LUMERMAN Transformación Democrática

PROGRAMA DE APOYO PARA UNA CULTURA DE PAZ Y EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES
NACIONALES PARA LA PREVENCIN Y EL MANEJO CONSTRUCTIVO DE CONFLICTOS

Transformacin democrtica
Una propuesta para el abordaje de los conictos sociales
1 Marco terico
El presente texto ha sido desarrollado en base a la consultora:
MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LA TRANSFORMACIN
DEMOCRTICA DE CONFLICTOS SOCIALES
Elaborado por:
PABLO LUMERMAN
con la asistencia de ELOHIM MONARD
PrevCon - PCM no se responsabiliza por las opiniones del autor
LIMA, 2011
TRANSFORMACIN DEMOCRTICA
Programa de Apoyo para una Cultura de Paz y
el Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para la Prevencin y
el Manejo Constructivo de Conictos
PrevCon - PCM
Primera edicin, enero 2011
PREVCON - PCM
Av. 28 de Julio 1426, Miraores - Lima
Telf: (511) 651-2370
Edicin y Diseo Grco
LUDENS SAC
www.ludensperu.com
Correccin de Estilo
Sergio Rebaza
Ana Mara Velando
Fotografa de Portada
Rodrigo Gomez Rovira /
Agence vu para la Comisin Europea
Impresin
PUNTO Y GRAFA SAC
Av. del Ro 113, Pueblo Libre
Telf: 332-2328
Tiraje
1000 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca
Nacional del Per:
No. 2011-00574
Contactos
www.prevcon.gob.pe
Presidente del Consejo de Ministros Jos Antonio Chang Escobedo
Director Nacional Luis Antonio Aleman Nakamine
Coordinador General Carlos Salazar Couto
Coordinador de Formacin y Desarrollo Territorial Ernesto Sueiro Cabredo
Coordinadora de Dilogo y Cultura de Paz Eleonora Len y Len Castaeda
Coordinadora Administrativa Karina Zumaeta Huasasquiche
Especialista en Seguimiento y Evaluacin Federico Negrn Peralta
Especialistas en Desarrollo Social Andrea Staeheli Tortosa
Gloria Zea Pillaca
Experto Informtico Frank Retegui Aching
Asistentes Tcnicos Alejandra Elas Valer
Julio Martnez Vsquez
Soa Huasasquiche Montoya
Asistentes Administrativos Jorge Aguirre Trelles
Judith Pocco Ramrez
Elizabeth Villafranca Valle
Programa de Apoyo para una Cultura de Paz y el Fortalecimiento de Capacidades
Nacionales para la Prevencin y el Manejo Constructivo de Conictos
PrevCon - PCM
Equipos regionales
Ancash Edver Paredes Milla
Chou Gaspar Marca
Arequipa Fernando Vera Velarde
Dante Arstegui Arias
Cajamarca Sara Moreno de Castaeda
Cusco Florentino Champi Ccasa
Aryeny Dongo Chira
Puno Miguel Valdivia Salazar
Ica Juan Soto Guevara
Carmen Guilln Salazar
Milagros Chiri Benavides
Junn Jess Navarro Balvn
Hugo Medrano Osorio
Loreto Guadalupe Eto Chero
Armando Cuya Matos
Piura Hernn Carrasco Carrasco
Juan Russo Checa
I. INTRODUCCIN
1.1. Los conictos sociales en Amrica Latina
1.2. El contexto peruano
1.3. Marco institucional
1.4. Objetivos de la consultora
1.5. Por qu es relevante abordar los conictos sociales?
1.6. Utilidad de un marco conceptual sobre la transformacin democrtica de los
conictos sociales
1.7. Metodologa e insumos
II. MARCO TERICO METODOLGICO
2.1. Conceptos bsicos
2.2. Tipologas: cul es su utilidad?
2.3. Evolucin de la conictividad
2.4. Modos de abordar el conicto
2.5. De la resolucin de conictos a la transformacin democrtica
NDICE
Transformacin democrtica
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2.6. La prevencin de los conictos
2.7. El enfoque del Tercer Lado para la transformacin democrtica de los
conictos sociales
2.8. Procesos, estructuras y roles para la transformacin democrtica
de los conictos
2.9. El marco temporal
2.10. Niveles de anlisis e intervencin
2.11. Roles del Tercer Lado para la transformacin de los conictos
2.12. Diseo e implementacin de procesos de dilogo democrtico
III. RECOMENDACIONES DE POLTICAS PBLICAS

3.1. El Estado y los conictos sociales
3.2. Principios para la formulacin e implementacin de polticas pblicas
sensibles al conicto
3.3. Sntesis de las recomendaciones
3.4. Las Unidades de Prevencin de Conictos Sociales

IV. CONCLUSIONES PRELIMINARES
BIBLIOGRAFA
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Qu es el PrevCon - PCM?
PrevCon-PCM es un Programa de la Presidencia del Consejo de Ministros, nanciado
por la Unin Europea y administrado por el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, que ha implementado un proceso de formacin de capacidades y el
diseo de herramientas metodolgicas, conceptuales y normativas, para el liderazgo
del Estado en la gestin oportuna y democrtica de los conictos sociales.
Como eje central de su intervencin, el PrevCon-PCM ha desarrollado
una propuesta integral orientada a sentar las bases de un Sistema Nacional de
Prevencin y Transformacin de Conictos Sociales, como marco estructural de
una poltica pblica que busca institucionalizar el dilogo y la cultura de paz como
mecanismos para la canalizacin oportuna y democrtica de demandas sociales, as
como la trasformacin positiva de los conictos. Con esta orientacin se ha buscado
fortalecer la institucionalidad democrtica y consolidar el proceso de desarrollo del
pas.
El Programa ha contado con un enfoque descentralizado y de transferencia de
capacidades hacia los Gobiernos Regionales y Locales para una gestin preventiva,
oportuna y democrtica de los conictos en su mbito directo de intervencin. El grupo
objetivo de atencin del Programa han sido las instancias y funcionarios encargados
de la gestin de los conictos sociales en el Sector Pblico (ministerios e instancias del
Gobierno Nacional y las ubicadas en los Gobiernos Regionales y Locales); as como los
lderes de la sociedad civil ubicados en nueve regiones priorizadas (Ancash, Arequipa,
Cajamarca, Cusco, Ica, Junn, Loreto, Piura, Puno) y Lima.
En cada una de estos departamentos, el PrevCon-PCM ha contado con equipos
conformados por dos profesionales trabajando en alianza con los funcionarios de
los Gobiernos Regionales y Locales. Asimismo, mediante las actividades realizadas
en forma conjunta, se ha logrado conformar una extensa red de profesionales (del
sector pblico y lderes de organizaciones sociales y empresariales) formados para la
gestin de conictos sociales y la promocin de espacios de dilogo en su mbito de
inuencia.
PrevCon-PCM tuvo cinco objetivos estratgicos:
1. Fortalecimiento del liderazgo de las autoridades elegidas en
todos los niveles de gobierno y los espacios de dilogo para la
solucin de conictos con amplia participacin de los actores
de la sociedad civil.
2. Consolidacin de espacios institucionales de dilogo con la
participacin de autoridades y actores sociales de comunidades
indgenas dentro de un marco de interculturalidad.
8
PREVCON-PCM
I. INTRODUCCIN
3. Institucionalizacin de espacios de dilogo y de construccin
de consensos para el diseo de polticas agrcolas para un
desarrollo alternativo.*
4. Opinin pblica sensibilizada a favor de una cultura de dilogo
como estrategia para una solucin pacca y constructiva del
conicto y el compromiso de las instituciones pblicas y de
la sociedad civil para encontrar una solucin a los conictos a
travs de la paz y el consenso.
5. Fortalecimiento de los gobiernos locales y funcionarios de
gobierno para prevenir y manejar los conictos emergentes a
raz de los desastres naturales en Ica.
Los principales logros obtenidos durante los dos aos de ejecucin (2009-2010)
pueden resumirse de la siguiente manera:
Programa de formacin en tres niveles: regional (444
participantes, 225 aprobados), nacional (79 inscritos, 68
formados) y diplomado internacional (120 becarios, 99
diplomados);
Mdulo de formacin en confictos sociales para periodistas
(590 capacitados);
Concurso para periodistas Cuntalo todo, cuntalo bien (19
ganadores a nivel nacional);
Mdulo intercultural para trabajo con comunidades indgenas
(150 lderes capacitados), 10 spots radiales en 05 lenguas
originarias (validados y difundidos en 5 distritos del interior del
pas seleccionados);
Talleres de sensibilizacin en cultura de paz y procesos
de dilogo con participantes de la tercera edad, jvenes y
profesionales de ONG (676 participantes);
Talleres de sensibilizacin en cultura de paz con comunidades
educativas (alumnos, maestros y padres de familia, en 4
departamentos (233 participantes);
* Este resultado forma parte del componente implementado por la Ocina de las Naciones Unidas para las Drogas y el Delito
(ONUDD).
TRANSFORMACIN DEMOCRTICA UNA PROPUESTA PARA EL ABORDAJE DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
9
Red de profesionales pblicos y privados sensibilizados en
prevencin de conictos, cultura de paz y procesos de dilogo
en 10 departamentos (2,172 miembros);
697 horas de formacin en todas las actividades del Programa;
Marco conceptual y metodolgico para la transformacin
democrtica de conictos sociales;
Mapa de actores y confictos a nivel nacional;
Manual de dilogo para funcionarios pblicos validado en
mltiples espacios de dilogo a nivel nacional, regional y local;
Pautas para la integracin de abordajes en el tratamiento de
conictos sociales;
Formulacin de poltica pblica en prevencin y transformacin
de conictos sociales;
Diseo de un sistema nacional de alerta temprana para el
registro de conictos y la toma de decisiones oportunas en
instancias de gobierno (software PrevCon-SAT);
06 ofcinas creadas en Gobiernos Regionales y Locales para la
prevencin de conictos;
Ejecucin presupuestal al 96% del presupuesto asignado, en
forma descentralizada.
Por su concepcin, las actividades realizadas y los resultados alcanzados, el
PrevCon-PCM puede considerarse una experiencia pionera e innovadora en Amrica
Latina ejecutada desde el Estado con el apoyo de la cooperacin internacional.
El desafo hacia el futuro est puesto en consolidar este esfuerzo en las regiones
donde se ha desarrollado y que el prximo gobierno lo haga suyo. Las semillas de
un sistema nacional para la prevencin y transformacin democrtica de conictos
estn sembradas.
CARLOS SALAZAR COUTO
COORDINADOR GENERAL
PREVCON-PCM
TRANSFORMACIN DEMOCRTICA: UNA PROPUESTA PARA
ABORDAR LOS CONFLICTOS SOCIALES
De qu hablamos, cuando hablamos de Conicto Social? Es la crucial pregunta
que impuls la creacin de este documento como punto de partida del Proyecto
PREVCON-PCM.
Todas las personas a las que les preguntamos coincidieron en que es necesario
contar con una lgica comn, sobre todo, desde el accionar del gobierno, para el
entendimiento de qu es un conicto social, qu implica y cules son las mejores
estrategias para abordarlo.
Result relevante para muchos descubrir que la idea que tenemos del conicto
social determina nuestras estrategias para abordarlo, por lo tanto, si pensamos que
el conicto es algo malo, vamos a tender a evitarlo. La historia de la conictividad
social y la violencia poltica en nuestro pas nos ha dejado un paradigma de la idea
del conicto social como algo destructivo, que causa mucho dao, sobre todo por la
prdida de conanza en las relaciones humanas; sin embargo, hemos aprendido ya
que el conicto no necesariamente implica violencia. Cmo hacer entonces?
En este documento encontramos una serie de propuestas metodolgicas que
sustentan a la Transformacin Democrtica como el mecanismo ms adecuado, ya
que la experiencia, a nivel incluso de toda la regin latinoamericana, nos demuestra
que los conictos sociales no pueden ser eliminados ni desaparecen, que tienen una
dinmica particular en el tiempo y que depende de las partes orientar las consecuencias
hacia algo positivo o negativo. Para esto, se proponen mtodos de intervencin
constructiva, generando oportunidades a partir del fortalecimiento de la ciudadana
y de la activacin de la institucionalidad para el dilogo y la concertacin, desde las
distintas instancias de gobierno, para la adecuada canalizacin de las demandas
sociales. De esa manera se consolidar la tan ansiada gobernabilidad democrtica.
El proceso de construccin de este marco conceptual y metodolgico, y su
validacin durante la ejecucin del proyecto, promovi una reexin desde las
formas actuales de gestin del gobierno, orientado a consolidar una propuesta de
Poltica Pblica de Estado, que d los puntos de referencia para el accionar oportuno
y adecuado desde las distintas instancias del gobierno y considerando los diferentes
roles necesarios de asumir para potenciar la accin preventiva ante la conictividad
social.
Agradecemos a todos los que participaron y aportaron en las distintas reuniones
que tom el proceso de construccin del Marco Conceptual y Metodolgico y a
todos los formados por el Programa PREVCON-PCM, quienes nos ayudaron, a travs
de sus testimonios, a validar la hiptesis de que es posible considerar al conicto
social como un aliado de la democracia.
13
I. INTRODUCCIN
Aunque los conictos armados entre pases ha disminuido luego del n de la
Guerra Fra, estos se han trasladado al interior de los Estados. Si bien Amrica
Latina (AL) y el Caribe aparenta ser una de las regiones ms paccas del planeta
si la comparamos con Europa del Este, por ejemplo, no es posible negar que los
conictos sociales violentos forman parte de su historia ms reciente. As, durante
el siglo XX en la regin, el contexto global de la Guerra Fra, su particular cultura
poltica y su estructuracin social, han provocado que se multipliquen la violencia
poltica, las dictaduras militares y los conictos armados. A pesar de que durante
los ltimos 30 aos se ha gestado un proceso de democratizacin poltica en toda
la regin, la crisis scal en los aos ochenta y el ajuste estructural durante los
noventa provocaron en casi todos los pases serios dcit de capacidad estatal para
darle vigencia generalizada a la gobernabilidad democrtica. A su vez, el conjunto
de polticas de aquella poca tuvieron, entre otros resultados, crisis sociales que han
conmocionado los sistemas polticos de la regin.
As pues, a una democracia poltica formal, en la que se celebran peridicamente
elecciones libres de fraude, se contrapone una insuciente capacidad integradora y
reguladora de los Estados-Nacin. Esto sucede en el marco de modelos de desarrollo
que, en mayor o menor medida, se muestran insucientes para reducir la pobreza y
la desigualdad, o no estn en sintona con los intereses de las comunidades locales.
Esta contraposicin de intereses es la causa de la alta conictividad social de
Latinoamrica.
Pongamos el caso de Ciudad Jurez, en Mxico, reconocida por la ONU como
la ciudad ms violenta del mundo. Lo mismo sucede con Ro de Janeiro o Guatemala
City, cuya situacin no se distancia mucho del caso mexicano. La violencia social
est ms presente que nunca en los medios masivos y los conictos sociales que
conforman su epicentro reejan el gran dcit de legalidad e inclusin que padecen
los pases latinoamericanos. En este contexto surgen condiciones que amenazan
directamente la calidad y sustentabilidad de la democracia en la regin.
A pesar de los ejemplos positivos de fortalecimiento de los sistemas
democrticos y de los considerables avances en los procesos de desarrollo, en AL
persisten un Estado de Derecho y reglas democrticas estructuralmente dbiles para
resolver la lucha por el poder social. Estados frgiles y limitados territorialmente,
en sociedades con gran desigualdad y fragmentacin social, generan un contexto
favorable para la multiplicacin de crisis y episodios conictivos.
Como consecuencia, las formas tradicionales de gobernar y gestionar los
problemas de la sociedad estn experimentado fuertes transformaciones. De una
nocin de gobierno centrada en el Estado como garante y nico centro articulador
del poder poltico, y que detenta el monopolio de la coordinacin interinstitucional
y la bsqueda del inters colectivo, se ha pasado a una situacin en la cual, si bien el
1.1. Los conictos sociales en Amrica Latina
14
PREVCON-PCM
I. INTRODUCCIN
Estado conserva un rol central en la regulacin de los conictos sociales, las decisiones
pblicas estn fuertemente condicionadas por la interaccin y la participacin de
mltiples actores (Carmona, 2006).
La manifestacin masiva de esta modalidad de conictos desafa la
institucionalidad democrtica vigente y su capacidad para prevenir enfrentamientos
sociales. En ese sentido, en Amrica Latina, las pugnas sociales obligan al Estado a
buscar nuevas formas de abordarlas positivamente, debido a que su situacin excede
la capacidad de la democracia tradicional.
Es evidente, pues, que el Estado y la sociedad han cambiado profundamente.
Por lo tanto, este nuevo tipo de conicto representa, por su complejidad, un gran
desafo para aquellos que se dedican a la poltica; tal y como lo plante el presidente
uruguayo Jos Pepe Mujica el da de su ascenso al poder: La necesidad de hacer
gobierno generando las condiciones polticas para gobernar.
La sociedad peruana dinmica, desigual, pluritnica y con una historia milenaria
representa un mosaico de identidades que conuyen de forma conictiva en esa
peruanidad propuesta por Vctor Andrs Belaunde. Las tensiones no resueltas,
acumuladas a lo largo de su historia, y el gran dinamismo de sus cambios recientes, se
combinan y generan un contexto que hace particularmente desaante el diseo de
polticas pblicas efectivas para el desarrollo de una democracia sustentable.
Si la naturaleza y dinmica de los conictos sociales ilustran el modelo de
convivencia poltica y de desarrollo de una sociedad, la conictividad social vigente en
el Per reeja una sociedad que se caracteriza por su gran fragmentacin, asociada a
una equivalente diversidad humana, biolgica y de ecosistemas. El mosaico de etnias
y grupos sociales que componen la sociedad peruana contempornea, y las tensiones
entre sus identidades cosmovisiones y modelos mentales, conguran un escenario
sociocultural que desafa al sistema poltico y la capacidad de innovacin institucional
para consolidar una democracia a tono con su sociedad.
En la investigacin realizada recientemente por Martn Tanaka, Antonio Zrate
y Ludwig Huber (Instituto de Estudios Peruanos, 2010), se establece claramente el
estatus del sistema poltico actual del pas y las caractersticas de su conictividad:
Uno de los rasgos ms importantes del escenario poltico de los ltimos aos
en Per es la paradjica coexistencia entre, de un lado, una relativamente
dinmica de crecimiento econmico, que ha permitido una signicativa
reduccin de la pobreza, un proceso de institucionalizacin democrtica que
se expresa en una amplia competencia partidista, en el restablecimiento de
equilibrios y contrapesos entre los poderes del Estado, en el desarrollo de
1.2. El contexto peruano
15
un proceso de regionalizacin y descentralizacin, as como en la apertura
de espacios para la participacin de la sociedad civil en diversas decisiones
del Estado. Sin embargo, de otro lado, tenemos una muy baja legitimidad
de nuestras instituciones, altos niveles de desconanza ciudadana frente
a nuestras autoridades y crecientes niveles de conictividad social, que
muchas veces desencadenan episodios de violencia.
Segn la opinin de todos los actores consultados para este documento,
existe una coincidencia evidente de graves problemas en los modos en que el
sistema poltico peruano entindase poderes del Estado y actores sociales
procesa los confictos sociales. Entre ellos, la referencia recurrente a problemas
de comunicacin es vinculada a causas raigales de diversa ndole, tales como la
multiplicidad de cosmovisiones, intereses, valores y fundamentalmente recursos
entre los actores involucrados. Estos problemas de comunicacin explican algunas
de las dicultades que enfrenta el Estado, as como los actores sociales, para abordar
de forma preventiva y efectiva los conictos sociales del pas. El sealamiento es
claro: las dicultades para una efectiva comunicacin no solo impiden abordar de
manera preventiva los conictos, sino que suponen un factor clave en el aumento de
intensidad de los mismos y se convierten en una amenaza directa para la calidad de
la democracia del pas.
El Programa de Apoyo para una Cultura de Paz y el Fortalecimiento de Capacidades
Nacionales para la Prevencin y el Manejo Constructivo de Conictos (PrevCon-
PCM) es liderado por la Presidencia del Consejo de Ministros de la Repblica del
Per (PCM) y cuenta con el apoyo de la Unin Europea (UE) y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Su objetivo es fortalecer las capacidades
institucionales del Estado peruano en sus diferentes sectores y niveles, para
la prevencin y el manejo de los conictos sociales, sobre la base del dilogo
democrtico en cuatro contextos: intercultural, socioambiental, zonas cocaleras y
poscatstrofe. Adems, el PrevCon busca promover espacios de dilogo y consolidar
los mecanismos de construccin de consenso en los procesos de elaboracin de las
polticas pblicas, a nivel intra-estatal y en las distintas fases de participacin de la
sociedad civil.
Creemos que este proyecto representa una de las iniciativas ms ambiciosas de
modernizacin estatal en Amrica Latina, especialmente en lo referido a la gestin
preventiva y a la transformacin positiva de los conictos sociales. Su diseo responde
a la necesidad urgente de desarrollo de capacidades institucionales con este n.
Aunque ubica al Estado en el centro de la escena, no se circunscribe a este, sino que
se proyecta hacia un amplio espacio pblico que involucra a los actores no estatales
(empresas, ONG, comunidades) con el propsito de abordar sistemticamente y de
forma democrtica la conictividad social.
1.3. Marco institucional
SI LA DINMICA DE LOS CONFLICTO SOCIALES ILUSTRAN EL
MODELO DE CONVIVENCIA Y DESARROLLO DE UNA SOCIEDAD, LA
PERUANA SE CARACTERIZA POR SU GRAN FRAGMENTACIN.
16
PREVCON-PCM
La plataforma institucional para implementar el programa cuenta con socios
estratgicos. Para empezar, los sectores y ministerios del Gobierno nacional peruano;
un organismo estatal no gubernamental la Defensora del Pueblo; dos iniciativas
de concertacin poltica: el Foro del Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertacin de
Lucha contra la Pobreza, as como los gobiernos regionales y distritales.
El propsito de la presente consultora, encargada por el PrevCon-PCM, es establecer
un marco terico conceptual y metodolgico sobre la transformacin democrtica
de los conictos sociales, orientado a facilitar el establecimiento de polticas y
procedimientos de prevencin y manejo constructivo de los conictos.
Sobre la base de este marco conceptual, y en funcin de los esfuerzos estatales
vigentes para el abordaje de conictos sociales, se ha solicitado la elaboracin de
recomendaciones para el diseo de una estrategia orientada a la formulacin de
polticas pblicas que pretenden acercar dicho marco conceptual a las autoridades,
con el objetivo de que se establezcan acciones desde el Estado en materia de
tratamiento democrtico de conictos sociales.
Una poltica pblica que utiliza dicho instrumental terico metodolgico podra
contribuir positivamente al desarrollo de estrategias efectivas para consolidar la
democracia en el Per y en el resto de pases de Amrica Latina. Esta es la expectativa
y el desafo de este documento.
Este marco conceptual y sus recomendaciones para polticas pblicas se
sostienen sobre la base de esfuerzos previos desarrollados desde el Estado, la
academia y la sociedad civil peruanos. Representando al Estado se encuentra la
actual Ocina de Gestin de Conictos Sociales
1
de la PCM, que trabaja el tema
desde hace unos aos. La Defensora del Pueblo, por su parte, es pionera en el manejo
de conictos, ya que ha desarrollado, a travs de su Adjunta para la Prevencin de
Conictos Sociales y la Gobernabilidad, una de las polticas estatales ms claras
sobre cmo abordar estos casos democrticamente. La academia y la sociedad civil
se ven representadas a travs de la Ponticia Universidad Catlica del Per (PUCP),
que ha desarrollado una extensa tarea de investigacin y anlisis de la conictividad
social. De igual modo lo ha hecho el Instituto de Estudios Peruanos (IEP), a travs de
su mapa de conictos sociales encargado tambin por el PrevCon-PCM y otros
trabajos previos relevantes para comprender la problemtica peruana.
1.4. Objetivos de la consultora
1 Hasta enero del 2010, se trataba de la Unidad de Prevencin de Conictos que dependa de la Secretara General de la PCM.
Mediante D.S. N 010-2010 PCM, esta unidad pas a ser un rgano Tcnico Especializado que depende directamente del
Presidente del Consejo de Ministros.
LA POBREZA, LA DESIGUALDAD, Y
LA EXCLUSIN PROFUNDIZAN EL
DESENCANTO DE ALGUNOS SECTORES.
EL DISCURSO DEL DILOGO NO
ENCUENTRA UN CORRELATO EN LAS
PRCTICAS POLTICAS COTIDIANAS.
17
2 Segn el resultado de las encuestas de Latinobarmetro realizadas en 17 pases de la regin el 2002, a pesar de que el 56%
de la poblacin apoya la democracia como forma de gobierno, el 65% de la misma se siente insatisfecha con ella y el 50%
manifest no importarle si un gobierno no democrtico llegara al poder en su pas. Ms informacin en The Economist (2002).
La persistencia de altos niveles de pobreza, desigualdad social y exclusin poltica,
provocan tensin y profundizan el desencanto de algunos sectores de la ciudadana
hacia el sistema poltico democrtico que no logra canalizar y atender sus
necesidades
2
. Por ello, estos sectores recurren a medidas de fuerza en lugar de acudir
a las vas institucionales para solucionar los conictos entre ellos y/o con el Estado.
Segn un informe de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), ese desencanto
es la causa de que se est debilitando la democracia en la regin (OAS, 2004).
Este escenario presenta una dimensin estructural que cuestiona el
trabajo terico y sus ejercicios prcticos, y pone en evidencia modelos culturales
profundamente enraizados, cuyo encuentro dene la relacin de una sociedad con el
conicto y la violencia. Como veremos ms adelante, gran parte de los entrevistados
para este documento llamaron la atencin sobre una cultura de la ambigedad en el
Per, traducida en una tica de la incongruencia (Caravedo), en la que el discurso del
dilogo, por ejemplo, si bien puede ser ocial o polticamente correcto, no encuentra
un correlato en las prcticas polticas cotidianas que, por el contrario, tienden a
ser egostas, cortoplacistas, arbitrarias y autoritarias. De ah que sea necesario
reexionar sobre la posibilidad de sostener acuerdos formales en los procesos de
dilogo si esta tica pervive al momento de asumir y rmar los compromisos.
Por qu estos conictos son tan complejos?, qu caractersticas los diferencian
de otros? En los conictos sociales se combinan actores diversos y heterogneos,
intereses no representados, multiplicidad de jurisdicciones, cuantiosa informacin
tcnica, impactos en diferentes escenarios espaciales y temporales, y la aparicin de
nuevos actores que ponen en agenda pblica cuestiones ocultas. Es por esto que los
conictos sociales constituyen procesos de especial relevancia para quienes procuran
construir una gobernabilidad democrtica.
1.5. Por qu es relevante abordar los conictos sociales?
El trabajo analtico y prctico sobre conictos en general, y sobre conictos sociales
en particular, es relativamente joven. A lo largo de su historia ha cosechado una
variedad de aportes tericos y conceptos que an no forman un cuerpo terico
unicado. Y es probable que nunca lleguen a hacerlo, porque en el debate coexisten
perspectivas muy distintas sobre la vida en sociedad. Desde las teoras sobre el
1.6. Utilidad de un marco conceptual sobre la transformacin democrtica
de los conictos sociales
18
PREVCON-PCM
I. INTRODUCCIN
conicto, su denicin, causas y dinmicas, hasta la identicacin de estrategias
para operar sobre el mismo, no existe an consenso en los signicados atribuidos a
los distintos conceptos utilizados. Este desarrollo terico diverso contina y vara en
cada cultura y dentro de ellas, en cada institucin que se especializa en el tema,
pues todas aportan una nueva categorizacin, tipologas o conjuntos de trminos
para denir el campo social de los conictos. En algunos casos, las divergencias
sern meras cuestiones semnticas o terminolgicas, pero en otros casos sern
diferencias sustanciales en el modo de concebir los hechos sociales constitutivos de
la conformacin, evolucin y tratamiento de los conictos sociales
3
.
En este contexto, la elaboracin de un marco conceptual sobre conictos
sociales se encuentra con una primera dicultad en torno al concepto de conicto,
sus aspectos positivos y negativos, as como su adecuada gestin. Este debate gira
alrededor de algunas preguntas: cmo organizar el poder social?, qu se debe hacer:
concentrar o descentralizar el proceso de toma de decisiones? Las respuestas son
diversas, y en algunos casos, contradictorias, dependiendo de su origen ideolgico.
Los modelos polticos conservadores recomiendan concentrar el poder y fortalecer
especialmente la autoridad del Ejecutivo, a la vez que se subordinan los derechos
a las concepciones doctrinarias ideolgicas, religiosas del bien comn. Aquellos
modelos progresistas, por el contrario, procuran robustecer la autoridad ciudadana,
mientras se condiciona el respeto por los derechos a los reclamos y necesidades de
las mayoras (Gargarella, 2008).
Estos debates se ven reejados en la historia poltica de Amrica Latina, y en
particular durante el proceso de construccin de los Estados. A lo largo de su historia,
defensores de una u otra ideologa intercambiaron argumentos y protagonizaron
conictos por la distribucin del poder social. Ocasionalmente, estos han promovido
el dilogo y la concertacin, y un mayor entendimiento mutuo. En esos momentos
se lograron consensos bsicos que dieron lugar a las siempre inestables bases
identitarias relativas a la identidad y normativas de nuestras sociedades. En
otros momentos, la polarizacin ha sido tristemente mayor, y con el aoramiento
destructivo de las diferencias, la conictividad se torn violenta y, por consiguiente,
nociva para el funcionamiento del sistema poltico.
El problema irresuelto de la falta de una teora unicada sobre los conictos
reeja una situacin bablica en la que se multiplican nombres y acepciones con
signicantes y signicados diversos sobre la naturaleza, causas y evolucin de los
conictos. Esta ausencia de un lenguaje compartido, como sostiene Frank Dukes
(1996), no solamente genera dicultades entre practicantes y acadmicos vinculados
al campo; peor an, deja a los actores protagnicos de la conictividad social con
poca capacidad para acordar entre s las razones del conicto, lo que diculta
3 As, una visin social construccionista concibe el conicto como un producto de la creacin de signicado social, mientras
que una visin marxista lo hace desde el materialismo histrico y la lucha de clases, que pone a la estructura econmica y el
control de los medios de produccin como los determinantes primarios del conicto social.
19
naturalmente su abordaje colaborativo. Esta discusin es relevante ya que la manera
en que los actores perciben el conicto condiciona la forma en que participarn en
l. As como el mapa no es el territorio, las situaciones que surgen alrededor de un
conicto no son el conicto en s, sino las respuestas y actitudes que tenemos ante
l. Es por eso que comprender la naturaleza del conicto es el primer paso hacia un
cambio constructivo.
Este marco que proponemos ser de utilidad a n de que el Estado peruano
pueda establecer un lenguaje compartido a la hora de disear polticas sensibles
a los conictos y, por ende, tenga mayor capacidad para establecer consensos.
Permitir, adems, aumentar la comunicacin entre el Estado y los actores sociales
frente a la tarea de formulacin e implementacin efectiva y sustentable de polticas
pblicas; sobre todo de aquellas orientadas al abordaje preventivo de los conictos
sociales. El propsito es facilitar un instrumental analtico para comprender mejor
la conictividad en torno a la distribucin del poder en la sociedad y contribuir a
la creacin de polticas que permitan el establecimiento de marcos y procesos
institucionales que lleven a su abordaje transformador, para la consolidacin de un
orden constitucional democrtico.
La efectividad y el impacto de dichas polticas pblicas dependen de que
se logren acciones coordinadas entre aquellos que participan en su formulacin e
implementacin. Este marco puede facilitar esta coordinacin entre actores con
responsabilidad pblica, y ubicados en posiciones distintas.
Dada la multiplicidad y complejidad de los conictos sociales presentes en
la realidad peruana, este trabajo se inici con las siguientes preguntas clave: qu
mecanismos son necesarios para convertir el conicto en una oportunidad que
fortalezca la democracia y el desarrollo sustentable?, cules son los conceptos clave y
los enfoques adecuados?, qu tipo de polticas y procesos pblicos se necesitan para
promover el cambio positivo en las causas de los conictos?, cmo, en denitiva,
se puede promover una democracia basada en una cultura poltica que privilegie el
debate y el dilogo?
Partimos del supuesto de que es necesario aumentar la calidad de la
comunicacin, lo que supone tambin la coordinacin entre los operadores de los
conictos sociales, particularmente de aquellos que ejercen funciones pblicas. El
enfoque no pretende contribuir meramente a una mayor comunicacin, entendida
como mayor ujo de informacin entre los actores, cuestin evidentemente relevante.
El propsito fundamental es orientar los esfuerzos hacia el desarrollo de una mejor
comunicacin, o comunicacin dialgica entre los organismos estatales responsables
del establecimiento de polticas pblicas y aquellos actores sociales, privados o
AS COMO EL MAPA NO ES EL TERRITORIO, LAS SITUACIONES QUE
SURGEN ALREDEDOR DE UN CONFLICTO NO SON EL CONFLICTO
EN S, SINO LAS RESPUESTAS Y ACTITUDES QUE TENEMOS ANTE L.
20
PREVCON-PCM
comunitarios, que estn interesados o involucrados en la comunicacin misma. Esta
mejor comunicacin posibilitar a dichos actores pblicos mejorar su capacidad para
negociar las implicancias del conicto social, sus causas y su evolucin, as como
coordinar mejor sus acciones en pos de su transformacin democrtica
4
.
En ese sentido, los destinatarios ms importantes de este documento son
aquellas personas con cargos de responsabilidad pblica estatal que deben responder
a los conictos sociales.
En sntesis, el objetivo es producir un documento til para los distintos actores
sociales, que ayude a coordinar signicados respecto de las causas, dinmicas y
formas de abordar el conicto, en base a un marco que conjugue conceptos claros,
articulados, realistas y, preferentemente, que forme parte del lenguaje cotidiano
sobre poltica y conictividad publica en el Per.
4 En una de las entrevistas, un miembro de la Defensora del Pueblo plante lo positivo que sera elaborar un marco conceptual
con trminos bsicos que deberan ser parte del discurso comn del Estado, de las empresas y de las ONG. Con 20 o 30
vocablos, bien denidos, a manera de glosario, nos podemos mover todos un glosario que no se limite a la denicin, sino
que venga acompaado de una explicacin adicional.
5 Desde un enfoque dialgico, el conocimiento no se produce nicamente a travs de los saberes y campos disciplinarios,
o desde el acceso a la produccin cientca, sino tambin desde la reexin de los actores sobre dicha informacin y la
sistematizacin de sus prcticas.
Esta consultora involucr desde el inicio a actores claves para unicar el modo
de analizar y abordar los conictos sociales
5
. Tiene como base metodolgica la
construccin de conceptos conjuntamente con actores protagonistas de conictos
sociales en el Per. El objetivo es ampliar el campo de comprensin de un problema
comn el conicto social y, especcamente, de la perspectiva de los actores en un
contexto determinado: histrico, institucional, social, econmico, etc.
Para elaborar este marco conceptual y metodolgico se utilizaron como
referentes tericos a personas e instituciones reconocidas en el campo de la
transformacin de conictos. Gran parte de las bases se apoyan en el trabajo terico-
metodolgico desarrollado por John Paul Lederach y se articula con la metodologa
de construccin de paz que presenta William Ury en el desarrollo de su enfoque del
Tercer Lado para abordar conictos. Se hizo hincapi en las condiciones estructurales
del conicto utilizando nociones de la bibliografa de Johan Galtung. Para consolidar
un glosario sobre anlisis y transformacin de conictos sociales, se utiliz como
base el manual que produjo el Institute for Conict Analysis and Resolution de la
Universidad de George Mason (Virginia, EE.UU.). Para el captulo de Diseo de
Procesos de Dilogo Democrtico fue de especial utilidad el texto Dilogo Democrtico:
manual para practicantes, publicado el 2008 por IDEA, ACDI, OEA y PNUD, de los
autores Bettye Pruitt y Philip Thomas. Para componer una visin del contexto social
1.7. Metodologa e insumos
LA EFECTIVIDAD Y EL IMPACTO DE LAS
POLTICAS PBLICAS DEPENDEN DE QUE
SE LOGREN ACCIONES COORDINADAS.
LA MANERA EN QUE LOS ACTORES
PERCIBEN EL CONFLICTO CONDICIONA
LA FORMA EN QUE PARTICIPARN EN L.
21
y poltico peruano, se siguieron los consejos de los entrevistados, quienes hicieron
referencia a distintas fuentes de informacin, as como otros informantes clave no
contemplados originalmente.
CUADRO 1:
Bibliografa recomendada durante las entrevistas y reuniones para la elaboracin de este documento
> Acuerdo Nacional (2002). Polticas de Estado. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros de Per.
> Adjunta para la Prevencin de Conictos Sociales y la Gobernabilidad (s.f.). Glosario. Obtenido de la
Defensora del Pueblo: www.defensoria.gob.pe/conictos-sociales/glosario.php
> Banco Mundial (2005). Riqueza y sostenibilidad: Dimensiones sociales y ambientales de la minera en el Per.
Banco Mundial.
> Caballero, V. (2009). Los conictos sociales en el Per 2006-2008. En: CAJ: Punto de encuentro, creando
una cultura de dilogo para la gestin de los conictos en el Per (pp. 25-28). Lima: CAJ.
> Cabrera, M. (2008). Gua para el manejo y comunicacin de crisis: las industrias extractivas y las crisis sociales.
Lima: Ministerio de Energa y Minas - Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Per -
PERCAN.
> CELAD - Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (2008). Carta Iberoamericana
de Calidad en la Gestin Pblica. X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y
Reforma del Estado. San Salvador.
> CELAD - Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (2003). Carta Iberoamericana de
la Funcin Pblica. V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del
Estado. Santa Cruz de la Sierra.
> Comisin de la Verdad y Reconciliacin - CVR (2008). Hatun Willakuy. Versin abreviada del Informe Final de
la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Lima: Ponticia Universidad Catlica del Per - PUCP.
> Cotler, J. (2009). Poder y cambio en las regiones. Lima: PNUD, IEP.
> De Echave, J., Diez, A., Huber, L., Revesz, B., Ricard, X., & Tanaka, M. (2009). Minera y conicto social. Lima:
IEP.
> Defensora del Pueblo (2005). Ante todo, el dilogo. Lima: Defensora del Pueblo.
> INEI (2009). Mapa etnolingstico del Per. Recuperado en marzo del 2010, de: Agrorural: www.agrorural.
gob.pe/index.php/mapas/mapa-etnolinguistico.html
> Nicols, V., Fernndez, M., & Flores, E. (2007). Modos originarios de resolucin de conictos en pueblos
indgenas de Bolivia. La Paz: Fundacin UNIR, Fundacin PIEB.
22
PREVCON-PCM
I. INTRODUCCIN
Asimismo, se realiz una revisin de los documentos constitutivos del PrevCon-
PCM y de todos los materiales bibliogrcos informes, presentaciones, manuales,
artculos periodsticos y normativa que el proyecto est utilizando para desarrollar
su marco normativo.
Actividades
Para la elaboracin de este documento se realizaron dos visitas a Lima y reuniones
con distintos referentes que consideramos claves de la conictividad social peruana,
con el propsito de presentar el marco conceptual. Los criterios de composicin del
grupo de personas entrevistadas fueron los siguientes: 1) diversidad de pensamiento
poltico; 2) multisectorialidad y cargos de particular relevancia para el funcionamiento
del sistema poltico; y 3) trayectoria y experiencia en el abordaje de conictos sociales.
Con estos criterios se convocaron y entrevistaron a 20 personas, entre funcionarios,
referentes sociales, acadmicos y empresarios. Asimismo, se realizaron talleres de
validacin del marco terico conceptual ante la comisin multisectorial de anlisis
y prevencin de conictos, los equipos tcnicos del PrevCon-PCM a nivel local y
sectorial, el equipo tcnico de la Presidencia de Consejo de Ministros, adems del
colectivo empresarial dedicado a la Responsabilidad Social Empresarial, Per 2021, y
organizaciones juveniles anes a la agrupacin Gobierno Coherente.
CUADRO 2:
Leyes y normas peruanas revisadas para la elaboracin de este documento
> Ley Marco de Modernizacin del Estado N 27658
> Ley de Bases de la Descentralizacin N 27783
> Ley de Descentralizacin Fiscal DL 955
> Ley Orgnica de Gobiernos Regionales N 27867
> Ley Orgnica de Municipalidades N 27972
> Ley de Elecciones Regionales N 27683
> Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones N 28274
> Ley de Partidos Polticos N 28094
> Ley Marco del Presupuesto Participativo N 28056
> Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadano N 26300
> Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica N 27806
> Ley de Regalas Mineras N 28258
> Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
DL 1088
23
Grupo
a. Socios del proyecto: secretario tcnico
del Acuerdo Nacional y secretario
tcnico de la Mesa de Concertacin
para la Lucha contra la Pobreza
b. Expertos de la sociedad civil en temas
de dilogo y conictos sociales
c. Funcionarios de la Presidencia del
Consejo de Ministros
d. Representantes de la Adjunta de
Conictos Sociales y Gobernabilidad
de la Defensora del Pueblo
e. Representante del sector minero
Asistentes
> Max Hernndez (secretario tcnico
del Acuerdo Nacional)
> Flix Grndez (secretario ejecutivo de
la MCPLCP)
> Equipo de resolucin de conictos
(PCM)
> Guillermo Nugent (socilogo)
> Jos Luis Lpez (CARE)
> Csar Guzmn Barrn
(Centro de Resolucin de Conictos
de la PUCP)
> Manuel Bernales (Futuro Sostenible)
> Baltazar Caravedo (SASE)
> Gastn Garatea (sacerdote)
> Sergio Gonzales (Descentralizacin)
> Nilda Rojas
(secretaria de Gestin Pblica)
> Ronald Ibarra
(jefe de la Unidad de Conictos)
> Rogelio Aguirre
(Demarcacin Territorial)
> Delia Obregn
(Demarcacin Territorial)
> Rolando Luque
(Adjunta de Conictos)
> Pablo Castillo
(comisionado de la Adjunta)
> Miguel Lvano
(temas socio-ambientales)
> Augusto Baertl (empresario)
Fecha
10/12/2009
10/12/2009
11/12/2009
11/12/2009
11/12/2009
CUADRO 3:
Personas e instituciones entrevistadas para la elaboracin del documento (cuyo valioso aporte
ha servido para elaborar la propuesta de este marco conceptual, pero eso no implica que estn
de acuerdo con las conclusiones del mismo).
>>>
24
PREVCON-PCM
I. INTRODUCCIN
Grupo
f. Equipo de la Unidad de Anlisis
y Prevencin de Conictos de la
Presidencia del Consejo de Ministros
g. Representantes de organizaciones de
la sociedad civil y lderes de opinin
h. Gobierno Regional de Junn
i. Representantes de la Comisin
Multisectorial para la Prevencin de
Conictos Sociales del Poder Ejecutivo
j. Empresario representante del sector
hidrocarburos
k. Experto en temas de relaciones
comunitarias, responsabilidad social y
comunicaciones del sector minero
l. Representantes de las ocinas
regionales de PrevCon-PCM
m. Ministerio de Economa
Asistentes
> Francisco Morante
> Vctor Aragn
> Enrique Alturn
> Jos Luis Velsquez
> Tatiana Valencia
> Ricardo Dianderas
> Luis Romero
> Juan Carlos Corts
(Ciudadanos al Da)
> Ivn Mendoza
> Ramiro Escobar (periodista)
> Vladimiro Huaroc
(presidente regional)
> PCM
> Ministerio de Comercio Exterior
y Turismo
> Ministerio de Salud
> Ministerio de Justicia
> Ministerio de Trabajo
> Ministerio de Energa y Minas
> Ministerio del Medio Ambiente
> Ministerio de la Produccin
> Ministerio de Transportes y
Comunicaciones
> Ministerio de Desarrollo Social
> Pedro Grijalba
(gerente de PetroBras)
> Ricardo Morel
> Vctor Caballero y Jorge Amaro
Fecha
11/12/2009
11/12/2009
12/12/2009
14/12/2009
14/12/2009
14/12/2009
02/02/2010
02/02/2010
CUADRO 3: Casos emblemticos por cada tipo de conicto social <<<
25
Metodologa de las entrevistas
A los entrevistados se les present el resumen de un primer documento con
aproximaciones al marco conceptual (ver en los anexos la presentacin del consultor
en PPT) y las siguientes preguntas exploradoras:
1) Cul es su evaluacin del marco conceptual presentado?
Cules son los conceptos que necesitan mayor aclaracin?
Cules son aquellos que deberan ajustarse a la realidad
peruana? Qu conceptos estn ausentes?
2) Qu tipo de presencia estatal se requiere para prevenir la
manifestacin destructiva de los conictos sociales?
3) Qu institucionalidad pblica se requiere desarrollar o
fortalecer?
4) Cmo debera formularse cualquier poltica pblica para
poder prevenir la manifestacin de conictos sociales?
5) Qu desafos y oportunidades se presentan a las agencias
gubernamentales encargadas de promover el dilogo y la
resolucin de conictos?
Grupo
n. Congresista de la Repblica y autor del
informe en minora sobre los hechos
en Bagua
o. Instituto Prensa y Sociedad
Asistentes
> Guido Lombardi
> Ricardo Uceda y Carlos Lezameta
Fecha
02/02/2010
03/02/2010
27
La Cultura de Paz: base de una sociedad democrtica
La Cultura de Paz es un primer dispositivo poltico conceptual, fundamento axiolgico
de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), que apunta a establecer un
escenario cultural para el desarrollo democrtico y las bases ticas que sustentan su
orden. La Declaracin de las Naciones Unidas sobre la Cultura de Paz (ONU, 1999)
constituye un conjunto de valores, actitudes, tradiciones, comportamientos y estilos
de vida basados en:
1) El respeto a la vida, el n de la violencia y la promocin y la
prctica de la no violencia por medio de la educacin, el dilogo
y la cooperacin;
2) El pleno respeto de los principios de soberana, integridad
territorial e independencia poltica de los Estados, y de no
injerencia en los asuntos que son esencialmente jurisdiccin
interna de estos, de conformidad con la Carta de las Naciones
Unidas y el derecho internacional;
3) El respeto pleno y la promocin de todos los derechos humanos
y de las libertades fundamentales;
4) El compromiso con la solucin pacca de los conictos;
5) Los esfuerzos para satisfacer las necesidades de desarrollo y
proteccin del medio ambiente de las generaciones presentes
y futuras;
6) El respeto y la promocin del derecho al desarrollo;
7) El respeto y el fomento de la igualdad de derechos y
oportunidades de mujeres y hombres;
8) El respeto y el fomento del derecho de todas las personas a la
libertad de expresin, opinin e informacin;
9) La adhesin a los principios de libertad, justicia, democracia,
tolerancia, solidaridad, cooperacin, pluralismo, diversidad
cultural, dilogo y entendimiento en todos los niveles de la
sociedad y entre las naciones;
2.1. Conceptos bsicos
28
PREVCON-PCM
El desarrollo pleno de una Cultura de Paz est integralmente vinculado a:
1) La promocin del arreglo pacco de los conictos, el respeto y
el entendimiento mutuos, y la cooperacin internacional;
2) El cumplimiento de las obligaciones internacionales contradas
en virtud de la Carta de las Naciones Unidas y el derecho
internacional;
3) La promocin de la democracia, el desarrollo de los derechos
humanos y las libertades fundamentales, as como el respeto y
cumplimiento universales de estos;
4) La posibilidad de que todas las personas, en todos los niveles,
desarrollen aptitudes para el dilogo, la negociacin, la
formacin de consenso y la solucin pacca de controversias;
5) El fortalecimiento de las instituciones democrticas y la
garanta de la participacin plena en el proceso del desarrollo;
6) La erradicacin de la pobreza y el analfabetismo, as como la
reduccin de las desigualdades entre las naciones y al interior
de ellas;
7) La promocin del desarrollo econmico y social sostenibles;
8) La eliminacin de todas las formas de discriminacin contra
la mujer; la promocin de su autonoma y una representacin
equitativa en todos los niveles de toma de decisiones;
9) El respeto, la promocin y la proteccin de los derechos del
nio;
10) La garanta de la libre circulacin de informacin en todos los
niveles y la promocin del acceso a ella;
11) El aumento de la transparencia y la rendicin de cuentas en la
gestin de los asuntos pblicos;
12) La eliminacin de todas las formas de racismo, discriminacin
racial, xenofobia e intolerancia conexas;
13) La promocin de la comprensin, la tolerancia y la solidaridad
entre todas las civilizaciones, pueblos y culturas, incluso hacia
las minoras tnicas, religiosas y lingsticas;
29
14) El respeto pleno del derecho a la libre determinacin de los pueblos,
incluidos los que viven bajo dominacin colonial u otras formas de
dominacin u ocupacin extranjera, como est consagrado en la Carta
de las Naciones Unidas y expresado en los pactos internacionales de
derechos humanos, as como en la Declaracin sobre la concesin de la
independencia a los pases y pueblos coloniales contenida en la resolucin
1514 (XV) de la Asamblea General (14 de diciembre de 1960).
La Cultura de Paz enmarca la promocin de un orden democrtico de alcance nacional,
regional y global, y se erige sobre la base de esta red de principios de las Naciones Unidas, que
a su vez permite sostener proyectos y polticas pblicas orientadas al fortalecimiento de la
democracia.
Democracia
Por estar basada en la Cultura de Paz, la democracia como rgimen poltico propone justamente
un sistema para la resolucin no violenta de los concitos polticos. Uno de sus mecanismos
fundantes es el de construir ciudadana, empoderar (relativo a poder) a sectores excluidos
promoviendo su inclusin en el proceso de toma de desiciones. A su vez, los mecanismos
democrticos permiten mejor que ningn otro que los conictos se canalicen de forma pacca,
a travs de mecanismos basados en el derecho.
La democracia tiene mltiples acepciones dependiendo de la escuela que la analice.
Segn el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la democracia permite
que la sociedad y el gobierno establezcan objetivos de desarrollo humano de largo alcance, y
que denan las condiciones e instrumentos para la efectiva consecucin de estas metas. Este
proceso debe estar enmarcado en la promocin y la proteccin de los derechos humanos; en la
participacin ciudadana; en el respeto a la ley y a las instituciones democrticas; en el respeto
a todas las identidades polticas, sociales y regionales, y en la promocin del dilogo poltico
y social. En ese sentido, el dilogo es una herramienta importante para su fortalecimiento y
consolidacin.
Para los nes pragmticos de este trabajo, podemos considerarla como un sistema de
gobierno que permite la confrontacin pacca y constructiva de intereses, ideas y criterios
entre los distintos actores de la sociedad. Su buen funcionamiento requiere de la creacin de
espacios de dilogo organizado y continuo. Su propsito es proveer oportunidades, establecer
reglas de juego para garantizar la expresin pluralista y diversa de perspectivas, la deliberacin
pacca y la transformacin constructiva de los conictos sociales. La democracia es, pues, una
va para proveer a un pueblo de resultados beneciosos y satisfacer sus necesidades econmicas,
sociales, culturales y polticas (Pruitt y Thomas 2007).
Cuando a la democracia se le formula la pregunta sobre cmo hace el Estado para
generar polticas legtimas para toda la poblacin surge con fuerza la necesidad de contar con
la nocin de gobernabilidad democrtica. Esta se puede entender como la capacidad estatal
LA DEMOCRACIA PROPONE LA RESOLUCIN NO VIOLENTA DE
CONFLICTOS, PARA ELLO ES IMPORTANTE EMPODERAR A LOS
SECTORES EXCLUIDOS EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES.
30
PREVCON-PCM
para transformar democrticamente los conictos sociales propios de procesos de
cambio, y de construir consensos cumpliendo con el Estado de Derecho y siguiendo
las reglas planteadas por el orden constitucional. En este caso, la gobernabilidad
democrtica se dene como un marco orientador de polticas que busca una mayor
sintona entre el poder de origen democrtico y el cumplimiento de la Constitucin.
Para lograr que un sistema poltico sea democrtico se precisan ciertos procesos
estatales: por ejemplo, canales legtimos y apropiados para resolver los problemas de
la sociedad. En este sentido, el concepto de gobernanza se puede entender como el
conjunto de instituciones patrones, estructuras, reglas de juego, etc. y procesos
de toma de decisiones que condicionan y posibilitan las polticas pblicas, y que
involucran al Estado en relacin interdependiente con actores de la sociedad civil y el
mercado local y global (Kooiman, 2000).
Segn el Comit de Ayuda al Desarrollo de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE), la buena gobernanza de un pas se basa en cuatro
elementos bsicos: el Estado de Derecho, la buena gestin del sector pblico, la lucha
contra la corrupcin y la reduccin de los gastos militares excesivos. Estos elementos
se relacionan con otros tres factores: el desarrollo participativo, la democratizacin y
el respeto de los derechos humanos.
Por su parte, la cooperacin internacional sea gubernamental o no, se centra
principalmente en los siguientes mecanismos de gobernanza (o de reforma del Estado):
la participacin y democratizacin; la federalizacin y descentralizacin; el Estado de
Derecho, la Constitucin y la reforma judicial; as como en la reestructuracin de las
fuerzas de seguridad y las instituciones intermediarias o de dilogo.
Para promover la gobernabilidad democrtica, la Fundacin Cambio Democrtico
busca desarrollar en el sistema poltico ciertas capacidades institucionales vinculadas
a una gobernanza con capacidad de transformacin democrtica de conictos.
En primer lugar, el Estado tiene que ser capaz de otorgar garantas adecuadas
de participacin de la ciudadana en las decisiones que afectan su vida, en particular
aquellas vinculadas a establecer el modelo de desarrollo deseado. Esto ser posible,
en primer lugar, sobre la base de las garantas elementales de los derechos civiles
y polticos libertad de expresin, elecciones libres, etc. consagrados en la
Constitucin Nacional. Es decir, el sistema poltico deber tener la capacidad de
generar mecanismos legtimos y sustentables de representacin poltica.
En segundo lugar, es fundamental que los actores sociales involucrados
compartan valores bsicos de sociabilidad y que la institucionalidad pblica vigente
permita el establecimiento de estructuras y procesos de dilogo culturalmente
sensibles a la diversidad sectorial y comunitarias. Esto implica generar capacidades
en los actores del sistema poltico para promover la cooperacin entre estructuras
estatales, grupos y organizaciones, independientemente de su identicacin
EL CONFLICTO ES PARTE DE LA
CONDICIN HUMANA Y EST PRESENTE
EN LA VIDA SOCIAL Y LAS RELACIONES.
EL ESTADO DEBE GARANTIZAR LA
PARTICIPACIN DE LA CIUDADANA EN
LAS DECISIONES QUE AFECTAN SU VIDA.
31
sectorial, ideolgica o partidaria. Esta cooperacin es condicin para desarrollar
agendas pblicas concertadas para la accin colectiva.
Finalmente, para que la gobernabilidad sea democrtica se requiere la libre
circulacin de la informacin, transparencia y rendicin de cuentas. Esto signica dar
vida a mecanismos que permitan el ejercicio de la cultura democrtica: acceso a la
informacin para el contralor ciudadano, institutos participativos, entre otros.
El segundo pilar de la Cultura de Paz y gua de la gobernabilidad democrtica
es el establecimiento de metas de desarrollo, tales como la erradicacin de la pobreza
y el analfabetismo; la reduccin de desigualdad socioeconmica, y la promocin del
desarrollo econmico y social sustentables.
Conicto
El conficto es parte de la condicin humana, y est presente en la vida social y
en las relaciones entre comunidades, pueblos y Estados. Usualmente se le otorga
connotaciones negativas, y se lo dene con un valor opuesto a la armona, el acuerdo
o la paz. Hay mltiples deniciones de lo que es un conicto se trata de un concepto
ambiguo y dinmico y la forma en que se lo caracteriza en gran medida por la forma
en que ser abordado. Para poder transformar el conicto es necesario cambiar la
mirada que tenemos sobre l.
Genricamente, el conicto se reere a cualquier disputa organizada, un
diferendo o desacuerdo de proporciones relativamente importantes, que a menudo
abarca mltiples disputas, que se pueden dar en torno a valores y reclamos de acceso
al poder o a recursos escasos. Esta lucha muchas veces consiste en neutralizar, herir o
eliminar a los adversarios (Coser, 1956). No es de extraar, por ello, que se considere
al conicto como una fuerza destructiva que debe ser evitada, contenida o eliminada.
Desde una perspectiva constructivista, el conicto se entiende como una
divergencia de intereses, o la creencia de que las aspiraciones de las partes no pueden
alcanzarse simultneamente (Pruitt y Rubin, 1994). Un conicto surge, entonces,
cuando dos o ms actores, en una relacin de interdependencia, no estn de acuerdo
sobre la distribucin de recursos materiales o simblicos, y actan basndose en estas
supuestas incompatibilidades (Lederach, 1996). Desde esta perspectiva, el conicto
posee tres componentes distintivos:
1) Relacin de interdependencia entre las partes; es decir, ninguna
tiene sucientes recursos como para alcanzar sus objetivos de
forma unilateral.
32
PREVCON-PCM
2) Percepcin de incompatibilidad de los objetivos de los actores
involucrados, que pone nfasis en la subjetividad de las partes
6
.
3) Comportamiento agresivo aunque no necesariamente
violento entre los actores involucrados.
El conicto implica, pues, la interpretacin de acciones o eventos, y la posterior
reaccin en funcin de lo que realizan actores interdependientes. En pocas palabras,
para que exista un conicto social debemos estar frente a un asunto, que generar
cierta percepcin, actitud ante esa percepcin y comportamiento entre personas o grupos
relacionados entre s.
En esta misma lnea, Galtung (1998) propone entender el conicto desde tres
perspectivas concurrentes: la contradiccin de objetivos existente entre las partes; la
actitud con la que estas partes perciben la contradiccin, y el comportamiento con el
que las partes interactan.
6 En sintona con los desarrollos vinculados a la teora de la narratividad y de la modalidad del pensamiento narrativo de Jerome
Bruner (1997), la realidad se construye a travs de narrativas. Desde esta perspectiva, los conictos a travs de los cuales las
personas experimentan los asuntos humanos toman la forma de las narraciones que usamos para contar cosas sobre ellos.
GRFICO 1:
Perspectivas del conicto
Contradicciones: Cuando los objetivos de las partes se perciben como
incompatibles, se evidencia una contradiccin. Surge entonces un asunto y se
construyen creencias. Esta contradiccin surgida de la interdependencia puede
Fuente: Gabrielle Guern. ggueron@cantv.net - Adaptacin de ideas de Galtung.
Comportamientos,
procedimientos,
procesos
Contradicciones,
asuntos sustantivos
Actitudes, personas
y relaciones
El Tringulo
del Conflicto
33
expresarse en fenmenos de injusticia estructural, tales como la concentracin de
tierras y el xodo rural, la operacin contaminante de una industria o la aplicacin
de una ley de promocin econmica regional que desconoce a las sociedades locales
promocionadas.
Percepcin/actitudes: Se reere a cmo los actores interpretan la contradiccin
de intereses u objetivos, y la forma como actan. Si esta contradiccin no es
percibida como anmala, el conicto se mantiene latente. Si, por el contrario, alguno
de los actores percibe la situacin como injusta e identica a los responsables de la
misma, comenzar a construir un discurso que eleve la conciencia de esta situacin
y cree un escenario para que surjan conductas que produzcan un cambio frente a la
contradiccin.
Comportamiento: Por lo general, hay una estrecha vinculacin entre la
actitud de los actores que poseen los intereses o valores en contradiccin, y el
comportamiento que estos desarrollan para resolverla. Los comportamientos pueden
ser de confrontacin violenta o no violenta, as como de dilogo y cooperacin. La
confrontacin no violenta supone una clara diferenciacin entre ellos y nosotros;
los canales de comunicacin entre las partes se cortan y se inician las agresiones
mediticas, legales o directas para modicar las conductas o posiciones de la otra
parte. La confrontacin puede adquirir trminos violentos, en principio de forma
aislada o espordica, e incluir el sabotaje a la propiedad de la otra parte. Finalmente,
la violencia comienza a ser coordinada, mientras que cada parte responsabiliza a la
otra de generar las condiciones para la misma.
El Estado y los conictos sociales
En la medida en que supone tensin entre actores que establecen una relacin entre
s, el conicto social es demasiado amplio y puede incluir una gran cantidad de
situaciones, que van desde un nivel interpersonal a otro interestatal. Para delimitar
esta denicin, nos centraremos en los conictos sociales de inters pblico.
El conicto pblico es una categora ms amplia que incluye disputas poltico-
institucionales, intra e interburocrticas, entre poderes pblicos cuyos protagonistas
centrales forman parte del marco institucional del Estado (su campo de accin es
la arena poltica). Por su naturaleza, este tipo de conictos se dirimen a travs de
mecanismos poltico-institucionales, que incluyen vas administrativas, judiciales,
mediticas, etc. En ellos, el Estado tiene un rol central, y la disputa se centra en el
proceso de toma de decisiones sobre el destino de los recursos compartidos/pblicos
en situaciones que involucran intereses colectivos o difusos. Un conicto pblico social
involucra al Estado o a un proceso de decisin pblica, y tiene como protagonista
distintivo a actores de la sociedad civil. En este sentido, el conicto social posee las
siguientes caractersticas especcas:
EL ESTADO TIENE UN ROL CENTRAL EN LOS CONFLICTOS PBLICOS
Y LA DISPUTA SE CENTRA EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
SOBRE EL DESTINO DE LOS RECURSOS COMPARTIDOS.
34
PREVCON-PCM
2.2. Tipologas: cul es su utilidad?
Un tipo ideal es un instrumento conceptual usado en las ciencias sociales para
aprehender los rasgos esenciales de ciertos fenmenos sociales. Por la naturaleza
polimorfa y pluricausal de los conictos sociales, cualquier intento de construccin
tipolgica est condenado a ser controversial o al menos discutible.
Los conictos empiezan de una forma y terminan de otra. De cualquier
manera, una tipologa deriva de la priorizacin de ciertas dimensiones o variables
que permiten construir el concepto y que estarn establecidas por un marco terico
particular. Esto se aplica para el anlisis y diseo de una intervencin.
El propsito de una tipologa
El diseo y desarrollo de una tipologa est siempre en funcin del propsito con que
se la aborda. Si el propsito no es claro, la tipologa tampoco lo ser. Si es acadmico,
la tipologa estar orientada a generar capacidades descriptivas y explicativas. Si el
propsito es poltico o de transformacin social, se orientar a servir como marco
conceptual para generar respuestas adecuadas a los desafos del contexto social.
El rol del Estado es protagnico de distintas maneras: a) cuando
participa directamente en el conicto por accin u omisin;
b) cuando participa como un tercero en un conicto de actores
privados donde existe un inters colectivo en juego; c) cuando
el conicto se maniesta en el espacio pblico.
Se conforma en torno a una compleja red de intereses que
se traduce en la presencia de diversos grupos, organizaciones
o individuos, que representan esos intereses con relaciones
asimtricas de poder (Carpenter & Kennedy, 1998).
Existe disparidad entre las formas de organizacin entre esos
grupos, y por ende, estructuras jerrquicas y procesos de toma
de decisiones.
Los conictos emergen a raz de un evento puntual o disputa (episodio) una
movilizacin social en contra de una poltica gubernamental de caractersticas
especcas, por ejemplo, pero bajo este hecho existe un complejo entramado
de causas estructurales (epicentro) que encuentran en dicha disputa una va para
manifestarse.
LOS CONFLICTOS SIEMPRE EMPIEZAN
A RAZ DE UN EVENTO PUNTUAL Y
TERMINAN DE OTRA FORMA.
EL ROL DEL ESTADO ES PROTAGNICO
COMO PARTICIPANTE, MEDIADOR O
COMO DEFENSOR DE LA LEGALIDAD.
35
Una tipologa se construye considerando una serie de variables: las causas del
conicto social, el objeto de la disputa, el tipo y cantidad de actores involucrados; o
por la legalidad o ilegalidad del comportamiento de aquellos.
Tipos de conictos
Presentamos a continuacin un cuadro formulado por Josep Redorta (2004) que
sintetiza las tipologas nicas:
Autor
Woodhouse
Abebrese
Lederach
Galtung
Deutsch
Burton
Hobbes
Coser
Criterio de clasicacin
Relaciones de poder
Funcionalidad
Relaciones de poder
Nivel de visibilidad
Agresividad
Violencia
Inters
Emocionalidad
Tipo de conicto
> Simtricos
> Asimtricos
> Funcional
> Disfuncional
> Verticales
> Horizontales
> Latente
> Maniesto
> Constructivo
> Destructivo
> Violentos
> No violentos
> Apetito
> Aversin
> Real
> Irreal
Observaciones
La simetra equivale a
igualdad en el poder.
Es funcional si potencia la
innovacin y la creatividad.
Se reere al conicto entre
iguales o en jerarqua.
El conicto latente deja de
serlo al manifestarse.
Fuerte aparicin o ausencia
de agresividad.
Ausencia o presencia de
violencia.
Equivalente a atraccin y
repulsin.
Es irreal si existen muchas
emociones implicadas.
CUADRO 4:
Clasicaciones y tipologas de conictos
36
PREVCON-PCM
Tambin existen tipologas complejas o multidimensionales, que clasican
los conictos en funcin de su nivel de realidad y manifestacin. Otra clasicacin
que estimamos til es la de Wright (1990), que distingue los conictos fsicos o
territoriales, polticos, ideolgicos o legales.
Como se ha mencionado, el conicto social articula o condensa un
enfrentamiento pblico policromtico en el que interactan una diversidad de
factores causales y dinamizadores de la misma: polticos, sociales, culturales y
ambientales. Por esto, nunca se podr explicar bien si la descripcin del conicto
social se circunscribe a la disputa episdica. Una protesta gremial reprimida por las
fuerzas de seguridad puede tener distintas causas o factores. Cul es el contexto
poltico y los elementos especcos que explican la cobertura meditica de una
movilizacin de un grupo social que reclama la suspensin de la resolucin de un
ministro? Todas estas cuestiones, una vez ms, se reeren a episodios y no al meollo
del conicto que los explican.
En todo conicto social existe un episodio de disputa que opone a los actores
involucrados y que se convierte en el principal punto de ruptura o reagrupamiento, as
como un epicentro en donde se encuentra el asunto de fondo; tambin habr datos de
contexto, como los hbitos culturales del grupo, las asimetras e interdependencia, y
las historias que permiten comprender ms profundamente el conicto. Es entonces
cuando las intervenciones pueden aspirar a promover posibilidades reales de
transformacin. Por lo general, los actores analizan los conictos en base a los episodios
y no a los epicentros, singularizndolos en funcin de aquello que se transforma en el
objeto central de disputa. Ese objeto central de disputa puede ser simblico o tangible;
puede estar en un cargo, en una norma o en un bien natural, vivo o inerte.
Es importante por ello evaluar cul es la mejor tipologa de conictos para el
diseo de una poltica de Estado orientada a generar condiciones de gobernabilidad
democrtica. Qu tipologa sera ms til para establecer sistemas de alerta
temprana para que los actores y procesos involucrados, y en particular quienes tienen
responsabilidades pblicas directas sobre stos, tomen decisiones que impacten
positivamente en la evolucin del conicto?
Criterios para la construccin de clasicaciones y tipologas sobre conictos
1) Escala territorial: Da cuenta de la escala de despliegue del
conicto o intervencin. Los niveles local, regional o nacional
hacen referencia a conictos que se clasican considerando su
rea territorial de reproduccin.
2) Intensidad: Se puede construir una tipologa sobre la base
del nivel de polarizacin existente, sobre la presencia o no de
hechos de violencia, o predominancia de actividades ilegales.
37
Muchas veces, este criterio de clasicacin permite identicar la
respuesta a corto plazo que debera dar el Estado para prevenir
la intensicacin de la escalada. Tambin permite identicar si se
adoptarn estrategias de prevencin, resolucin o contencin.
3) Modo de abordaje: Este criterio considera la forma como
los actores involucrados abordan el conicto. Si bien este
nunca se dirime de una sola forma, s hay una estrategia o
modo predominante: por la fuerza, haciendo uso de procesos
normativos sujetos a derecho, o con el dilogo, explorando
necesidades e intereses subyacentes.
4) Causa: En Amrica Latina, se pueden identicar como
causas de los conictos la falta de vigencia de los derechos
humanos en un territorio; la existencia de redes criminales que
sostienen acciones que provocan disturbios sociales; la falta
de determinacin en derechos de propiedad o soberana; la
aparicin de una catstrofe u otras ms. Este tipo de anlisis
permite identicar cules son las polticas e intervenciones
estratgicas dirigidas a remover dichas causas.
5) Objeto: Este es el criterio que habitualmente usan los actores.
Su agrupamiento se defne por la agenda del conficto. Por
ejemplo, los conictos en torno al acceso al agua se diferencian
de aquellos que giran en torno a la distribucin de la renta
minera o a la contaminacin de una ribera. Este tipo de criterios
tiene la ventaja de permitir que muchos actores compartan
misma la descripcin.
6) Legalidad: Distingue entre los conictos sociales centrados en
prcticas tipicadas por el Estado como delitos, de aquellos
que se desenvuelven predominantemente en un marco de
legalidad. Muchas veces este criterio se relaciona con aquel que
clasica los conictos sobre la base de su intensidad.
Todos estos criterios hay muchos ms son tiles para distintos nes. Un
sistema de informacin sobre conictividad social debera tener la capacidad de
utilizarlos de forma complementaria.
En el Per, la Defensora del Pueblo ha sido pionera en la elaboracin de
una tipologa cuyo propsito no es solamente generar un sistema de informacin
sobre conictos sociales, sino mejorar la calidad de respuesta a los mismos. El otro
organismo estatal es la Unidad de Anlisis y Prevencin de Conictos de la Presidencia
del Consejo de Ministros, que tiene capacidad y mandato para incidir en los sectores
de gobierno implicados.
LOS ACTORES SUELEN ANALIZAR LOS CONFLICTOS EN BASE A LOS
EPISODIOS Y NO A SU EPICENTRO, Y LO REDUCEN A AQUELLO QUE
SE TRANSFORMA EN EL OBJETO CENTRAL DE SU DISPUTA.
38
PREVCON-PCM
Defensora del Pueblo
7
Socioambiental
Demarcacin territorial
Asuntos de gobierno local
Asuntos de gobierno regional
Asuntos de gobierno nacional
Electorales
Laborales
Comunales
PCM
8
Socioambiental
Demarcacin territorial
Infraestructura
Recursos hdricos
Gobernabilidad
Asuntos sociales
Asuntos productivos
Laboral
Instituto de Estudios Peruanos - IEP
Percepcin de incompatibilidad de
actividades econmicas y formas de vida
Acceso a benecios econmicos privados
Acceso a recursos pblicos
Grandes proyectos de inversin
impulsados por el Estado
Gestin de recursos pblicos
Ilegalidad de actividades

Derechos laborales
7 Adjunta para la Prevencin de Conictos Sociales y la Gobernabilidad. 71 Reporte de conictos sociales. Conictos sociales
conocidos por la Defensora del Pueblo al 31 de enero del 2010, p. 4.
8 Elaborado a partir de la base de datos proporcionada por la Ocina de Gestin de Conictos de la PCM y la presentacin de
conictos sociales publicada en su pgina web: http://sc.pcm.gob.pe/web/images/stories/interior/docs/conDic09.pdf (revisado
el 1 de marzo del 2010).
La Defensora del Pueblo y la ahora llamada Ocina de Gestin de Conictos
Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros han construido, considerando sus
respectivos objetivos, tipologas de anlisis y seguimiento de los conictos segn un
criterio de clasicacin basado predominantemente aunque no exclusivamente
en el objeto de disputa, por lo que cada ente aborda la problemtica de forma
diversa. Mientras que la Defensora del Pueblo lo hace desde un enfoque que busca
atender la vulneracin de derechos ciudadanos por parte del Estado, la PCM tiene
como preocupacin principal el mantenimiento de una lgica de gobernabilidad
democrtica, que se expresa en un tratamiento al conicto desde un enfoque de
contencin y bsqueda de resolucin, pero que lo atendiende, por lo general, cuando
este llega a la fase de crisis y la violencia ya se manifest.
CUADRO 5:
Tipologa comparada de los conictos >>>
39
Fuente: Instituto de Estudios Peruano (2010).
Por su parte, la Defensora del Pueblo utiliza en su tipologa un criterio de
clasicacin basado en el objeto de la disputa: socio ambiental, territorial, electoral,
laboral, cultivo ilegal de coca. Pero tambin genera equivalencias entre tipos de
conictos con distintos niveles de abstraccin. En ese sentido, un conicto socio
ambiental es mucho ms general y amplio que un conicto por cultivo ilegal de coca.
Introduce asimismo otros criterios que hacen referencia al mbito territorial y al tipo
de actores estatales involucrados: asuntos comunales, de gobierno local, regional o
nacional. Finalmente, utiliza una categora residual, que es el concepto de otros.
El problema de esta tipologa es que contrapone tres criterios distintos a un
mismo nivel y, por ende, introduce confusin a la hora de relevar y clasicar los
conictos. Por ejemplo: un asunto de gobierno nacional puede ser un conicto
socio ambiental con un fuerte componente de cultivo ilegal de coca. La tipologa
que maneja tradicionalmente la PCM tiene caractersticas similares. Su propsito es
generar condiciones de respuesta efectiva por parte del gobierno. Su esquema es
similar al de la Defensora, pero se articula en base a los distintos sectores o agencias
con los que el Estado organiza su respuesta a las distintas problemticas. Por otro
lado, tambin posee tipos de conictos con niveles de abstraccin variables, lo que
los hace difciles de comparar y limita el grado de exhaustividad de la tipologa.
Como se observa en el cuadro, el Instituto de Estudios Peruanos (IEP), a partir de
su investigacin para PrevCon-PCM, propone una clasicacin que utiliza las causas de
los conictos como elementos diferenciadores. Esta clasicacin es muy valiosa para
disear estrategias de transformacin democrtica de conictos sociales, y presenta
desafos importantes a la hora de validarse como marco analtico compartido por
distintas instituciones. Sobre todo si uno de los propsitos es consolidar un sistema de
alerta temprana que puedan compartir tanto la PCM como la Defensora del Pueblo,
adems de todos los actores interesados con competencia institucional.
Se recomienda, por ello, que aquella institucin que centralice la informacin
generada en base a esta metodologa, forme grupos de trabajo, en el mejor de
los casos interdisciplinarios y provenientes de distintas instituciones pblicas
dedicadas al anlisis y tratamiento de los conictos sociales. Adems, esta institucin
centralizada deber no solo identicar y monitorear los subtipos de conictos, sino
que debe desarrollar protocolos de respuesta multisectorial efectiva.
Defensora del Pueblo
Cultivo ilegal de coca
Otros
PCM
Normativo
Cocalero
Instituto de Estudios Peruanos - IEP
Servicios pblicos
Otros
CUADRO 5: Tipologa comparada de los conictos <<<
40
PREVCON-PCM
Propuesta de bases para la construccin de una tipologa
La clasicacin que proponemos busca categorizar los conictos sociales pblicos de
acuerdo al asunto conictivo que funciona como detonante para su manifestacin.
Este criterio permite una simplifcacin del tablero de control, que se subordina al
objeto explicito de disputa por sobre todos los otros criterios.
Se considera que existe un conicto cuando dos o ms actores interdependientes
no estn de acuerdo sobre la distribucin de determinados elementos materiales
o simblicos vinculados a asuntos de inters pblico, y actan basndose en dicho
desacuerdo.
1) Conictos polticos institucionales: Objeto de disputa:
las reglas del ordenamiento poltico y la toma de decisiones
pblicas. Se focaliza en los problemas existentes en la relacin
entre los poderes pblicos con la ciudadana.
Subtipos: demarcacin jurisdiccional, legitimidad de procesos
electorales, quiebre de la relacin entre representantes y
representados.
2) Conictos socioeconmicos: Objeto de disputa:
caractersticas del modelo de acumulacin y distribucin de la
renta pblica. La creacin de empleo, el manejo de salarios y
precios en la economa, el fomento de cierto tipo de industria
particular.
Subtipos: laborales, productivos, nancieros, servicios
pblicos, recursos scales.
3) Conictos socioambientales: Objeto de disputa: control,
uso, acceso y aprovechamiento de recursos naturales y espacio
pblico. Se da por la competencia entre actividades productivas
por servicios ambientales.
Subtipos: recursos hdricos, forestales, biodiversidad, suelo
urbano, glaciares, mineros, pesqueros.
4) Conictos basados en la identidad: Objeto de disputa:
reconocimiento de la identidad y autonoma de grupos tnicos,
culturales u otras minoras homosexuales, migrantes,
respecto de otras comunidades mayoritarias o de las decisiones
del Estado.
Subtipos: etnopolticos, migrantes, minoras sexuales.

41
2.3. Evolucin de la conictividad
El anlisis de la evolucin de un conicto implica la evaluacin de su intensidad a
lo largo del tiempo. El anlisis deber identicar los principales hitos o puntos de
inexin en la evolucin del conicto, y destacar cules son los factores que lo hacen
escalar o desescalar.
Recomendaciones metodolgicas
Utilizar subtipos dentro de las tipologas propuestas, que
consideren los derechos de las personas, los niveles de conicto
local, regional, nacional o los recursos en disputa.
Usar esta tipologa como insumo para una discusin
metodolgica protagonizada por los principales analistas de
conictos sociales en el Estado peruano, con invitados del
sector acadmico, de la sociedad civil y del sector privado. De
estas discusiones se puede llegar a un consenso en torno a la
mejor y ms til tipologa para la transformacin democrtica
de los conictos sociales.
Consolidar una tipologa compartida que permita a los
distintos actores pblicos con competencias en el abordaje de
la conictividad social analizar conjuntamente los conictos,
as como la forma ms adecuada para abordarlos, al combinar
perspectivas que pongan nfasis en la gobernabilidad (Poder
Ejecutivo) con otras que enfaticen los derechos afectados
(Defensora, juzgados). Al dotar a los actores de un marco de
anlisis compartido, el sistema poltico aumenta su capacidad
para procesar los conictos; al aumentar la capacidad de
coordinacin entre sus operadores, se incrementa tambin la
probabilidad de xito.
UN CONFLICTO EXISTE CUANDO DOS O MS ACTORES NO
ESTN DE ACUERDO SOBRE LA DISTRIBUCIN DE DETERMINADOS
ELEMENTOS MATERIALES O SIMBLICOS DE INTERS PBLICO.
42
PREVCON-PCM
a) Nivel 1: Problema social: Cuando el conicto se mantiene
latente se trata de un problema social. En este caso, existe una
situacin de frustracin o insatisfaccin de necesidades de un
grupo social; contradiccin de intereses o valores con otros
grupos, o riesgo de dao colectivo provocado por la accin u
omisin por parte del Estado. Sin embargo, la contradiccin no
se ha traducido an en confrontacin por ninguno de los actores
involucrados. Existen factores estructurales o contextuales que
provocan la contradiccin de intereses, aunque estos no son
visibles en el espacio pblico.
b) Nivel 2: Disputa o controversia pblica: El conicto social
se maniesta cuando los actores sociales generan acciones
pblicas de promocin o rechazo a una decisin u omisin
por parte del Estado, y se confrontan a travs de procesos
pblicos institucionales o espontneos. La contradiccin o
riesgo percibido por parte de un grupo de actores respecto de
una situacin lleva a que se manieste el malestar, por lo que
reivindican en el espacio pblico sus intereses, al ampararse en
Reformulacin: PrevCon - PCM.
I
n
t
e
n
s
i
d
a
d
Tiempo
Problema
disputa
Conflicto
emerge
Conflicto
escala
Violencia abierta - directa
Confrontacin destructiva
crisis
Conflicto
desescala
sometimiento
Paz
sustentable
Relatencia
del conflicto
Confrontacin
constructiva,
negociacin,
otros medios
transformativos.
Conflicto
Manifiesto
GRFICO 2:
Evolucin del conicto
43
los derechos que los resguardan. Adems, pasan a identicar
a los responsables de su malestar en terceros involucrados, e
invocan, usualmente, la recticacin de la situacin por parte
del Estado.
En este caso tambin se producen debates en torno a la
cuestin en el espacio pblico, con un rol de gran relevancia
por parte de los medios de comunicacin. El antagonismo
entre las partes es visible y se conforman coaliciones en torno
a los clivajes o puntos de quiebre que dividen a las posiciones.
Las controversias pueden sostenerse en el tiempo o ser
coyunturales; usualmente giran en torno a un tema central,
pero se desarrollan en el marco de un conicto que involucra
otros temas colaterales.
Factores dinamizadores de la escalada hacia la crisis o violencia:
1) Polarizacin: cuando a partir del anlisis de las
posiciones y estrategias de los actores involucrados,
predominan posiciones rgidas, narrativas
excluyentes y comportamientos hostiles.
2) Relaciones asimtricas: cuando un lado (coalicin)
posee una efectividad considerablemente mayor
que el otro en la incidencia sobre decisiones pblicas.
Esto genera o incentiva al ms dbil a tomar acciones
drsticas con el propsito de hacerse escuchar
por parte de quien toma las decisiones o inclinar la
relacin de poder a su favor.
c) Nivel 3: Crisis: La crisis ocurre cuando el conicto desborda
los canales institucionales que la normativa ofrece para su
tratamiento (Constitucin, legislacin vigente). Las crisis
usualmente se generan por una accin sustantiva de un actor
que polariza y propicia una aceleracin de los hechos orientada
a conseguir un resultado favorable. Este dinamizador o
disparador de la decisin puede ser la ocurrencia de un dao
que convierta el riesgo en perjuicio concreto colectivo (hacia
una comunidad) o individual (hacia una persona), capaz de
provocar la movilizacin de las coaliciones en pugna. La crisis
suele presentar una situacin de equilibrio dinmico de fuerzas
que incentiva a los actores a avanzar hacia una salida negociada.
44
PREVCON-PCM
Se reconocen tres tipos de estrategias, enfoques o modos que pueden ser adoptados
de manera exclusiva o combinada para abordar un conicto: tratar de reconciliar
los intereses de cada una de las partes a travs del dilogo intereses y necesidades;
llevar el asunto a un tercero que determine los derechos de cada una de las partes
derecho, o denir el resultado sobre la base del ejercicio ms o menos regulado
de la fuerza poder (Ury, Brett, & Goldberg, 1988). As pues, aunque existen tres
enfoques o estrategias poder, derecho e intereses, en la realidad suelen estar
mezclados, a pesar de que un proceso nunca deja de tener un modo predominante
o hegemnico.
Dado que la conictividad de los procesos sociopolticos es mltiple, es
importante aceptar el hecho de que todos estos modos se activan y desactivan
de forma interdependiente y compleja. Esto demuestra la dicultad que implica
ejercer una intencionalidad transformadora desde una perspectiva sistmica. Dado
lo complicado que resulta comprender la conictividad social, los desafos para
transformarla de forma democrtica tambin se presentan tan dicultosos como
urgentes.
Si bien la reconciliacin de intereses es generalmente preferible, los enfoques
de derecho y poder tienen un rol importante, pues son alternativas en caso que el
dilogo por s solo no sea posible o no tenga xito.
2.4. Modos de abordar el conicto
Debido al aumento de incertidumbre con los consecuentes
costos vinculados a la bsqueda de seguridad unilateral por
parte de los actores, el reclamo de los terceros se hace ms
intenso para que las partes lleguen a procesos negociados. Si
bien la polarizacin provoca mayor dicultad hacia el interior
de las coaliciones, voces distintas que funcionan como terceros
internos y externos suelen promover procesos institucionales
que reencaucen el conicto y ejerzan roles de Tercer Lado, es
decir, que acten como rbitros, jueces o reguladores.
d) Nivel 4: Violencia: Si no se contienen los factores que motivan
la escalada, las crisis pueden provocar, inmediatamente o
despus de un tiempo, una situacin de violencia directa. Esta
situacin usualmente presenta una combinacin de contextos
de enfrentamiento fsico entre los grupos en litigio y/o represin
estatal sostenida. Por lo general, existe una suspensin de
hecho o de derecho de las garantas constitucionales, y suelen
violentarse de forma sistemtica los derechos humanos, en
aras de la bsqueda del restablecimiento del orden y de la paz
social.
45
9 El poder, segn Weber, es la posibilidad de que una persona o un nmero de personas realicen su propia voluntad, en una
accin comunal, incluso contra la resistencia de otros que participan en la accin (1921: 116).
El poder
Desde la perspectiva del sistema poltico, el abordaje de los conictos puede estar
basado u orientado por la lgica del poder. Poder signifcar aqu la capacidad de
hacer que otros hagan algo a pesar de sus intereses
9
(Weber, 1910). Esto es muy
importante desde el punto de vista estatal, ya que el Estado detenta la exclusividad
en el uso legtimo de la violencia. Esto quiere decir que el ejercicio del poder puede o
no ser legtimo, legal, democrtico o transformador. La historia poltica de Amrica
Latina se destaca por los usos ilegtimos, ilegales, antidemocrticos y conservadores
del poder. Su legitimidad descansa en el contrato social que regula el conicto.
Confrontacin basada en el poder: Los actores involucrados reclaman de forma
imperativa a sus contrapartes atender sus demandas o satisfacer sus necesidades a
travs de vas de hecho. De esta forma, desarrollan estrategias coercitivas basadas en
la accin directa, como bloqueos de carreteras, desobediencia civil, manifestaciones
callejeras, amenazas, represin policial o parapolicial, y violencia poltica. Este modo
de abordaje puede ser ms o menos sujeto a derecho, segn el nivel de polarizacin
y violencia reinantes.
El derecho
El derecho introduce la consideracin de la justicia a la hora de resolver el conicto
social y pone de maniesto el enfoque de un proceso objetivo, que permite juzgar las
acciones de los hombres en base a un marco normativo.
Confrontacin basada en el derecho: Los actores involucrados abordan este
tipo de confrontacin para dirimir la contraposicin de los argumentos y derechos
esgrimidos por cada parte, de acuerdo a criterios objetivos establecidos por la ley o
la tradicin. La conduccin del proceso est en manos de un tercer actor que arbitra
entre las partes, y dene quin tiene la ley o el criterio objetivo de su lado.
Los intereses y las necesidades
De la confrontacin a la negociacin: Los actores involucrados participan en
procesos y espacios institucionales o ad hoc de dilogo y bsqueda de consenso para
resolver los problemas vinculados a las causas del conicto. Estos espacios pueden
ser meramente de dilogo, a partir del intercambio de perspectivas e informacin,
o a travs de la toma de decisiones, y por tanto, se producen negociaciones para
abordar conictos puntuales.
DADO LO COMPLICADO QUE RESULTA COMPRENDER LA
CONFLICTIVIDAD SOCIAL, LOS DESAFOS PARA TRANSFORMARLA
DEMOCRTICAMENTE SE HACEN TAN DIFCILES COMO URGENTES.
46
PREVCON-PCM
El dilogo se distingue de la negociacin ya que el primero reere a un proceso
conversacional que busca construir conanza, intercambiar impresiones sobre
la problemtica que enfrenta a las partes y generar condiciones para avanzar en
la solucin negociada de la disputa. Como negociacin se entiende un proceso
conversacional de toma de decisiones en donde las partes intentan encontrar
vas para resolver sus problemas comunes y satisfacer sus necesidades, intereses
y objetivos a travs de la construccin de consenso. Los procesos de negociacin
pueden ser ms o menos confrontacionales, aunque su denominador comn es el
hecho de que se recurre a la comunicacin directa para llevarlos a cabo. Ejemplos
de esta modalidad de abordaje de conictos pueden ser el dilogo democrtico, la
concertacin poltica, los talleres de resolucin de problemas sociales, la planicacin
participativa, los procesos de deliberacin pblica o el dilogo social.
Otras modalidades
Evitacin: En este caso, los actores involucrados, a pesar de poseer intereses
encontrados, encapsulan el conicto, cancelan las actividades y evitan las
declaraciones pblicas respecto a los problemas emergentes; tampoco responden
a los reclamos de sus contrapartes o participan en espacios para abordar problemas
asociados al conicto.
Un actor puede implementar diferentes estrategias dependiendo de la relacin
con sus contrapartes. Mientras que con un grupo la estrategia puede basarse en el
dilogo, con otro se mostrar confrontativo o evitativo. Por otro lado, un actor puede
tener una estrategia oscilante, entre la confrontacin y el dilogo, especialmente
cuando se atraviesan ciclos de conictividad maniesta.
Transformar el conicto en una oportunidad para el desarrollo democrtico (Gerzon
2009) supone concentrarse no solo en la lucha visible, sino en las causas relacionales,
institucionales, estructurales y culturales que contraponen a los actores.
El uso del verbo transformar, en lugar de resolver o gestionar, es intencional.
Esta visin es resumida de manera precisa por John Paul Lederach cuando
escribe: A diferencia de la resolucin o la gerencia, la idea de transformacin no
sugiere que simplemente eliminemos o controlemos el conicto, sino que apunta
descriptivamente a su naturaleza inherentemente dialctica. Es un fenmeno que
transforma eventos, las relaciones atravesadas por el conicto, de hecho cambia a
sus propios protagonistas (Lederach, 1996). En otras palabras, transformar implica
que el conicto genere cambios. Ahora bien, que el cambio en cuestin sea positivo
o negativo, democrtico o autoritario, depende en gran medida de la calidad del
liderazgo que es aplicado a su abordaje.
2.5. De la resolucin de conictos a la transformacin democrtica
EL DILOGO CONSTRUYE CONFIANZA
Y EN LA NEGOCIACIN SE DECIDEN
ACCIONES PARA RESOLVER UNA DISPUTA.
LA TRANSFORMACIN DE CONFLICTOS
IDENTIFICA EPISODIOS CONFLICTIVOS Y
PROCURA VAS PARA RESOLVERLOS.
47
10 Un episodio es la expresin visible de un conicto que surge dentro de la relacin o sistema, usualmente dentro de un
lapso determinado de tiempo. Genera atencin y energa alrededor de un conjunto de problemas particulares que necesitan
respuesta. El epicentro del conicto es la red de patrones relacionales y estructurales que con frecuencia proporciona una
historia de episodios vividos, de los cuales emergen nuevos episodios y problemas. Si el episodio libera energa conictiva en
la relacin, el epicentro es donde se produce dicha energa.
El nuevo paradigma en la gestin constructiva de conictos sociales evoluciona
desde la idea de resolucin al marco de la transformacin elaborado por John Paul
Lederach (Lederach, 2007; Maiese & Lederach, 2004), quien explica que los conictos
sociales, al ser intrnsecos a la vida en sociedad, no se resuelven de manera denitiva
en un momento dado, sino que van cambiando hacia dinmicas ms o menos
constructivas a travs del tiempo. El marco de la transformacin, al igual que el de la
resolucin, opera bajo el supuesto de que el conicto no es en s mismo ni bueno ni
malo, sino que denota un proceso normal de las relaciones humanas operando sobre
estructuras sociales y puede ser entendido como un motor para el cambio social
(2007). Es evidente que, a lo largo de la historia, la construccin de instituciones
pblicas democrticas que promueven la inclusin social y la distribucin sostenible
de los productos de la actividad econmica, ha sido consecuencia, en gran medida,
del surgimiento del conicto social. En ese sentido se entiende la relacin entre
transformacin de conictos y desarrollo democrtico.
Se utiliza el concepto de transformacin para enfatizar que los conictos
son vistos como procesos vitales en el desarrollo de las sociedades, con potencial
destructivo o productivo. En ese sentido, el concepto se convierte en un esfuerzo
para el logro de procesos y resultados constructivos y mutuamente beneciosos. A
nivel de los actores, busca el desarrollo de ciertas capacidades en los participantes,
el empoderamiento de los actores ms dbiles y su reconocimiento. Desde el punto
de vista del sistema poltico, la transformacin apunta al cambio institucional hacia
marcos normativos y procedimientos ms incluyentes y democrticos. El enfoque
est puesto tanto en el conicto maniesto y sus urgencias (episodio), como en las
relaciones, los contextos y las estructuras (epicentro).
La transformacin de conictos identica los episodios conictivos y procura
encontrar las vas para resolverlos. De hecho, se cuida de no aislarlos entre s, y ms
bien, les busca puntos de acceso para entender la lgica subyacente o epicentro
que explica su aparicin. En ese sentido, la transformacin busca entender cmo
estos episodios se insertan en un patrn ms amplio de los procesos sociales, de las
relaciones humanas y de sus instituciones. As, se pregunta qu debe cambiar en
los niveles culturales, estructurales, relacionales y personales para producir un
fortalecimiento de la convivencia democrtica. Esto quiere decir que no se pierde
el foco de los episodios, aunque s se trabaja de forma ms deliberada y estratgica
sobre los epicentros de dicha conictividad
10
. El cambio es entendido a nivel de los
temas urgentes o inmediatos, y a nivel de los patrones generales de interaccin y de
la problemtica estructural sobre la que opera. Son estos los procesos en los que el
Estado y las polticas pblicas tienen un rol privilegiado para actuar de forma efectiva.
48
PREVCON-PCM
2.6. La prevencin de los conictos
El concepto de prevencin suele ser usado cuando el conicto tiene connotaciones
negativas. En ese sentido, el profesor Christopher Mitchell lo defne como cualquier
proceso que contribuye a la prevencin del comportamiento conictivo indeseable una
vez que se ha presentado una situacin de incompatibilidad de objetivos (Mitchell,
1981: 257)
11
. Sin embargo, la prevencin del comportamiento conictivo puede
simplemente ser una neutralizacin de aquellos que maniestan dicha conictividad,
esquema riesgosamente cercano a modelos de gobernabilidad autoritaria o represiva.
La prevencin de conictos, desde una perspectiva de transformacin
democrtica, busca administrar los medios por los se puede anticipar y manejar un
conicto, abordando sus causas y no solo las manifestaciones del mismo. John Burton,
padre fundador del Institute for Conict Analisis and Resolution de la Universidad
de George Mason, se reere a esto bajo el concepto de provencin del conicto. La
provencin, segn el autor, se reere a los medios por los cuales se anticipa y maneja
una situacin, y elimina las posibles causas del conicto. Podra signicar la secesin, si
es eso lo que las partes buscaban, o el uso de polticas econmicas de gran envergadura,
o cualquier combinacin de polticas que se requiera para hacer que el conicto se
vuelva irrelevante. En este sentido, Burton plantea que la prevencin podra ser una
losofa poltica, es decir, una manera de abordar el gobierno (Burton, 1998: 39).
El concepto de transformacin democrtica de conictos, por lo tanto, da
cuenta de la potencialidad que es inherente al conicto para ser transformado
en oportunidad para el desarrollo democrtico. El punto es poder apreciar sus
contribuciones positivas para la democracia al sealar una problemtica social no
atendida e introducir un sentido de urgencia pblica para atenderla, o alerta temprana
para crisis inminentes y sus efectos negativos crisis, violencia, fragmentacin del
tejido social que deben ser contenidos y prevenidos. En ese sentido, el enfoque de
la transformacin democrtica es capaz de aprovechar y reforzar a las primeras,
del mismo modo que puede evitar, mitigar o, en el peor de los casos, contener las
segundas, en el marco de la aplicacin y vigencia del Estado de Derecho y de la
normatividad de la vida democrtica.
El conicto social puede ocupar un lugar central y positivo en los procesos de
desarrollo democrtico, al acarrear la promocin de proyectos para el surgimiento
de una institucionalidad ms moderna e inclusiva. Mucho del resultado positivo
depende de cmo los distintos actores involucrados, pero fundamentalmente el
Estado, respondan a los mismos.
11 Es importante no confundir la prevencin de conictos con la evitacin de los mismos. Por eso es muy importante que las
acciones preventivas no conlleven arreglos superciales o evitativos, ya que estos, en ltima instancia, no suponen ms que la
postergacin de un conicto que, al manifestarse, lo har con mayor virulencia. Algunos autores como Johan Galtung preeren
no hablar de prevencin, ya que consideran que limitar la intervencin a la prevencin de la violencia desmerece el profundo
trabajo que se realiza con el proceso del conicto.
49
2.7. El enfoque del Tercer Lado para la transformacin democrtica de los
conictos sociales
Cuando las telaraas se unen, pueden detener incluso un len.
Proverbio africano.
Qu tipo de presencia o actuacin pblica se requiere para prevenir la manifestacin
destructiva de los conictos sociales?, en qu niveles hay que trabajar?, qu roles
deben asumirse para avanzar hacia la transformacin democrtica de los conictos?
La combinacin del trabajo de John Paul Lederach sobre transformacin de conictos
(2003), con la nocin de Tercer Lado de William Ury (2000), pueden brindar un
instrumental analtico para elaborar una respuesta adecuada a los conictos.
Qu es el Tercer Lado?
El Tercer Lado es una forma de ver los conictos, no slo desde uno u otro lado de la
posiciones encontradas, si no desde una perspectiva que hace nfasis en el inters
pblico afectado, es decir, mirando su impacto y resonancia en la comunidad que
contiene a los actores involucrados. Esta perspectiva ayuda a:
Entender ambos lados del conficto y establecer puentes entre
ellos
Promover estrategias para lograr establecer un proceso de
dilogo y negociacin entre los lados
Apoyar una solucin justa que atienda las necesidades
esenciales de ambas partes y de la comunidad circundante de
manera equitativa.
Entonces, la prevencin de conictos supone precaver lo que para todas las
partes involucradas es indeseable la crisis, la violencia o una situacin de catstrofe,
pero tambin implica entender que el conicto maniesto se vincula estrechamente
con un epicentro de conictividad subyacente a los hechos visibles.
TRANSFORMAR EL CONFLICTO EN UNA OPORTUNIDAD PARA EL
DESARROLLO DEMOCRTICO SUPONE CONCENTRARSE NO SOLO
EN LA LUCHA VISIBLE SINO EN SUS CAUSAS ESTRUCTURALES.
50
PREVCON-PCM
As pues, el Tercer Lado como espacio est formado por los actores que
forman parte del conicto protagonista, aliados y aquellos que son apoyados,
activamente o no, por agentes externos, que pueden verse como los de afuera
actores interesados, mas no involucrados.
Ms all de que los actores sociales puedan estar ms o menos identicados con
las partes involucradas, formando parte de las coaliciones que estas protagonizan,
y aun as, pueden adoptar roles de Tercer Lado si incorporan esta perspectiva de
anlisis e intervencin. El Tercer Lado puede tener distintos niveles de desarrollo y
de consciencia de s mismo, convirtindose en una plataforma de cambio en la que
se articulan los actores que ejercen distintos roles y trabajan coordinadamente para
promover salidas transformadoras al conicto.
Desde la perspectiva del Tercer Lado, para transformar democrticamente el
conicto, se requiere que los actores sociales involucrados, directa o indirectamente,
puedan jugar distintos roles de Tercer Lado, segn su disponibilidad, capacidad y
ubicacin en el escenario social. El ejercicio de estos roles debe realizarse de manera
coordinada sobre la base de una institucionalidad pblica diseada a medida, de
tal manera que pueda combinar la capacidad de desplazamiento y la construccin
de conanza horizontal y vertical, atendiendo a esta doble segmentacin de los
conictos sociales.
Los distintos niveles de poder en el ejercicio del Tercer Lado
La emergencia de la conictividad social en Amrica Latina se relaciona con el dcit
de legitimidad, vertical y horizontal, del sistema poltico (Bchler, 2001). En el caso
de la ausencia de legitimidad vertical, se corta el vnculo entre el Estado y la sociedad,
o entre las lites y las bases. La comprensin y aceptacin general del derecho de las
lites vinculadas al Estado para gobernar a partir de un conjunto de normas, reglas
DIAGRAMA 1:
El tercer lado del conicto
Los de afuera
(vecinos, neutrales, observadores)
Lado 1
Los de adentro
(familia, amigos, los propios partidos)
Lado 2
Fuente: http://www.thirdside.org/thirdside1.cfm?Language=Spanish
51
N
i
v
e
l

d
e

P
o
d
e
r
Capacidad
horizontal
Capacidad
vertical
Alto
Medio
Bajo
Autoridad
Comunidad local
Lderes destacados
Procesos
visibles
Procesos
invisibles
GRFICO 3:
Niveles de actores y modos de abordaje
y valores, es cuestionada por diversos actores sociales como base comunitaria, por
lo menos parcialmente. Por su parte, el dcit de legitimidad horizontal se reere al
vnculo, roto o frgil, y tensionado, entre distintos grupos sociales organizados de
acuerdo a sectores, ideologas, clases, identidades culturales u orgenes geogrcos.
Lederach plantea que cuando se desata un episodio conictivo, la gente suele
pensar que la solucin al conicto est en su totalidad en los lderes ms visibles
que operan en el ms alto nivel de la toma de decisiones. Po ello se busca que los
dirigentes y representantes de movimientos, gobiernos o partidos, lleguen a acuerdos
en una mesa de negociacin poltica. Hablamos de una mesa con pocas personas, las
ms visibles y conocidas, aquellas a las que diariamente la prensa sigue para tratar se
saber qu piensan o qu dicen. Sin embargo, en los conictos sociales complejos por
naturaleza no existe un solo nivel o un solo grupo de actores con los que sea posible
trabajar de manera aislada y denitiva para traer la paz.
Este grco sirve para evidenciar que los conictos y sus energas de cambio
constructivo o destructivo suelen suceder en el nivel ms alto y en las bases; es
decir suceden procesos de manera paralela y combinada en los diferentes niveles.
Lederach propone esto como una oportunidad para pensar los procesos de
transformacin del conicto y fortalecimiento de la democracia en tres niveles.
Un primer nivel que representa lo local, lo comunitario, el espacio de la ciudadana
52
PREVCON-PCM
cuya condicin particular y masiva lo convierte en el nivel potencialmente ms
poderoso. Un segundo nivel corresponde a los liderazgos intermedios, que poseen
cierta autonoma, administran una cantidad de recursos materiales y simblicos,
polticamente movilizables y tienen representatividad o legitimidad pblica que les
permite hablar en representacin de intereses grupales o difusos. Estos actores no
participan de las decisiones pblicas fundamentales, aunque s tienen capacidad de
incidencia sobre ellas. Finalmente, dene un tercer nivel de perl alto, en donde se
encuentran los lderes de mayor jerarqua la alta gerencia, si se quiere, que son los
que toman las decisiones. Debido a su alta exposicin, el juego del conicto en este
nivel carece de autonoma.
1) Nivel de proceso arriba-abajo: Es de los lderes con mayor
exposicin meditica. Podemos tener una mesa de negociacin
poltica con los lderes, reconocidos como representantes
de los grupos en pugna. Si el proceso es exitoso, puede
haber un acuerdo que luego debe bajar a los otros niveles
sociales, es decir, debe permear hasta la ciudadana que vive
el conicto. Este nivel de proceso presenta algunos desafos:
la representatividad quines tienen el derecho de estar
en esa mesa; la capacidad de accin real que puedan tener
quienes representan a los sectores en conicto; el riesgo que
tienen esos lderes de verse cuestionados por sus grupos, de
ser percibidos como dbiles por participar del proceso; la alta
visibilidad que toman generalmente estas instancias formales
de negociacin en el alto nivel; y por ltimo pero no por ello
menos importante, la bajada, es decir, cmo lo comunican
a sus representados y hacen vivir el acuerdo a aquellos que no
participaron de su construccin. Es decir, hacer que la gente no
se sienta lejana y ajena de aquello que se logr.
2) Nivel de proceso de abajo-arriba: Este nivel de la
transformacin se sostiene en base a dos principios importantes:
a) Para ser sostenible, la transformacin de los
conictos tiene que ser participativa. Cuanto
ms participan los actores en los dilogos, en las
negociaciones y en los procesos de cambio, mayor
es la capacidad de sostener lo que se decida. Cuanto
menor es la participacin, mayor cautela poseen los
actores respecto al resultado del proceso.
b) Responsabilidad compartida de todos los
involucrados. Transformar los conictos requiere
el protagonismo y responsabilidad de la ciudadana
y nalmente de los polticos. Por lo tanto, para
53
construir y sostener la democracia se tiene que
empezar con la gente, que a nivel local adquiera la
posibilidad y responsabilidad para hacer frente a sus
problemas.
3) Nivel de proceso desde el medio hacia fuera: Consiste en la
articulacin de personas y grupos que son capaces de realizar
y sostener conexiones. Se trata de conectar lo que est arriba
con lo que est abajo, y lo que est en los polos de las distintas
posiciones de la sociedad afectada. Recae principalmente en las
lneas de punto que atraviesan el grco, que ponen capacidad
vertical y capacidad horizontal a la transformacin de conictos.
El anlisis del medio: arriba-abajo lo que Lederach llama
telaraa es la capacidad de crear espacios donde se integra
lo vertical con lo horizontal. La capacidad vertical y horizontal
recae en el quin y no en el qu. Esta forma de ver las cosas
plantea primero la pregunta: quin es estratgico? Es aqu
donde aparece el Tercer Lado como coalicin de actores que
Lederach caracteriza con el concepto de levadura crtica:
a) Capacidad vertical: Puede ser una persona, un grupo,
una red, una organizacin o una institucin. Se trata
de un quin social que, en la situacin dividida,
mantiene relaciones con actores del ms alto nivel
y, a la vez, con los del nivel local o de base (por
ejemplo, puede conectar al Estado con la sociedad
civil). Histricamente, han sido los partidos polticos
los que han asumido este rol.
b) Capacidad horizontal: Es la capacidad de superar las
divisiones y polarizaciones existentes, especialmente
entre los grupos ms marcados por el conicto.
Remite al rol de constructor de puentes planteado
lneas arriba. En ese sentido, reeja la capacidad
de un actor de pasar de un grupo de identidad
originario (no necesariamente el grupo con el que
este actor se identica, sino en el que lo perciben
como parte) y entrar en relacin con personas
del otro lado, y regresar. Es decir, no funciona si el
movimiento es unidireccional, sino tiene que haber
ida y vuelta. La capacidad horizontal implica la
posibilidad de mantener una uidez de contacto y
generar una relacin que supera la frontera invisible
del conicto.
LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL SE RELACIONA CON EL DFICIT DE
LEGITIMIDAD DEL SISTEMA POLTICO, CUANDO SE CORTA SU
VNCULO CON LA SOCIEDAD O ENTRE LAS LITES Y LAS BASES.
54
PREVCON-PCM
la paz no se ve solamente como una fase en el tiempo o una condicin;
es un proceso social dinmico y como tal requiere de un proceso
de construccin, que conlleva inversin y materiales, diseo
arquitectnico, coordinacin del trabajo, colocacin de los cimientos
y trabajo de acabado, adems de un mantenimiento continuo.
J. P. Lederach (2007)
Quien est pensando en la prevencin debe preguntarse cmo aprender de la crisis
de hoy y preparar las capacidades en el instante siguiente, para continuar dicha
prevencin en adelante; es decir, debe realizar un viaje analtico del pasado al futuro,
pasando por el presente. John Paul Lederach relaciona la funcin de prevencin con
el futuro, es decir, con el hacia dnde vamos (Imagen 4). Esto es interesante porque
trabaja en base a la experiencia histrica, pero poniendo la mirada en el horizonte y
el porvenir.
Cmo transitamos de las pautas de crisis recurrentes hacia relaciones sociales
y polticas ms constructivas? Desde el paradigma de la transformacin democrtica
de conictos, la respuesta requiere atender no solo las soluciones sustantivas, sino
un diseo estratgico de los procesos de cambio poltico institucional en diferentes
niveles y con diferentes grupos de personas. El marco requiere comprender:
El pasado (cmo construimos el presente);
Los patrones del presente (dnde estamos ahora);
Imaginar el futuro deseado (a dnde deseamos ir), y
Disear procesos de cambio:
> Dimensiones del cambio
> Roles
2.8. Procesos, estructuras y roles para la transformacin democrtica de
los conictos
QUIEN PIENSA EN PREVENCIN APRENDE
DE LA CRISIS DE HOY Y SE PREPARA Y
CAPACITA PARA LA DE MAANA.
LA TRANSFORMACIN DEL CONFLICTO
TAMBIN REQUIERE DE UN DISEO DE
PROCESOS DE CAMBIO POLTICO.
55
DIAGRAMA 2:
Marco temporal del conicto
2.9. El marco temporal
El pasado
Para poder entender un conficto presente, es necesario hacer hablar al pasado.
Para ello, el marco de la transformacin propone diversos niveles de ese pasado
y, en base a ello, desarrollar iniciativas para su transformacin constructiva con
tendencia al dilogo entre los pasados de los grupos sociales en pugna, en busca
de una construccin conjunta de la verdad histrica, condicin imprescindible de
los procesos de reconciliacin. El primero y ms inmediato de los niveles es el de
los acontecimientos recientes, que permite que los episodios ms visibles de los
conictos emerjan uno o dos meses, hasta dos aos atrs.
Accin
inmediata
1 - 2 aos
Preparacin y
entrenamiento
Corto
plazo
1 - 2 aos
Cambio del
diseo social
Mediano
plazo
5 - 10 aos
Futuro
deseado
Visin
generacional
20 aos
Prevencin
Sanacin
colectiva
Manejo
de crisis
Justicia
restaurada
Creacin Supervivencia
Quines somos? A dnde vamos?
Renegociar
la identidad
Visin Rehistoriar
Narracin pblica
de la verdad
Causas
Crisis
Sistema
Cmo llegamos hasta aqu?
Lnea de Tiempo
Narrativa
Historia
recordada
Historia
vivida
Hechos
recientes
Subsistema
Relacin
Tema
Transformacin
Fuente: John Paul Lederach. 1998, 2008.
56
PREVCON-PCM
El segundo nivel es denominado por Lederach como historia vivida. Este tiene
un panorama temporal ms extenso y es lo que las personas han experimentado
directamente durante su vida. Una comunidad se construye con mltiples historias
vividas: la de los ancianos es mayor que la de los hijos y, a su vez, mayor que la de los
nietos. El conjunto de historias vividas puede alcanzar ocho o nueve dcadas.
Un tercer nivel es la historia recordada, aquella que se mantiene viva y presente
por lo que se rememora. En ella destacan ciertos acontecimientos a los que se
recuerda de forma clara, y son los que conguran y dan forma a la identidad colectiva.
En escenarios de conictos prolongados, o en conictos enraizados en el tiempo,
esa historia se construye usualmente sobre la base de los traumas que conformaron
determinadas etapas de ese pasado, como cuando un grupo fue violentado o
agredido por otros. En muchas casos, el trauma elegido sirve de justicacin para el
reforzamiento de la defensa grupal, de la violencia preventiva o de la venganza. Las
fechas histricas estn presentes y frescas.
Por ltimo, la historia ms profunda, ubicada en lo inmemorial, construye la
narrativa. Esa narracin recrea la historia formativa: quines somos como pueblo,
es decir, la formacin de la identidad, la construccin del futuro y su misma
supervivencia. Ahora bien, la forma como una comunidad nacional construye su
narrativa es intrnsecamente conictiva.
Cuando la historia de un pueblo es marginada o destruida por una cultura
dominante, pierde signicado, identidad y su lugar en la historia. El reto ms profundo
de la construccin de paz es cmo reconstruir o rehistorizar la narrativa, y de ese
modo, reestablecer el lugar de un pueblo o comunidad en la historia.
Esta perspectiva de la historia remota embebida en la narrativa permite
introducir el tema de la responsabilidad de las generaciones. En el presente ser fcil
decir que no somos responsables de los que siglos atrs deriv en formas salvajes
de esclavitud o matanzas a pueblos originarios. Esta es una visin individualista del
tiempo y de la responsabilidad. Pero es necesario expandir esas nociones de tiempo
histrico y responsabilidad colectiva en la conformacin de esas narrativas.
El presente
El presente permite trabajar sobre la situacin actual: el episodio conictivo. Este
enfoque ofrece una oportunidad para mirar el contenido de la disputa (tema) y
los patrones relacionales (relaciones) en el contexto en que la disputa se expresa
(subsistema-sistema). Esto se representa en la gura como un conjunto de esferas o
crculos integrados.
57
La teora transformativa se hace dos preguntas cruciales: cules son los
problemas inmediatos que necesitan solucin?, y cul es el contexto general que
debe ser tenido en cuenta para poder cambiar los patrones destructivos? En pocas
palabras, la transformacin mira a los problemas existentes como una expresin
de un sistema ms grande de patrones relacionales. Va ms all de la expresin
episdica del conficto, y se enfoca en los patrones relacionales e histricos en los
que el conicto se sustenta.
Puesto de otro modo, los problemas existentes conectan el presente con el
pasado. Los patrones que describen cmo fueron las cosas en el pasado proveen un
contexto en el cual, en una disputa, los problemas alcanzan la supercie. Pero aun
cuando los problemas existentes crean una oportunidad para recordar y reconocer,
no tienen el poder de cambiar aquello que ya ha sucedido. El potencial de cambio se
encuentra en nuestra habilidad para reconocer, entender y redenir lo que ha pasado
y para crear nuevas estructuras y modos de interaccin en el futuro.
El futuro
El siguiente paso en el proceso de transformacin positiva de un conicto es mirar
hacia delante, al horizonte del futuro, hacia aquello que deseamos crear. Esto permitir
disear los cambios ms apropiados para llegar a ese futuro deseado: la visin. Este
camino, sin embargo, no debe verse como lineal. Constantemente debemos mirar al
futuro deseado, y volver, una y otra vez, la mirada sobre el presente y el pasado que
lo construyen.
En este nivel es necesario que cualquier intervencin inmediata, y su respuesta
a la crisis, impliquen acciones estratgicas que las liguen con una perspectiva de largo
plazo para la consolidacin y el mantenimiento del cambio deseado. Esto debido a
que la transformacin en los niveles estructurales y culturales requiere un tiempo
considerable, y porque las acciones inmediatas o de corto plazo tienen que ser
analizadas en funcin de sus efectos para que sean realmente sostenibles.
A corto plazo hay que pensar en crear los mecanismos y capacidades para
atender a los problemas inmediatos: atender las crisis, generar negociaciones in situ
durante una protesta o frenar la violencia. Generalmente, en este nivel nos ocupamos
de aquello considerado en los medios como el conficto y cuya solucin debe ser
inmediata.
En el segundo crculo temporal digamos uno o dos aos, se pueden comenzar
a visualizar estrategias ms amplias, orientadas a generar las capacidades en los
actores claves para dar respuesta a las crisis emergentes (resolver) y a afrontar los
conictos especcos de manera constructiva, antes de que escalen por causas no
atendidas oportunamente (prevencin). Pero tambin es necesario orientar esas
capacidades al diseo de cambios estructurales y sostenidos (transformacin).
EL PROCESO DE TRANSFORMACIN POSITIVA DE UN CONFLICTO
MIRA HACIA ADELANTE, HACIA AQUELLO QUE DESEAMOS CREAR.
ESA VISIN PERMITE DISEAR LOS CAMBIOS MS APROPIADOS.
58
PREVCON-PCM
Dado que los procesos de transformacin deben atender los problemas inmediatos
y los patrones relacionales y estructurales ms amplios, se torna necesario reejar
mltiples niveles y tipos de intervencin, ms que enfocarnos en una sola solucin
operativa. Los procesos de transformacin deben promover la prevencin, la
resolucin y la contencin del conicto de forma oportuna, al brindar soluciones
de corto y largo plazo; asimismo, deben construir plataformas capaces de promover
los cambios polticos y sociales necesarios para modicar las causas raigales que
provocan los conictos.
Tomado como un todo, este cuadro general provee de perspectivas que
nos permiten observar las posibilidades de respuesta inmediata y los cambios
constructivos de largo plazo. Requiere de capacidad para mirar los patrones ms
profundos, a travs y ms all de los problemas actuales, al mismo tiempo que se
buscan respuestas creativas que atiendan los problemas de la vida real en tiempo
real. Para ello, ser necesario comprender en qu dimensiones de la vida social
impacta el conicto y, por ende, en qu dimensiones la transformacin puede operar
para el cambio constructivo. En cualquier fase de evolucin del conicto es posible
realizar aportes en las diferentes dimensiones en las que este se maniesta: personal
e interpersonal, estructural y cultural.
a) La dimensin personal: se reere a cambios generados en el
individuo y deseados por este. Implica los aspectos cognitivo,
emocional, perceptivo y espiritual de la experiencia humana a
travs del curso del conicto. Los individuos son afectados por
un conicto tanto positiva como negativamente. Por ejemplo,
los conictos afectan nuestro bienestar fsico, la autoestima, la
estabilidad emocional, la capacidad para percibir con precisin
y la integridad espiritual. La transformacin realiza una
intervencin deliberada para minimizar los efectos destructivos
de los conictos sociales y maximizar su potencial para que los
individuos se desarrollen fsica, emocional y espiritualmente.
2.10. Niveles de anlisis e intervencin
El ltimo crculo temporal se reere a la perspectiva de largo plazo, donde se
asienta la visin del futuro que se busca, para trabajar en esa direccin. Dentro de
los contextos conictivos, siempre es necesario generar el espacio para imaginar el
futuro. Esto implica pensar en el nivel de las relaciones, sistemas y estructuras para
construir la sociedad que se desea. Aqu es donde podemos visualizar el desarrollo
sostenible, las estructuras sociales equitativas que satisfagan las necesidades bsicas
y fomenten relaciones respetuosas. En el mediano plazo (5-10 aos), se disea el
cambio para llegar a aquella situacin deseada. Es de algn modo el punto articulador
entre las intervenciones en crisis y aquella perspectiva de largo plazo.
SE DEBE PROMOVER LA PREVENCIN, LA
RESOLUCIN Y LA CONTENCIN DEL
CONFLICTO DE MANERA OPORTUNA.
EN CUALQUIER FASE DEL CONFLICTO
ES POSIBLE HACER APORTES A NIVEL
PERSONAL O ESTRUCTURAL.
59
b) La dimensin relacional: describe los cambios en las relaciones
interpersonales. Aqu son centrales las emociones, el poder, la
interdependencia y los aspectos comunicacionales e interactivos
del conicto. Los patrones de comunicacin e interaccin son
afectados por este. La transformacin va ms all de los temas
visibles y se concentra en los cambios subyacentes que produce
el conicto en el modo en que la gente percibe lo que ellos buscan
y cmo estructuran sus relaciones. Esto es signicativo, ya que
el conicto social pone de maniesto cun lejos o cerca la gente
desea estar, cmo van a usar y compartir el poder, aquello que
perciben de s mismos y de otros, y qu patrones de interaccin
desean tener. La transformacin representa una intervencin
intencional para minimizar las barreras y distorsiones propias
de la comunicacin en contextos de conicto, y maximizar
la comprensin mutua. Esto implica esfuerzos para sacar a la
supercie, de manera ms explcita, los miedos relacionales, las
esperanzas y objetivos de las personas involucradas.
c) La dimensin estructural: resalta las causas subyacentes del
conicto y pone el acento en los modos en que las estructuras
sociales, organizaciones e instituciones estn construidas,
sostenidas y cmo son modicadas por el conicto. Se trata
de la manera en la que la gente construye y organiza las
relaciones sociales, econmicas e institucionales, para atender
las necesidades humanas bsicas, y cmo permite el acceso
a los recursos y a la toma de decisiones. La transformacin
buscar, por un lado, comprender las condiciones sociales que
dan lugar al conicto y el modo en que este se relaciona con la
estructura comunitaria en las instituciones sociales, polticas
y econmicas existentes; y por otro lado, buscar promover
mecanismos no violentos que reduzcan la interaccin de
confrontacin, mientras aumentan el nivel de justicia y
minimizan la violencia.
La bsqueda de estos cambios persigue la consecucin de
estructuras que atiendan a las necesidades humanas bsicas
justicia sustantiva y maximicen la participacin de las
personas en la toma de decisiones que los afectan justicia
procedimental.
60
PREVCON-PCM
Contener si es necesario, y resolver si es posible; lo mejor es prevenir.
William Ury
La propuesta terica de William Ury para la transformacin democrtica de los
conictos sociales se presenta con un enfoque complementario. El terico propone
tres modos para abordar el conicto y canalizar su impulso hacia procesos de
transformacin democrtica, sobre el momento o fase que atraviesa la situacin
conictiva. En ese sentido, el modo de prevencin se activa al momento en que el
conicto se encuentra en estado latente o en una etapa preliminar, que hemos
denominado situacin de problema social. El segundo modo, la resolucin, se despliega
cuando el conicto ya se encuentra maniesto como controversia pblica; y por ltimo,
la contencin se ejecuta si la escalada lleva a un conicto abierto en situacin de crisis
o violencia (Ury, 2000: 126).
2.11. Roles del Tercer Lado para la transformacin de los conictos
GRFICO 4:
Abordaje del conicto segn W. Ury
Fuente: Ury, 2000.
d) La dimensin cultural: se refiere a los modos en los que el
conflicto modifica los patrones de la vida grupal, y la forma
en que la cultura afecta el desarrollo de procesos para
manejar y responder al conflicto. La transformacin buscar
poner en evidencia los patrones culturales que, en un
contexto determinado, contribuyen a la violencia; tambin
buscar identificar los recursos culturales y los mecanismos
existentes para el manejo del conflicto, de tal forma que se
pueda construir en base a ellos.
Violencia
destructiva
Lucha
de poder
Conflicto
abierto
Tensiones
latentes
Prevenir
Resolver
Contener
61
GRFICO 5:
Los roles para la prevencin de conictos
El modelo original vincula modos de abordaje del conicto con roles especcos
que responden, a travs de distintas funciones, a los factores que dinamizan la
escalada del conicto. Si traducimos este esquema al diseo de polticas pblicas
especcas y estrategias coordinadas desde el Estado, cada modalidad establece
una serie de roles posibles. A continuacin se desarrollarn brevemente los diez
roles bsicos establecidos por Ury a lo largo del ciclo de vida del conicto, segn su
intensidad.
Estos roles, como ya ha sido dicho, necesitan activarse y coordinarse para crear
dispositivos y procesos efectivos para transformacin democrtica de conictos
sociales, tarea que recae principalmente, aunque no de forma exclusiva, sobre el
Estado, y en particular sobre el gobierno que tenga a cargo la conduccin poltica.
Roles de prevencin
Enfrenta la dicultad cuando an es fcil; cumple la gran tarea con una serie de
pequeos actos.
Lao-Tzu
Prevenir conictos signica identicar problemas que, si no son abordados a tiempo,
harn que estos se maniesten; y sentar las bases para su abordaje en un marco
cooperativo basado en el dilogo.
Por qu los
conflictos escalan?
Formas de prevenir
el conflicto
Necesidades
frustradas
Escasas
habilidades
Relaciones
dbiles
1. El proveedor 2. El maestro
3. El constructor
de puentes
Fuente: Ury, 2000.
LOS ROLES DE LOS ACTORES NECESITAN ACTIVARSE, TAREA QUE
RECAE PRINCIPALMENTE EN EL ESTADO Y, EN PARTICULAR, SOBRE
QUIENES TENGAN A SU CARGO LA CONDUCCIN POLTICA.
62
PREVCON-PCM
Normalmente, el conicto aparece como primera respuesta a necesidades y
aspiraciones bsicas insatisfechas o frustradas. Las tensiones causadas por necesidades
conictivas pueden fcilmente escalar y manifestarse de forma destructiva cuando
los involucrados no son hbiles para disolver dichas tensiones a travs del dilogo
y la negociacin. La intensidad y rapidez de la escalada depende de cun frgil o
resistentes sean las relaciones entre las partes y su contexto. Relaciones deterioradas
por la deslegitimacin, la exclusin, la ofensa, la desconanza, la fragmentacin y el
prejuicio generan un contexto que favorece la manifestacin negativa del conicto.
El Estado y los actores involucrados en la construccin de capacidades para la
transformacin democrtica de conictos tienen por delante la difcil tarea de
desarrollar y ejercer roles que permitan abordar las causas de la escalada.
1) El proveedor: Siguiendo a Ury, por debajo de las manifestaciones
que se discuten a nivel del episodio conictivo, por lo general
entre las causas del mismo, es posible encontrar un contexto
de insatisfaccin de aspiraciones y necesidades humanas
bsicas. Esto signica que el status quo amenaza o restringe la
satisfaccin de estas necesidades: educacin, salud, vivienda
digna, seguridad, informacin relevante, identidad y libertad.
Cada una presenta distintos medios para la satisfaccin:
econmica, fsica, cultural y poltica. Este agente permite que
las personas satisfagan sus necesidades, compartan recursos y
conocimientos, y brinden proteccin, respeto y libertad.
En sntesis, el rol de proveedor permite satisfacer las necesidades
bsicas humanas; compartir recursos pblicos tangibles
y no tangibles; empoderar a los actores al proveer a sus
interlocutores de capacidades para expresar sus necesidades de
forma articulada, y que estas sean escuchadas, y nalmente,
generar las condiciones para que, a pesar de las diferencias o
contradicciones de intereses, su manifestacin sea mucho ms
constructiva.
El Estado tiene multitud de polticas diseadas cuando asume
el rol proveedor. De hecho, esta funcin es constitutiva de
su naturaleza, ya que permite la satisfaccin bsica de las
necesidades ciudadanas. Su traduccin en trminos de polticas
pblicas son diversas: atencin bsica de salud, educacin
para el desarrollo, acceso a la informacin pblica, estmulo
para la participacin ciudadana, infraestructura, seguridad,
etc. Estas polticas son fundamentales, ya que su frustracin
puede generar condiciones para la manifestacin de conictos.
Por ejemplo, para el caso de la informacin pblica, el Estado
funciona como proveedor cuando desarrolla mecanismos de
transparencia y acceso efectivo.
EL CONFLICTO APARECE COMO
PRIMERA RESPUESTA A NECESIDADES Y
ASPIRACIONES BSICAS FRUSTRADAS.
PREVENIR SIGNIFICA IDENTIFICAR
PROBLEMAS Y SENTAR LAS BASES PARA
SOLUCIONARLOS MEDIANTE EL DILOGO.
63
2) El maestro: Quien asume este rol ensea habilidades para
manejar el conicto. En muchas ocasiones, las personas
encuentran dicultades para manejar sus relaciones con
otros porque no cuentan con mecanismos para resolver sus
problemas. Quieren resolverlo, pero no saben cmo. El maestro
debe ayudar a la gente a adquirir nuevos valores, perspectivas y
habilidades para manejar mejor las diferencias. Algunas tareas
relevantes del maestro son:
a) Deslegitimar la violencia: Es decir, construir
consciencia de que la violenta no es una herramienta
adecuada para resolver el problema en disputa.
b) Ensear la tolerancia: Promover la tolerancia, que
no signica estar de acuerdo con el otro, ni ser
indiferente ante la injusticia, sino demostrar respeto
por la humanidad esencial presente en toda persona.
c) Favorecer la resolucin conjunta de problemas:
Generar procesos y herramientas que permitan
abordar los problemas que suscitan los conictos
de forma colaborativa para encontrar salidas y
soluciones constructivas (Burton, 1998).
3) El constructor de puentes: Este agente forja relaciones a travs
de las lneas de conicto; crea vnculos transversales; motiva el
desarrollo de agendas concertadas para la accin y el dilogo
genuino, y construye conanza entre los actores enfrentados.
En este rol nos encontramos con actividades que ejercen
aquella capacidad horizontal que permite a un actor o individuo
salir de un grupo de identidad originario, entrar en relacin con
personas del otro lado y regresar. La ausencia de comunicacin,
la desconanza y la ruptura o falta de relaciones hacen que
los conictos se instalen rpidamente en una comunidad. La
construccin de buenas relaciones suele motivar la mejora de
las capacidades de negociacin y bsqueda de consensos. El
constructor de puentes apunta a crear vnculos transversales,
desarrollar proyectos en conjunto y promover el dilogo
genuino. En este sentido, lo que busca el dilogo es promover
la comprensin mutua y establecer relaciones que impidan la
escalada de violencia. Es decir, proporciona un clima seguro en
el cual las personas puedan hablar abierta y profundamente
sobre sus diferencias, y descubrir sus puntos de vista comunes
subyacentes.
64
PREVCON-PCM
GRFICO 6:
Los roles para la resolucin de conictos
Una poltica de prevencin de conictos debera, pues, motivar el ejercicio
adecuado y combinado de los roles de proveedor de satisfactores sociales; capacitador
de habilidades para la participacin, el dilogo y el consenso; y constructor de puentes
entre grupos o niveles en tensin y conicto, para mejorar las relaciones entre estos.
Roles para la resolucin
Se habla de resolucin de conictos para dar cuenta de la necesidad de abordar
la disputa con el n de solucionar los problemas que la motivan. En este sentido,
como mediador, puede ayudar a conciliar los intereses de las partes; como rbitro,
determinar los derechos de cada una; como equilibrador, ayudar a equilibrar el
poder, condicin necesaria para generar una agenda inclusiva para la accin, y por
ltimo, como sanador, contribuir a reparar las relaciones daadas.
Hay varios enfoques para resolver los conictos. Se puede tratar de conciliar
los intereses mediante el dilogo; se puede plantear la cuestin a un tercero para que
determine los derechos de cada parte, y se puede decidir sobre la base del poder que
cada actor tiene. Por otro lado, a veces hay que reparar el dao en las relaciones que
se han deteriorado por el conicto.
Por qu los
conflictos escalan?
Formas de prevenir
el conflicto
Intereses
conflictivos
Derechos
en disputa
Poderes
desiguales
Relaciones
daadas
4. El mediador 5. El rbitro 6. El equilibrador 7. El sanador
Fuente: Ury, 2000.
65
4) El mediador/facilitador: Contribuye a que las partes concilien
los intereses en conicto, al llevarlas a la mesa de negociacin,
facilitar el dilogo y ayudar a buscar una solucin. Este agente
no pretende determinar quin tiene razn, sino que trata de
alcanzar el nudo de la disputa y desatarlo. Ese ncleo est
en los intereses de cada lado, es decir, en sus necesidades,
preocupaciones, deseos, temores y aspiraciones. Una vez que
se ha logrado sentar a las partes en conicto a dialogar, el
mediador debe facilitar la comunicacin y ayudar a cada parte
a comprender lo que la otra realmente expresa o necesita.
Posteriormente, adems deber ayudar a generar opciones
creativas para lograr un acuerdo mutuamente satisfactorio.
En el momento en que un organismo de gobierno subnacional
convoca a un proceso de dilogo entre una empresa y un grupo
comunitario para resolver una disputa en torno a los recursos
naturales, est fungiendo de mediador o facilitador. Por lo
general, se habla de mediacin cuando el conicto ya alcanz
un nivel de polarizacin entre dos grupos y el tercero tiene una
legitimacin institucional y poltica respecto de las partes.
Es muy difcil que en entornos sociales y polticos se legitime a
un tercero como mediador. Esto es ms comn en contextos
interpersonales o comunitarios debido a que, en el espacio
pblico, aquel que se convoca como mediador tiene un capital
simblico y poltico muy importante, que permite a las partes,
instituciones de gobierno, aceptar: 1) que las condiciones del
conicto las obligan a renunciar a la capacidad de control sobre
el proceso de negociacin, y 2) que deleguen dicho control a un
tercero no directamente involucrado.
5) El rbitro: Determina los derechos en disputa. En caso de
que la mediacin no sea apropiada, el Tercer Lado puede
desempear el rol de rbitro. En este sentido, el proceso
judicial constituye una alternativa democrtica a la resolucin
violenta de conictos. Sin embargo, dicho proceso no siempre
exige la intervencin de un juez. Para ponerlo en marcha
basta el consentimiento de las partes, que pueden acordar de
antemano que aceptarn la decisin vinculante de un tercero,
como puede ser una autoridad tradicional o un notable objeto
de una seleccin compartida en el que se confa y ante quien
se expone el caso.
6) El equilibrador.
EL ESTADO Y LOS ACTORES INVOLUCRADOS TIENEN POR DELANTE
LA DIFCIL TAREA DE DESARROLLAR Y EJERCER ROLES QUE PERMITAN
ABORDAR LAS CAUSAS DE LA ESCALADA DE LOS CONFLICTOS.
66
PREVCON-PCM
7) El sanador: Este agente repara las relaciones daadas al
crear un clima adecuado en el que ambas partes se puedan
escuchar, alentar el arrepentimiento, y promover el perdn y la
reconciliacin. En el ncleo de muchos conictos hay emociones
intensas clera, miedo, humillacin, inseguridad y aiccin y
heridas profundas. Incluso cuando un conicto parece resuelto
despus de un proceso de mediacin, arbitraje o votacin, es
posible que las heridas subsistan y, con ellas, el peligro de una
recurrencia. Un conicto no se puede considerar totalmente
resuelto hasta que haya comenzado a sanar la relacin daada.
Los terceros pueden contribuir decisivamente con los cuatro enfoques de
solucin. Como facilitadores/mediadores, pueden ayudar a reconciliar los intereses de
las partes. Como rbitros (puede ser el Estado o actores de la sociedad civil), pueden
colaborar en procesos que permitan identicar los asuntos en juego, al denir
responsabilidades, y reconocer y adjudicar derechos. Como equilibradores, los actores
estatales o sociales pueden ayudar a equiparar el poder entre las partes. Finalmente,
como sanadores, el Estado y la sociedad civil pueden contribuir fuertemente a reparar
relaciones daadas por viejos conictos.
Roles de contencin
Cmo contener conictos que ya han escalado y se estn convirtiendo en
destructivos? A veces, la prevencin y resolucin, por s solas, no pueden detener
la escalada del conicto. El reto para los terceros es el contener la lucha de poderes
de manera que las partes puedan ser llevadas nuevamente a la mesa de negociacin.
En este sentido, Ury plantea: Un conficto no resuelto se intensifca porque nadie
le presta atencin o, aunque alguno lo haga, nadie pone lmites a la lucha, o bien, en
ltima instancia, porque nadie interviene para proporcionar proteccin. () Como
miembros del Tercer Lado, podemos contener el conicto desempeando tres roles
sucesivos: como Testigos, como Jueces de Campo (rferis), como Guardianes de la
Paz (Ury, 2000: 198).
A VECES, LA PREVENCIN Y LA
RESOLUCIN NO PUEDEN DETENER LA
ESCALADA DE LOS CONFLICTOS.
EL RETO ES CONTENER LA LUCHA
DE PODERES PARA QUE LAS PARTES
LLEGUEN A LA MESA DE NEGOCIACIN.
67
12 El PrevCon-SAT es un sistema informtico que gestiona la informacin del Sistema Nacional de Alerta Temprana del Per
(SNAT Per). Est desarrollado bajo ambiente web, permite almacenar y acceder a una base de datos con informacin sobre
la conictividad social en el Per. Su propsito es generar insumos (alertas tempranas) que provoquen respuestas tempranas
entre las autoridades pblicas en los diferentes niveles de gobierno y organizaciones de la sociedad civil, para la prevencin
y/o atencin de los conictos sociales. Para mayor conocimiento, ver informe de Joel Vargas.
8) El testigo: Le presta atencin a la escalada, al vigilar las
primeras seales, patrullar, hablar y pedir ayuda pronto. El
conicto destructivo no estalla repentinamente, sino que va
intensicndose a travs de diferentes etapas, desde la tensin
hasta la violencia, pasando por la disputa abierta. Los medios de
comunicacin, y la prensa en particular, ejercen por naturaleza
el rol de Testigos. Una actuacin periodstica responsable,
puede ser fundamental para prevenir la escalada de la violencia.
Desde la perspectiva de poltica pblica, los Sistemas de Alerta
Temprana (SAT) para la prevencin de conictos son un
mecanismo adecuado para el ejercicio sistemtico de este rol
12
.
As como la informacin generada por el SAT no es suciente
para prevenir conictos, percibir las seales de alerta tampoco
basta; debe actuarse a tiempo. El Testigo tambin puede
persuadir a las partes para que abandonen sus comportamientos
hostiles y generar las condiciones para que una intervencin
GRFICO 7:
Los roles para la contencin de conictos
Fuente: Ury, 2000.
Por qu los
conflictos escalan?
Formas de prevenir
el conflicto
Desatencin
Ausencia
de lmites
Desproteccin
8. El testigo 9. El rferi
10. El guardin
de la paz
68
PREVCON-PCM
ms contundente pueda realizarse, al informar o convocar a
terceros con capacidad de establecer reglas no violentas para
la contencin o regulacin del conicto.
9) El Juez de Campo: Este agente ja las reglas para la lucha
limpia, retirando las armas ofensivas y fortaleciendo la defensa
de un modo no ofensivo. Es importante reducir el dao que la
confrontacin pueda causar a las partes o a terceros vinculados.
La funcin del Juez de Campo consiste, pues, en establecer
reglas para la confrontacin y promover su cumplimiento
13
. Este
rol se ve reejado, por ejemplo, en el acto legislativo, que marca
las reglas del proceso electoral para dirimir el conicto por el
acceso al poder o establece la realizacin de un referndum
para resolver una controversia pblica.
10) El Guardin de la Paz: Este agente proporciona proteccin,
impone la paz y desactiva la violencia antes de que estalle.
Cuando se violan las reglas o los lmites establecidos para la
lucha, la comunidad debe tomar medidas elementales para
forzar el cese del conicto daino. El ejercicio de Guardin
de la Paz puede darse a travs de la actuacin conjunta entre
una autoridad estatal un juez o funcionario y las fuerzas de
seguridad. Sin embargo, esta no es exclusivamente una funcin
del Estado. Para su desempeo se puede apelar a cualquier
actor social con suciente capacidad de disuasin para que las
partes abandonen su conducta agresiva o violenta.
Es posible identicar cmo un sistema poltico aborda sus conictos mediante
la forma en que sus partes ejercen o no estos roles para la prevencin, la resolucin
y la contencin de los conictos sociales. Dicho anlisis permitir evaluar qu tipo de
enfoque es el predominante y si el modelo utilizado es ms o menos democrtico y
transformador.
Un sistema poltico que busca prevenir a travs de mecanismos democrticos
los conictos sociales, debe ser capaz de ejercer su institucionalidad por medio de los
roles orientados a la prevencin, resolucin y contencin de los conictos sociales. En
este sentido, es especialmente relevante coordinar estratgicamente los esfuerzos
que realizan las organizaciones y actores que trabajan en mbitos locales, hacindolos
mutuamente conscientes del ejercicio coordinado de los diferentes roles del Tercer
Lado. Es decir, orientando sus esfuerzos hacia la transformacin democrtica de los
conictos sociales de cara a producir cambios positivos en la sociedad.
13 Por ejemplo, durante la Guerra Fra, los EE.UU. y la Unin Sovitica elaboraron un cdigo de conducta para sostener sus
conictos peridicos en el planeta. La regla nmero uno era no emplear armas nucleares, ni siquiera contra terceros.
69
Conversar con todo el mundo. No temer al contagio de los adversos
Ningn conicto es un tnel cerrado
La luz del entendimiento puede entrar por los dos extremos.
Pablo Neruda
El dilogo como proceso y como enfoque
Este captulo est elaborado tomando como base el libro de Pruitt y Thomas (2007).
Abordar la polarizacin poltica requiere dos tipos de cambios. Por un lado, un
nivel de cambio interno, que se reere al desarrollo de actitudes, destrezas y relaciones
de las personas y sus patrones de conducta, y que constituye la capacidad para el
desarrollo de sociedades democrticas; y por otro lado, un nivel de cambio externo en
las estructuras institucionales, para dar respuesta a los conictos mediante soluciones
inclusivas. El primer tipo de cambio se hace sobre los aspectos intangibles de la
cultura democrtica. El segundo, en lo que podra denominarse la infraestructura de
la democracia, y se maniesta en sus instituciones y procesos electorales.
Desde la perspectiva del Proyecto Regional de Dilogo Democrtico del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PRDD-PNUD), el dilogo
constituye tanto un enfoque como un proceso hacia estos tipos de cambio.
En ese sentido, el dilogo y la deliberacin constituyen procesos indispensables
para promover una cultura y una institucionalidad democrticas, ya que apuntan a
fortalecer capacidades fundamentales de estos sistemas. En primer lugar, fortalecen
la capacidad de los Estados para resolver conictos en forma pacca, ayudando a
que las demandas no se canalicen mediante escaladas violentas. En segundo lugar,
refuerzan las capacidades para que los actores polticos puedan cooperar y trascender
las lneas ideolgicas, identitarias o polticas partidarias.
Denicin y caractersticas del dilogo democrtico
El dilogo es denido de manera genrica como el espacio en el cual las personas se
renen para construir un entendimiento mutuo, ms all de sus diferencias, con el
objetivo de generar resultados positivos a travs de la conversacin (2007).
El dilogo promueve valores de respeto y tolerancia, y requiere de habilidades
para escuchar y comunicar efectivamente. Suele contraponerse al debate, aunque
pertenecen a la misma familia de dinmicas conversacionales. El debate, por su parte,
se caracteriza por ser posicional, y plantear una lgica de interaccin basada en la
2.12. Diseo e implementacin de procesos de dilogo democrtico
UN SISTEMA POLTICO QUE BUSCA PREVENIR DEBE SER CAPAZ
DE EJERCER ROLES ORIENTADOS A LA TRANSFORMACIN
DEMOCRTICA Y A CAMBIOS POSITIVOS EN LA SOCIEDAD.
70
PREVCON-PCM
confrontacin de puntos de vista y el desarrollo de argumentos contrapuestos. En el
debate, los participantes no slo argumentan a su favor, sino que buscan activamente
inconsistencias en la argumentacin de su contraparte.
El dilogo democrtico alude a un proceso pblico inclusivo que fomenta
la comprensin entre los participantes de diversos sectores sociales y polticos,
para poder desarrollar visiones compartidas e identicar nuevas opciones
para el tratamiento de problemas de ndoles pblica. Como enfoque, el dilogo
constituye una forma particular de interaccin entre las personas, indispensable
para crear espacios de conanza. Sin embargo, no siempre se dan las condiciones
para que este sea posible. Por esa razn, muchos procesos de dilogo suelen resultar
inoperantes y frustrar las expectativas de los participantes. En estos casos, se hace
necesario crear con anterioridad las condiciones para que resulte una meta clara para
quienes participan en l.
Dilogo, deliberacin y toma de decisiones
El dilogo, la deliberacin y la toma de decisiones son tres etapas para el diseo de
estrategias que promuevan actividades positivas.
El dilogo busca crear espacios para reunir posiciones con distintas perspectivas,
donde sea posible explorarlas y comprenderlas; promover el acceso a la informacin
y producir nueva informacin necesaria. Su objetivo es construir y compartir nuevos
conocimientos e informacin.
DIAGRAMA 3:
Fases en la toma de decisiones sobre problemas complejos
Durante la deliberacin se contraponen las alternativas posibles y necesarias para
encontrar opciones novedosas a un problema o conicto social maniesto.
Fuente: Phillip Thomas
Dilogo Deliberacin
Toma de
decisin
> Divergir, dejar emerger temas,
percibir el mosaico, el todo.
> Reunir mltiples voces, historias,
perspectivas.
> Indagacin, exploracin,
descubrimiento compartido.
> Co-construccin de significados
compartidos.
> Argumentacin razonada con base
en el bien colectivo.
> Exploracin seria de las posibles
soluciones.
> Ponderacin de los trade-off
(costos y consecuencias).
> Formacin de juicios racionales
e informados.
> Autoridad decide e informa.
> Autoridad consulta y luego decide.
> Negociacin.
> Consenso.
> Votacin.
EL DILOGO ES INDISPENSABLE PARA
CREAR ESPACIOS DE CONFIANZA E
INTERACCIN DE LAS PERSONAS.
EL OBJETIVO DEL DILOGO ES
CONSTRUIR Y COMPARTIR NUEVOS
CONOCIMIENTOS E INFORMACIN.
71
La toma de decisiones es la instancia nal del proceso, que puede o no reservarse
a los actores formales responsables de la misma. El proceso puede ser fruto de
negociaciones formales, construccin de consenso, procesos estructurados de
consultas vinculantes o por decisin autnoma de la autoridad. En cualquier caso,
el dilogo y la deliberacin promueven que las decisiones incluyan consensos ms
amplios, y por ende, fortalezcan la gobernabilidad y sustentabilidad.
Condiciones para implementar el dilogo
Para que el dilogo sea genuino, es necesario promover y construir condiciones
mnimas que ayuden a generar conanza en un proceso con reglas claras. Estas son
algunas de las condiciones mnimas para que el dilogo sea posible:
DIAGRAMA 4:
Condiciones para implementar el dilogo
Acceso a la informacin
pblica relevante y confiable
Voluntad poltica
Equilibrio de poder
entre actores
Convocantes confiables
Convocatoria legtima
Condiciones para avanzar
en el dalogo democrtico
Inclusividad de todos
los actores involucrados
a) Voluntad poltica: Debe haber una legtima y sostenida
voluntad de parte de los actores polticos involucrados y
compromiso con el espacio de dilogo. Muchas experiencias
han resultado infructuosas y producido fatiga o incredulidad
porque se ha utilizado el espacio de dilogo como estrategia
electoral, como una puesta en escena o farsa, sin que exista
real compromiso de funcionarios o estructuras del Estado para
llevar el conicto a buen puerto.
72
PREVCON-PCM
b) Convocantes conables: Para generar conanza en actores
muy distintos, los espacios necesitan ms de un convocante,
dado que es difcil que un actor por s solo cuente con el
reconocimiento y la legitimidad de todas las partes involucradas.
Por esta razn, y dependiendo de los casos, es conveniente que
la convocatoria provenga de un actor externo, o de un grupo
de convocantes que sirva como receptor de conabilidad para
que los sectores se animen a participar.
c) Inclusin: Para garantizar un dilogo sostenible y transparente,
es indispensable denir las perspectivas que deben estar
representadas, lo cual requiere un cuidadoso trabajo de
identicacin de actores individuos y organizaciones. Segn
la estrategia y de la meta del proceso, podr decidirse involucrar
a una seleccin de actores con representatividad o capacidad
de decisin. La opcin depender del tipo de cambio que se
desee conseguir, ya que no es lo mismo plantear una estrategia
para abordar una escalada de crisis, que disear procesos para
la creacin y/o implementacin de nuevas polticas pblicas.
d) Equilibrio de poder: Hay que evaluar la situacin de poder
relativo con que se identica cada sector. En algunos casos,
un dilogo cara a cara no ser viable hasta que no se realicen
acciones para equilibrar el poder y las capacidades de los
actores.
e) Acceso a informacin relevante y conable: La meta del
dilogo presupone que los participantes tengan capacidades
y recursos para incrementar su conocimiento sobre el
problema y las perspectivas. Para ello es necesario compartir
la informacin para fortalecer y enriquecer la deliberacin y la
toma de decisiones. Cuando la informacin correspondiente
no est disponible, o no puede facilitarse a todos los actores
de manera conable, se pierde una condicin mnima para
comprender el problema, y en consecuencia, para promover
una deliberacin responsable.
73
Temas del proceso
1. Objetivos general y especcos del
proceso
2. Actores principales (protagonistas)
3. Actores secundarios: asesores, aliados,
etc.
4. Otros actores
5. Roles
Preguntas orientadoras
> A dnde queremos llegar con este proceso?
> Qu grupos de inters pblicos y/o privados van a verse
afectados/involucrados directamente en los acuerdos del
dilogo?
> Cules son las organizaciones o instituciones legitimadas
para representar y articular las agendas de los grupos de
inters?
> Cules son las personas que tienen capacidad de
interlocucin en esas organizaciones o instituciones, y que
debieran participar en la mesa de dilogo?
> Qu tipo de asistencia es necesaria para que los actores
principales puedan participar adecuadamente?
> Qu tipo de actores, de conanza para los grupos de
inters, pueden brindar esa asistencia?
> Cmo deberan participar en el proceso?
> Qu otros actores podran contribuir a los objetivos del
proceso?: Convocantes externos, facilitadores profesionales,
observadores, traductores, comunicadores, etc.
> Quin convoca?
> Quin coordina la gestin de la mesa de dilogo?
> Quin ayuda a promover el proceso?
> Quin facilita?
> Quin toma notas y redacta las actas?
> Quin brinda asistencia tcnica?
Aplicaciones posibles del dilogo democrtico
CUADRO 6:
Personas entrevistadas para la elaboracin del documento >>>
PARA QUE EL DILOGO SEA GENUINO ES NECESARIO CONSTRUIR
CONDICIONES MNIMAS QUE AYUDEN A GENERAR CONFIANZA EN
UN PROCESO CON REGLAS CLARAS.
74
PREVCON-PCM
Temas del proceso
6. Aspectos logsticos
7. Principios
8. Informacin necesaria
Preguntas orientadoras
> Qu infraestructura, recursos humanos y
equipos se requieren para las reuniones?
> Quin pone los recursos para las reuniones?
> Con qu frecuencia se reunirn?
> Dnde?
> Qu ms es necesario?
> Qu principios deberan guiar el proceso?
> Con qu informacin debe contar el proceso
para asegurar una participacin adecuada?
> Cmo se brindar dicha informacin?
Elaboracin: Ivn Omarchea.
CUADRO 6: Personas entrevistadas para la elaboracin del documento <<<
75
3.1. El Estado y los conictos sociales
Qu tipo de presencia estatal se requiere para prevenir la manifestacin destructiva
de los conictos sociales? Qu institucionalidad pblica es necesario desarrollar o
fortalecer?
La estructura institucional de un Estado contiene las bases y procesos
normativos bsicos que regulan la convivencia poltica de la sociedad y resguardan su
cohesin interna. Tienen, entre otras, una nalidad muy clara: prevenir y manejar de
forma constructiva la conictividad social.
Por accin, a travs del establecimiento de marcos normativos que modican
un status quo; o por omisin, mediante la insatisfaccin de demandas sociales, el
Estado inuye directamente en el desarrollo de los conictos sociales. Estas son
algunas intervenciones estatales que crean o intensican conictos existentes:
a) Ausencia de servicios pblicos bsicos, acumulacin de pasivos
estructurales, distribucin desigual de la riqueza, histrica
desatencin de las comunidades en benecio de las empresas.
b) Incumplimiento de acuerdos con actores sociales por falta de
conanza, incertidumbre o interdependencia negativa que
restringe el acceso a recursos.
c) Incapacidad de decisin a travs de los agentes de negociacin
social y poltica.
d) Diseo de polticas sin estudios previos de conictividad y
sin las condiciones necesarias, como acceso a informacin,
generacin de conanza, apertura al dilogo, y visin de
desarrollo compartida y legtima.
e) Descoordinacin entre los propios sectores y niveles del
gobierno.
Tal como seala el Manual del Instituto Berghof sobre transformacin de
conictos, los cambios en la estructura estatal pueden facilitar la desescalada de los
conictos sociales. Adems, la organizacin estatal es capaz de ejercer muchos de los
roles necesarios para la transformacin democrtica de estos sucesos (ver: Roles del
Tercer Lado para la transformacin de los conictos).
Un Estado capaz de transformar democrticamente los conictos sociales
puede generar las condiciones para que, al abordarlos, los roles del Tercer Lado
se ejerzan de manera efectiva y coordinada. Este ejercicio debe ser planicado en
funcin de las necesidades de la conictividad. Muchos roles ejercen claramente
76
PREVCON-PCM
funciones que se corresponden con los poderes pblicos. Mientras el Poder Ejecutivo,
por ejemplo, cumple roles de proveedor, de maestro o de constructor de puentes, el
Poder Judicial asume los roles de equilibrador de poder y de rbitro al impartir
justicia en contextos de derechos en disputa. Por su parte, el Congreso es el espacio
natural para la deliberacin democrtica y, por ende, ejerce roles de constructor de
puentes, de facilitador e impulsor de coaliciones que permitan generar mayoras
democrticas que regulen los intereses sociales contrapuestos.
En el Per, la Constitucin, los cdigos de fondo, los tratados internacionales y las
polticas de Estado (Acuerdo Nacional, Proceso de Descentralizacin, Ley de Partidos
Polticos, Reforma del Estado y Ley Electoral) son ejemplos de macroestructuras
institucionales orientadas a garantizar la paz social y el desarrollo democrtico. Por
su propia condicin, deben ser fortalecidas activamente para generar escenarios
favorables hacia la transformacin democrtica de los conictos.
Si bien la Constitucin peruana establece las bases para la relacin entre el
Estado y la sociedad civil, y posibilita idealmente la regulacin pacca y legtima
del conicto social, sta no es la situacin habitual. Segn opinin de los distintos
entrevistados y de acuerdo a la bibliografa consultada, es raro que dicha regulacin
se establezca cabalmente. Esto se debe a que, por lo general, los desajustes entre
el marco normativo y la realidad social diversa, desigual y dinmica reejan una
conictividad estructural que requiere ser abordada a travs del establecimiento
sostenible y persistente de polticas de Estado orientadas a tal n.
Durante los ltimos aos, en respuesta a las distintos desafos histricos por
los que ha pasado el proceso de evolucin poltica del Per, se ha llevado a cabo un
conjunto de iniciativas y polticas pblicas cuyos objetivos sinrgicos se orientan
a la profundizacin de la democracia. Esto se ha logrado a travs del desarrollo de
dispositivos y procesos institucionales y sociales orientados hacia la transformacin
democrtica de conictos. Sin embargo, muchas de estas polticas pblicas fueron
reducidas a meros ejercicios con escaso impacto, ms all del enorme valor
simblico de su trabajo. Otras estn vigentes, pero su presencia es dbil. La falta de
implementacin efectiva de todas estas iniciativas explica la manifestacin masiva
de episodios conictivos cuya intensidad poda haberse mitigado. Estas son: el
Acuerdo Nacional, la Mesa de Lucha contra la Pobreza, la Ley de Descentralizacin, la
creacin de la Defensora del Pueblo, el establecimiento de la Comisin de la Verdad
y Reconciliacin, el Museo de la Memoria y la puesta en marcha del Centro Nacional
de Planeamiento Estratgico (CEPLAN).
Por ello, se recomienda consolidar o relanzar estas iniciativas de polticas
pblicas y producir sinergias entre ellas.
77
Dilogo peruano: el relanzamiento del Acuerdo Nacional
Durante las reuniones que realizamos con lderes, funcionarios y especialistas, un
entrevistado plante una inquietud referente a la construccin de la estatalidad:
Cmo introducir una poltica nacional de prevencin de confictos que no est
sujeta a la voluntad poltica de turno? Cmo transformarla en una poltica de
Estado?. Para ello, es necesario establecer una plataforma social y poltica que
sostenga dichas polticas de Estado. Para construirlas, es altamente recomendable
promover un proceso de dilogo democrtico convocado desde el mximo nivel,
amplio y plural, que permita una visin compartida de sociedad deseada para el Per
del bicentenario.
Una de las causas principales de la conictividad socio ambiental es que no
existe un modelo de desarrollo sustentable mnimamente consensuado a nivel
nacional y subnacional. De ah el conicto por el uso del territorio y la distribucin
de la renta generada por dicho uso (canon), y las tensiones entre las perspectivas
locales cuyo modelo de desarrollo cultural y econmico se contrapone al sostenido
desde Lima. Adems, ms del 50% de los confictos sociales estn de alguna
manera vinculados a prblemas de distribucin de costos y benecios asociados a la
explotacin de los recursos naturales y bienes comunes. Es por ello que el dilogo
nacional que promueva la concertacin para el desarrollo tiene que ir acompaando
de una discusin profunda y de un proceso efectivo de descentralizacin poltica y
scal del Estado peruano.
Se recomienda, por lo tanto, reimpulsar la concertacin nacional reejada en los
acuerdos e iniciativas generados en los ltimos aos. Este proceso, adems, deber
ser convocado desde la mxima jerarqua poltica, de tal forma que se construya en
la dirigencia poltica, social y econmica del pas, una visin compartida de desarrollo
nacional.
Dado que cualquier iniciativa que busque promover una poltica nacional de
prevencin y transformacin de conictos debe contar con un mximo de legitimidad
y apoyo, el presidente, en tanto la mxima autoridad poltica del gobierno, debera
realizar una convocatoria amplia e inclusiva para un proceso de dilogo nacional que
permita una renovacin/actualizacin del Acuerdo Nacional. Segn las opiniones de
varios entrevistados, en el contexto de crisis de conanza que existe de parte del
conjunto de actores sociales con respecto a las iniciativas provenientes del gobierno,
es muy importante presentar esta iniciativa no como patrimonio de un gobierno,
sino como una plataforma compartida entre todas las fuerzas sociales y del propio
Estado.
Las instituciones sugeridas por los actores para participar de este proceso son:
la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Acuerdo Nacional (AN), la Mesa
de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), la Defensora del Pueblo,
la Comisin Multisectorial, el Congreso de la Repblica, el Centro de Planeamiento
UNA POLTICA DE PREVENCIN Y TRANSFORMACIN DE
CONFLICTOS DEBE SER PRESENTADA COMO UNA PLATAFORMA
COMPARTIDA ENTRE TODAS LAS FUERZAS SOCIALES Y EL ESTADO.
78
PREVCON-PCM
14 Para ms informacin ver: http://www.grupodedialogo.org.pe/, http://grupodedialogo.org.pe/monitoreoyvigilanciaambiental/
y http://www.slideshare.net/grupodedialogo/monitoreo-y-vigilancia-participativos-marco-legal-rol-de-actores-y-
recomendaciones-de-poltica-presentation?type=powerpoint.
Estratgico Nacional (CEPLAN), el Comit de Cuencas y Autoridades del Agua
14
, y la
Asamblea de Gobiernos Regionales.
La descentralizacin
La descentralizacin es crucial en el marco del Acuerdo Nacional y responde al
proceso de democratizacin y cambio institucional orientado a trasformar de manera
democrtica los conictos. Su insuciencia actual coloca al sistema institucional
peruano en grave riesgo.
Los objetivos polticos, econmicos, sociales y ambientales de la poltica pblica
de descentralizacin, en correspondencia con las recomendaciones del Acuerdo
Nacional, son coherentes y amplia en su formulacin. Sin embargo, su planteamiento
se contrapone ntidamente con la volatilidad y fragmentacin poltica que existe
actualmente en las regiones, que comprometen la articulacin y representacin de
intereses sociales, y afectan la capacidad de formular y ejecutar polticas coherentes
a escala nacional y regional.
Este marco legal genera condiciones an insucientes para la gestin de
polticas descentralizadas y para el manejo de conictos; es decir, para el desarrollo
de capacidades para gobernar descentralizadamente.
El proceso vigente de descentralizacin se ve potenciado por la constitucin
de lites polticas y econmicas locales, como despliegue de procesos que van
esbozando modelos de acumulacin y desarrollo locales que puede entrar en litigio
con el modelo promovido por el nivel nacional.
Actualmente, el proceso genera conictos porque su marco legal de
implementacin no toma en cuenta las especicidades regionales. El tratar
de estandarizarlo reduce su capacidad efectiva para implementarse y provoca
resistencias locales a causa de su rigidez.
El cuerpo legal bsico de la descentralizacin se encuentra en la Ley 27680
de Reforma Constitucional, la Ley 27783 de Bases de la Descentralizacin, la Ley
27795 de Demarcacin Territorial, la Ley 27867 de Gobiernos Regionales y la Ley
27902 que regula la participacin de la sociedad civil en dichos gobiernos. Segn el
artculo 1 de la Ley 27783 de Bases de la Descentralizacin, este proceso tiene como
nalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, mediante la separacin
de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles
de gobierno, en benefcio de la poblacin.
ES NECESARIO TRABAJAR EN EL
SISTEMA POLTICO PARA PREVENIR LA
CONFLICTIVIDAD DESTRUCTIVA.
CONSOLIDAR LA DESCENTRALIZACIN
PERMITIR PREVENIR LOS CONFLICTOS
QUE AMENAZAN LA GOBERNABILIDAD.
79
Descentralizar para gestionar mejor los conictos
Segn el Instituto Berghof, cambios en la estructura estatal como la descentralizacin
son fundamentales para resolver las disputas sobre la transferencia de poderes. El
federalismo, la transferencia de facultades y la introduccin de autonoma local y
regional son formas apropiadas de transferencia de poderes. Tanto el federalismo
como la autonoma brindan a las minoras un cierto grado de poder estatal, y
as, mejoran las posibilidades de conservacin de su propia cultura. Este tipo de
mecanismo es, en consecuencia, apropiado para reducir las tensiones en conictos
que incluyen a minoras (Harris y Reilly, 1998: 161).
Consolidar el proceso de descentralizacin permitir prevenir la escalada de
conictos que amenaza a la gobernabilidad democrtica, al otorgar a las unidades
estatales subnacionales capacidades para responder con eciencia a los conictos
que surgen en sus reas de inuencia. En este sentido, se recomienda construir
capacidad local de toma de decisiones y de provisin de recursos. En otras palabras,
en la medida en que el Estado se acerque a los territorios, ste tendr mayor capacidad
para la transformacin democrtica de los conictos.
As, es necesario trabajar en la consolidacin del sistema poltico, en particular,
en la de los partidos, para prevenir la emergencia de conictividad destructiva. Esta
consolidacin debera estar explcitamente orientada a n de sostener y reforzar la
integracin nacional y la sintona entre lo nacional y lo regional desde un enfoque
articulador, pluralista y sensible a la diversidad de identidades contenidas en la nacin
peruana.
Encontramos dos tipos de problemas que son causa de la nacionalizacin de la
conictividad social local, y que estn asociados a la distribucin desigual e ilegtima
del poder poltico entre el gobierno central y las regiones:
1) Actores econmicos fuertemente posicionados en el nivel
social y poltico regional con un alto nivel de expectativas de
distribucin. Dichas expectativas, a su vez, producen tensiones
que no siempre pueden ser resueltas en el mbito regional, por
lo que deben desplazarse al nivel nacional.
2) Actores sociales excluidos del proceso de toma de decisiones,
que para incluir sus intereses y necesidades en la agenda
pblica, tienen que apelar a medidas extremas que llamen la
atencin de los centros donde se toman las decisiones, es decir,
Lima. Este accionar provoca una escalada rpida hacia la crisis.
Por ello, es muy importante construir capacidades de gestin de polticas
descentralizadas.
80
PREVCON-PCM
La conictividad social y la descentralizacin
Al promover la competencia poltica en escenarios fragmentados y transferir recursos
a las regiones donde sern altamente disputados, la descentralizacin podra
convertirse en fuente de mayores conictos, a no ser que vaya acompaada de una
agenda de desarrollo de la institucionalidad poltica regional. En ese sentido, cuando
desde el PrevCon-PCM se visualiza el desarrollo de un sistema descentralizado
de prevencin de conictos sociales, se focaliza en el esquema institucional que
permitir abordar de forma temprana las tensiones provocadas por la administracin
de los recursos pblicos y las potestades polticas que genera la descentralizacin.
Todos los entrevistados coincidieron en la importancia de acercar el aparato
poltico y burocrtico a los ciudadanos para responder a sus problemas ms
inmediatos, principalmente la pobreza y la desigualdad extrema, a travs de la
provisin de servicios. Al mismo tiempo, estuvieron de acuerdo en que se permita
aumentar la incidencia de la ciudadana en las decisiones que afectan sus vidas.
A pesar de reconocer que actualmente la ciudadana est ms informada y
conciente de sus derechos, en las entrevistas es recurrente la percepcin de un Estado
que no escucha, lo cual da lugar a una confictividad social evitable: La terrible
sensacin de que nadie me hace caso; detecto un problema pero nadie me hace caso,
y eso me lleva a hacer justicia por mano propia, dice el padre Gastn Garatea.
De esta manera, profundizar la descentralizacin es un denominador comn.
Para evitar estos problemas, la descentralizacin debe basarse en una estrategia
equilibrada, centrada en procesos y sensible a las cuestiones del poder, as como
perfectamente adaptada a las circunstancias nacionales y locales. Este tipo de
estrategia debe crear un compromiso entre los principales protagonistas y, de esa
forma, estimular una participacin ms amplia en la toma de decisiones polticas. En
la medida en que la descentralizacin sea capaz de mejorar el potencial de respuesta
de la administracin central e introduzca ecazmente el principio de subsidiariedad,
impulsar la responsabilidad y la legitimidad del gobierno, mientras refuerza las
capacidades de autoayuda locales (Harris y Reilly, 1998).
Transparencia y acceso a la informacin
La transparencia y el acceso a la informacin pblica son claves para el diseo de una
poltica pblica desde un enfoque de Tercer Lado. En este contexto, la informacin
es una condicin indispensable de los procesos de gobierno cuyo n es responder
a los problemas colectivos. Adems, es un insumo fundamental para planicar
polticas pblicas capaces de encauzar los disensos generados a su alrededor, pues
es la base para una participacin ciudadana responsable y efectiva. La informacin
pblica y relevante tiene adems otras funciones trascendentes: es una herramienta
para el desarrollo de transformaciones polticas, econmicas, sociales, culturales e
81
institucionales, y para la toma de decisiones, tanto del Estado como de los actores.
Una de las causas estructurales de los conictos sociales es el dcit de
informacin pblica. Cuando la opinin pblica y los actores involucrados en
conictos sociales no cuentan con buena informacin, ven afectada la calidad de su
deliberacin democrtica y la legitimidad de sus polticas pblicas. En otras palabras,
la informacin disponible, en la medida en que se fragmenta y deforma por la
dinmica del conicto, no permite sustentar la elaboracin conjunta de un plan de
accin que posibilite a los actores enfrentados coincidir sobre el presente y futuro
deseable respecto a su disputa.
Por ello, es de vital importancia que el Estado desarrolle una poltica activa de
informacin pblica de calidad que alimente la perspectiva de los actores sociales y
les permita participar de los procesos sociales y polticos de manera informada.
Metodologa de bsqueda conjunta de informacin
Una estrategia fundamental para crear condiciones de deliberacin democrtica
es promover el acceso a informacin compleja, que resulte legtima, conable y
comprensible, sobre temas controversiales. Los procesos mediante los cuales se
genera y analiza la informacin, juegan un rol vital en la mejora o debilitamiento
de las relaciones entre las partes en conicto. El escaso o inadecuado acceso a la
informacin diculta las posibilidades de relacin equilibrada entre las empresas
mineras, por ejemplo, y las comunidades locales. Esta situacin contribuye, adems,
a crear un clima de desconanza y de confrontacin, con la problemtica adicional de
la falta de presencia del Estado para proveer las condiciones para que estos aspectos
se aborden desde marcos transparentes y con reglas claras.
Ante la falta de contextos institucionales adecuados, las razones cientcas
son reemplazadas por intereses de sectores particulares, por la opinin pblica
o por las agendas de gobiernos de turno que suelen guiarse por la bsqueda de
resultados a corto plazo. La produccin de informacin relevante, legtima, conable
y actualizada resulta una condicin primordial para comprender de manera integral
la problemtica y construir conanza entre los distintos sectores que confrontan el
tema.
Un posible mecanismo para trabajar en la bsqueda conjunta de informacin,
consiste en la formacin de plataformas institucionales que designen expertos para
representar las diferentes perspectivas. El equipo de expertos trabajar de manera
conjunta para llegar a acuerdos en torno a hechos o informacin relevantes, sean estos
cientcos, tcnicos, histricos o de otro tipo. Estas experiencias pueden producir:
por un lado de modo ms tangible, resultados vinculados a la informacin que
clarican, conrman o desconforman hiptesis iniciales sobre temas tcnicos. Por
otro, de manera ms intangible, pueden promover mejor interaccin entre actores
diferentes.
A PESAR DE QUE LA CIUDADANA ES MS Y CONCIENTE DE SUS
DERECHOS, ES RECURRENTE LA PERCEPCIN DE QUE EL ESTADO
NO ESCUCHA, LO QUE DA LUGAR A LA CONFLICTIVIDAD.
82
PREVCON-PCM
3.2. Principios para la formulacin e implementacin de polticas pblicas
sensibles al conicto
Cmo deberan formularse las polticas pblicas para poder prevenir la manifestacin
negativa de conictos sociales?
Las decisiones gubernamentales se traducen en polticas pblicas que
comprometen y asignan recursos para abordar cuestiones especcas socialmente
problematizadas (Oszlak & ODonell 1976). Estas decisiones, en la medida en que
reejan los valores e intereses de la coalicin gobernante, probablemente encuentren
tensiones y diferendos con otras visiones o intereses que compiten con ella. Cuando
esta poltica se formula e implementa sin respetar el marco institucional vigente
y/o sin involucrar de forma adecuada a todos los sectores o actores afectados, se
generan condiciones favorables para la emergencia de conictos sociales. Existen dos
momentos clave para prevenir y manejar constructivamente los conictos vinculados
a las polticas pblicas.
Otras recomendaciones de desarrollo institucional
Incluir componentes de participacin ciudadana en la formulacin e implementacin
de polticas pblicas:
1) Consolidar la inclusin o el fortalecimiento de los institutos de
participacin ciudadana ya existentes; fusionar o articular los
espacios de dilogo y concertacin existentes.
2) Profundizar los esfuerzos de planicacin participativa para el
desarrollo utilizando los mecanismos del dilogo democrtico
en el marco del rol de construccin de puentes.
Modernizacin del Estado:
3) Ejecucin de recursos.
4) Coordinacin interministerial entre niveles nacional, regional
y local para el abordaje de conictos entre cada sector y el
Ministerio de Economa y Finanzas.
5) Delimitacin territorial: Promover matrimonio por
conveniencia en el caso de las municipalidades que tienen
conictos por la distribucin de la renta de un proyecto
econmico.
LA CONFLICTIVIDAD SE VINCULA A LA
EXCLUSIN Y A LA MARGINALIDAD DE
AMPLIOS SECTORES DE LA POBLACIN.
ES NECESARIO INSTITUCIONALIZAR EL
DILOGO Y LA CONCERTACIN EN LA
ACTUACIN GUBERNAMENTAL.
83
15 El sufragio electoral es un proceso que busca regular el conicto poltico bsico que supone la pugna por la distribucin de
cargos gubernamentales y en denitiva la denicin de las polticas de gobierno. En la medida en que sus resultados reejen
un proceso reconocido como justo por parte de los actores participantes, el gobierno resultante poseer una legitimidad de
origen que le permitir conducir la formulacin de polticas con una base de legitimidad bsica.
Dentro de las polticas de Estado, la propia plataforma de gobierno que
establece una direccin para el poder ejecutivo y para la construccin de agendas
polticas concertadas entre el ocialismo y la oposicin puede crear condiciones
para una mayor gobernabilidad democrtica y para la reduccin sustantiva de
conictos. Para logarlo, es fundamental que exista comunicacin poltica y tcnica
desde el vrtice de la pirmide estatal hacia abajo. De esta manera, es mucho ms
fcil establecer pautas claras para la participacin ciudadana. De lo contrario, se
constituyen coaliciones en pugna lideradas o integradas por organismos estatales
con tareas complementarias debido a recelos polticos o por simple descoordinacin.
Segn el IEP, la conictividad se vincula a la exclusin y a la marginalidad de
amplios sectores de la poblacin, ausentes del debate pblico. Su transformacin
consiste en encontrar mecanismos institucionales y paccos que permitan canalizar
las demandas que se presenten, y darles soluciones de fondo. Esto es posible, en
la medida en que una parte signicativa de la respuesta a la conictividad social se
origina en acciones u omisiones del propio Estado.
En este sentido, se puede identifcar cmo las fallas del marco normativo
impiden dar una regulacin adecuada a la conictividad emergente, e inclusive,
hacen que dicha conictividad se manieste
15
.
Es por esto que se torna fundamental institucionalizar el dilogo y la
concertacin en la actuacin gubernamental, segn qued establecido en la cuarta
poltica del Estado Peruano en el Acuerdo Nacional: Nos comprometemos a
fomentar el dilogo y la concertacin entre todas las organizaciones, tanto polticas
como de la sociedad civil, en base a la tolerancia, la armacin de las coincidencias y
el respeto a las diferencias de identidad, garantizando las libertades de pensamiento
y de propuesta. Con este objetivo, el Estado: (a) promover y consolidar una
cultura de dilogo y concertacin; (b) institucionalizar los canales y mecanismos
de participacin ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones
ejecutivas y legislativas en los niveles nacional, regional y local; y (c) institucionalizar
la concertacin en los procesos de prospectiva nacional, formulacin presupuestal y
planeamiento estratgico.
Formulacin de polticas pblicas sensibles al conicto
Para el diseo de las polticas pblicas referidas a un conicto, sern considerados
los aspectos de inters pblico y las medidas orientadas a resolver el problema. En
caso de que este proceso se lleve a cabo a partir de un estudio sobre el impacto de la
84
PREVCON-PCM
conictividad existente involucrando desde el inicio a los actores afectados en base
a sus competencias, con dispositivos que permitan la inclusin a travs del acceso a
la informacin y la participacin ciudadana, se reducirn en gran medida los riesgos
de manifestacin de conictos.
Recomendaciones especcas: Elaboracin de un manual de procedimientos,
que considere un conjunto de protocolos basados en buenas prcticas para el
diseo de polticas pblicas sensibles a la construccin de consensos (prevencin de
confictos). Modelo tipo Do No Harm (Anderson, 1999).
Implementacin de las polticas pblicas
Al implementar cierta poltica pblica, el Estado puede provocar actitudes de
resistencia en grupos sociales. En la medida en que no existan los espacios apropiados
para procesar de forma adecuada este malestar habilitando espacios para la
manifestacin de los intereses o derechos que se consideran lesionados, dicha
poltica encontrar una resistencia intensicada y se presentarn riesgos para su
implementacin efectiva.
A menudo, la manifestacin de los conictos sociales se produce cuando el
marco institucional que regula el proceso de toma de decisiones y formulacin de
polticas pblicas no es legtimo para los actores clave, por lo que surgen riesgos de
escalada hacia la crisis y la violencia poltica.
Los siguientes aspectos tambin son relevantes:
1) Convocar a todos los actores afectados; generar espacios de
diagnstico compartido; elaboracin consensuada de la poltica
a seguir; aumentar el grado de consulta previa y promocin del
dilogo, para que mejoren las condiciones de legitimidad.
2) Articular los espacios de dilogo con el sistema formal de toma
de decisiones; tratar de unicarlos y generar un espacio que
centralice la planicacin para el desarrollo.
3) Planicacin participativa multisectorial del desarrollo nacional
y local.
4) Zonicacin econmica, ecolgica y delimitacin territorial.
85
Qu desafos y oportunidades se presentan a las agencias gubernamentales
encargadas de promover el dilogo y la resolucin de conictos?
En esta seccin se resumirn las recomendaciones para el diseo de estas
agencias. Adems, se presentar el formato ms adecuado para el desarrollo de
instituciones dedicadas a mediar en conictos sociales, para ociar de diseadores y
facilitadores de procesos colaborativos de dilogo para la planicacin conjunta o el
restablecimiento de la paz. Se vern en detalle los posibles roles que pueden adoptar
los organismos gubernamentales y otros actores clave, haciendo particular nfasis
en la PCM.
En primer lugar, se recomienda crear plataformas de gestin asociada Estado
y sociedad civil que permitan anlisis pblicos e intervenciones efectivas, tanto
a nivel de prevencin como de resolucin de los conictos. En este sentido, los
entrevistados sealan la necesidad de instalar una capacidad que no sea reversible
y de asegurar institucionalidad y permanencia, ms all del gobierno o del partido.
Asegurar institucionalidad implica, entre otras cosas, involucrar de forma permanente
y comprometida a varias instituciones que trabajen el tema de manera sinrgica y a
otras que puedan brindar un soporte legtimo a las polticas requeridas para abordar
el problema desde el nivel normativo. Esto debera transformarse en una poltica de
Estado ms all de los cambios de gobierno.
16 Recordar la mencin de scar Ozlak respecto a cmo la burocracia estatal constituye una particular arena de conicto
poltico, cuya gestin repercute en sus patrones de diferenciacin, integracin e interdependencia y, en denitiva, en la
capacidad de implementacin de las polticas pblicas.
3.4. Las Unidades de Prevencin de Conictos Sociales
3.3. Sntesis de las recomendaciones
El lanzamiento de un revitalizado dilogo nacional permitira renovar espacios
institucionales relevantes para la gobernabilidad democrtica del Per, como
el Acuerdo Nacional, el proceso de descentralizacin y la potenciacin del rol
de la Defensora del Pueblo. A estos se sumaran la aplicacin del principio de
subsidiariedad, el acceso a la informacin, la transparencia, el dilogo democrtico y la
sustentabilidad necesarios para la transformacin democrtica de los conictos. Para
lograrlo, el Estado necesita profundizar su capacidad de construccin de consenso
interno paralelamente a su apertura hacia la participacin ciudadana
16
.
EL ESTADO NECESITA PROFUNDIZAR SU CAPACIDAD DE
CONSENSO INTERNO PARALELAMENTE A SU APERTURA
HACIA LA PARTICIPACIN CIUDADANA.
86
PREVCON-PCM
Caractersticas de las Unidades Locales: Ocinas de Promocin del Dilogo y
la Concertacin
Quien atiende lo inmediato difcilmente trabajar la prevencin. Para ello, se requiere
inclusin y participacin. Tiene que haber un grupo que no est abocado a la solucin
de los conictos. Estas unidades debern trabajar, en el mejor de los casos, en planos
separados pero convergentes la prevencin, resolucin y contencin de conictos
sociales.
Las caractersticas principales que deberan tener las unidades destinadas a
promover el dilogo y la transformacin de conictos son:
1) Creacin de unidades de promocin a nivel sectorial y
territorial.
2) Avanzar con la promocin de capacidades para el dilogo y la
concertacin.
3) Difusin del ejercicio de los diez roles.
Para ser ecaces, es fundamental que las unidades estn dotadas de la mxima
legitimidad social posible. Sus integrantes, adems de gran capacidad tcnica y
profesionalismo, deben poseer un liderazgo moral que posibilite la conanza en sus
iniciativas por parte de los actores sociales, as como la legitimidad de sus procesos.
Esta institucionalidad podra tener una composicin mixta: PCM y Defensora
del Pueblo, y desarrollar relaciones con los distintos liderazgos sociales. No s si
se estn vinculando (actualmente) con los lderes sociales de la localidad, pero las
ocinas dependen de la PCM y de los Gobiernos Regionales. Deben ser ocinas
fuertes, que alberguen lderes con capacidad de dialogar y con vnculos, deca uno
de los entrevistados. Es por esto que se sugiere que estas unidades, para ser capaces
de cumplir con su labor, posean una naturaleza mltiple, en la que un equipo de
calidad y trayectoria irreprochables se integre en una institucin mixta con respaldo
proveniente del Estado y de la sociedad civil.
Para lograr dicha legitimidad, esta ocina puede contar con un consejo
consultivo que reeje el universo de actores sociales locales y nacionales, con
funciones relevantes en la transformacin de conictos, inspiradas en los diez roles;
y sostener y promover procesos de dilogo y negociacin.
ES NECESARIO INSTALAR UNA CAPACIDAD
QUE NO SEA REVERSIBLE, MS ALL DEL
GOBIERNO O DEL PARTIDO EN EL PODER.
EL DILOGO DEMOCRTICO PERMITE
CONSTRUIR UN MODELO DE
SOCIEDAD Y DE DEMOCRACIA.
87
Funciones bsicas a desempear por las Unidades de Prevencin de
Conictos
1) Animacin estratgica de procesos de nivel decisorio o
consultivo, que permitan generar condiciones favorables al
dilogo democrtico y a la construccin de consensos a nivel
local.
2) Mapeo y anlisis de conictividad.
3) Construccin de puentes.
4) Facilitacin de dilogo.
5) Vigilancia y seguimiento de los acuerdos.
6) Prevencin de violencia.
Recomendacin operativa: Elaborar una gua para las unidades dedicadas a la
promocin del dilogo por parte del Estado y sus distintas instancias y sectores,
en la que se incluya un conjunto de protocolos para la intervencin sobre conictos.
Se deber considerar la idea de proceso-estructura de Lederach, es decir,
la construccin de espacios plurales con actores estratgicos que compongan las
bases para desarrollar procesos que, por un lado, provean soluciones creativas para
el corto plazo y, por otro, generen capacidad para trabajar cambios constructivos
y estratgicos de largo plazo. Estas unidades deberan ser percibidas como el
instrumento de generacin de una visin compartida de convivencia poltica. Por
esto mismo, es deseable un marco poltico amplio e incluyente que respalde su
despliegue (desarrollo).
Se recomienda, por ello, que el proceso de constitucin de estas agencias se
realice a travs de un dilogo sistemtico con los actores sociales involucrados en la
conictividad social.
89
La transformacin democrtica de la conictividad social es, por su naturaleza, un
problema poltico en sentido amplio. El diseo de una poltica pblica orientada a
llevar estas ideas a la gestin de gobierno requiere acciones de sentido comn para
la teora de la democracia: deber dotar de transparencia y den acceso pblico a la
informacin acerca de procesos econmicos y ambientales; fortalecer la capacidad de
participacin de la ciudadana en la toma de decisiones, e incrementar la capacidad
institucional del Estado para implementar procesos regulatorios conables.
Para construir una visin compartida sobre el modelo de democracia y
sustentabilidad de una sociedad, se requiere la masicacin e intensicacin del
dilogo democrtico y de la deliberacin pblica.
Es muy difcil que estos cambios en la gobernanza pblica se produzcan sin
que existan procesos de dilogo democrtico. Como se ha visto, estos permiten
los consensos necesarios para abordar este nivel de complejidad. Habida cuenta de
que los conictos pblicos raramente se dan en contextos balanceados de poder, la
transformacin de stos hacia relaciones y estructuras ms justas y democrticas
debe ser entendida como un permanente proceso evolutivo que permite mejorar
la capacidad de manejo de los conictos existentes, previniendo el desarrollo de
escaladas hacia la violencia poltica, social y cultural.
Es necesario, por tanto, identicar quin disear este tipo de procesos
de intervencin. Por ello, es importante educar y capacitar a todo el sistema de
actores sociales y lderes polticos en el anlisis del conicto, a efectos de que las
intervenciones en crisis, los roles a jugar y las polticas a formular sean efectivas.
Aceptar el conicto como un proceso social y poltico, con un horizonte de largo
plazo, permite a los actores desplegar sus estrategias en pos de canalizar el proceso
de cambio de aquellas polticas con dcit de legitimidad. Segn John Paul Lederach,
la transformacin de conictos no prioriza soluciones rpidas, sino plataformas
creativas que puedan, al mismo tiempo, detectar los temas ms visibles y cambiar las
estructuras sociales y los patrones de relacin subyacentes.
Este marco puede ser utilizado por todos los actores en forma conjunta o
sectorial. Puede aplicarse para facilitar los procesos de elaboracin de polticas
de transparencia y acceso a la informacin pblica, participacin ciudadana y
planicacin del territorio, as como promover indicadores que permitan evaluar la
ecacia de las polticas generadas para la prevencin y gestin de la conictividad
social.
90
PREVCON-PCM
Para terminar, planteamos una serie de interrogantes indispensable para
avanzar en el tratamiento de este enfoque. Y es que, en nuestra bsqueda de
estructuras y dinmicas idneas para el dilogo pacco en sociedades pluralistas,
cmo potenciar las capacidades de consenso, en el marco de un concepto ampliado
de buena gobernanza?, cules son las formas y medios apropiados para reforzar
la gobernanza anticipatoria, es decir, la prevencin de la crisis y la atenuacin de
la violencia?, es til hablar de una paz democrtica? Si as fuese, cules son sus
factores clave?, cmo establecer o mantener una cultura de disputas en pocas
de transicin social radical o de cambios rpidos?, cules son las instituciones,
estructuras o canales que deben activarse para reforzar la cultura de disputas en
sociedades pluritnicas?
Concluimos este informe dando cuenta del compromiso del consultor que lo
escribe con el desarrollo del campo y con el bienestar del pueblo peruano, pues su
objetivo es que las preguntas arriba mencionadas se respondan con el n de mejorar
la utilidad del marco conceptual metodolgico sobre transformacin democrtica de
conictos que aqu se presenta.
91
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