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O MITO DA DESCENTRALIZAO: MAIOR DEMOCRATIZAO E EFICINCIA DAS

POLTICAS PBLICAS?
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Marta T. S. Arretche
2



O debate sobre a reforma do Estado tem certamente na descentralizao um
de seus pontos centrais. At muito recentemente, parecia reinar quase absoluto consenso
em torno de suas virtudes e, por razes diversas, ao longo dos ltimos anos, diferentes
correntes de orientao poltica tm articulado positivamente propostas de descentralizao
a diversas expectativas de superao de problemas identificados no Estado e nos sistemas
polticos nacionais.
Como se sabe, na dcada de 80 ocorreram reformas de tipo descentralizador
em um nmero expressivo de pases
3
. certo que tais reformas foram realizadas segundo
estratgias distintas, sendo as mais conhecidas a desconcentrao, a delegao, a
transferncia de atribuies e a privatizao ou desregulao
4
. Um movimento to
expressivo d a impresso de que "a roda da histria pende para a descentralizao". Neste
mesmo movimento, ocorreu uma significativa convergncia de opinies, na qual correntes
direita e esquerda do espectro poltico impingiram a este tipo de reformas um lugar de
destaque nos processos de reforma do Estado, dadas suas esperadas potencialidades no
campo da democratizao das relaes polticas
5
e no campo da eficincia e eficcia da
gesto pblica.
Em outras palavras, a partir de perspectivas polticas distintas, produziu-se
um grande consenso em torno da descentralizao. Passou-se a supor que, por definio,
formas descentralizadas de prestao de servios pblicos seriam mais democrticas e que,
alm disto, fortaleceriam e consolidariam a democracia. Igualmente tal consenso supunha
que formas descentralizadas de prestao de servios pblicos seriam mais eficientes e
que, portanto, elevariam os nveis reais de bem-estar da populao. Portanto, reformas do
Estado nesta direo seriam desejveis, dado que viabilizariam a concretizao de ideais
progressistas, tais como eqidade, justia social, reduo do clientelismo e aumento do
controle social sobre o Estado. Simetricamente, passou-se a associar centralizao a

1
. Artigo a ser publicado na Revista Brasileira de Cincias Sociais, no. 31, 1996.
2
. Profa. de cincia poltica na UNESP-CAr, pesquisadora do NEPP/UNICAMP e consultora do IESP/FUNDAP.
Agradeo a Argelina Figueiredo, por sua leitura detalhada e seus esclaredores comentrios primeira verso deste texto.
Agradeo tambm aos participantes do GT de Polticas Pblicas da ANPOCS, particularmente a Snia Miriam Draibe, Marcus
Andr Melo e Maria das Graas Rua, bem como aos pareceristas da RBCS.
3
. De 75 pases considerados em vias de desenvolvimento ou em economias de transio, 63 teriam implementado reformas
na quais teria ocorrido um processo de transferncia de poder poltico para os governos locais (Dillinger, 1995:1).
4
. Por desconcentrao , entende-se a transferncia da responsabilidade de execuo dos servios para unidades
fisicamente descentralizadas, no interior das agncias do governo central; por delegao , entende-se a transferncia da
responsabilidade na gesto dos servios para agncias no-vinculadas ao governo central, mantido o controle dos recursos
pelo governo central; por
transferncia de atribuies, entende-se a transferncia de recursos e funes de gesto para agncias no-vinculadas
institucionalmente ao governo central e, finalmente, por privatizao ou desregulao, entende-se a transferncia da prestao
de servios sociais para organizaes privadas.
5
. interessante observar que em torno da descentralizao como instrumento necessrio de democratizao das relaes
polticas agregaram-se correntes de origens polticas muito distintas. Defendem esta nova forma de gesto dos assuntos do
Estado aqueles que, com base nos velhos preceitos de liberalismo poltico, reclamam instrumentos de proteo das liberdades
individuais contra as ameaas de um Estado necessariamente invasivo, bem como aqueles que, com base em ideais
libertrios, reclamam um aprofundamento da vida democrtica e, portanto, formas de superao dos limites da democracia
representativa.
2

prticas no democrticas de deciso, ausncia de transparncia das decises,
impossibilidade de controle sobre as aes de governo e ineficcia das polticas pblicas.
As expectativas postas sobre a descentralizao e a viso negativa das formas
centralizadas de gesto implicariam, como conseqncia, a necessria reduo do escopo
de atuao das instncias centrais de governo.
Reduzidos talvez a seus termos mais essenciais, estes foram os termos do
debate sobre a descentralizao nos anos 80. De cunho essencialmente normativo, ela
certamente pautou parte significativa dos programas de reforma do Estado em diversos
pases. No entanto, dez a quinze anos de implementao destas reformas tm permitido
abordar o tema de um ponto de vista analtico e problematizar este consenso.
Este trabalho pretende contribuir nesta direo. Tento demonstrar que vrias
das associaes positivas que foram estabelecidas pelo consenso dos anos 80 no se
sustentam nem de um ponto de vista da construo lgica dos argumentos, nem
empiricamente. No se trata, contudo, como pode parecer a princpio, que pretendo
demonstrar que a descentralizao no permita viabilizar a realizao daqueles objetivos;
trata-se to somente de demonstrar que vrias das expectativas que repousaram sobre
esse conjunto de associaes positivas no so um resultado necessrio e automtico da
descentralizao. Para tal, tentarei desagregar analiticamente os argumentos que
sustentaram os termos do debate nos anos 80, problematizando-os do ponto de vista
conceitual e emprico. Neste sentido, mais do que apresentar concluses sobre as questes
examinadas, este essencialmente um texto provocativo.
Na seo 1, procuro discutir o argumento que associa positivamente
descentralizao a democracia e, simetricamente, centralizao a Estados e sistemas
polticos menos democrticos. Para isto, procuro argumentar que a concretizao dos
ideais democrticos depende menos da escala ou nvel de governo encarregado da gesto
das polticas e mais da natureza das instituies que, em cada nvel de governo, devem
processar as decises. Paralelamente, recorrendo histria do processo de formao das
instituies polticas na Frana e Espanha, procuro demonstrar com evidncias empricas o
quanto so problemticas as relaes entre centralizao a autoritarismo. Pretendo mostrar
que tais associaes podem ser melhor examinadas pela anlise da forma pela qual
articularam-se historicamente elites do governo central, de um lado, e elites locais e
regionais, de outro, em um determinado modelo de Estado. precisamente este processo
histrico, pelo qual as elites de diferentes instncias integram-se (ou no) no interior das
instituies polticas, que explicam a natureza das reformas descentralizadoras ocorridas e o
discurso poltico que lhes serve de sustentao.
Na seo 2, pretendo discutir o argumento segundo o qual a descentralizao
implicaria um esvaziamento das funes do nvel central de governo. A problematizao
deste argumento ser feito com base no exame da forma de expanso do Estado brasileiro
no regime militar e seu impacto sobre o novo conflito federativo, bem como na avaliao da
dinmica da descentralizao no Brasil, particularmente no que diz respeito s polticas
sociais. Esta tem revelado a necessidade de uma expanso seletiva (Haggard, 1995) das
atividades do governo. Contrariamente s teses que advogam a reduo do escopo de
atuao do governo federal, o sucesso da descentralizao depende -- isto sim -- de uma
redefinio do papel estratgico do governo federal em um novo arranjo federativo.
Na seo 3, pretendo discutir o argumento que defende que a
descentralizao de polticas pblicas capaz de -- por si s -- reduzir os elevados graus de
apropriao privada dos bens e servios do Estado identificados nas grandes e pesadas
estruturas burocrticas. De um lado, busco identificar os fundamentos histricos do uso
clientelstico de recursos pblicos, para procurar mostrar que a viabilidade de que tais
prticas ocorram depende mais fortemente da natureza das relaes entre burocracias
pblicas e das possibilidades de controle efetivo dos cidados sobre a ao dos governos
3

do que da escala ou nvel de governo responsvel pela prestao dos servios. O exame da
poltica habitacional no estado de So Paulo servir como exemplo emprico de que uma
eventual reduo do clientelismo ou a construo de formas mais transparentes e efetivas
de prestao de servios sociais no decorrem ou no so um subproduto necessrio da
transferncia de atribuies para nveis descentralizados de oferta e gesto de bens
pblicos.

No se trata (aqui) de defender (ou no) -- a partir de um ponto de vista
normativo -- a descentralizao das estruturas administrativas no Brasil, mas de examinar
as condies sob as quais tal reforma tem se processado. Na verdade, este um processo
j em curso no Brasil, dados i) a crise do Estado Desenvolvimentista e de suas bases de
sustentao -- especialmente do papel de planejador, financiador e propulsor do
desenvolvimento desempenhado at muito recentemente pelo governo federal -- e ii) o
processo de consolidao democrtica, no qual novos atores polticos, dotados de recursos
politicos e institucionais relevantes, disputam com as instituies federais o papel de
conduo do processo poltico.
Na verdade, com a redemocratizao -- e especialmente com a emergncia
de governadores de estado e do Congresso como atores decisivos no processo decisrio
6
--
reequilibraram-se as condies de negociao entre elites polticas regionais e federais na
barganha federativa . Assim, as medidas descentralizadoras ocorridas no Brasil a partir da
dcada de 80 -- que, alis, no so muitas -- so resultado da disputa de poder por parte de
elites polticas de mbito local, cujos recursos institucionais, especialmente o controle de
mquinas eleitorais e administrativas locais, foram notavelmente fortalecidos com a
retomada da competio eleitoral como instrumento da legitimidade dos governantes. Ora,
mantidas as regras democrticas e as caractersticas institucionais do sistema poltico
brasileiro -- presidencialismo com expressivo poder dos governadores e do Congresso --
portanto, mantida a balana de poder do novo equilbrio federativo, pouco provvel a re-
centralizao nos moldes vigentes at o incio da dcada de 80; ao contrrio, tende a
aprofundar-se a direo descentralizadora da reforma do Estado, ainda que, dada a
ausncia de um novo arranjo pactuado, no seja inteiramente improvvel a re-centralizao.


1. Acerca das relaes entre descentralizao e democracia


Correntes de opinio de distintos matizes associam positivamente
descentralizao e democracia. Ou, melhor dizendo, consideram que contemporaneamente
a descentralizao uma condio para a realizao do ideal democrtico.
Para alguns, comprometidos com o iderio da radicalizao democrtica, a
descentralizao representa uma estratgia pela qual criar-se-iam (ou conferir-se-ia poder
efetivo a) instituies que viabilizem a participao dos cidados nas decises pblicas.
Para Jordi Borja, por exemplo:


6
. interessante, alis, obervar que a luta poltica pela descentralizao no Brasil passa-se essencialmente no interior da
esfera estatal, vale dizer, as demandas que a impulsionam so realizadas por atores tais como prefeitos, governadores,
tcnicos de agncias estatais e especialistas em questes de politicas pblicas. Estas, por sua vez, no encontram grande
ressonncia no mbito da sociedade civil; na verdade, os movimentos sociais dirigem suas reinvindicaes ao setor pblico
tomado genericamente, independentemente do nvel de governo envolvido (Grossi, 1989:75). Assim, por razes de
proximidade apenas (e no por princpios polticos), os governos locais tornam-se o alvo direto destas reivindicaes e so
mais fortemente pressionados a atend-las.
4

"La izquierda se confronta em Europa com la reforma de sus propios Estados
nacionales, em sentido teoricamente democratizador: la descentralizacin.
(...) La unica forma de superar las tendencias a la sectorializacin, al
burocratismo del Estado,la distancia com los actores sociales, etc. consiste
em crear instituciones que tengam una capacidad de actuacin global, que
sean representativas, pero que correspondam a sujetos sociales, a
ciudadanos que de alguma forma se sientam identificados entre ellos, que
tienem una identidad comunitaria. (...) La democracia territorial que
histricamente corresponde a nuestra poca desarrollar, slo puede
construirse sobre bases locales. En resumen: la democracia se expandir
nicamente si se desarrolan las instituciones polticas locales." (Borja, 1988:
9-10).

Para Jordi Borja, fortalecer institucional e politicamente os municpios, conferir
poder efetivo aos gestores das cidades significa criar (ou fortalecer) instituies que,
prximas dos cidados, poderiam superar os vcios do velho aparato do Estado Nacional
(Borja, 1988:11). No se trata, para ele, de eliminar as antigas instituies da democracia
representativa, mas de superar seus limites pelo fortalecimento de novas instituies que
fortaleam a democracia de base territorial.
inegvel a influncia desta concepo em crculos polticos de esquerda na
Amrica Latina. Ao longo dos anos 80, inmeros foram os fruns de debate em torno da
ida da democracia de base territorial. Mais que isto, as experincias bem sucedidas de
participao popular em gestes municipais, tais como o Oramento Participativo,
difundiram a idia de que, mais prxima de formas de democracia direta, a vida democrtica
de mbito municipal poderia representar uma alternativa aos limites e vcios postos pela
instituies nacionais da democracia representativa.
Para outra corrente de opinio, inspirada no modelo poltico norte-americano
e nos tradicionais princpios do liberalismo poltico, a descentralizao seria um instrumento
de fortalecimento da vida cvica -- portanto, da sociedade civil --, sufocada por um Estado
excessivamente centralizador e invasivo. Para Rudolf Hommes, por exemplo:

"[A descentralizao] constitui um rompimento radical com o passado,
porque a Amrica Latina foi tradicionalmente gerida atravs de formas de
governo altamente centralizadas e hierrquicas .(...) Esta tradio de poder
centralizado e burocrtico determinou a evoluo institucional da Amrica
Latina e pode ser responsvel pelo enorme "gap" entre a Amrica do Norte e
do Sul. (...) O modelo centralizador tambm inibiu o desenvolvimento de
instituies cvicas de base comunitria porque criou uma forte dependncia
das comunidades em relao ao governo central e suas instituies (...). "
(Hommes, 1995:2) (traduo da autora)

Nesta perspectiva, a descentralizao seria a condio para o rompimento
com as estruturas polticas tradicionais que, por serem centralizadas, impediriam o
desenvolvimento das virtudes cvicas nas sociedades latinoamericanas. Presente nas
recomendaes dos organismos de financiamento internacional, esta concepo v na
descentralizao a condio para uma revoluo no comportamento social, capaz de gerar
comportamentos polticos e econmicos caracterizados por maior capacidade de iniciativa e,
portanto, menos dependentes do Estado.
Embora vinculadas a vises distintas de democracia, estas concepes tm
em comum a expectativa de que a escala ou mbito no qual se processam as decises
polticas viabilizem a realizao de determinados contedos do ideal democrtico.
5

Diferentemente, pretendo argumentar que a realizao deste ideal, independentemente de
seu contedo especfico -- a saber, liberal clssica, republicana, social-democrata, entre
outras -- depende mais da possibilidade de que determinados princpios possam traduzir-se
em instituies polticas concretas do que da escala ou mbito de abrangncia de tais
instituies.
Seja qual for a viso de democracia que esteja em questo, a possibilidade
de apreender sua efetiva concretizao supe que se adote como critrio o respeito a
determinados princpios, princpios estes que devem ser, obviamente, compatveis com a
viso adotada. H princpios sobre os quais h hoje relativo consenso: (i) igualdade de voto;
(ii) oportunidade de participao efetiva no processo decisrio; (iii) oportunidade de
esclarecimento para formao da opinio a propsito do objeto da deciso; (iv) controle final
sobre a agenda, seja por meio da participao direta, seja por meio da representao; (v)
incluso de todos os cidados submetidos s leis da coletividade (Dahl, 1982). H
princpios, vinculados idia do governo representativo, que tal como formulados no final do
sculo XVIII, nunca foram postos em questo: (i) os representantes so eleitos pelos
governados; (ii) os representantes conservam uma independncia parcial diante das
preferncias dos eleitores; (iii) a opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar
independentemente do controle do governo; (iv) as decises polticas so tomadas aps
debate (Manim: 1995:7-17). Finalmente, se tomarmos a viso da democracia associativa,
afiliada a tradies igualitrias e comprometida com a radicalizao da participao na vida
pblica, temos novamente que o critrio de medida a considerao de determinados
princpios: (i) soberania popular; (ii) igualdade poltica; (iii) justia distributiva; (iv)
conscincia cvica; (v) desempenho econmico; (vi) competncia governamental (Cohen &
Rogers, 1995:33-40).
Princpios e valores polticos somente podem concretizar-se em instituies
polticas concretas. pela anlise da natureza de tais instituies que se pode avaliar se
tais princpios esto efetivamente sendo respeitados. Mas, tm variado historicamente as
formas e modalidades pelas quais princpios democrticos traduzem-se em instituies
polticas concretas. As origens da democracia podem ser encontradas nos regimes
democrticos das cidades-estado (a Grcia clssica, a Repblica Romana, algumas
comunas italianas na Idade Mdia, Gnova e Florena durante alguns perodos). O Estado
Constitucional e o Parlamento, por sua vez, tm sua origem nas iniciativas da burguesia-
como-pblico para democratizar as decises do Estado, estabelecendo limites ao poder
absoluto do Monarca (Poggi, 1981). Os princpios do governo representativo, finalmente,
traduziram-se em um tipo parlamentar no sculo XIX, na democracia de partido no sculo
XX e, provavelmente, esto se metamorfoseando para uma democracia do pblico neste
final de sculo (Manin, 1995).
Com a constituio de governos de larga escala, isto , sistemas de governo
que envolvem um pas inteiro o princpio da representao se imps como um princpio
democrtico. Sem um sistema de representao, a participao popular efetiva em decises
de mbito nacional seria impossvel. por esta razo que nos ltimos dois sculos, tm sido
feitos esforos para estender os processos democrticos aos governos de nvel nacional,
atravs do desenvolvimento de instituies representativas. Na verdade, a realizao do
ideal democrtico em uma escala to ampla quanto um pas supe a institucionalizao de
mecanismos limitadores das formas diretas de participao, limites estes relacionados aos
mecanismos de incluso da preferncia do conjunto dos cidados no processo decisrio.
Por outro lado, formas de participao consoantes com os princpios da
democracia direta supem necessariamente uma demos de pequenas dimenses. Assim, a
reduzida dimenso da demos necessria implementao da democracia direta implica
tambm a reduo do escopo das questes a respeito das quais uma dada populao deve
6

pronunciar-se. Neste caso, tal demos no pode decidir sobre questes de mbito mais geral
e, portanto, a dimenso de sua agenda decisria limitada.
Portanto, a realizao do ideal democrtico no pode estar associada a uma
modalidade particular de incluso dos cidados no processo decisrio. De um lado, porque
a realizao do ideal democrtico -- embora tenha um contedo especfico -- tem assumido
modalidades diferenciadas em distintos perodos da histria da humanidade. De outro lado,
porque mantidas as estruturas atuais do Estado-nao -- e parece no haver a menor
dvida quanto a isto --, continuaro a existir questes (ou partes da agenda governamental
ou funes) correspondentes a cada nvel de governo.
a concretizao de princpios democrticos nas instituies polticas de
cada nvel de governo que define seu carter e no, a escala ou mbito das decises. Pode
parecer ingnuo afirmar (pois, na verdade, uma concepo que associava gesto do nvel
central de governo a ausncia de democracia esteve presente no debate), mas o simples
fato de qe determinadas questes ou polticas sejam geridas (e/ou tenha seus mecanismos
decisrios processados) pelo nvel central no indicador de uma gesto menos (ou mais)
democrtica
7
.
Isto no significa que a descentralizao de um conjunto significativo de
decises polticas no possa ser um elemento de radicalizao e aprofundamento da
democracia nas circunstncias atuais. Mais que isto, faz sentido supor que instituies de
mbito local, dotadas de efetivo poder, possam representar um incentivo participao
politica, dado que podem possibilitar formas mais efetivas de controle sobre a agenda e
sobre as aes de governo. No entanto, no suficiente que se reforme apenas a escala ou
mbito da esfera responsvel pela deciso a ser tomada. necessrio que se construam
instituies cuja natureza e cujas formas especficas de funcionamento sejam compatveis
com os princpios democrticos que norteiam os resultados que se espera produzir.
A centralizao significa a concentrao de recursos e/ou competncias e/ou
poder decisrio nas mos de entidades especficas no "centro" (governo central, agncia
central, etc). Descentralizar deslocar estes recursos do "centro" e coloc-los em outras
entidades especficas (os entes descentralizados). A primeira tem sido identificada como
anti-democrtica, na medida em que ensejaria a possibilidade da dominao poltica.
Contudo, no existe uma garantia prvia -- intrnseca ao mecanismo da descentralizao --
de que o deslocamento destes recursos implique na abolio da dominao. Deslocar
recursos do "centro" para subsistemas mais autnomos pode evitar a dominao pelo
"centro", mas pode permitir esta dominao no interior deste subsistema.
Finalmente, no h consenso quanto possibilidade de que a reforma das
instituies possa produzir comportamentos democrticos. De um lado, as instituies
conformam as formas de ao poltica e, neste sentido, a ao pblica pode
deliberadamente incentivar determinados comportamentos polticos (Cohen e Rogers,
1995). De outro lado, contudo, o contexto social e a histria condicionam profundamente a
forma efetiva de funcionamento das instituies (Putnam, 1993: 182). Isto significa que
comportamentos fortemente arraigados na cultura poltica de uma determinada sociedade
podem ser um srio fator limitador da concretizao dos comportamentos e princpios
democrticos perseguidos, mesmo que se obtenha sucesso na implantao de instituies
consoantes com aquelas finalidades.



7
. O modelo de welfare state presente na social-democrata Escandinvia, no qual a gesto do Estado supunha o recurso a
negociaes centralizadas entre governo, trabalhadores e empresrios criticado por seu excessivo estatismo ou pelos riscos
democracia que prticas corporativas podem produzir. Mais que isto, pode-se argumentar que tais prticas so inadequadas
gesto do novo cenrio econmico e social destes pases (Cohen e Rogers, 1995) , mas no h fundamento em estabelecer
uma relao direta entre centralizao e ausncia de democracia.
7


1.2. Descentralizao e democracia na Frana e na Espanha


Tomemos o caso da Frana e da Espanha para ilustrar as relaes entre
descentralizao e democracia, tal como se processaram nos processos de reforma
experimentados por estes pases em 1978 e 1982, respectivamente. Tratavam-se de
estados unitrios com sistemas de escolha do Executivo bastante semelhantes. Ambos
implementaram programas de reforma do Estado, nas quais a descentralizao era
entendida como um fator de democratizao do sistema poltico. Na Espanha, contudo, a
descentralizao daria lugar a um estado de traos federativos e a um completo rearranjo da
distribuio efetiva do poder poltico, no qual as elites regionais passaram a dispor de
recursos institucionais e administrativos at ento controlados pelo governo central. Na
Frana, uma reforma tmida, quando comparada com o caso espanhol, no daria lugar a
significativos deslocamentos no plano do poder poltico real.
No caso espanhol, no somente passou-se de um regime poltico a outro -- de
uma ditadura para uma democracia --, mas a estrutura do Estado foi transformada. A
radicalidade do processo de descentralizao territorial -- o qual sups uma modificao
profunda da Constituio para que se operasse um completo rearranjo das relaes
intergovernamentais e cujo resultado implicou a criao das comunidades autnomas -- tem
sua explicao no modo pelo qual ali combinaram-se historicamente centralismo,
autoritarismo e questo regional.
J na transio do Antigo Regime para o Estado moderno, que se opera at
meados do sculo XIX, os elementos progressistas da burguesia foram derrotados em seu
projeto de promover a autonomia municipal. A partir de ento, o conflito entre elites locais e
poder executivo ser caracterstico do caso espanhol. Com a derrota da Repblica na
Guerra Civil Espanhola (Hobsbawn, 1995), este conflito -- cuja origem era muito anterior --
foi acentuado pela ditadura de Franco e pelo regime do partido nico. As autoridades das
provncias e dos municpios eram fortemente controladas pelo governador civil e designadas
pelos membros do partido ou pelos simpatizantes do regime. Em outras palavras, a
ausncia de integrao entre elites regionais e elites polticas do governo central, em um
estado unitrio como o espanhol, anterior ditadura franquista. O carter autoritrio
daquele regime apenas reforou a centralizao e a desarticulao entre as autoridades do
governo central e as elites locais
8
. por esta razo que D'Arcy e Baena del Alcazar
concluem que no caso espanhol:

"Por razes devidas forma pela qual se desenvolveu a oposio ao
regime, produziu-se, nos ltimos anos do franquismo uma identificao entre
democracia e regionalismo, sobretudo nas regies que tinham uma clara
conscincia de sua identidade. De fato, a mudana de regime e a nova ordem
poltica instituda pela Constituio de 1978 introduziram um modelo de
"autonomia" que vai alm das aspiraes de uma simples descentralizao
administrativa. Trata-se de criar um novo tipo de Estado, modificando
completamente a organizao territorial existente e criando estruturas
totalmente novas (...)." (D'Arcy & Baena del Alcazar, 1986: 4) (traduo da
autora)


8
. Como se sabe, na Espanha, o poder executivo no nvel municipal e no nvel das provncias no era eleito pela populao,
mas designado pelo governo central.
8

Na Frana, sob um estado unitrio e sob modalidade bastante assemelhada
de escolha do poder executivo local
9
, no se produziu historicamente o conflito que
identificamos para o caso espanhol. Ao contrrio, a estrutura poltico-administrativa
centralizada era encarada como de grande eficcia e, mais que isso, o carter subordinado
das coletividades locais justificava-se em nome da unidade nacional. O ideal republicano
estava associado unidade do regime local, sua uniformidade e ao centralismo poltico.
Esta estrutura, tambm consolidada quando da abolio do Antigo Regime, permaneceu
praticamente inalterada at muito recentemente, quando, sob o governo socialista, operou-
se o processo de descentralizao poltico-administrativa. No caso francs, diferentemente
da Espanha, consolidaram-se historicamente formas cooperativas de integrao entre os
funcionrios do governo central e os eleitos a nvel local. Em outras palavras, por uma
espcie de adaptao ao ambiente poltico local, os "prefeitos" integraram os valores e
interesses das elites locais, as quais deveriam controlar; estas, por sua vez, legitimavam sua
representatividade junto populao, validando, deste modo, as regras de funcionamento
do sistema
10
(Cf. D'Arcy & Baena del Alcazar, 1986).
A descentralizao la franaise, implementada pelo governo socialista,
absolutamente tmida, quando comparada com o caso espanhol. A lei de 1982 transfere a
funo executiva do prefeito para o presidente do conselho geral do departamento,
revertendo, portanto, um equilbrio secular no nvel dos departamentos. No entanto, a regio
no passa a ter nem remotamente o poder das comunidades autnomas espanholas, nem a
nova repartio de competncias retira o poder do governo central. No caso francs, o
"Estado [central] conserva integralmente seu poder de legislar e regulamentar nos domnios
que so de competncia das coletividades territoriais." (D'Arcy & Baena del Alcazar, 1986:
155) Mais que isto, do ponto de vista do impacto de tais medidas sobre o sistema poltico,
"(...) o poder foi redistribudo entre aqueles que j tinham acesso a ele." (D'Arcy & Baena del
Alcazar, 1986: 177) (traduo da autora).
No caso francs, no se produziu historicamente a associao entre
centralismo, autoritarismo e fortalecimento de tendncias separatistas, tal como identificado
no caso espanhol. Diferentemente, produziu-se uma associao entre centralismo, unidade
nacional e integrao do governo central e elites regionais, sendo o processo de
descentralizao explicado sobretudo pelo surgimento de novas camadas urbanas que, no
encontrando formas de representao no sistema anterior, demandavam mudanas no
sistema poltico, mudanas estas que foram absorvidas pelo Partido Socialista Francs.
Ora, o que interessante frisar aqui que na Frana no se identifica uma
relao de identidade entre centralismo e ausncia de democracia. Ainda que as demandas
por descentralizao expressassem demandas pela radicalizao do processo democrtico,
as elites polticas regionais no demandavam nem o fim de uma ditadura, nem uma nova
repartio do poder poltico no plano local e nacional. Ali, o estado unitrio, com regras
extremamente centralizadas de escolha do poder executivo no mbito local (municpios com
escolha indireta e departamentos com indicao do governo central) no estiveram
associadas ao autoritarismo, mas ao ideal republicano da unidade nacional. No existiu
naquele pas associao entre autoritarismo e centralismo, razo pela qual no poderia
estar presente no discurso de mudana uma associao entre descentralizao e
democracia.

9
. A nica diferena era que, no caso francs, o executivo municipal era eleito indiretamente pelo conselho municipal, este sim
eleito por sufrgio universal. No entanto, o poder executivo do departamento (le prfet) era designado pelo governo central.
10
. certo que outros elementos de unificao, como a imposio da lngua francesa ao conjunto da populao e a repartio
sobre o territrio de um aparelho administrativo uniforme, elementos estes ausentes no caso espanhol, facilitaram esta
integrao. No entanto, profundas diferenas regionais existiam naquele pas durante o sculo XIX, sem que se tenham
produzido os conflitos polticos que existiam na Espanha (d'Arcy & Baena del Alcazar, 1986: 94).
9

Esta associao -- entre centralismo e autoritarismo -- tpica do caso
espanhol e somente ganha sentido no exame das circunstncias histricas concretas
daquele pas, mais particularmente do grau de controle das elites polticas regionais sobre
as estruturas polticas locais e seu grau de integrao com as elites polticas do nvel
central. Assim, a associao (entre centralismo e autoritarismo e, posteriormente, entre
democracia e descentralizao) ocorreu apenas na Espanha, pas, alis, cuja transio para
a democracia influenciou enormemente as elites intelectuais brasileiras.
Portanto, o que distingue os dois pases no a existncia prvia de um
estado centralizado, nem a predominncia das elites polticas do nvel central, nem as
expectativas democrticas em torno da descentralizao. O contedo substantivo destas
expectativas era, no entanto, substancialmente diferente entre os dois pases, bem como os
resultados alcanados do ponto de vista da profundidade da reforma do Estado e da
redistribuio efetiva do poder poltico. Tais diferenas parecem ser melhor explicadas pela
combinao de duas variveis: (i) a existncia prvia de um regime ditatorial e (ii) os
diferentes processos de cooptao, excluso e integrao, consolidados na histria de cada
pas, entre governo central e elites locais.
Apenas uma pesquisa envolvendo um maior nmero de casos poderia
estabelecer qual destas duas variveis tem maior peso explicativo. Se a associao entre
centralizao e autoritarismo e, de outro lado, descentralizao e democracia so
fundamentalmente resultado do processo de formao das instituies polticas nacionais, o
Brasil, poderia, ser, na verdade, um importante caso a ser estudado, porque, se de um lado,
as demandas por descentralizao esto associadas existncia prvia de um regime
ditatorial (e a uma histria de regimes autoritrios), de outro lado, historicamente as elites
polticas regionais detm desde a 1a. Repblica o controle das mquinas polticas e
eleitorais no plano local (Abrucio, 1994), bem como seu grau de integrao com as elites
polticas do estado central parece estar mais prximo do caso francs que do caso
espanhol.


2. Acerca das relaes entre descentralizao e o papel do governo central


A defesa de uma descentralizao de tipo radical, que reduzisse
drasticamente as atribuies do governo central na gesto das polticas pblicas,
transferindo grande parte da esfera decisria para estados e municpios, alimentou parcela
significativa do debate dos anos 80. Distintas razes justificam esta conceo. Elas vo
desde razes de ordem econmica, evidenciadas na clssica proposio de Oates sobre a
natureza dos bens pblicos
11
, at razes de ordem poltica como o respeito ao princpio
federativo e a necessidade de aliviar a agenda decisria do governo central e do Congresso
(Santos, 1987:186).
Contudo, pretendo chamar a ateno para um aparente paradoxo que o
processo de descentralizao, tal como tem se desenvolvido no Brasil tem evidenciado: o
eventual sucesso de medidas descentralizadoras supe o fortalecimento das capacidades
institucionais e administrativas (e, portanto, do poder decisrio) do governo central.



11
. Segundo Oates (1972), nem todos os bens pblicos tm caractersticas espaciais semelhantes. Ao mesmo tempo, as
diferentes populaes de distintas regies tm preferncias tambm desiguais, o que coloca a necessidade de adequada oferta
de bens pblicos a esta demanda. O governo central tem diversas limitaes para atend-la: a principal delas diz respeito
possibilidade de que este tenha conhecimento das efetivas preferncias dos consumidores. A centralizao, portanto, seria
irracional economicamente, dado que implicaria sempre distorao das preferncias dos consumidores.
10

2.1. O processo de descentralizao em curso no Brasil
12



Com exceo de um breve perodo histrico -- a Repblica Velha --, o Brasil
foi administrado de forma fortemente centralizada desde o perodo colonial. A herana de
um Estado centralizado no passado colonial e na monarquia foi abalada com a instaurao
da Repblica, mas durante a maior parte da histria brasileira a criao de recursos
administrativos necessrios para o desempenho de capacidades estatais esteve
concentrado no nvel central de governo. No entanto, foi certamente a partir de 1930 que,
com a emergncia do Estado Desenvolvimentista e a ampliao progressiva das funes de
governo, a Unio assumiu uma parcela altamente expressiva das capacidades financeiras e
administrativas vis--vis os demais nveis de governo.
A forma centralizada do Estado ento emergente resultado de dois
movimentos simultneos: de um lado, os principais tributos e fontes de recursos fiscais
passaram progressivamente a ser de competncia exclusiva do governo federal (o
fenmeno da centralizao financeira); de outro lado -- e no menos importante --, foi no
nvel federal que se desencadeou uma bem sucedida estratgia de fortalecimento
institucional, que compreendeu a criao de rgos administrativos capazes de formular
estratgias de desenvolvimento econmico e de inovao em poltica social, bem como a
formao de burocracias tcnicamente preparadas
13
. Este duplo movimento dotou o nvel
federal de governo de uma capacidade de inovao poltica, de formulao de polticas de
longo prazo e de cooptao do capital privado nacional e da classe trabalhadora que no
teve -- at muito recentemente -- paralelo em qualquer outra instncia de governo.
Neste sentido, a centralizao estatal a partir de 30 -- e que teve uma
expanso contnua at fins da dcada de 70 -- no apenas fruto de um processo de
expropriao das capacidades de governo dos nveis subnacionais, mas tambm -- e
fundamentalmente -- derivada do fato de que foi o nvel federal que demonstrou elevada
capacidade de inovao institucional e de resposta s presses advindas dos processos de
industrializao e urbanizao em curso.
Durante o regime militar inaugurado em 1964, a concentrao dos recursos
fiscais e a formao de agncias encarregadas da formulao de polticas nacionais na
Unio alcanou nveis sem precedentes. De acordo com uma forma de expanso do Estado
inaugurada nos anos 30, o governo federal ampliou sua capacidade de extrao de recursos
financeiros (seja pela reforma tributria de 1966, seja pela ampliao da capacidade de
obteno de recursos via fundos extra-oramentrios), bem como expandiu
significativamente o volume de empresas estatais, de rgos pblicos da regulao da
atividade econmica e de agncias federais encarregadas da prestao de servios sociais.
No entanto, a forma de expanso do Estado realizada durante o regime militar
implicaria a criao de capacidades institucionais e administrativas nos estados e
municpios, capacidades estas que explicam em parte a natureza do processo de
descentralizao hoje em curso.
No perodo posterior a 1964, as transferncias de recursos -- especialmente
para os municpios -- significaram a possibilidade de seu fortalecimento administrativo. O
exame da disposio final da receita tributria global no perodo da centralizao fiscal
revela que, do montante de recursos de que dispunha efetivamente cada nvel de governo
uma vez realizadas as transferncias constitucionais, ocorreu uma queda significativa no

12
. Este item apia-se em parte das concluses da pesquisa comparada "Programa de Estudios sobre Pobreza Urbana y
Descentralizacin en Amrica Latina", coordenado pelo CIEP (Santiago/Chile), em que, juntamente com Snia Miriam Draibe,
realizamos o estudo do caso brasileiro.
13
. Para o perodo 1930-60, ver Draibe, 1985; para o perodo ps-64, ver Martins, 1985 e Santos, 1987.
11

que diz respeito aos estados (de 34% do total da receita tributria em 1960 para 26% em
1988), mas que, no que diz respeito aos municpios, esta sofreu elevao (de 6.5% do total
da receita tributria em 1960 para 11.4% em 1988) (Afonso, 1993). A centralizao tributria
na Unio significava que os estados e municpios dispunham de uma margem muito
pequena de recursos a serem aplicados livremente, isto , o governo federal (seja para uma
parte das transferncias automticas, seja para a quase totalidade das transferncias
negociadas) vinculava as transferncias a tens de despesa e, deste modo, a centralizao
tributria implicava falta de autonomia de gasto ou estreita margem decisria para estados e
municpios, mas no significava indisponibilidade de recursos. Em outras palavras, ainda
que certamente de modo inteiramente desigual no interior do territrio nacional, os
municpios brasileiros, ainda que fortemente controlados pelo governo central, magnificaram
no ps-64 sua capacidade de gasto.
Do mesmo modo, a estratgia de criao de empresas pblicas estaduais (de
eletricidade, telecomunicaes, saneamento, etc.) criou, no mbito dos estados,
capacidades administrativas que viabilizam hoje sua capacidade de gesto independente da
Unio. Como se sabe, a partir sobretudo dos anos 50, o Estado brasileiro cresceu e
expandiu-se pela proliferao de agncias federais, sendo uma dimenso importante deste
movimento a criao de empresas pblicas. Porm, a criao de empresas pblicas
estaduais foi tambm significativa, e o foi sobretudo a partir dos anos 60. No perodo 1961-
76, foram criadas 119 novas empresas pblicas da Unio e 147 novas empresas pblicas
nos estados (Martins, 1985:62). Mais que isto, a criao de empresas pblicas nos estados
e municpios foi estimulada pelas polticas emanadas do centro. Vrias delas (poltica de
energia eltrica, de saneamento, de telecomunicaes, de habitao, etc.) foram
desenhadas supondo, de um lado, uma agncia federal planejadora e financiadora e, de
outro lado, empresas estaduais encarregadas da execuo das polticas, sob controle dos
governos estaduais. Esta estratgia deu origem a corpos tcnicos e empresas altamente
capacitados, seja para formular e executar autonomamente as polticas de recorte
estadual/municipal para as quais foram criadas, seja para constituir-se em alvo de
programas de privatizao, seja ainda para reduzir o poder de comando das agncias
federais encarregadas de sua regulao, seja finalmente para apresentar graus expressivos
de inovao na formulao e implementao de polticas.
Portanto, a partir de polticas implementadas quando da vigncia do Estado
centralizado ocorreu um processo de fortalecimento das capacidades administrativas dos
estados e municpios. H evidncias de que no nvel federal ocorreu mais recentemente o
movimento inverso. Voltarei aos anos 30 para demonstrar minha hiptese.
O processo de seleo dos quadros tcnicos de governo at 1930 era
inteiramente submetido dinmica da luta partidria pelo controle de agncias
governamentais e dos recursos de poder que tal controle viabilizava. Era, portanto, o
favoritismo poltico o critrio fundamental de constituio das "burocracias" governamentais.
As tentativas fracassadas de reforma do servio pblico em direo a formas meritocrticas
de seleo, durante o regime iniciado em 30, implicaram a adoo de uma estratgia
alternativa: a da criao de "ilhas" de eficincia administrativa fora da burocracia tradicional
em algumas empresas pblicas e grupos executivos. Assim que se convive no Brasil,
desde ento, com uma "burocracia dual", regida por duas formas distintas de seleo: o
mrito e o favoritismo poltico (Sikkink, 1993). Este elemento importante para que se
compreenda como temos convivido no Brasil com relaes simultneas entre centralizao
e prticas clientelistas e, de outro lado, centralizao e forte capacidade de inovao
institucional. O Estado brasileiro cresceu e expandiu-se sob forma fragmentada, o que
permitiu a existncia de rgos e instituies superpostas e de burocracias difusas, cujo
controle e possibilidade de coordenao extremamente difcil. Em tais rgos e
instituies convivem "burocracias" meritocrticas e patrimonialistas, em graus distintos de
12

importncia e peso poltico. Desta forma, as polticas emanadas do centro do sistema
poltico em direo periferia combinaram ao longo do tempo polticas clientelistas
(baseadas na distribuio de favores) e polticas "dirigistas" (caracterizadas por processos
de inovao poltica).
precisamente a qualificao e identidade desta burocracia federal, bem
como o reconhecimento e confiana dos contribuintes em relao necessidade,
idoneidade e carter dos corpos administrativos do Estado brasileiro, que se encontram em
uma crise profunda neste momento, crise esta que tem um peso significativo na crise geral
do sistema estatal e cujo epicentro se encontra no nvel federal de governo. Contrariamente
s expectativas, a redemocratizao -- especialmente nas gestes Sarney e Collor --
representou "a exacerbao dos elementos cartoriais e clientelsticos de nosso sistema
poltico que o autoritarismo no logrou eliminar" (Abranches, 1992: 27)
14
.

Os impulsos pr-descentralizao (ou dito de outro, os incentivos polticos
para que a reforma do Estado se processe nesta direo) nascem da reao forma pela
qual expandiu-se o Estado centralizado. Por sua vez, a dinmica deste processo (ainda em
curso) est fortemente associada ao movimento, superposto no tempo, de construo de um
novo equilbrio federativo, viabilizado pela consolidao democrtica no contexto especfico
das estruturas poltico-institucionais brasileiras, e da crise do Estado Desenvolvimentista e
de um modelo de Federao por ele engendrado, cuja expresso mais clara a
desarticulao das bases fiscais, institucionais e polticas sobre as quais este se assentava.
De um lado, a consolidao democrtica trouxe arena poltica um conjunto
de atores que hoje atuam reduzindo o poder de comando anteriormente inteiramente
exercido pelo Executivo federal (Sallum Jr. & Kugelmas, 1993): governadores, prefeitos,
parlamentares, movimentos populares, sindicatos consolidaram seu poder poltico ao longo
do processo de redemocratizao e reduzem o poder de mando de governo central. Alm
disto, no plano dos estados e municpios que ocorre hoje um expressivo processo de
inovao poltica (as chamadas "novidades vindas de baixo"
15
), processo este que guarda
paralelo com a capacidade de inovao poltica do governo federal nos primrdios do
Estado Desenvolvimentista.
Por outro lado, um conjunto de fatores esgara as bases de sustentao do
Estado Desenvolvimentista e do pacto federativo que o sustentou. Nas ltimas dcadas,
ocorreu um efetivo processo de desconcentrao produtiva, com a emergncia de novas
elites regionais modernas que, conectadas diretamente com o exterior, questionam o poder
de regulao do Estado Nacional e de sua expresso poltica, o governo federal.
Pressionada pela necessidade de realizar o ajuste fiscal, de cumprir os encargos da dvida
externa e pelos resultados da reforma tributria da Constituio de 1988, a Unio teve suas
bases fiscais fortemente erodidas, ainda que tenha ocorrido um bem sucedido esforo mais
recente de elevao da arrecadao. Dada a reduo dos investimentos federais em infra-
estrutura, estes tm sido objeto de violentas disputas inter e intra-regionais. A maior
autonomia tributria viabilizada pela Constituio de 1988 tem dado lugar a uma verdadeira
"guerra fiscal" entre estados e municpios na busca de captar investimentos produtivos, bem
como a um processo de deslegitimao das instncias reguladoras federais (Rodriguez,
1994). Finalmente, as dificuldades polticas com que se defronta o Executivo Federal para
coordenar um efetivo programa de reformas estruturais implicam um processo reiterado de
sua deslegitimao enquanto instncia poltica reguladora dos conflitos nacionais.

14
. Para uma anlise desagregada dos vrios tipos de "burocracia" do Estado brasileiro, de seu grau de autonomia e de sua
importncia para a crise geral do sistema estatal, ver Abranches, 1992.
15
. Inmeros so os exemplos nesta direo. Por exemplo, o Programa de Renda Mnima no consegue aprovao no plano
federal; no entanto, tem sido implementado com sucesso em diversos municpios de mdio e grande porte.
13

Em suma, a forma de expanso do Estado que implicou o fortalecimento
institucional e administrativo dos nveis municipal e estadual -- paradoxalmente
implementada no perodo de maior centralizao financeira e poltica da histria brasileira --,
em um contexto de crise das capacidades estatais do governo federal e de fortalecimento do
poder poltico das elites regionais explica boa parte da dinmica do conflito federativo.
Seria, assim, impreciso afirmar que tenhamos no Brasil um processo de
descentralizao das estruturas administrativas e das funes do Estado. Na verdade, para
alm dos esforos de descentralizao de alguns programas pblicos e dos resultados
descentralizados que as iniciativas dos nveis subnacionais tm ensejado, no existe uma
estratgia ou programa nacional de descentralizao que, comandado pela Unio, proponha
um rearranjo das estruturas poltico-institucionais do Estado
16
(Draibe & Arretche, 1995).
Existe, sim, sob o impulso da consolidao democrtica e da crise de capacidades estatais
do governo federal, uma conflitiva barganha em torno da descentralizao fiscal, processo
este que tem como um de seus desdobramentos a descentralizao da despesa pblica e o
fortalecimento institucional dos nveis subnacionais. Este elemento da reforma do Estado --
que no de modo algum irrelevante -- parece obscurecer que grande parte das esferas de
atuao do governo permanecem sob responsabilidade do governo federal.
Isto no significa que, para que ocorra descentralizao, seja absolutamente
necessria a existncia de um projeto ou programa do governo federal. Obviamente que,
mantida a dinmica poltica acima mencionada, a descentralizao tende a aprofundar-se,
dado que, mesmo seu carter "errtico" revela a forma prpria de tomada de decises em
sistemas polticos nos quais os diversos atores so dotados de graus relativamente
equivalentes de autonomia poltica.
No entanto, como veremos a seguir com relao aos programas sociais, a
inexistncia de um programa nacional implica, entre outras coisas, que a heterogeneidade
na prestao dos servios -- que um resultado natural das formas descentralizadas -- seja
dramaticamente reforada no caso brasileiro. Implica tambm que, dado que no h
formalmente um novo arranjo, no de todo descartvel que uma eventual re-centralizao
possa ocorrer, se os fatores (ou parte deles) que geram a crise das capacidades estatais do
governo federal se alterarem e se equipes governamentais tiverem tal orientao e
competncia poltica para realiz-la.


2.2. Descentralizao dos programas sociais
17



A agenda de redemocratizao incluiu desde meados dos anos 80 -- entre um
conjunto de outras demandas -- um projeto de reformas setoriais do Sistema de Proteo
Social Brasileiro. No incio do governo do Presidente Jos Sarney -- primeiro governo civil
ps-regime militar --, o debate em torno de tais reformas teve a hegemonia de setores

16
. Este fato reflete, entre outras coisas, os interesses na manuteno de recursos (financeiros e institucionais) sob controle do
governo central . Uma descentralizao caracterizada pela delegao de servios (transferncia de atribuies sem
transferncia de recursos) constitui um quadro no qual o governo central detm um importante instrumento de barganha
poltica. Alm disto, com relao descentralizao, h forte diviso interna da burocracia federal. H parcelas desta
burocracia fortemente comprometidas com a descentralizao, seja pelo objetivo da reduo de gastos federais, seja para
reduzir o clientelismo e a corrupo, seja ainda por razes de eficcia e eficincia na prestao de servios. No entanto, as
resistncias transferncia de competncias para os nveis subnacionais tambm mobilizam posies corporativas (temerrias
do fechamento e/ou esvaziamento de agncias), bem como todos aqueles favorecidos pelas prticas do clientelismo e da
corrupo neste nvel.
17
. Este item apia-se fortemente nos resultados da pesquisa "Balano e Perspectivas do Federalismo Fiscal no
Brasil",realizada pelo IESP/FUNDAP, concluda em 1994, particularmente dos subprojetos "Redefinio de Competncias entre
Esferas de Governo na Prestao de Servios Pblicos na rea Social" e "Canais de Acesso aos Fundos Pblicos na rea
Social".
14

progressistas e, neste, a descentralizao, o resgate da dvida social, a participao social e
poltica foram princpios norteadores de boa parte das propostas de reforma. Props-se a
descentralizao e regionalizao dos programas nacionais de saneamento e habitao; a
descentralizao, universalizao e democratizao dos programas de educao bsica; o
abandono das prticas clientelistas e a municipalizao da assistncia social como forma de
que a prestao de servios assistenciais equivalesse a um direito de cidadania; a
unificao e descentralizao de um sistema nacional de sade capaz de universalizar o
atendimento populao
18
.
De um lado, a perda de espao poltico dos setores progressistas na aliana
que conduziu inicialmente o processo de redemocratizao explica em grande parte a
impossibilidade de realizao dos grandes projetos de reforma. De outro lado, a dinmica
de funcionamento da arena poltica constituda em torno de cada poltica setorial explica a
extenso e o ritmo das reformas efetivamente alcanadas (Melo, 1993). No que diz respeito
especificamente descentralizao dos programas, fatores como: i) a existncia (ou no) de
uma poltica deliberada de descentralizao por parte do governo federal; ii) a natureza e o
poder da coalizo pr-descentralizao e iii) o desenho institucional das polticas prvias
tiveram em cada poltica setorial influncia decisiva sobre as possibilidades de uma efetiva
descentralizao na prestao dos servios (Almeida, 1995:95).
Tomemos inicialmente os programas de assistncia social, aqueles que
atingem mais diretamente as populaes mais carentes. No Ministrio do Bem-Estar Social,
estavam
19
concentradas a maior parte dos recursos da Unio realocados atravs de
transferncias negociadas -- 51.5% do total em 1991 (Roarelli, 1992:7) --, o que d uma
medida da importncia da centralizao para o uso clientelstico destes recursos e, dela
decorrente, a fora e resistncia da coalizo interessada na manuteno das formas
centralizadas de gesto
20
. Alm disto, h programas assistenciais em quase todos os
ministrios sociais, permitindo a consolidao de burocracias difusas, cujo poder de presso
contrrio descentralizao tem inviabilizado vrias tentativas de reforma nesta direo,
tentativas estas oriundas sobretudo das burocracias da rea econmica e do planejamento.
Por estas razes, no existiu at muito recentemente uma poltica explcita, por parte do
governo federal, em direo descentralizao dos programas assistenciais, a despeito das
reiteradas anlises e recomendaes nesta direo.
No entanto, isto no significa que esforos isolados de descentralizao de
alguns programas no tenham dado passos bem sucedidos. A descentralizao da
merenda escolar, iniciada em 1994, pretende que, por adeso dos municpios, estes
passem a realizar diretamente as compras de alimentos para fornecimento s crianas do
ensino fundamental. A descentralizao da aquisio e distribuio dos livros didticos para
as crianas das escolas pblicas d seus primeiros passos neste ano de 1995. Por outro
lado, so incontveis as iniciativas de governos estaduais e municipais no que diz respeito a
programas focalizados nas populaes mais carentes. Pressionados pela crise econmica e

18
. Tratava-se, na verdade, de um ambicioso programa de reformas estruturais dos quais destacamos aqui apenas aqueles
que se referem questo da descentralizao.
19
. A extino deste ministrio nos primeiros dias do governo Fernando Henrique Cardoso representa um esforo de
rompimento da fora de resistncia da coalizo contrria descentralizao. Segundo Haggard & Kaufman (1993:402), este
tipo de medida prpria a governos ingressantes, em perodos de "lua-de-mel" ps-eleitoral. A medida combina o esforo de
induzir a uma descentralizao por ausncia (forar a elevao da participao dos nveis subnacionais pela ausncia de
recursos do governo federal) e reduzir o gasto pblico da Unio.
20
. Vantagens polticas e econmicas, cristalizadas durante o longo perodo de centralizao, so de toda ordem: poder sobre
recursos; vnculos entre agentes e empresas privadas, corporaes profissionais e burocracias federais; mecanismos
institucionalizados de intermediao de interesses; formas as mais variadas de corrupo na gesto de vultosos recursos;
manuteno de empregos; prestgio das burocracias; prticas clientelistas; dificuldades de controle e avaliao das polticas,
etc.
15

pela redemocratizao (mais especificamente, pela retomada do mecanismo eleitoral),
governadores e prefeitos (especialmente, estes ltimos) tm sido responsveis por uma
elevao na despesa pblica em programas assistenciais
21
e pela formulao e
implementao de uma mirade de novos programas de mbito exclusivamente local,
freqentemente associados gesto que os criou.
A ausncia de um programa nacional planejado de descentralizao dos
programas educacionais tem implicado nos mesmos resultados: tendncias de
transferncia de parcelas das atividades envolvidas na prestao de servios sem uma
efetiva redistribuio de competncias. Desde os seus primordios, a educao bsica -- da
rede pblica -- no Brasil prestada de forma superposta: escolas estaduais e municipais
ofertam servios de forma no-exclusiva. A distribuio do peso relativo destas redes
extremamente desigual no territrio nacional e, ainda que a Constituio de 1988 tenha
estabelecido que a oferta de educao bsica seja preferencialmente de responsabilidade
municipal, o processo efetivo de transferncia de competncias tem sido subordinado a
fatores de ordem conjuntural e regional. Dito de outro modo, ausncia de um direo do
"centro" soma-se o carter heterogneo e difuso dos interesses envolvidos, o que dificulta
enormemente a formao de uma coalizo pr-descentralizao, com conseqncias
evidentes sobre o carter errtico do processo. Mais do que um processo de redefinio do
poder de deciso e definio de competncias exclusivas, o que tem mudado a
importncia relativa de cada nvel de governo na oferta de matrculas, no desempenho de
algumas funes (como a compra da merenda escolar, por exemplo) e no custeio das
escolas, geralmente deslocado em direo aos municpios (Mello e Souza, 1993:2),
processo este que , contudo, extremamente desigual de um estado para outro, seja quanto
s formas, aos ritmos e ao contedo das mudanas. De qualquer modo, entre 1988 e 1991,
o nmero de matrculas em estabelecimentos municipais no ensino de 1 grau cresceu a
uma taxa mdia anual de 3.1%, ndice este muito superior ao da expanso demogrfica
(Afonso, 1994: 14).
Na rea do desenvolvimento urbano, a extino do BNH (Banco Nacional
da Habitao) e a desarticulao de sua burocracia, a turbulncia institucional dos anos
mais recentes, o "fiasco" dos esforos de reforma e a crise do FGTS (Fundo de Garantia do
Tempo de Servio) implicaram uma ausncia progressiva do governo federal, seja no
sentido da capacidade de manter os nveis anteriores de financiamento promoo pblica
de habitaes, seja no sentido de responder s demandas crescentes derivadas do
processo de democratizao, seja no sentido da capacidade de formulao e
implementao de reformas estruturais de sistemas que do sinais crescentes de
esgotamento. neste sentido que se afirma que o governo federal perdeu fora, vale dizer,
o governo federal demonstrou progressivamente sua incapacidade de desempenhar as
funes que lhe eram afetas no sistema anterior, sob a gide do BNH e sua incapacidade de
propor inovaes institucionais que respondam s demandas da situao presente.
Paralelamente, governos estaduais e municipais vm, na prtica, assumindo um papel
crescente na oferta pblica de programas de habitao e saneamento bsico: seja no
financiamento destas polticas com recursos prprios, seja captando diretamente no exterior;
quer desenhando e implementando programas habitacionais prprios, quer assumindo o
controle na fixao de tarifas de saneamento ou at mesmo privatizando servios, etc. Ora,
este movimento, mais do que um programa de descentralizao comandado pelo governo
federal, revela um processo crescente de autonomizao dos nveis subnacionais de

21
. A participao da Unio no gasto com assistncia social caiu de 48.1% do gasto consolidado em 1980 para 39.7% em
1990, ao passo que os estados elevaram sua participao de 40.8% para 44.6% no mesmo perodo e, os municpios, de 11.1%
para 15.7%, respectivamente (Mdici, 1994: 63; tabela XV).
16

governo na oferta de servios de habitao e saneamento bsico, processo este que
largamente substitutivo ausncia do governo federal.
certamente no campo dos programas de sade pblica que ocorreram os
mais bem sucedidos avanos em direo a uma reforma de tipo descentralizador. Ao longo
dos anos 80, a coalizo favorvel consolidao de um sistema hierarquizado e
descentralizado de prestao de servios de sade, com forte presena nos fruns
nacionais e em aliana com governadores e prefeitos, conseguiu uma srie sucessiva de
medidas que redundaram em uma efetiva reforma do setor. Esta reforma, que redistribuiu
funes e competncias entre os nveis de governo tem uma direo clara: os municpios
passam progressivamente a ter capacidade decisria, competncias e recursos para a
prestao dos servios bsicos de sade. Se verdade, contudo, que uma articulao
positiva entre a burocracia do Ministrio da Sade, a elite profissional do setor e
governadores e prefeitos viabilizou a aprovao de medidas de reforma a partir do centro do
sistema poltico, verdade tambm que as dificuldades na implementao destas reformas
decorrem das dificuldades financeiras e institucionais do governo federal para dar
continuidade ao processo de reformas. Nesta medida, as feies do sistema descentralizado
tornam-se crescentemente heterogneas no territrio nacional, dadas as diferentes
possibilidades financeiras e administrativas e as distintas disposies polticas de
governadores e prefeitos: em algumas regies onde os recursos so mais escassos e as
demandas so mais agudas, o sistema d sinais evidentes de falncia; em outras regies,
com maiores recursos, os municpios demonstram capacidade de gesto praticamente
autnoma de seus sistemas de sade.


2.3. O paradoxo aparente: descentralizao e necessidade de fortalecimento do
governo central


A avaliao exposta acima indica que em processos de descentralizao de
modalidades de gesto de programas pblicos, o nvel central de governo tem uma
importncia estratgica na direo e coordenao, seja da formulao e aprovao de
reformas, seja em sua implementao.
Como vimos, o Estado Desenvolvimentista no Brasil assumiu uma forma
fortemente centralizada, ou dito de outro modo, a construo do Estado Nacional sups um
longo processo de esvaziamento das capacidades institucionais, administrativas e
financeiras dos governos estaduais e municipais. No entanto, no ps-64, a forma
centralizada de gesto inaugurou uma nova orientao para a expanso do Estado: esta
efetivamente fortaleceu as capacidades administrativas de estados e municpios, ainda que
de forma inteiramente desigual no territrio nacional, fato este que permite que a
descentralizao seja hoje uma possibilidade real. Finalmente, ao longo da dcada de 80,
assistimos a um esvaziamento progressivo dos recursos de que dispunha o governo federal
para o exerccio de suas funes tradicionais, vale dizer, aquelas sob as quais erigiu-se
como grande protagonista do Estado Desenvolvimentista.
Este quadro tem implicado que o processo de descentralizao das polticas
sociais seja caracterizado por desigualdades de toda ordem: no ritmo de formulao e
deciso entre as distintas polticas setoriais; no interior de uma dada poltica, desigualdades
entre o ritmo e os resultados da implementao e, sobretudo, na qualidade dos servios
prestados. A superao destas dificuldades no pode ocorrer apenas por iniciativa dos
governos locais, dada exatamente sua heterogeneidade na capacidade de mobilizar
recursos prprios e dada a escala local de sua atuao. Apenas o governo central pode
desempenhar esta tarefa, sob pena de que se aprofundem as desigualdades regionais.
17

certo que uma proposio deste tipo no est isenta de preferncias e valores, mas parece-
me que as tendncias de reforma do Estado brasileiro apontam para um novo papel a ser
desempenhado pelo governo federal: de forte regulao das polticas nacionais, de correo
das desigualdades regionais e de compensao das insuficincias locais.
A transio para um outro tipo de Estado, no sentido de que o governo federal
venha a desempenhar novas funes, relacionadas coordenao, regulamentao e
fiscalizao de funes descentralizadas (seja para outros nveis de governo, seja para o
setor privado) supe necessariamente que o centro do sistema (a Unio) seja administrativa
e institucionalmente forte. Portanto, antes que um esvaziamento das funes dos nveis
centrais de governo, o sucesso da descentralizao supe sua expanso seletiva, vale
dizer, um reordenamento expansivo das agncias do governo central em direo a novas
atividades, reordenamento este que implica um governo central fortalecido
22
.


3. Acerca das possveis relaes entre descentralizao e clientelismo


Parte importante das expectativas postas na descentralizao esto
associadas noo de que uma maior proximidade entre prestador de servios e usurios
viabilizaria maior accountability dos governos em relao aos cidados e, por esta razo,
maior responsiveness daqueles em relao s necessidades destes. Nesta perspectiva, a
descentralizao passaria a ser um dos elementos da reforma do Estado pelo qual se
combateria os problemas de ineficincia alocativa postos pelo clientelismo.
Pretendo argumentar mais uma vez que tais expectativas -- tal como
colocadas no debate -- pem excessiva confiana na proximidade como elemento que, por
si s, garantiria a realizao daqueles princpios. Ainda que a proximidade possa ser um
elemento importante para a visibilidade das aes de governo -- e, neste sentido, favorecer
a accountability e a responsiveness --, possvel problematizar tais expectativas, com base
no argumento de que o uso clientelstico de recursos pblicos est historicamente associado
natureza das relaes entre burocracias pblicas e partidos polticos. Neste sentido, tais
prticas parecem depender menos da escala da prestao de servios e mais da natureza
das instituies deles encarregadas.
A anlise comparada da emergncia dos modernos sistemas de proteo
social indica que seu formato institucional est fortemente associado natureza das
burocracias responsveis, quer por sua formulao e aprovao, quer sobretudo por sua
implementao. Sua natureza seria, por sua vez, derivada do longo processo de formao
dos Estados nacionais, mais particularmente pela consolidao de estruturas burocrticas
previamente plena liberalizao e democratizao dos sistemas polticos nacionais. A
seqncia histrica democratizao/burocratizao , portanto, fundamental na definio da
engenharia institucional desses sistemas (Evans, Rueschemeyer, Skocpol, 1985) e, para o
tema que nos interessa aqui, para as possibilidades de seu uso para fins clientelsticos.
Vejamos.
A liberalizao do voto anteriormente plena consolidao de estruturas
burocrticas tenderia a reduzir o grau de bureaucratic insulation, porque, nestas
circunstncias histricas, os partidos tenderiam a consolidar-se diante do eleitorado
utilizando os recursos estatais como moeda de troca. As estruturas administrativas seriam,
portanto, prisioneiras da patronagem poltica. Ao contrrio, o desenvolvimento e
consolidao das burocracias -- ou ainda o sucesso de reformas administrativas em direo

22
. Anlises quanto ao papel a ser desempenhado pelo governo central em processos de descentralizao esto presentes em
outros autores: para o caso francs, ver Faure (1994) e Rosanvallon (1993); para o caso colombiano, ver (Hommes, 1995).
18

sua construo -- anteriormente plena liberalizao do voto daria s burocracias maior
capacidade de resistncia s presses pela prestao de servios sociais de tipo
"clientelstico", condicionando assim a formao de partidos polticos de tipo programtico,
dado que o apelo ao eleitorado no poderia ser feito mediante a concesso de favores. Este
ltimo seria, por exemplo, o caso de pases europeus nos quais a existncia prvia de
monarquias constitucionais viabilizou a consolidao de burocracias pblicas anteriormente
universalizao do sufrgio. No caso dos EUA, diferentemente, a massificao do voto foi
anterior burocratizao do Estado, o que condicionou a formao de um sistema partidrio
de base regional e assentado sobre a patronagem poltica; dito de outro modo, a seqncia
histrica "democratizao-burocratizao" implicou que os arranjos administrativos ento
constitudos fossem colonizados por partidos que se reproduziam por meio do clientelismo.
Se, at o incio do sculo XX, os EUA no tinham realizado a profissionalizao e
burocratizao de seus corpos administrativos, quando esta ocorreu, ocorreu primeiramente
-- de forma desigual ao longo do territrio nacional -- nos nveis municipal e estadual,
desenvolvimento este que explicaria em grande parte a natureza do federalismo norte-
americano. Este padro de formao do Estado teria condicionado o ritmo e os padres da
social policy making do sculo XIX at hoje (Cf. Weir, M.; Orloff, A.S.; Skocpol, T., 1988).
Portanto, nem a centralizao explica o clientelismo e, muito menos, formas
descentralizadas de prestao de servios pblicos implicam sua eliminao. Dito de outro
modo, no h uma relao necessria entre uma determinada escala de prestao de
servios pblicos e o grau de apropriao privada ou patronagem poltica que a prestao
de tais servios pode viabilizar. A proximidade no assim condio suficiente para evitar
que determinadas necessidades dos cidados sejam atendidas segundo padres
clientelsticos.
Diferentemente, as possibilidades de elevao dos nveis de imparcialidade
na alocao de recursos pblicos estariam associadas consolidao de burocracias
relativamente insuladas das presses partidrias para seu uso clientelstico. Por outro lado,
para evitar abusos de poder por parte da burocracia -- e, por extenso, do prprio Estado --,
so necessrias instituies que permitam aos cidados controlar as aes do governo.
Estabelecendo as condies necessrias para uma efetiva interveno do Estado,
Przeworski afirma que:

" Para estabelecer condies para intervenes efetivas do Estado, os
governos devem ser capazes de controlar as aes econmicas dos atores
privados e os cidados devem ser capazes de controlar os governos. Os
agentes privados devem beneficiar-se quando agem no sentido do interesse
pblico e devem sofrer sanes quando no o fazem; o mesmo deve ocorrer
com os governos." (Przeworski, 1995: 8) (traduo da autora)

Assim, para um "bom governo", necessrio que os agentes do Estado
tenham instrumentos efetivos de interveno -- e isto supe relativa autonomia em relao
s presses de tipo particularista --, mas tambm necessrio, por outro lado, que os
governos possam ser punidos quando no agem no sentido das necessidades dos
cidados. Esta frmula remete naturalmente discusso das relaes entre governantes e
suas burocracias, mas tambm certo que burocracias impotentes tm escassas
possibilidades de implementao de polticas.
No entanto, quero aqui chamar a ateno para o fato de que a questo da
formulao e implementao de polticas adequadas s necessidades dos cidados --
conceito este que certamente sujeito grande controvrsia -- depende menos do nvel de
governo delas encarregado que do desenho de instituies que criem incentivos ao
comportamento responsvel por parte dos governos. Isto no significa que a proximidade
19

no possa ser -- para algumas polticas -- um elemento que possa propiciar tais incentivos;
significa que certamente a proximidade no uma condio suficiente para tal.
Na verdade, as avaliaes mais recentes das reformas implementadas
indicam no ser assim to evidente que a maior autonomia local na deciso sobre a
alocao de bens e servios implique maior grau de imparcialidade em sua distribuio.
Analisando o caso francs, Rosanvallon (1993:41) afirma que a questo da imparcialidade
, na verdade, um problema ainda a ser resolvido pelo Estado, dado que existe -- e a
experincia francesa de descentralizao o confirma -- um risco novo de parcialidade
derivado da proximidade
23
. Na mesma direo argumenta Tanzi (1995), afirmando que a
contigidade entre burocracias pblicas e cidados no nvel local tenderia a elevar as
possibilidades de ocorrncia de prticas de corrupo, embora as evidncias empricas
nesta direo no permitam estabelecer uma relao necessria entre estas variveis.


3.1. A descentralizao da poltica social de habitao: o caso de So Paulo
24



Em outro trabalho (Arretche, 1995), argumentei que durante a dcada de 80
assistimos perda progressiva da capacidade de gesto da poltica habitacional por parte
do governo federal, processo este que se manifestou quer numa crescente desarticulao
de suas bases institucionais decorrentes do fechamento do BNH (Banco Nacional da
Habitao) e dos efeitos poltico-institucionais da redemocratizao, quer numa reduo do
volume de recursos disponveis para programas habitacionais derivado do impacto da crise
econmica sobre a modalidade especfica de gesto dos recursos do FGTS (Fundo de
Garantia do Tempo de Servio) . A esta progressiva ausncia do governo federal no setor,
governos estaduais e municipais -- no quadro da elevao da competio eleitoral no novo
contexto democrtico -- reagiram de formas diversas, criando uma mirade de novos
programas de base local e existncia episdica.
O governo do estado de So Paulo, por sua vez, respondeu criando as
condies institucionais e financeiras para uma progressiva autonomizao das bases de
formulao e implementao da poltica social de habitao. Ainda que este movimento --
com significativo grau de variedade possa ser identificado para todo o pas -- foi no estado
de So Paulo que se criou o que se poderia chamar de um sistema estadual de habitao,
no sentido de que se institucionalizaram, no plano essencialmente estadual, mecanismos
que viabilizam um fluxo permanente de recursos (financeiros e administrativos) que
garantem uma oferta contnua de equipamentos (unidades habitacionais). Dito de outro
modo, no estado de So Paulo constituiu-se um Sistema Estadual de Habitao, dotado de
fontes de recursos vinculadas, instituies especificamente voltadas para esta finalidade e
programas habitacionais com desenho, sistema de crdito e mecanismos de acesso
prprios.
At 1981, a promoo pblica de habitaes no estado era realizada com
base nos recursos do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Servio), passando a sofrer
srias restries a partir da crise deste fundo que se iniciou em 1983. A partir de ento, a
CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do estado de So Paulo)
passou a operar crescentemente com recursos estaduais, provenientes do Tesouro do
Estado e da Loteria da Habitao. Em 1989, foi aprovada a primeira lei que aumentou em

23
. Na mesma entrevista, Rosanvallon recomenda que a experincia francesa de descentralizao indica a necessidade de dar
incio a uma anlise dos efeitos perversos da proximidade e de certos benefcios da distncia (Rosanvallon, 1993: 41).
24
. Este tem apia-se em parte das concluses de uma pesquisa ainda em curso no mbito do IESP/FUNDAP intitulada
"Balano e Perspectivas da Descentralizao no Brasil".
20

1% a alquota do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios), destinando
estes recursos habitao popular. Deste modo, a partir de 1983, os recursos de origem
federal passaram a ser crescentemente marginais na produo habitacional do estado
25
.
Portanto, com a adoo da "alquota do ICMS" criou-se uma fonte de
permanente, no-onerosa (dada a base de sua receita) e vinculada de recursos para a
implementao de programas sociais de habitao no estado. Ao institu-lo, criou-se um
fluxo financeiro do conjunto dos contribuintes para a produo habitacional, fluxo este que,
pelo seu carter contnuo e no-oneroso, viabilizou um volume de produo de unidades
residenciais sem precedentes no estado
26
.
Se a institucionalizao de uma fonte vinculada de recursos um elemento
extremamente importante para a existncia de um sistema habitacional, no menos
importante a consolidao de instituies especificamente voltadas para tal fim. A criao
da CDH (Companhia de Desevolvimento Habitacional do estado de So Paulo) em 1983 e
sua transformao em CDHU em 1989 representaram decises segundo as quais
passariam a ser formulados no plano estadual programas cujas caractersticas seriam
distintas daqueles oferecidos pelas agncias federais.
Assim, observado do ponto de vista das relaes entre governo estadual e
governo federal, ocorreu durante a dcada de 80 um crescente processo de estadualizao
(descentralizao) da poltica social de habitao, processo este, contudo, cujos traos e
caractersticas mais ntidas s surgiram ao final desta mesma dcada. Retomando: at
1981, a produo habitacional pblica no estado era fortemente dependente das
transferncias federais (via FGTS); a partir de ento, criaram-se as condies para a
existncia de um programa de mbito estadual, com fontes de financiamentos, instrumentos
institucionais e recursos humanos de mbito exclusivamente estadual.
Mas, examinemos os programas habitacionais implementados para examinar
a outra dimenso de nosso problema: aquele que diz respeito natureza das relaes entre
governo estadual e governos municipais, relaes estas que se estabeleceram ao longo do
processo de constituio do sistema estadual de habitao.
No incio deste processo, em 1983, tais relaes podem ser identificadas
atravs do PMH (Programa Municipal de Habitao). Financiado com recursos estaduais
(Tesouro e Loteria), o governo do Estado repassava recursos para que as prefeituras
municipais desempenhassem o papel de agente promotor dos conjuntos habitacionais. Isto
significa que, sob determinadas condies, estas dispunham de uma relativa margem de
autonomia para selecionar os projetos habitacionais e -- o que no irrelevante -- para
selecionar os beneficirios das unidades habitacionais construdas.
Portanto, as primeiras tentativas de construo de um sistema estadual de
habitao foram caracterizadas pela municipalizao, com significativa autonomia alocativa
para as prefeituras (para contratar obras e distribuir unidades residenciais, que so os
grandes "ativos" polticos da poltica habitacional). Esta fase caracterizou-se pela opo
preferencial pelo mutiro como forma construtiva. E -- o que no irrelevante --
caracterizou-se pela escassez de recursos, dado que sua fonte era o Tesouro Estadual. Isto
implicou baixos ndices de produo habitacional pblica
27
. Salvo erro, no h pesquisas

25
. No ano de 1985, 97% do gasto estadual em habitao foi proveniente de recursos do Tesouro Estadual (Arretche &
Carvalho, 1990:10)). No perodo 1987-1990, este ndice girou em torno de 80%; nos anos 1991-2, a arrecadao do 1% do
ICMS representou cerca de 80% do gasto estadual em habitao (CDHU, 1993:4).
26
. No perodo 1983-6, foram produzidas pela CDHU 7 mil habitaes, com base nos recursos do Tesouro e da Loteria da
Habitao; no perodo 1987-9, ainda com base em recursos do Tesouro, a CDHU produziu 35 mil unidades; no perodo 1990-2,
j com base nos recursos do ICMS, foram construdas, 110 mil novas unidades (CDHU, 1993:3).
27
. O PMH propunha-se a oferecer condies para a construo de unidades atravs do mutiro, para famlias com renda
familiar mensal de at 3 salrios mnimos, em convnio com as administraes municipais. Pautado sobre o binmio
descentralizao/participao, atravs deste programa, o governo estabeleceu uma diviso de tarefas na qual CDH cabia a
21

que indiquem se, com a municipalizao, tenham ocorrido prticas clientelsticas na
distribuio dos benefcios envolvidos nesta poltica. Contudo, dados os padres brasileiros,
no h razes para duvidar-se de que estas tenham efetivamente pautado a contratao de
servios e a distribuio de unidades residenciais.
No perodo seguinte (1987-9), com os programas SH1 e SH2, passou-se a
privilegiar a contratao de empreiteiras para a produo de grandes conjuntos
habitacionais. Abandonou-se, portanto, a modalidade do mutiro sob o argumento de que a
carncia habitacional no estado era muito grande e a produo em larga escala e com
cronogramas de obras curtos exigiriam a utilizao de empresas especializadas, mas
manteve-se ainda um relativo grau de autonomia decisria para as prefeituras municipais
28
.
Finalmente, os programas SH3 e SH4, vigentes no perodo 1990-4, so
aqueles que se beneficiaram do afluxo permanente de recursos propiciado pela aprovao
do acrscimo de 1% na alquota do ICMS, vinculada produo de unidades residenciais.
Privilegiando ainda a contratao de empreiteiras para a construo de grandes conjuntos
habitacionais, estes programas marcariam, contudo, uma importante reformulao no que
diz respeito forma de gesto da poltica social de habitao: todas as obras passaram a
ser licitadas e administradas pela CDHU, isto , a poltica passou a ser centralizada no
governo do estado, ainda que as prefeituras municipais, para ter acesso aos programas,
tenham que comprometer-se com a contrapartida do terreno e da infra-estrutura.
Assim, para ter acesso s unidades habitacionais oferecidas pelo programa
estadual, as prefeituras devem oferecer o terreno e a infra-estrutura urbana, mas isto no
implica necessariamente que elas tenham direito seleo das empresas privadas que
participaro da construo e nem seleo dos potenciais beneficirios das unidades
residenciais construdas. Em outras palavras, os "ativos" polticos do programa esto no
mbito da CDHU. , portanto, nesta instituio que se processa a disputa pelos benefcios
oferecidos por esta poltica. A adoo do acrscimo de 1% do ICMS como fonte
permanente de recursos implicou no apenas a excluso das prefeituras do processo de
licitao das obras. Mais que isto, as prefeituras perderam tambm o controle sobre a
comercializao das unidades residenciais, vale dizer, do processo de seleo dos
beneficirios, processo este que passou a ser centralizado na CDHU.
Com efeito, dado que a prestao da unidade habitacional um percentual
sobre a renda
29
e o valor de financiamento da unidade habitacional calculado (e
atualizado) nas mesmas bases que os financiamentos habitacionais do FGTS, fcil
concluir que estas unidades residenciais so altamente subsidiadas. Segundo alguns
clculos, o montante do subsdio chega a 95% do valor da prestao para a faixa de 1 s.m.
(Batistuzzo, p. 9). Independentemente do que tal poltica de comercializao representa do

realizao do projeto de terraplanagem, a assistncia tcnica aos municpios, a fiscalizao da obra e a administrao dos
financiamentos habitacionais. Prefeitura Municipal cabia a execuo do projeto, o que inclua os trabalhos de infra-estrutura,
de seleo das famlias, de aquisio dos materiais de construo, de gesto do mutiro e, at mesmo, de formulao de
projetos construtivos alternativos. Segundo dados da CDHU (1993:3), foram construdas 7.000 unidades habitacionais, atravs
de convnios com 92 municpios (Batistuzzo, p.4).
28
. Financiados com recursos do Tesouro Estadual e da CEF (Caixa Econmica Federal), estes dois programas destinavam-se
respectivamente regio metropolitana e aos municpios do interior do estado. Apenas o SH2, contudo, destinado aos
municpios do interior (base poltica do ento governador de estado), manteve uma forma descentralizada de gesto, vale
dizer, os recursos, em sua maioria, eram repassados aos 151 municpios conveniados para que eles mesmos administrassem
as obras de construo dos conjuntos habitacionais. Assim, no SH2, as prefeituras municipais assumiam a doao do terrreno,
as obras de terraplenagem, a instalao da infra-estrutura, bem como a gesto do empreendimento habitacional. Segundo
dados da CDHU, foram construdas 35.000 unidades habitacionais por estes programas (CDHU:1993:3).
29
. O limite de comprometimento de renda tem sofrido ligeiras variaes desde sua implantao. No entanto, em linhas gerais,
dada a determinao legal, as prestaes para as famlias de at 3 s.m. no podem ultrapassar 15% da renda familiar, ao
passo que os muturios com renda entre 3 e 5 s.m. devem ter prestaes limitadas a 20% de sua renda. Acima de 5 salrios
mnimos, aplicam-se as regras do SFH.
22

ponto de vista do retorno do investimento e das possibilidades de sua reaplicao
30
, trata-se
de observar aqui o que pode representar a oferta de um bem caro (como a unidade
residencial) em condies to facilitadas de crdito. Evidentemente, ele representa um ativo
poltico da maior importncia.
Resta, portanto, examinar se, uma vez adotada a modalidade centralizada na
CDHU, possvel distinguir qual critrio conduziu a distribuio dos benefcios: se (i) as
necessidades dos cidados, evidenciada por instrumentos que permitiriam selecion-los
segundo a necessidade (de forma a cumprir os objetivos sociais da poltica) ou segundo a
capacidade de pagamento dos muturios (de modo a garantir o equilbrio financeiro do
sistema e permitir a continuidade da prestao de servios) ou (ii) a reproduo do partido
poltico no poder, critrio este que, se est em conflito com o princpio anterior, evidenciaria
prticas de rent-seeking e clientelsticas.
Em primeiro lugar, o exame do perodo de distribuio dos benefcios indica
forte concentrao da comercializao de unidades em anos eleitorais: no ano de 1990
(eleio de governo estadual) e no ano de 1992 (eleio de governos municipais), momento
no qual foram cadastrados volumes expressivos de potenciais beneficirios (CDHU, 1994;
Batistuzzo, s.d.). Em segundo lugar, a este processo associou-se a "flexibilizao" dos
critrios (tcnicos), estabelecidos pela burocracia da CDHU, para a concesso dos
benefcios (unidades residenciais). Finalmente, conforme nossas entrevistas, no se tratava
de condicionar a seleo dos municpios nos quais seriam construdos os conjuntos
habitacionais conforme o partido poltico no poder. Diferentemente, foram construdos
conjuntos habitacionais em quase todos os municpios paulistas, mas os representantes
partidrios no plano local detinham forte poder decisrio na distribuio das unidades
residenciais.
A distribuio das unidades residenciais altamente subsidiadas passou a ser
o palco de uma disputa no interior dessa companhia habitacional entre, de um lado, a
adoo de critrios tcnicos por parte de uma burocracia fracamente insulada e, de outro, a
forte interferncia de critrios de reproduo partidria. No seria imprudente afirmar que,
neste caso, o critrio das "necessidades dos cidados" esteve subordinado ao da
"satisfao das bases necessrias vitria eleitoral".
Como disse anteriormente, no h pesquisas empricas que permitam aferir
se, para este caso, a municipalizao efetivamente apresentaria vantagens do ponto de
vista da accountability. No entanto, para o caso da poltica habitacional, somente sob
determinadas condies possvel viabilizar sistemas municipais de poltica social de
habitao. O elevado volume de recursos necessrio no momento inicial do investimento
associado ao longo tempo de recuperao dos emprstimos realizados pelo consumidor
final colocam srias dificuldades existncia de sistemas de crdito habitacional de
pequena escala, dificuldades estas ainda maiores quanto este consumidor final consiste em
populaes de baixssima renda.
Neste caso, portanto, no me parece que a municipalizao pudesse ser uma
soluo mais eficiente. Por outro lado, pretendi mostrar que o novo "centro" da poltica
habitacional (mais descentralizada que no governo federal) no implicou maior possibilidade
de controle social sobre a distribuio de recursos pblicos, nem criou mecanismos
automticos para evitar sua utilizao como instrumento de patronagem poltica;
diferentemente, neste caso, a oferta de um benefcio social (caro e altamente subsidiado)

30
. Diga-se de passagem que, sendo a alquota do ICMS um recurso no-oneroso, no existem estmulos do ponto de vista da
base financeira do sistema, quer para polticas mais severas de recuperao dos investimentos, quer para a adoo de
estratgias de reduo de custos. preciso, contudo, no extrair concluses apressadas desta evidncia, dado que somente
uma comparao mais rigorosa com a trajetria do FGTS poderia permitir uma avaliao da relao entre "base de recursos" e
a adoo dessas estratgias no campo especfico da poltica de habitao popular.
23

representou um elemento -- entre outros -- no interior de uma estratgia de reproduo e/ou
manuteno de um partido poltico no controle do governo do estado
31
.


4. Consideraes finais


Espero ter levantado questes que permitam problematizar o consenso
existente em torno das expectativas quanto s virtudes potenciais da descentralizao como
indutora de maior democratizao e eficincia das politicas pblicas. Nesta perspectiva,
procurei neste trabalho examinar os argumentos que sustentaram parte daquele consenso,
buscando problematizar sua consistncia conceitual e emprica.
Com relao ao primeiro argumento examinado -- aquele que diz respeito
expectativa de que a descentralizao seria condio necessria democratizao do
processo decisrio --, penso que, dado que, qualquer que seja o contedo da proposta de
democracia ao qual se esteja filiado, os princpios e valores que o sustentam devem
encarnar-se em instituies concretas, as quais tm variado ao longo do tempo. Dado que
permanecero existindo questes que devem ser processadas pelos distintos nveis de
governo, o carter democrtico do processo decisrio depende menos do mbito no qual se
tomam decises e mais da natureza das instituies delas encarregadas. Alm disto, a
associao entre centralismo e autoritarismo pode ser melhor explicada pelo exame das
forma pela qual associaram-se historicamente, no processo de formao dos distintos
estados nacionais, estruturas administrativas do governo central e elites locais e/ou
regionais. a maior ou menor capacidade de absoro/cooptao/integrao destas elites
no Estado centralizado que estimularia estas mesmas elites a identificarem descentralizao
a democratizao em suas demandas por maior participao no processo poltico.
Com relao ao segundo argumento examinado -- aquele que diz respeito
expectativa de que a descentralizao implicaria um esvaziamento das funes do governo
central --, creio que o exame do caso brasileiro aponta na direo oposta. Vale dizer, pode-
se afirmar que o sucesso de reformas do Estado de tipo descentralizador supe uma
expanso seletiva das funes do governo central, mais especificamente o fortalecimento de
suas capacidades administrativas e institucionais na conduo e regulao de polticas
setoriais implementadas pelos governos subnacionais e do prprio processo de
descentralizao. Esta funo torna-se ainda mais relevante em pases caracterizados por
disparidades intraregionais muito significativas, como o caso do Brasil.
Finalmente, com relao possibilidade de que a descentralizao viabilize
formas de controle sobre a ao dos governos, dada a proximidade entre eleitos e eleitores
e que, portanto, esta implique a reduo do emprego de recursos pblicos para fins
clientelistas, parece-me que esta expectativa deve ser examinada antes do ngulo da
natureza das instituies encarregadas da prestao dos servios do que do ngulo da
escala de prestao de servios. Neste sentido, no h uma relao necessria entre
descentralizao e reduo do clientelismo: este pode ocorrer em qualquer escala de
operaes. Na verdade, a reduo do clientelismo supe a construo de instituies que
garantam a capacidade de enforcement do governo e a capacidade de controle dos
cidados sobre as aes deste ltimo.



31
. Estamos falando aqui genericamente no mbito do partido poltico em relao aos recursos de que este dispe na disputa
com outros partidos polticos. Uma anlise mais acurada do processo decisrio desta poltica exigiria certamente a anlise das
disputas intra-partidrias e do papel da CDHU nesta disputa.
24

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