以產業經濟發展制度探討傳統工業區轉型之初探－以北高雄都會區為例

Research of Using Industrial Economy System to Treat the Transformation

of Traditional Industrial Estate－Using North Kaoshiung as an Example

蔡宗霖 ＊ 曾梓峰＊＊
Tsai, Chung-Ling Tseng, Tse-Fong

摘要

隨著全球經濟體系的變動，產業與科技相互整合的潮流下，都市工業區之創造與
經營及產業結構的發展觀點隨時代轉變不斷地調整；在現今知識經濟的時代，台灣產
業經濟仍存在著發展高科技產業的盲點，企盼科技園區能振興傳統產業，然而，科技
園區的發展仍無法跳脫傳統工業區著重土地開發的設置模式。高雄地區的產業發展受到
政府政策主導影響甚深，儘管高雄地區以往在整個台灣的產業現代化發展歷程中向來
都是最重要的生產中心地位，但卻一直扮演著基礎物資供應者的配角角色，因此，傳
統工業區在面對知識經濟時代的今日，有其轉型的重要性。本文以全球永續區域治理的
經驗，探討台灣在不同時期之產業經濟發展歷程，探究傳統工業區與生產、生活與生態
三個面向的均衡，並嘗試以北高雄都會區既有的條件與資源，提出契合當今世界工業
區轉型的趨勢，作為台灣傳統工業區邁入知識經濟時代的轉型參考。
關鍵詞：知識經濟、傳統工業區、產業經濟制度

Abstract

Along with the change of the globe economy system and the trend of technology
integrated industries, the creation and administration of the urban industrial estates are
constantly adjusting with these changes, so are the industry structure developing. In the age of
Knowledge-based Economy now, the industrial economy in Taiwan nevertheless has a blind
spot of developing high-tech industries, and attempt to encourage traditional industries with
science park. But the development of science park still can’t disengage from the establish
mode of traditional industrial estate, which stress the development of land. The industrial
development in Kaoshiung deep affected by the policy of central government. Although
Kaoshiung had the most important billet in the developing experience of whole industrial
modernization of Taiwan, but Kaoshiung always played the supplier role of basic resource.
Consequently, in order to face the age of Knowledge-based Economy, traditional industrial
estate has the import of transformation. This study using the experience of sustainable
regional governance in the worldwide, to treat the different age of developing experience of
industrial economy in Taiwan and the balance between traditional industrial estate and the
three dimensions of product, life and ecology. Trying to use the exist condition and resource
of North Kaoshiung, attempt to advance the adaptable transformation current of traditional
industrial estate in the worldwide, as the reference of traditional industrial estate in Taiwan to

＊
國立高雄大學都市發展與建築研究所碩士生
＊＊
國立高雄大學都市發展與建築研究所副教授

1
following the age of Knowledge-based Economy.
Keywords ： Knowledge-based Economy, traditional industrial estate, industrial economy
system

2
壹、前言

一、研究動機
在全球化的過程中，台灣的工業發展一直是整體產業發展的命脈，且牽動著台灣
的都市發展，而政府在因應全球化的變遷，在不同時期所制訂的產業政策或相對應的
重大建設，亦都是為了維持工業發展這條命脈的延續。然而，隨著全球經濟體系的變動，
產業與科技相互整合的潮流下，傳統工業區位所遭逢的危機與困境即是衝擊最大的一
部份。面對知識經濟的時代，台灣的產業經濟政策訴諸於高科技產業，期盼高科技產業
能振興傳統產業，這樣的想像表現在空間向度上，即是高科技園區的開發與進駐，然
而，科技園區的發展卻仍無法跳脫傳統工業區著重土地開發的設置模式，而地方發展
體質亦無法有效承載，更加深傳統工業區轉型的困境。
高雄地區由於深厚的農工及重化基礎，自日據時代以來，政府部門持續投入的基
礎工業建設，使其成為台灣重化工業的重鎮。但也由於高雄地區的產業發展受到政府政
策主導影響甚深，儘管高雄地區以往在整個台灣的產業現代化發展歷程中向來都是最
重要的生產中心地位，但僅是整體國家發展的一環，且一直扮演著基礎物資供應者的
配角角色。這樣的定位反應在統計數據上即是開發了大量的土地卻得到不成比例的產值。
因此，高雄地區境內伴隨著台灣產業發展政策而出現的傳統工業區，在面對知識經濟
時代的今日，有其轉型的必要性，然而卻陷入了困境。
本文首先探討台灣在不同時期之產業政策發展歷程，並與高雄地區的產業發展歷
程作對照，指出高雄地區產業結構的困境；再者，探究德國魯爾工業區「追求非成長的
再發展」改造經驗，企圖以北高雄都會區可承載的條件與資源，與當今世界傳統工業區
轉型的典範做呼應，作為台灣傳統工業區轉型的參考，並做為台灣產業發展政策的初
步價值引領。

二、研究目的
本研究的定位在於初步性的產業發展政策價值引領，並反應在傳統工業區轉型與
再發展的空間向度上，於之，本研究的目的有下列兩點：

（一）初步引領產業發展政策之價值觀

（二）檢視國外傳統工業區再發展的趨勢與經驗

三、研究方法
本研究方法為質性研究，故是以文獻分析之方式，輔以個案探討做價值觀的引領，
其研究方法如下：

（一）文獻回顧與歸納
本研究回顧與歸納台灣整體產業的發展歷程，而在這樣的發展邏輯下，整理出深
受中央政策主導的高雄地區，其產業發展的歷程與面臨的產業結構困境。

（二）個案分析法
本研究分析德國魯爾工業區再發展的成功經驗，並以北高雄都會區既有的條件與
資源與之相呼應，作為台灣產業發展政策一個初步的價值引領。

3
貳、台灣與高雄地區之產業政策發展歷程

一、台灣之產業政策發展歷程
台灣產業發展的主軸，由民國 30 年代的農業、40 及 50 年代的輕工業、60 年代的重
化工業、演進到 70 年代以後的高科技工業。產業政策從保護、獎勵到以市場競爭為主，
產業政策的重點也從生產轉為研究發展。台灣整體之產業政策發展歷程可整理如下：
（蕭峯雄，1997）（表 1）

（一）重建時期（民國 34 年－41 年）：發展民生工業

光復後初期，工業建設主要在從事復建工作，不過由於人力、物力、與財力均感缺
乏，工業重建工作進行非常緩慢。至民國 38 年，中央政府遷台，39 年韓戰爆發，美國
恢復對我國經濟援助，才使復建工作得以加速進行。政府為增加工業生產，在重建工作
同時，考慮當時有限的人力與物力條件及經濟需要，決定優先發展工業動力來源的電
力、農業生產必須的肥料工業，以及民生必須耗用大量外匯的紡織工業。此三項工業的
優先發展，奠定農工生產基礎，對日後台灣整體發展貢獻至大。除以上三種基本工業優
先發展外，其他工業亦不斷地擴充，至民國 41 年整個工業生產已恢復至光復前最高生
產水準。此階段之重要產業政策措施有出口管制、增加電力供應、進口管制（38 年）及設
廠限制（40 年）等。

（二）進口替代時期（民國 42 年－49 年）：發展輕工業

政府自 42 年起，著手推動經濟建設計畫。在第一期四年經建計畫中，決定優先發
展所需資金不多、技術不高、建廠期間短，及能提供較多就業機會的輕工業。一方面以國
內生產替代進口，供應國內需要，紓解超額需求之壓力，穩定國內物價，並節省外匯
支出；另一方面，創造更多的就業機會，減輕失業的壓力。
在 40 年代，紡織品、食品、合板、水泥、平板玻璃、味精、化學品、電器業等規模逐漸
擴大，不僅逐漸形成工業生產之主流，而且在國內市場飽和後，已逐漸蛻變為出口產
業。

（三）出口擴張時期（民國 50 年－61 年）：發展輕工業

以進口替代為主的輕工業，在民國 40 年代成長壯大後，狹小的國內市場漸呈飽和，
必須拓展出口才能使生產進一步增加。因此，至 40 年代後期，開始採取鼓勵外銷措施，
工業發展逐漸轉為出口擴張導向的發展趨勢。至 50 年代，許多早期發展之勞力密集輕
工業，以低廉工資的國際貿易比較利益，迅速打開國外市場，進而由出口需求帶動生
產增加，使輕工業的成長非常迅速。40 年代與 50 年代所採取之重要產業政策措施有外
銷退稅（43 年）、外銷低利貸款（46 年）、外匯改革（47 年、48 年）、獎勵投資條例
（49 年）、設立加工出口區（54 年）等

（四）經濟結構轉變時期（民國 62 年－72 年）：發展重工業

輕工業發展至 50 年代末期已有相當基礎。一方面由於國內經濟條件，如技術、人力、
資金提供及國內市場之擴大等，皆有利於推動大規模的重化工業；另一方面，由於許
多產業所需的中間原料、零組件、基本原料的數量與價格，常受制於國外廠商，而影響
我國產業的正常產銷。因此，60 年代進行的第二次進口替代產業，即替代重化工業原料
及零組件之進口，係時勢所趨，亦成為 60 年代工業發展的重點。在 60 年代所推動的十
項建設計畫中，有一貫作業鋼鐵廠、造船廠及石油化學工業，即為推動第二次進口替代

4
之重要措施。

（五）加速推動經濟自由化時期（民國 73 年－79 年）：發展策略性工業

民國 62 年第一次能源危機對我國經濟雖曾造成重大衝擊，但由於政府適時推動十
項重大建設，終能克服困難。民國 68 年第二季後，受伊朗政局動盪引發第二次能源危
機，國際油價再度躍升，國內油電價格亦反映成本而上漲，致我國產品對外競爭力大
為削弱。加上國外設限及配額等保護措施，71 年以美元表示之出口額轉呈衰退，工業生
產亦出現 0.9％之負成長。政府乃選擇市場潛力大、官聯效果大、附加價值高、技術密集度
高、能源係數低及污染程度低的工業，如機械、資訊、電子、汽車零組件及生物技術等產
業，做為策略性發展對象，給予財務支持，並在技術、管理及市場等方面予以輔導，使
逐漸發揮促進產業升級，改善產業結構的功能。
70 年代在產業政策方面有相當大的改變，即在總體經濟「自由化、國際化及制度化」
的政策下，大幅降低進口關稅率，減少貿易管制。

（六）引進民間企業活力推動公共建設時期（民國 80 年－）：發展高科技工業
為因應勞力密集產業之衰退，避免造成產業空洞化，自民國 80 年推動之「國家建
設六年計畫」中，除了加速傳統勞力密集產業升級，以維持國際競爭力外，並選擇通訊、
資訊、消費性電子、半導體、精密機械與自動化、航太、高級材料、特用化學及製藥、醫療保
健及污染防制等十項新興高科技工業，作為發展的重點，以期做為未來工業發展的主
力。

5
 表 1 工業發展階段及重要政策措施
時間 產業政策目標 重要產業政策措施 主要工業
戰後重建時 產業重建 出口管制 紡織
（民 34-41） 增加民生物資供應 增加電力供應 水泥
保護國內產業 進口管制（38 年） 糖
設廠限制（40 年） 肥料
發展輕工業時 穩定物價 外銷退稅（43 年） 紡織
期 賺取外匯 外銷低利貸款（46 年） 水泥、玻璃
（民 42-61） 拓展國外市場 外匯改革（47 年） 肥料
改善投資環境 新台幣貶值（47、48 年）
食品
吸引僑外投資 獎勵投資條例（49 年） 合板
創造就業機會 設立加工出口區（55、60 年）
自行車、機車
家電
塑膠製品
發展重化工業 改善產業結構 推動十大建設（石化、鋼鐵、造 紡織
時期 發展上、中游產品 船） 塑膠
（民 62-72） 發展產業技術 電子
設立新竹科學園區（70 年） 鋼鐵
石化
合板
食品罐頭
發展策略性工 發展策略性工業 推動經濟自由化：大幅降低進 機械
業時期 改善產業結構 口關稅，減少貿易管制 資訊、電腦、電
（民 73-79） 子
化學纖維
石化
金屬製品
發展高科技工 加速產業升級 推動產業升級條例 資訊、電子
業時期 推動十大新興高科技工業 運輸工具
（民 80-） 振興經濟方案中提升產業技術 化學纖維
措施 石化
建設成為亞太營運中心 紡織
資料來源：參考修改自蕭峯雄，1997

6
 二、高雄地區產業發展歷程
整體而言，高雄地區的工業發展可溯自日據時期，其工業發展在殖民主義政策下，
僅以農業產品加工業與輕工業為主。至二次世界大戰期間，日本人因軍事需要，開始在
台灣建立鋼鐵、機械、石化、造船及煉鋁工業，當時高雄的半屏山北、壽山腳下與獅甲等
地區紛紛成立工廠，成為台灣的工業重地。但在二次世界大戰末期，高雄遭轟炸達五十
餘次之多，輕重工業及港阜設施幾乎毀損殆盡。（高雄市的產業－從農工、重化到高科
技，2002）
戰後至民國八、九十年之間，高雄地區的產業發展大致可以分為下列五個階段來討
論：（以下參考自高雄市的產業－從農工、重化到高科技，2002）

（一）光復至民國 55 年的重建階段
日據時代早期，日本以「工業日本，農業台灣」為基本政策，台灣的產業係以農產
加工業為主，而後，日本軍閥發動九一八事變，為達成其南進政策，需要有強大的軍
力及軍需補給，因此才有高雄市的重工業出現。
二次戰後，台灣光復。首先政府先將日本人遺留之工業設備分別接收管理，高雄市
多數較具規模的日資工廠，分別改為公有或國營。而規模較小者則開放招標民營，除製
鋁、水泥、肥料、煉油、製鹼、鋼鐵、機械等大工廠在廢墟中修復與改進之外，公民營的紡
織、金屬、窯業、水泥、肥料、製鹼、印刷、食品、瓦斯、電器、煉油、製鋁等工廠林立，當時較
著名的大型工廠有台泥、台機、台肥等三廠、高雄硫酸亞廠、台鹼、唐榮、高雄煉油廠與台
灣農化廠等十家，主要分布於鼓山、前鎮、鹽埕與左營區。至民國 37 年 6 月高雄地區的
工廠共計 526 家。之後並有造紙廠、鋼鐵廠、DDT 廠、製冰廠、冷凍廠、製罐廠、甘薯漿粉廠
興建，此階段的高雄延續日據時代的工業基礎，成為台灣的工業中心。

（二）民國 55 年至 65 年的加工出口階段
民國 40 年代末期，國際分工體制開始產生變化，戰後發展國家的技術進步導致社
會生產力空前提高及跨國公司的興起，發達國家奉行凱因斯主義，實行高工資高消費，
造成通貨膨脹，物價上漲，世界各國之間的工資差別，逐漸成為影響商品國際競爭力
的因素，此時工業產品的生產製造乃逐漸由高工資的開發國家移轉至開發中國家。50 年
代在發展國家已經無利可圖的傳統工業部門，大量向發展中國家轉移，而此時的美國、
日本電子技術亦高速發展，新產品推陳出新，部分需要大量人工的電子產品遂促使美
國、日本的電子公司在世界各地尋覓廉價勞動力。再加上日本電子產品受到美國限額限
制，更進一步促使日本公司尋找新的生產基地。
我國掌握此一國際加工基地移轉的契機，在民國 55 年 12 月創立高雄加工出口區，
在 59 年於高雄港開始興建貨櫃儲運中心，60 年增 4 月增設完成楠梓加工出口區，遂快
速的發揮帶動工業發展的功能，不僅吸引了大量的外資及技術，創造大量的就業機會，
隨著廠商及人口湧入高雄，同時也帶動了整個高雄產業的發展，改變了高雄的產業結
構。
在此時期高雄地區境內設置的工業區有：民國 60 年設置大社工業區、仁武工業區，
民國 63 年設置鳳山工業區，民國 64 年設置永安工業區、林園工業區。

（三）民國 65 年至 75 年的重化工業奠基階段
在此階段，政府十大建設中的中油、中鋼、中船相繼設廠，再加上前階段加工出口

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區的創投，遂加速了高雄的經濟發展功能，同時也吸引了大量的人口湧入，使得高雄
市於民國 68 年成為台灣第二個直轄市，同時擴大行政區域，將高雄縣小港鄉納入行政
區域，即為現今之小港區。
政府十大建設中的中油、中鋼、中船相繼設廠當然也就帶動高雄地區產業另一次結
構重整，其中電子、電子機械業、基本金屬業以及運輸工具業呈成長之勢，其餘大多呈
下降之趨勢。在此階段從業員工數觀點觀之，前五名的產業分別為：電力及電子機械業、
基本金屬業、運輸工具業、毛衣服飾業、塑膠製品業。
在此時期高雄地區境內設置的工業區有：臨海工業區、大發工業區。

（四）民國 75 年至 80 年的重化工業成熟階段
民國 60 年代爆發兩次能源危機，石油、煤炭、電力以及貨物運輸價格普遍上漲，發
展國家建立在進口廉價石油、礦砂基礎上的鋼鐵業和石油化學業遭受沈重打擊，資本主
義世界面臨一次長期性的結構危機。在因應世界潮流，調整產業結構，以及我廉價勞動
力逐漸喪失優勢下，政府進一步規劃我國的工業升級。就在政府刻意經營高雄為工業都
市的政策下，高雄的產業結構也就呈現了工業都市的形貌。民國 75 年至 80 年間高雄成
長的產業主要皆以重化工業為主，如基本金屬業、石油以及煉製品業等。值得注意的是，
此階段的電力、電子機界業雖仍居第 1 位，但其比重缺不增反減。而其他排名前五名的
產業則清一色多為重化工業如基本金屬業、運輸工具業、石油及煤製品業。
但事實上，整個台灣的重化工業發展到此一階段已面臨瓶頸，全球性的綠色環保
運動興起至國內，如「杜邦事件」、
「李長榮圍廠事件」、
「後勁反五輕」，更使提高石化原
料自給自足率的既定國家經建計畫全盤阻斷。其後創下直接賠償受污染居民先例的「林
園事件」，更另石化工業蒙上污染工業之首的惡名，也帶來日後如影隨形的「環保回饋」
問題。
而曾在高雄盛極一時，源自民間將沈船打撈、解體並販賣船體鋼板，而成為鋼鐵原
料的拆船業，也因高雄港務局收回拆船碼頭，再加上環保意識抬頭、勞工成本不斷上升
諸多因素，而逐漸式微。

（五）民國 80 年迄今的產業轉型階段
民國 83 年政府提出了亞太營運中心計畫的內容，其中有關高雄市未來發展方向的
規劃，一是直接規劃高雄未來發展藍圖，主要內容是高雄發展為亞太海運轉運中心與
其他有關高雄的規劃。二世紀化中期將影響高雄發展的功能性規劃，如亞太電訊與金融
中心。
彙整 50 年來國家產業發展計畫及政府重大政策，以及高雄產業發展階段大事紀，
在國家整體產業發展的背景下，對照呈現高雄產業發展的歷程。可歸納高雄產業變遷之
歷程實與政府經濟發展政策大致相符。在民國 41 年至 49 年台灣是處於資本財產業剛萌
芽的階段，此階段的政策為產業重建並推動進口替代，鼓勵輕工業之重整與發展；民
國 50 年至 76 年處於消費財產業與資本財產業並重的時期，政策轉向出口擴張，並在
十大建設之轉捩點下，由勞力密集逐漸轉型為資本技術密集工業，至民國 77 年以後則
進入以資本財產業為主密集工業階段，政府推動公營事業民營，鼓勵民間參與投資，
產業發展逐漸自由化，市場開放競爭，國內則環保意識逐漸興起，使傳統產業積極尋
找比較利益，朝向低人力高資本密集階段，生產力逐漸提升，產值佔 GDP 比重逐漸下
降。民國 90 年我國加入 WTO，因應全球化的潮流，進入以服務業為的服務經濟時代。

8
 在此時期高雄地區境內設置的工業區有：岡山本洲工業區、路竹科學園區、南區環
保科技園區。
對照台灣整體的經濟發展過程，可發現自日據時代起即位居台灣重工業中心的高
雄，卻與整個台灣發展迥然不同，50 多年來，高雄市的產業結構並未經過太大幅度的
調整，一直是以製造業尤其是重化工業為主的工業生產型態為主軸，其過程的轉變只
有產品結構的調整，而較少結構性之轉變，或許這正是現階段高雄產業再發展所遭遇
的主要困境。

9
參、高雄地區的產業結構困境

一、高雄地區各級產業「相對落後」之說明
在此以最近一次的工商業普查資料－「民國九十年工商業普查資料」來說明高雄地
區（高雄市＋高雄縣）各級產業與其他地區比較後，處於「相對落後」的直接數據。此處
所定義之其他地區，選擇尺度最大之台北地區（台北市＋台北縣）與尺度略小之台中
地區（台中市＋台中縣）做比較。
另外，有關攤販的產值與從業人數，其資料出自於「民國九十二年台灣地區攤販經
營概況調查」，因非正式部門的經濟有其資料上的限制，故以最接近民國九十年工商業
普查資料的攤販經營概況資料 做為參考，在本研究中將不討論，其數據的呈現亦不影響本
研究欲探討的結果。
首先，就高雄地區各級產業之「產值」與「從業人數」來看，各級產業之產值以二級
產業為高，三級產業次之，非正式部門之攤販產值甚高於一級產業產值。而各級產業之
從業人口以三級產業為最多，依次為二級產業、攤販、一級產業。
表 2 2001 年高雄地區各級產業產值表
2001 年 高雄地區產業產值（單位：千元）
一級產業產值 28,135,371
二級產業產值 1,342,833,915
三級產業產值 710,025,239
攤販產值(2002) 57,276,040
總計 2,138,270,565
資料來源: 本研究整理自民國九十年工商業普查資料

表 3 2001 年高雄地區各級產業產值表
2001 年 高雄地區從業人口
一級產業 59,343
二級產業 306,820
三級產業 424,828
攤販(2002) 62,863
總計 853,854
資料來源: 本研究整理自民國九十年工商業普查資料
（一）高雄地區二級產業分析
分別將高雄地區之「產值」與「從業人數」與其他地區比較，可得以下：
1. 高雄地區各級產業之產值與其他地區比較
由表 4 及圖 1 可知，台北地區與台中地區均有別於高雄地區為三級產業之產值高
於二級產業產值地區。而高雄地區產值最高之二級產業產值高於台中地區，卻落後台北
地區之二級產業產值，但表 5 說明了高雄地區之二級產業之「每人產值」是高於台北地
區的，因此，要解釋高雄地區二級產業「相對落後」的原因，需由二級產業之整體資料
來分析。
由表 6 的分析可發現以下：

10
 1. 高雄地區每平方公尺土地面積產值最低，二級產業土地使用面積最高，顯示
出經濟發展是以土地開發為導向。
2. 高雄地區二級產業從業人數較台北、台中地區為低，每人產值雖為台北地區
之 1.2 倍，但平均薪水卻僅為台北地區之 1.03 倍，形成勞動力剝削。
表 4 2001 年各地區各級產業產值比較表
2001 年 台北地區 台中地區 高雄地區 其他地區 台灣地區
一級產業產值 7,811,499 19,813,123 28,135,371 282,083,808 337,843,801
二級產業產值 3,122,742,385 813,593,904 1,316,272,981 4,206,533,311 9,485,703,515
三級產業產值 4,033,169,420 887,895,086 710,025,239 1,878,570,675 7,509,660,420
攤販產值(2002) 124,356,563 64,071,479 57,276,040 187,529,255 433,233,337
總計 7,288,079,867 1,785,373,592 2,138,270,565 6,554,717,049 17,766,441,073
資料來源: 本研究整理自民國九十年工商業普查資料

一級產業產值 二級產業產值
2001各級產業產值比
千元 三級產業產值 2002攤販產值
4,500,000,000
4,000,000,000
3,500,000,000
3,000,000,000
2,500,000,000
2,000,000,000
1,500,000,000
1,000,000,000
500,000,000
-
地區 大台北地區 大台中地區 大高雄地區

圖 1 2001 年各地區各級產業產值比較表
資料來源: 本研究整理自民國九十年工商業普查資料

表 5 2001 年各地區各級產業產值與從業人數總覽表
每人 每人 每 人
2001 年 台北地區 % 台中地區 % 高雄地區 %
產值 產值 產值
2,054,433,59
總產業產值(千元) 7,163,723,304 41.33% 2,722 1,721,302,113 9.93% 2,064 11.85% 2,597
1
總產業從業人數 2,632,072 35.57% 　 833,799 11.27% 790,991 10.69% 　
一級產業產值(千元) 7,811,499 2.31% 429 19,813,123 5.86% 361 28,135,371 8.33% 474
一級產業從業人數 18,213 2.43% 54,938 7.33% 59,343 7.92%
1,316,272,98
二級產業產值(千元) 3,122,742,385 32.92% 3,570 813,593,904 8.58% 2,254 13.88% 4,290
1
二級產業從業人數 874,611 30.40% 360,971 12.55% 306,820 10.66%
三級產業產值(千元) 4,003,169,420 53.31% 2,302 887,895,086 11.82% 2,125 710,025,239 9.45% 1,671
三級產業從業人數 1,739,248 46.09% 417,890 11.07% 424,828 11.26%
2002 攤販產值(千元) 124,356,563 28.70% 1,144 64,071,479 14.79% 1,069 57,276,040 13.22% 911
2002 攤販人數 108,732 24.50% 59,910 13.50% 62,863 14.16%
資料來源: 本研究整理自民國九十年工商業普查資料

11
 表 6 2001 年二級產業資料表
2001 年二級產業 大台北地區 大台中地區 大高雄地區
企業單位數(家) 56,399 34,399 18,544
場所單位數(家) 57,849 35,428 19,504
產業產值(千元) 3,122,742,385 813,593,904 1,316,272,981
47,2 33,1 63,3
使用土地面積(平方公尺)
84,104 35,874 09,819
平均每平方公尺產值 66.04 24.55 20.79
總土地面積(平方公尺) 2,324,366,400 2,214,896,800 2,946,267,100
使用土地面積佔總面積比例 20.34% 14.96% 21.49%
高雄與台北比
從業人數 874,611 360,971 306,820
值
每人產值 3,570 2,254 4,290 1.20 倍
總薪資支出 402,749,780 134,668,224 145,001,2780
平均薪資 460.49 373.07 472.59 1.03 倍
資料來源: 本研究整理自民國九十年工商業普查資料
（二）高雄地區三級產業分析
由表 7 可知，高雄地區之三級產業在「產值」上，稍微落後台中地區而遠落後台北
地區，在「從業人數」上，稍高於台中地區卻遠落後於於台北地區，由各地區之三級產
業資料表來分析高雄地區之三級產業，可得以下：
1. 高雄地區之三級產業，在「每平方公尺使用土地面積產值」、
「每人產值」、
「平
均薪資」上，與其他地區比較皆是最低。
2. 高雄地區之三級產業使用台北地區 85.2%的土地卻僅創造出台北地區 17.6%
的產值，顯示三級產業之產值甚低。
3. 高雄地區之三級產業「每人產值」僅為台北地區的 72.1%，「每人平均薪資」約
為台北地區的 68.3%。

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 表 7 2001 年各地區三級產業資料表
2001 年三級產業 大台北地區 大台中地區 大高雄地區 高雄與台北比值
企業單位數(家) 196,366 83,200 92,959
場所單位數(家) 258,241 86,526 96,470
產業產值(千元) 4,033,169,420 887,895,086 710,025,239 17.6%
總使用土地面積 42,387,637 34,174,423 36,130,727 85.2%
每平方公尺使用土地面積
95.15 25.98 19.65
產值
總使用樓地板面積 50,374,163 17,564,388 18,197,611
每平方公尺使用樓地板產
80.06 50.55 39.02
值
土地使用密度 118.84% 51.40% 50.36%
產業從業人數 1,739,248 417,890 424,828
每人產值 2,319 2,125 1,671 72.1%
總薪資支出 891,501,591 193,108,666 148,724,207
平均薪資 512.58 462.10 350.08 68.3%
資料來源: 本研究整理自民國九十年工商業普查資料
（三）整體產業
分析高雄地區之整體產業，如表 8 所示，可得以下之結論：
1. 高雄地區總企業單位數與總場所單位數略低，顯示商業活絡度略低。
2. 高雄地區使用與台北地區大約土地面積卻僅創造出 30%的產值。
3. 每人產值，平均薪資，監督及專技人員平均薪資偏高，顯示土地開發過度，
從業人力未能銜接上，造成產業弱化。
表 8 2001 年各地區整體產業資料表
2001 年整體產業 大台北地區 大台中地區 大高雄地區
企業單位數(家) 304,962 117,698 111,563
場所單位數(家) 316,310 122,054 116,034
產業產值(千元) 6,967,019,052 1,713,448,806 2,077,556,984
總使用土地面積 102,488,962 63,725,910 102,646,600
平均每平方公尺使用土地面積
67.99 26.89 20.24
產值
總使用樓地板面積 81,910,817 31,638,320 39,931,607
平均每平方公尺使用樓地板產
85.06 54.16 52.03
值
土地使用密度 79.92% 49.65% 38.90%
產業從業人數 2,595,579 777,088 736,681
監督及專技人員/平均薪資 28% / 674 25% / 557 26% / 653
非監督及專技人員/平均薪資 72% / 442 75% / 398 74% / 430
每人產值 2,684 2,205 2,820
總薪資支出 1,273,561,252 325,871,623 338,365,501
平均薪資 491 419 459
資料來源: 本研究整理自民國九十年工商業普查資料
二、高雄地區產業結構轉型之困境

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 （一）傳統工業區深受中央主導，面臨轉型與失業困境
綜觀高雄地區的整體產業歷程，從早期的農墾地區，於 1970 年代經濟發展開始起，
因工業用地需求量的增加，開發大社、仁武等工業區，不斷的蠶食鯨吞鄰近的農業用地，
迫使農業用地的休耕、減少，轉型成工廠之使用。而後，隨著全球經濟體系變動，產業
科技整合的潮流下，台灣產業結構面臨了「轉型」的壓力，連帶使得與產業息息相關的
傳統工業區面臨了挑戰，高雄縣境內的傳統工業區亦面臨如此的問題。
然而，高雄縣的工業發展是中央主導的經濟政策下的產物。高雄縣目前由經濟部開
發完成的有六大工業區，除了永安工業區外，其餘的工業區都集中在本縣西南部的高
雄生活圈內，也緊鄰通往高雄市與高速公路的交通要道上，顯示了在發展過程中，高
雄縣的工業區位選定是配合中央重大經濟發展的需要，以及紓解高雄市工業發展的空
間壓力的目標下，所造成的結果。

（二）產業結構轉型仍依循傳統之土地開發模式
因應全球化之趨勢，在全球產業結構分工之體系下，經濟成長伴隨而來的迷思是
高科技產業的訴求。當高雄地區的傳統工業區面臨轉型之際，毫無意外的，以資本與技
術密集為訴求之科學園區開始進駐高雄地區。然而，科學園區之設置仍無法跳脫前一階
段傳統工業區著重土地開發之觀念，仍然開發大片土地以換取人們對經濟發展之想像。
取而代之即為前述之高雄地區整體產業「相對落後」的結果，使用土地面積居三大都會
區之冠，但產值卻敬陪末座。

14
肆、國外傳統工業區轉型的經驗與北高雄都會區的契機

一、德國魯爾工業區
在全球尋找工業區轉型的經驗中，德國魯爾工業區再發展的經驗，無疑走出了全
新視野的格局。一個面積高達 800 平方公里，超過 250 萬人口的超大工業區，150 年來
承載起德國工業發展的需要，讓德國長期保持在先進工業發展國家的地位。20 世紀 80
年代開始也無法因應全球化所帶來的產業轉型衝擊，大面積的工業土地開始逐漸荒廢
閒置，留下失業人口眾多的社會環境，以及污穢骯髒被高度污染的環境。工業區的閒置
因此是整體地方發展的生存危機。

（一）歷史背景
德國魯爾區（Rehurgebit）位於德國之西部與比利時接壤，屬於德國的北萊茵－威
斯特法倫州，範圍是西起杜易斯堡（Duisburg）、東至多特蒙德（Dortmund），整個面
積廣達 4400 平方公里。其工業因豐富的煤礦而於十九世紀末興起，在 1930 年代達到高
峰使其成為德國工業重鎮與舉世聞名的工業地。然而，受到全球化之衝擊，這個地區的
傳統產業鋼鐵、煤礦、化工等再新的國際產業競爭中喪失了競爭力，產業出走、人口外流、
留下的是高度污染的以及衰頹荒廢的環境，使得這承載過去 150 年德國工業發展的魯
爾工業區，成為一個失去光芒的「黑鑽石」。自 1985 年魯爾區的鋼鐵廠陸續關閉、煤田也
逐漸停採、煤焦業停產，整個失業率高達 15％，因此在生態環境、產業轉型與未來生計
的交互影響下，促使魯爾區逐漸面向一個存亡與改造的關鍵。
而自 1989 年起，魯爾區當地政府以國際建築展（International Bauausstellung IBA
Emscher Park 以下簡稱 IBA）為名，展開了一項為期十年的地區發展結構改造計畫，以
全新的視野、策略和手法，推動全區工業基地的再造。總面積達 800 平方公里，涵蓋了
大約整個魯爾區一半的面積大小，是這個為期 10 年國際建築大展的演出場所。整個區
域有聚集了將近兩百萬的人口，德國人計畫以十年（1989－1999）的時間，以國際建
築博覽會的形式，透過大小將近百個，各種形式的實質建設計畫，嘗試改變這個地區
的風貌，為北魯爾區的再發展創造生機。
十年的魯爾工業區改造成果，不僅在實質環境上帶來了真正的改變，也發展出閒
置工業區土地再利用的各種新模式，更在都市與區域再發展議題上展現出全新的經驗
和視野，成為世界各國探詢 21 世紀永續環境發展趨勢與新典範的標竿。

（二）魯爾工業區改造的核心價值－就業
整個 IBA 的計畫其實是透過一個願景的創發和實踐的機制來達成的。整個計畫的特
色是，它雖然名為「建築博覽會」，但絕非只是一個單純為建築形式或技術表現所規劃
的競賽場，它所訴求的也不僅是在解決產業振興、環境再造等立即性的問題，更重要的
是要透過一套全新的政府與民間合作的模式，結合政府、民間團體和專業團隊的力量，
藉著策略方向和遠景共識的設定，遊戲規則和各種誘因的給予，帶動公私部門投資，
以及包括居民參與的各種社會力量的投入，整體性的改造該區城市的風貌，並尋求永
續發展的可能。
相較於以往的都市更新計畫多半是由政府主導，IBA 提出「地方的未來必須民間來
承載」的概念，在此精神下：民眾若只是在政府或其委託的專業規劃者的計畫書上附和，
那是徒具參與之名的背書，而非真正的承載，只有讓社會底層真正的動起來，共同負
擔社會的危機，才能創造未來的機會。

15
 而民間要怎樣才動得起來呢？IBA 的設計裡，除了給予政府一個全新的角色定位，
那就是要提出一個永續經營的價值訴求外，還要設計一個讓政府的投入可以全力支持
民間承載的機制，配合談性的法令規章，誘發民眾共同來創造新的產業願景。
IBA 整個 超過 90 個 大小 不同 計畫 案（ 至 1995 年 仍在 增加 中） 的承 載主 體是
Emscher 地區的十七個城市。七個主題構成了整個國際建築博覽會實際操作的指導架構：
1. 將整個 Emscher 地區由傳統的工業區地景發展成為一個連貫的生態景觀大公
園。
2. 改建整體 Emscher 地區的衛生下水道系統，將原本作為整個工業區廢污水
Emscher 排放管道的河，再度恢復成為自然景觀導向的生態河域。
3. 將 Rhein-Herne 運河（過去被極度污染）改建成為一個「可以被生活和體驗的
空間」。
4. 保存工業建築為古蹟，以作為歷史的見證。
5. 在「公園中就業」的概念下，將過去工業區土地改建為「現代科學園區」、
「工商
發展園區」以及相關「服務產業園區」。
6. 以新建築宅以及老住宅的更新現代化帶動（小範圍）城區更新。
7. 創造新的文化性活動，帶動地方活化。
近百個計畫案總共分成五大課題訴求：
1. Emscher 全區景觀公園綠帶
2. Emscher 河域「生態取向式」的改造
3. 公園中就業－產業區位想像力的提昇
4. 居住／整合性的城區發展（小件而修補式的都市更新）
5. 舊工業建築的再利用－歷史文化資產保存與再利用

（三）台灣傳統工業區轉型可借鏡的魯爾模式
整個魯爾工業區再造呈顯出非常寬闊的經驗光譜，但整個行動經驗的核心，是改
造過程中對於再發展的看法，特別是「追求非成長的再發展」態度，值得作為台灣傳統
工業區轉型上，產業政策與環境發展關連上的參考。
因應魯爾工業區轉型的需求，地方政府推動的手法因此也必須有新的模式。承載的
推動方式必須具備高度的整合機制、彈性機動的靈活界面，和前瞻與有效的策略。魯爾
工業區的改造因此被架構在為期十年「國際建築展」的模式下，被地方政府所推動的「區
域再發展結構方案」所承載起來。而以一個政府出資，民間企業型態的推動公司，董事
會的成員為參加改造行動的所有地方城市市長，以方便各種資源的投入和整合，也建
構起計畫推動的政治基礎。這個方案背後並沒有額外的財源，而是扮演各種現存政府資
源與民間資源整合與調度的角色，並在各種真實政治與社會的機會中，彈性的建構起
實踐的機會。
行動的基本邏輯建構在展望式的規劃與推動模式上。整個改造行動沒有傳統的主要
計畫或綱要計畫。也沒有設定必須要做的計畫案件。政府透過願景展望與導引的方式，
沙盤推演的手法，揭櫫與描繪整個地區未來的發展願景－從工業地景轉變成生態景觀

16
的大公園。操作上則設定一些必要的行動準則與遊戲規則，引導各種社會資源以創新實
驗的方式投入改造的行動。行動計畫案例的形成主要是議題與相關資源支撐的機會而定。
從都市與區域發展學理的角度來看，魯爾工業區再發展的經驗所呈顯的，事實上
是一種「發展新典範」的探索。工業區位的再造因此有了全新的取向和視野。這種新典範
的探索，包含了新發展視野與價值的建構，特別是全球化衝擊下，針對於區域結構發
展弱化的地區，以新「福祉社會（Well-Being Society）」訴求所建構起來的永續發展模
式。其中，「地方活化」取代了對於地方發展「成長」的期待。 「地方活化」的行動焦點在於
解決地方所遭逢的危機，透過對未來的想像與期待，行動的目標設定了一連串以生態
永續、生活與文化為訴求的課題，以及環境改造過程中對於新品質、新形式與新標準的
要求：行動內容則涵蓋了地方內生行力量的創新與研發，以及能支持地方永續發展新
「社會經濟」模式的探索。21 世紀未來性生活形式及內容的探索，因此成為新典範行動的
同義詞。
新典範的內容還涵蓋了地方發展的新策略，「非成長的再發展」概念使得國家社會
資源對於這個地區的投注，從「救助」轉化為「投資」，工業區位及周邊整體脈絡的改造
因此成為「地方活化發展」的「建設基地」，以及下個世紀「社會發展體質」的「改造基地」，
也因此是「地方活化」的「培育中心」。在這種策略下，原本受到全球化衝擊下，面臨衰敗
困境的地方，有機會因為廣泛的創新與研發而成為「人文性知識經濟的研發基地」，以
及未來生活的實驗工廠。行動計畫中所連結的就業工程，不僅是一種民眾活力的動員，
也是一種深刻的「在地植根」行動，確保地方生活內涵與文化形式，不致在全球化衝擊
下被摧毀與滅絕。德國魯爾區為期十年的再造過程，也透過示範與學習，建構起學習型
社區的實踐場，工業區的再發展，因此在一個轉型的過程中成為一種具有創新能力的
地方發展系統。

二、北高雄都會區的契機
位居大高雄地區區心臟位置之北高雄都會區，包括高雄市楠梓區及高雄縣橋頭鄉、
燕巢鄉等，區內由沿海西邊向東行僅二十數公里之帶狀上，分佈了七所大專院校，其
分別為高雄大學、高雄海洋科技大學、高雄第一科技大學、義守大學、樹德科技大學、高雄
應用科技大學與高雄師範大學燕巢分校。
由於獨特的地理位置，在這條相距不到 20 公里的帶狀上分佈了七所大專院校，七
校師生總計約有六萬名每天在此進出，且七校之系所與師資完善，兼備教育、醫療、科
技、設計等產業人才，且鄰近工業區及科技園區，具備知識經濟發展之基本條件與規模。
配合未來「少子化」之趨勢，七大學的資源整合與共享尤為重要，大學聯盟更可促進大
學體質調整
再者，七校各具重點特色發展科系，配合高雄縣傳統工業區與楠梓加工出口區之
轉型，藉由大學聯盟的策進，能夠整合特色發展科系成立各類研究發展中心，並藉由
產官學之合作，結合技能教育育成，以創意產業為基礎，以人文知識型經濟發展為訴
求，發展一個以提升藝術、文化與生活品質應用性產業為宗旨之「產業專區」，提供七校
學生與居民之就業機會。此區域內現有之閒置或新興住宅區有橋頭新市鎮、燕巢大學城、
高雄大學特定區及土庫重劃區等，有機會發展成為優質生活圈的「生態聚落」，承載北
高雄都會區日常生活的食、衣、住、行、育、樂等轉化高雄地區產業發展之困境，並藉此提
升生活品質，創造優質的生活圈。北高雄都會區本身具備農業區之地理特性，饒富自然
資源，且典寶溪流經整個區域，其能以營造優質景觀環境之方式，串連生態棲地，發
展成為生態系統重構的實驗場域，以「公園中生活與就業」為訴求，塑造獨特之「區域公

17
園」。
於之，北高雄都會區先天性的獨特地理位置，使其有機會藉由大學聯盟的策進而
落實三生概念的產業專區（生產）、生態聚落（生活）、區域公園（生態），而魯爾工
業區的再發展經驗亦是建構在三生概念的落實，以「就業（生產）」作為改造的核心，
而就業是被期望在公園（生活、生態）中的。換另一個角度來解釋，因為有就業的需要，
因此就需要有能提供就業人口所需求的相對生活環境，而這生活環境，是追求永續發
展所訴求之三生概念的優質環境，試想，當一個區域能夠適時提供就業機會，且能夠
在一個優質的景觀公園中生活與休閒，自然而然的，除了人會開始進駐外，與產業相
關的投資者亦會進駐，所呈現的即是區域發展體質的改變與活化。魯爾工業區對其區域
的經濟策略有其操作的核心，而這核心是建構在整體區域體質改變的邏輯上，誠可作
為世界傳統工業區轉型的依據；擁有獨特地理位置的北高雄都會區，面臨傳統工業區
的轉型困境時，在產業發展之政策上，相信能從魯爾經驗中看見未來的契機

圖 2 北高雄都會區整體空間圖
資料來源：本研究製作

18
圖 3 北高雄都會區鄰近空間圖
資料來源：本研究製作

19
伍、結論與建議

一、研究結論
工業區的再發展，並沒有一定的形式和內容，無論是閒置工廠保存與再利用，還
是土地轉型的再利用，皆沒有一定的模式。所謂最佳的方案，也端賴在地社會條件的支
持。然而從德國魯爾工業區的改造過程，可以得到清楚的教訓：再發展不必然是追求成
長，也不必然承擔直接經濟發展指標的重責大任。再發展可以在社會體質與能力轉換的
訴求上，建立起行動的視野與新典範。
魯爾工業區新典範的塑造，在其轉型的經驗中，同時也看到了都市與區域發展論
述與制度面轉型的新典範，這是本研究企圖對台灣產業發展政策引領的的新思維。產業
政策除了是要改善當前的經濟問題外，更重要的是要能與「生活品質」相輔相成，這因
此必須回歸到環境空間的面向上來回應，其建構的邏輯在於，永續發展不再是一種大
規模的開發，而是追求非成長的再發展過程。資源被引導進行務實而謹慎的評量與再利
用，藉著「展望式規劃」的模式，一種謹慎周到、由下而上、開放性的參與過程，成為新
規劃論述的新基礎。
本研究旨在檢視德國魯爾工業區轉型再發展的的模式，以此作為引領台灣產業政
策發展的價值觀，並以北高雄都會區傳統工業區的轉型作為一個呼應與契機。本研究的
另一目的也嘗試打破台灣發展典範的錯置，台灣的建設模式很容易被套用在一般社會
從農業社會進入工商社會的傳統模式，誤認「設置高科技產業」的思惟，只要有投資者，
產業發展就不會中斷。而德國魯爾工業區的再發展典範，正可為此找出一個新的引領方
向。

二、後續研究建議
關於北高雄都會區的發展，高雄縣政府已有計畫構想正在實行，名稱為「高雄學園
先進智慧型產業園區計畫」，其中，北高雄都會區的七所大專院校已達成組織大學聯盟
的共識，針對此一計畫的內涵，對於北高雄都會區傳統工業區之轉型作為產業轉型的
新典範將有更多的核心價值能被探討，而這也是本研究後續要深入之處。

20
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