El Territorio en las polticas pblicas y como espacio de conflictos (1960-2007), estudios de casos

en la provincia de Salta.
Soraya Ataide

1. Introduccin
Las polticas pblicas orientadas al desarrollo han puesto nfasis en alguna variable o variables en
particular segn los enfoques predominantes de cada contexto histrico-espacial en que tuvieron
lugar.
El enfoque territorial del desarrollo rural aparece en la dcada de 1990 propuesto por distintos
organismos internacionales como el Banco Mundial BM-, Banco Interamericano de Desarrollo
BID-, Fondo Monetario Internacional FMI-, etc.
La propuesta planteaba la necesidad de superar la pobreza rural desde una ptica centrada en el
territorio como mbito de gestin y no enfocada hacia sectores econmicos por separado ej:
agricultura, ganadera, minera, etc. como se haba dado hasta el momento.
El DTR (Desarrollo Territorial Rural) fue la forma de implementar dicho enfoque en Amrica
Latina.
La propuesta apareci como un renovado discurso del desarrollo, sin embargo podra decirse que,
la dimensin territorial del desarrollo tiene antecedentes en el perodo de la PR (Planificacin
Regional) que tuvo lugar durante la dcada de 1960 en Amrica Latina.
Ambos enfoques del desarrollo son comparables porque: privilegian una variable espacial, fueron
concebidos en institutos de investigacin o academias de pases del primer mundo, propuestos
desde distintos organismos internacionales e importados en pases de Amrica Latina sin tener en
cuenta sus caractersticas y especificidades.
Cabra preguntarse si ambas perspectivas de desarrollo Regional y Territorial orientaron sus
acciones a mejorar la situacin en dichos mbitos espaciales.
A continuacin se presentarn los inicios de la investigacin que intenta abordar esta cuestin a
partir de estudios en la provincia de Salta. Esta presentacin tiene como objetivo poner en
discusin el rol de las polticas territoriales a partir de la observacin de conflictos territoriales.
El perodo que se toma es a fin de poder realizar un anlisis comparativo entre dos momentos
(1960-1970 y 1990-2007) y de ese modo identificar similitudes y diferencias entre: a- las polticas
pblicas de la PR y del DTR y b- los conflictos generados por la apropiacin o uso de recursos
como tierra, agua, etc en dichos perodos.
El perodo intermedio 1970-1990 se caracteriza por el dominio de un pensamiento nico que gua
el diseo de las polticas: el neoliberal. En dicho perodo no se identifican polticas que
planifiquen el desarrollo desde una dimensin espacial.
La pregunta principal que se pretende responder es:
Existe vinculacin entre las Polticas de la PR y del DTR, con los conflictos territoriales locales?
Para responderla separamos el anlisis en preguntas referidas a las polticas pblicas por un lado
y los conflictos territoriales por otro:
Para el anlisis de las polticas pblicas surgen las siguientes preguntas:
- Existen similitudes o diferencias entre las Polticas de Planificacin Regional y las del
Desarrollo Territorial Rural?
- Cul es el concepto de Regin que se utiliza en la PR y, cul es de Territorio tomado para el
DTR?
- Cules fueron los programas o acciones en que se concretaron las polticas pblicas orientadas
al desarrollo territorial/Regional?
- Cules son las estrategias de desarrollo de las polticas pblicas en cada perodo?
Para el anlisis de los conflictos territoriales las preguntas seran las siguientes:
- Cules son las similitudes y diferencias entre los conflictos por el territorio durante el perodo de
la Planificacin del desarrollo Regional y en el del actual Desarrollo Territorial Rural?
- Cules fueron las distintas formas en que se presentaron los conflictos por el territorio?
-Qu recursos fueron demandados o generaron conflictos en la poblacin local en dicho
perodo?
- Se pueden agrupar los conflictos segn su especificidad? (estrategias y recursos demandados)
La finalidad de esta investigacin es establecer vinculaciones entre las polticas pblicas de la PR
(1960-1970) y del DTR (1990-2007) y, los conflictos territoriales generados en el perodo de
aplicacin de las mismas.
El objetivo general es realizar una sistematizacin de las polticas de la PR y las del DTR como as
tambin de los conflictos territoriales generados durante la aplicacin de dichas polticas As es
que los objetivos especficos son dos:
-Establecer similitudes y diferencias entre las polticas de la PR y las del DTR.
-Establecer similitudes y diferencias entre los conflictos territoriales gestados durante el perodo en
que se realizaron las polticas de la PR y las del DTR.

2-Marco terico:
En la dcada de 1990 apareci con fuerza desde distintos Institutos de Investigacin y
Organizaciones Internacionales un enfoque de desarrollo que pona eje en mbitos espaciales
definidos de manera diferente segn el contexto: territorios, locales, distritos industriales, clusters,
etc.
En Amrica Latina dicho enfoque se apareci con el DTR (Desarrollo Territorial Rural) que surge
como una perspectiva superadora de los antiguos enfoques de desarrollo. Sin embargo aquello
que se presentaba como innovador puede encontrar sus antecedentes en la PR Planificacin
Regional que gui el diseo e implementacin de las polticas durante la dcada de 1960.
Ambas perspectivas, el DTR como la PR pusieron eje en el desarrollo de mbitos espaciales,
tuvieron su origen en pases del primer mundo y fueron importadas en Amrica Latina sin tener en
cuenta las caractersticas y los contextos particulares. Son estas relaciones las que nos llevan a
indagar en las similitudes y diferencias entre ambas perspectivas.
Esta presentacin es el inicio de una investigacin que tomar los programas y planes
enmarcados en el DTR y la PR de la provincia de Salta con el fin de realizar un anlisis
comparativo que tenga en cuenta las estrategias de desarrollo predominantes en cada propuesta.
Cabra preguntarse si ambas perspectivas de desarrollo Regional y Territorial orientaron sus
acciones a mejorar la situacin en dichos mbitos espaciales.
Entonces, una parte de la investigacin se centrar en las polticas y la otra en una bsqueda de
conflictos territoriales que nos permita observar si existe vinculacin entre polticas y conflictos
territoriales.
Con conflictos territoriales nos referimos a demandas o disputas generadas por el uso o
apropiacin de recursos del territorio que podran ser la tierra, el agua, etc.
Lo central es, ver si las polticas pblicas orientadas al desarrollo regional/territorial apuntan
realmente a resolver o mejorar situaciones en las que existen conflictos territoriales.
La perspectiva de desarrollo de cada uno de los enfoques (la PR y el DTR) ser analizada desde
nuestra propia concepcin del desarrollo. Nosotros entendemos que cualquier estrategia de
desarrollo debe apuntar a expandir las libertades individuales tomando a Sen, A (2000:16 )
segn este enfoque, la expansin de la libertad es tanto el fin primordial del desarrollo como su
medio principal. El desarrollo consiste en la eliminacin de algunos tipos de falta de libertad que
dejan a los individuos pocas opciones y escasas oportunidades para ejercer su agencia
razonada.
Esta perspectiva se contrapone con las posturas economicistas que consideran al desarrollo
mensurable slo a partir de indicadores de crecimiento econmico como el PBI o de las rentas
personales.

2.1- La Planificacin del Desarrollo Regional
El desarrollo de la PR se dio desde finales de los aos cincuenta en el marco del enfoque
Keynesiano hasta mediados de la dcada de 1970. Se gestan entonces, las polticas de
planificacin regional, a cargo de los gobiernos nacionales, en un modelo que opera desde arriba
y que conjuga tanto aspectos econmicos, como sociales y regionales Manzanal, M (2006:2).
Para Manzanal (2006:1) las cuestiones que entonces preocupaban eran a) excesiva
concentracin geogrfica de la poblacin (macrocefalia), b) desigualdades regionales (de
produccin, productividad y consumo), c) centralismo poltico de un rea (en general la regin
circundante a las capitales nacionales) lo que De Mattos (1986) engloba en dos tipos de
problemas: el problema de las disparidades regionales y el problema de la integracin econmico-
territorial.
Para analizar las principales causas de los pobres resultados obtenidos de la PR, De Mattos, C.
(1987:7) hace un anlisis focalizando en los condicionamientos histrico-estructurales y al
respecto dice que: las razones principales del fracaso de este tipo de planificacin radicaran
bsicamente en el hecho de que, tanto la propia concepcin de desarrollo regional y urbano que
se intent impulsar, como las teoras y modelos que fueron escogidos como fundamento de las
respectivas estrategias y polticas, no contemplaron las principales restricciones y
condicionamientos inherentes a la dinmica socio-econmica predominante en las sociedades
latinoamericanas. Sin embargo no cree que todo lo generado en la PR sea negativo ya que l
mismo afirma que es necesario reconocer que la participacin, iniciativa y movilizacin regional y
urbana aparece como un prerrequisito para una ms efectiva accin frente a los problemas que
afectan a la poblacin [Prf.De Mattos, C. 1986:32)].
El mismo autor en un trabajo posterior
1
, observa la posicin marginal de las polticas territoriales
en relacin a las polticas globales y sectoriales y concluye que, mientras se mantengan las
reglas de juego del modelo de desarrollo que privilegia el papel neutral y subsidiario del Estado, el
libre juego de las fuerzas del mercado y el protagonismo productivo del capital privado, ser muy
escasa la viabilidad de cualquier propuesta que postule la definicin y aplicacin de polticas
territoriales especficas, con el propsito de promover cambios efectivos en materia de
redistribucin territorial de las actividades productivas, el empleo y la poblacin. De Mattos, C.
(1993:27).
Por su parte, Rofman, A. (1981:29) hace un anlisis de las estrategias regionales durante el
perodo 1958-1973 segn el tipo de motivacin que las gua. Estas podan ser de tipo 1.eficientista
o de 2.equidad social y las define de la siguiente manera:
1. Atacar el proceso de concentracin geogrfica de la actividad productiva y de la dotacin de la
poblacin en un reducido sub-espacio del territorio nacional. Este objetivo se fundamenta en el
supuesto de que la descentralizacin territorial que tienda a equilibrar las densidades econmicas
y demogrficas en todo el espacio nacional har ms eficiente el desarrollo econmico-social.
2. Disminuir el nivel de las desigualdades interregionales entre los sub-espacios que exhiban
indicadores sociales y econmicos notoriamente ms elevados que aquellos identificados como
subdesarrollados o rezagados. El principio fundamental que anima esta estrategia expresa
posiciones de equidad social bajo el supuesto de que hay razones histricas que desnivelan el
crecimiento interregional afectando desigualmente a las poblaciones regionales.
De esta manera, Rofman observa que, en el perodo 1958-1963, predomina una motivacin de
tipo eficientista. Las estrategias regionales que se observan son, la sancin de la ley de promocin

1
De Mattos, C. (1993)
industrial (14781) en el ao 1958, la creacin del Consejo Federal de Inversiones en el mismo ao
de sancionada la ley y, por ltimo, el documento realizado por el organismo antes mencionado
donde se presenta a la explotacin regional de recursos naturales y la creacin de centros
regionales de desarrollo como necesarios para el equilibrio regional.
En este perodo la estrategia se basaba en la creacin de polos de desarrollo donde la industria
estara sostenida por inversiones de infraestructura social bsica por parte del Estado.
Durante el perodo 1962-1963 se trat de implementar una estrategia de restauracin liberal con
lo cual no analiza el tipo de motivacin.
En el reformismo democrtico si bien no se observan demasiadas acciones en el terreno de las
polticas concretas, el objetivo de la equidad supera al de la eficiencia. La problemtica regional
queda expresada en el Plan Nacional de Desarrollo de 1964 y en el decreto 3113 del mismo ao
que estableca la aplicacin de la ley de promocin industrial.
Finalmente en el gobierno militar (a pesar de que luego de la cada de Krieguer Vasena se
produce un cambio hacia ciertos principios de equidad) la visin eficientista de la economa se
reflej en propuestas concretas. El documento bsico de toda esta etapa y principalmente de su
primera parte- es la ley 16964, que instituye el Sistema Nacional de Planeamiento y Accin para el
Desarrollo dictada por el Gobierno Militar el 24 de octubre de 1966Rofman, A. (1981:41). Lo
interesante de la estrategia es que se resuelve dividir al territorio nacional en 8 regiones de
desarrollo. Sin embargo y exceptuando la transformacin agroindustrial de Tucumn es un
perodo marcado por una fuerte centralizacin de las decisiones que torn inviable la concrecin
de polticas regionales.
Refirindose a las polticas de la PR Rofman, A. (1982:34) dice: todas ellas apuntaron a un
mismo objetivo: el de la desconcentracin geogrfica de la actividad productiva). Y afirma que,
las diferencias en el tiempo en el nivel de actividad econmica por habitante a escala regional no
solamente no reflejan cambios en la direccin apuntada por los programas respectivos sino que se
ha agudizado en trminos de la mayor proporcin detentada por el centro o la Regin Central de
cada pas.[Prf. Rofman, A.(1982:35)
Analizando el fracaso de las polticas de la PR, Coraggio, J. (1987:239), indaga en la manera en
que fueron realizados los diagnsticos y considera que el motivo del fracaso no fue que los
planificadores no superaron el nivel de diagnstico como suele afirmarse, si no que los mismos
fueron inadecuados para orientar las propuestas de intervencin social.
Un anlisis en esta misma lnea (focalizando en los diagnsticos inadecuados) pero de una caso
concreto fue el de Aufgang, L. y Manzanal, M.(1978) quienes hicieron una investigacin referida al
proyecto de obras de riego en el Ro Dulce, Santiago del Estero centrndose en el tipo de
planificacin. Las autoras dan cuenta de los obstculos en la construccin de las obras, y
mencionan la inexistencia de estudios de factibilidad y ejecucin rigurosos y detallados,
obstculos de tipo administrativos donde se refleja una gran inestabilidad y, por ltimo
restricciones de tipo estructurales [Prf. Aufgang, L. y Manzanal, M.(1978:28)].
Una visin positiva acerca de la planificacin (si bien reconoce el fracaso de la misma durante la
dcada de 1960), es la representada por el trabajo de Eduardo Garca DAcua
2
El autor,
indagando las causas principales del estancamiento de las experiencias de planificacin se las
puede atribuye a: problemas de insercin poltica de la idea de la planificacin, dado el carcter
asumido por el Estado en la mayora de las experiencias; al inestable contexto externo e interno, y
a cuestiones inherentes a las modalidades de la planificacin y a las tcnicas utilizadas Garca
DAcua (1982:26). En dicho trabajo el autor sostiene que la planificacin como estrategia de
desarrollo es posible y expone las condiciones necesarias para que se lleve a cabo
correctamente.
Otra investigacin ms reciente aborda la cuestin regional desde su construccin discursiva
3
; se
analiza cmo el espacio se erige como una construccin social en el que intervienen por un lado,
los sujetos sociales actores poltico-econmicos- y por otro, el Estado -legislando, gestionando y
organizando el territorio, pero tambin y fundamentalmente la construccin discursiva que cada
uno de ellos haga del espacio.
Pensar el discurso poltico como constructor de espacios regiones nos permite desnaturalizar la
poltica regional, es decir reflexionar a cerca del por qu de la eleccin de este tipo de polticas
que por ser funcional al poder hegemnico es una estrategia ms de los grandes capitales.

2.2- El Desarrollo Territorial Rural
El enfoque territorial en el Desarrollo Rural aparece en la dcada de 1990 y es utilizado desde
distintos organismos internacionales como el Fondo Interamericano de Desarrollo Agrcola -FIDA-
Banco Interamericano de Desarrollo -BID-, Banco Mundial -BM-, Comisin Econmica para
Amrica Latina -CEPAL-, Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin -FAO- , el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA) y,
diversas ONGs. Todos acordaban en la poca efectividad que las polticas de desarrollo rural
haban tenido en las ltimas dcadas, an en pases que haban logrado tasas importantes de
crecimiento econmico con lo cual se planteaba la necesidad de superar la pobreza rural desde
una ptica centrada en el territorio como mbito de gestin y no enfocado hacia sectores
econmicos (sectorial) por separado, ej: agricultura, ganadera, minera, etc.
La difusin se realiz desde sus orgenes de los pases centrales hacia los pases perifricos en
dos movimientos; uno desde los Think Tanks acadmicos: ISC-Institute for Strategy and
Competitiveness, IDS-Institute of Development Studies y GDY-German Development Institute
hacia los Organismos supranacionales: UNCTAD, OIT (Centro Internacional de Formacin-

2
Miembro del ILPES
3
Ximena Agustina Carreras Doallo (2008)
DELNET y ONUDI (Cluster/Network Development Programme) y desde estos hacia los
Organismos financieros: Banco Mundial (Local Economic Development), BID y CEPAL
4
.
Finalmente, este amplio soporte superestructural y supranacional es aceptado en cada pas, por
ejemplo en Argentina, resalta el Programa del PNUD sobre complejos productivos financiado por
el Estado nacional a travs de la Secretara de la Pequea y Mediana Empresa (SEPyME) como
tambin las acciones desde el Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR) [Prf. Fernndez, R. et al
(2008:49-50)]
Este nuevo enfoque que tambin es llamado Nueva Ortodoxia Regionalista
5
se funda en distintas
concepciones tericas ya conocidas como la idea de distritos industriales (DI) , Clusters (CL),
regiones de conocimiento (RC) el elemento novedoso es el nfasis puesto en la accin colectiva
territorializada que aparece como una alternativa manera de interpretar y, al mismo tiempo, de
actuar ante dos previos paradigmas de la accin econmica e institucional: por un lado, aquel
basado en las jerarquas, que justifica la intervencin poltica estatal nacionalmente planificada
para imponer una direccin top down al desarrollo regional y la reversin de los desequilibrios
territoriales por otro, aquel fundando en las acciones comerciales vinculadas a las seales del
mercado, donde las regiones subordinan su xito a la exitosa competencia ante sus pares Prf.
Fernndez, R. et al.(2008:30).
Desde esta perspectiva los territorios no se definen por lmites fsicos, sino por la manera cmo
se produce, en su interior, la interaccin social. Abramovay, R. (2006:52), conceptualizacin que
se basa en la propuesta terica surgida de la aplicacin de la sociologa econmica de Neil
Fligstein para los estudios territoriales: estudiarlos como campos (mercados), en los que se ponen
frente a frente protagonistas con intereses diversos.
El concepto de Territorio se vuelve enfoque ya que es comprendido como la nueva unidad de
referencia y mediacin de las acciones del Estado y el enfoque del desarrollo territorios se hace,
por lo tanto, un modo de accin que valora los atributos polticos y culturales de las comunidades
y de los actores sociales all existentes. Abramovay, R. (2006:89)
Para Abramovay la principal ventaja que surge de un enfoque territorial es que se abandona un
horizonte estrictamente sectorial, relativo a sectores econmicos especficos e impide la confusin
entre crecimiento econmico y proceso de desarrollo.
Aquellos que proponen un enfoque territorial para el desarrollo rural consideran que:

"... ofrece la oportunidad de conectar los temas de la pobreza rural con otros elementos
del debate y de la accin pblica contemporneos, como son, por citar algunos, los del
desarrollo econmico local, la competitividad, la descentralizacin, la modernizacin del

4
Ver Fernndez, R. et.al.(2008)
5
Ver Fernndez, R. et.al.(2008)
Estado, la pequea y mediana empresa y el medio ambiente." Shejtman y Berdegu
(1996:35)
6
.

El nuevo enfoque aparece como un intento de abordar la pobreza rural desde su complejidad
donde se ponen en juego intereses de distintos sectores econmicos, actores sociales y
principalmente la esfera pblica y la privada.
Segn Shejtman y Berdegu (1996:59) el DTR queda definido como: "...un proceso de
transformacin productiva e institucional de un espacio rural determinado cuyo fin es reducir la
pobreza rural.
La transformacin productiva tiene el propsito de articular competitiva y sustentablemente a la
economa del territorio con mercados dinmicos, lo que supone cambios en los patrones de
empleo y produccin de un espacio rural determinado. As, la viabilidad de las economas rurales
queda en la capacidad de competir globalmente, pues el proceso de apertura de las economas de
la regin habra conducido a que el crecimiento haya pasado a depender crecientemente de su
insercin competitiva en mercados globales ms abiertos.
De esta manera, como dice Manzanal, M. (2007:31): La focalizacin del desarrollo en los
territorios enfatiza los aspectos que potencian la competencia territorial en los mercados
dinmicos de la globalizacin. () Tanto se subrayan estas cuestiones que se llega a considerar
que slo son territorios los mbitos espaciales competitivos a nivel global, mientras que los no
competitivos no seran territorios.
El territorio delineado de esta manera nos permite dudar del objetivo planteado por el DTR ya que,
si slo son territorios aquellos que tienen capacidad de competir en los mercados entonces las
poblaciones rurales pobres de territorios que no la tienen no sern atendidas por dichas polticas.
Por su parte la trasformacin institucional se refiere a estimular la concertacin de los actores
locales entre s y entre ellos y los agentes externos relevantes, as como modificar las reglas
formales e informales que reproducen la exclusin de los pobres de los procesos y los beneficios
de la transformacin productiva."Shejtman y Berdegu (1996:59).
Desde la nueva propuesta del Desarrollo Rural, (el DTR), se considera que el accionar debe
basarse en: a. La competitividad determinada por la amplia difusin del progreso tcnico y el
conocimiento, b. la innovacin tecnolgica, c. el carcter sistmico de la innovacin, es decir que
no es un atributo de empresas o unidades de produccin individuales o aisladas, sino que se
funda y depende de las caractersticas de los entornos en que estn insertas, d. la demanda
externa al territorio como motor de las transformaciones productivas y, por lo tanto, como factor
esencial para los incrementos de la productividad y el ingreso.

6
Ambos autores, miembros del RIMISP Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural-, elaboraron la propuesta
terica del DTR en un documento realizado para la Divisin Amrica Latina y el Caribe del Fondo Internacional de
Desarrollo Agrcola (FIDA) y el Departamento de Desarrollo Sustentable del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).
Por otro lado se consideran relevantes los e. vnculos urbano-rurales (lo cual lleva a reconsiderar
la concepcin de lo rural), f. el desarrollo institucional, decisivo para el desarrollo territorial, ya
que hace al funcionamiento de redes de relaciones sociales de reciprocidad basadas en la
confianza, en elementos culturales e identidad territorial; y redes con actores externos al territorio;
factores que facilitan el aprendizaje colectivo, prerrequisito para la amplia difusin del progreso
tcnico y la competitividad.
Por ltimo g. el territorio es considerado como construccin social lo que supone concebir al
territorio no como un espacio fsico objetivamente existente, sino como un conjunto de relaciones
sociales que dan origen y a la vez expresan una h. identidad y un sentido de propsito
compartidos por mltiples agentes pblicos y privados (aunque dicha construccin implique
muchas veces transitar por procesos de conflicto y negociacin).
Es dicha identidad la que permite dar sentido y contenido a un proyecto de desarrollo de un
espacio determinado, a partir de la convergencia de intereses y voluntades [Prf. Shejtman y
Berdegu (1996:56)].
En Amrica Latina los antecedentes de programas implementados con apoyo de ONGs con un
enfoque Territorial no muestran signos de haber modificado sustancialmente la realidad de los
pobres rurales. Esto surge de distintos trabajos, entre ellos, Bebbington, Anthony et al (2007) y,
Larson, Anne M. et al (2007) donde se exponen las limitaciones de los programas de Desarrollo
Rural en distintos pases de Amrica Latina.
Anthony Bebbington (2007)
7
haciendo un anlisis del pretendido desarrollo institucional de los
territorios, a partir de la movilizacin social observa la incapacidad de ciertos actores de imponer
sus posturas y pensamientos a cerca del desarrollo de los territorios.

La experiencia en Cotacachi difiere mucho de aquella de Cajamarca y la comparacin
nos da algunos elementos para entender las condiciones bajo las cuales lo MS influyan
en el DTR. Mucho depende de hasta que punto la economa poltica determina las
dinmicas del DTR, y el nivel de autonoma que tienen los MS
8
frente a esta economa
poltica.
En este sentido, la historia y las condiciones iniciales han pesado mucho en la
trayectoria de los dos casos, sugiriendo que en la relacin entre MS, GA y DTR hay
mucha dependencia histrica (path dependence en ingles). Anthony Bebbington
(2007:28)


7
En dicha investigacin, Bebbington toma dos casos de la inversin minera, el de Cotacachi, Ecuador en el cual los
procesos de movilizacin social local habran logrado frenar el desarrollo minero y plantear opciones distintas para el
desarrollo rural, y otro en Cajamarca, Per en el cual, al margen de la resistencia haban tenido poco efecto en los
patrones de desarrollo minero.
8
Movimientos Sociales
Con lo cual queda expuesta la dificultad de concertacin entre actores en aquellos territorios foco
de polticas de desarrollo.
Por su parte, Anne M. Larson (2007)
9
indagando en los procesos de descentralizacin de la
gestin forestal, observa la ingenuidad que implica pensar que por su naturaleza la
descentralizacin garantizar mayor acceso a la autoridad. La autora considera que, el aumento
del poder de los gobiernos locales, sin asegurar la responsabilidad hacia la base, y/o sin la
existencia de las redes sociales que tienen la capacidad de exigir esta responsabilidad, no alcanza
para garantizar la accesibilidad [Prf. Larson, A. (2007:68).
Analizando la viabilidad de la asistencia a los pobres rurales, promovida por los organismos
internacionales de financiamiento en la Argentina, frente al impacto negativo de las polticas
neoliberales sobre los pequeos y medianos productores agropecuarios. Manzanal, M. (2000:24)
observa la existencia de superposiciones, en trminos de objetivos, territorio, sujetos y acciones,
se evidencia que no es suficiente la coordinacin y complementacin. Y afirma: Indudablemente
se carece de una poltica de desarrollo rural orgnica.
En ambos enfoques de desarrollo, tanto la PR como el DTR, se observa una ingenuidad en la
concepcin del territorio que no permite ver las relaciones conflictivas entre actores derivadas de
las diferencias de poder y capacidad de toma de decisiones de los distintos actores por ejemplo
los gobiernos, las empresas (en sus distintas escalas) y los movimientos sociales entendidos
como: actores que deciden implementar formas de accin colectiva, con algn grado de
organizacin y con estabilidad en el tiempo Llamb, L. (2006:8).
En el caso de la PR las crticas que se han hecho con respecto a sus pobres resultados se
centran en no tener en cuenta los condicionantes histricos estructurales y en la forma incorrecta
en que se realizaron los diagnsticos que no consideraron las limitaciones propias que impone el
modelo de acumulacin vigente como tampoco el accionar propio de cada actor en juego.
Por su parte, los defensores del DTR demuestran tener conocimiento de los problemas vinculados
a las polticas neoliberales implementadas en los pases pobres, sin embargo, las tres primeras
cuestiones en las que ponen acento: la competitividad desde la innovacin tecnolgica y orientada
a la demanda externa para generar una aumento de los ingresos en las poblaciones rurales
pobres, guardan absoluta relacin con las polticas base del modelo neoliberal que, ya mostraron
signos de endurecimiento de la pobreza en general y de la pobreza rural en particular. Lo anterior
podra pensarse desde la motivacin eficientista de la que habla Rofman
10
y recordar el fracaso
de la Planificacin.
Ya tenemos antecedentes, en esta poca, de la contradiccin caracterstica que plantea el modelo
dominante: tasa nominal de crecimiento del producto bruto elevado e inditos grados de

9
El trabajo tiene por objetivo indagar en los procesos de descentralizacin de la gestin forestal en relacin con los
gobiernos locales y los ciudadanos dependientes del bosque en Bolivia, Brasil, Guatemala, Honduras y Nicaragua
durante 2005
10
Rofman, A. (1981:29)
desocupacin, con lo cual: competitividad - innovacin tecnolgica - mercados dinmicos, pueden
ser parte de un proceso que resulte en crecimiento econmico y en aumento de pobreza y
marginalidad simultneamente.
Por otro lado, desde el DTR, se trata de conectar lo urbano y lo rural y de superar la histrica y
tradicional dicotoma de anlisis que ha venido separando a lo rural y a lo urbano, a las reas
dispersas y a las aglomeradas. De esta manera se propone una resignificacin de lo rural para
encaminarlo hacia un concepto que se ajuste ms a la idea de territorio, pudiendo incorporar
reas vinculadas con lo "rural" pero que hoy no seran estrictamente rurales.
11

Cabra pensar si, al incorporar dichas reas no nos alejamos cada vez ms de aquellos espacios
rurales pobres que quedan desarticulados de toda produccin y mercados en especial dinmicos
donde pone el acento el DTR.
Desde el DTR aparecen tambin, ideas de descentralizacin bajo una nueva forma y
denominacin, el desarrollo institucional, proponiendo espacios de participacin y decisin de las
poblaciones locales como una forma de gestin "desde abajo", que se diferencia de la etapa
anterior (perodo de la PR) ms centralizada y con un modelo de gestin "desde arriba". Ante
dicha situacin cabra preguntarse si, dicha gestin "desde abajo" realmente tiene que ver con una
voluntad de aumentar la participacin y la decisin a nivel de la poblacin general o si buscan
liberar las trabas que ponen los estados nacionales y que el capital extranjero pueda ingresar y
operar con ms facilidad en los mbitos rurales.
Por ello cuando hoy se habla de DTR a partir del consenso entre aquellos que construyen los
Territorios, se hace difcil pensar en que tal consenso sea viable teniendo en cuenta que en dichos
mbitos rurales pobres el poder de decisin y accin es muy distinto entre actores. Para pensar
esto podra observarse el caso de las obras del Ro Dulce en Santiago del Estero trabajado por
Aufgang, L. y Manzanal, M.(1978).
Para Fernandez, R et al (2008:14) el problema reside en un grupo de inconsistencias que ha
dominado el cuerpo terico del desarrollo regional, constituido en una nueva ortodoxia que
orienta el contenido de las polticas de desarrollo territorial, tanto en los pases centrales como
perifricos. Esas inconsistencias derivan de una inadecuada comprensin sobre la conformacin,
dinmica y articulacin de las regiones con el contexto globalizador en el cual se insertan
Para ahondar en dicha discusin creemos sera propicio analizar ms profundamente el concepto
de territorio.

2.3- El Territorio

11
Un intento de esto se observa en el trabajo de consultora realizado por Carlos Reboratti y Hortensia Castro a pedido
del PROINDER y financiado por el BM, donde se intenta una revisin del concepto de ruralidad en la Argentina y
alternativas posibles para su redefinicin. En dicho trabajo proponen gradientes de tipos de territorios rurales en
relacin a la conectividad/grado de aislamiento a centros aglomerados.
Desde la perspectiva geogrfica, el territorio tiene una connotacin menos instrumental y est
directamente relacionada con la discusin de la proyeccin espacial del poder. En esta lnea
encontramos una obra: Human territoriality del gegrafo norteamericano Robert Sack (1986).
Para Sack, la territorialidad es una tentativa, o estrategia, de un individuo o de un grupo para
alcanzar, influenciar o controlar recursos y personas a travs de la delimitacin y del control de
reas especficas -los territorios-. Esta visin est bastante lejos de la idea de consenso y
negociacin en la que se apoya el territorio del DTR.
Otro gegrafo que trabaj estos temas, Marcelo Lopes de Souza (1995), define el territorio como
el espacio determinado y delimitado por y a partir de relaciones de poder, que define, as, un
lmite y que opera sobre un sustrato referencial, en definitiva, el territorio es definido por relaciones
sociales. El territorio puede estar relacionado a formas jurdico-polticas ejemplo clsico de un
Estado Nacin,- culturales -de una asociacin de barrio dentro de una ciudad- y/o econmicas -de
una gran empresa

2.4- Los conflictos territoriales
Los conflictos territoriales surgen en el momento en que actores distintos conciben usos diferentes
para un determinado territorio. La valorizacin de un territorio es dinmica en el tiempo y cambia
segn los actores.
Analizando el proceso de la frontera agraria Leon, C. et al (1985:400) dice que se la puede
considerar como una forma de valorizacin del territorio, y que esta valorizacin reconoce tres
condicionantes originales concluyentes: un marco natural especfico, un desarrollo histrico local
determinado y una cierta forma de insercin en una sociedad global. Estos tres condicionantes,
interrelacionados, son accionados por un agente desencadenante, generalmente de tipo
coyuntural. Este detonante puede ser tanto de tipo econmico como un aumento de precios que
permite la produccin de un determinado cultivo-, como social- empuje migratorio, un proceso de
redistribucin de tierras-, polticola decisin por parte del estado de ocupar reas vacas-, y aun
natural, como el cambio en la aptitud de ciertas reas por circunstancias no controladas.
Analizando los conflictos generados por disputas en torno a la tierra en el Chaco santiagueo (en
el marco de las transformaciones agrarias a partir de la expansin de la frontera agrcola)
Benencia, R. (1986:40) dice:

En la dcada del 60, nuevos cultivos (soja, por ejemplo) de demanda internacional
y la utilizacin de tecnologas mecnicas en el desmonte de grandes extensiones
otorgan a estas tierras ventajas comparativas ofreciendo la posibilidad de una
inversin segura, con una rpida retribucin al capital en el corto plazo.
Es a partir de esta situacin cuando se produce el conflicto entre los antiguos dueos
de la tierra o los nuevos inversores en tierra barata y los pobladores asentados en
ellas.

En dicho trabajo el autor expone dos casos en perodos diferentes y da cuenta de la emergencia
de los movimientos populares reivindicativos y las distintas modalidades organizativas segn el
contexto poltico.
El proceso de revalorizacin de tierras que lleva el enfrentamiento de distintos actores identificado
por Benencia, R. tambin es analizado por Ral Yudi en el chaco salteo. En este caso se
considera al tiempo y al espacio como elementos puestos en disputas segn el momento
histrico.
Yudi, R. (2008:2) considera que: Todo parece indicar entonces que uno de los proyectos de la
modernidad fue estabilizar el espacio para poner en disputa al tiempo. De esta manera fueron
los conflictos en torno al tiempo en la forma de conflictos de trabajo los que predominaron. Y
afirme que, a partir de las dcadas de los 80 y 90 a travs de los procesos de reconversin
tecnolgica, precarizacin laboral y exclusin social, han erosionado al mercado de trabajo como
factor de integracin social. Y por lo tanto: El territorio (espacio) vuelve a estar puesto en
cuestin cuando el trabajo (tiempo) pierde centralidad en la organizacin de la vida de algunos
sectores. Yudi, R. (2008:3).
Analizando los conflictos generados por la megaminera en la Patagonia en el marco de un
proceso de valorizacin y privatizacin de tierras, Guido Galafassi
12
concluye que, un mito
corriente es pensar el pas como un territorio rico sin tener en cuenta de qu manera concreta
esa riqueza es generada y controlada, con cuales beneficios (y distribuidos luego de qu manera y
con cuales principios), cuales son las condiciones laborales y cuales las mltiples consecuencias
ambientales, culturales y sociales, sino polticas, de la instalacin negligente en este caso de
industrias extractivas, sea minera, hidrocarburos, pesca o madera.
Las diversas agrupaciones de vecinos autoconvocados han llamado la atencin sobre esta
cuestin, lo que hace necesario que el mundo cientfico comience a tomar este urgente problema
social como problema de investigacin. Prf. Galafassi, G. (2008:20)







12
Galafassi, G. (2008:)
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