fundos enviados pelos Estados Unidos para Portugal era,
evidentemente, diminuto quando comparado com o nvel total de investimento
nacional, sendo cerca de dois teros desse auxlio destinado aquisio aos
Estados Unidos de bens de consumo, em particular de trigo. Deve frisar-se que,
semelhana do que acontecia no resto dos pases da Europa que acabaram por
receber esse auxlio, eles destinavam-se sobretudo a cobrir dificuldades no pa-
gamento dos saldos das contas internacionais dentro da Europa industrializada e
entre esta e os Estados Unidos. Essa, alis, foi a principal razo da aceitao por
parte de Portugal do auxlio americano, em 1948, quando a situao da balana
de pagamentos se tinha deteriorado significativamente, assim como do abandono
do programa em 1951, quando a balana de pagamentos estava de novo
reequilibrada
9
.
Apesar da sua pequena dimenso, o facto que as decises tomadas em
torno da forma como esses fundos deveriam ser aplicados se associaram a
decises sobre as formas de aplicao dos saldos do prprio Oramento do
Estado. Estavam, assim, lanados com uma nova intensidade os dados para
uma discusso sobre o modelo de desenvolvimento da economia portuguesa.
Com essa discusso nasceu, ou renasceu, uma das grandes confuses das in-
terpretaes historiogrficas da evoluo da economia portuguesa ao longo dos
tempos.
A discusso em torno do destino a dar aos dinheiros de uma forma ou de outra
controlados pelo governo sempre foi uma discusso essencialmente de carcter
poltico e no tanto de carcter econmico. Por essa razo, a associao imediata
entre o tipo de decises tomadas e o tipo de desenvolvimento da economia
6
Sobre as questes de economia europeia discutidas neste artigo, v. sobretudo Boltho (ed.)
(1991).
7
V. Milward (1992b) e Fernanda Rollo (1994, especialmente pp. 149-165).
8
O plano foi publicado por Arajo Correia (1950). V. Rollo (1994, pp. 265-268).
9
Para o estudo das negociaes em torno do Plano Marshall do governo portugus, v. Rollo
926 (1994) e artigo neste nmero.
enganosa, sobretudo se no se tiver em conta a verdadeira extenso dos efeitos da
poltica econmica na evoluo da economia
10
. Esses efeitos so muitas vezes
menos importantes do que deixado ver pela srie de interpretaes de que
dispomos sobre estes problemas. Se pensarmos no caso de Portugal entre 1950 e
1973, podemos deduzir que os efeitos da poltica oramental, chamemos-lhes
assim, no devem ser exagerados. Como se pode ver no quadro n. 1, os oramen-
tos dos planos de fomento previam aplicaes que foram subindo paulatinamente
at cerca de 40% do valor da formao bruta de capital fixo do perodo correspon-
dente, valor que , a todos os ttulos, elevado. No entanto, se atendermos forma
de financiamento tambm prevista, verificamos que a partir do I Plano de Fomento
ela era, acima de tudo, privada. O Estado s financiava cerca de um tero das
despesas de investimento dos planos, o que acabava por se traduzir numa parte do
investimento total do pas, no mximo, de 15%. Mais importantes, como sempre,
do que a poltica oramental implcita nestes projectos de planificao, eram as
polticas monetria, cambial e fiscal, as quais, contudo, no tm merecido a devida
ateno e caem fora do tema deste artigo
11
. A importncia dos investimentos
pblicos previstos s se torna significativa com o II Plano de Fomento, quando o
sector pblico alcanaria 54,5% do total dos investimentos previstos, o que repre-
sentaria cerca de 11% do total da formao bruta de capital fixo do perodo
correspondente (1959-1964)
12
. Relativamente ao III Plano de Fomento (1968-
-1973), elaborado em plena guerra colonial, verifica-se que a tendncia anterior se
manteve, o que levou Pereira de Moura (1973) a critic-lo, porque, nas suas
palavras, o sector pblico tem reduzido os seus ritmos crescentes de realizao
precisamente quando a economia metropolitana [isto , portuguesa] exercia um
esforo decisivo para um dia poder alinhar com o Ocidente europeu
13
.
Considerando o seu carcter essencialmente poltico, a leitura do debate em
torno das aplicaes dos fundos controlados directamente pelo Estado traz algu-
mas lies importantes. Notamos em primeiro lugar, como j foi salientado por
outros autores, o crescente interesse na industrializao do pas, qual no
poderia deixar de estar associada a contraco do papel da agricultura no cres-
cimento econmico nacional. Este interesse pela industrializao radicava na
necessidade de tornar o pas menos dependente de algumas importaes. Neste
mbito de preocupaes se compreende a deciso de investir fundos pblicos em
indstrias base, dos adubos qumicos, do ferro, do cimento e de equipamentos
industriais, e na produo de energia. Em 1945 ainda no se sabia que o pas
10
Um exemplo de demasiada ateno dada a questes polticas na anlise econmica o livro
de Alfredo Marques (1988).
11
Relativamente aos efeitos da poltica cambial no perodo entre 1960 e 1974, pode consultar-
-se Edgar Rocha (1981), onde se defende que a taxa de cmbio do escudo se encontrava
sobreavaliada, condicionando o crescimento econmico no mesmo perodo.
12
V. Marques (1988, quadro n. 34).
13
Moura (1973, p. 193). 927
Pedro Lains
passaria a ter nas dcadas seguintes uma situao cambial cada vez mais desafo-
gada, em virtude de muitos factores, em que pontificaram o sucesso de algumas
exportaes, as remessas de emigrantes e, mais tarde, a entrada de investimento
estrangeiro
14
.
Planeamento em Portugal: aplicaes e financiamentos
[QUADRO N. 1]
Aplicaes (em percentagem)
Sector produtivo
Agricultura
Indstria
Turismo e servios
Infra-estruturas
Energia
Transportes e comunicaes .
Habitao e urbanismo
Educao e sade
Total (milhes de contos a preos
correntes)
Em percentagem da FBCF . . . .
Em percentagem do PIB
Financiamentos (em percentagem)
Sector pblico administrativo . .
Capital estrangeiro
Empresas pblicas e privadas . .
Planos de fomento
LRE
1935-1950
32,0
30,7
() 1,3
68,0
1,5
36,4
30,1
4,4
<2 %
100,0
i
1953-1958
29,3
17,4
11,9
70,3
35,3
32,8
2,2
8
14,2%
2,4%
51,0
10,0
39,0
II
1959-1964
44,8
17,3
27,5
55,2
21,4
30,8
3,0
21
20,4%
4, 3%
23,0
23,0
54,0
Intercalar
1965-1967
55,5
8,2
43,1
4,2
43,9
17,0
18,0
5,4
3,5
35
42,9%
9,6%
30,0
n. d.
n. d.
m
1968-1973
48,4
(*) 13,5
25,2
9,7
51,5
14,6
(c)23,8
6,6
6,5
122
39, 1%
10,1%
29,7
13,1
57,1
PDR(<0
1994-1999
48,4
(A) 16,0
(024,0
8,4
51,6
0,4
24,6
2,3
(/)24,3
6580
(g)(9%)
12,5
W53,2
34,3
LRE = Lei de Reconstituio Econmica; PDR = Plano de Desenvolvimento Regional.
(a) Minas.
(b) Inclui pescas.
(c) Inclui melhoramentos rurais.
(d) Por motivos de comparao, tomou-se a composio por sectores da alnea Fortalecer a base econmica regional, no
explicitada na fonte, igual da mdia nacional.
(e) Inclui o programa especfico para os txteis RETEX.
(f) Inclui formao profissional e ambiente.
(g) Projeco da fonte, sendo o PIB para 1994-1999 estimado com base numa taxa de crescimento mdia anual de 3 % para 1993-
-1999.
(h) Subvenes comunitrias.
Fontes: Nunes e Valrio (1983, pp, 342 e 353), Nunes e Brito (1992), MPAT (1993) e Neves
(1994, pp, 210-211).
14
Para as propostas de investimento pblico sob o primeiro plano, v. Correia (1950, pp. 166-
928 -168).
O optimismo do imediato ps-guerra esmoreceu logo em 1947 face s difi-
culdades na balana de pagamentos, resultantes do fraco comportamento das
exportaes e da necessidade de utilizar as reservas cambiais acumuladas durante
a guerra para regularizar o abastecimento de produtos alimentares no pas, pondo
fim ao sistema de racionamento e ao mercado negro
15
.
As dificuldades sentidas em 1948 refrearam os mpetos mais intervencio-
nistas e os planos mais ou menos grandiosos de sonhadores como Ferreira Dias.
A resoluo do problema dos pagamentos internacionais do pas, como em outras
alturas da histria, passou a dominar as preocupaes do governo. Era necessrio
prosseguir com a conteno de importaes, semelhana do que se fizera com
o trigo desde finais do sculo xix e, desde os anos 20, com as importaes de
matrias-primas de base, de adubos e de energia. Tendo como referncia o
primeiro ps-guerra e a depresso internacional de 1929-1932, poucos se atre-
viam a sonhar, dentro e fora de Portugal, que se avizinhavam anos de crescente
prosperidade. Tambm ningum podia imaginar que, mais uma vez sob o impul-
so da recuperao econmica da Europa depois de 1950, que absorveu muitos
trabalhadores emigrantes portugueses, no se viriam a registar problemas impor-
tantes nos nveis de emprego em Portugal. As causas da rpida recuperao das
economias industrializadas a partir daqueles anos no so fceis de identificar,
dada a quantidade de factores em jogo. possvel, contudo, estabelecer algumas
associaes histricas.
A guerra da Coreia, que estalou em 1950, levou derradeira separao entre
o campo ocidental e oriental dos aliados vencedores de Hitler. Dois anos depois,
e em consequncia da mesma guerra, terminou a ajuda americana Europa sob
a gide do Plano Marshall. Tornava-se ento prioritrio o rearmamento da Ale-
manha Ocidental que constitua, afinal, a fronteira com os pases sob controle
militar da Unio Sovitica , tanto mais que os problemas de balana de paga-
mentos entre os pases europeus e entre estes e os Estados Unidos j no eram
to graves como em 1945. Contemporaneamente ao primeiros passos da guerra
fria, tomavam lugar entre alguns pases da Europa ocidental negociaes com
vista coordenao de polticas econmicas que visavam restabelecer os equi-
lbrios nos mercados de alguns produtos essenciais para a recuperao da produ-
o industrial, nomeadamente o carvo e o ao. Destas negociaes surgiu a
primeira instituio europeia de coordenao econmica, a Comunidade
Europeia do Carvo e do Ao (CECA), que viria a dar origem Comunidade
Econmica Europeia (CEE), criada em 1956, em Roma, entre a Frana, a Ale-
manha, a Itlia e o Benelux.
A Gr-Bretanha, que tinha ficado deliberadamente de fora da CECA e da
CEE, o que se justifica por vrias razes, entre as quais o facto de aquele pas
nunca ter participado to intensamente no comrcio de carvo e ao com os
pases que fundaram as mencionadas instituies internacionais, formava em
15
Esse pessimismo ou preocupao est patente em guedo de Oliveira (1947) e Arajo
Correia (1950). 929
Pedro Lains
1959, juntamente com os pases escandinavos seus vizinhos e outros pases
deserdados da CEE, a EFT. Essa associao visava essencialmente a reduo
de barreiras alfandegrias entre os seus membros, no pretendendo estabelecer
mecanismos de coordenao econmica entre os diferentes governos, ao contrrio
do que se pretendia fazer com a Comunidade Econmica Europeia
16
.
Relativamente aos primeiros passos ensaiados em 1947 sob a gide do Plano
Marshall americano, e que deram origem Organizao Europeia para a Coo-
perao Econmica (OECE), a que o governo portugus acabou por aderir, no
por convico poltica, mas pela necessidade de saldar as contas externas do
pas, muito tinha mudado. Com a criao da CEE e da EFTA passou-se de uma
mera administrao das balanas de pagamentos escala internacional para a
formao de associaes de comrcio cujo objectivo era a coordenao econ-
mica, no caso da CEE, e, coisa nova desde 1914, para o restabelecimento do
comrcio livre.
Esta novidade no podia deixar de assustar os governantes, os industriais e
os agricultores portugueses. Portugal era um pas cuja economia, de uma forma
ou de outra, tinha vivido protegido do exterior. Se durante o sculo xix essa
proteco fora meramente aduaneira, o seu mbito foi alargado interveno
directa do Estado em determinados investimentos, sobretudo de carcter indus-
trial. O trabalho e o investimento aplicados sob proteco tinham atingido uma
tal importncia no pas que ningum se podia sentir tranquilo com as novidades
do comrcio livre emanadas pelas novas organizaes internacionais europeias.
As indstrias que emergiram em Portugal nas dcadas de 20 a 40 dos adubos,
da qumica e do petrleo e dos cimentos simplesmente no eram competitivas
a nvel internacional e, consequentemente, no podiam ser deixadas ao abando-
no, s livres foras do mercado internacional.
Os acordos comerciais que deram origem s instituies comunitrias na
Europa foram celebrados por forma no s a estabelecer laos comerciais mais
estveis e reduzir barreiras alfandegrias, mas tambm para garantir a prosse-
cuo das polticas internas de estmulo produo levadas a cabo a seguir
Segunda Guerra Mundial. preciso ter em considerao a intensidade das re-
laes comerciais que Portugal tinha na Europa, nomeadamente no que diz
respeito aos produtos que estiveram na base das negociaes da CECA e da
CEE, para perceber at que ponto o pas estava longe de poder poder participar
nesses acordos
17
.
Depois do curto optimismo resultante da situao desafogada na balana de
pagamentos dos anos entre 1945 e 1947, o pessimismo reflectido na literatura
sobre a economia portuguesa em finais da dcada de 40 aumentou com as
preocupaes relativamente ao comrcio livre na Europa. Em matria de poltica
econmica parecia haver um estreito espao de manobra e, em consequncia,
16
Para o estudo da formao das instituies comunitrias, v. Milward (1992a).
930
17
V. Milward (1992a).
pouco mais se fez ou se diz ter feito do que continuar num vago caminho
da proteco estatal indstria, que se havia iniciado antes da guerra
18
.
A partir de finais da dcada de 50 a atitude do governo face aos problemas
da economia portuguesa sofreu importantes alteraes. Aparentemente, no exis-
tem sinais de factores exgenos, de ordem poltica interna ou internacional, que
tenham provocado o incio da mudana de rumo, de que o primeiro passo foi
seguramente a adeso EFTA, em Janeiro de 1960, e que levaria a uma gradual
abertura concorrncia internacional, tanto no que diz respeito s trocas comer-
ciais como ao movimento de capitais e emigrao para a Europa ocidental e
Amrica do Norte. Curiosamente, com o susto pregado a Salazar pelo sucesso do
candidato da oposio s eleies presidenciais de 1958, Humberto Delgado, e
com o incio da guerra colonial, em 1961, o sistema poltico teria iniciado um
perodo de menor abertura e menor dilogo
19
.
A deciso de adeso EFTA esteve ligada avaliao positiva dos ganhos
que a associao poderia trazer para a economia portuguesa, os quais teriam
necessariamente de estar associados ao aumento das exportaes. Isto mais
plausvel se se tiver em considerao que, independentemente das orientaes de
poltica econmica ou de interveno directa do Estado no sector industrial,
assistiu-se em Portugal durante a dcada de 50 ao desenvolvimento de alguns
sectores industriais com capacidade de exportao para a Europa. Esses sectores
no poderiam deixar de ser aqueles em que Portugal detinha algumas vantagens
comparativas, nomeadamente os mais intensivos na utilizao de mo-de-obra,
a qual era cara na Europa industrial relativamente a Portugal. De entre os sec-
tores que estavam preparados para a exportao encontram-se alguns em que
Portugal j tinha alguma experincia nos mercados internacionais, como as cor-
tias, os vinhos, as conservas, e outros em que a experincia era apenas com os
mercados coloniais, como o sector do vesturio, o grande sucesso do pas nos
mercados da EFTA.
Ao mesmo tempo que se assistia a alguns sinais positivos do lado das expor-
taes, nos sectores industriais com que o Estado portugus se preocupava mais,
isto , os sectores ligados s indstrias bsicas, incluindo a produo de energia,
registaram-se tambm resultados animadores, no tanto, provavelmente, quando
se considera a produtividade do capital neles investido cujo custo de oportu-
nidade poderia ser grande , mas sim quando se consideram os notveis aumen-
tos de produo. Claro est que praticamente toda a produo destas indstrias
bsicas era vendida sobretudo no mercado interno, o qual, naqueles anos, ainda
dava alguma margem para expanso.
Com incio ainda na dcada de 50, mas acentuando-se com a viragem para a
dcada de 60, a economia portuguesa registou um crescimento superior mdia
do crescimento das economias dos pases industrializados da Europa. Em 1963,
ano em que pela primeira vez o valor da produo industrial superou o da
18
V. Brito (1989, pp. 160-181).
19
Quanto ao enquadramento poltico, v., entre outros, Csar de Oliveira (1992) e Rosas (1992). 931
Pedro Lains
produo agrcola, a Europa ocidental via nascer em Portugal a sua ltima nao
industrial.
A industrializao da economia portuguesa teria inevitavelmente de acarretar
a diminuio da importncia da agricultura na produo nacional. Esta alterao
estrutural, inerente ao crescimento econmico dos tempos modernos, tem sido
vista na literatura mais ou menos especializada sob diversas perspectivas. Uma
delas, que dominou a preocupao de grande parte dos historiadores e de alguns
autores coevos, a de que a agricultura portuguesa pagou uma factura demasiado
alta pela industrializao do pas e que isso aconteceu por via de uma deliberada
escolha de poltica econmica favorvel indstria. Como evidente, esta pers-
pectiva s poder ser validada uma vez provada a hiptese, que lhe est
subjacente, de que a economia portuguesa poderia ter crescido tanto como cres-
ceu ao longo de perto de duas dcadas se o Estado tivesse canalizado mais
investimentos para o sector agrcola, desviando-os, inevitavelmente, do sector
industrial: tal precisamente o que implicaria uma reforma agrria, dado que
o reordenamento da terra no pode ser feito sem que nela se invista
20
.
Quando observada no conjunto dos principais pases europeus, e considerando
os indicadores apropriados, isto , a evoluo da produtividade do trabalho empre-
gue no sector, e no a evoluo do produto total, o balano que se pode fazer da
agricultura portuguesa substancialmente diferente
21
. A referncia agricultura
torna-se necessria pela importncia que a anlise daquilo que se passava no sector
veio a ter nas crticas feitas actuao dos governos de Salazar no campo econ-
mico. As crticas comearam a surgir de uma forma mais sistemtica e mais
fundamentada precisamente na dcada de 60. Tinha-as havido anteriormente, mais
que no fosse vindas de correntes diferentes de um regime que o seu chefe gostava
de ver como consensual nesta matria. Mas foi s naquela dcada que alguns autores
resolveram passar ao papel crticas elaboradas quilo que alguns deles chamavam
de modelo de crescimento do governo portugus. Estava-se longe dos anos de
acentuado pessimismo de finais dos anos 40 e comeos de 50, porque se tornara
evidente que a economia portuguesa estava em franco crescimento. Mas havia um
pessimismo relativamente ao futuro da economia no seio de uma Europa e de um
mundo cada vez mais concorrencial. Havia a preocupao de que o modelo
seguido em Portugal pusesse em risco o futuro da economia do pas, uma vez que
assentava na proteco de determinados sectores em detrimento de outros, tornando
a economia dependente de condies conjunturais muito especficas e que poderiam
ser alteradas de um momento para o outro.
Em traos largos, o modelo que era criticado era o de uma industrializao
baseada em baixos salrios pagos na indstria, os quais eram tornados possveis
20
Segundo Edgar Rocha (1979, pp. 853-854), o investimento realizado na agricultura entre
1960 e 1973 foi suficiente apenas para substituir a sada de mo-de-obra para as cidades e o
estrangeiro, explicando-se assim as razes do lento crescimento do produto agrcola. A reforma
agrria como meio de estimular o crescimento retomada por Halpern Pereira (1979, pp. 31-45),
Alfredo Marques (1988, pp. 139-143) e Fernando Rosas (1991 e 1994, pp. 61-62). V. a crtica
ideia em Villaverde Cabral (1974, p. 108).
932
2I
V., a este respeito, Villaverde Cabral (1974, p. 105).
graas quilo que estes autores pensavam ser a manuteno artificial de um baixo
custo de vida, resultante da fixao de preos baratos agricultura nacional. Isto era
perigoso, escrevia-se, porque punha em cheque o desenvolvimento da agricultura
nacional. A indstria beneficiaria ainda de preos baixos de matrias-primas de
origem colonial, o que, mais tarde ou mais cedo, teria de acabar, no por causa de
uma eventual descolonizao, coisa em que poucos pensavam no incio dos anos 60,
mas porque isso perigava o prprio desenvolvimento das colnias portuguesas
22
.
interessante notar que as crticas a que acima se fez referncia punham em
causa as prioridades definidas por aquilo que se considerava o modelo de desen-
volvimento do governo de Salazar, mas no punham em causa o seu prprio
formato. Por outras palavras, no se ouviam vozes contestando a interveno do
Estado na economia, em particular na indstria. A ideia de que o Estado devia
intervir na economia era bem aceite por todos os que escreviam sobre o assunto,
apoiados, ainda por cima, pela prtica seguida, contemporaneamente, em alguns
pases industrializados da Europa, nomeadamente a Frana. O que se comeou
a pr em causa, sobretudo a partir de finais dos anos 60, foi o efeito da poltica
econmica na distribuio do rendimento nacional e na concentrao de riqueza
nas mos dos industriais que beneficiavam da proteco do Estado. Surgiram
tambm os primeiros sinais de preocupao relativamente aos desequilbrios
regionais provocados pela industrializao.
O acompanhamento do debate sobre a poltica econmica do Estado relativa-
mente dcada de 60 mais difcil do que relativamente a perodos anteriores,
dado que, devido ao envelhecimento do regime e crescente contestao da guerra
colonial, o debate se tornou cada vez mais ideolgico de parte a parte e, porventura
em consequncia, cada vez mais abafado
23
. As crticas vindas de dentro do prprio
crculo de apoiantes de Salazar diminuram de nmero, s reparecendo no fim da
sua vida e com um pouco mais de vigor depois da sua morte em 1968
24
. Durante
a dcada de 60 no foi seriamente posta em causa a interveno do Estado na
economia: alguns criticavam o condicionamento industrial, base da poltica indus-
trial do Estado Novo, mas as crticas no eram de questes de fundo. neste
contexto que se deve entender a ausncia de discusso relativamente a decises
importantes do regime no sector industrial, como foi nos finais da dcada a deciso
de construir o complexo petroqumico de Sines.
A alterao radical de protagonistas resultante da revoluo de 1974 e dos
acontecimentos que lhe sucederam no alterou a verdadeira essncia da poltica
do Estado portugus relativamente indstria, podendo eventualmente defender-
22
A pertinncia deste modelo era defendida no s por um dos economistas mais importantes
da oposio ao regime, Pereira de Moura (1973, cap. ii), como pelo prprio Correia de Oliveira,
colaborador de longa data de Salazar eseu ministro da Economia entre 1965 e1969 (v., quanto a
este, Villaverde Cabral, 1974, p. 103).
23
Cabral (1974, pp. 90-111), muito embora nem sempre seisente dos mesmos problemas, faz
uma boa crtica ao debate poltico sobre questes econmicas. Para uma anlise da poltica agrcola
de Salazar, v. Lucena (1991) eBrito (1989).
24
V., como melhores exemplos, Eduardo Guerra (1967), porventura um pseudnimo, ePereira
de Moura (1973). 933
Pedro Lains
-se que se reforaram tendncias manifestadas anteriormente. Esta continuidade
de poltica no causa surpresa se se considerar o consenso existente durante a
ditadura a que acima fizemos referncia. De qualquer forma, dificilmente os
governos sados do golpe de 25 de Abril de 1974 teriam podido deixar cair
investimentos j realizados ou em fase de instalao ou mudar radicalmente a
poltica industrial em curso. Se alguma coisa foi decidida em 1974 e 1975, foi
o reforo da interveno estatal na indstria e nos outros sectores da economia.
Apesar da importncia de factores de ordem poltica, a verdade que a expli-
cao cabal das nacionalizaes de uma grande parte das indstria bsicas em
Portugal tambm no pode deixar de ter em considerao a situao que o pas
tinha herdado em 1974
25
.
Entretanto, apesar da crise que j se fazia sentir por todo o mundo a partir
de finais de 1973, os primeiros meses a seguir revoluo de Abril de 1974
trouxeram uma nova onda de optimismo quanto ao futuro do pas, que no
estar em esprito muito distante do optimismo sentido nos dois anos imediatos
ao fim da Segunda Guerra Mundial. Para alm do optimismo inerente s revo-
lues, as quais fazem pensar que se pode emendar tudo aquilo que se consi-
deravam erros do passado, o facto que em 1974, tal como em 1945, a situao
das reservas em divisas e em ouro nos cofres do Banco de Portugal era rela-
tivamente desafogada. Contudo, esse optimismo foi tambm de breve durao,
dado que o dfice comercial cresceu significativamente em relao ao perodo
anterior a 1974, no sendo isso compensado nem por remessas de emigrantes,
nem pela entrada de capitais estrangeiros, nem pelas receitas de turismo. Logo
em 1977 estavam esgotadas as reservas em moeda estrangeira existentes em
1973
26
.
A poltica industrial que se seguiu revoluo foi determinada pelas emer-
gncias conjunturais. H muito que no se vivia uma aflio constante com a
balana de pagamentos como se viveu nos anos entre 1977 e 1982. Mais nada
havia a fazer seno desvalorizar a moeda nacional para conter as importaes,
o que deprimiu o crescimento do investimento, dada a sua tradicional dependn-
cia da aquisio de bens intermdios no estrangeiro, protegendo por tabela os
principais sectores industriais do pas, que eram, evidentemente, os mesmos de
sempre. O Estado mantinha-se presente. Contudo, alguns sinais de diversificao
industrial apareceram com mais fora do que era costume, o que se deveu
manuteno de um ritmo satisfatrio do crescimento das exportaes e do au-
mento do consumo interno
27
.
S depois de meados da dcada de 70, sob a influncia de economistas entre-
tanto emigrados para os Estados Unidos, que comearam a tomar voz algumas
25
Para uma descrio dos principais sectores em que oEstado ea banca se haviam interessado
antes de1974, v. Ribeiro et al. , (1987).
26
V. Cravinho (1986, pp. 117-119) e, para aevoluo das finanas externas at aos anos mais
recentes, v. Cork ill (1993, pp. 46-52).
27
V., para os anos imediatos revoluo, Abel et al. , (1977) e, para operodo mais recente,
934 Bak lanoff (1990).
opinies que defendiam a reduo do peso do Estado na economia. Estas crticas
a prticas h muitos estabelecidas no pas visavam sobretudo quebrar os excessos
derivados das nacionalizaes, que tinham atingido os sectores mais importantes
da economia. Defendia-se uma economia liberta da tutela do Estado porque se
defendia a ideia de que s assim Portugal poderia fazer face aos novos passos
da sua gradual abertura ao exterior, nomeadamente a sua adeso CEE, que
comeou a ser debatida com o incio da dcada de 1980
28
. Talvez ainda no se
pudesse imaginar na altura que a adeso Comunidade Europeia, em 1986, viria
a reforar o papel interventor do Estado, em particular na indstria, mas tambm
na construo de infra-estruturas e, mais tarde, at na investigao universitria,
dado que, com a adeso, o Estado portugus passou a administrar novas receitas,
sob a forma de transferncias oramentais, a que se deu o nome de fundos
estruturais
29
.
III. A INDUSTRIALIZAO
Apesar dos avanos quanto cobertura estatstica da economia portuguesa
relativamente aos anos mais recentes, o facto que as sries de que dispomos
para a evoluo dos principais agregados macroeconmicos para o perodo entre
1945 e 1990 so ainda bastante insatisfatrias
30
.
Para os anos anteriores a 1947, primeiro das contas nacionais portuguesas, a
situao , evidentemente, pior. Dispomos de estimativas provisrias para o
crescimento do produto agrcola e industrial para os anos entre 1920 e 1939,
baseadas nas estatsticas oficiais das principais produes nacionais, e para o
produto nacional em 1938, a partir das quais estimmos o crescimento da eco-
nomia portuguesa no perodo anterior a 1947
31
.
A periodizao aqui apresentada do crescimento do PIB em Portugal entre
1920 e 1990 baseia-se na comparao das taxas de crescimento entre anos que
representam mximos de produo, dado que essa a melhor forma de detectar as
variaes na tendncia do crescimento das variveis em causa, sendo prefervel a
uma periodizao definida a partir de datas consideradas como marcos de mudan-
as polticas do pas. No quadro n. 2 esto patentes as taxas de crescimento da
agricultura, da indstria e dos servios para todo o perodo. A se podem observar
alguns factos conhecidos do crescimento econmico em Portugal. A ideia de que
28
O melhor repositrio dessas crticas encontra-se em Vrios (1977 e 1980). V. tambm
Macedo eSerfaty (1981).
29
Uma medida doaumento dopeso do Estado na economia dada pelo facto deem 1992
o investimento pblico representar 17% do investimento total no pas, contra 11% em 1983-1985.
V. Abel Mateus (1994, p. 19).
30
O melhor trabalho de compilao de estatsticas, que ultrapassa quaisquer esforos anteriores
e sobre oqual assenta grande parte da informao quantitativa em que sebaseia opresente artigo,
oapndice estatstico em Neves (1994).
31
V. Bardini et al. , (no prelo). Nunes et al. , (1989) apresentam estimativas indirectas para a
evoluo do PIB antes de 1947, as quais, contudo, no so fiveis para anlises de curto OU mdio
prazo. V., para adiscusso dessas estimativas, Lains eReis (1991) eNunes et al. , (1992). 935
Pedro Lains
os anos imediatos introduo da campanha do trigo, isto , de recrudescimento
do proteccionismo agrcola, em 1929, tinham sido anos de crescimento da produ-
o cerealfera e da agricultura em geral, por exemplo, confirmada pelos valores
do quadro. So tambm bem conhecidos os limites desse crescimento autrcico,
uma vez que nem a agricultura portuguesa protegida ganhou capacidade de expor-
tao, nem o mundo dos anos 1930 era muito favorvel expanso das exporta-
es. O lento crescimento agrcola verificado a partir da dcada de 50 tambm
sobejamente conhecido, muito embora apaream dois curtos perodos de relativa
recuperao de que pouco se tem falado. O primeiro foi logo a seguir Segunda
Guerra Mundial, entre 1947 e 1951, no qual o produto agrcola cresceu ao ritmo
de 4,6% ao ano, e o segundo foi em anos mais recentes, entre 1980 e 1987, a que
correspondeu uma taxa de crescimento anual de 2,4%.
Crescimento da economia portuguesa, 1920-1990
(taxas de crescimento entre anos de mximo, em percentagem)
[QUADRO N.
PIB
1 9 2 3 - 1 9 3 4
1 9 3 4 - 1 9 3 7
1 9 3 7 - 1 9 4 7
1 9 4 7 - 1 9 5 1
1 9 5 1 - 1 9 5 7
1 9 5 7 - 1 9 6 5
1 9 6 5 - 1 9 7 3
1 9 7 3 - 1 9 8 0
1 9 8 0 - 1 9 9 0
1 9 2 3 - 1 9 4 7
1 9 4 7 - 1 9 7 3
1 9 7 3 - 1 9 9 0
2]
4,5
- 0 , 1
1,7
3,1
4,2
5,5
7,2
3,5
2,5
2,8
5,4
2,9
Ag r i c u l t u r a
1 9 2 5 - 1 9 3 4
1 9 3 4 - 1 9 3 9
1 9 3 9 - 1 9 4 7
1 9 4 7 - 1 9 5 1
1 9 5 1 - 1 9 5 7
1 9 5 7 - 1 9 6 5
1 9 6 5 - 1 9 7 3
1 9 7 3 - 1 9 8 0
1 9 8 0 - 1 9 8 7
1 9 2 5 - 1 9 4 7
1 9 4 7 - 1 9 7 3
1 9 7 3 - 1 9 8 7
4,4
- 2 , 0
0,9
4,6
0,6
1,3
1,1
0,8
2,4
1,6
1,6
1,6
In d s t r i a
1 9 2 3 - 1 9 3 0
1 9 3 0 - 1 9 3 7
1 9 3 7 - 1 9 4 8
1 9 4 8 - 1 9 5 2
1 9 5 2 - 1 9 5 6
1 9 5 6 - 1 9 6 6
1 9 6 6 - 1 9 7 3
1 9 7 3 - 1 9 8 0
1 9 8 0 - 1 9 9 0
1 9 2 3 - 1 9 4 8
1 9 4 8 - 1 9 7 3
1 9 7 3 - 1 9 9 0
6,2
4,3
2,7
1,8
5,8
8,6
8,6
2,8
2,3
4,1
7,0
2,5
S e r v i o s
n . d.
n . d.
1 9 3 8 - 1 9 4 8
1 9 4 8 - 1 9 5 2
1 9 5 2 - 1 9 5 5
1 9 5 5 - 1 9 6 4
1 9 6 4 - 1 9 7 3
1 9 7 3 - 1 9 8 0
1 9 8 0 - 1 9 9 2
n . a.
1 9 4 8 - 1 9 7 3
1 9 7 3 - 1 9 9 2
2,6
4,2
5,7
4,9
7,2
4,7
3,3
5,7
3,8
Po p u l a c
1 9 2 3 - 1 9 3 4
1 9 3 4 - 1 9 3 7
1 9 3 7 - 1 9 4 7
1 9 4 7 - 1 9 5 1
1 9 5 1 - 1 9 5 7
1 9 5 7 - 1 9 6 5
1 9 6 5 - 1 9 7 3
1 9 7 3 - 1 9 8 0
1 9 8 0 - 1 9 9 0
1 9 2 3 - 1 9 4 7
1 9 4 7 - 1 9 7 3
1 9 7 3 - 1 9 9 0
>
1,3
1,3
1,0
0,8
0,4
0,4
- 0 , 5
1,2
0,4
1,2
0,2
0,7
Nota. At 1939 a taxa de crescimento do PIB dada pela soma ponderada das taxas de
crescimento do produto agrcola e industrial.
Fonte: Bardini et al., (no prelo).
936
O produto industrial cresceu mais rapidamente entre 1923 e 1930, diminuin-
do no perodo seguinte, entre 1937 e 1952. O pessimismo demonstrado pelos
analistas a partir de 1947 revelou-se de certo modo justificado. Contudo, logo em
1952 comeou um perodo de franca recuperao do crescimento industrial, a
qual se acentuou de 1956 em diante at 1973. A interpretao desta periodizao
pode trazer algumas concluses importantes, nomeadamente quanto explicao
do incio do fim da autarcia econmica ensaiado com a adeso EFTA. A que
nos ocorre aqui a de que a autarcia foi abrandada em 1960 porque no sector
industrial se tinham, entretanto, verificado alguns anos de expanso, que tero
permitido o desenvolvimento da capacidade de exportar por parte de alguns
sectores industriais. O mesmo tipo de raciocnio se poder aplicar realizao
de acordo com a CEE pelo governo de Marcello Caetano em 1972, ano que se
situa no fim de um perodo de muito rpido crescimento que durou entre 1956
e 1973
32
. A contraco do crescimento industrial a partir de 1973, assim como
o rpido crescimento dos anos anteriores, esto, evidentemente, relacionados
com a profunda alterao de tendncias de crescimento no conjunto dos pases
industrializados, em particular naqueles que formam a OCDE.
O sector dos servios comportou-se como amortecedor das flutuaes cclicas
do crescimento dos outros sectores da economia. Assim, o produto dos servios
cresceu mais lentamente do que a indstria nos momentos de mais rpida expan-
so desta, nomeadamente entre 1952 e 1973, e mais rapidamente nos momentos
de menor expanso industrial, isto , depois de 1973. O ano de 1973 no repre-
sentou uma alterao to traumtica para o sector dos servios como para o
sector industrial (e agrcola).
Remetendo agora para o grfico n. 1, podemos verificar que o rpido cres-
cimento industrial at 1973 no foi suficiente para que o valor do produto
industrial ultrapassasse o valor do produto do sector dos servios, levando ao
resultado curioso de em Portugal a indstria jamais ter sido o principal sector da
economia. O ano de 1963, por outro lado, marca o perodo em que o sector
agrcola foi ultrapassado pelo sector industrial.
Uma vez identificados os principais ciclos de crescimento econmico em
Portugal, convm colocar em perspectiva comparada aquilo que aconteceu na
ltima nao industrial da Europa ocidental relativamente a alguns dos pases da
mesma rea. Algumas concluses importantes se podem extrair das comparaes
da evoluo no s do produto como do emprego e tambm da produtividade do
trabalho. No quadro n. 3 essa comparao feita tendo em considerao as duas
grandes pocas de crescimento de 1950 para c divididas pelo ano de 1973. Entre
1950 e 1973 Portugal apresentou das taxas de crescimento do PIB mais elevadas
do conjunto de pases referenciados no mesmo quadro (5,7% ao ano), tendo sido
ultrapassado apenas pela Alemanha Ocidental e pela Espanha, provavelmente os
pases mais martirizados pelas guerras em que estiveram envolvidos. Deve ressal-
var-se, contudo, que o crescimento econmico em Portugal at 1973, apesar de
rpido no contexto dos pases referidos no quadro n. 3, foi at meados da dcada
de 1960 mais lento do que em outros pases pobres da periferia europeia, nomea-
damente a Jugoslvia, a Grcia e tambm a parte meridional da Itlia
33
.
A observao da evoluo do emprego em Portugal reportada no quadro n. 3
leva a algumas concluses interessantes. At 1973 o crescimento do emprego foi
em Portugal muito baixo (0,2% ao ano), o que se traduziu num crescimento
relativamente elevado da produtividade do trabalho; contrariamente, no perodo
seguinte, entre 1973 e 1990, o crescimento do emprego subiu para uma taxa anual
de 1,7% ao ano, sendo, de longe, o mais elevado do conjunto dos oito pases
32
Para uma anlise detalhada daevoluo dosector industrial edas exportaes para aEFT A,
v. X avier Pintado (1964, caps. 6 e 8).
33
V. Xav i er Pi ntado ( 1 9 64 , cap. 1) e ONU ( 1 9 70b, p. 1 2 9 ) . 937
Pedro Lains
representados no mesmo quadro. Associado a esse facto, o crescimento da produ-
tividade do trabalho em Portugal naquele ltimo perodo foi dos mais baixos do
mesmo conjunto de pases, semelhante apenas ao da Sucia, traduzindo-se na
ausncia do efeito de convergncia que se poderia esperar para um pas de nveis
baixos de produtividade como Portugal.
[GRFTCON11
1000-r
750
500
250
100--
10
Crescimento econmico em Portugal (1947-1992)
PIB
Servios
Agricultura
1945 1950 1955
Fo n t e : Ne v e s (1994).
1960 1965 197 0 1975 1980 1985 1990 1990
938
Ao fenmeno da reverso na tendncia da evoluo do emprego verificada em
1973 pouca ateno se tem dado na anlise de longo prazo do crescimento
econmico em Portugal. Esse fenmeno, contudo, bem conhecido, tendo sido
provocado pelo fim da corrente migratria para a Europa e pelo regresso de
retornados das ento colnias portuguesas em frica. Observando a seco do
quadro n. 3 que diz respeito evoluo comparada do sector dos servios,
podemos verificar que o crescimento do emprego total em Portugal desde 1973 se
deveu, em grande parte, a este sector, cuja taxa de crescimento passou de 1,6% ao
ano entre 1950 e 1973 para 3,8% no perodo seguinte, de 1973 a 1990.
Como seria de esperar, o emprego na agricultura diminuiu. O que j no era
tanto de esperar que a diminuio do emprego no pas mais rural do quadro
tenha sido, entre 1950 e 1973 ( - 2,2% ao ano), inferior a dos demais pases,
excepo da Espanha. O mesmo se verificou no perodo seguinte, apesar de a
taxa de diminuio anual do emprego na agricultura em Portugal ter aumentado
em relao aos anos anteriores, passando para - 2,8% em 1973-1990. Como
corolrio desta diminuio do emprego, as taxas de crescimento relativamente
reduzidas da produo agrcola traduziram-se em taxas de crescimento da
produtividade do trabalho relativamente elevadas, mesmo escala europeia,
facto ao qual tambm no tem sido dada a devida ateno.
[QUADRO N. 3]
Crescimento do produto, emprego e produtividade
(taxas de crescimento anual, em percentagem)
Total
Produto:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Emprego:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Produtividade:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Agricultura
Produto:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Emprego:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Produtividade:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Indstria
Produto:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Emprego:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Produtividade:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Servios
Produto:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Emprego:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Produtividade:
1950-1973
1973-1990
1950-1990
Portugal
5,7
2,9
4,5
0,2
1,7
0,8
5,5
1,2
3,7
1,3
1,2
1,3
- 2, 2
-2, 8
- 2, 4
3,5
4,0
3,7
7,6
2,5
5,4
1,8
1,8
1,8
5,8
0,7
3,6
6,0
3,7
5,0
1,6
3,8
2,5
4,4
-0, 1
2,5
Espanha
6,4
2,7
4,9
0,8
0,4
0,3
5,6
3,2
4,6
2,6
1,3
2,1
- 2, 0
- 4, 6
-3, 1
4,7
6,2
5,3
8,2
2,1
5,6
2,7
-1, 1
1,1
5,4
3,2
4,5
6,1
3,3
4,9
1,0
1,5
1,7
4,1
1,7
3,1
Itlia
5,4
2,8
4,3
0,1
0,8
0,4
5,3
2,0
3,8
2,4
0,8
1,7
-4, 3
-2, 5
-3, 5
7,0
3,4
5,4
7,0
2,6
5,1
1,7
- 0, 6
0,7
5,2
3,1
4,3
5,0
3,1
4,2
2,3
2,5
2,4
2,7
0,6
1,8
Frana
4,8
2,5
3,8
0,3
0,1
0,2
4,5
2,4
3,6
2,2
1,5
1,9
-3, 1
-3, 3
- 3, 2
5,5
5,0
5,3
5,9
1,5
4,0
0,8
-1, 5
- 0, 2
5,0
3,0
4,2
4,4
3,1
3,9
1,1
1,6
1,3
3,3
1,5
2,6
Dinamarca
4,3
2,1
3,4
0,8
0,4
0,6
3,5
1,7
2,7
1,2
3,8
2,3
- 3 , 5
- 2 , 7
- 3 , 2
4,8
6,7
5,6
4,7
1,5
3,3
1,0
- 0, 8
0,2
3,7
2,3
3,1
4,5
2,3
3,5
2,2
1,4
1,9
2,2
0,9
1,7
Sucia
3,8
2,0
3,0
0,4
0,9
0,6
3,4
1,2
2,4
0,5
0,9
0,6
- 4 , 4
- 2 , 9
- 3 , 8
5,1
3,8
4,5
4,6
1,5
3,3
0,4
- 0, 6
0,0
4,2
2,0
3,3
3,7
2,4
3,2
3,5
1,8
2,8
0,2
0,6
0,4
Alemanha
6,1
2,3
4,4
1,2
0,3
0,8
4,8
2,0
3,6
2,6
1,6
2,2
- 3 , 9
- 4 , 1
- 4 , 0
6,8
5,9
6,4
6,8
1,0
4,3
1,6
- 0, 7
0,6
5,1
1,8
3,7
5,7
3,3
4,7
2,6
1,6
2,2
3,0
1,6
2,4
Reino Unido
2,5
1,9
2,2
0,4
0,4
0,4
2,1
1,5
1,8
2,6
2,3
2,5
- 2 , 6
- 1 , 5
- 2 , 2
5,3
3,9
4,7
2,7
1,1
2,0
0,1
- 1 , 7
- 0, 7
2,6
2,8
2,7
2,3
2,4
2,4
0,9
1,7
1,3
1,4
0,7
1,1
Fontes: Van Ark (1994, quadros n.
os
1,2,4 e 7) e, para Portugal, estimadoa partir de Neves (1994). 939
Pedro Lains
Recorde-se que em muitas anlises o crescimento agrcola aparece como uma
condio importante alguns diriam necessria do desenvolvimento do
sector industrial, pois funcionaria como principal factor de alargamento do
mercado interno de consumo de produtos industriais. Evidentemente que estas
anlises no tomam em considerao que uma rpida industrializao no depen-
de apenas do crescimento da procura, sobretudo apenas da procura interna, e,
mais importante ainda, do consumo interno apenas do sector agrcola. A agricul-
tura dificilmente poderia constituir um mercado importante para a indstria
34
.
Em 1960, quando o produto da agricultura atingia 23% do valor do produto
nacional em Portugal, ela adquiria dos restantes sectores da economia menos de
10% do valor da sua produo, sendo a maior parte adquirida ao sector de
comrcio e transporte
35
.
Aps 1973, ao contrrio do que sucedeu nos outros pases, onde diminui paula-
tinamente o emprego industrial, a taxas entre - 0, 6% no caso da Itlia e - 1 , 7 %
no caso do Reino Unido, o emprego industrial em Portugal continuou a crescer ao
ritmo que se verificara anteriormente a 1973, isto , 1,8% ao ano. Dado que o
produto industrial, como j vimos, sofreu uma quebra no seu ritmo de crescimento,
houve uma notvel reduo da produtividade da mo-de-obra empregue na inds-
tria entre 1973 e 1990, baixando para um crescimento anual de 0,7%, quando tinha
sido de 5,8% no perodo anterior. Igual observao se pode fazer relativamente ao
sector dos servios.
Atendendo a que a evoluo do emprego esteve sob a influncia de factores
exgenos desde, pelo menos, meados da dcada de 50 at finais da dcada de 70,
concretamente a emigrao e o retorno das antigas colnias portuguesas, pode-
mos deduzir que, mantendo-se um ritmo constante de crescimento da produo,
tero sido os movimentos no emprego que determinaram alteraes na produti-
vidade do trabalho em Portugal, e no o contrrio. Assim, pode concluir-se que
a reduo do crescimento da produtividade do trabalho depois de 1973 deveu-
-se, em certa medida, s alteraes acima referidas quanto migrao interna-
cional dos trabalhadores portugueses. A leitura do grfico n. 2, onde se apresen-
tam as curvas de crescimento da populao total de Portugal e da populao
activa, leva concluso adicional de que nos anos desde o incio da dcada de
70 se comeou a pagar a factura da emigrao. Com efeito, o crescimento da
fora de trabalho depois de 1970 aparece nesse grfico como a recuperao do
crescimento tendencial iniciado antes da dcada de 50.
O elevado crescimento do produto industrial entre 1923 e 1937 foi acom-
panhado de um crescimento lento da mo-de-obra empregue (v. quadro n. 4),
o que poder ser explicado pela maior procura de trabalho na agricultura, cuja
produo, graas proteco concedida aos cereais, aumentou naquele perodo,
sem que tivesse havido alteraes significativas no emprego de capital no
34
Segundo Rocha (1979, p. 833) os excedentes da balana de pagamentos verificados entre
1960 e 1974 significaram que o dfice comercial na agricultura no constitua um problema.
V. tambm Rocha (1984, pp. 95-97).
940
35
V. Alves e Silva (1965, pp. 53-58).
sector
36
. Data deste mesmo perodo a introduo no pas de alguns dos novos
ramos industriais que iriam marcar o crescimento industrial nos anos seguintes,
tais como a indstria do cimento, dos adubos e de produo de energia. Assim,
aquilo que nos aparece por vezes como o interesse do Estado portugus em
sectores tecnologicamente mais avanados, e que poderia aparecer como um
erro de poltica industrial para um pas pobre em que o factor abundante o
trabalho, poder, afinal, traduzir-se como sendo uma resposta natural face
necessidade de aumentar a produo industrial, essencialmente para substituir
importaes, sem recorrer ao aumento da fora de trabalho, dada a sua maior
procura no sector agrcola. Desenhavam-se, assim, como consequncia da eco-
nomia protegida como era a portuguesa de ento ou, melhor dizendo, como
consequncia das perturbaes na economia internacional, que tero determina-
do, em ltima anlise, a proteco , as bases de uma industrializao inten-
siva na utilizao de capital, cujas consequncias se iriam arrastar durante
largos anos no futuro da indstria portuguesa
37
.
[GRFICO N. 2]
10 000-1
9 000-
8 000-
7 000-
E
| 6 000-
5 000
4 000-
3 000-
2 000-
Evoluo da populao e do emprego em Portugal (1920-1992)
Populao
Emprego
Populao activa
1920 1930
Fonte: Nev es ( 1 9 9 4 ) .
1940 1950 1960 1970 1980 1990
3 6
V. , para a anl i se do cresci mento do pro duto agrcol a neste pero do , Go mes et ai ( 1 9 4 4 ) e
Mo rai s e Castro ( 1 9 4 5 ) .
3 7
O me s mo t i po de t endnci a se t er v eri fi cado em o ut ras eco no mi as eur o pei as e m per o do
semelhante. V. Gerschenkron (1962).
941
Pedro Lains
Crescimento do produto e da produtividade industrial
(taxas de crescimento entre anos de mximo, em percentagem)
[QUADRO N. 4]
1923-1930
1930-1937
1937-1948
1948-1952
1952-1956
1956-1966
1966-1973
1973-1980
1980-1990
1923-1948
1948-1956
1956-1973
1973-1990
Produo
<0 6,3
0 4,3
(") 2,7
1,8
5,8
8,6
8,6
2,8
2,3
4,2
3,8
8,6
2,5
Populaoactiva
- 0, 3
2,0
2,7
2,3
2,2
1,4
2,1
3,5
0,7
1,7
2,2
1,7
1,8
Emprego
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
1,7
2,4
1,0
n.d.
n.d.
n.d.
1,6
Produtividade(b)
6,6
2,3
0,0
- 0, 5
3,7
7,2
6,5
- 0, 7
1,6
2,6
1,6
6,9
0,7
(a) Indstria transformadora.
(b) Crescimento do produto menos crescimento da populao activa ou do emprego (desde 1966).
Fonte: Calculado a partir de Bardini et al., (no prelo) e de Neves (1994).
Ao primeiro salto no crescimento do produto industrial portugus, terminado
logo em 1937, seguiu-se uma fase de menor crescimento at 1952. Segundo
algumas anlises da indstria portuguesa, os anos da Segunda Guerra Mundial
teriam sido particularmente favorveis em virtude da abertura de alguns merca-
dos para a exportao de produtos industriais
38
. Todavia, a partir dos valores
dados no quadro n. 4 podemos concluir que esses efeitos de sinal positivo tero
tido uma extenso relativamente reduzida, tendo sido ultrapassados pelos efeitos
negativos derivados de dois factores cuja aco s pode ser aqui apresentada de
forma hipottica. O primeiro que o ano de 1937 ter marcado o fim do salto
industrial em virtude de dificuldades surgidas com a aquisio de matrias-
-primas ao estrangeiro, essenciais alimentao da indstria pesada portuguesa.
O segundo que o crescimento industrial das dcadas de 20 e 30 foi de subs-
tituio de importaes, o que o limitou, dada a dimenso do mercado interno
portugus. Acresce a estes problemas o facto de a partir de 1934 tambm em
virtude do provvel esgotamento do mercado interno a agricultura ter entrado
em recesso, deixando de absorver mo-de-obra, que aparece, assim, em expan-
so no sector industrial
39
. Como consequncia, o crescimento da produtividade
do trabalho na indstria foi quase nulo no perodo entre 1937 e 1948 e negativo
entre 1948 e 1952.
942
38
V. Tel o ( 1 9 9 1 ) e Ro sas ( 1 9 9 4 ) .
3 9
V. , rel ati v amente ao s pro bl emas deri v ado s do pro tecci o ni smo e da di menso do mercado
i nterno , Jai me Rei s ( 1 9 9 2 ) .
O perodo entre 1952 e 1956 marcou o incio da viragem mais importante
da industrializao portuguesa, verificando-se uma taxa de crescimento do
produto industrial de 5,8% ao ano a que correspondeu uma taxa de crescimento
da produtividade da mo-de-obra industrial de 3,7% ao ano. A partir de 1956,
o crescimento do produto industrial foi ainda superior, mantendo-se at 1973,
tendo o crescimento do emprego diminudo ligeiramente a partir de ento, im-
plicando que o crescimento da produtividade do trabalho industrial se elevasse
a um nvel a todos os ttulos notvel, isto , de 6,9% ao ano entre 1956 e 1973.
No perodo seguinte, entre 1973 e 1990, as tendncias associadas do cresci-
mento do produto, emprego e da produtividade alteraram-se de modo muito
significativo. No s se verificou um abrandamento do ritmo de crescimento
industrial, como se verificou um aumento considervel na taxa de crescimento
do emprego na indstria, a que se associou, inevitavelmente, um mau compor-
tamento para a evoluo da produtividade.
Mas o ano de 1973 marcou uma outra alterao importante no crescimento
industrial portugus, a saber, a diminuio da contribuio dos sectores de inds-
trias bsicas e de maior intensidade de utilizao de capital para o crescimento
do produto industrial. Essa alterao est patente no quadro n. 5, onde se apre-
senta a evoluo da composio da indstria portuguesa segundo os principais
sectores. Segundo se pode ver, no houve grande alterao na composio da
indstria portuguesa, sucedendo que as tendncias de transformao ocorridas
at 1973, em que comearam a ganhar mais peso precisamente as indstrias de
base a que se refere, em termos gerais, a metade inferior do quadro, se inverte-
ram a partir daquele ano. Por exemplo, o sector da alimentao, bebidas e tabaco,
cujo peso vinha a diminuir at atingir um valor de 2 1 % do produto da indstria
transformadora em 1973, aumentou ligeiramente depois desse ano. O mesmo
sucedeu no caso do sector dos txteis, vesturio e calado, se bem que a inverso
de tendncia se tenha dado antes, em 1966: at este ano o peso deste sector
diminuiu, aumentando desde ento. Neste caso, a alterao de tendncia no
pode deixar de estar associada explorao dos mercados da EFTA para a
exportao de produtos da indstria txtil, na qual Portugal deveria seguramente
ter algumas vantagens. Relativamente a sectores que esto presumivelmente
associados a uma maior utilizao do factor capital, nomeadamente da qumica
e borracha e dos produtos metlicos e material de transporte, verifica-se uma
tendncia inversa dos sectores acima mencionados, tendo o seu peso na pro-
duo industrial total crescido at 1973 e diminudo desde ento.
O crescimento dos sectores associados s indstrias bsicas, incluindo a pro-
duo de energia, foi bastante acentuado at 1973, chegando o sector da meta-
lurgia de base a atingir uma taxa de crescimento anual de 15,5% durante os oito
anos que decorreram entre 1958 e 1966 (v. quadro n. 6). O sector de qumicas
e borracha cresceu durante duas dcadas, entre 1953 e 1973, a uma taxa prxima
dos 10% ao ano, o que significa um aumento de quase sete vezes do volume da
produo naquele perodo.
Pedro Lains
Produo industrial por sectores
(em percentagem, a preos de 1990)
[QUADRO N. 5]
Indstria transformadora
1. Alimentao, bebidas e tabaco
2. Txteis, vesturio e calado
3. Madeiras, cortias e mobilirio
4. Papel, tipografia e editoriais
5. Qumicas e borracha
6. Minerais no metlicos
7. Metalurgia de base
8. Produtos metlicos e materiais de
transporte
9. Diversos
Indstria
10. Indstria transformadora
11. Energia e minas
12. Construo
Total (milhes de contos)
27,6
21,8
2,8
7,6
8,5
4,3
1,5
14,7
1,2
71,6
5,6
22,8
594,8
24,8
19,8
11,9
7,6
9,4
4,2
2,6
18,3
1,5
67,5
5,4
27,1
1196,7
1973
21,0
23,4
8,9
7,2
10,6
4,4
2,3
21,0
1,2
71,5
5,7
22,8
2080,7
1980
22,1
24,4
6,8
6,4
9,3
5,6
2,5
21,5
1,4
71,4
6,2
22,3
2559,0
22,7
27,4
5,0
6,8
8,3
7,3
3,1
18,7
0,7
70,4
7,9
21,7
3189,0
Fonte: Calculado a partir de Neves (1994).
Crescimento industrial por sectores
(taxas de crescimento, em percentagem, a preos de 1990)
[QUADRO N. 6]
1953-
-1959 (a)
1. Al i mentao , bebi das e tabaco . .
2 . Txtei s, vesturi o e cal ado . . . .
3 . Madei ras, corti as e mo bi l i ri o . .
4 . Papel , ti pografi a e edi tori ai s . . . .
5. Qumi cas e bo rracha
6. Mi nerai s no metl i cos
7. Metal urgi a de base
8. Produtos metl i cos e materi ai s de
transporte
9. Di versos
Indstria
11. Energia e minas
12. Construo
Total (milhes de contos)
4,7
5,6
5,1
10,7
(b) 0,2
6,2
14,2
11,7
12,4
7,8
)11,1
6,5
7,5
6,9
6,7
7,3
8,3
9,7
8,0
15,5
11,4
11,6
8,3
8,6
11,5
9,1
1966-
1973
6,5
11,8
4,8
8,3
11,0
9,8
7,5
11,3
6,2
9,1
8,9
5,6
8,2
1973-
-1980
3,8
3,6
1,0
1,2
1,2
6,8
3,9
3,4
5,2
3,0
4,4
2,7
3,0
1980-
-1900
2,3
3,3
-1, 0
2,8
0,9
4,7
4,4
0,7
-4,3
2,1
4,6
2,0
2,2
1958-
-1973
6,7
9,2
6,2
8,3
10,3
8,8
11,7
11,3
9,0
8,7
8,8
8,7
8,7
1973-
-1990
2,9
3,4
- 1 , 0
2,1
1,0
5,5
4,2
1,8
- 0, 5
2,5
4,5
2,3
2,5
1958-
-1990
4,7
6,1
2,3
5,0
5,3
7,1
7,7
6,1
3,9
5,3
6,5
5,2
5,4
(a) Preos de 1963.
(b) Qumicas e petrleo.
(c) Electricidade.
944 Fontes: Moura (1973, p. 155) para 1953-1959 e quadro anterior para o resto de perodo.
No quadro n. 7 mede-se a contribuio do crescimento de cada sector para o
crescimento industrial, o que traduz no s a intensidade de crescimento sectorial
como o peso de cada sector no produto industrial, no incio de cada perodo
considerado. Nesse quadro se pode ver como os sectores da alimentao, bebidas
e tabaco e dos txteis, vesturio e calado, apesar de terem crescido a taxas mais
baixas at 1973, acabaram por contribuir para o crescimento da produo da
indstria transformadora portuguesa tanto quanto os sectores bsicos, precisamen-
te porque tinham, partida, um peso mais importante na estrutura industrial do
pas. De notar tambm que a importncia destes sectores no crescimento industrial
aumentou a partir de 1973, chegando o sector ligado s indstrias txteis a contri-
buir com pouco mais de 40% do crescimento industrial entre 1980 e 1990. No lado
oposto podemos verificar que o sector da metalurgia de base, ao qual porventura
se tem prestado maior ateno, nunca contribuiu com mais de 6% para o crescimen-
to industrial do pas, situando-se a sua contribuio no perodo anterior a 1973 entre
2% e 3%.
Contribuies sectoriais para o crescimento da indstria (a)
(taxas de crescimento, em percentagem, a preos de 1990)
[QUADRO N. 7]
1. Alimentao, bebidas e tabaco
2. Txteis, vesturio e calado
3. Madeiras, cortias e mobilirio
4. Papel, tipografia e editoriais
5. Qumicas e borracha
6. Minerais no metlicos
7. Metalurgia de base
8. Produtos metlicos e materiais de
transporte
9. Diversos
Indstria
11. Energia e minas
12. Construo
1953-
-1959 (b)
10,4
19,2
7,6
6,2
12,6
6,2
3,0
28,3
6,0
-
1958-
-1966
23,4
17,9
11,5
7,7
10,1
4,2
2,9
20,6
1,7
65,7
5,3
29,0
1966-
-1973
18,0
26,1
6,4
7,0
11,6
4,6
2,2
23,1
1,0
75,5
5,9
18,6
1973-
-1980
27,2
28,7
- 3, 0
2,9
4,3
10,2
3,1
24,4
2,3
71,2
8,3
20,4
1980-
-1990
25,8
40,8
- 3, 4
9,1
4,2
13,3
5,6
7,6
3,1
67,2
12,8
20,0
(a) As contribuies sectoriais [c(/)] foram estimadas a partir da expresso
em que /-(/) so as taxas de crescimento dos nove sectores industriais considerados e a(i) so as ponderaes segundo o valor
acrescentado de cada sector no incio de cada perodo.
(b) Preos de 1963.
Fontes: Quadros n.
os
5 e 6.
945
Pedro Lains
No quadro n. 8 apresentam-se os resultados de um estudo sobre as fontes de
crescimento do produto industrial entre os anos para que se dispe de matrizes
intersectoriais40. Uma primeira leitura daquele quadro mostra que o produto
industrial portugus cresceu essencialmente a vender para o mercado interno,
seguindo-se-lhe as exportaes e a substituio de importaes em grau de im-
portncia. Esta ordem de contribuio dos vrios factores de crescimento da
procura no foi, evidentemente, igual em todos os sectores de que trata o mesmo
quadro. preciso tambm notar que a importncia das exportaes aumentou
entre 1959-1964 e 1970-1974 (e, possivelmente, ainda mais no perodo seguinte,
para que no dispomos de informao deste tipo), a passo com o aumento da
importncia do mercado interno de procura final, enquanto o mercado de subs-
tituio das importaes teve uma evoluo negativa. Do grupo das indstrias
viradas essencialmente para o mercado interno destacam-se os sectores bsicos
das indstrias de produtos metlicos, da metalurgia bsica e dos produtos mine-
rais no metlicos, assim como os sectores de bens de consumo ligados alimen-
tao e ao vesturio (neste caso, at 1970). Virados essencialmente para a expor-
tao, encontramos sectores baseados, quer na utilizao intensiva do factor
abundante (mo-de-obra), quer na utilizao dos recursos naturais, respectiva-
mente os txteis (a partir de 1964) e o papel e pasta para papel.
Fontes de crescimento do produto industrial
(em percentagem)
[QUADRO N. 8]
Alimentao, bebidas e tabaco
Txteis
Vesturio e calado
Madeiras, cortias e mobilirio
Papel, tipografia e editoriais
Produtos qumicos
Petrleo e carvo
Minerais no metlicos
Metalurgia de base
Produtos metlicos
Construo e reparao naval
Diversos
Indstria
Procura final
1959-
-1964
90
70
6
80
34
67
107
99
63
68
746
259
85
-1970
68
-18
78
72
20
65
42
46
62
64
41
57
71
1970-
-1974
117
52
44
57
48
103
55
101
140
98
40
84
94
E xportaes
1959-
-1964
- 3
46
29
39
38
37
- 8
17
20
11
- 66
41
17
1964-
-1970
21
75
24
55
69
34
55
26
38
24
71
27
21
1970-
16
81
80
65
64
59
17
11
54
18
93
16
23
Substituio
de importaes
1959-
-1964
4
- 5
4
1
23
- 3
18
8
33
39
- 2 04
- 3 9
1
- 1
- 3
- 6
- 3
18
2
- 1 2
- 8
1
- 2 5
- 1 9
- 1 7
- 5
- 2
- 4 6
19
- 1
- 9 2
- 7
- 9
- 1 1
Nota. A diferena para 100% da soma em linha corresponde s alteraes nos coeficientes
tcnicos de produo, de importncia reduzida em termos gerais, com excepo dos efeitos nega-
tivos na reparao e construo naval.
Fonte: Cravinho (1982, pp. 275, 278 e 281); v. tambm Rocha (1981, p. 299).
946
4 0
Cravinho (1982); v. tambm Rocha (1981).
Confrontando a evoluo da produo de cada um dos sectores contemplados no
quadro n. 8 com o tipo de mercado para que produziam predominantemente,
podemos verificar que os diferentes ritmos de crescimento sectorial no se associam
ao predomnio de qualquer das fontes de procura atrs consideradas. Assim, por
exemplo, os sectores em que a procura final (interna) foi mais importante do que as
exportaes isto , produtos metlicos, metalurgia bsica e produtos minerais no
metlicos apresentam taxas de crescimento to elevadas como as do sector do
papel e pasta, que teve nas exportaes a maior fonte de procura. Do mesmo modo
se pode notar que as alteraes da importncia relativa dos mercados interno e
externo como sucedeu no caso dos txteis, vesturio e caladono se associam
a alteraes nos ritmos de crescimento das respectivas produes. A partir destes
elementos conclui-se que a procura para produtos industriais, quer nos mercados
internos (incluindo aqueles ligados agricultura), quer nos mercados externos, no
determinou de forma inequvoca o ritmo de expanso da indstria portuguesa, pelo
menos no perodo de mais intenso crescimento terminado em 1973. Com esta
concluso no se pretende negar o papel que a procura pode ter no processo de
industrializao, mas to-s relativiz-lo: a influncia dos factores de mercado
determinaram certamente a estrutura da indstria portuguesa, mas no tiveram
efeitos claros no seu ritmo de crescimento. Deste modo, a maior importncia relativa
das indstrias txteis e de produtos alimentares cujo peso relativo nunca desceu
a menos de um tero do produto industrial em todo o perodo aqui estudado
dever ser associada ao baixo nvel de rendimento per capita em Portugal e ao
correspondente baixo nvel de procura de bens industriais de consumo no essencial.
As alteraes verificadas nas contribuies sectoriais para o crescimento do
produto industrial vo a par com a diminuio da taxa mdia de crescimento da
indstria portuguesa, que passou de 8,6% ao ano entre 1956 e 1973 para menos
de 3% entre 1973 e 1990 (v. quadro n. 4), embora o crescimento industrial portu-
gus continuasse a ser superior ao crescimento das indstrias dos pases represen-
tados no quadro n. 3, com excepo da Itlia. Como vimos, foi o forte crescimento
da populao empregue no sector que marcou a diferena para Portugal, traduzin-
do-se num menor crescimento da produtividade da mo-de-obra industrial.
O abrandamento posterior a 1973 poder ter derivado dos custos de transio
de um tipo de industrializao em que se concentraram recursos nos sectores
pesados para um outro tipo de industrializao mais dependente na indstria
ligeira. difcil avaliar os custos de oportunidade provocados pelo enquadra-
mento que o Estado ter imposto aos primeiros passos da industrializao recente
da economia portuguesa. No entanto, deve notar-se que isso levou criao de
uma srie de infra-estruturas indstrias bsicas, obras pblicas ou rede elctrica
que teriam ajudado expanso dos restantes sectores industriais, nomeadamen-
te aqueles ligados s indstrias ligeiras. A este propsito, deve mencionar-se
tambm que possvel que o sucesso de alguns futuros ramos exportadores esteja
relacionado com este processo de substituio de importaes, como se verificou
em outros pases
41
.
41
V., entre a vasta bibliografia sobre o assunto, Ahmad (1976). 947
Pedro Lains
Dada a crescente importncia que, historicamente, os mercados externos
assumem numa pequena economia aberta em desenvolvimento, a industrializa-
o tem tambm de corresponder ao padro das vantagens do pas relativamente
ao exterior. Contudo, em comparao com outros pequenos pases da Europa,
Portugal mantinha-se ainda em 1985 como um dos menos abertos ao comrcio
externo
42
.
No incio da dcada de 70 Portugal era ainda um pas relativamente pobre em
capital fisico e humano, facto que espelha o baixo nvel de rendimento per capita
e reflecte o facto de os nveis de formao de capital fixo terem sido, em
Portugal, sempre inferiores aos do resto da Europa, sendo a desvantagem maior
quanto educao e formao profissional do que quanto ao capital fixo
43
.
importante notar que a relao entre a qualificao da fora de trabalho e o
nvel de riqueza de cada pas bastante menos ntida do que aquela que a
existente entre a riqueza e o montante de capital por habitante
44
. A Jugoslvia,
por exemplo, tendo um PIB per capita semelhante ao portugus, apresentava em
1970 nveis de escolarizao e de qualificao do trabalho bastante mais eleva-
dos do que os do nosso pas, chegando a aproximar-se dos valores atingidos na
Europa ocidental. Destas diferenas pode concluir-se que a formao de uma
fora de trabalho qualificada depende em menor grau do nvel de riqueza do pas
relativamente ao que acontece com a formao do capital. Esta concluso
importante no que diz respeito s potencialidades de especializao internacional
num pas como Portugal, uma vez que aponta para que seja mais acessvel o
desenvolvimento de vantagens comparativas baseadas em trabalho qualificado
do que em capital. Mais adiante constataremos a existncia de alguns produtos
manufacturados portugueses ligados a sectores com utilizao intensiva de mo-
-de-obra qualificada, que mostraram ter sucesso nos mercados externos
45
.
As diferenas nas dotaes de factores produtivos reflectem-se, evidentemente,
na estrutura da produo e do emprego industriais, analisadas no quadro n. 9, no
qual se classificam as indstrias e as exportaes industriais de vrios pases
segundo as intensidades de utilizao de capital, trabalho especializado e no
especializado. Da sua leitura se conclui que os sectores com utilizao mais
intensiva de trabalho no qualificado predominam na estrutura industrial portu-
guesa, semelhana do que acontece nos outros pases do Sul europeu a repre-
sentados. As indstrias que no utilizam significativamente bens de capital na sua
produo constituem a maior parte, sendo o caso de Portugal relativamente extre-
mo, sobretudo no que diz respeito distribuio do emprego.
42
V. Dr ze eWy plosz (1986, p. 635) eNeves (1994, p. 69).
43
V. ONU (1981, cap. 4.8).
44
V. Leamer (1984, pp. 274-276).
45
Tomando como referncia o perodo 1968-1978, Pontes (1981, pp. 224-225) concluiu que
o contedo tecnolgico das exportaes industriais de Portugal era prximo do das exportaes dos
pases europeus da OCDE, ao passo que o contedo de qualificao da fora de trabalho ou de
948 capital humano eram significativamente inferiores.
Intensidade de utilizao dos factores na indstria
(em percentagem)
[QUADRO N. 9]
Produo mdia dos anos 1970 e 1978:
sectores industriais (a)
Capital e trabalho qualificado
Trabalho qualificado
Trabalho no qualificado
Capital
Exportao 1965 e 1978:
sectores industriais(b)
Capital e trabalho qualificado:
1965
1978
Trabalho qualificado:
1965
1978
Trabalho no qualificado:
1965
1978
Capital:
1965
1978
Portugal
15,7
24,0
40,1
20,7
Portugal
18
19
4
12
70
63
8
5
Grcia
19,7
14,8
38,6
27,0
Grcia
37
39
26
11
30
46
7
5
Espanha
22,4
25,6
33,7
18,3
Espanha
35
50
19
18
35
27
9
5
Jugoslvia
20,7
27,6
33,6
18,2
Jugoslvia
32
30
22
31
40
35
6
5
Europa
ocidental
26,0
33,5
23,3
17,3
Itlia
38
36
21
21
36
38
5
5
(a) Sectores definidos segundo a intensidade de utilizao dos factores produtivos.
(b) CEE dos nove, excluindo a Frana e a Jugoslvia. No que diz respeito produo e ao emprego, as alteraes na estrutura de
utilizao dos factores no foram significativas; da apresentarem-se os valores mdios.
Fontes: ONU (1981, pp. 4.11-4.14, e 1982, p. 124).
As ligaes entre a estrutura industrial e a estrutura das exportaes so
evidentes. Portugal especializou-se, em consequncia, na exportao de produtos
intensivos na utilizao de trabalho no qualificado. Podemos ainda observar algo
que significar uma mudana e a que j se fez referncia: o aumento entre 1965
e 1978 do peso dos sectores de exportao industrial que utilizam mais intensa-
mente trabalho especializado (embora no capital), acompanhado da diminuio
do sector de utilizao intensiva de trabalho no qualificado. O elevado nvel de
agregao do quadro n. 9 esconde, evidentemente, algumas diferenas entre
pases. Por exemplo, em Itlia pas que hoje uma potncia industrial mundial
atingia-se em 1978 uma elevada proporo de exportaes do sector de utili-
zao intensiva de trabalho no qualificado, superior da Espanha ou da
Jugoslvia. Um exemplo do que escondido o facto de a composio do sector
que utiliza intensivamente mo-de-obra no qualificada ser diferente: Portugal
949
Pedro Lains
exportava proporcionalmente mais tecidos (cerca de 37% do total da respectiva
classe, contra 19% no caso italiano), mais vesturio (28% contra 19%), menos
calado (6% contra 15%) e, finalmente, menos variedade, dada por uma menor
parcela residual (30% contra 48%). Num nvel ainda maior de desagregao por
exemplo, em que se considerassem diferenas na qualidade dos produtos ainda
se realariam mais as vantagens italianas relativamente a produtos mais sofistica-
dos, com uma maior proporo de valor acrescentado nacional
46
. No se podem
considerar apenas grandes grupos de produtos para se qualificar a especializao
dos pases nos mercados internacionais. Da que o facto de as vantagens compa-
rativas da indstria portuguesa girarem em torno de produtos intensivos na utili-
zao de trabalho cada vez mais especializado no implique necessariamente
perspectivas sombrias para o desenvolvimento do sector industrial
47
. Em alguns
ramos industriais j Portugal tem uma posio forte nos mercados internacionais,
incluindo: couros, madeiras, txteis, vesturio e calado, e minerais no metlicos.
Todavia, para alm destes sectores, revelam-se tambm vantagens comparativas
em ramos especficos, como o das mquinas de escritrio e das mquinas elctri-
cas, que ascendiam a 10,6% do valor das exportaes de 1978.
A variedade do leque da especializao industrial portuguesa, revelada pelas
estatsticas de exportao, tem de ser salientada. O grau de utilizao de trabalho
qualificado grande nos diferentes ramos em que a indstria portuguesa apre-
senta vantagens comparativas. Indstrias como a dos adubos qumicos, a dos
cabos e fios elctricos ou a das mquinas industriais elctricas pertencem ao
grupo de utilizao intensiva de mo-de-obra qualificada
48
. Num relatrio levado
a cabo por uma misso do Banco Mundial ao nosso pas conclui-se, a dado
passo, que, semelhana do que acontece em outras naes industrializadas, a
indstria portuguesa manifestava um elevado grau de comrcio intra-ramo, reve-
lando um sucesso relativo espalhado por uma ampla gama de produtos indus-
triais. Segundo a se conclui: Se as condies forem boas, podem aparecer casos
de sucesso praticamente em qualquer parte
49
.
Uma primeira indicao do que essas condies possam ser infere-se da
observao feita no mesmo relatrio relativamente concluso que em 1977 uma
misso idntica tinha apresentado relativamente ao futuro sombrio do
sector das pequenas e mdias empresas industriais portuguesas. Segundo o rela-
trio de 1981, tal previso pessimista no se concretizou devido grande tena-
cidade e flexibilidade daquele importante e forte elemento da indstria portu-
guesa e, embora posto num segundo plano, devido afluncia dos retornados
das antigas colnias. Evidentemente que este sucesso relativo da indstria por-
tuguesa que, afinal, ultrapassou sem grandes sobressaltos a crise de adaptao
s perturbaes que se seguiram ao 25 de Abril de 1974 tambm associado,
no mesmo texto, s medidas de poltica macroeconmica desde ento seguidas,
46
V. ONU (1981a).
47
V. ONU (1981b, cap. 4.16).
48
Armindo Silva (1981, p. 73).
950
49
Banco Mundial (1981, p. 102).
das quais sobressaem a desvalorizao cambial e a conteno dos salrios reais,
assim como de algumas medidas conjunturais de apoio s empresas em dificul-
dades e aos prprios retornados.
O perodo de intensa industrializao das dcadas de 60 e 70 marcou-se pelo
desenvolvimento de determinados sectores industriais bsicos. Numa econo-
mia pequena e cada vez mais aberta, como a portuguesa, o dinamismo destes
sectores dependia da capacidade de concorrncia no espao necessrio sua
expanso, os mercados internacionais. Ora, estes mercados, transformados pelos
choques petrolferos de 1973 e 1979, apresentavam condies de concorrncia
cada vez mais duras, sobretudo para um pas perifrico sem grande capacidade
negociai
50
.
As alternativas via seguida para a rpida industrializao do ps-guerra, em
Portugal, no eram provavelmente muitas. Xavier Pintado (1964) aponta um facto
bem conhecido dos economistas do desenvolvimento: apesar da abundncia de
mo-de-obra, a deciso por determinados investimentos intensivos na utilizao
de capital poderia ser racional, uma vez que o capital, se bem que escasso em
termos macroeconmicos, no o era tanto quando se tratava das decises concre-
tas dos empresrios, dado que as taxas de juro eram mantidas a nveis relativa-
mente baixos graas aco da poltica monetria e tambm porque as iniciativas
de investimento eram em nmero insuficiente, sendo a procura de capital baixa
relativamente oferta. Este autor recorda-nos ainda que a carncia de iniciativas
empresariais na indstria estava intimamente relacionada com o grau de risco da
maior parte dos investimentos, os quais incidiam sobre ramos ainda pouco ex-
plorados, dado o carcter incipiente da industrializao portuguesa.
A expanso da indstria das dcadas de 50 e 60 no teve precedentes na
nossa histria econmica e abriu perspectivas ao desenvolvimento de certas
indstrias bsicas e de bens de equipamento, assim como a certos investimentos
de grande alcance, de que se podem apontar como exemplos a Lisnave e o
complexo de Sines. A rentabilidade desses investimentos, no entanto, implicava
a possibilidade de exportao, uma vez que o mercado interno no era, mesmo
assim, suficiente
51
. Essa possibilidade veio a ser seriamente comprometida pelo
desaceleramento da economia mundial depois de 1973.
A propriedade dos grandes projectos industriais encontrava-se nas mos de
alguns potentados econmicos e financeiros que vieram a ser desalojados com as
nacionalizaes de 11 de Maro de 1975. Quer porque o volume de recursos
financeiros envolvidos era grande, quer porque se sentiu a necessidade poltica
de controlar esta parte estratgica da produo industrial, a poltica do novo
proprietrio, o Estado portugus, foi a de dar continuidade aos mesmos projectos
industriais.
A drenagem de recursos que eles representaram (e representam) para a eco-
nomia nacional carece de uma avaliao correcta. O que significam relativamen-
50
V. aanlise da evoluo dos mercados mundiais (1960-1976) relevantes para Portugal em
Constncio et al. , (1984, pp. 95-97).
51
V. Ribeiro et al. , (1987, pp. 38-47). 951
Pedro Lains
te a um recurso escasso no pas o capital pode ser avaliado pelo crescente
peso da formao bruta de capital fixo em sectores como o das indstrias qu-
micas e dos derivados de petrleo, que atingiu 47% do valor acumulado do
investimento nacional entre 1974 e 1978
52
. Num nvel mais desagregado, o
mesmo tipo de consideraes se impe: o sector txtil, por exemplo, apresenta
hoje em dia uma estrutura de produo em forma de pirmide em que a fiao
produz mais do que a tecelagem pode consumir e esta mais do que o necessrio
para a indstria do vesturio. Esta estrutura desajustada relativamente s van-
tagens comparativas do pas, uma vez que as fases mais baixas da produo so
aquelas que utilizam mais intensivamente o factor capital. Do mesmo modo, o
sector das indstrias electro-mecnicas e mecnicas tem uma estrutura distorcida
relativamente s principais caractersticas da economia envolvente. Enquanto, no
seu conjunto, representam uma parcela do valor do produto industrial inferior
mdia dos nove primeiros pases da CEE (cerca de metade), a construo naval,
um ramo tipicamente da indstria pesada, representa uma proporo tripla da que
se verifica no mesmo conjunto de pases (ou seja, 15% contra 5%), ao passo que
os sectores mais leves, como o das maquinarias no elctricas, atingem menos
de metade do respectivo peso da Comunidade (16% contra 34%)
53
.
At aos nossos dias, de uma forma ou de outra, a aco das autoridades
econmicas antes e depois da democracia tem-se pautado por uma deci-
dida interveno na economia, quer atravs de investimentos em determinados
sectores, quer por via da regulamentao dos mercados de factores e bens. Estas
intervenes produzem muitas vezes indicaes de mercado contraditrias para
os agentes econmicos privados. Krugman e Macedo (1981) caracterizaram a
economia portuguesa do perodo ps-revolucionrio como uma economia de
mercado politizada, em que o papel dos preos na distribuio dos rendimentos
justifica o seu controle poltico, mas em que a sua funo relativamente s
decises de produzir no substituda pelo controle centralizado das quantidades
produzidas
54
.
interessante notar que, apesar da ruptura do sistema poltico, o sistema
econmico no que diz respeito a este ponto ou a outros j atrs referidos (v. g.,
os investimentos nos sectores bsicos) no ter sofrido uma comparvel revo-
luo. Efectivamente, a economia corporativa do Estado Novo tambm se pode
qualificar para a designao de economia de mercado politizada. Embora o
condicionamento industrial implicasse de alguma forma o controle da produo,
isso s se fazia a nvel da capacidade instalada, enquanto os preos eram, tanto
quanto se sabe, efectivamente controlados, sendo isso igualmente justificado por
razes de ordem distributiva, agora debaixo da ideia de preo justo.
Sem querer empolar as semelhanas dos regimes econmicos anterior e pos-
terior revoluo, deve ainda referir-se uma outra que se reporta igualmente
52
Banco Mundial (1981, pp. 2-4).
53
V. Banco Mundial (1981, p. 67).
952
54
K rugman eMacedo (1981, p. 54).
interveno do Estado. Segundo Brando de Brito (1987), o condicionamento
industrial teria travado a modernizao da estrutura da indstria portuguesa ao
privilegiar os investimentos destinados ao alargamento da capacidade produtiva
das empresas existentes, em detrimento de investimentos em novos processos ou
novas indstrias
55
. A semelhana que se pode notar que a rigidez das condies
no mercado de trabalho criadas depois de 25 de Abril tem levado ao mesmo tipo
de problemas, no sentido em que se constata um enviesamento dos investimentos
no alargamento da capacidade instalada com o fim de absorver a mo-de-obra
existente e excedentria
56
. Tambm quanto ao controle dos preos e do finan-
ciamento das empresas, em vigor ainda na dcada de 80, interessante notar as
analogias feitas por um empresrio que designou aquelas medidas de, respecti-
vamente, condicionamento comercial e financeiro
57
.
4. CONCLUSES
Ao analisar-se o crescimento econmico de um pas mais atrasado do que os
seus vizinhos, com os quais a comparao inevitvel, incorre-se muitas vezes
no erro de insistir na procura de factores que expliquem o atraso. Muitas vezes
tambm se consideram como causas do atraso factores que lhe esto meramente
associados, sem que haja o cuidado de investigar com o rigor pedido anlise
econmica as relaes de causa e efeito.
O mesmo tipo de concluses se pode fazer relativamente a crticas feitas a
medidas de ordem econmica tomadas em Portugal no passado, como o recrudes-
cimento do proteccionismo dos anos 30, o condicionamento industrial ou o
corporativismo. Aqui a crtica pela tomada de medidas e no pela sua ausncia,
mas as concluses de ordem geral so semelhantes. O resultado de tudo isto que
em Portugal a poltica econmica teria sido sempre errada, nunca se seguindo
opes correctas, por razes de ordem sociolgica ou do foro das mentalidades,
dos empresrios ou dos polticos.
Uma forma mais precisa de distinguir as causas dos efeitos pelo recurso
repetio dos fenmenos, o que, em economia, significa o recurso histria.
A histria econmica do ltimo meio sculo, ajudada por algumas indagaes
sobre o perodo anterior entre 1920 e 1945, mostra uma sucesso interessante de
alteraes da poltica econmica, algumas apenas virtuais, que podem ser estu-
dadas a par da anlise dos principais traos da evoluo da economia portuguesa
entre 1945 e 1990.
O objectivo deste artigo no foi o de explicar o atraso e procurar erros nas
decises de poltica econmica, mas sim o de descrever a evoluo da poltica,
55
Noperodo 1948-1964 mais demetade dos requerimentos para novos empreendimentos
foram rejeitados por via docondicionamento industrial, enquanto apenas 20% dos referentes a
alteraes nas instalaes foram chumbados. V. Brito (1989).
56
Banco Mundial (1981, p. 14).
57
V. Filomena Mnica (1990, p. 118); v. tambm Joo Cravinho (1984, p. 12). 953
Pedro Lains
assim como da economia e da indstria em Portugal. Com isso no quisemos
chegar a concluses definitivas, mas sim ordenar alguns factos a partir dos quais
se pudessem estabelecer algumas relaes importantes.
O resultado mais interessante diz respeito importncia dos comportamen-
tos demogrficos para a evoluo dos nveis de produtividade do trabalho e,
mais importante talvez, para a transformao da estrutura da indstria portugue-
sa. A ideia de que Portugal um pas de mo-de-obra barata relativamente aos
seus principais parceiros comerciais , em termos gerais, correcta. Dessa ideia
no resulta necessariamente, contudo, a concluso de que o crescimento indus-
trial deve obrigatoriamente concentrar-se nos sectores de utilizao mais inten-
siva de mo-de-obra, por oposio aos de maior utilizao de capital, uma vez
que no interessam apenas os nveis relativos desses factores em determinado
momento, mas tambm as diferenas nos respectivos ritmos de crescimento ao
longo do tempo.
A emigrao, que se reflectiu na curva da evoluo da populao portuguesa
at 1973, implicou um baixo crescimento da mo-de-obra e, porventura, o seu
encarecimento relativo. Esse facto ter levado necessidade de investir em sec-
tores de maior utilizao relativa de capital, parte dos quais promovidos pelo
Estado, sob os auspcios de polticas econmicas rotuladas de diferentes modos.
Mais do que vontade de favorecer interesses econmicos ou de controlar deter-
minados sectores econmicos, os investimentos do Estado Novo na chamada
indstria pesada e a criao de grupos econmicos privados em sectores como
a siderurgia, a indstria qumica ou a construo naval, como se verificou a partir
da dcada de 60, podem estar associados ao fraco crescimento da mo-de-obra
resultante da emigrao. Deve notar-se que neste caso possvel defender a
hiptese de que a emigrao foi de facto a causa, e no a consequncia, uma vez
que ela foi determinada por um factor exgeno, a saber, o diferencial de produ-
tividade, traduzido no diferencial de salrios, entre as economias europeias do
segundo ps-guerra e Portugal, e o excesso de procura de trabalho na Europa do
ps-guerra.
Parte considervel do fraco crescimento da produtividade industrial em Por-
tugal a partir de 1973 deveu-se precisamente ao reverso do que acontecera no
perodo anterior, isto , ao fim da emigrao e ao retorno de populao das
antigas colnias. Portugal teve de suportar o maior crescimento demogrfico
registado na Europa ocidental neste perodo. Apesar de o produto nacional por-
tugus ter sido aquele que mais cresceu no quadro dos pases com que se com-
parou neste artigo, por causa do crescimento da populao, o crescimento de
rendimento per capita foi dos mais baixos. Do mesmo modo, o crescimento da
produtividade industrial foi afectado pelo facto de a mo-de-obra empregue no
sector ter crescido consideravelmente, ao contrrio do que sucedeu nos outros
pases.
Pode ser que o perodo decorrido desde o fim da Segunda Guerra Mundial
aos nossos dias tenha sido demasiadamente curto para que Portugal vencesse o
954 desnvel de rendimento mdio relativamente s economias mais desenvolvidas da
Europa ocidental. Se isso verdade, torna-se escusado andar procura de causas
de atraso para a industrializao da economia portuguesa.
Se esquecermos o problema do atraso, podemos encontrar alguns sinais de
relativo sucesso da economia portuguesa e da sua indstria, entre os quais se
encontram as elevadas taxas de crescimento verificadas nas mais de duas dcadas
at 1973, assim como a adaptao s mudanas da economia internacional depois
desse ano. Contudo, o sucesso, em absoluto, foi o facto de a economia ter sido
capaz de absorver em larga medida o aumento da oferta de trabalho, resultante
das alteraes nas correntes migratrias, e no de quaisquer medidas de poltica
econmica, mesmo que isso tenha sido feito custa de um menor crescimento
da produtividade do trabalho e do produto nacional.
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Pedro Lains* Anlise Social, vol. xxix (128), 1994 (4.

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