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De los guardianes socrticos a los decretos legislativos

Anlisis sobre el paquete de decretos legislativos del presidente Ollanta
Humala en los sectores de Defensa y de Interior

Instituto de Defensa Legal IDL

ndice

1. Anlisis general de los decretos: La reedicin de la reforma militar? y mucho ruido y
pocas nueces en el sector Interior

2. Anlisis de temas especficos
2.1. El Sistema de Inteligencia Nacional
2.2. Secretismo en cuestiones militares y policiales
2.3. Sector Defensa
a. Consejo de Defensa Nacional y su secretara
b. El regreso al servicio militar obligatorio
c. Agencia de compras de las FFAA, sin mejoras en la fiscalizacin
2.4. Sector Interior

3. Anlisis de la delegacin de facultades contenida en la Ley N 29915 y por qu se
debe realizar el control parlamentario de los Decretos Legislativos expedidos por el
gobierno?

4. Delegacin de facultades y control posterior

Conclusiones

1. Anlisis general de los decretos: La reedicin de la reforma militar? y mucho
ruido y pocas nueces en el sector Interior
La segunda vuelta electoral, en lo ltimos comicios generales, plante una serie de dudas en
aspectos trascendentes para la vida democrtica del pas. Para que Ollanta Humala se
hiciera del triunfo tuvo (frente a testigos) que hacer algunos compromisos. El, entonces,
candidato Humala se comprometi a: tener un manejo responsable de la economa, respetar
los plazos constitucionales, luchar contra la impunidad y la corrupcin y a mantener una
relacin civil militar enmarcada en un contexto democrtico, que no suponga un trato
diferenciado a favor del sector del que fue parte durante muchos aos.
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Ya en el ejercicio de su mandato, dio seales contrarias pero dispersas, que nos generaban
dudas pero no conviccin. El presidente no desaprovech ningn auditorio castrense para
ir dndole forma a su visin sobre la democracia y su particular relacin con las Fuerzas
Armadas. Slo como una muestra (ms descriptiva que simblica), en la Pampa de la
Quinua en diciembre de 2011 dijo: Yo creo que tenemos que alejar a los guardianes
socrticos de la Nacin, de la Repblica, de lo que es la poltica del da a da, porque la
tarea del soldado es superior, porque est por encima de las discusiones de coyuntura
poltica. El soldado es como un sacerdote, que est ms all del bien y del mal. Luego de
haber trazado la lnea del tiempo de lo que para l es central: El Ejrcito unido a su
historia, esa es la verdad, pero no solamente es a su historia, porque su historia puede ser el
pasado, es tambin al desarrollo, que es el futuro.
Estamos, ahora s, en el trnsito de los guardianes socrticos a unos decretos legislativos
donde cobran vigor para imponernos, no slo un nuevo enfoque, sino una relacin distinta
del poder con los militares, que est cargada de significativos riesgos.
En esa direccin, producto de la estrecha relacin entre el presidente Humala y las Fuerzas
Armadas y en el contexto de un continuo reclamo ciudadano por mayores niveles de
seguridad, el Congreso deleg en setiembre de 2012 al Ejecutivo amplias facultades para
legislar sobre Interior y Defensa. En su momento, la entrega de facultades del Congreso fue
una suerte de declinacin de competencias, puesto que el encargo era tan amplio que poda
abarcar todo (o casi todo). Esto obligaba al Ejecutivo a ser muy cuidadoso, inclusive
considerando que la delegacin se consigui con el respaldo justo.
Sin embargo no fue as, los temores de que la delegacin de facultades poda desbordarse
fueron confirmados: el presidente Humala ha emitido el elevado nmero de 26 decretos
legislativos, entre el 7 y 10 de diciembre, que regulan cuestiones de seguridad ciudadana e
Interior y temas comunes o de coordinacin. En Interior, los temas son diversos como
compras, migraciones, Ley de Carrera Policial, rgimen disciplinario de la Polica,
criminalstica, Ley del Ministerio del Interior, etc. En Defensa tambin hay variedad de
temas complejos como compras, Ley del Ministerio de Defensa, modernizacin de las
FFAA, Ley del Servicio Militar, rgimen disciplinario, capitanas y guardacostas, etc.
Mientras que los temas comunes estn referidos a salarios y al Sistema Nacional, que
coordina en un solo paquete Seguridad y Defensa.
Se trata entonces de una modificacin importante de las normas, que a lo largo de este
informe vamos a mirar con ms detalle centrndonos en algunas que nos parecen
especialmente relevantes. Ahora bien, a pesar de la cantidad de cambios, muchos de ellos
estructurales, el debate se ha centrado en ciertos temas sensibles, pero que no responden a
la magnitud de lo que se plantean en los decretos. Por eso, el aporte que desde el IDL
pretendemos, es generar un debate mayor respecto de este paquete navideo de decretos
legislativos. Consideramos que en una sociedad democrtica lo correcto hubiese sido que
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este importante conjunto de normas haya sido sometido a una discusin previa a su
aprobacin, ya que afecta aspectos centrales de la vida nacional.
En ese sentido, nuestro balance general de los decretos legislativos sobre los sectores
Defensa e Interior contiene varios elementos. El primero de ellos es que hubo un exceso en
el uso de las facultades otorgadas por el Congreso, las mismas que debieron asumirse
responsablemente considerando que no hubo un apoyo contundente por parte del
Parlamento a esta delegacin.
Los decretos muestran una disparidad respecto de los dos sectores involucrados. Como es
lgico, lo militar tiene un peso mayor no slo cuantitativo sino tambin cualitativo, lo que
nos lleva a preguntarnos si estamos ante una nueva reforma militar impulsada por un
presidente que efectivamente fue militar y reposa gran parte de su poder real en las Fuerzas
Armadas. Por ello existe una inicial suspicacia, que ha sido confirmada luego del anlisis,
respecto de las normas que vinculan al sector Defensa: servicio de inteligencia, la
repotenciacin del Consejo de Defensa Nacional y su secretara, el secretismo para temas
militares (y tambin en temas del sector Interior), servicio militar, etc.
Un ejemplo palpable es la propuesta acerca del Servicio de Inteligencia, algo
verdaderamente preocupante (Decreto Legislativo N 1141). El fortalecimiento de este
servicio nos hace recordar a un sistema similar aunque ahora legalizadoque funcionaba
bajo el rgimen de Fujimori y Montesinos. Como lo dice Carlos Rivera en este informe, la
Direccin Nacional de Inteligencia no slo se encargar de producir inteligencia, sino
tambin de ejecutar acciones, es decir, operaciones.
Tambin planteamos crticas al escandaloso artculo 12 del Decreto Legislativo, que
construye un muro de hierro respecto de los temas militares y del Interior, de modo que se
mantenga fuera de la opinin ciudadana, informacin que, por principio, es pblica.
En suma, varios de los decretos establecen un nuevo rol de las Fuerzas Armadas, con
mayores posibilidades de accin en temas que corresponden propiamente a civiles,
protegido adems por un velo de secreto, lo que determina el riesgo de una redefinicin de
las relaciones civiles-militares, en concordancia con la figura del ex comandante ahora
presidente.
Respecto del sector Interior la situacin es diferente. Mediante este paquete de decretos
legislativos no se ha buscado una solucin al problema de la seguridad ciudadana. Es
imposible que lo hubiera hecho, puesto que la Polica es slo un actor de un sistema de
relaciones complejas. Ello, sobre todo, porque los cambios a nivel policial y del sector
Interior, estn especialmente referidos a la organizacin de las instituciones y de la carrera.
Sin embargo, el mensaje a la ciudadana apunta lamentablemente a que estas normas
solucionaran nuestros problemas en esta materia.
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Sin duda, el centro de los decretos prioriza al sector Defensa sobre Interior. Y eso marca un
claro derrotero, que lejos del olor de santidad deja un olor a militar, en estas fiestas de
cierre de ao.
2. Anlisis de temas especficos

2.1. El Sistema de Inteligencia Nacional
La historia reciente de nuestro pas nos ha enseado el rol protagnico que los aparatos de
inteligencia pueden cumplir en el Estado y la sociedad y las graves consecuencias de las
acciones de aquellos cuando no se establecen mecanismos de control eficaces y efectivos.
Por eso es muy importante analizar el contenido del decreto legislativo N 1141, Ley de
Fortalecimiento y Modernizacin del Sistema de Inteligencia SINA y de la Direccin
Nacional de Inteligencia DINI, ya que es evidente que la norma establece algunos cambios
sustanciales sobre el modelo de sistema de inteligencia vigente en el Per hasta la semana
pasada. Planteamos tres asuntos problemticos:
En primer lugar, hacemos referencia a la nueva composicin de los rganos de inteligencia
del Sector Defensa en el Sistema de Inteligencia Nacional. En la legislacin anterior la ley
28664 del ao 2006- haba una denominacin general a los organismos de inteligencia del
sector Defensa y, adems, cuando se establecan los componentes del Consejo de
Inteligencia, se sealaba que en ese nivel slo la Segunda Divisin de Estado Mayor del
Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas (2 DIENFA) era un componente y los
Directores de Inteligencia de las FFAA slo eran invitados. As, la relacin del sistema de
inteligencia era a nivel del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
La novedad es que el decreto legislativo establece como nuevos integrantes del Sistema de
Inteligencia ya no nicamente a la 2 DIENFA, sino que tambin a los Directores de
Inteligencia del Ejrcito, de la Marina de Guerra y de la Fuerza Area. De esta manera es
evidente que el decreto determina una presencia ms notoria y ms relevante de los
aparatos de inteligencia de la FFAA en el Sistema de Inteligencia Nacional.
En segundo lugar, en cuanto al Consejo de Inteligencia Nacional, la norma anterior - Ley
28664- estableca que el Consejo era la mxima instancia colegiada del SINA estando
encargado de orientar las actividades de inteligencia y contrainteligencia y teniendo la
condicin de entidad deliberativa y resolutiva. El Consejo estaba integrado por el Jefe de la
2 DIENFA, los Directores de la DIGIMIN y la DIRIN y el Director de Asuntos de
Seguridad y Defensa del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Pero la nueva ley cambia sustancialmente la naturaleza del Consejo y establece que este
solo ser la reunin de los jefes de los componentes del sistema de inteligencia nacional
constituye una instancia consultiva y de coordinacin tcnica denominada consejo de
inteligencia nacional (11.1). Resulta claro que la nueva norma no slo resta relevancia
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institucional, sino que le quita poder al Consejo. Inclusive, a diferencia de la anterior
norma, en el decreto legislativo 1141 ya no se especifica de manera precisa quines son los
integrantes del Consejo y slo se hace referencia a quienes componen el SINA.
El tercer asunto es el referido a las nuevas atribuciones de la Direccin de Inteligencia. Al
respecto la norma establece no solamente nuevas caractersticas de la Direccin Nacional
de Inteligencia -DINI-, sino que adems le otorga un ms amplio poder. El decreto
legislativo precisa que la DINI es un ...organismo pblico ejecutor, con personera
jurdica de derecho pblico, autonoma administrativa, funcional y econmica; constituye
pliego presupuestal propio. Su titular es el Director de Inteligencia Nacional. (16.1) De
hecho la DINI es, segn la nueva ley, el rgano rector del sistema de inteligencia nacional y
...depende funcionalmente del Presidente de la Repblica y se encuentra adscrita a la
Presidencia del Consejo de Ministros. (16.2).
En la norma anterior ley 28664- la DINI tena slo 7 funciones, pero en el nuevo decreto
legislativo la DINI pasa a tener 17 funciones. Entre las principales nuevas funciones
tenemos: ejercer la rectora del sistema; producir inteligencia para el Presidente de la
Repblica y el Consejo de Ministros ...para la formulacin y ejecucin de acciones y
polticas con el objetivo de garantizar la vigencia de los derechos humanos, defender la
soberana nacional, promover el bienestar general y el desarrollo integral de la nacin y
proteger a la poblacin de las amenazas internas y externas contra su seguridad en
especial del accionar de organizaciones terroristas, del narcotrfico, del crimen
organizado y otras, nacionales o extranjeras que atenten a amenacen la plena vigencia del
estado democrtico; ejecutar acciones de contrainteligencia; consolidar las apreciaciones
de inteligencia; formular el Plan de Inteligencia Nacional; dirigir, supervisar y controlar a
los componentes del SINA; constituir la autoridad tcnica normativa a nivel nacional en
materia de inteligencia y contrainteligencia; establecer por razones de seguridad nacional,
oficinas de coordinacin y designar funcionarios de enlace en los ministerios; aprobar y
difundir los documentos de doctrina de inteligencia; etc.
Segn la ley, el Director de la DINI podra ser un miembro de las FFAA o de la PNP en
actividad, pero para ejercer el cargo debe previamente pasar a la situacin de retiro. Por
otro lado, sobre los mecanismos de control, el nuevo decreto contempla los controles de las
instituciones del sistema nacional del control, el parlamentario a travs de la Comisin de
Inteligencia y el control judicial.
Entonces nos encontramos con un modelo de inteligencia en el que la DINI ya no
solamente produce inteligencia, sino que adems, podr ejecutar acciones, es decir, pasa a
tener atribuciones operativas. De esta manera el diseo que presenta el decreto legislativo
1141, consolida una nueva entidad del sistema de inteligencia, con un poder que ningn
aparato de este sistema haba tenido desde fines del ao 2000, en el que hay un nuevo rol
probablemente protagnico- de los aparatos de inteligencia de las Fuerzas Armadas.
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2.2. Absoluto secretismo militar
Uno de los Decretos Legislativos ms cuestionados del paquete que el Poder Ejecutivo
acaba de promulgar en materia de seguridad y defensa (6 de diciembre del 2012), ha sido el
Decreto Legislativo N 1129 sobre el Sistema de Defensa Nacional.
La razn es que contiene dispositivos que chocan frontalmente con el derecho de acceso a
la informacin pblica, comprendido de manera explcita en el inc. 5, del art 2 de la actual
Constitucin: toda persona tiene derecho a solicitar sin expresin de causa la informacin
que requiera y a recibirla de cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que
suponga el pedido. Se exceptan las informaciones que afectan la intimidad personal y las
que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
El art. 12 de dicho decreto es tajante en cerrar toda posibilidad de acceso a informacin
pblica sobre seguridad y defensa nacional: los acuerdos, actas, grabaciones,
transcripciones y, en general, toda informacin o documentacin que se genere en el mbito
de los asuntos referidos a la Seguridad y Defensa Nacional, y aquellas que contienen las
deliberaciones sostenidas en las sesiones del Consejo de Seguridad y Defensa Nacional, son
de carcter secreto. En cambio, en una lgica opuesta seala que los funcionarios y las
autoridades pblicas nacionales, regionales o locales deben proporcionar la informacin
que les sea requerida por la Secretara de la Defensa Nacional (SEDENA) para los fines de
la Seguridad y Defensa Nacional. (Primer prrafo de la segunda disposicin
complementaria final).
Por si fuera poco, la norma estipula que toda persona que por razn de su cargo o funcin,
tome conocimiento de informacin clasificada de carcter secreta, reservada o confidencial,
relacionada con la Seguridad y Defensa Nacional, est obligada a guardar la reserva
correspondiente. (Segundo prrafo, de la Segunda disposicin complementaria final).
2.2.1. Un paso para atrs en la Transparencia del Sistema de Seguridad
Lo primero en que hay que reparar, como prueba de que se est ante una medida
premeditada y con claros objetivos antidemocrticos, es que se trata de una norma que
cambia radicalmente lo que se estableca al respecto en la ley anterior del Sistema de
Seguridad y Defensa, ley 28478. Y un cambio que evidentemente es para mal, pues es un
retroceso en trminos de transparencia y rendicin de cuentas.

Si bien la ley anterior poda ser objeto de crticas, por lo menos restringa el carcter
reservado de la informacin a las deliberaciones sostenidas en las sesiones del Consejo de
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Seguridad Nacional. Dicho Consejo poda, adems, hacer una calificacin de la
informacin como secreta pero tambin de acceso pblico.
2.2.2. Atentado contra la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Es gravsimo que el Decreto Legislativo viole varias disposiciones de la Ley N 27806, Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (agosto de 2000), tal como pasamos a
explicar.
En dicha norma no se prohbe todo acceso a informacin pblica sobre seguridad y defensa.
Lo que se hace es contemplar excepciones, las mismas que estn establecidas en los
artculos 15, 16 y 17 de la ley.
En dichos artculos se enumeran supuestos de una informacin secreta, en el mbito
militar y de inteligencia, y de una informacin reservada, en cuanto a informacin
policial y de relaciones exteriores. Tambin se hace referencia a informacin confidencial
pero para otros supuestos que no son materia de este anlisis (intimidad y otros).
Lo dispuesto signific un claro avance respecto a los manuales de las Fuerzas Armadas que
establecan niveles ms drsticos como informacin estrictamente secreta o reservada.
En la misma ley se dice que los casos establecidos en los artculos 15, 16 y 17 referidos a
seguridad y defensa son los nicos en los que se puede limitar el derecho al acceso a la
informacin pblica; es decir, se les da un carcter taxativo y, por ello, no slo no pueden
agregarse nuevos supuestos haciendo algn tipo de fundamentacin o analoga, sino que los
que estn en la ley deben ser interpretados de manera restrictiva.
Este carcter taxativo de los supuestos de excepcin ha sido aplicado en reiteradas
oportunidades por el Tribunal Constitucional (TC), como cuando, para pronunciarse si se
ha desconocido o no el derecho a la informacin, se restringe a evaluar si lo que se solicita
cae o no en las excepciones previstas: A juicio de este colegiado, la controversia se
circunscribe a determinar si la informacin a la que quiere acceder el recurrente se
encuentra, o no, en alguno de los supuestos de excepcional ejercicio del derecho de acceso
a la informacin pblica, contemplados, como ya se ha mencionado, en los artculos 15,
16 y 17 del Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica. (Sentencia del Tribunal Constitucional del 12/01/2012. Caso Pablo Csar Ruggia
Fernndez).
Es ms, para que la informacin excluida del derecho de acceso a la informacin no sea
completamente secreta, la Ley de Transparencia contempla que, en todo caso, podr ser
conocida por el Congreso, el Poder Judicial, el Contralor General de la Repblica y el
Defensor del Pueblo, bajo determinadas condiciones (artculo 15).
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De otro lado, cuando en la misma normase establece quines son los que no pueden
difundir esta informacin reservada, bajo responsabilidad, se restringe dicha obligacin a
los funcionarios pblicos, mientras que en el Decreto Legislativo recientemente
promulgado se ampla a toda persona que por razn de su cargo o funcin, tome
conocimiento de dicha informacin.
Esto es peligrossimo ya que los periodistas o investigadores no podrn difundir ninguna
informacin relacionada con seguridad y defensa, y si lo hacen estaran incumpliendo la ley
y cometiendo un delito. Estamos as frente a una restriccin que atenta de manera directa
contra la libertad de expresin e informacin y otros derechos fundamentales.
Otro punto realmente criticable es que el nuevo Decreto Legislativo no excluye de la
informacin considerada como secreta tambin contra lo que dice la Ley de
Transparencia- la informacin relacionada con la violacin de derechos humanos o de las
Convenciones de Ginebra de 1949 realizada en cualquier circunstancia, por cualquier
persona. Asimismo, se deja de lado la parte de la ley que, como garanta, establece que
ninguna de las excepciones puede ser utilizada en contra de lo establecido en la
Constitucin Poltica del Per.
La ley de transparencia contempla, en principio, un plazo de 5 aos para la reserva de
informacin (Artculo 5), el que se puede extender slo bajo determinadas circunstancias,
mientras que el Decreto Legislativo no establece ningn trmino, lo que quiere decir que se
trata no slo de un secretismo total sino indefinido en el tiempo.
2.2.3. La ruptura con el Tribunal Constitucional y la Defensora del Pueblo
Lo dispuesto por el Decreto Legislativo tambin violenta el desarrollo que sobre el derecho
de acceso a la informacin pblica viene haciendo el TC. Veamos algunos ejemplos.
El TC, a la vez que reconoce que se trata de un derecho frente al que pueden establecerse
limitaciones, siempre levanta su importancia, al punto que llega a afirmar que el derecho
de acceso a la informacin pblica es consustancial a un rgimen democrtico, y que por
tanto sta tiene la condicin de una libertad preferida (Exp. N 1797-2002-HD/TC, F.J. N
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En la misma sentencia destaca su doble dimensin. La individual y colectiva. La primera,
en el sentido de que garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de acceder a la
informacin pblica relevante, lo que est asociado al ejercicio de otros derechos
fundamentales. Y la colectiva, porque el acceso a dicha informacin permite una opinin
libre e informada.
Estas consideraciones significan que el TC condiciona la realizacin de otros derechos
fundamentales (libertad de expresin, de informacin, contra la censura previa, etc.) a la
vigencia del derecho a la informacin pblica.
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En uno de sus pronunciamientos ms importantes, el TC expresa que las excepciones al
derecho de informacin deben tener un control jurisdiccional especial y que ellas carecen
de presuncin de constitucionalidad.
Los trminos exactos que usa el TC son los siguientes: , tratndose de una intervencin
legislativa sobre una libertad preferida, esta condicin impone que el control sobre las
normas y actos que incidan sobre ella no slo se sujeten a un control jurisdiccional ms
intenso, a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sino, adems, que en
ese control tenga que considerarse que tales actos o normas que sobre l inciden carecen,
prima facie, de la presuncin de constitucionalidad. (Expediente N 2579 del 2003).
Tambin es muy importante que en la segunda parte del fallo, coherentemente con la
primera, se establezca que el Estado tiene la obligacin incluso ms all de la ley- de
demostrar que existe un verdadero riesgo (en este caso en la seguridad y defensa), que pese
mucho ms que el derecho a la informacin, el que en principio debe primar.
Textualmente dice: Esta presuncin se traduce en exigir al Estado y sus rganos la
obligacin de probar que existe un apremiante inters pblico por mantener en reserva o
secreto la informacin pblica solicitada efectivamente al inters constitucional que la
justifica. De modo que si el Estado no justifica dicha existencia, la presuncin que recae
sobre la norma o acto debe efectivizarse y, en esa medida, confirmarse su
inconstitucionalidad; asimismo, ello implica que la carga de la prueba sobre la necesidad de
mantener en reserva el acceso a la informacin ha de estar, exclusivamente, en manos del
Estado.
Es por eso que muchas veces se entra a ponderar las excepciones dispuestas por ley frente
al inters pblico que conlleva el derecho de acceso a la informacin. Una ponderacin de
diferentes intereses jurdicamente tutelados que se tiene caso por caso, incluso por encima
de la ley.
Es muy importante tambin y absolutamente aplicable contra el Decreto Legislativo- la
lnea jurisprudencial del TC que dispone la aplicacin del principio de razonabilidad para
evaluar si se justifica el secreto de informacin en materia de seguridad, el slo hecho de
que una norma o un acto administrativo atribuya o reconozca la condicin de seguridad
nacional a una informacin determinada, no es razn suficiente, en trminos
constitucionales, para denegar el acceso a la misma; por el contrario, es siempre
indispensable examinar si la informacin calificada como reservada reviste realmente o no
tal carcter, acudiendo para tal efecto al principio constitucional de razonabilidad. 67
(Sentencia del 13 de diciembre, 2001, Exp. N 950.2000).
Queda claro que todos los principios asumidos por el TC como inherentes al derecho de
acceso a la informacin pblica (libertad preferida, razonabilidad, intenso control
jurisdiccional, inversin de la carga de la prueba, proporcionalidad, etc.) resultan
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absolutamente incompatibles con el secretismo que busca imponer el gobierno con estos
decretos legislativos.
2.2.4. Cunto vale un Decreto Legislativo?
Hay un ltimo cuestionamiento que plantear: La limitacin al derecho constitucional de
acceso a la informacin pblica puede hacerse a travs de un Decreto Legislativo, como lo
acaba de efectuar el gobierno, o se requiere necesariamente de una ley aprobada por el
Congreso?
De acuerdo al TC, las restricciones y lmites de los derechos constitucionales (reserva legal
en general) tienen que contar necesariamente con la intervencin del Poder Legislativo,
bien sea para que ste directamente los regule (a travs de una ley ordinaria, o de exigirlo la
Constitucin, por una ley orgnica) o bien para que dentro de un mbito bastante preciso,
previsto en la ley autoritativa, confiera por delegacin la facultad de regularlos.
Sin embargo, el hecho de que el TC -como puede apreciarse disponga que es necesario
que la delegacin opere dentro de un mbito bastante preciso, permite cuestionar que este
secretismo en materia de seguridad y defensa se haya impuesto a travs de un Decreto
Legislativo.
La Defensora Pblica no tiene dudas de que slo puede ser por ley: el establecimiento de
las excepciones estar sometido al principio de legalidad porque slo a travs de una ley
formal, es decir, una ley dada por el Congreso de la Repblica, pueden establecerse las
excepciones legtimas a este derecho fundamental. (El Derecho a la Informacin Pblica,
Normativa, Jurisprudencia y labor de la Defensora del Pueblo. Documento 9, pgina 69.
Noviembre del 2009).
Lo que ocurre es que la Defensora viene desde hace varios aos tratando de evitar que la
regulacin ambigua de las excepciones sea la va para burlar el derecho de acceso a la
informacin pblica. Recordemos que esta institucin interpuso un recurso de
inconstitucionalidad contra le Ley 27927 (febrero de 2003), principalmente por la manera
ambigua en que se haban regulado, precisamente, las excepciones en seguridad y defensa.
Si es que el Ejecutivo no da marcha atrs, o el Congreso no modifica dicho Decreto
Legislativo, habr que acudir al Tribunal Constitucional. Y no sera la primera vez que este
Tribunal declare inconstitucional una norma relacionada con el derecho de acceso a
informacin pblica.
Ya antes lo hizo respecto al art 10 de la ley 2780, al cuestionar que en l se haya dispuesto
la parte que sealaba que la informacin a la que se tena derecho era slo la financiada
por el presupuesto pblico. El Tribunal Constitucional consider que dicha exigencia era
irrazonablemente restrictiva de aquello que debe considerarse como informacin pblica.
(Caso Julio Eleyza Arellano Serquen, Exp. N 25790-2003-HD/TC-Lambayeque).
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Pero antes de ello, habr que intentar que, as como se logr que se retrocediera respecto a
una norma homofbica y discriminatoria que perjudicaba a las parejas del mismo sexo, se
logre una cerrada oposicin frente a un decreto legislativo que pretende consolidar el
poder militar, en desmedro del control civil democrtico y que favorece la corrupcin.
2.3. Sector Defensa

a) Secretara de Seguridad y Defensa Nacional SEDENA
El Decreto Legislativo 1131 permite la creacin del SEDENA que es un organismo pblico
adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y que se encargar de la gestin
del sistema de Defensa Nacional, pues ser responsable del planeamiento estratgico
integral y de formular la poltica y objetivos para la Seguridad y Defensa Nacional en
coordinacin con el Ministerio de Defensa (MINDEF) y proponerla al Consejo de
Seguridad y Defensa Nacional para su aprobacin. Sin embargo, se diferencia del MINDEF
en el sentido de que sus acciones se centrarn en los campos de accin no militares para la
Seguridad y Defensa Nacional. Adems, el SEDENA coordinar y asesorar a otros actores
del gobierno en los temas mencionados.
La iniciativa de lograr la creacin del SEDENA parte del hecho de articular en un sector
dentro del Estado la formulacin e implementacin de las polticas de Seguridad y Defensa
Nacional y que no sea slo competencia del MINDEF. Adems, tambin surge ante las
deficiencias en el desarrollo de dichas polticas que se deberan haber logrado con un
trabajo articulado entre el MINDEF y el Consejo de Seguridad Nacional. En ese sentido, se
busca hacer operativo y potenciar el trabajo entre ambos organismos. Actualmente, el
concepto de Seguridad ha cambiado, pues ya no se debe partir de la lgica de que esta era
slo problema de los militares, lo cual permita una concepcin militarista para formular
polticas pblicas que contrarresten las amenazas a la Seguridad Nacional. El concepto
actual busca garantizar la seguridad de los estados brindando a la ciudadana condiciones
necesarias para su desarrollo personal, familiar y social; fomenta el desarrollo sostenible y
fortalece los poderes civiles y democrticos. La nueva concepcin de Seguridad se debe a
que existen nuevas amenazas que la afectan como: el cambio climtico, la crisis energtica,
los problemas de seguridad alimentaria, narcotrfico, terrorismo nacional o internacional,
etc. las cuales ya no se abordan slo desde el mbito militar.
En el proyecto de ley N 1380/2012 que peda facultades legislativas al Congreso se
estableca en el punto 3: Reforma del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional con el
objeto de fortalecer su constitucin y funcionamiento la creacin del SEDENA como
rgano adscrito al MINDEF, lo cual haca percibir un peligro en el hecho de que,
posiblemente, se parta de la lgica militar para afrontar las nuevas amenazas de carcter
no militar a la Seguridad Nacional.
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Con el Decreto actual, la SEDENA, ser un rgano adscrito a la PCM y trabajar
conjuntamente con el MINDEF. Este ltimo se dedicar exclusivamente al desarrollo de las
polticas vinculadas en los campos de accin militar para la Seguridad y Defensa Nacional.
La SEDENA ser una entidad que ver complejizada sus funciones debido a que tendr que
asesorar, disear, proponer y articular con otros sectores del Estado el desarrollo de las
polticas de Seguridad y Defensa Nacional para enfrentar estas nuevas amenazas no slo
militares, con lo cual tendra que trabajar, por ejemplo, en el desarrollo de polticas pblicas
como seguridad frente a desastres naturales, seguridad energtica, alimentaria, prevencin
del narcotrfico, seguridad ciudadana, etc., que de por s son tareas que los diversos
ministerios del Estado deberan disear considerando la concepcin moderna de Seguridad
Nacional.
Con respecto a esto ltimo, se considera pertinente la funcin de la SEDENA en asesorar a
los ministerios, gobiernos regionales y locales en la difusin de esta moderna doctrina de
Seguridad y Defensa Nacional para que se implementen las polticas pblicas pertinentes.
Adems, establece que la alta autoridad ser elegida por el presidente del Consejo de
Ministros y que los cargos directivos tienen que ser profesionales altamente especializados
en Seguridad y Defensa Nacional. Sin embargo, ante una posible carencia de personal civil
experto en estos temas, se puede recaer en la designacin de militares en actividad o en
retiro y actuar bajo una lgica militarista para afrontar las nuevas amenazas a la Seguridad
y Defensa Nacional, lo cual slo contribuira a que la actual SEDENA vuelva a poseer las
deficiencias y riesgos que tuvo la anterior.
Por ejemplo, en la dcada de los 90 existi una Secretaria de Defensa Nacional que no
logr producir prioridades de defensa, evaluaciones de riesgos o amenazas ni una estrategia
integral de Seguridad Nacional que cuenten con consenso democrtico porque estaban a
cargo de personal militar, lo cual reflejaba que era una institucin controlada por el espritu
corporativo militar y a la vez fomentaba una labor desmedida en el rol de las Fuerzas
Armadas.
Es por ello que, con la implementacin de la actual SEDENA, tambin se correra el riesgo
de que se influya en los dems sectores del gobierno en el desarrollo de polticas pblicas
de Seguridad y Defensa Nacional bajo una lgica militarista o incluso autoritaria que
impida articular y generar consensos democrticos. Para evitarlo, la SEDENA, al igual que
el MINDEF, debe ser dirigida y contar con personal civil especialista en estos temas, lo que
permitira garantizar un control civil-democrtico de esta entidad para que de forma
consensuada entre civiles y militares puedan asesorar, formular y supervisar el desarrollo
de dichas polticas. De esta forma, la SEDENA no decaera en el desarrollo de una
burocracia ineficiente o que genere ms peso y poder al sector defensa, especialmente a las
Fuerzas Armadas, para influenciar en el desarrollo de aquellas polticas en los dems
sectores del Estado.
13

b) El regreso al servicio militar obligatorio
El Decreto Legislativo N 1146, que modifica la Ley 29248, Ley del Servicio Militar, se
caracteriza por modificar artculos de la actual ley como aquellos vinculados a la
inscripcin en el RENIEC y Registro Militar y el mecanismo de sorteo con las infracciones
y sanciones correspondientes. En lo que concierne a la inscripcin, esta se realizar a los 17
aos y ser de forma obligatoria como requisito para la obtencin del DNI. Despus, se
fortalece el mecanismo de sorteo si es que no se cumple la cuota de personal requerido.
Este ltimo se realiza entre aquellos que tienen 18 hasta 25 aos, donde los exceptuados
son aquellos que: adolecen discapacidad fsica o mental grave y permanente, quienes se
encuentren cumpliendo pena privativa de libertad, quienes acrediten ser responsables del
sostenimiento del hogar, aquellos que se encuentren cursando estudios universitarios,
quienes acrediten estar prestando un servicio voluntario a la comunidad y los residentes en
el extranjero. Luego, se establece como infraccin aquellos sorteados que no acudan a
presentarse en las oficinas de movilizacin correspondientes, adems ellos tendrn una
sancin del pago de una multa equivalente al 50% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT)
y en caso de no concretarse esta ltima, se aplicar el art 29 de la Ley N 26497, Ley
Orgnica del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil donde se suspendern los
efectos legales del DNI, pues slo servira como identificacin.
Como puede verse, la norma establece un retorno condicional a la modalidad del servicio
militar obligatorio, el cual no es acorde a democracias que tienden a consolidarse debido a
que vulnera diversos derechos ciudadanos, como por ejemplo el ejercicio de la libertad de
eleccin laboral y profesional. Adems, dicho sistema se caracterizaba por incorporar a
soldados que en su mayora carecan de estudios escolares completos, provenann de los
sectores ms pobres, eran reclutados a la fuerza y, en algunos casos, eran vctimas de
maltrato a su integridad fsica y psicolgica. Tambin dicho sistema se fortaleca en una
lgica que asignaba una funcin reformatoria de conductas propias de pandilleros,
delincuentes, vagos, etc., lo cual tergiversaba la funcin exclusiva de instruccin militar
para la defensa nacional.
En contraposicin a la propuesta del decreto, el sistema voluntario busca incorporar
personal que posea vocacin y que en el servicio militar pueda encontrar las oportunidades
para fortalecer sus capacidades fsicas e intelectuales con el respeto de sus derechos
fundamentales y con el otorgamiento de beneficios materiales, econmicos, educativos, con
la capacitacin para carreras tcnico-productivas y con la instruccin militar
correspondiente. Dichas caractersticas son de un servicio militar propio de Fuerzas
Armadas modernas en democracia que tienden a fortalecer las capacidades de su personal
con la primaca de la calidad antes que la cantidad. Justamente por esa razn, que no se
condice con un servicio militar obligatorio, el gobierno se encuentra llevando a cabo
polticas pblicas como Beca 18, la mejora de asignacin econmica, entre otras.
14

Sin embargo, el decreto presente tiende a ir en contra de dicha meta impuesta por el
gobierno, se regresa a un sistema que no permite la inclusin social, pues la multa
correspondiente no podra ser pagada por personas de escasos recursos econmicos que no
desean realizar el servicio militar y, tambin, se vulneran derechos ciudadanos con la
suspensin del DNI. Por ltimo, aquellas personas sorteadas que no son responsables del
sostenimiento del hogar, pero que colaboran a la economa familiar con sus ingresos
econmicos, los cuales podran ser superiores al que ofrece el servicio militar, se veran
obligados a dejar sus trabajos para realizar servicio militar segn como lo seala el artculo
modificado. En ese sentido, el mecanismo de sorteo podra reducir la fuerza laboral
necesaria para el desarrollo del pas, lo cual sera una contradiccin con los objetivos de
desarrollo que el servicio militar voluntario tiende a complementar.
c) Agencia de compras de las FFAA, sin mejoras en la fiscalizacin

Entre el conjunto de decretos legislativos emitidos el 7 de diciembre en materia militar-
policial se public el Decreto N 1128, que crea La agencia de compras de las fuerzas
armadas, un rgano destinado a planificar, organizar y ejecutar el Plan estratgico de
compras del sector defensa. El objeto de esta norma es lograr una eficiente y transparente
contratacin de bienes, servicios, obras y consultoras.
Esta medida establece que todo el proceso de planificacin y ejecucin de compras del
Comando Conjunto de las FFAA; del Ejrcito, de la Marina, de la Fuerza rea, de la
Escuela Nacional de la Marina Mercante, de la Comisin Nacional de Desarrollo e
investigacin Aeroespacial, de la Oficina previsional de las FFAA y otras sern
competencia de esta agencia.
La creacin de esta entidad estaba establecida expresamente en el proyecto de ley que
present el ejecutivo para pedir facultades legislativas en la materia y la principal
justificacin para su creacin era modernizar y convertir en eficiente el proceso de
adquisiciones de bienes y servicios de las fuerzas armadas. Y, justamente, lo que se extrae y
se lee de todo el texto de la norma es la centralizacin y unificacin de criterios para las
adquisiciones. Junto a ello, el espritu de la norma es que esta agencia no sea una isla y que
se enmarque en el proceso de compras estatales ya decretadas por la Ley de Contrataciones
del Estado (Decreto Legislativo 1017) y su reglamento (D.S. 184-2008-EF), as como su
relacin con la Contralora General, que establece en su Ley Orgnica, (a partir del artculo
39), la obligacin de fiscalizar este sector.
Sin embargo, pese a todo esto, resulta extrao el empoderamiento que se viene dando a las
Fuerzas Armadas en esta materia. Si bien es positivo y ordenado centralizar las compras de
un sector, es sintomtico que se inicie justamente con las fuerzas armadas, instancia que
hace muy poco se vio favorecida con el Decreto Supremo N 205-2012-EF, publicado el
15

21 de octubre ltimo, que establece una amplia lista de las contrataciones que se consideran
secretas y que por ende su fiscalizacin, por parte de la ciudadana, sera restringida y que
sern exoneradas de los procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones.
Esta agencia tendr entre sus funciones implementar los mecanismos de reserva y secreto
en las contrataciones cuando corresponda; por lo tanto debe leerse esta norma de
conformidad con este Decreto Supremo que seala que casi todo es secreto (ver artculo 2)
incluso los servicios de asesora, consultora y asistencia tcnica relacionados con la
operatividad de los bienes y obras sealados como secretos, el contrato de plizas de
seguros para cubrir los riesgos asociados a estos bienes secretos y otros bienes
relacionados.
Es decir, al parecer, cual logia medieval, en el ambiente militar casi todo se considera
secreto. Algo bastante delicado si consideramos que el material militar son los bienes ms
caros que tiene el Estado por adquirir. No en vano durante el gobierno fujimorista cientos
de militares fueron procesados por malversacin de fondos en esta materia y el negociado y
faenn fue monumental.
A su vez, en la norma no queda claro si los militares en actividad dirigirn esta instancia.
Aunque los requisitos nos llevan a pensar ms en tcnicos civiles (artculo 7), no existen
impedimentos para que militares asuman estos cargos, por lo que podra ser que las
delicadas actividades de esta agencia terminen en manos de los propios militares.
En lneas generales, la norma de forma abstracta parece adecuada, sin embargo, hay que
esperar su reglamento para especificar funciones y sobre todo saber quines laborarn en
esta instancia. El riesgo es al momento de aplicar y entender el famoso decreto 205-2012-
EF, una de las labores de esta agencia. Esperemos que la lgica sea distinta al sentido de
esta norma de inferior jerarqua y primen los principios de transparencia y fiscalizacin
ciudadana que se establecen en la Constitucin y Tratados Internacionales, de lo contrario
los problemas por corrupcin estn a la vuelta de la esquina.
2.4. Sector Interior: Los decretos legislativos 1148 (Ley de la Polica), 1149 (Ley
de la carrera policial) y 1150 (Rgimen disciplinario de la Polica)
El IDL ha sealado antes que la solucin a los problemas relacionados con la inseguridad
ciudadana no requiere de la creacin de ms leyes ni reglamentos, sino del liderazgo y
sentido comn de las autoridades a cargo al aplicar adecuadamente las normas ya vigentes.
Pese a haber advertido las autoridades del ejecutivo que no legislaran en materia de
seguridad ciudadana, algunos de los decretos legislativos recientemente aprobados tendrn
ciertamente incidencia directa en esa materia.
En general se tiende a pensar que la solucin a los problemas fundamentales de la
inseguridad est en manos de las instituciones policiales. Si bie es indispensable contar con
16

instituciones policiales en ptima capacidad operativa en cuanto a recursos materiales y
humanos y es esencial su aproximacin a la ciudadana, suscribimos lo que el investigador
Ignacio Cano ha sealado en la siguiente cita:
El problema principal () es que el producto final del trabajo policial --la seguridad de las
personas-- depende principalmente de factores que estn lejos del alcance de la polica. Las
tasas de criminalidad varan mucho ms en funcin de factores estructurales como la
pobreza, la desigualdad, los hbitats urbanos inadecuados, las migraciones masivas, la
desestructuracin familiar, la presencia de minoras marginalizadas que como resultado
del desempeo de la polica local. La mejor polica del Canad, por ejemplo, tendra
problemas muy serios para acabar con la inseguridad de las poblaciones marginales,
ranchitos, villas miserias y favelas latinoamericanas, si tuviera que trabajar en estas
condiciones. El mito de que cualquier problema de seguridad es resultado de una mala
polica y que podra ser resuelto por una buena polica es simplemente eso, un mito
recurrente, que sigue poblando las conciencias de mucha gente y los programas electorales
de algunos candidatos
1
Decreto Legislativo N 1148.- El decreto legislativo N 1148 modifica la Ley de la Polica
Nacional del Per. Su objeto principal es establecer las normas, estructura, organizacin,
.
En el caso de la PNP es evidente la falta de personal policial y su incomprensible
distribucin en las calles, adems de la urgencia de contar con mejor equipamiento. En ese
marco, los decretos legislativos recientemente aprobados en materia de reforma y refuerzo
de la polica proporcionan un rgimen disciplinario ms razonable, con mayores
alternativas de sancin y con mayores garantas para el personal policial; reformas en la
estructura de la PNP con el supuesto objetivo de acercar dicha institucin a la ciudadana y
cambios en la carrera policial que tienen por objeto revalorar la funcin policial para la
prestacin de servicios de calidad. Sin embargo, estimamos que un mejor rgimen
disciplinario depende siempre de una adecuada aplicacin por parte de las autoridades a
cargo, el acercamiento de la institucin policial a la poblacin no puede darse sin una
distribucin adecuada de los policas en las calles, y los cambios en la carrera policial
parecen haber sido pensados en beneficio de muy pocos miembros de la institucin,
resultando desalentadores para la mayora de sus miembros.
En ese sentido, debemos aclarar que con dichos decretos, en el mejor de los casos,
solamente se podra reforzar a uno de los actores encargados de combatir parte del
problema de la inseguridad ciudadana, lo que resulta necesario, pero no suficiente, como lo
hemos sealado a travs de la anterior cita de Ignacio Cano.

1
Cano, Ignacio La Polica y su evaluacin. Propuestas para la construccin de indicadores de evaluacin en
el trabajo policial, Santiago de Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, rea Seguridad Ciudadana,
p.10.
17

competencias, funciones y facultades de la PNP, orientadas a un proceso de modernizacin
y mejora de la funcin policial, as como aacercar a dicha institucin a los ciudadanos.
Entre los principales cambios contenidos en esta Ley encontramos la reorganizacin de la
Estructura Orgnica de la PNP, que se refleja principalmente en el desarrollo de las
funciones de los rganos de Lnea y Desconcentrados. Estos rganos estn compuestos por
las Direcciones Ejecutivas de: Seguridad Ciudadana; Criminalstica; Seguridad Integral;
Fuerzas Especiales; Investigacin Criminal y Apoyo a la Justicia; Contra el Terrorismo;
Antidrogas; Trnsito y Seguridad Vial; Turismo y Medio Ambiente. Entre ellas resaltan la
formacin de la Direccin de Seguridad Ciudadana, cuyo propsito ser fortalecer los
vnculos entre la polica, la comunidad y los gobiernos locales y regionales, y la Direccin
de Investigacin Criminal que unifica, bajo un solo liderazgo, esta unidad especializada, a
fin de articular los esfuerzos y recursos policiales para combatir el crimen organizado.
Entendemos que la reestructuracin planteada en la nueva norma se encuentra orientada a
formar una Polica al servicio de la ciudadana, con participacin ciudadana, con funciones
desconcentradas, transparente en su gestin y con personal calificado para ello.
Coincidimos con la necesidad de contar con una institucin policial cercana a la poblacin
y que cuente con un rgimen disciplinario que permita recuperar la confianza de la
ciudadana. Sin embargo, los cambios realizados en el presente D.L. por s solos no
permitirn conseguir un mejor desempeo de esta institucin.
En ese sentido esperamos, por mencionar solo un ejemplo, que los objetivos sealados
impliquen consecuentes medidas para contrarrestar una distribucin policial que hasta la
actualidad demuestra profundas desigualdades. Por ejemplo, en Lima coexisten distritos
como Ate y Santa Anita, con aproximadamente 2500 habitantes por polica, y San Isidro,
con 214 habitantes por polica.
Decreto Legislativo N 1149.- El objetivo de este decreto es revalorar la funcin policial
para la prestacin de servicios policiales de calidad. En ese sentido, el mismo norma la
carrera y situacin del personal de la Polica Nacional del Per, con el propsito de
garantizar el desarrollo personal, profesional y tcnico de sus integrantes, para el
cumplimiento de los objetivos institucionales al servicio de la sociedad.
Uno de los principales aspectos de la reciente reforma se refiere a los aos de servicios
requeridos para ascender a los grados superiores. Estos han sido incrementados, lo que
resulta en una carrera de ms largo aliento para los que se encuentran en los niveles medios
e inferiores del escalafn.
En lneas generales, los cambios introducidos a la carrera policial en este extremo parecen
desalentadores para la mayora de los miembros de dicha institucin, en la medida que
estaran beneficiando a un nmero reducido de ellos, ubicados cerca de los niveles de
direccin y que hubieran pasado a la situacin de retiro al culminar el presente ao.
18

Decreto Legislativo N1150.- Este decreto regula el rgimen disciplinario del personal de
la PNP y es de aplicacin a los actos de los mismos mientras se encuentren en situacin de
actividad o disponibilidad. Su objeto principal es establecer normas y procedimientos
disciplinarios para prevenir, regular y sancionar las infracciones cometidas por dicho
personal. Dicho decreto legislativo modifica y, luego, deroga expresamente la Ley
N29356, del 13 de mayo de 2009, que regulaba la misma materia. En esa lnea, se
introduce un rango de sanciones ms amplio, que debera permitir una mayor flexibilidad
en su aplicacin. Tambin se introduce normas ms claras sobre las medidas preventivas
del proceso administrativo. Por ltimo, la nueva norma excluye las normas referidas a las
escuelas de formacin de la PNP, mbito que es ahora abordado por una norma
independiente (el D.L.N1151).
Para efectos de la lucha contra la inseguridad ciudadana es importante contar con una
institucin policial proba y cercana a la poblacin. Es por ello relevante que en el sustento
de la nueva norma se haya hecho referencia a la confianza que requiere tener la sociedad en
la PNP. En ese sentido, el contenido normativo del rgimen disciplinario de la PNP debe
proveer a las autoridades encargadas de su ejecucin las posibilidades de aplicar sanciones
razonables y adecuadas a la infraccin cometida.
En el referido decreto notamos que las sanciones previstas -simple, de rigor, pase a la
situacin de disponibilidad por medida disciplinaria y pase a la situacin de retiro por
medida disciplinaria- proporcionan un rgimen ms amplio que el anterior y, al mismo
tiempo, se prev sanciones ms severas para los casos ms graves. Por ejemplo, con la
legislacin anterior, la sancin de rigor (antes denominada arresto de rigor) poda implicar
la disminucin de entre 11 y 20 puntos de la nota anual de disciplina
2
El nuevo rgimen tambin aborda con mayor detalle las circunstancias eximentes,
atenuantes y agravantes de la responsabilidad administrativa, lo que brinda ms claridad y
resulta ms garantista para efectos de los derechos del personal policial en proceso. Lo
mismo podemos decir respecto de las normas referidas a las medidas preventivas. Por
ltimo, el D.L. N1150 crea el Registro Nacional de Sanciones Disciplinarias de la PNP, en
el cual se registrar los casos de pase al retiro por medida disciplinaria, obligando a las
; ahora, dicha sancin
puede ser sancionada con 1.6 a 24 puntos de dicha nota. Ello permite un rango ms amplio
en ambos extremos, ergo, la posibilidad de aplicar una sancin ms adecuada a cada caso.
Asimismo, el pase a la situacin de disponibilidad se aplica ahora en el caso de infracciones
muy graves (antes slo era aplicable en el caso de infracciones graves) e implica la
disminucin de 30 puntos de la nota anual de disciplina por cada ao de separacin (antes
no se afectaba dicha nota), pero puede aplicarse por un plazo de 6 meses a 2 aos (antes el
plazo era de 1 a 2 aos).

2
Ley N29356 (13/05/2009).
En: http://www.mininter.gob.pe/admin/archivos/legales/13122009193239_ley_n_29356_anexo02.pdf
19

dems entidades del sector pblico a consultar dicho registro antes de contratar a personal
policial en retiro o en disponibilidad, aunque no les prohbe contratarles.
Sin perjuicio de lo anterior, quizs ms importante que contar con un marco jurdico
disciplinario adecuado es contar con autoridades con la mejor disposicin y capacidad para
la correcta aplicacin del mismo. Por otro lado, alentaramos al Mininter a coordinar con el
Poder Judicial la consulta peridica en el Registro Nacional de Condenas de cada miembro
de la PNP en actividad en busca de antecedentes penales.

3. Delegacin de facultades y control posterior

3.1. Anlisis de la delegacin de facultades contenida en la Ley N 29915
El mandato temporal no es sumamente extenso. En efecto el artculo 1 de la Ley N 29915
seala que se est delegando facultades por 90 das, es decir, por tres meses. Esto no nos
parece excesivo, pues si tenemos en cuenta que la delegacin de facultades es
extraordinaria -es decir, es la excepcin y no la regla-, y que tiene sentido en la medida que
se trata de temas sumamente tcnicos y complejos que requieren el concurso de tcnicos y
especialistas, un plazo tan prolongado desnaturaliza la esencia de la delegacin de
facultades.
El mandato material es muy amplio e impreciso en algunas materias. El artculo 2 de la
mencionada disposicin ha sealado un listado de materias objeto de delegacin de
facultades:
1. Reforma de la legislacin orientada al fortalecimiento institucional del Ministerio
del Interior, de la Polica Nacional del Per y de la carrera policial.
2. Modificacin del marco legal que establece el apoyo, por parte de las Fuerzas
Armadas, a la Polica Nacional del Per y a otras instituciones.
3. Reforma del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional con el objeto de fortalecer su
constitucin y funcionamiento.
4. Reforma de la legislacin orientada al fortalecimiento institucional del Sector
Defensa, de las Fuerzas Armadas, la carrera militar y el servicio militar.
5. Creacin de un ente central de compras para la Defensa Nacional, con el objeto de
mejorar la capacidad operativa y el mantenimiento de activos de las Fuerzas
Armadas, mediante el uso eficiente de los recursos asignados y de los procesos de
compra.
6. Reforma del rgimen remunerativo y de pensiones del personal de la Polica
Nacional del Per y las Fuerzas Armadas.
7. Reforzamiento de la estrategia de seguridad y defensa nacional en relacin al
control y registro de los insumos qumicos y productos, as como de maquinarias y
equipos que directa o indirectamente sirvan para la elaboracin y trfico de drogas
ilcitas.

20

Observando lo resaltado, podemos constatar que el problema es que si bien hay materias
que han sido precisadas con claridad, existen otras materias que son sumamente abiertas y
ambiguas; como por ejemplo, la delegacin de facultades contenida en el artculo 2.1
fortalecimiento institucional del Ministerio del Interior, de la Polica Nacional del Per y
de la carrera policial; como el apoyo, por parte de las Fuerzas Armadas, a la Polica
Nacional del Per contenido en el artculo 2.2; Reforma del Sistema de Seguridad y
Defensa Nacional con el objeto de fortalecer su constitucin y funcionamiento, contenido
en el artculo 2.3; al fortalecimiento institucional del Sector Defensa, de las Fuerzas
Armadas, la carrera militar y el servicio militar contenido en el artculo 2.4. Todo proyecto
de ley puede ser fcilmente encuadrable y reconducible en estas materias delegadas.
Prcticamente, estamos ante una delegacin de facultades legislativas general en materia
econmica. En otras palabras, toda norma que est referida al Estado tranquilamente podr
ser encuadrada en estos tpicos, desnaturalizando la institucin de la delegacin de
facultades.
Distinto es el caso de los inciso 5, 6 y 7, que son materias ms especficas y concretas:
central de compras para la Defensa Nacional, reforma del rgimen remunerativo y de
pensiones del personal de la Polica Nacional del Per y las Fuerzas Armadas;
reforzamiento de la estrategia de seguridad y defensa nacional en relacin al control y
registro de los insumos qumicos y productos, as como de maquinarias y equipos que
directa o indirectamente sirvan para la elaboracin y trfico de drogas ilcitas.
En nuestra opinin, ante la imprecisin y vaguedad de las primeras materias objeto de
delegacin de facultades, deber de recurrirse a una exposicin de motivos que sustente las
razones de esta delegacin y de estos decretos, no obstante se carece de este parte de
exposicin de motivos, que oriente no slo la expedicin de los decretos legislativos, sino
el posterior control parlamentario de estas normas que est pendiente. Esto significa que
deber exigirse que los decretos leyes tengan relacin directa con el fortalecimiento
institucional del sector Interior y Defensa. ste es el principio orientador y criterio de
interpretacin de cada decreto legislativo al que ha de sujetarse el control parlamentario, y
lastimosamente no dice nada.
Ciertamente, con materias formuladas de manera tan amplia, ser difcil para el Congreso
realizar el control parlamentario de dichas disposiciones, habida cuenta que el parmetro de
control es abierto e impreciso. De otro lado, hay que recordar que el principal problema
seran no slo los decretos, sino tambin la ley autoritativa, como queda claro de este
anlisis.
La delegacin de facultades ha sido utilizada para saltarse al Congreso. La delegacin
de facultades no puede hacerse para saltarse al Congreso, y esto es lo que ha ocurrido por
lo menos en un caso. Los cambios introducidos en el sector defensa debieron haber sido
21

aprobados por leyeres orgnicas, dado que estn alterando las competencias de ministerios
de conformidad con el artculo 106 de la Constitucin.
Las materias polticamente controversiales no pueden ser delegadas y resueltas. ste es
otro de los problemas detectados en los decretos legislativos: normas que debieron ser
ampliamente debatidas por su trascendencia e importancia. Nos referimos a los cambios por
ejemplo al D.L. 1141 denominado Fortalecimiento y modernizacin del sistema de
inteligencia nacional SINA y de la Direccin Nacional de Inteligencia (DINI). Una ley
como sta, de tanta importancia y trascendencia, debi ser discutida y debatida de manera
amplia y con los propios interesados, no de espaldas a ellos. En todo caso, el Congreso
puede revisar esta norma y modificarla.
El Estado de Derecho significa que el derecho rige la actividad tanto de gobernados como
de gobernantes, y los obliga jurdicamente
3
Lo que queda en evidencia, es que existe una tendencia del gobierno a no delimitar en
forma especfica, clara y determinada, las materias sobre las cuales solicita una delegacin
de facultades legislativas. De igual manera, existe la tendencia del Ejecutivo a solicitar
delegacin de facultades por plazos sumamente extensos, a tal punto que, en los hechos, se
. El Estado de Derecho es una forma de
institucionalizar el poder poltico, bajo el imperio de las normas jurdicas fundamentales
contenidas en un documento llamado Constitucin. El ejercicio de las facultades
legislativas delegadas al Ejecutivo, sin la presencia efectiva de los requisitos exigidos para
el caso de los decretos legislativos sealados en nuestra Carta Poltica, o cuando la ley
autoritativa delega facultades por plazos tan amplios y para materias tan imprecisas, viola la
Constitucin Poltica. Se produce una vulneracin del principio de supremaca de la
Constitucin, consagrado en el art. 51. Dicha norma establece que: "La Constitucin
prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarqua, y as
sucesivamente". Asimismo, se viola el principio de la divisin de poderes, pues el Gobierno
comienza a realizar una tarea que el constituyente le ha encargado a otra institucin. El
reparto de las competencias estatales es un rasgo caracterstico de nuestro ordenamiento
constitucional, al ser que el art. 43 de la Carta indica que "el gobierno se organiza segn el
principio de la separacin de poderes".
Nos encontramos ante una situacin, donde la sobrevaloracin de la eficacia, expresada en
la profusin de decretos legislativos, coloca virtualmente al Poder Ejecutivo por encima de
la Constitucin Poltica. De por s, el aluvin de decretos expedidos hace dudar de la
verdadera necesidad y urgencia. En relacin con los decretos legislativos, es preciso y
necesario evitar que una potestad normativa concebida con carcter excepcional se
convierta en una fuente habitual de produccin legislativa que sustituya, como dice Girbert
Montero, "a la fuente lgica de las normas con fuerza de ley", esto es, al Congreso.

3
MARIENHOFF S., Miguel. Tratado de Derecho administrativo, Tomo I. Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1965. pg. 63.
22

convierte dicha delegacin de facultades legislativas en una transferencia de facultades
legislativas al Gobierno, en forma permanente.

3.2. Por qu se debe realizar el control parlamentario de los Decretos
Legislativos expedidos por el gobierno?
Una de las principales funciones del Congreso de la Repblica, si es que no la principal, es
expedir leyes, segn el artculo 102 inciso 1 de la Constitucin. Se trata de una funcin y
facultad originaria
4
, que solo bajo determinados supuestos y condiciones puede ser
delegada al Poder Ejecutivo (decretos de urgencia y decretos legislativos), en el marco del
principio de colaboracin de poderes
5
que modula y atempera el principio de separacin de
poderes (o separacin de funciones del poder). Es incoherente que el Congreso no ejerza
esa funcin constitucional, pues constituye la esencia misma de su funcin y de su propio
nombre. Sin embargo, no son pocos ni extraos los casos en que el Gobierno ha legislado
ms que el Congreso
6
De conformidad con el principio de correccin funcional
.
La facultad del Ejecutivo de expedir normas con rango de ley es excepcional. El titular de
las facultades legislativas es el Congreso, en su calidad de titular de la representacin
nacional. sta es la regla general, sin embargo, la propia Constitucin reconoce la
posibilidad que el Poder Ejecutivo pueda expedir normas con rango de ley, pero de forma
excepcional. ste puede expedir decretos legislativos y decretos de urgencia de acuerdo al
artculo 104 y 118 inciso 19 de la Constitucin. En estos ltimos casos, se trata de
facultades derivadas (no originarias), que solo tendrn cobertura constitucional cuando se
expidan en los supuestos expresamente contemplados.
7
Naturaleza de los decretos legislativos. Los Decretos Legislativos son una institucin
normativa que intenta responder legislativamente a situaciones y problemticas complejas.
, al interpretar la Constitucin
debemos de respetar el reparto de competencias realizado por el Constituyente. No tiene
sentido que la Constitucin le haya reconocido la misma funcin y facultad a dos poderes
del Estado (el Congreso y el Ejecutivo). En consecuencia, la diferencia entre las facultades
legislativas del Congreso y del Poder Ejecutivo est en que esta ltima tiene carcter
excepcional, es derivada. As, el Congreso podr y deber realizar control parlamentario de
las normas expedidas por el Ejecutivo, derogndolas si evala que no se ajustan a la
Constitucin o no resultan convenientes a los intereses de la nacin.

4
DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. Editorial Ariel, S.A., 7 reimpresin,
Barcelona, 1999, pg. 184.
5
Ibdem.
6
Como lo menciona Csar Landa, entre 1980 y 1989 el Ejecutivo produjo 2,114 normas con rango de ley
mientras que el Legislativo solo aprob 1,851. Citado en: EGUIGUREN, Francisco. Los Retos de una
Democracia Insuficiente. CAJ, Lima, 1990, pg. 164.
7
STC Exp. N 5854-2005-PA/TC, f.j. 12. c.
23

Estas situaciones estn caracterizadas por las dificultades especficas que presenta la
regulacin de una materia acusadamente tcnica. En aquellos casos, se considera que la
administracin est en mejor situacin lase infraestructura y servicios de asesora para
realizar la parte ms tcnica de la labor legislativa. En consecuencia, se le delega,
imponiendo directrices a seguir y lmites materiales y temporales para su actuacin
8
El control parlamentario de los decretos legislativos. La funcin de control de los decretos
legislativos por parte del Congreso no tiene otro objeto que asegurar que el resultado de la
delegacin (los decretos legislativos), correspondan a la voluntad manifestada del
legislativo. El fundamento de tal control reposa por un lado en que se est delegando
potestades legislativas a quien no es su depositario habitual, esto es el Ejecutivo, y de otro
lado, en la necesidad de asegurar que la ley sea la expresin de la voluntad popular
manifestada a travs de sus representantes en el Parlamento. La pertinencia del control
parlamentario tiene su base tambin en la existencia de una previa delegacin, que faculta
al delegante para controlar el uso que se hace de la facultad delegada
.
9
Este procedimiento de control se encuentra en el artculo 90 del Reglamento del
Congreso
.
10
El parmetro de control parlamentario de los decretos legislativos. El parmetro que el
Congreso debe utilizar para realizar el control parlamentario de los decretos de urgencia, no
debe restringirse a evaluar la constitucionalidad o legalidad de estas normas, es decir, su
adecuacin a la Constitucin (requisitos formales y sustanciales) y a las dems normas del
ordenamiento, sino la conveniencia y la oportunidad de dichas medidas para el pas. En tal
sentido, puede ocurrir que el Congreso, y ms en concreto la Subcomisin Especial
encargada de realizar este control, encuentre que los decretos legislativos se ajustan a la
Constitucin y a la ley delegativa, pero sin embargo, evala que stos no son convenientes
ni oportunos para el pas. En dicho supuesto, el Congreso podr constitucionalmente
derogarlos ya que es el titular de la representacin nacional y, en consecuencia, de las
facultades legislativas (artculo 102 inciso 1 de la Constitucin)
: El Congreso ejerce control sobre los Decretos Legislativos que expide el
Presidente de la Repblica en uso de las facultades legislativas a que se refiere el artculo
104.
11
El test de constitucionalidad de los decretos legislativos. Los decretos legislativos no
constituyen un cheque en blanco del Congreso al Gobierno. ste debe respetar un conjunto
de lmites contenidos en la Constitucin, en el Reglamento del Congreso y en el
ordenamiento jurdico. En primer lugar, se delega facultades legislativas en materias
.

8
J. R. Montero Gibert; El Control Parlamentario, Tecnos, 1984, Madrid, pg. 109.
9
Ibdem, pg. 110.
10
Inciso modificado. Resolucin Legislativa del Congreso N 011-2001-CR, publicada el 13 de octubre del
2001.
11
Ver Juan Carlos Ruiz Molleda, El control parlamentario de los decretos de urgencia. Tesis para optar el
ttulo de abogado, PUCP, Lima, 1998.
24

especficas y tcnicas, no en temas polticos y controversiales que puedan y deban ser
tratados por el legislador ordinario. Esto se traduce en la naturaleza excepcional de la
delegacin de facultades legislativas (artculos 104 y 102.1 de la Constitucin). Asimismo,
debe hacerse dentro del plazo establecido (artculo 104 de la Constitucin y 81.f del
Reglamento del Congreso), debe haber relacin directa y adecuacin de los decretos
legislativos expedidos con los objetivos de la ley delegativa (artculo 104 de la
Constitucin).
De otro lado, no se puede violar la Constitucin ni las sentencias del Tribunal
Constitucional que la interpretan (artculos 5112

Conclusiones

y 138 de la Constitucin). Tampoco se
pueden regular materias con reserva de ley en la Constitucin. No se puede delegar lo que
no es delegable a la Comisin Permanente (artculos 104 y 101.4 de la Constitucin),
tampoco materias reguladas por ley orgnica votacin calificada (artculo 106 de la
Constitucin). No puede violar precedentes vinculantes ni doctrina jurisprudencial
(artculos VI y VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional Ley 28237).
No puede vulnerar instrumentos internacionales sobre derechos humanos (artculo V Ttulo
Preliminar de la Ley 28237 y 4 DFYT de la Constitucin). Finalmente, hay una exigencia
de motivacin de los decretos legislativos, segn el principio de interdiccin de la
arbitrariedad (STC Exp. N. 0090-2004-AA/TC) esto significa que no basta citar la ley
autoritativa: debe explicarse por qu se expide la norma.
Los decretos legislativos expedidos (desde el Decretos Legislativos N 1127 al 1152)
tienen mltiples cuestionamientos. En este contexto, es necesario e impostergable que la
Comisin de Constitucin, en cumplimiento con el artculo 90 del Reglamento realice el
control parlamentario. Tiene la oposicin ah una excelente oportunidad para cumplir con
su funcin: fiscalizar al gobierno. Ojal que el Congreso y fundamentalmente la oposicin
estn a la altura de las circunstancias.
1. Estamos ante unos decretos legislativos cargados de significativos riesgos, donde nos
imponen una relacin distinta de poder con los militares y se establecen normas poco
trascendentes respecto a la seguridad ciudadana. Ha quedado en evidencia que no se
requera delegar facultades en materia de Seguridad y Defensa al ejecutivo, no solo
porque son temas que requieren de un debate amplio, sino que los Decretos
legislativos emitidos no responden a los problemas centrales y menos generan un
marco para reformas significativas.

2. El Congreso no cumpli con todos los requisitos formales para expedir una ley
delegativa de facultades legislativas a favor del Poder Ejecutivo. Con la ley N 29915

12
La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarqua, y as
sucesivamente.
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se deleg facultades en materias prohibidas por la Constitucin, pues existe una
reserva de ley orgnica sobre varias de ellas. Tambin la ambigedad y la imprecisin
de la norma delegativa viol la regla que exige se determinen en forma clara las
materias delegadas. Con la forma como se redact esta delegacin cualquier tema
poda ser reconducido a fortalecimiento de la institucionalidad de los sectores
Defensa e Interior, tal como ha ocurrido.

3. En el mbito de la Defensa se establecen retrocesos cuya similitud con la decada de
los aos 90 preocupan. Recordemos que en esa poca el peso militar era evidente en
aspectos donde el control deba ser estrictamente civil. El sobredimensionamiento del
Sistema de inteligencia y sus nuevas y mltiple atribuciones son una mala seal.

4. El secreto en temas de Defensa Militar fue superado con la emisin de la ley de acceso
a la informacin pblica y por la agenda de la transicin democrtica; sin embargo
estos decretos buscan revertir estos avances. Con el Decreto legislativo N 1129 hay
un claro intento por implantar un absoluto secretismo respecto a todo lo que tiene
que ver con seguridad y defensa, violando frontalmente los derechos constitucionales
de acceso a la informacin pblica, as como las libertades de prensa y de
informacin. Una falta de transparencia que favorece la corrupcin y la impunidad
frente a violaciones de derechos humanos y que va en contra de la supremaca del
control civil democrtico de las Fuerzas Armadas.

5. Lejos de plantear medidas para mejorar y hacer ms atractivo el Servicio Militar
Voluntario, se busca, de manera asolapada, regresar al sistema obligatorio, que fue
escenario de practicas disriminatorias, reclutamientos forzoso, y violaciones de
derechos. Con este mecanismo, nuevamente, las Fuerzas Armadas privilegian la
cantidad de sus ejrcitos sin importar el perfil del recluta ni el desarrollo de sus
capacidades fsicas, mentales, as como el respeto de sus derechos fundamentales.

6. De la Secretara de Seguridad y Defensa Nacional-SEDENA, se espera que cuente con
personal civil expertos en Seguridad y Defensa Nacional para, de forma consensuada
con militares, tanto en actividad como en retiro, puedan desarrollar las funciones
asignadas y, en ese sentido, no decaiga solo en la implementacin de mayor
burocracia y que a la vez no tienda a ser un instrumento para fortalecer la presencia de
las instituciones militares en funciones como desarrollo econmico, social, cultural,
etc., que van ms all de la Seguridad y Defensa Nacional.

7. La creacin de la Agencia de Compras de las Fuerzas Armadas (Decreto legislativo N
1128) analizada de forma abstracta parece adecuada: la unificacin de criterios de
adquisicin de bienes militares y su centralizacin tiene su lado positivo; sin embargo
hay que esperar su reglamento para especificar funciones y, sobre todo, ver quines
son los que laboraran en esta instancia, nada impide que la actividad la ejerzan los
propios militares, lo cual es riesgoso. El principal problema, surge, nuevamente, al
establecer los mecanismos de reserva y secreto que tendr esta instancia (que debe ser
interpretada de conformidad a la luz del cuestionado Decreto Supremo N 205-2012-
EF). Si la lgica es parecida a la establecida en el Decreto Legislativo N 1129
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entonces la fiscalizacin ciudadana ser casi nula y los problemas de corrupcin
estarn a la vuelta de la esquina.

8. Si bien el ejecutivo seal que no legislara en materia de seguridad ciudadana, este
paquete de decretos legislativos s tendr una incidencia en esa materia. Creemos que,
tanto para el reforzamiento de la institucin policial como para la lucha contra la
inseguridad, la creacin de ms leyes no representa una solucin.

9. Aunque es importante que nuestras instancias policiales se encuentren, en todo
sentido, en ptimas condiciones, es claro que la Polica no es responsable de la
existencia del crimen y, por lo tanto, no puede esperarse que la solucin est
enteramente en sus manos. Reforzar a la Polica Nacional es igual a reforzar a uno de
los actores encargados de combatir parte del problema de la inseguridad. Ello es una
condicin necesaria, pero no suficiente para contrarrestar efectivamente los avances de
dicho problema.

10. Urge que el Congreso realice el control parlamentario de estos decretos legislativos,
de conformidad con el artculo 90 del Reglamento del Congreso y teniendo como base
la Constitucin y los tratados de derechos humanos. No hacerlo supondra no solo una
usurpacin de facultades legislativas del Gobierno al Congreso, sino una renuncia y la
abdicacin por este ultimo de su funcin constitucional principal, la cual vendra a
sumarse a la primera abdicacin de este, cuando deleg facultades al Gobierno a pesar
que, en varios de stos, estbamos ante una materia no delegable.