Educ-Direito e Obrigação

Nuances: estudos sobre Educao. Ano XVII, v. 17, n. 18, p. 124-145, jan./dez.
2010

124
OBRIGATORIEDADE DA EDUCAO DAS CRIANAS E
ADOLESCENTES: UMA QUESTO DE OFERTA OU DE
EFETIVO ATENDIMENTO?

MANDATORY EDUCATION OF CHILDREN AND
ADOLESCENTS: A MATTER OF OFFER OR EFFECTIVE
SERVICE?

Carlos Roberto Jamil Cury
1

Luiz Antonio Miguel Ferreira
2

RESUMO: O presente texto visa analisar a questo da obrigatoriedade da educao s crianas e
adolescentes com idade de 4 a 17 anos. Busca analisar a questo de quem a responsabilidade
por essa obrigatoriedade: de oferta, pelo poder pblico, ou de obrigao de frequncia,
sobretudo de adolescentes no ensino mdio. Apresenta algumas consideraes a respeito do que
fazer em caso de infrequncia, quem ser responsabilizado e se o caso de responsabilizao.
Por fim, aborda especificamente alguns temas relacionados a esta obrigatoriedade educacional.

PALAVRAS-CHAVE: obrigatoriedade da educao de 4 a 17 anos; Estatuto da Criana e do
Adolescente; emenda constitucional n. 59.

ABSTRACT: This paper aims to examine the question of compulsory education to children and
adolescents aged 4-17 years. It analyzes the question of who is responsible for this requirement:
supply, by public authority, or obligation to assist, especially teenagers in high school. It
presents some considerations about what to do in case of infrequence, who bears responsibility
and accountability is the case. Finally, it addresses some issues related specifically to this
educational requirement of obligation.

KEY-WORDS: compulsory education 4-17 years; the child and adolescent law; constitutional
amendment 59.

1
Professor Titular da UFMG (aposentado); Professor Adjunto da PUC Minas.
2
Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Coordenador da rea de Educao do Centro de
Apoio Operacional das Promotorias de Justia Cvel e de Tutela Coletiva. Mestre em educao pela UNESP.
Abri/2010.

Nuances: estudos sobre Educao. Ano XVII, v. 17, n. 18, p. 124-145, jan./dez. 2010

125
INTRODUO
A obrigatoriedade do ensino sempre foi um tema que demandou
grandes estudos e controvrsias, pois a necessidade social e econmica impe
populao um mnimo de conhecimento obrigatrio ao mesmo tempo em que se
impem limites liberdade individual. Por outro lado, a educao passou a ser
reconhecida como um direito fundamental (direito humano) advindo da positivao
deste direito, com implicao na questo da obrigatoriedade do ensino. O acesso ao
ensino, at como antdoto ignorncia, torna-se uma exigncia para cuja efetivao os
dispositivos legais positivados so um instrumento para assegurar sua oferta.
Evidentemente, o acesso a etapas de ensino condio de possibilidade para a exigncia
da qualidade do servio. Decorre desta situao que, j no sculo XVIII, aparece a ideia
do ensino como um direito de todos os cidados e um dever do Estado (MARSHALL,
1967).
Nesse sentido, esclarece Bobbio (1992, p. 75):
No existe atualmente nenhuma carta de direitos, para darmos um
exemplo convincente, que no reconhea o direito instruo
crescente, de resto, de sociedade para sociedade primeiro elementar,
depois secundria e pouco a pouco at mesmo universitria. No me
consta que, nas mais conhecidas descries do estado de natureza,
esse direito fosse mencionado.

A positivao do direito educao foi assumindo o carter de
universalidade, sendo que era organizada para atender uma determinada parcela da
comunidade, passando a ser reconhecida como um direito de todos. Esta situao
implicou na discusso da obrigatoriedade do ensino, tanto no campo do direito como no
educacional. Em outros termos, a obrigatoriedade vem sendo discutida no aspecto
pedaggico como na garantia do direito educao, pois um problema que afeta os
educadores e os juristas, no se limitando a um campo especfico.
No Brasil, esta obrigatoriedade do ensino tem aumentado, passando da
obrigatoriedade do ensino primrio, em 1934, elevando o nmero de anos e
determinando faixas etrias. Mudanas legais determinaram a elevao do ensino
fundamental para quase toda a educao bsica, implicando em iniciativas pblicas e
aes pedaggicas, com apoio legal para a sua efetiva implementao. Decorre desta
sistemtica a necessidade de se analisar a responsabilidade pela oferta do ensino
obrigatrio e, por outro lado, a responsabilidade do aluno e pais quanto infrequncia.


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O presente estudo apresenta-se como um instrumento de reflexo
deste tema e analisar, num primeiro momento, a questo legal da obrigatoriedade da
educao no sistema legal brasileiro, tendo como referencial a Constituio de 1988. A
partir da, suas implicaes, quer no aspecto legal como no pedaggico.

CONCEITOS PRELIMINARES
Antes de adentrar no aspecto legal, faz-se mister clarear alguns
conceitos elementares para a melhor compreenso do tema. Desta forma, aponta-se:
a) Educao Bsica: De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
Lei n. 9394, de 20 de dezembro de 1996 Art. 21, a educao bsica aquela
formada pela Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio.
b) Educao Infantil: Nos termos do Artigo 30 da LDB, a educao infantil ser
oferecida em creches para crianas de at trs anos de idade e em pr-escola s crianas
de quatro e cinco anos de idade
i
.
c) Ensino Fundamental: De acordo com o Artigo 32 da LDB ter durao de 09 anos,
iniciando s crianas de seis.
d) Ensino Mdio: Constitui-se na etapa final da educao bsica e tem a durao de 3
anos, conforme estabelece o artigo 35 da LDB.
e) Direito pblico subjetivo: aquele pelo qual o titular de um direito pode exigir
direta e imediatamente do Estado, o cumprimento de um dever e de uma obrigao
(CURY, 2002).
f) Gratuidade: princpio do ensino em estabelecimentos oficiais em todos os seus
nveis. A oferta gratuita do ensino fundamental deve ser tambm assegurada para todos
os que a ela no tiveram acesso na idade prpria (HORTA, 1998, p. 29).
g) Direito e obrigao escolar: Ainda como questo preliminar, vale registrar a relao
que se estabelece entre o direito educao e a obrigatoriedade escolar, ou seja, a
educao representa um direito e, ao mesmo tempo, uma obrigao: direito/dever. Nesse
sentido, vale destacar os ensinamentos de Horta (1998, p. 10):
Como salienta Huberman (s.d.), diferentemente dos outros direitos
sociais, o direito educao est estreitamente vinculado
obrigatoriedade escolar. A educao considerada como um direito
humano fundamental difere dos outros servios que as sociedades
tradicionalmente oferecem a seus membros. O direito educao no
se reveste exatamente da mesma dimenso que, por exemplo, o direito
assistncia mdica gratuita, alimentao mnima, habitao


127
decente ou ao socorro em caso de catstrofe natural. Estes so servios
que a sociedade proporciona queles que os solicitam. Em geral, os
cidados podem escolher entre utiliz-los ou prescindir deles e
inclusive, adapt-los, via de regra, a seus interesses individuais. A
educao, ao contrrio, , via de regra, obrigatria, e as crianas no
se encontram em condies de negociar as formas segundo as quais a
recebero. Paradoxalmente, encontramo-nos assim diante de um
direito que , ao mesmo tempo, uma obrigao. O direito a ser
dispensado da educao, se esta fosse a preferncia de uma criana ou
de seus pais, no existe. Assim, ao direito de educar por parte do
Estado corresponde a obrigatoriedade escolar para determinada
camada da populao infanto-juvenil.

h) Universalizao: ato ou efeito de tornar-se comum, universal, geral. Corresponde
meta da educao para todos.
i) Normas programticas: so aquelas em que o legislador, constituinte ou no, em
vez de editar regra jurdica de aplicao concreta, apenas traa linhas diretoras, pelas
quais se ho de orientar os poderes pblicos. A legislao, a execuo e a prpria justia
ficam sujeitas a esses ditames, que so programas dados sua funo (PONTES DE
MIRANDA, 1969 apud CURY, 1998). Exemplo: A educao direito de todos.

A QUESTO LEGAL DA OBRIGATORIEDADE DA EDUCAO
Este tema, como j afirmado, foi objeto de vrios debates ao longo dos
anos. A legislao vem sedimentando a obrigatoriedade da educao como uma
correlao entre o direito educao e um lento e gradativo aumento das sries
obrigatrias. No entanto, [...] direito educao e obrigatoriedade escolar, embora no
tenham surgido de forma concomitante no processo histrico, esto historicamente
relacionados (HORTA, 1998, p. 10). Mas h de se fazer uma ressalva, pois, durante
muito tempo, o direito educao gerou a obrigatoriedade escolar ao cidado e no ao
poder pblico de fornecer educao a todos. Esta situao pode ser constatada tanto na
esfera internacional como na nacional.

a) Legislao internacional
Vrios documentos internacionais trataram da questo
ii
, merecendo
destaque a Declarao Universal de Direitos Humanos, de 1948, que, no Artigo 26,
estabelece o direito de todos educao e a sua consequente obrigatoriedade, prevendo
expressamente:
Artigo XXVI


128
1. Toda pessoa tem direito instruo. A instruo ser
gratuita, pelo menos nos graus elementares e fundamentais. A
instruo elementar ser obrigatria. A instruo tcnico-
profissional ser acessvel a todos, bem como a instruo superior,
esta baseada no mrito.
2. A instruo ser orientada no sentido do pleno desenvolvimento
da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos
direitos humanos e pelas liberdades fundamentais. A instruo
promover a compreenso, a tolerncia e a amizade entre todas as
naes e grupos raciais ou religiosos, e coadjuvar as atividades das
Naes Unidas em prol da manuteno da paz.
3. Os pais tm prioridade de direito na escolha do gnero de
instruo que ser ministrada a seus filhos.

Outro documento significativo que traz tona a questo da educao
como direito e a necessidade de uma instruo bsica foi a Declarao Mundial sobre
Educao para Todos, de Jomtien, Tailndia, de 1990, que estabeleceu:
ARTIGO 3 - UNIVERZALIZAR O ACESSO EDUCAO E
PROMOVER A EQUIDADE.
1. A educao bsica deve ser proporcionada a todas as crianas,
jovens e adultos. Para tanto, necessrio universaliz-la e melhorar
sua qualidade, bem como tomar medidas efetivas para reduzir as
desigualdades.
2. Para que a educao bsica se torne equitativa, mister oferecer a
todas as crianas, jovens e adultos, a oportunidade de alcanar e
manter um padro mnimo de qualidade da aprendizagem.

Estes documentos, entre outros
iii
, que serviram de suporte para toda a
legislao nacional, revelam os esforos levados adiante [...] no sentido da
universalizao do ensino fundamental para todos e para todos os pases (FLACH,
2009, p. 499). No entanto, vale lembrar que a declarao desse direito no equivale a
uma efetiva implementao por parte dos estados signatrios. Isto ocorreu de forma
lenta e gradual, conforme pode ser observado no aspecto nacional.

b) Constituies Federais
Flach (2009, p. 502) aponta para uma questo inicial que
significativa para o desenvolvimento do direito educao e obrigatoriedade do ensino
nas constituies federais. Afirma que [...] a organizao social brasileira no
favoreceu o desenvolvimento de pensamento que centrasse a educao como direito da
totalidade da populao. Alis, em determinadas pocas, no era nem vista como
necessria.


129
Na Constituio Imperial de 1824 h referncia instruo pblica
como um direito dos considerados cidados, excluindo do acesso ao ensino oficial os
escravos. E nela no se colocava a questo da obrigatoriedade escolar. As atividades
econmicas da poca associadas ao domnio prprio do estatuto da escravatura
dispensavam a necessidade de uma sociedade instruda. Por outro lado, a participao
da Igreja Catlica no processo educativo do povo era muito marcante (FERREIRA,
2008, p. 22) no sentido de catequizar as populaes pela palavra. Mas, durante o
Imprio, houve quem se tornasse defensor da obrigatoriedade escolar, sendo que Rui
Barbosa defendia que [...] no h possibilidade de instruo popular sem a sano da
coercitividade legal (HORTA, 1998, p. 14).
No obstante a existncia de defensores da gratuidade, e mesmo da
obrigatoriedade da instruo pblica, na Constituio de 1891, elas no foram
estabelecidas, sendo que o sistema de ensino primrio ficou sob a responsabilidade dos
Estados e, nesse sentido, tais questes ficaram sob a jurisdio desses entes federados.
Desse modo, o tratamento dispensado educao, de uma maneira geral, foi limitado.
Quanto aos Estados, somente So Paulo, Santa Catarina, Mato Grosso e Minas Gerais
apontaram nas suas constituies estaduais a obrigatoriedade do ensino primrio
(HORTA, 1998). Nesta poca, segundo esclarece Flach (2009, p. 504) [...] o ndice de
analfabetismo brasileiro foi extremamente alto, chegando a 74,59% em 1900.
Conforme Ferreira (2008, p. 24) inspirada nos princpios da social-
democracia e nas constituies mexicanas de 1917 e de Weimar de 1919, a
Constituio de 1934 teve como caracterstica principal a positivao dos direitos
sociais. Contemplou um pensamento educacional mais completo e coerente, pois teve
tambm como referncia o Manifesto dos Pioneiros de 1932. Especificamente em
relao obrigatoriedade escolar, o Manifesto (1932, p. 48-49) foi claro em defend-la
afirmando [...] que, por falta de escolas, ainda no passou do papel, nem em relao ao
ensino primrio, e se deve estender progressivamente at uma idade concilivel com o
trabalho produtor, isto , at aos 18 anos, mais necessria ainda na sociedade moderna
em que o industrialismo e o desejo de explorao humana sacrificam e violentam a
criana e o jovem, cuja educao frequentemente impedida.
Assim, a educao ganha captulo prprio na referida constituio que
prev expressamente a necessidade de um plano nacional de educao que contemple,


130
entre outros direitos, o ensino primrio integral gratuito e de frequncia obrigatria,
extensivo aos adultos (Art. 150, pargrafo nico a). Apesar deste avano, esclarece
Horta (1998, p. 18), [...] no h, porm, a incorporao do direito educao como
direito pblico subjetivo [...] nem a previso de responsabilizao criminal das
autoridades responsveis pelo no atendimento.
Ademais, tal avano pouco significou, posto que essa Constituio
teve vida efmera em razo da situao poltico social do pais. Com a promulgao da
Constituio Federal de 1937 do estado novo ocorre uma restrio aos deveres do
Estado [...] na manuteno do ensino, eliminando muitas das conquistas ocorridas
anteriormente (FLACH, 2009, p. 505). Nesse sentido, o novo texto constitucional
aponta a responsabilidade dos pais quanto ao dever da educao, como primeiro dever e
um direito natural, assumindo o Estado um papel supletivo e subsidirio. Assim, afirma
Horta (1998, p, 20) [...] o conceito de obrigatoriedade escolar, tal como se apresentava
na legislao, no implicava dever do Estado perante o indivduo, mas somente dever
do individuo perante o Estado.
Contudo, o Cdigo Penal estabelecido pelo Decreto-Lei n. 2.848 de
1940 estabelece, em seu artigo 246, o crime de abandono intelectual, o qual se d
quando pais ou responsveis deixam, [...] sem justa causa, de prover a instruo
primria de filho em idade escolar. Por esse dispositivo, tambm compete famlia
enviar os filhos escolaridade obrigatria.
A promulgao da Constituio Federal de 1946 proporcionou um
novo alento educao, posto que, na sua essncia, no se diferencia da Constituio de
1934, repondo e assimilando os avanos por ela introduzidos, inclusive no que diz
respeito adoo do princpio do ensino primrio obrigatrio (art. 168, I).
Nas Constituies de 1967 e 1969 (Emenda Constitucional n. 1 de
17 de outubro de 1969) ficou estabelecido expressamente que o ensino primrio
obrigatrio a todos, dos sete aos quatorze anos e gratuito nos estabelecimentos oficiais
(1967 art. 168, 3, II, e 1969 art. 176, 3, II). Aparece pela primeira vez, nos
textos constitucionais, a relao da obrigatoriedade com a idade do aluno e no a srie
ou ensino obrigatrio. Mas, ainda assim, no se garante a educao como um direito
pblico subjetivo e em face da ausncia de recursos materiais e humanos esta


131
obrigatoriedade no atinge seu objetivo, inclusive pela supresso dos percentuais de
impostos vinculados que s reaparecem na Emenda de 1969 para os Municpios.
Verifica-se, pela anlise das Constituies Brasileiras, que em relao
ao tema educao ocorreram avanos e retrocessos, dependendo do perodo histrico em
que ela foi concebida. No entanto, no se vislumbrava a educao como um direito
pblico subjetivo. Assim, como esclarece Konzen (1999, p. 09):
At a vigncia da atual Constituio, a educao no Brasil era havida
genericamente como uma necessidade e um importante fator de
mudana social, subordinada, entretanto, e em muito, s injunes e
aos acontecimentos polticos, econmicos, histricos e culturais.
A educao, ainda que afirmada como direito de todos, no possua,
sob o enfoque jurdico e em qualquer de seus aspectos, excetuada a
obrigatoriedade da matrcula, qualquer instrumento de exigibilidade,
fenmeno de afirmao de determinado valor como direito suscetvel
de gerar efeitos prticos e concretos no contexto pessoal dos
destinatrios da norma. A oferta de ensino e a qualidade dessa oferta
situava-se, em sntese, no campo da discricionariedade do
administrador pblico, ladeada por critrios de convenincia e de
oportunidade.

c) Constituio de 1988
A referida Constituio representou um avano significativo em
matria educacional estabelecendo, desde logo, a educao como um direito social
fundante da cidadania e o primeiro na ordem das citaes, ou seja, sem educao, no
h como contemplar uma cidadania ativa e participativa. A partir da, estabelece o
captulo prprio da educao onde retoma a questo da obrigatoriedade do ensino e a
coloca como direito pblico subjetivo, redundando, no dizer de Flach (2009, p. 511) na
seguinte lgica: [...] o sujeito deste direito o indivduo e o sujeito do dever o
Estado, sob cuja competncia estiver esta etapa da escolaridade.
A Constituio de 1988 foi ampla sendo que o texto final [...] foi
minucioso, estabelecendo no s princpios gerais, como tambm especificando
algumas situaes dignas de serem reguladas por lei ordinria (FERREIRA, 2008, p.
32).
Nesse sentido pode-se afirmar que:
Aps contempl-la como direito social, o legislador constituinte
enfatizou seu contedo no ttulo da ordem social, mais
especificamente no captulo da educao, cultura e desporto.
Estabeleceu como princpios da educao a igualdade de condies
para o acesso e permanncia na escola; a liberdade de aprender,


132
ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; o
pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de
instituies pblicas e privadas de ensino; a gratuidade do ensino
pblico em estabelecimentos oficiais; a valorizao dos profissionais
do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o
magistrio pblico, com piso salarial profissional e ingresso,
exclusivamente, por concurso pblico de provas e ttulos; a gesto
democrtica do ensino pblico na forma da lei e a garantia de padro
de qualidade. (FERREIRA, 2008, p. 33).

Alm destas questes ainda tratou da autonomia das
universidades (art. 207), da obrigao do Estado para com a educao (art. 208), da
organizao do sistema de ensino (art. 209), da aplicao de recursos (art. 212) entre
outros temas. Enfim, o que se constata da atual Constituio que ela buscou garantir
algo que Pontes de Miranda (apud CURY, 1998, p. 97) j postulava de longa data: [...]
uma escola para todos e ao alcance de todos.
E, em uma feliz sntese, esclarece Flach (2009, p. 513) que:
Embora a Constituio Brasileira possa estar eivada de contradies,
se suas prescries forem vivenciadas concretamente pela totalidade
da sociedade, podero ser desenvolvidos indicativos que contribuam
para uma superao da realidade excludente, na qual a maioria da
populao se encontra.

Em face dos princpios adotados e do comando geral da Constituio
de 1988, toda a legislao infraconstitucional editada posteriormente, em especial a Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e o Estatuto da Criana e do Adolescente
referendaram a forma como o direito educao foi tratado, esmiuando, de forma
especfica, a questo da obrigatoriedade do ensino.

A AMPLIAO DA OBRIGATORIEDADE DA EDUCAO NA
CONSTITUIO DE 1988
Como afirma Horta (1998, p. 25) a [...] Constituio de 1988 fecha o
crculo com relao ao direito educao e obrigatoriedade escolar na legislao
educacional brasileira, recuperando o conceito de educao como direito pblico
subjetivo, abandonado desde a dcada de 30.
No entanto, de 1988 at a presente data, esta questo da
obrigatoriedade da educao sofreu algumas alteraes constitucionais que merecem a
devida anlise. Originalmente, o texto constitucional foi assim redigido:


133
Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a
garantia de:
I ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a
ele no tiveram acesso na idade prpria;
II progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino
mdio.

Posteriormente, referido artigo foi alterado pela Emenda
Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996, sendo que a redao ficou desta
forma:
garantia de:
I - ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive,
sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiveram acesso na idade
prpria;
II - progressiva universalizao do ensino mdio gratuito;

A Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009 torna a
alterar o citado artigo estabelecendo:
garantia de:
I - educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17
(dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para
todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria;
[...]
VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educao
bsica, por meio de programas suplementares de material didtico
escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.

Estabeleceu ainda a citada Emenda Constitucional n. 59 que:
Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino.
[...]
4 Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios definiro formas de colaborao, de
modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio.

De uma anlise superficial, verificam-se as seguintes questes
relacionadas ao Ensino Fundamental, envolvendo esta dinmica legislativa:
a) Inicialmente, o ensino fundamental, tal como posto na CF/88 era obrigatrio,
inclusive para aqueles que no tiveram acesso na idade prpria.
b) Em seguida, com a emenda 14, o ensino fundamental continuou a ser obrigatrio,
mas para aqueles que no tiveram acesso na idade prpria era necessria apenas a sua


134
oferta, ou seja, desaparece a obrigatoriedade do ensino fundamental para aqueles que
no tiveram acesso na idade prpria.
c) Finalmente o ensino obrigatrio no mais o fundamental, mas sim quase toda a
educao bsica (Educao Infantil na etapa da pr-escola, Ensino Fundamental e
Mdio) para aqueles que tenham de 4 a 17 anos, assegurada inclusive sua oferta gratuita
para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria.
Quanto questo do Ensino Mdio, as concluses so as seguintes:
a) Inicialmente, com a redao original da CF/88, ficou estabelecida a progressiva
extenso da obrigatoriedade do ensino mdio;
b) Com a emenda 14, ficou prevista a progressiva universalizao do Ensino Mdio,
retirando a necessidade da obrigatoriedade, embora tal expresso continuasse presente
na LDB.
c) Agora, com a emenda 59, o Ensino Mdio passa a ser obrigatrio, caso o adolescente
tenha a idade de at 17 anos.
Finalmente, analisando a Educao Infantil, observa-se o seguinte:
a) Na redao inicial da Constituio de 1988 e na posterior alterao proporcionada
pela emenda 14, no foi observada qualquer referncia obrigatoriedade da educao
infantil;
b) Com a emenda 59, a Educao Infantil, na etapa da pr-escola (04 a 05 anos) passa a
ser obrigatria.
Decorre de toda esta sistemtica e em especial da interpretao a ser
dada nas alteraes proporcionadas pela Emenda Constitucional n. 59, que ocorreu uma
ampliao do dever constitucional do Estado em relao educao, ampliando,
obviamente o lapso temporal do ensino obrigatrio e, consequentemente, o direito
subjetivo do cidado em requerer a efetivao deste direito educacional obrigatrio
iv
.
No entanto, esta obrigatoriedade no mais est vinculada etapa de
um ensino especfico (fundamental) e, sim, a uma faixa etria que compreende dos 04
aos 17 anos, o que nos leva ao seguinte raciocnio: a criana, obrigatoriamente, deve
ingressar na pr-escola com 4 anos de idade, seguir no Ensino Fundamental a partir dos
6 e, a partir da, permanecer na escola at os 17 anos de idade, independente da srie ou
etapa do ensino, seja ele fundamental ou mdio.


135
Assim, o Ensino Mdio pode ou no ser obrigatrio, pois vai depender
do desenvolvimento do aluno nas sries do Ensino Fundamental. Vencendo-as nas
etapas adequadas, completar o ensino mdio aos 17 anos e assim o mesmo se torna
obrigatrio. Contudo, se no conseguir ultrapassar as sries do Ensino Fundamental,
antes de completar 17 anos, no existir a obrigatoriedade para o Ensino Mdio.
E, finalmente (art. 6 da Emenda Constitucional n. 59), que o disposto
no inciso I do art. 208 da Constituio Federal dever ser implementado
progressivamente, at 2016, nos termos do Plano Nacional de Educao, com apoio
tcnico e financeiro da Unio. Nesta previso, h a expressa confisso da ausncia de
estrutura governamental para a implantao do comando constitucional, de imediato.

REFLEXOS DA OBRIGATORIEDADE: A QUESTO DA
RESPONSABILIDADE
Como se pode constatar, na evoluo constitucional do direito
educao, as normas reguladoras deixaram de possuir um carter programtico para
ganhar efetividade como direito pblico subjetivo. Deixaram de ser meros enunciados
contemplativos para se transformarem em diretrizes a serem seguidas pelo Poder
Pblico, sob pena de responsabilizao.
Assim, a afirmao de que a educao um direito de todos somente
pode ser entendida dentro do contexto atual, no mais como um enunciado de baixa
efetividade social e jurdica, mas como uma regra que garanta, concretamente, escola
para todos.
Decorre desta situao que a educao passou a ser vista tanto como
um direito como um dever para com a administrao pblica e o cidado.

Reflexos para o poder pblico
O poder pblico deve oferecer escola para todos educao bsica
obrigatria e gratuita dos 04 aos 17 anos de idade, assegurada inclusive sua oferta
gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria. Caso no oferea
ou oferea de forma irregular, a lei
v
assegura que qualquer cidado, grupo de cidados,
associao comunitria, organizao sindical, entidade de classe ou outra legalmente
constituda, e, ainda, o Ministrio Pblico possa acionar o poder pblico para exigi-lo
vi
.


136
Esta situao revela o que vem a ser direito pblico subjetivo: o poder de exigir um
direito previsto na lei.
O Estatuto da Criana e do Adolescente tambm taxativo em
garantir o direito de ao para a efetividade do direito educao. O art. 54, 1 e 2
estabelece que o acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo e que
o no oferecimento ou a sua oferta irregular importa responsabilidade da autoridade
competente. Esta norma tambm foi regulamentada no artigo 208 e seguintes do ECA
que esclarece os legitimados para o ingresso da ao e a possibilidade de se utilizar toda
e qualquer ao judicial para se obter a proteo jurisdicional necessria
vii
.
Vale destacar que essas aes podem ser direcionadas tanto pela falta
do oferecimento da educao obrigatria (dos 4 aos 17 anos) como pela sua oferta
irregular (exemplo: escolas em nmero insuficientes, falta de professores, material
escolar, educao de baixa qualidade, entre outras hipteses).
Mas a questo do dever da Administrao no se limita ao ensino
obrigatrio e o direito pblico subjetivo ampliado por fora de lei. Com efeito. A
partir do momento em que a legislao fixou alguns outros deveres ao Estado em
relao educao
viii
, devem os mesmos ser devidamente atendidos sob pena de
legitimar uso de ao judicial. Exemplo tpico desta questo refere-se creche. Esta
modalidade educacional no obrigatria, mas a Constituio estabeleceu no artigo
206, IV o dever do Estado em oferec-la regularmente. Assim, a partir do momento em
que h interesse na colocao de uma criana na creche, deve o Estado oferecer a vaga,
sob pena de ser acionado judicialmente, pois nesse momento o direito creche assume o
status de direito pblico subjetivo.
Tambm assume o carter obrigatrio, gerando direito pblico
subjetivo a educao de jovens e adultos em face do critrio constitucional da
obrigatoriedade da educao em relao idade
ix
.
At o momento, os reflexos dessa obrigatoriedade escolar foram
analisados no aspecto cvel, no sentido de se garantir a educao obrigatria sob pena de
se ingressar com ao judicial para se buscar a sua efetividade. No entanto, os reflexos
so mais amplos. Nesse sentido, aponta o artigo 5, 4 da LDB que diz: Art. 5... 4.
Comprovada a negligncia da autoridade competente para garantir o oferecimento do
ensino obrigatrio, poder ela ser imputada por crime de responsabilidade.


137
E o Estatuto da Criana e do Adolescente complementa tal regra ao
estabelecer no artigo 54, 2: O no oferecimento do ensino obrigatrio pelo poder
pblico ou sua oferta irregular importa responsabilidade da autoridade competente.
Assim, alm da responsabilizao civil, tambm pode ocorrer a de
natureza penal sendo que o autor desta omisso pode ser punido com base na Lei n.
1.079 de 10 de abril de 1950 que define os crimes de responsabilidade do Presidente da
Repblica, ministros de Estados, ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador-
Geral da Repblica, governadores de Estados e seus secretrios, bem como o Decreto-
Lei n. 201 de 27 de fevereiro de 1967, que trata da responsabilidade dos prefeitos e
vereadores. Apesar de no possuir o carter penal, podem ainda ser responsabilizados
com base na Lei n. 8.429, de 02 de junho de 1992, que se refere aos atos de
improbidade administrativa.

Reflexos para os alunos
Agora, como j afirmado, decorre desta obrigatoriedade da educao
bsica uma contrapartida que a obrigao ao aluno e seus responsveis, ou seja, a
partir do momento em que se determina a obrigatoriedade da educao bsica dos 04
aos 17 anos de idade, toda criana e adolescente nesta faixa etria deve frequentar a
escola. Como afirma Horta (1998, p. 10): o direito de educar por parte do Estado
correspondeu obrigatoriedade escolar como imposio ao indivduo.
A questo saber o que fazer, quando estas pessoas no cumprem
com a sua obrigao de frequentar a escola que ofertada pelo Estado. Que
providncias tomar?
Em relao aos alunos que tm a obrigatoriedade de frequentar a
escola, a soluo dada pelo Estatuto da Criana e do Adolescente. Determina a citada
lei, em primeiro lugar, como medida de proteo, a obrigatoriedade da matrcula e da
frequncia escolar:
Art. 101. Verificada qualquer das hipteses previstas no art. 98, a
autoridade competente poder determinar, dentre outras, as seguintes
medidas:
[...]
III - matrcula e frequncia obrigatrias em estabelecimento oficial de
ensino fundamental;


138
Observa-se que o Estatuto no foi adequado s mudanas
proporcionadas pela Emenda Constitucional n. 59, referindo-se apenas ao Ensino
Fundamental. certo, porm, que esta medida tem apenas o carter protetivo de forma
que se a criana ou o adolescente no frequentarem o ensino obrigatrio no haver
maiores consequncias, recaindo a responsabilidade mais em relao aos pais ou
responsveis.

Reflexos para os pais ou responsveis
Quanto conduta dos pais ou responsveis, a lei mais especfica.
Inicialmente o Estatuto da Criana e do Adolescente determina, no captulo da
educao: Art. 55. Os pais ou responsvel tm a obrigao de matricular seus filhos ou
pupilos na rede regular de ensino.
Em seguida, estabelece, entre as medidas que so aplicadas aos pais, a
seguinte: Art. 129. So medidas aplicveis aos pais ou responsvel: [...] V - obrigao
de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua frequncia e aproveitamento escolar
Caso os pais resistam determinao judicial de matricular o filho na
escola, podem ainda ser responsabilizados administrativamente, pois estabelece o artigo
249 do Estatuto da Criana e do Adolescente:
Art. 249. Descumprir, dolosa ou culposamente, os deveres inerentes
ao poder familiar ou decorrente de tutela ou guarda, bem assim
determinao da autoridade judiciria ou Conselho Tutelar:
Pena - multa de trs a vinte salrios de referncia, aplicando-se o
dobro em caso de reincidncia.

A educao um dever imposto aos pais e decorre do poder familiar,
pois assim determina o artigo 22 do ECA: Aos pais incumbe o dever de sustento,
guarda e educao dos filhos menores, cabendo-lhes ainda, no interesse destes, a
obrigao de cumprir e fazer cumprir as determinaes judiciais.
Logo, se os pais ou responsveis no cumprem com o dever de
educao e no atendem s determinaes judiciais, podero sofrer a penalidade
prevista na infrao administrativa referida.
Como ltimo recurso de natureza no penal previsto no ECA
encontra-se a suspenso ou destituio do poder familiar. Pois o artigo 24 do ECA prev
esta possibilidade quando os pais no desempenham, a contento, as obrigaes
decorrentes do poder parental. Diz a lei:


139
Art. 24. A perda e a suspenso do poder familiar sero decretadas
judicialmente, em procedimento contraditrio, nos casos previstos na
legislao civil, bem como na hiptese de descumprimento
injustificado dos deveres e obrigaes a que alude o art. 22.

Por fim, existe a possibilidade de responsabilizao criminal dos pais
ou responsveis pelo crime de abandono intelectual. O crime est previsto no artigo 246
do Cdigo Penal que estabelece:
Abandono intelectual
Art. 246 - Deixar, sem justa causa, de prover a instruo primria de
filho em idade escolar:
Pena - deteno, de quinze dias a um ms, ou multa.

Como esclarece Sifuentes (2009, p. 285),
[...] trata-se de um crime omissivo e doloso, que exige a conscincia
dos pais na omisso do dever de dar educao bsica sua prole.
Portanto, para a sua tipificao necessrio no existirem justas
causas para a conduta da omisso, podendo-se citar, como exemplos, a
falta de escolas, a situao econmica precria da famlia ou mesmo a
instruo rudimentar dos pais.

Verifica-se, do que foi exposto, que a obrigatoriedade da educao
tem reflexos diretos em relao ao Estado, alunos, pais e responsveis, sendo que
compete aos interessados e instituies devidamente legitimados desempenharem seu
papel no sentido de garantir a concretude da lei.

OBRIGATORIEDADE DA EDUCAO A CRIANAS E ADOLESCENTES DE
4 A 17 ANOS: UMA QUESTO DE OFERTA E DE EFETIVO ATENDIMENTO
Consistindo a educao em um direito-dever, verifica-se que da sua
obrigatoriedade decorrem vrias situaes como j expostas. Porm, h uma outra
faceta envolvendo a questo, que saber se a efetivao da obrigatoriedade decorre da
oferta da educao ou do seu efetivo atendimento. Ou, em termos negativos: a
obrigatoriedade da educao no se verifica por uma questo de falta de vagas, inclusive
para os alunos com deficincia (oferta) ou da m qualidade do ensino, da evaso
escolar, da repetncia ou da defasagem na correlao idade/srie frequentada (efetivo
atendimento).
De plano, pode-se afirmar que todos estes fatores contribuem direta ou
indiretamente para a impossibilidade de se atingir a universalizao do ensino
obrigatrio.


140
Em primeiro lugar, quanto ao Ensino Fundamental, constata-se que
o Brasil est praticamente universalizando a matrcula das crianas e dos adolescentes
x
.
Mas isto no significa que esta etapa da educao est sendo universalizada, pois uma
situao a criana estar matriculada no ensino fundamental e outra a criana
efetivamente cursar o ensino fundamental. Universalizamos a matrcula, mas no o
ensino. O insucesso escolar em face da repetncia e da evaso bastante frequente.
Na Educao Infantil, o problema ainda est centrado na falta de
vagas para se garantir a sua obrigatoriedade. A questo relacionada a esta etapa de
educao no de evaso e muito menos de repetncia. As inmeras aes em
andamento na justia brasileira referem-se busca da garantia de oferta de vaga na
educao infantil. Esta questo fica mais perceptvel por ser uma responsabilidade do
municpio.
Em relao ao Ensino Mdio o enfoque tem que ser outro, pois existe
a oferta de vagas, mas nem sempre ocorre o efetivo atendimento em face de fatores
como aqueles citados, ou seja, m qualidade da educao que no cumpre com o seu
papel constitucional de promover o desenvolvimento do adolescente, sua qualificao
para o trabalho e o pleno exerccio da cidadania. Tambm se verifica que grande parte
desta populao opta pelo trabalho precoce ao invs da educao.
Quando se fala na incluso do aluno com deficincia, o problema
atinge todas as etapas do ensino obrigatrio, pois flagrante a sua excluso, por uma
negligncia na oferta e na prpria efetivao do ensino. H, ainda, uma terceirizao
estatal deste ensino para outras instancias de atendimento.
Passando a anlise dos fatores que levam ao no cumprimento da
obrigatoriedade da educao, verifica-se que um dos grandes obstculos diz respeito
repetncia. Segundo Gomes (1998, p. 185) estudos realizados [...] revelaram que o no
cumprimento da frequncia escolar compulsria se deve a prpria escola. Esta situao
tem uma relao direta com a questo da qualidade da educao que [...] deve facilitar
a aquisio de conhecimentos, habilidades e atitudes que tm valor intrnseco e que
tambm ajudam no encaminhamento de metas humanas importantes (FREITAS, 2008,
p. 39).
Prossegue Freitas (2008, p. 41- 42) que:
Poltica de promoo do acesso recentemente ampliou o alcance
demogrfico do direito pblico subjetivo educao [...]


141
Marcado pela excluso, seletividade, iniquidade, ineficcia,
ineficincia e baixa efetividade, o ensino obrigatrio est longe de ter
a qualidade que a concepo de acesso acima mencionada aponta.
Sem o devido enfrentamento de tais problemas, a estratgia de
ampliao da obrigatoriedade reproduz caractersticas histricas de
expanso desse ensino no pas, especialmente a heterogeneidade,
improvisao, insuficincia, seletividade, discriminao, qualidade
insatisfatria e formalizao.

Constata-se que a baixa qualidade de ensino, [...] que certifica o
aluno com um diploma, mas no o alfabetiza (PIMENTA, 2002, p. 9), leva a essa
lgica da excluso e de comprometimento com a obrigatoriedade do ensino. Atende-se,
ainda que no na totalidade, a demanda quantitativamente, com prejuzos qualitativos.
Nesse sentido, pontifica Pimenta (2002, p. 14):
Atender dimenso quantitativa da escolaridade muito importante,
sem dvida. Deixar as crianas fora da escola uma maneira de
colaborar com a seleo natural. Com fome, com frio, na rua, um
passo mais rpido para excluir as crianas da vida. Reduzir o nmero
de crianas uma forma de se fazer economia, pois, no ser
necessrio prover escolas, etc. Mas o atendimento apenas quantitativo
no resolve a excluso social. A promoo automtica pode se tornar
um refinamento dessa excluso ao empurrar para fora dos muros
escolares a desigualdade.

Assim, um ponto importante a se destacar o atendimento da
demanda quantitativamente (com a obrigatoriedade e universalizao do ensino de 4 a
17 anos), mas de forma qualitativa. Este binmio quantidade/qualidade [...] o
referencial para a anlise das polticas que esto em curso para a educao infantil,
ensino fundamental e o ensino mdio (PIMENTA, 2002, p. 17).

CONSIDERAES FINAIS
A educao reflexo, ela retrata e reproduz a sociedade; mas tambm
projeta a sociedade que se quer (PIMENTA, 2002). Verifica-se que a ampliao da
obrigatoriedade do ensino projeta a sociedade que se pretende, com pessoas mais
qualificadas e preparadas para o exerccio da cidadania e para o trabalho.
No entanto, este processo histrico recente, pois somente a partir da
Constituio de 1988 que se passou a dar um tratamento diferenciado educao,
como um direito e um dever, no obstante a normatividade internacional. Nessa
evoluo, a educao obrigatria que se limitava ao ensino fundamental acabou sendo


142
ampliada para abranger no mais uma etapa do ensino, mas uma determinada faixa
etria dos 04 a 17 anos de idade.
Decorre desta obrigatoriedade deveres impostos ao Poder Pblico e
aos alunos e pais, com medidas coercitivas para que se efetive o direito educao.
Decorre ainda, como fator determinante, que no basta buscar o aumento quantitativo
do contingente educacional, se no se prender qualidade do ensino que se ministra.
Pois, a evaso escolar, repetncia, falta de vagas, ausncia de incluso do aluno com
deficincia (afinal a educao para todos), defasagem na correlao idade/srie
frequentada so fatores que contribuem para que a universalizao e obrigatoriedade da
educao bsica no se efetivem.
Sabendo que o [...] direito educao desempenha, historicamente, a
funo de ponte entre os direitos polticos e os direitos sociais: o atingimento de um
nvel mnimo de escolarizao torna-se um direito/dever intimamente ligado ao
exerccio da cidadania poltica (REGONNINI apud HORTA, 1998, p. 10). Pensar na
obrigatoriedade da educao bsica pensar no desenvolvimento pessoal, social e
poltico do ser humano. pensar num pas melhor. O desafio, no entanto, gigantesco
em face das peculiaridades que envolvem o tema. Para isso, todos so convocados:
poder pblico, famlia e sociedade. Afinal das contas, assim estabelece o legislador:
Art. 205. A educao, direito de todos e dever do ESTADO e da
FAMLIA, ser promovida e incentivada com a colaborao da
SOCIEDADE, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o
trabalho.

Na construo da cidadania, h necessidade da conscincia de todos
na concretizao de uma educao de qualidade e obrigatria para determinada faixa
etria.

Notas
i
A alterao da idade est prevista na Emenda Constitucional n. 53 de 2006 que alterou a redao do artigo 208, IV
da Constituio Federal.
ii
Um marco importante do direito educao para todos a Revoluo Francesa que traz consigo toda uma
discusso sobre o aparato jurdico de igualdade e consequente preocupao com o direito de todos educao
escolar (Flach, 2009, p. 498).
iii
No so poucos os documentos de carter internacional assinados por pases da Organizao das Naes Unidas,
que reconhecem e garantem esse acesso a seus cidados. Tal o caso do Art. XXVI da Declarao dos Direitos do
Homem, de 1948. Do mesmo assunto, ocupam-se a conveno relativa luta contra a Discriminao no Campo do


143
Ensino, de 1960, e o art. 13 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966. (CURY,
2002a).
iv
Nesse sentido, a norma prevista no artigo 5 da LDB deve recepcionar a Emenda Constitucional n. 59.
v
Art. 5 da LDB.
vi
Apesar da legitimidade para a ao ser ampla, constata-se na prtica, que o Ministrio Pblico tem se apresentado
como o principal legitimado para ingressar com aes judiciais para se garantir o direito educao.
vii
Art. 208. Regem-se pelas disposies desta Lei as aes de responsabilidade por ofensa aos direitos assegurados
criana e ao adolescente, referentes ao no oferecimento ou oferta irregular:
I - do ensino obrigatrio; [...]
1
o
As hipteses previstas neste artigo no excluem da proteo judicial outros interesses individuais, difusos ou
coletivos, prprios da infncia e da adolescncia, protegidos pela Constituio e pela Lei. [...]
Art. 210. Para as aes cveis fundadas em interesses coletivos ou difusos, consideram-se legitimados
concorrentemente:
I - o Ministrio Pblico;
II - a Unio, os estados, os municpios, o Distrito Federal e os territrios;
III - as associaes legalmente constitudas h pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a
defesa dos interesses e direitos protegidos por esta Lei, dispensada a autorizao da assemblia, se houver prvia
autorizao estatutria. [...]
Art. 212. Para defesa dos direitos e interesses protegidos por esta Lei, so admissveis todas as espcies de aes
pertinentes. [...]
2 Contra atos ilegais ou abusivos de autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do
poder pblico, que lesem direito lquido e certo previsto nesta Lei, caber ao mandamental, que se reger pelas
normas da lei do mandado de segurana.
Art. 213. Na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer, o juiz conceder a tutela
especfica da obrigao ou determinar providncias que assegurem o resultado prtico equivalente ao do
adimplemento. [...]
Art. 219. Nas aes de que trata este Captulo, no haver adiantamento de custas, emolumentos, honorrios periciais
e quaisquer outras despesas.
Art. 220. Qualquer pessoa poder e o servidor pblico dever provocar a iniciativa do Ministrio Pblico, prestando-
lhe informaes sobre fatos que constituam objeto de ao civil, e indicando-lhe os elementos de convico.
viii
Art. 208.
ix
O atual PNE confirmou a EJA como direito pblico subjetivo no que se refere ao Ensino Fundamental. Tal
interpretao j constava das Diretrizes da EJA emanadas pelo CNE. A ressalva que tal direito, por conta da idade e
da presumida conscincia do jovem, deve ser acionado pelo demandante.
x
Mais de 4 milhes de crianas e jovens em idade escolar, de 4 a 17 anos, esto fora das salas de aula. Do total, 3,5
milhes tm 4 ou 5 anos ou j so adolescentes, com 15 a 17 anos (Dados do MEC abril/2010).


144
REFERNCIAS
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145

SIFUENTES, M. Direito Fundamental educao. A aplicabilidade dos dispositivos
constitucionais. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2009.

Recebido em maio de 2010
Aceito em junho de 2010

Educ-Direito e Obrigação

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Nuances: estudos sobre Educao. Ano XVII, v. 17, n. 18, p. 124-145, jan./dez.

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