LA POTESTAD SANCIONADORA

Dualidad de sistemas represivos: fundamento constitucional implcito (art. 25 CE principio de legalidad y

tipicidad en Derecho administrativo sancionador +interdiccin de la imposicin de penas privativas de libertad
por parte de la Administracin civil): el ius puniendi del Estado puede manifestarse por la va judicial (penal) o
por la administrativa (sancionadora), el mismo bien jurdico puede ser protegido por tcnicas penales o
administrativas (ej., seguridad del trfico).
Jurisprudencia constitucional en materia sancionadora: aplicacin de los principios del Derecho penal CON
IMPORTANTES MATICES (en sus principios, en sus destinatarios y en su dinmica) al Derecho
administrativo sancionador. Derecho sancionador Derecho penal menor.
PERO... COMPRENSE:
Art. 32.1.a) de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevencin y control integrados de la
contaminacin, las infracciones tipificadas como muy graves (ejercer una actividad o modificarla
sustancialmente sin la preceptiva autorizacin ambiental integrada, o incumplir las condiciones
establecidas en la misma, siempre que se haya producido un dao o deterioro grave para el medio
ambiente o se haya puesto en peligro grave la seguridad o salud de las personas) podrn dar lugar a
la imposicin de todas o algunas de las siguientes sanciones: multa 2.000.000 euros, clausura
definitiva y total de las instalaciones, inhabilitacin para el ejercicio de la actividad 2 aos, y
publicacin de las sanciones impuestas; los arts. 192.1 y 193.1 y .2 de la Ley 33/2003, de
Patrimonio de las Administraciones Pblicas, las infracciones tipificadas como muy graves
(producir daos en bienes de dominio pblico de importe 1.000.000 euros o usurpar bienes de
dominio pblico) sern sancionadas con multa 10.000.000 euros, a la que puede sumarse la
inhabilitacin del infractor para ser titular de autorizaciones y concesiones por un plazo de uno a tres
aos en caso de reincidencia.
Arts. 40, 45 y 50.2 del Cdigo Penal, la mxima pena de multa posible 288.000 euros (2 aos -
720 das- a 400 euros/da); y la pena de inhabilitacin especial para profesin, oficio, industria o
comercio (privacin de la facultad de ejercerlos durante la condena) dura 20 aos.

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA (Captulo I, Ttulo IX LAP)
1. Legalidad (art. 127)
a) La potestad sancionadora se ejercer cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con
rango de Ley.
b) Su ejercicio corresponde a los rganos que la tengan expresamente atribuida por norma legal o
reglamentaria.
c) Slo constituyen infracciones y sanciones administrativas las previstas como tales en una norma con
rango de Ley (art. 129):
- garanta material deriva del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de
predeterminacin normativa de las conductas ilcitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer
sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisin posible para
que los ciudadanos puedan conocer de antemano el mbito de lo proscrito y prever, as, las consecuencias de
sus acciones (por todas STC 104/2009). La garanta material implica que la norma punitiva aplicable ha de
permitir predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infraccin y el tipo y grado de
sancin del que puede hacerse merecedor quien la cometa, lo que conlleva que no quepa constitucionalmente
admitir formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinicin, que la efectividad dependa de una
decisin prcticamente libre del intrprete.
- garanta formal: hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y
sanciones, toda vez que la doctrina constitucional reitera que el trmino legislacin vigente contenido en el
art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (por todas STC 77/2006, de 13 de
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marzo): la garanta formal supone la interdiccin de la remisin de la ley al reglamento sin una previa
determinacin de los elementos esenciales de la conducta antijurdica en la propia ley.
PERO es posible la colaboracin de normas reglamentarias en el diseo de cada sistema
sancionador sectorial:
a) 129.3 LAP, puede introducir especificaciones o graduaciones a cada cuadro legal de
infracciones y sanciones, para identificarlas precisa y concretamente, respetando siempre
las prescripciones legales y sin que tales remisiones hagan posible una regulacin
independiente y no claramente subordinada a la Ley.
b) En particular, desde la reforma de la LRBRL de 2003, las Ordenanzas locales pueden
tipificar infracciones y sanciones en determinadas materias, con el fin de ordenar
adecuadamente las relaciones de convivencia de inters local y del uso de sus servicios,
equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios pblicos, siempre que no exista
legislacin sectorial, siguiendo los criterios de clasificacin de las infracciones y sanciones, y
respetando los lmites salvo previsin legal especfica, hasta 3.000 EUR- fijados en la
LRBRL.
c) No cabe la remisin en blanco a normas reglamentarias: STC 60/2000, de 2 marzo, declara
inconstitucional el inciso o reglamentarias de un precepto de la LOTT.
Consecuentemente, la STC 162/2008, de 15 de diciembre, sanciona la inconstitucionalidad del artculo 31.3 a)
de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria, por tipificar como infraccin administrativa el incumplimiento de
cualquier otra prescripcin reglamentaria; la STC 81/2009, de 23 de marzo declara la inconstitucionalidad del
art. 69.3 c) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte, por tipificar como infraccin administrativa el
incumplimiento de normas y reglamentos aplicables a los espectculos deportivos; la STC 97/2009, de 27 de
abril sanciona la inconstitucionalidad del art. 64 h) de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenacin del
comercio minorista, por tipificar como infraccin administrativa el incumplimiento de reglamentos de desarrollo
de la ley; la STC 104/2009, de 4 de mayo revela la inconstitucionalidad del artculo 91.b.1 de la Ley 25/1964, de
29 de abril, de energa nuclear, redactado por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector elctrico, por
tipificar como infraccin administrativa el incumplimiento de reglamentos o autorizaciones y documentos
oficiales de explotacin en materia de energa nuclear; la STC 135/2010, de 2 de diciembre, otorga el amparo
solicitado por una comunidad de bienes frente a una sentencia de un juzgado de lo Contencioso-Administrativo
que confirma una sancin administrativa impuesta en materia de sustancias y residuos en animales vivos en
aplicacin de un reglamento carente de cobertura legal.
La norma de rango legal que da cobertura a la potestad sancionadora de la Administracin puede
contener remisiones a disposiciones reglamentarias, siempre que en aqulla queden suficientemente
determinados los elementos esenciales de la conducta antijurdica y la naturaleza y lmites de las
sanciones a imponer, de tal forma que quede totalmente excluido que las remisiones de la ley al reglamento
hagan posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a la ley (STC 104/2009, de 4 de
mayo). Al reglamento slo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisin de los tipos de infracciones
previamente establecidos por la ley (SSTC 60/2000, de 2 de marzo; 132/2001, de 8 de junio y 26/2005, de 14
de febrero).

2. Tipicidad (art. 129). Nadie puede ser sancionado por una accin u omisin que no constituya infraccin
administrativa segn la legislacin vigente. Tipicidad= descripcin legal de una conducta a la que se anudar
una sancin administrativa (no caben clusulas genricas o abstractas de infraccin). No cabe aplicacin
analgica de los tipos de infraccin, remisiones a normas reglamentarias, ni integrar un tipo de infraccin con
una norma con rango reglamentario.
En este ltimo caso, la STC 181/2008, de 22 de diciembre de 2008 otorga parcialmente el amparo solicitado por un
mdico sancionado por el Servicio Canario de Salud por una infraccin grave ex art. 37 c) de la Ley 11/1994, de 26 de
julio, de ordenacin sanitaria de Canarias, (realizacin de intervenciones quirrgicas sin poseer el ttulo de especialista
en Ciruga Plstica y Reparadora exigido por el RD 127/1984, de 11 de enero, por el que se regula la formacin mdica
especializada y la obtencin del ttulo de mdico especialista). La garanta de tipicidad exige el uso de normas
concretas, precisas, claras e inteligibles. La garanta material de lex certa integra asimismo el derecho a no ser
sancionado en aplicacin de una disposicin imprecisa (STC 283/2006, de 9 de octubre). Aunque la reserva de ley que
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rige para las disposiciones penales no excluye la posibilidad de que stas tengan remisiones a los reglamentos
administrativos (SsTC 120/1998, de 15 de junio, 24/2004, de 24 de febrero, 34/2005, de 17 de febrero), la integracin
del tipo recogido en el art. 37 c) de la Ley canaria 11/1994 por el RD 127/1984, de 11 de enero, necesaria para la
sancin del intrusismo, arroja un resultado impreciso: ni la alusin vaga al RD 127/1984, ni la concreta a su art.
1 (el ttulo de Mdico Especialista expedido por el Ministerio de Educacin y Ciencia, sin perjuicio de las facultades
que asisten a los Licenciados en Medicina y Ciruga, ser obligatorio para utilizar, de modo expreso, la denominacin
de Mdico Especialista, para ejercer la profesin con este carcter y para ocupar un puesto de trabajo en
establecimientos o instituciones pblicas o privadas con tal denominacin) y a su anexo (Especialidades que
requieren bsicamente formacin hospitalaria: Ciruga Plstica y Reparadora), configuran una norma que
transmita con una precisin mnima qu actividades mdicas son propias de la Ciruga Plstica y Reparadora y
en qu casos su realizacin exige el ttulo correspondiente de Especialista. La integracin de estos dos textos en
el precepto sancionador no configura un tipo de infraccin suficientemente determinado pues el citado RD 127/1984 no
recoge un elenco de las actividades mdicas que habran de corresponder a cada una de las especialidades,
limitndose a formular con carcter genrico la obligatoriedad de obtener el ttulo de mdico especialista para ejercer la
profesin con dicho carcter. La norma finalmente aplicada no expresa con la determinacin constitucionalmente
requerida en qu consista la infraccin sancionada (intrusismo en el mbito de la ciruga plstica y
reparadora).
3. Irretroactividad (arts. 9.3 CE, 128). Delimitacin negativa (las disposiciones sancionadoras no pueden
aplicarse con carcter retroactivo, salvo que favorezcan al infractor) y positiva (han de aplicarse las
disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos constitutivos de la infraccin,
no de imponer la sancin).
4. Proporcionalidad infraccin/sancin (art. 131): adecuacin de la sancin aplicada a la gravedad del hecho
constitutivo de la infraccin, prohibindose las sanciones innecesarias o arbitrarias. Regla general: La
sancin pecuniaria no debe resultar ms beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas
infringidas (multas cuantiosas, mayores que en el orden penal). Criterios de gradacin de las sanciones:
a) Intencionalidad o reiteracin
b) Naturaleza de los perjuicios causados.
c) Reincidencia (comisin, en el plazo de un ao, de ms de una infraccin de la misma
naturaleza, sancionada por resolucin firme en va administrativa, STS 24 de octubre de 2000:
slo ser necesaria la firmeza en va jurisdiccional del acto sancionador previo cuando
explcitamente sea exigida por la norma, pero no cuando se exija genricamente la firmeza de la
resolucin administrativa").

5. Responsabilidad o culpabilidad (art. 130). Responsabilidad subjetiva o personal: slo podrn ser
sancionados los responsables de una accin u omisin "aun a ttulo de simple inobservancia" (STC 76/1990,
de 26 abril).
Sujetos responsables: personas fsicas y jurdicas ( orden penal), incluso por la comisin de ajena: matiz al
principio de imputacin personal de la responsabilidad: responsabilidad por la comisin ajena de infracciones
subsidiaria (in vigilando, de quienes tengan un deber legal de prevenirlas); y solidaria (cuando el
cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin legal corresponda a varias personas
conjuntamente).
6. Non bis in idem(art. 133).
a) Perspectiva material. No cabe sancionar dos veces por los mismos hechos, ya sean sanciones
penales y administrativas, ya dos sanciones administrativas, en los casos en los que se aprecie
identidad de sujeto, hecho y fundamento.
INCLUSO se aprecia vulneracin del principio de non bis in idem en el caso de una condena penal por hechos
que haban recibido previamente sancin administrativa (STC 177/1999, de 11 octubre, pero si en la va
administrativa no se pide la suspensin del procedimiento cuando inicia la penal, no cabe demandar luego amparo
constitucional, STC 152/2001, de 2 de julio.
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b) Perspectiva procesal. Un mismo hecho no puede ser objeto de dos procedimientos sancionadores
distintos prevalencia de la va penal y suspensin del procedimiento sancionador (art. 7 REPS),
quedando la Administracin vinculada por los hechos probados en va penal (art. 137.2), si bien los
pronunciamientos de la jurisdiccin penal no condicionan los administrativos si no hay identidad entre hechos
apreciados en una y otra va: ciertos hechos pueden ser ilcito penal pero no administrativo, por ser la tipificacin
diferente (proteger distintos bienes jurdicos), STS 19 de abril de 1999, Arz. 3507.
PERO relajacin del principio en los procedimientos disciplinarios: la tramitacin del expediente disciplinario
sancionador puede continuar cuando en va penal se procese por delitos comunes, es decir, no propios de los
funcionarios pblicos (art. 23 RD 33/1986, Reglamento del rgimen disciplinario de los funcionarios, STC 180/2004,
de 2 de noviembre).
TAMPOCO basta con que exista una mera conexin entre hechos que estn siendo enjuiciados por la
jurisdiccin penal y en procedimiento administrativo para que ste sea suspendido, STS 17 de mayo de 1999 (Arz.
4880), aunque s cabe modular la segunda sancin en atencin al principio de equidad.

SUJETOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA
1. Activos:
a) Todas las Administraciones pblicas (Administracin sancionadora)
b) Slo los rganos que expresamente tengan atribuida la potestad sancionadora por norma con rango
legal o reglamentario (art. 129.2 LAP).
c) No se puede delegar la firma de resoluciones sancionadoras (art. 16.4 LAP), pero s delegar y
desconcentrar el ejercicio de las competencias sancionadoras. (STS de 17 de diciembre de 2003 Arz.
609/2004, doctrina legal: cabe que las entidades locales, delegadas de competencias sancionadoras
autonmicas, las desconcentren en rganos jerrquicamente dependientes).
2. Pasivos (art. 130):
a) responsables, incluso inductores o encubridores,
b) individual o ajena, matiz al principio de imputacin personal de la responsabilidad: responsabilidad por la
comisin ajena de infracciones subsidiaria (de quienes tengan un deber legal de prevenirlas); y solidaria (cuando el
cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin legal corresponda a varias personas conjuntamente).
c) personas fsicas o jurdicas, tambin Administraciones pblicas;
d) funcionarios y personal al servicio de las Administraciones pblicas
RESULTADO DE LA POTESTAD SANCIONADORA
1. Infracciones y sanciones tipificadas por la Ley (arts. 127 y 129)
2. Infracciones clasificadas en leves, graves y muy graves (art. 129.1)
3. Sancin = resolucin administrativa DE GRAVAMEN, consistente en:
a) pago de una cantidad lquida (sancin pecuniaria o MULTA),
b) revocacin de autorizaciones, permisos y concesiones, as como resolucin de contratos,
c) privacin o restriccin de bienes o derechos (expropiacin-sancin).
Se debe imponer:
- en su grado mnimo por regla general;
- la sancin correspondiente a la infraccin ms grave cuando
- de la comisin de una infraccin se deriva necesariamente la comisin de otra (concurso medial);
- se cometa una infraccin continuada (en este caso, en su mitad superior)
4. No se consideran sanciones:
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a) Las medidas para el restablecimiento de la legalidad (ej: demolicin de una valla ilegalmente
construida, retirada de antenas peligrosas,etc), art. 130.2 LAP: reposicin de la situacin alterada
por el infractor a su situacin originaria.
b) La ejecucin forzosa para el cumplimiento de una obligacin (95 LAP).
c) Las multas coercitivas (99 LAP)
d) Indemnizacin de los daos y perjuicios causados (130.2 LAP)
e) comiso de los efectos obtenidos de la infraccin, objetos que sirvan de soporte y ganancias
derivadas: medida accesoria que debe figurar expresamente en la Ley sectorial.
5. Los llamados mecanismos de clemencia:
a) Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre
Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial: reduccin del 50% del importe de las
multas por pago renunciando al recurso.
b) Disp. final 2 Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia y Reglamento de
Defensa de la Competencia (RD 261/2008, de 22 de febrero): sistema de clemencia o exencin y
reduccin del pago de multas al primer participante en un crtel que aporte informacin para
colaborar en la lucha contra los crteles.