Revista Ok Final

Jos Luis Capella Vargas
Rodrigo Arce Rojas

Analizando el marco legal e institucional
sobre esquemas de pago por servicios
ambientales hidrolgicos a partir del
caso de la cuenca del ro Cumbaza
2013
Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta
CEDISA
Analizando el marco legal e institucional sobre es-
quemas de pago por servicios ambientales hidrol-
licos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza
Autor:
Jos Luis Capella Vargas
Rodrigo Arce Rojas
Editor:
Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva
Alta-CEDISA
Jr. Ulises Retegui 417, Partido Alto, Tarapoto
Telfono: 00 51 42 521644; 51 42 522314
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Pgina web: www.cedisa.org
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Forma e Imagen de Billy Vctor Odiaga Franco
Av. Arequipa 4550-4558, Mirafores, Lima, Per
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www.fei.com.pe
Esta publicacin ha sido realizada en el marco del
proyecto Pago por servicios ambientales hdricos
para la conservacin de bosques y alivio a la po-
breza, Regin San Martn que ejecuta CEDISA con
el apoyo del Programa Manejo Forestal Sostenible
en la Regin Andina del Instituto interamericano de
Cooperacin con la Agricultura-IICA, fnanciado por
el Ministerio de Asuntos Exteriores de Finlandia, y del
Instituto Humanista de Cooperacin al Desarrollo-
HIVOS.
Primera Edicin: Noviembre del 2013, consta de 500
ejemplares.
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional
del Per N 203-07747
ISBN: 978-612-46589-0-7
Est permitida la reproduccin parcial o total de este
libro, su tratamiento informtico, su transmisin por
cualquier forma o medio, sea electrnico, mecnico,
por fotocopia u otros; con la simple indicacin de la
fuente cuando sea usado en publicaciones o difu-
sin por cualquier medio.
Impreso y Hecho en Per.
ACRNIMOS
ANA Autoridad Nacional del Agua
ACP rea de Conservacin Privada
ACR rea de Conservacin Regional
ANP rea Natural Protegida
APECO Asociacin Peruana para la Conservacin
de la Naturaleza
ARA Autoridad Regional Ambiental
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAR Comisin Ambiental Regional Per
CAR Corporacin Autnoma Regional - Co-
lombia
CEDISA Centro de Desarrollo e Investigacin de
la Selva Alta
CE Cerro Escalera
CODEMA Consejo del Medio Ambiente
CPWF Challenge Program on Water & Food
CRHC Consejos de Recursos Hdricos de Cuencas
CIAT Centro Internacional de Agricultura Tropical
CIF Certifcado de Incentivo Forestal
CIFc Certifcado de Incentivo Forestal con f-
nes de conservacin
CIFr Certifcado de Incentivo Forestal
CSE Compensacin por Servicios Ecosistmicos
DGFFS Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre
EMAPA Empresa Prestadora de Servicios de Sa-
neamiento
EMUSAP Empresa Municipal de Servicio de Agua
Potable
ENF Estrategia Nacional Forestal
EPS Empresa Prestadora de Servicios
FAO Organizacin de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentacin
GORESAM Gobierno Regional de San Martn.
GTZ Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica
(ahora GIZ)
IDEAM Instituto de Estudios Ambientales
INVEMAR Instituto de Investigaciones Marinas y
Costeras
LANP Ley de reas Naturales Protegidas
LRH Ley de Recursos Hdricos
MAE Ministerio del Ambiente del Ecuador
MINAG Ministerio de Agricultura
MINAM Ministerio del Ambiente
NCI Naturaleza y Cultura Internacional
PEAM Proyecto Especial Alto Mayo
PNFR Plan Nacional de Forestacin y Reforestacin
PSAH Pago por Servicios Ambientales Hdricos
RLRH Reglamento de Recursos Hdricos
REDD Reduccin de Emisiones Derivadas de la
Deforestacin y Degradacin de Bosques
ROF Reglamento de Organizacin y Funciones
RPNYC Reserva Paisajstica Nor Yauyos Cochas
RSE Retribucin por Servicios Ecosistmicos
RSEH Retribucin por Servicios Ecosistmicos
Hdricos
SAF Sistema de Administracin y Control Forestal
SERNANP Servicio Nacional de reas Protegidas
por el Estado
SINIA Sistema Nacional de informacin Am-
biental
SINANPE Sistema Nacional de reas Protegidas
por el Estado
SPDA Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios
de Saneamiento
TNC The Nature Conservancy
UICN Unin Internacional para la Conserva-
cin de la Naturaleza
USAID Agencia Estadounidense para el Desarrollo
WWF World Wildlife Fund
INDICE
Presentacin
Introduccin 1
PRIMERA PARTE: ANLISIS DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL: 2
1. Defnicin de pago por servicios ambientales (PSA) 2
2. Anlisis del marco normativo 4
2.1. Marco normativo general 6
2.1.1 Constitucin Poltica del Per de 1993: Art.2 num.22 / Art. 66 y 67 6
2.1.2 Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales 7
2.1.3. Ley General del Ambiente 8
2.1.4. Poltica Nacional del Ambiente 9
2.1.5. Plan Nacional de Accin Ambiental 9
2.1.6. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental 10
2.1.7. Agenda Ambiental 10
2.1.8. Plan Bicentenario 10
2.1.9. Proyecto de Ley de mecanismos de retribucin por servicios ecosistmicos 10
2.2. Marco normativo especfco 12
2.2.1. Legislacin sobre reas Naturales Protegidas 12
2.2.1.1. Ley y Reglamento 12
2.2.1.2 Plan Director de reas Naturales Protegidas 13
2.2.1.3. Decreto Legislativo 1079, que establece medidas que garanticen
el patrimonio de las reas naturales protegidas 13
2.2.2. Poltica y Legislacin sobre Recursos Hdricos 14
2.2.2.1. Estrategia Nacional para la Gestin de los Recursos Hdricos
Continentales del Per (ENGRH) 14
2.2.2.2. Ley y Reglamento de Recursos Hdricos (LRH y RLRH) 14
2.2.3. Ley Forestal y de Fauna Silvestre 15
2.3. Marco poltico regional para los servicios ambientales: 16
2.3.1. Plan Forestal Regional de San Martn 16
2.3.2. Poltica Ambiental Regional de San Martn 17
3. Anlisis del marco institucional aplicable a un esquema de PSAH en Cumbaza 18
3.1. Ministerio del Ambiente- MINAM 18
3.2. Ministerio de Agricultura - MINAG 19
3.2.1. Autoridad Nacional del Agua ANA 19
3.2.2. Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre - DGFFS 20
3.2.3. Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios 21
3.3. Gobierno Regional San Martn - GORESAM 21
3.3.1. Con relacin a la gestin del ACR Cordillera Escalera 21
3.3.2. Con relacin a los recursos hdricos 22
3.4. Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS 22
4. Anlisis jurdico 23
5. Conclusiones y recomendaciones sobre aspecto jurdicos relativos a la propuesta
de esquema 25
5.1. Impulso de una normativa especfca sobre servicios ecosistmicos en el mbito
nacional que sea idnea para impulsar un esquema de PSEH en reas protegidas
de mbito regional (reas de Conservacin Regional) 25
5.2. Necesidad de impulsar arreglos institucionales regionales 26
5.3. Necesidad de impulsar arreglos regulatorios (normativos) regionales 26
5.4. Formalidad de los usuarios del bosque dentro del ACR y fuera del ACR 27
SEGUNDA PARTE: ANLISIS DE EXPERIENCIAS RELEVANTES DE MECANISMOS DE PSAH
IMPLEMENTADOS EN EL PERU Y EL EXTRANJERO 28
6. Resultados del anlisis comparativo de casos 30
6.1. Condiciones relativas al rea donde se realizar el esquema PSEH 30
6.2. Condiciones relativas a los coadyuvantes 30
6.3. Condiciones relativas a los arreglos normativos e institucionales necesarios para
la viabilidad del esquema 31
6.4. Condiciones relativas a la gobernanza interna del esquema 31
6.5. Condiciones con relacin a la modalidad de recaudacin y distribucin de los
fondos 32
6.6. Aplicaciones al caso Cumbaza: 32
7. Lecciones aprendidas sobre implementacin de esquemas de PSA 33
8. Recomendaciones 36
Bibliografa consultada 36

Presentacin
El capital natural del Per, ha sido considerado
por muchos aos parte de una paradoja en vir-
tud a que, pese a la gran riqueza que alberga,
hemos causado daos graves que han puesto
en estado crtico determinadas zonas del pas, a
lo cual se suma, que actualmente son pocos los
casos en donde se puede identifcar un aprove-
chamiento sostenible de los bienes y servicios
que nos provee.
Por ello, en los ltimos aos, el inters en de-
sarrollar mecanismos de pago por servicios
ambientales o retribucin por servicios eco-
sistmicos para la conservacin de bosques y
otros ecosistemas se ha incrementado de ma-
nera notable, existiendo experiencias piloto im-
plementadas o en proceso de implementacin
en varios departamentos del pas, entre ellos el
departamento de San Martn, donde se inici
la primera experiencia a nivel nacional. En la
actualidad, el CEDISA est impulsando en el de-
partamento de San Martn, un proceso condu-
cente a disear e implementar un mecanismo
de pago por servicios ambientales hdricos en
la sub cuenca del ro Cumbaza con el apoyo f-
nanciero del IICA e HIVOS, habindose sumado
ltimamente TNC.
El reto de disear e implementar esquemas
de pago por servicios ambientales reviste una
complejidad y difcultad, dadas las diversas
aristas que deben examinarse para establecer
su viabilidad, de manera que solamente puede
ser enfrentada bajo una aproximacin holstica
de varias ciencias concurrentes. As, una de las
aristas que debe ser abordada es la jurdica, en
virtud a que un marco jurdico e institucional
promotor y facilitador de la ocurrencia de este
tipo de esquemas es uno de los puntos a tomar
en consideracin al momento de implemen-
tarlos. Mxime considerando que los sistemas
de incentivos, como el pago o retribucin por
servicios ambientales o ecosistmicos, tienen
como premisa niveles adecuados de gober-
nanza ambiental y cumplimiento de la Ley, de
lo contrario devienen en inefcaces o, peor an,
pueden generar incentivos perversos en con-
tra del capital natural que se busca conservar
o mejorar.
En ese sentido, me complace presentar esta
publicacin de CEDISA, que busca precisamen-
te alertar acerca de algunas consideraciones
que deben ser tomadas en cuenta y desarrolla-
das a profundidad en el caso de esquemas en
ciernes, como la de la cuenca del Cumbaza, con
el objetivo de incentivar mayor anlisis y pro-
puestas de solucin, que consideren adems
las lecciones aprendidas de iniciativas naciona-
les e internacionales.
Martha del Castillo
Coordinadora Ejecutiva de CEDISA
1
Analizando el marco legal e institucional sobre esquemas de pago por servicios ambientales hidrolgicos a partir del caso de la cuenca del ro Cumbaza
Centro de Desarrollo e Investigacin de la Selva Alta - CEDISA
Introduccin
La presente publicacin forma parte de las acti-
vidades del Proyecto Pago por servicios ambien-
tales hdricos ) para la conservacin de bosques
y alivio de la pobreza en la cuenca del ro Cum-
baza, Regin San Martn (en adelante proyecto
PSAH-Cumbaza) que ejecuta CEDISA, con el apo-
yo fnanciero del IICA e HIVOS, y que tiene como
objetivo desarrollar de manera concertada un
mecanismo de compensacin por servicios am-
bientales hdricos para superar los cuellos de bo-
tella para la conservacin de servicios ecosistmi-
cos de los bosques en la cuenca del ro Cumbaza.
En la perspectiva de contribuir a la implementa-
cin efectiva de un esquema de pago por ser-
vicios ambientales hdricos (PSAH) en la cuenca
del Cumbaza, o de otras iniciativas similares en el
mbito de la Regin San Martn, con la presente
publicacin CEDISA busca que las autoridades re-
gionales y locales, as como actores involucrados
en estas iniciativas conozcan cules son las opor-
tunidades o restricciones presentes en las polti-
cas y el marco legal e institucional vigente en el
Per para promover estos esquemas. Asimismo,
identifcar las condiciones esenciales para el xito
de dichos esquemas a partir del conocimiento de
experiencias que se vienen implementando en el
Per y otros pases latinoamericanos.
La publicacin tiene dos partes, en la primera se
presenta el anlisis del marco legal e institucional
sobre servicios ambientales vigentes en el Per; y
en la segunda parte referida a la revisin donde se
presentan estudios de caso basados en experien-
cias relevantes de implementacin de esquemas
de PSA en el Per y el extranjero, a fn de iden-
tifcar tanto los elementos tomados en cuenta
durante la implementacin de dichos esquemas
como los factores crticos para futuros procesos.
En la primera parte se parte del anlisis del marco
legal nacional en el cual se enmarcara un esque-
ma de pago por servicios ambientales, as como
de las principales tendencias que vienen desarro-
llndose para el caso de esquemas especfcos
(consideraciones legales) a partir de una revisin
de la legislacin nacional y regional a la que se ha
podido tener acceso.
Luego, se describe el marco institucional vigente
relacionado con los esquemas de pago por ser-
vicios ambientales (PSA), y pagos por servicios
ambientales hdricos. En ese sentido, se describen
las competencias del Ministerio del Ambiente,
Ministerio de Agricultura, Gobiernos Regionales,
entidades de saneamiento, SUNASS, entre otros.
Tambin se describe las potencialidades de acto-
res pblicos-privados, privados y de la sociedad
civil en la efcacia de esquemas de pagos por ser-
vicios ambientales hdricos. Finalmente, se descri-
be la tendencia con la que este tipo de esquemas
viene siendo gestionado en el Per, a partir de
una aproximacin al trabajo del Ministerio del
Ambiente sobre la materia.
Posteriormente, se considera una serie de reco-
mendaciones y conclusiones acerca de asuntos
jurdicos e institucionales que deben ser tratados
a lo largo de la realizacin del proyecto, en con-
cordancia con el marco normativo e institucional
vigente, pero sobre todo en coordinacin con las
polticas pblicas que el Estado peruano (nacio-
nal) y el Gobierno Regional de San Martn deci-
dan implementar.
En la segunda parte primero se revisan y com-
paran seis experiencias de esquemas de PSAH,
tres de las cuales son experiencias nacionales
(Caete, Tilacancha y Moyobamba) y tres son
experiencias internacionales desarrolladas en
Brasil, Ecuador y Colombia. En el mbito nacional
se han escogido iniciativas que presentan mayor
avance en su implementacin y se enmarcan en
contextos similares al de la cuenca del Cumbaza,
pero tambin otras que van a enfrentar retos de
manera conjunta con esta iniciativa. En el mbi-
to internacional, se ha considerado experiencias
latinoamericanas que aportan al esquema desde
diferentes perspectivas, tanto desde lo pbli-
co (como el caso de Ecuador), como desde una
perspectiva privada. Asimismo, se identifcan las
condiciones bsicas para el xito de estas expe-
riencias as como las lecciones aprendidas de su
implementacin.
Se espera que con el presente documento se
pueda abrir una etapa de debate y bsqueda de
soluciones viables para la implementacin po-
tencial de un esquema de PSAH para la cuenca
del Cumbaza y se pueda continuar trabajando en
las prioridades identifcadas.
Los autores desean agradecer a Rosa Pineda y
Ana Paula Montalvo de la SPDA por su contri-
bucin en el anlisis jurdico, as como al equipo
de CEDISA, en especial, Martha del Castillo, Max
Rengifo y Ulderico Fasanando por el apoyo y la
comprensin a lo largo de la elaboracin del do-
cumento.
Jos Lus Capella Vargas
2
PRIMERA PARTE:
ANLISIS DEL
MARCO LEGAL E
INSTITUCIONAL:

1. Defnicin de pago por
servicios ambientales (PSA):
Ecosistemas:
Segn el Convenio sobre la Diversidad Biolgi-
ca
1
, se entiende por ecosistema un complejo
dinmico de comunidades vegetales, animales
y de microorganismos y su medio no viviente
que interactan como una unidad funcional.
Funciones ambientales:
La interaccin entre las especies de fora y
fauna de los ecosistemas (producto de la
dinmica propia de los mismos), el espacio
o ambiente fsico (o abitico) y la energa
solar, dan origen a una serie de funciones
ambientales, tambin llamadas funciones
ecolgicas o ecosistmicas. El ciclo hidro-
lgico, los ciclos de nutrientes, la retencin
de sedimentos, son ejemplos de estas fun-
ciones. De esta interaccin se pueden des-
prender variados bienes y servicios.
Servicios que prestan los Ecosistemas y
sus Vnculos con el Bienestar humano:
Segn el World Resources Institute (2003)
los servicios que prestan los ecosistemas
son los benefcios que la gente obtiene de
los ecosistemas. Estos incluyen prestacio-
nes de suministro, regulacin y servicios
culturales, todos los cuales afectan directa-
1 Naciones Unidas, 1992. Convenio de la Diversidad Biol-
gica. 32 p.
mente a las personas, adems de los servi-
cios de base necesarios para mantener los
dems servicios. Los cambios que experi-
mentan estos servicios afectan el bienestar
humano a travs de los impactos en la se-
guridad, las necesidades materiales bsicas
para el buen vivir, la salud y las relaciones
sociales y culturales. Los componentes del
bienestar estn infuenciados por las liber-
tades y opciones de las personas y, a su vez,
afectan estas libertades y opciones.
Es importante no confundir el servicio
ecosistmico con el servicio ambiental.
Mientras que los servicios ecosistmicos
caracterizan a los servicios que proceden
de los ecosistemas, el trmino servicio am-
biental puede designar la gestin de capi-
tal humano o de infraestructuras y capital
manufacturado, por ejemplo, la consultora
ambiental o la gestin de instalaciones de
depuracin de agua. A los servicios ecosis-
tmicos tambin se les conoce como ser-
vicios ambientales ecolgicos. As mismo,
es importante tambin aclarar la diferencia
entre los servicios ecosistmicos, que son
provistos como resultado de la interac-
cin de procesos y componentes biticos
y abiticos de los ecosistemas, y los servi-
cios del entorno fsico, que son los servi-
cios provedos independientemente por
los componentes abiticos del ecosistema
(Hajek y Martnez, 2012).
Los servicios ecosistmicos, por defnicin,
incluyen una amplia variedad de benefcios
incluyendo servicios de soporte (formacin
de suelos, ciclo de nutrientes), servicios de
provisin (alimento, agua potable), servi-
cios de regulacin (purifcacin del agua,
regulacin del clima) y servicios culturales
(recreacin y ecoturismo, estticos, espiri-
tuales). Por su parte los bienes ecosistmi-
3
cos son creados a partir de procesos y ser-
vicios y constituyen productos tangibles
(Millenium Ecosystem Assessment, 2005).
Impacto de las actividades humanas en
los ecosistemas:
Todos los seres humanos dependemos
de alguna forma de los ecosistemas de la
tierra y de los bienes y servicios que stos
proporcionan, como son los alimentos, el
agua, la regulacin del clima, la satisfaccin
espiritual y el placer esttico. Sin embar-
go, segn la Evaluacin de Ecosistemas de
Milenio todos los ecosistemas de la Tierra
han sido alterados de manera signifcativa
para las actividades humanas (Millenium
Ecosystem Assessment, 2005).
En los ltimos cincuenta aos, los seres hu-
manos han transformado los ecosistemas
de manera ms rpida y extensa que en
ningn otro perodo de tiempo comparable
de la historia humana, en gran parte para re-
solver rpidamente las demandas crecien-
tes de alimento, agua dulce, madera, fbra y
combustible. Esto ha generado una prdida
considerable y en gran medida irreversible
de la diversidad de la vida sobre la Tierra.
Los cambios producidos y la forma como
se proyecta el crecimiento y desarrollo de
la humanidad hacen que resulte urgente
tomar medidas para cambios de conducta
urgentes en el mbito local y global
2
.
El desafo de revertir la degradacin de los
ecosistemas y al mismo tiempo satisfacer
las mayores demandas de sus servicios re-
quiere que se introduzcan cambios signif-
cativos en las polticas, instituciones y prc-
ticas. Debemos partir por reconocer que
los servicios ambientales o ecosistmicos
no son gratuitos ni ilimitados y, en este sen-
tido, es tiempo de tener en consideracin
2 CHRISTIAN, David. 2010. Mapas del tiempo: Introduccin
a la gran historia. Editorial Crtica.
el valor que estos tienen para la sociedad,
generado mecanismos que favorezcan su
conservacin.
El reconocimiento de este problema, y de
las limitaciones mostradas por enfoques
precedentes, que se han centrado nica-
mente en normas de comando y control
(leyes, medidas correctivas, prohibiciones
y regulaciones) o los proyectos integrados
de conservacin y desarrollo, han llevado al
desarrollo de sistemas donde los usuarios
de las tierras son retribuidos por los servi-
cios ambientales que ayudan a conservar,
mantener o mejorar, compatibilizando as
sus incentivos con los de la sociedad en
conjunto. Los pagos por servicios ambien-
tales son una forma o enfoque de lograr ello.
Pago o Compensacin por Servicios
Ambientales
Internacionalmente, el trmino ms conocido
es pago por servicios ambientales (PSA). El es-
quema de Pago por servicios ambientales (PSA)
refere a una transaccin voluntaria de un servi-
cio ambiental [ecolgico], donde participan al
menos un comprador y un vendedor; el servicio
ambiental est bien defnido, y el proveedor del
servicio asegura su provisin (Wunder 2006).
Hay que sealar, sin embargo, que al PSA tam-
bin se le denomina Compensacin por Servi-
cios Ecosistmicos (CSE) o Retribucin por Ser-
vicios Ecosistmicos (RSE). No obstante, hay que
reconocer que para el caso peruano el trmino
compensacin se utiliza para otro tipo de es-
quemas, aquellos vinculados a la obligacin de-
rivada de un Instrumento de Gestin Ambiental
como es el caso de la evaluacin de impactos
ambiental detallado. El Proyecto de Lineamien-
tos para la Elaboracin e Implementacin del
Plan de Compensacin Ambiental en el marco
del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambien-
tal SEIA (MINAM, 2013) seala que compen-
sacin ambiental son aquellas medidas que
se toman para compensar cualquier impacto
4
ambiental negativo inevitable, que no se pueda
evitar, minimizar, rehabilitar/restaurar, a fn de
alcanzar la prdida neta cero en biodiversidad y
funcionalidad de los ecosistemas. Las medidas
de compensacin ambiental pueden tomar la
forma de intervenciones de manejo positivas ta-
les como la restauracin del hbitat degradado,
la suspensin de la degradacin o evitacin del
riesgo, y la proteccin de reas donde hay prdi-
das inminentes o proyectadas de la biodiversi-
dad. La compensacin se realiza en otro espacio
equivalente al espacio afectado.
Otra defnicin, que viene cobrando vigencia
es la de Incentivos por Servicios Ecosistmicos
(ISE). Segn esta defnicin, dichos esquemas
consisten en la transferencia de recursos (mo-
netarios o no monetarios) entre actores socia-
les, con el fn de crear incentivos para alinear
decisiones individuales o colectivas sobre el
uso de ecosistemas con los intereses pblicos
en el manejo de los recursos naturales (Hajek y
Martnez, 2012).
El problema con la palabra pago es que pue-
de crear expectativas de un lado y puede cau-
sar resistencias en el otro.
En la presente publicacin se usarn las distin-
tas denominaciones sealadas segn uso local.
Los principales servicios ambientales objeto de
pagos o compensaciones son:
Conservacin de cuencas hidrogrfcas
(servicios hidrolgicos)
Belleza escnica o paisajstica
Biodiversidad
Carbono (captacin o fjacin de carbono;
reduccin de emisiones de CO2 por defo-
restacin y degradacin)
En la actualidad, en Amrica Latina, la conser-
vacin de cuencas y el mantenimiento de los
servicios hidrolgicos constituyen los servicios
que ha generado mayor inters y alrededor del
cual se han implementado la mayor cantidad
de esquemas de PSA.
Esquema de funcionamiento de un es-
quema de compensacin por servicios
ecosistmicos:
La fgura 1 muestra el esquema de funciona-
miento de la compensacin por servicios eco-
sistmicos de acuerdo a la experiencia de Mo-
yobamba, en el departamento de San Martn,
cuyo caso de describe en la segunda parte de
esta publicacin
2. Anlisis del marco normativo
En el Per an no existe un marco normativo
especfco referente a la valoracin, gestin o
promocin de los servicios ambientales o servi-
cios ecosistmicos. No se encuentra dentro del
ordenamiento ni una Ley de Servicios Ambien-
tales, ni una de Promocin de Esquemas de
Pago por Servicios Ambientales aprobada que
incluya este tipo de mecanismos. No obstante,
ello no ha sido obstculo para el desarrollo de
diversas iniciativas, tanto de instituciones pbli-
cas como privadas que se vienen planifcando
e incluso algunas, desarrollando, mediante el
uso de herramientas de derecho civil y contrac-
tual general, sirviendo como apoyo para dicho
desarrollo el marco jurdico ambiental que pa-
samos a desarrollar en las siguientes lneas.
Si bien estas primeras experiencias no han
necesitado de una Ley especfca, o de polti-
cas pblicas implementadas o de referencias
expresas a normativa nacional o regional, ello
no signifca que este tipo de herramientas no
deban tener idealmente un marco poltico y
normativo de referencia, mxime considerando
que existen algunos cuellos de botella identi-
fcados que no se pueden solucionar sin reali-
zar ajustes a las normas que rigen los servicios
ecosistmicos en el pas. Este tipo de cuellos de
botella se identifcan principalmente en la in-
corporacin de instancias pblicas, como por
ejemplo, los gobiernos regionales o los locales,
as como empresas como las prestadoras de
servicios de saneamiento. Estas limitaciones
dependen en la mayora de los casos de nor-
mas especiales de determinadas instituciones
5
Fig. 1: Esquema de funcionamiento de la compensacin por servicios ecosistmicos de
acuerdo a la experiencia de San Martn. Fuente: Ministerio del Ambiente. 2010. Compensacin por
servicios ecosistmicos: Principios bsicos de los acuerdos de conservacin de servicios ecosistmicos. Las
microcuencas Mishiquiyacu, Rumiyacu y Almendra de San Martn, Per. Lima, 60 p.
La fgura 2 muestra el Esquema del mecanismo de PSAH propuesto para la cuenca del Ro Cumbaza
Fig. 2: Esquema del mecanismo de PSAH propuesto para la cuenca del Ro Cumbaza
Fuente: CEDISA, 2013
6
pblicas. En estos casos es ms obvio que un
marco jurdico ms especfco es no solamente
deseable, sino adems necesario.
A continuacin se detalla parte del ordena-
miento jurdico peruano en donde se puede
identifcar el tratamiento legal de los servicios
ambientales o servicios ecosistmicos para el
caso peruano
2.1 Marco normativo general
2.1.1 Constitucin Poltica del Per de 1993:
Art.2 num.22 / Art. 66 y 67
La Constitucin Poltica del Per de 1993 es
la norma ms importante que rige el ordena-
miento jurdico peruano; sta hace referencias
tanto al derecho fundamental de toda persona
a gozar de un medio ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida de la perso-
na, como a un tratamiento especial sobre los
recursos naturales, renovables y no renovables.
As, en el artculo 2, inciso 22), reconoce el de-
recho fundamental de toda persona de gozar
de un ambiente equilibrado y adecuado al de-
sarrollo de la vida de una persona. Este dere-
cho ha sido desarrollado por el Tribunal Cons-
titucional
3
, el cual considera que la tutela del
medio ambiente se encuentra regulada en la
Constitucin mediante disposiciones que fjan
relaciones entre el individuo, la sociedad y el
medio ambiente
4
. De este modo, este derecho
no se limita a sealar que es un atributo subjeti-
vo del ser humano el vivir en un ambiente, sino
que este debe ser equilibrado y adecuado para
el desarrollo de la vida, lo que a su vez supone,
que se tenga que considerar al ambiente, como
un componente esencial para el pleno disfrute
de otros derechos igualmente fundamentales
reconocidos por la Constitucin
5
, como por
ejemplo, el derecho a la vida.

Para el Tribunal, la referencia a un ambiente
equilibrado implica que la proteccin com-
3 Mximo intrprete de la Constitucin
4 Sentencia del Tribunal Consttucional recada en el Expe-
diente N 00004-2010-PI/TC, fundamento 10.
5 Sentencia del Tribunal Consttucional recada en el Expe-
diente N 0018-2001-AI/TC. En: MINISTERIO DEL AMBIEN-
TE. Compendio de la Legislacin Ambiental Peruana. Vol. I.
Marco Normatvo General. Lima. 2010. pp. 15 y 16.
El cuadro 1 muestra el esquema de retribucin por servicios ecosistmicos hdricos en la cuenca del
Cumbaza
Cuadro 1: Esquema bsico de retribucin por servicios ecosistmicos hdricos en la cuenca del Cumbaza
Componente Descripcin
Objetvo del Proyecto Mejorar la efectvidad de la conservacin de bosques y recursos hdricos en la cuenca
del ro Cumbaza y disminuir los niveles de pobreza de los pobladores asentados en la
zona de amortguamiento del ACR - CE.
Propsito del Proyecto Desarrollar de manera concertada un mecanismo de compensacin por servicios
ambientales hdricos para superar los cuellos de botella para la conservacin de ser-
vicios ecosistmicos de los bosques en la cuenca del ro Cumbaza
Proveedores 500 familias de pequeos agricultores ubicados en cabeceras de la subcuen-
ca (margen izquierda).
1000 pobladores indgenas kechwa Lamas (margen derecha).
Usuarios 30,249 usuarios de Emapa San Martn correspondiente a los distritos de
Tarapoto, Morales y la Banda de Shilcayo. Estos usuarios corresponden a
servicios: comercial, industrial, estatal, social y domestco.
1,012 agricultores de la Junta de Usuarios de Riego de Tarapoto que en con-
junto manejan 5,400 Ha.
Fuente: CEDISA, 2013.
7
prende el sistema complejo y dinmico de todos
sus componentes (del ambiente), en un estado
de estabilidad y simetra de sus ecosistemas, que
haga posible precisamente el adecuado desa-
rrollo de la vida de los seres humanos. Respec-
to a un ambiente adecuado al desarrollo de la
vida de una persona, seala que ello se traduce
en la obligacin del Estado y de los particulares
de mantener aquellas condiciones naturales del
ambiente, a fn que la vida humana exista en
condiciones ambientalmente dignas.
Se puede apreciar as que el TC se acerca con
los conceptos vertidos relacionados al ambien-
te adecuado, al concepto de ecosistemas que
maneja los esquemas de PSEH, como tambin
al concepto de derechos sobre los servicios eco-
sistmicos y rol del Estado. Siendo la base de un
esquema PSEH la posibilidad de realizar tareas
tendientes a favorecer conductas que mejoren
la calidad de la cuenca, es claro que el Estado
peruano, ya desde el mbito constitucional, re-
coge y privilegia la importancia del concepto de
ambiente equilibrado y adecuado, y lo asocia al
equilibrio y conservacin de los ecosistemas.
En cuanto a los recursos naturales, renovables y
no renovables, la Constitucin hace un tratamien-
to especial sobre estos. Al respecto, seala que
estos son patrimonio (natural) de la Nacin, es
decir, nos pertenecen a todos los peruanos. Y que
el Estado es soberano en su aprovechamiento, as,
por Ley Orgnica se fjan las condiciones de su uti-
lizacin y de su otorgamiento a particulares - Ley
Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de Re-
cursos Naturales (artculo 66). Ello signifca que el
Estado siempre conserva el dominio o propiedad
de los recursos naturales, aun cuando otorgue de-
rechos sobre ellos a los particulares
6
.
Seala tambin que el Estado determina la Pol-
tica Nacional del Ambiente y debe promover el
uso sostenible de los recursos naturales (Art. 67)
7
.
De este modo, podemos sealar que si bien
la Constitucin no prohbe los esquemas de
pago por servicios ecosistmicos (o ambienta-
les), y no desarrolla el concepto de ecosistema,
6 Calle, Isabel y Pulgar-Vidal, Manuel (editores). Manual
de legislacin ambiental. Vol. 1. Captulo VI: Los recursos
hdricos. Lima. 2010. p. 210.
7 Ambas normas sern desarrolladas ms adelante.
tampoco hace referencias especfcas a stos.
Sin embargo, si desarrolla un marco norma-
tivo propicio para su conservacin y aprove-
chamiento sostenible de los ecosistemas y los
recursos naturales existentes dentro de ellos, el
cual podra enmarcar la posibilidad de realizar
los esquemas PSEH en tanto stos colaboran con
los fnes mencionados y son expresin del rol del
Estado frente al patrimonio natural de la Nacin.
2.1.2 Ley Orgnica para el Aprovechamien-
to Sostenible de los Recursos Naturales
8
Esta norma considera como recursos naturales
a todo componente de la naturaleza, suscepti-
ble de ser aprovechado por el ser humano para
la satisfaccin de sus necesidades y que tenga
un valor actual o potencial en el mercado. Entre
ellos estn las aguas, superfciales y terrestres, el
suelo, el subsuelo, las tierras clasifcadas por su
capacidad de uso mayor o su posible uso como
tierras agrcolas, ganaderas, forestales, de pro-
teccin, entre otros (Art. 3).

A travs de esta norma, se establecen las con-
diciones mediante las cuales el Estado otorgar
los derechos para su aprovechamiento sosteni-
ble (Art. 1). De este modo, es objetivo de esta
norma, establecer un marco adecuado para el
fomento a la inversin, procurando un equili-
brio adecuado entre el crecimiento econmico,
la conservacin de los recursos naturales y del
ambiente y el desarrollo integral de la persona
humana (Art. 2).
En cuanto a los servicios ambientales, establece
la obligacin del Estado, a travs de los sectores
competentes, de elaborar y actualizar peridi-
camente el inventario de los recursos naturales
y de los servicios ambientales, estableciendo su
correspondiente valorizacin (Art. 10).
En el Per algunos autores han asimilado el tra-
tamiento jurdico de los servicios ecosistmicos
como si fueran recursos naturales, basndose
en el hecho que existen algunos servicios eco-
sistmicos que son tratados efectivamente en
el marco normativo como recursos naturales,
8 Ley N 26821 de fecha 26 de Junio de 1997.
8
como es caso del paisaje natural, pero tambin
coligiendo a partir de que stos servicios pro-
vienen directamente de una fuente que en la
mayora de los casos es un recurso natural (re-
curso forestal, recurso hdrico, entre otro). Otros
autores han tratado de asimilar los servicios
ecosistmicos a los frutos de los recursos natu-
rales a que hace referencia la propia LOASRN en
su artculo 4, considerando entonces que en
tanto stos servicios (como frutos) pudieran ha-
ber sido obtenidos legalmente, entonces pasa-
ran al dominio de los titulares de los derechos
concedidos para tal fn.
Es importante sealar que los recursos natura-
les son fuente de los servicios ecosistmicos y
por lo tanto, la existencia de estos ltimos de-
pende de la adecuada conservacin y aprove-
chamiento sostenible que se le d a sus fuentes.
De este modo, y aun cuando esta no haya sido
la intencin principal, al existir un tratamiento
jurdico que garantice la conservacin de las
fuentes de los servicios ambientales, ello podra
mejorar el mantenimiento de su provisin.
Como ya mencionamos, actualmente no exis-
te una Ley Marco que regule la promocin o
gestin de los servicios ecosistmicos en ge-
neral, sin embargo, esta Ley es tambin un
ejemplo que nuestro marco normativo actual
si ofrece referencias, as como si est prepara-
da para albergar una normativa que garantice
el aprovechamiento sostenible de los servicios
ecosistmicos. Vale la pena acotar adems que
existe un marco especfco para el tratamiento
de los servicios ecosistmicos en reas natura-
les protegidas, el mismo que desarrollaremos
ms adelante.
2.1.3. Ley General del Ambiente
9
La Ley General del Ambiente es la norma orde-
nadora del marco normativo legal para la ges-
tin ambiental en el Per, tiene como antece-
dente al derogado Cdigo del Medio Ambiente
y los Recursos Naturales. Esta ha sido la norma
rectora de las actividades vinculadas a la con-
9 Ley N 28611 de fecha 13 de Octubre de 2005.
servacin de los ecosistemas y tambin aquella
que regula ms directamente el concepto de
ecosistemas y servicios ecosistmicos, como
veremos ms adelante.
Respecto de los recursos naturales, al igual que
la Constitucin y la Ley Orgnica de Aprove-
chamiento Sostenible de Recursos Naturales,
encarga al Estado la promocin de la conserva-
cin y el aprovechamiento sostenible de estos,
a travs de polticas, normas, instrumentos y
acciones de desarrollo, as como, mediante el
otorgamiento de derechos conforme a la legis-
lacin aplicable (Art. 85).
Respecto de los servicios ambientales, esta nor-
ma si hace referencia expresa a ellos, y as, reco-
noce que son la proteccin del recurso hdrico,
la proteccin de la biodiversidad, la mitigacin
de emisiones de gases de efecto invernadero, la
belleza escnica, entre otros (Art. 94 inc. 2). Asi-
mismo, reconoce que cumplen funciones que
permiten mantener las condiciones de los eco-
sistemas y del ambiente, generando benefcios
que se aprovechan sin que medie retribucin
o compensacin, por lo que encarga al Estado
establecer mecanismos para valorizar, retribuir
y mantener la provisin de dichos servicios am-
bientales, procurando lograr la conservacin
de los ecosistemas, la diversidad biolgica y los
dems recursos naturales (Art. 94).
n el propio articulado, se encarga al Ministerio
del Ambiente, como Autoridad Ambiental Na-
cional:
Que en coordinacin con las autoridades am-
bientales sectoriales y descentralizadas, elabo-
re y actualice permanentemente el inventa-
rio de los recursos naturales y de los servicios
ambientales que proporcionan, estableciendo
su correspondiente valorizacin (Art. 85). Al
respecto, como se sabe el MINAM cuenta con
un direccin general cuyo objetivo especfco
es la evaluacin, valoracin y fnanciamiento
del patrimonio natural, con nfasis en una es-
trategia vinculada a los servicios ecosistmicos.
La promocin y creacin de mecanismos de f-
nanciamiento, pago y supervisin de servicios
ambientales, entre los que se encuentran los
esquemas de pago por servicios ambientales
(Art. 94).
9
2.1.4. Poltica Nacional del Ambiente
10
Es uno de los principales instrumentos de ges-
tin para el logro del desarrollo sostenible en el
pas. Recoge un conjunto de lineamientos, ob-
jetivos, estrategias e instrumentos de carcter
pblico, que son de obligatorio cumplimiento
en los niveles del Gobierno Nacional, Regional
y Local y de carcter orientador para el sector
privado y la sociedad civil.
Se estructura bajo la base de los siguientes 4
ejes temticos:
Eje de Poltica 1. Conservacin y aprovecha-
miento sostenible de los recursos naturales y
de la diversidad biolgica.
Eje de Poltica 2. Gestin integral de la calidad
ambiental.
Eje de Poltica 3. Gobernanza ambiental.
Eje de Poltica 4. Compromisos y oportunidades
ambientales internacionales.
Entre los objetivos del Eje de Poltica 1 se en-
cuentra lograr la implementacin de instru-
mentos de evaluacin, valoracin y fnancia-
miento para la conservacin de los recursos
naturales, diversidad biolgica y servicios am-
bientales en el pas, lo que se ve refejado en los
lineamientos de poltica tanto para lo relativo al
aprovechamiento de recursos naturales, como
para las cuencas, agua y suelos.
Respecto del aprovechamiento de los recursos
naturales, establece entre sus lineamientos de
poltica:
g) Fomentar la valoracin econmica de los
10 De acuerdo a lo dispuesto por el artculo 67 de la Cons-
ttucin su elaboracin se encuentra a cargo del Estado.
En cumplimiento a dicho mandato, el Ministerio del Am-
biente prepar un documento que tom en cuenta la De-
claracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,
los Objetvos del Milenio formulados por la Organizacin
de las Naciones Unidas y los dems tratados y declaracio-
nes internacionales suscritos por el Estado Peruano en
materia ambiental. As, mediante Decreto Supremo N
012-2009-MINAM de fecha 22 de mayo de 2009 se aprob
la Poltca Nacional del Ambiente.
servicios ambientales que proporciona la diver-
sidad biolgica y en particular, los ecosistemas
frgiles incluyendo los bosques hmedos tro-
picales, para la prevencin y recuperacin del
ambiente.
h) Impulsar el diseo e implementacin de ins-
trumentos econmicos y fnancieros, sistemas
de compensacin, retribucin econmica y
distribucin del pago por servicios ambienta-
les.
i) Fomentar la aplicacin de metodologas
apropiadas en la valoracin de los recursos na-
turales, la diversidad biolgica y sus servicios
ambientales, y articular e incorporar sus resulta-
dos en el Sistema de Cuentas Nacionales.
En cuanto a las cuencas, agua y suelos, estable-
ce que:
c) Consolidar los derechos de uso de los recursos
hdricos mediante criterios de efciencia y ade-
cuada retribucin por su aprovechamiento en
concordancia con la normativa nacional vigente.
La importancia del documento gira en torno
a su aplicacin obligada por los tomadores de
decisiones a nivel nacional, regional o local,
quienes debern tomarla en cuenta en la im-
plementacin de aquellas medidas que inclu-
yan o desarrollen, en general, el componente
ambiental, entre las que se deben encontrar los
planes, lineamientos y propuestas en cuanto al
tratamiento de servicios ambientales y esque-
mas de pago por servicios ambientales.
2.1.5. Plan Nacional de Accin Ambiental
El Plan Nacional de Accin Ambiental (MINAM,
2010) en el eje Agua considera dos Acciones
Estratgicas vinculadas al PSA:
Gestionar de manera integrada las cuencas
con enfoque ecosistmico, considerando
el manejo sostenible de los recursos hdri-
cos y priorizando la conservacin de las
cabeceras de cuenca.
Mejorar la disponibilidad del agua utilizan-
do un enfoque de cuencas.
10
2.1.6. Ejes Estratgicos de la Gestin Am-
biental
El Eje Estratgico C alude a compatibilizar el
aprovechamiento armonioso de los recursos
naturales. El primer objetivo de este Eje es El
Agua Primero. Las posibilidades y atributos
naturales de las cuencas, relativos a su carc-
ter esencialmente integrado y sistmico de
procesos, ciclos y recursos (agua, suelos, biodi-
versidad), adems de la capacidad para propor-
cionar un conjunto de servicios ecosistmicos
(formacin de suelos, nutrientes y ciclo hidro-
lgico, suministro de bienes y regulacin del
clima, fbricas del agua y de los suelos, entre
otros), las convierte en un soporte slido para el
desarrollo sostenible y, al mismo tiempo, para
el bienestar humano; sin embargo, en nuestro
pas son espacios altamente fragmentados y
con un severo deterioro por el lado ambiental,
lo que afecta principalmente a las reas rurales,
pequeos centros poblados y tambin la agri-
cultura de exportacin y los centros urbanos
(Comisin Multisectorial, 2012).
2.1.7. Agenda Ambiental
La propuesta de Agenda Ambiental (MINAM,
2012) considera dos aspectos vinculados al PSA
dentro de sus resultados al 2014:
El 5% de las cuencas hidrogrfcas prioriza-
das son gestionadas con enfoque ecosis-
tmico cuentan con Planes de Gestin im-
plementados y con Consejos de Recursos
Hdricos de Cuencas-CRHC conformados).
Tres cuencas hidrogrfcas implementan
esquemas de Retribucin por Servicios
Ecosistmicos Hdricos (RSEH).
2.1.8. Plan Bicentenario
El Eje Estratgico 6: Recursos Naturales y Am-
biente plantea como Objetivo Nacional la
Conservacin y aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales y la biodiversidad con
un enfoque integrado y ecosistmico y un am-
biente que permita una buena calidad de vida
para las personas y la existencia de ecosistemas
saludables, viables y funcionales en el largo pla-
zo. El Objetivo especfco 3: Manejo integrado y
efciente del agua y las cuencas a nivel nacional
plantea como Accin Estratgica desarrollar
instrumentos de gestin ambiental que gene-
ren incentivos econmicos para mejorar el ma-
nejo integrado y efciente del agua y la cuencas
e incorporar saberes tradicionales y ancestrales
sobre aprovechamiento efciente del agua (CE-
PLAN, 2011).
2.1.9. Proyecto de Ley de mecanismos de
retribucin por servicios ecosistmicos
La Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos,
Afro peruanos, Ambiente y Ecologa del Con-
greso de la Repblica trabaj en la legislatura
2011 respecto de un Proyecto de Ley
11
(pre-
viamente remitido por el Poder Ejecutivo) que
regulaba el tratamiento jurdico de los servicios
ambientales, disponiendo los lineamientos de
actuacin respecto de la promocin del man-
tenimiento de stos mediante el desarrollo de
esquemas de pago por servicios ambientales,
como una opcin de instrumento econmico
para su conservacin.
Respecto de esta propuesta se llev a cabo un
intenso debate en el que se enriquecieron las
posiciones relacionadas aspectos jurdicos y
normativos referentes a los esquemas de pago
por servicios ambientales, como por ejemplo:
Naturaleza jurdica de los servicios eco-
sistmicos como recursos naturales y por
tanto un rol del Estado principalmente
regulador y fscalizador de su aprovecha-
miento.
Los criterios a tomar en cuenta para la de-
terminacin de los coadyuvantes o actores
que infuyen en los esquemas, en otras pa-
labras, quienes deban ser retribuidos por
11 Durante el periodo anual de sesiones 2008-2009 del
Congreso de la Repblica, ingresaron a la referida Co-
misin del Congreso, entre otros, los siguientes Proyec-
tos de Ley para ser dictaminados: Proyectos de Ley N
2386/2007-CR, que propone una Ley de Promocin y
Compensacin de los Servicios Ambientales, y Proyecto
de Ley N 3213/2008-PE, que propone una Ley de Ser-
vicios Ambientales. En torno a ellos, en Sesin Extraordi-
naria N 1 del 01 de julio de 2009, la Comisin acord su
aprobacin con un texto susttutorio, el cual reconoce la
importancia de los servicios ambientales y as, la necesidad
de establecer regulaciones en torno a la promocin de su
mejora y conservacin. Actualmente, se viene trabajando
de manera coordinada con el Ministerio del Ambiente, en
una propuesta cuya informacin en una versin preliminar
presentamos en el presente documento.
11
las actividades positivas que realicen a fa-
vor de los ecosistemas.
Las fuentes de fnanciamiento o esquemas
que se podran establecer, desde un fon-
do general similar al establecido en Costa
Rica para los servicios ecosistmicos, hasta
un sistema completamente basado en el
mercado en donde el rol del Estado est
limitado a promover los esquemas.
Esta propuesta no lleg a ser discutida en el
pleno del Congreso de la Repblica en la legis-
latura 2011, y por lo tanto pas al archivo para
la siguiente legislatura. Sin embargo, en el pre-
sente ao (2013), el Congreso de la Repblica
ha retomado la discusin de una norma espe-
cfca que regule los servicios ecosistmicos
dentro del territorio nacional.
As, actualmente, se viene trabajando de mane-
ra coordinada con el Ministerio del Ambiente,
en la versin preliminar de un proyecto de ley
denominado Ley de mecanismos de retribu-
cin por servicios ecosistmicos en donde se
busca determinar el marco legal e institucional
referente a los servicios ecosistmicos.
Esta nueva propuesta dispone que aquellos re-
conocidos por el Estado para coadyuvar efectiva-
mente a la conservacin o recuperacin de las
fuentes de los servicios ecosistmicos pueden
percibir retribuciones econmicas a travs de es-
quemas y mecanismos que deben ser voluntarios
y diferentes de cualquiera que deba implemen-
tarse por obligaciones legales (DAR, 2013).
Algunas de las principales materias del proyec-
to de ley propuesto son:
Finalidad de la norma. Conservar los ecosiste-
mas para asegurar la provisin de los servicios
ecosistmicos.
Objetivos. Adems, propone entre sus objeti-
vos coadyuvar a la conservacin, recuperacin,
incremento, valoracin y uso sostenible de los
ecosistemas, la diversidad biolgica y los recur-
sos naturales del pas, mediante la promocin y
regulacin de esquemas que estimulen el apro-
vechamiento de los servicios ecosistmicos.
As mismo, propone que existan mecanismos
generales y dentro de ellos, como uno en par-
ticular, los esquemas del tipo de los PSEH que
tengan particularidades que sean desarrolladas
en va reglamentaria.
En el caso de las inversiones realizadas por el Es-
tado peruano indica que estn permitidas y las
actividades que coadyuven a la provisin de los
servicios ecosistmicos son consideradas como
parte de las actividades del Estado.
Con relacin a los derechos para acceder a los
mecanismos, menciona que el Estado otorga
el derecho de acceso a los mecanismos esta-
blecidos en el anterior artculo a travs de las
siguientes variantes:
En cualquier categora de ordenamiento
forestal de conformidad con la Ley Fores-
tal y de Fauna Silvestre mediante los ttulos
habilitantes establecidos en dicha Ley.
En reas Naturales Protegidas, de confor-
midad con la Ley de reas Naturales Pro-
tegidas y la normativa especfca, a travs
de los contratos de administracin y otros
mecanismos que prevea el Servicio Nacio-
nal de reas Protegidas por el Estado -SER-
NANP.
En el caso de otras reas se menciona que
la autoridad ambiental nacional y regional
otorgan el derecho de acceso a los meca-
nismos, de acuerdo a lo que seale el re-
glamento de la norma.
Esquemas de Retribucin por Servicios Ecosis-
tmicos. Propone una defnicin de esquemas
de pago por servicios ecosistmicos, como un
mecanismo de compensacin fexible por el
cual los que coadyuvan a los servicios ecosist-
micos reciben un pago condicionado a la efec-
tiva conservacin, recuperacin e incremento
de las fuentes de los servicios ecosistmicos
por parte de los pagadores.
Coadyuvantes. Identifca a los coadyuvantes
como aquellas personas o instituciones reco-
nocidos por el Estado como colaboradores
efectivos en la conservacin, recuperacin
e incremento de las fuentes de los servicios
12
ecosistmicos, y que deben percibir una com-
pensacin y/o pago o retribucin econmica.
Seala adems que para ser reconocido como
coadyuvante es necesario que los solicitantes
cuenten con un ttulo habilitante o derecho
real sufciente. Es pasible de ser reconocido
como coadyuvante, el Gobierno Regional, res-
pecto de las fuentes de los servicios ecosist-
micos de su dominio.
Quienes retribuyen. En cuanto a los pagado-
res, seala que son aquellas personas o institu-
ciones que compensan y/o pagan/ retribuyen
a los coadyuvantes por la conservacin, recu-
peracin e incremento de las fuentes de los
servicios ecosistmicos.
2.2 Marco normativo especfco
2.2.1 Legislacin sobre reas Naturales Pro-
tegidas
2.2.1.1 Ley de reas Naturales Protegidas y
Reglamento de reas Naturales Protegidas
El objetivo de la Ley y el Reglamento de reas
Naturales Protegidas
12
(en adelante ANP)
13
es
regular los aspectos relacionados con su ges-
tin y conservacin de conformidad con lo
dispuesto en el artculo 68 de la Constitucin.
Dicho marco normativo seala que las ANP
constituyen patrimonio de la Nacin y su con-
dicin natural debe ser mantenida a perpetui-
dad pudiendo permitirse el uso regulado del
rea y el aprovechamiento de recursos, o deter-
minarse la restriccin de usos directos.
Pueden ser administrarse a 3 niveles: a) Las
de administracin nacional, que conforman el
Sistema Nacional de ANP SINANPE, b) las de
administracin regional, denominadas reas de
conservacin regional y c) las reas de conser-
vacin privadas.
De acuerdo a la naturaleza y objetivos de cada
ANP, se asignar una categora que determine
12 Son los espacios contnentales y/o marinos del territorio
nacional, expresamente reconocidos y declarados como
tales para conservar la diversidad biolgica y dems valo-
res asociados de inters cultural, paisajstco y cientfco, as
como por su contribucin al desarrollo sostenible del pas.
13 Ley 26834 de fecha 30 de junio de 1997 y su Reglamen-
to, aprobado mediante Decreto Supremo 008-2001-AG.
su condicin legal, fnalidad y usos permiti-
dos
14
. As, hay reas de uso indirecto en donde
se permita la investigacin cientfca no mani-
pulativa, la recreacin y el turismo, en zonas
apropiadamente designadas y manejadas para
ello, y no se permite la extraccin de recur-
sos naturales, as como sus modifcaciones y
transformaciones del ambiente natural. Estas
pueden ser: Parques Nacionales, Santuarios
Nacionales y Santuarios Histricos. Y, tambin
hay reas de uso directo, donde se permite
el aprovechamiento o extraccin de recursos,
prioritariamente por las poblaciones locales,
en aquellas zonas y lugares y para aquellos
recursos defnidos por el plan de manejo del
rea. Estas pueden ser: Reservas Nacionales,
Reservas Paisajsticas, Refugios de Vida Silves-
tre, Reservas Nacionales, Reservas Comunales,
Bosques de Proteccin, Cotos de Caza y reas
de Conservacin Regional.
La direccin de las ANP del SINANPE se encar-
ga al Servicio Nacional de reas Naturales Pro-
tegidas por el Estado (SERNANP), como ente
rector SINANPE, y en su calidad de autoridad
tcnico-normativa realiza su trabajo en coordi-
nacin con gobiernos regionales, locales y pro-
pietarios de predios reconocidos como reas
de conservacin privada. El SERNANP es un Or-
ganismo Pblico Tcnico Especializado adscrito
al Ministerio del Ambiente a travs del Decreto
Legislativo 1013 del 14 de Mayo de 2008 y est
encargado de dirigir y establecer los criterios
tcnicos y administrativos para la conservacin
de las ANP, y de cautelar el mantenimiento de
la diversidad biolgica
15
. Su representante local
es la Jefatura de cada ANP, que es la autoridad
encargada de la gestin y administracin del
rea. Su gestin se sujeta a su respectivo Plan
Maestro, que es el documento de gestin ms
importante de un ANP. Adems, cada ANP con-
14Independientemente de la categora asignada, cada rea
deber ser zonifcada de acuerdo a sus requerimientos y
objetvos, pudiendo tener zonas de proteccin estricta y
acceso limitado, cuando as se requiera. Adems, las reas
naturales protegidas del SINANPE, tenen una Zona de
Amortguamiento, que es una zona adyacente al rea y que
por su naturaleza y ubicacin requieren un tratamiento es-
pecial para garantzar su conservacin.
15 Pgina Web del SERVICIO NACIONAL DE REAS
NATURALES PROTEGIDAS. Citado: 04/05/2012. Disponible
en Internet: Pgina Web del SERNANP: http://www.
sernanp.gob.pe/sernanp/contenido.jsp?ID=5
13
tar con el apoyo de un Comit de Gestin in-
tegrado por los representantes del Sector Pbli-
co y Privado que a nivel local, tengan inters o
injerencia en el ANP.
Las ANP nos brindan benefcios a escala local,
nacional y/o internacional, producto de los ser-
vicios ecosistmicos
16
generados por los eco-
sistemas que se encuentran dentro.
As, en cuanto a la gestin de cuencas, el inciso
h) del artculo 2) de la Ley de ANP seala que
es uno de los objetivos de las ANP, mantener
y manejar las condiciones funcionales de las
cuencas hidrogrfcas de modo que se asegu-
ren la captacin, fujo y calidad del agua y se
controle la erosin y sedimentacin. Adems,
en el inciso r) del artculo 2 del Reglamento
de la Ley de ANP se establece como uno de
los objetivos de las reas protegidas, asegurar
la continuidad de los servicios ambientales que
prestan, independientemente del ecosistema
en que se desarrollen.
Respecto del aprovechamiento de recursos na-
turales en un ANP, tanto en la Ley como en el
Reglamento se seala que el aprovechamiento
de recursos naturales en ANP slo podr ser au-
torizado si resulta compatible con la categora,
la zonifcacin asignada y el Plan Maestro del
rea. Adems, se seala que dicho aprovecha-
miento no debe perjudicar el cumplimiento de
los fnes para los cuales se ha establecido el rea.
De este modo, los esquemas de PSEH repre-
sentan una interesante opcin para garantizar
la sostenibilidad fnanciera de las ANP. Ello, a su
vez, representa un reto para los Jefes y dems
entes administrativos encargados de la gestin
de las reas, al ser necesaria la valoracin de los
servicios ambientales que prestan las ANP.
En el caso de las reas de conservacin regional
existe una base legal que determina de forma
supletoria la aplicacin de la normativa
16 Como la regulacin del clima, proteccin de cuencas,
captacin de agua, fjacin de energa y produccin de
biomasa, control biolgico, hbitat de especies de fauna y
fora, mantenimiento de diversidad, fuente de alimentos,
banco de recursos gentcos y medicinales, materia prima
para ropa, construccin, fabricacin, entre otros.
2.2.1.2 Plan Director de reas Naturales Pro-
tegidas
17

El Plan Directo de las ANP constituye el instru-
mento mximo de planifcacin y orientacin del
desarrollo de estas reas, cualquiera sea su nivel.
Este documento considera el mantenimiento
de los servicios ambientales como uno de los
objetivos especfcos de las ANP, as como una
consideracin econmica importante para su
establecimiento y opcin para garantizar la sos-
tenibilidad fnanciera de estas, en cualquiera de
sus tres niveles.
Es interesante resaltar que el Plan reconoce
que los bienes y servicios ambientales de las
ANP generalmente adoptan la caracterstica
de bienes pblicos, lo cual difculta excluir de
su aprovechamiento a quienes no se esfuerzan
por mantenerlos, poniendo en riesgo su provi-
sin y su puesta en valor para la captacin de
fondos. Ante esta situacin, plantea abordar la
valoracin de las ANP desde una perspectiva
econmica para la sostenibilidad fnanciera,
con el propsito de establecer o asignar dere-
chos sobre la gestin de los recursos, en base a
esquemas de pagos por servicios ambientales,
convenios de gestin de recursos en propiedad
comn o grupos de manejo, etc.
Especfcamente, en cuanto a la gestin de
reas de conservacin regional, dispone que
se debern promover sistemas regionales que
incluyan pagos por servicios ambientales que
permitan consolidar su sostenibilidad fnancie-
ra. Para lo cual, los gobiernos regionales podrn
establecer incentivos tributarios y econmicos
que promuevan la conservacin y el aprove-
chamiento sostenible.
2.2.1.3 Decreto Legislativo 1079, que estable-
ce medidas que garanticen el patrimonio de
las reas naturales protegidas
18
Debido a la necesidad de perfeccionar los me-
canismos de aprovechamiento, conservacin y
custodia de los recursos naturales contenidos
17 Aprobado mediante Decreto Supremo N 016-2009-MI-
NAM de fecha 03 de Setembre de 2009.
18 Decreto Legislatvo 1079, de fecha 27 de junio de 2008.
14
en las ANP, esta norma seala que la autoridad
competente para administrar el patrimonio fo-
restal, fora y fauna silvestre de las ANP y sus ser-
vicios ambientales es el Ministerio del Ambien-
te (en adelante MINAM) a travs del SERNANP.
2.2.2 Poltica y Legislacin sobre Recursos
Hdricos
2.2.2.1. Estrategia Nacional para la Gestin
de los Recursos Hdricos Continentales del
Per (ENGRH)
La poltica del Estado peruano en cuanto a los
recursos hdricos es Garantizar el acceso a la
disponibilidad hdrica en las cantidades que se
otorgan y en la calidad y oportunidad reque-
ridas para su aprovechamiento en las diversas
actividades econmicas y la satisfaccin de las
necesidades primarias a la actual y futuras ge-
neraciones. La PENRH defne un conjunto de
acciones estratgicas con actividades, progra-
mas y proyectos de los cuales se han priorizado
algunas actividades en el corto plazo. La imple-
mentacin de estas se llevar a cabo a travs
de tres fases:
1) la primera (2009/2010) para difundir y sensi-
bilizar a diferentes niveles polticos sobre esta
poltica y contextualizarla en nuevos marcos
legales como la Ley del aprovechamiento y
conservacin de los recursos hdricos y la Ley
del sistema nacional de los recursos hdricos.
En esta misma fase se formular el Proyecto de
Gestin de los Recursos Hdricos como meca-
nismo para implementar las acciones priorizadas.
2) En la segunda fase (2011/2015) se adecuar
la nueva Ley de aguas y se empezarn acciones
en cinco cuencas piloto del pas.
3) En la tercera fase (2016/2020) se extraern
las lecciones aprendidas del proceso de imple-
mentacin de la poltica en las cuencas piloto
y se llevar esto a los dems sitios del pas para
alcanzar la visin de la poltica a nivel nacional
(Quintero, 2010).
2.2.2.2. Ley y Reglamento de Recursos Hdri-
cos (LRH y RLRH)
19

Tienen por fnalidad regular el uso y gestin
integrada del agua, la actuacin del Estado y
los particulares en dicha gestin, as como los
bienes asociados a esta, como pueden ser los
servicios ambientales hidrolgicos.
Presenta aspectos que deben ser tomados en
cuenta en el diseo e implementacin de un
esquema de PSAH:
El agua como Patrimonio de la Nacin. Al
igual que la Constitucin, la Ley General
del Ambiente y la Ley Orgnica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recur-
sos Naturales, menciona explcitamente,
para el caso del agua, que constituye patri-
monio de la Nacin. El dominio sobre ella
es inalienable e imprescriptible. Se trata de
un bien de uso pblico y su administracin
solo puede ser otorgada y ejercida en ar-
mona con el bien comn, la proteccin
ambiental y el inters de la Nacin. Se ha
dispuesto tambin expresamente que no
haya propiedad privada sobre el agua, re-
forzando el concepto constitucional gene-
ral del recurso natural
20
.
Del Sistema Nacional de Gestin de los Re-
curso Hdricos. Otra de las novedades ms
importantes de la LRH y su Reglamento
es la creacin del Sistema Nacional de
Gestin de los Recurso Hdricos, que tiene
como objetivo articular la accin del Esta-
do, para conducir los procesos de gestin
integrada y de conservacin de los recur-
sos hdricos en los mbitos de las cuencas,
de los ecosistemas que lo conforman y de
sus bienes asociados. La Autoridad Nacio-
nal es el ente rector y la mxima autoridad
tcnico-normativa del Sistema.
19 Ley 29338 de fecha 30 de Marzo de 2009. Reglamento
de la Ley de Recursos Hdricos, aprobado mediante Decreto
Supremo N 001-2010-AG de fecha 31 de Marzo de 2009.
Desde 1969 estuvo vigente la Ley General de Aguas y su
Reglamento, los cuales fueron derogados a travs de la
promulgacin de una nueva Ley de Recursos Hdricos, Ley
29338, la cual tambin derog el Decreto Legislatvo 1081,
Sistema Nacional de Recursos Hdricos, el cual fuese pro-
mulgado en junio de 2008.
20 CALLE, Isabel y Pulgar-Vidal, Manuel (editores). Op. Cit.
15
Sobre los usos del agua. La LRH y su Regla-
mento reconocen como usos del agua, en
la siguiente prioridad: 1) El uso primario, 2)
el uso poblacional y el 3) uso productivo.
As, dan prioridad al uso de la poblacin lo-
cal o al uso agrcola sobre otros usos, como
la minera o la industria.
Sobre los caudales ecolgicos. El RLRH sea-
la que se entender como caudal ecolgi-
co al volumen de agua que se debe man-
tener en las fuentes naturales de agua para
la proteccin o conservacin de los ecosis-
temas involucrados, la esttica del paisaje
u otros aspectos de inters cientfco o
cultural. Asimismo, encarga a la Autoridad
Nacional del Agua, en coordinacin con
el Ministerio del Ambiente, establecer los
caudales de agua necesarios que deban
circular por los diferentes cursos de agua,
as como los volmenes necesarios que
deban encontrarse en los cuerpos de agua,
para asegurar la conservacin, preserva-
cin y mantenimiento de los ecosistemas
acuticos estacionales y permanentes.
2.2.3 Ley Forestal y de Fauna Silvestre
El patrimonio forestal y de fauna silvestre fuera
de las reas naturales protegidas se rige por la
Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 27308
21
,
inclusive para el caso de los servicios ecosist-
micos que prestan las reas forestales. Siendo
que la cuenca del Cumbaza tiene una zona
dentro del rea de Conservacin Regional Cor-
dillera Escalera, y otra zona fuera de esta ANP, es
preciso analizar cul sera el tratamiento para el
caso de los esquemas que incluyan reas fuera
de la competencia del ACR.
En primer lugar, debemos mencionar que la
Ley 27308 hace referencia expresa a los servi-
cios ambientales que proveen los ecosistemas
forestales. El artculo 2.3 de esta norma los de-
fne como: Son servicios ambientales del bos-
que, los que tienen por objeto la proteccin del
suelo, regulacin del agua, conservacin de la
21 Actualmente se encuentra en etapa de reglamentacin
la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 29763. Di-
cha norma entrar en vigencia una vez que se apruebe su
reglamento, encontrndose mientras tanto todava vigente
la Ley 27308, y su reglamento.
diversidad biolgica, conservacin de ecosis-
temas y de la belleza escnica, absorcin de
dixido de carbono y en general el manteni-
miento de los procesos ecolgicos esenciales.

De esta forma, la norma confrma el hecho que
los servicios ambientales del bosque o vistos de
otra forma, los servicios ecosistmicos, se encuen-
tran regulados por el marco forestal y de fauna
silvestre, y en consecuencia compete a este mar-
co establecer las modalidades para su aprovecha-
miento o para el establecimiento de esquemas
de retribucin por la realizacin de determinadas
actividades o medidas a favor del sostenimiento o
conservacin de dichos servicios.
Sin embargo, ni en la Ley 27308, ni en su re-
glamento se hizo explcito el mecanismo para
confrmar la titularidad sobre esquemas de
retribucin. Solamente existi una mencin a
la posibilidad de establecer concesiones para
servicios ambientales que luego fue dejada de
lado al no haberse establecido un mecanismos
en la va reglamentaria para su obtencin (no
fguran en el reglamento de la Ley 27308). La
nica mencin acerca de la posibilidad de esta-
blecer mecanismos o esquemas de retribucin
se encuentra en uno de los derechos con los
que cuentan las concesiones forestales con f-
nes maderables, por lo cual algunos concesio-
narios han establecido esquemas especfcos a
la fecha con cierto xito
22
.
Para el caso de PSE hidrolgicos no se ha identi-
fcado ninguna experiencia concreta y en ope-
racin de un esquema que haya utilizado la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre y los instrumentos
que sta determina para establecer el esque-
ma correspondiente. Existen algunas ideas en
formacin en el caso de concesiones para con-
servacin, pero stas no cuentan todava con
bibliografa o estudios de caso que puedan ser
utilizados para informar al presente anlisis.
Para el caso de la cuenca de Cumbaza, como
veremos ms adelante, la titularidad de dere-
chos sobre el bosque (en este caso fuera del
ACR) es clave para la viabilidad del esquema,
22 Al respecto ver el caso del proyecto: Madre de Dios
Amazon REDD Project con las concesiones forestales de
Maderacre y Maderyja en el departamento de Madre de
Dios del Per.
16
en vista que una titularidad slida brindar me-
jores opciones para que el esquema sea jurdi-
camente sostenible, que se pueda realizar un
correcto monitoreo y verifcacin de resultados
de las intervenciones y fnalmente, que los in-
centivos se puedan dirigir de manera correcta
en el marco del desarrollo del proyecto.
Vale la pena resaltar entonces en este punto
los avances que trae la nueva Ley Forestal y
de Fauna Silvestre, Ley 29763, en el sentido de
incluir nuevas formas de acceso al bosque o a
sistemas agroforestales que podran ser utiliza-
das como mencionaremos ms adelante para
consolidar derechos fuera del ACR y para que
los usuarios de dichas reas asuman respon-
sabilidades concretas de cuidado de las reas
en donde se estara realizando el esquema de
PSEH. Algunos artculos de inters son:
Artculo 7. Servicios de los ecosistemas fores-
tales, de otros ecosistemas de vegetacin sil-
vestre y de la fauna silvestre. Los servicios de
los ecosistemas forestales, de otros ecosistemas
de vegetacin silvestre y de la fauna silvestre son
aquellos derivados de las funciones ecolgicas y
evolutivas de dichos ecosistemas y de los fujos
de materia, energa e informacin provenientes
del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la
Nacin que producen benefcios e incrementan
el bienestar para las personas y la sociedad.
Artculo 31. Bosques protectores. Los bos-
ques protectores se establecen sobre bosques
de categora III en zonas de produccin perma-
nente o bosques residuales o permanentes en
zonas de tratamiento especial, para la conser-
vacin de cuencas y fuentes de agua, suelos y
hbitats crticos, en los que se permite activida-
des productivas forestales y de fauna silvestre
que no conlleven la prdida de las funciones de
proteccin. Para su establecimiento, el Estado
realiza la evaluacin de impacto ambiental y la
consulta a la poblacin que se pueda afectar
con dicho establecimiento. Procede en ellos
el otorgamiento de concesiones de conserva-
cin, de ecoturismo, de aprovechamiento de
productos forestales diferentes a la madera, y
de manejo de fauna silvestre, as como la ex-
traccin para consumo local o de subsistencia.
Adems, es importante referir a los artculos
referidos a las modalidades de acceso a los ser-
vicios de los ecosistemas forestales y otros eco-
sistemas de vegetacin silvestre.
Artculo 109. Servicios de los ecosistemas
forestales y otros ecosistemas de vegeta-
cin silvestre. Los benefcios provenientes del
aprovechamiento econmico de los servicios
de los ecosistemas forestales y otros ecosiste-
mas de vegetacin silvestre forman parte de
los ttulos habilitantes. Los titulares de predios
privados y las comunidades campesinas y na-
tivas que no tengan ttulo habilitante para tal
aprovechamiento acceden a los benefcios de
estos servicios a travs de un permiso aproba-
do por la autoridad regional forestal y de fauna
silvestre. Para el acceso a los benefcios de los
servicios de los ecosistemas provenientes de
plantaciones forestales en predios privados o
comunales, no se requiere permiso.
Artculo 110. Comunicacin del aprovecha-
miento econmico de los servicios de los
ecosistemas forestales y otros ecosistemas
de vegetacin silvestre. Todas las operacio-
nes de aprovechamiento econmico de los
servicios de los ecosistemas forestales y otros
ecosistemas de vegetacin silvestre se comu-
nican a la autoridad ambiental para los fnes
correspondientes.
2.3 Marco poltico regional para los ser-
vicios ambientales:
2.3.1 Plan Forestal Regional de San Martn
El Plan Forestal Regional de San Martn considera
de manera expresa el Programa de Conservacin
y Servicios Ambientales. La Estrategia 2.1 refere
al Sistema Regional de reas de Conservacin
y tiene como meta que: A Diciembre del 2015,
se ha incorporado al Sistema Regional de reas
de Conservacin al menos 500 000 hectreas de
ecosistemas silvestres ubicados en zonas ecol-
gica econmicas de proteccin, recuperacin,
alto valor biolgico y uso cultural de San Martn
los cuales estn saneados fsica y legalmente y
cuentan con Planes Maestros aprobados.
Por su parte, la Estrategia 2.4: Pago por Servicios
Hidrolgicos tiene como meta que: A Diciem-
17
bre del 2014, se ha incorporado al menos tres
cuencas (Alto mayo, Sisa y Cumbaza) provee-
doras de agua potable a sendos programas de
pago por servicios hidrolgicos administrados
por las empresas proveedoras de servicios de
agua (Gobierno Regional de San Martn, 2008).
2.3.2 Poltica Ambiental Regional de San Martn
La Poltica Ambiental Regional de San Martn
23
,
tiene, entre otros los siguientes objetivos:
Desarrollar programas regionales de re-
forestacin, restauracin, rehabilitacin y
recuperacin de tierras forestales degrada-
das y el manejo de bosques secundarios.
Apoyar y promover el establecimiento y
23 Ordenanza Regional N 025-2005-GRSM-CR
gestin de reas de Conservacin Regio-
nal y reas de Conservacin Municipal,
como estrategia regional para conservar
y proteger las fuentes de agua a nivel de
microcuencas.
Establecer mecanismos de gestin soste-
nible del recurso agua en sus diversas ma-
nifestaciones en san Martn (superfciales,
subterrneas, humedales, lagos, vertientes
y otros), consolidando el enfoque de desa-
rrollo integrado de la microcuenca.
Promover la valoracin econmica de los
recursos naturales y la bsqueda de mer-
cados para la venta de los servicios am-
bientales de la regin, que sobresale como
un rubro estratgico de negociacin del
futuro.
INSTRUMENTOS DOCUMENTO DE APROBACION FECHA DE APROBACION
Sistema Regional de Gestn Ambiental
Ordenanza Regional N 014-2001-GRSM/C 2001
Poltca Ambiental Regional Ordenanza Regional N 025-2005-GRSM/
CR
30 de diciembre de 2005
Plan de Accin Ambiental Regional 2003-
2011
Ordenanza Regional N 004-2004-GRSM/
CR
4 de marzo del 2004
Agenda Ambiental Regional 2004 Ordenanza Regional N 004-2004-
GRSM/CR
4 de marzo del 2004
Agenda Ambiental Regional 2005-2007
CR
19 de septembre del 2007
Plan Concertado de Desarrollo Depar-
tamental 2008-2015
Ordenanza Regional N 004-2008-
GRSM/CR
21 de febrero del 2008
Zonifcacin Ecolgica Econmica Ordenanza Regional N 012-2006-GRSM/
CR.
20 de julio del 2006
Plan Forestal Regional de San Martn Ordenanza Regional N 008-2008-GRSM/
CR
14 de marzo del 2008
Estrategia Regional de la Diversidad
Biolgica de San Martn
CR
28 de agosto del 2007
Plan Maestro del rea de Conservacin Re-
gional Cordillera Escalera
CR
23 de julio de 2007
Plan Regional de Prevencin y Atencin de
Desastres de San Martn
CR
27 de septembre de 2007
Comisin Tcnica Consultva Regional Zoni-
fcacin Ecolgica Econmica
CR
Fuente: MINAM, 2010. Instrumentos de gestin ambiental regional a nivel nacional. Lima, 35 p.
El Cuadro 2 muestra los instrumentos de gestin ambiental de la Regin San Martn.
Cuadro 2: Instrumentos de gestin ambiental de la Regin San Martn
18
3. Anlisis del marco institucio-
nal aplicable a un esquema de
PSAH en Cumbaza
Las instituciones nacionales que cuentan con
las principales competencias vinculadas a los
esquemas de provisin de servicios ecosist-
micos son: el Ministerio del Ambiente (como
autoridad ambiental nacional), el Ministerio de
Agricultura (como autoridad forestal y autori-
dad sobre los recursos hdricos) y los Gobiernos
Regionales en la medida que han asumido una
serie de competencias especfcas sobre los
servicios ecosistmicos en el mbito de sus ju-
risdicciones, sea directamente o con relacin a
sus competencias de ordenamiento, forestal y
fauna silvestre y/o conservacin.
Adems de los mencionados, y como veremos
ms adelante, existen una diversidad de insti-
tuciones gubernamentales con competencias
para evaluar, restaurar y/o mantener la provi-
sin de servicios ambientales. Muchas de estas
competencias vienen ligadas a competencias
especfcas sobre la gestin, promocin, con-
trol, entre otros, de los recursos naturales. Esta
situacin de complejidad institucional evi-
dencia que el Estado a travs de distintos or-
ganismos pblicos ha priorizado la necesidad
de conservar y aprovechar sosteniblemente
dichos recursos para que se mantenga la pro-
visin de los servicios ecosistmicos que estos
pueden proveer, pero todava no existe una es-
trategia integral, transectorial y multinivel que
armonice esta voluntad. Otra constatacin es
que , en la mayora de los casos, aquellas institu-
ciones encargadas de establecer mecanismos
para evaluar, restaurar y mantener la provisin
de los servicios ecosistmicos, son aquellas que
tienen competencias en la conservacin de los
recursos naturales, ya que sin una gestin efec-
tiva de stos, aquellos simplemente no seran
un tema en discusin.
Es importante esclarecer tambin que de
acuerdo a la Constitucin Poltica del Per, los
recursos naturales son Patrimonio de la Nacin,
y por tanto el Estado peruano es soberano en
su aprovechamiento, pudiendo ceder para su
aprovechamiento a favor de particulares, de
acuerdo a la legislacin de la materia. Lo cual a
su vez implica que el Estado no pierde dominio
sobre dichos recursos.
A continuacin analizamos brevemente aque-
llas instituciones pblicas que cuentan con
competencias en materia de servicios ecosis-
tmicos y que deberan estar involucradas de
manera directa o indirecta en la evaluacin del
esquema de PSAH de la cuenca del Cumbaza.
Consideramos que la profusin y complejidad
de las instancias no debe de ninguna manera
dejar de ser tomada en cuenta, lo cual nos lle-
va a buscar un planteamiento slido desde la
instancia promotora y gestora del esquema (el
Gobierno Regional) y al mismo tiempo desde
quienes estn apoyando su desarrollo como las
entidades de la sociedad civil..
3.1 Ministerio del Ambiente- MINAM
24

El MINAM fue creado como ente rector del
sectorambiental nacional, que coordina en los
niveles de gobierno local, regional y nacional.
El objeto del Ministerio del Ambiente es la con-
servacin del ambiente, de modo tal que se
propicie y asegure el uso sostenible, responsa-
ble, racional y tico de los recursos naturales y
del medio que los sustenta, que permita con-
tribuir al desarrollo integral social, econmico y
cultural de la persona humana, en permanente
armona con su entorno, y as asegurar a las
presentes y futuras generaciones el derecho a
gozar de un ambiente equilibrado y adecuado
para el desarrollo de la vida.
Concretamente, el Viceministerio de Desarrollo
Estratgico de los Recursos Naturales del Minis-
terio del Ambiente tiene como una de sus fun-
ciones principales elaborar el inventario y es-
tablecer mecanismos para valorizar, retribuir y
mantener la provisin de los servicios ambien-
tales, as como promover el fnanciamiento, el
pago y la supervisin de los mismos. Asimismo,
se constituye en la autoridad encargada de ela-
borar y coordinar la estrategia nacional frente al
24 Norma de creacin: Decreto Legislatvo que aprueba
la Ley de creacin, organizacin y funciones del Ministe-
rio del Ambiente, Decreto Legislatvo 1013 de fecha 13 de
Mayo de 2008.
19
cambio climtico y las medidas de adaptacin
y mitigacin, as como supervisar su implemen-
tacin.
Dentro del Ministerio del Ambiente, y espe-
cfcamente del Viceministerio mencionado,
existen dependencias o direcciones especfcas
que se vinculan directamente con los servicios
ambientales, como son
25
:
La Direccin General de Cambio Climtico,
Desertifcacin y Recursos Hdricos.
Direccin General de Ordenamiento Terri-
torial.
Direccin General de Evaluacin, Valoracin
y Financiamiento del Patrimonio Natural.
Adems de las atribuciones encargadas anali-
zadas en los prrafos anteriores, el MINAM es
responsable de la poltica nacional de servicios
ambientales y su norma especfca, en tal senti-
do, es responsable de disear e implementar el
rgimen de PSA26.

En cuanto a sus competencias en materia de
recursos hdricos, de acuerdo al artculo 12 del
Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos, el
MINAM desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la
Poltica Nacional del Ambiente y es el ente rec-
tor del Sistema Nacional de Gestin Ambiental
en cuyo marco se elabora la Poltica y Estrategia
Nacional de Recursos Hdricos as como el Plan
Nacional de Recursos Hdricos.
Actualmente, el MINAM, con colaboracin de
WWF Per, Care, el Centro Internacional de
Agricultura Tropical (CIAT) y el Programa de
Agua y Alimentos (Challenge Programa en
Wter & Wood - CPWF), vienen elaborando en
la cuenca del ro Caete, un estudio para el di-
seo de un esquema de PSAH, que constituir
una herramienta importante para que el mane-
jo del agua se realice de manera ms sostenible
contribuyendo a la conservacin de los ecosis-
temas que suministran los servicios ambienta-
les hidrolgicos en benefcio de la poblacin.
Este sistema de PSAH en Caete contempla la
25 De conformidad con el Reglamento de Organizacin y
Funciones ROF del Ministerio del Ambiente aprobado
mediante Decreto Supremo 008-2008-MINAM.
26 GREIBER, Thomas (editor). Op. Cit. p. 283.
participacin de empresas privadas y pblicas,
as como de la sociedad civil demostrando un
alto nivel de participacin de la poblacin
27
.
A la fecha el Ministerio del Ambiente ha imple-
mentado una plataforma denominada Incuba-
dora de proyectos de PSA hidrolgico con el
apoyo de Forest Trends y varias organizacin
socias. En base a dicha plataforma se ha esta-
blecido un conjunto de servicios que prestar
el MINAM a favor de los esquemas que soliciten
apoyo para su confguracin. En ese sentido, se
espera que dicha plataforma apoye a esque-
mas como el presente en los problemas que
han identifcado como cuellos de botella para
la implementacin efectiva de los mismos.
3.2 Ministerio de Agricultura - MINAG
El Ministerio de Agricultura tiene por objeto
disear, establecer, ejecutar y supervisar la Po-
ltica Nacional Agraria del Estado. Para tal fn se
entiende que el sector agrario comprende las
tierras de uso agrcola, de pastoreo, las tierras
forestales, las eriazas con aptitud agraria, los re-
cursos forestales y su aprovechamiento; la fora
y fauna; los recursos hdricos, la infraestructura
agraria; las actividades de produccin, de trans-
formacin y de comercializacin de cultivos y
de crianzas; y los servicios y actividades vincu-
lados a la actividad agraria como la sanidad, la
investigacin, la capacitacin, la extensin y la
transferencia de tecnologa agraria.
Vinculados a servicios ambientales relaciona-
dos con los bosques y el agua, dentro de la
estructura del MINAG identifcamos a la Auto-
ridad Nacional del Agua ANA y la Direccin
General Forestal y de Fauna Silvestre DGFFS.
3.2.1 Autoridad Nacional del Agua ANA
La ANA es un organismo tcnico especializado
constituyndose en el ente rector del Sistema
Nacional de Recursos Hdricos, el cual forma
27 En. Pgina Web del Ministerio del Ambiente. Fecha de
citado: 04/05/2012. Disponible en Internet en:
http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_co
ntent&view=article&catid=1:noticias&id=1251:dis
enan-esquema-de-pago-por-servicios-ambientales-
hidrologicos-en-la-cuenca-del-rio-canete-con-part-
icipacion-de-la-poblacion-local-&Itemid=21.
20
parte del Sistema Nacional de Gestin Ambien-
tal. Tiene por fnalidad realizar y promover las
acciones necesarias para el aprovechamiento
multisectorial y sostenible de los recursos hdri-
cos por cuencas hidrogrfcas, en el marco de
la gestin integrada de los recursos naturales y
de la gestin de la calidad ambiental nacional.
Si bien la Autoridad Nacional de Agua no cuen-
ta con competencias especfcas respecto al
establecimiento de esquemas de pago o retri-
bucin por servicios ecosistmicos, si existen
competencias directamente vinculadas que
deberan ser tomadas en cuenta para estructu-
rar cualquier esquema vinculado a los recursos
hdricos. A continuacin desarrollamos algunas
de esas competencias:
Formular la Poltica y Estrategia Nacional
de Recursos Hdricos y el Plan Nacional de
los Recursos Hdricos en el marco de la Po-
ltica Nacional Ambiental y dirigir las accio-
nes derivadas de su aplicacin;
Dictar normas y establecer los procedi-
mientos para asegurar la gestin integra-
da, multisectorial y sostenible de los recur-
sos hdricos, su conservacin, incremento,
as como su aprovechamiento efciente;
Promover y apoyar la estructuracin de
proyectos y la ejecucin de actividades
que incorporen los principios de gestin
integrada y multisectorial de recursos hdri-
cos, su conservacin, calidad e incremento
mediante la investigacin, adaptacin o
ambas de nuevas tecnologas aplicables a
aprovechamiento de recursos hdricos;
Ejercer jurisdiccin administrativa en ma-
teria de aguas, desarrollando acciones de
administracin, fscalizacin, control y vigi-
lancia para asegurar la conservacin de las
fuentes naturales de agua, los bienes na-
turales asociados a sta y de la infraestruc-
tura hidrulica pblica, ejerciendo para tal
efecto la facultad sancionadora y coactiva
en el mbito de su competencia;
Otorgar derechos de uso de agua (salvo en
el caso de las aguas minero medicinales
que son otorgados a travs del Ministerio
de Comercio Exterior y Turismo), y mante-
ner actualizado el Registro Administrativo
de Derechos de Uso de Agua;
Proponer el otorgamiento de reservas de
agua, autorizacin de trasvases, la decla-
ratoria de agotamiento de las fuentes na-
turales de agua, zonas de veda, zonas de
proteccin y estados de emergencia en
materia de aguas para su aprobacin me-
diante Decreto Supremo con el voto apro-
batorio del Consejo de Ministros;
Promover el pago por el uso de agua y es-
tablecer la metodologa para determinar el
valor de las retribuciones econmicas por
el uso de agua, para su aprobacin me-
diante Decreto Supremo, refrendado por
el Ministro de Agricultura, supervisando su
recaudacin;
Sistematizar, administrar y difundir infor-
macin nacional sobre recursos hdricos,
en coordinacin con los integrantes del
Sistema Nacional de Recursos Hdricos,
en el marco del Sistema Nacional de In-
formacin Ambiental, implementando los
registros administrativos necesarios para la
gestin integrada de los recursos hdricos.
3.2.2 Direccin General Forestal y de Fauna Sil-
vestre DGFFS del Ministerio de Agricultura
Es la encargada de proponer polticas, estra-
tegias, normas, planes, programas y proyectos
nacionales relacionados al aprovechamiento
sostenible de los recursos forestales y de fauna
silvestre, los recursos genticos asociados en el
mbito de su competencia, en concordancia
con la Poltica Nacional del Ambiente y la nor-
mativa ambiental.
Es as que de acuerdo al Reglamento de Orga-
nizacin y Funciones del Ministerio de Agricul-
tura, dicha direccin tiene entre sus funciones,
proponer y formular los lineamientos para el se-
guimiento y evaluacin de los programas, estra-
tegias, planes y proyectos forestales y de fauna
silvestre a nivel nacional; realizar el seguimiento
y evaluar a nivel nacional el cumplimiento de
las polticas normas, planes, estrategias y pro-
gramas propuestos dentro del mbito de su
competencia; realizar el seguimiento y eva-
luacin de las actividades de administracin,
control y vigilancia forestal y de fauna silvestre
a nivel nacional para su conservacin y apro-
21
vechamiento sostenible; conducir el Sistema
Nacional de Informacin y Control Forestal y
de Fauna Silvestre; establecer los lineamientos
para el ordenamiento del patrimonio forestal
nacional y actualizar los registros e inventarios
forestales y de fauna silvestre, as como su valo-
racin en el mbito de su competencia.
Cabe sealar que la actualmente vigente Ley
Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 27308, pro-
mulgada en el ao 2000, tiene como objeto el
normar, regular y supervisar el uso sostenible y
la conservacin de los recursos forestales y de
fauna silvestre del pas, compatibilizando su
aprovechamiento con la valorizacin progresi-
va de los servicios ambientales del bosque. Esta
norma establece las siguientes competencias
para la autoridad forestal y de fauna silvestre,
hoy a cargo de la Direccin General Forestal y
de Fauna Silvestre del Ministerio de Agricultura:
Elaborar y actualizar peridicamente el
inventario y valoracin de la diversidad
biolgica forestal y de fauna silvestre en
todo el territorio nacional, elaborar la cla-
sifcacin ofcial de las especies en riesgo,
con fnes de proteccin y conservacin
de dichos recursos y priorizar medidas de
proteccin de las especies silvestres ame-
nazadas;
Desarrollar el inventario, evaluacin, catas-
tro y registro ofcial de los recursos fores-
tales a nivel nacional, as como su actua-
lizacin;
En tal sentido, con relacin a los servicios am-
bientales provenientes o que tienen como
fuente recursos forestales y de fauna silvestre,
es importante vincular las competencias del
Ministerio de Agricultura con aquellas vincula-
das al establecimiento de esquemas de pago
y/o compensacin de servicios ambientales y
su gestin, dentro del Ministerio del Ambiente.
3.2.3 Direccin General de Asuntos Ambien-
tales Agrarios del Ministerio de Agricultura
Est encargada de ejecutar los objetivos y dis-
posiciones del Sistema Nacional de Gestin
Ambiental en el mbito de su competencia,
teniendo por tanto entre sus funciones, coor-
dinar con el Ministerio del Ambiente el aprove-
chamiento sostenible de los recursos naturales
renovables de su competencia, y proponer
planes, programas, proyectos y normas para la
reduccin de la vulnerabilidad y su adaptacin
al cambio climtico en el sector agrario en el
marco de la Estrategia Nacional frente al Cam-
bio Climtico; evaluar el estado de ambientes
degradados en el mbito de su competencia y
proponer las medidas orientadas a su recupe-
racin y aprovechamiento sostenible; generar,
procesar y automatizar la informacin carto-
grfca y satelital, relacionada con los recursos
naturales renovables de su competencia, man-
teniendo actualizado su base de datos con
arreglo a lo dispuesto en el Sistema Nacional de
Informacin Ambiental; y, realizar el seguimien-
to al estado de los recursos naturales renova-
bles de su competencia, entre otras.
3.3 Gobierno Regional San Martn - GO-
RESAM
El Gobierno Regional de San Martn es sin lugar
a dudas el actor pblico ms importante para
el desarrollo del esquema de PSEH en Cum-
baza. Basamos esta informacin en el hecho
que cuenta con la administracin directa del
rea de conservacin regional, es la autoridad
forestal y de fauna silvestre y cuenta con com-
petencias especfcas respecto de los recursos
hdricos existentes dentro de su jurisdiccin.
3.3.1 Con relacin a la gestin del ACR Cor-
dillera Escalera.
La gestin de un rea de conservacin regional
compete al Gobierno Regional que la solicita
(stas son aprobadas mediante decreto supre-
mo), en el presente caso el gobierno regional
de San Martn cuenta con la competencia di-
recta para realizar la gestin efectiva del ACR.
El rgimen legal para la gestin del ACR se en-
cuentra determinado por la Ley de reas Na-
turales Protegidas y su reglamento, pero como
hemos visto antes existen una serie vacos e in-
consistencias que deben ser subsanados para
poder realizar una gestin adecuada.
Adicionalmente debe considerarse que a la
22
fecha la gestin del ACR viene siendo imple-
mentada por un proyecto especial y no por
una direccin de lnea especfca. Este factor es
importante para la posible implementacin de
medidas de retribucin, control, monitoreo y
fscalizacin que deben ser parte del esquema.
As, se recomienda que la Autoridad Regional
Ambiental del GORE San Martn defna dentro
de su marco institucional y de conformidad con
su correspondiente Reglamento de Organiza-
cin y Funciones los arreglos necesarios para la
gestin efectiva del ANP y su implementacin
efectiva.
Mencin aparte merece la posibilidad de esta-
blecer mecanismos participativos de gestin
del ACR, como es el caso de un contrato de ad-
ministracin del ACR por parte de una institu-
cin sin fnes de lucro. En ese caso, no existe un
marco especfco para este tipo de instrumen-
tos en las reas de conservacin, pero si existe
uno que puede ser tomado supletoriamente o
mejor an adecuado en el caso de las reas na-
turales protegidas nacionales. Es de notar que
existe tambin la competencia en la norma ge-
neral de reas naturales protegidas para esta-
blecer este tipo de contratos de administracin
en cualquier nivel de rea natural protegida,
incluyendo las reas de conservacin regional.
3.3.2 Con relacin a los recursos hdricos
Los gobiernos regionales y gobiernos locales,
participan en la gestin de recursos hdricos de
conformidad con sus leyes orgnicas, la Ley y el
Reglamento. En tal virtud, tienen representativi-
dad en el Consejo Directivo de la Autoridad Na-
cional del Agua y en los Consejos de Recursos
Hdricos de Cuenca.
Los gobiernos regionales y gobiernos locales
coordinan entre s y con la Autoridad Nacional
del Agua, con el fn de armonizar sus polticas y
objetivos sectoriales; evitar confictos de com-
petencia y contribuir con coherencia y efcien-
cia en el logro de los objetivos y fnes del Siste-
ma Nacional de Gestin de Recursos Hdricos.
En materia agraria, los gobiernos regionales, a
travs de susrganos competentes, conforme
con su Ley Orgnica, ejercen acciones de con-
trol y vigilancia del uso del agua con fnes agra-
rios y en tal sentido supervisan la distribucin
de agua de riego a cargo de las organizaciones
de usuarios de agua u otros operadores, bajo la
normativa que emita el Ministerio de Agricultu-
ra. Asimismo, promueven y ejecutan proyectos
y obras de irrigacin, mejoramiento de riego,
manejo adecuado y conservacin de los recur-
sos hdricos y de suelos (Art. 15 RLRH).
3.4 Superintendencia Nacional de Ser-
vicios de Saneamiento SUNASS
La SUNASS es la entidad encargada de garanti-
zar a los usuarios la prestacin de los servicios
de saneamiento (que comprenden los de agua
potable, alcantarillado sanitario y pluvial y dis-
posicin sanitaria) en las mejores condiciones
de calidad contribuyendo a la salud de la po-
blacin y al mejoramiento del ambiente. Le
corresponde proponer las polticas y normas
para la prestacin de servicios de saneamiento,
fscalizar la prestacin de los mismos, aplicar las
sanciones que establezca la legislacin sanita-
ria, evaluar el desempeo de las EPS y promo-
ver su desarrollo
28
.
La SUNASS es tambin la institucin pblica
encargada de la regulacin y supervisin del
suministro y distribucin de agua potable. Ga-
rantiza a los proveedores la provisin de los ser-
vicios de saneamiento que incluyen agua po-
table, alcantarillado, entre otros, en las mejores
condiciones de calidad.
Tambin propone polticas y normativa respec-
to a la provisin de servicios de saneamiento,
controla su provisin, establece las sanciones
de acuerdo a la legislacin sobre saneamiento.
Tambin se encuentra encargada de evaluar y
supervisar los servicios que proveen las compa-
as de servicio de saneamiento.
Si bien no tiene funciones especfcas respecto
28 Disponible en Internet en: htp://www.
l e g i s l a c i o n a mb i e n t a l s p d a . o r g . p e / i n d e x .
php?option=com_content&view=article&id=272:la-su-
perintendencia-nacional-de-servicios-de-saneamiento-
&catd=27:cap6&Itemid=3391
23
a la gestin y/o conservacin de los recursos
hdricos, toda vez que estas son competencia
de la Autoridad Nacional de Aguas, la SUNASS
juega un rol importante en el diseo e imple-
mentacin de esquemas de pago por servicios
ambientales en el caso, por ejemplo, de la ciu-
dad de Moyobamba en la regin de San Martn,
donde a travs de la modifcacin de la tarifa
que pagan los usuarios de agua potable y al-
cantarillado en dicha ciudad se podrn utilizar
dichos recursos para apoyar en la conservacin
de las cuencas altas a fn de mantener la provi-
sin del fujo y calidad de los recursos hdricos.
Como veremos en el siguiente punto, existen una
serie de competencias especfcas referentes a
SUNASS que deben ser trabajadas como premisa
bsica para que el esquema en Cumbaza funcio-
ne. Mxime considerando que esta instancia se
vincula con la Empresa Prestadora de Servicios
de Saneamiento (EMAPA) que de acuerdo al es-
quema propuesto sera uno de los principales
agentes de recaudacin para el esquema, y con-
siderando adems que la SUNASS cuenta con un
marco jurdico rgido y garantista (a favor de los
usuarios poblacionales) y respecto del cual no se
pueden aplicar reglas de fexibilidad.
4. Anlisis jurdico
Para realizar un anlisis adecuado de las ne-
cesidades normativas e institucionales para la
cuenca del Cumbaza, es necesario identifcar a
priori cules seran los cuellos de botella y prin-
cipales aspectos jurdicos que se busca diluci-
dar en el caso concreto de esta cuenca. A travs
de la revisin del marco normativo e institucio-
nal referente a los servicios ecosistmicos, se
ha podido identifcar una serie de materias que
debern ser desarrolladas a lo largo de la cons-
truccin del esquema para Cumbaza. En este
momento del anlisis nos limitamos a identif-
car las materias ms relevantes.
As, a continuacin resumimos brevemente
cules seran estas lneas de anlisis y por qu
son importantes para el anlisis general de la
normativa e institucionalidad nacional y de San
Martn:
Desde la perspectiva del marco general
ambiental y de recursos naturales aplicable
al esquema: Reconociendo la existencia
de un vaco de regulacin especfca so-
bre los servicios ecosistmicos o servicios
ambientales como parte del patrimonio
natural, y de los esquemas de PSEH como
expresin deseable y promovida por el Es-
tado para la valorizacin, conservacin o
recuperacin de stos. Es as que se busca-
r una interpretacin derivada del manejo
del patrimonio natural en la Constitucin
Poltica del Per de 1993, afrmando ade-
ms el anlisis en las normas sobre recur-
sos naturales, reas naturales protegidas
entre otros.
Es importante en este punto aclarar cu-
les seran las competencias por las que
tanto el Estado nacional (MINAM, ANA o
cualquier otra entidad que se identifque)
tendran legitimidad e inters para obrar
vlido en torno a un potencial esquema
en Cumbaza. Del mismo modo, el anlisis
deber desarrollar los fundamentos para
el mismo supuesto en el caso de las au-
toridades regionales, como la Autoridad
Regional Ambiental (ARA) de San Martn y
cmo sta jse encontrara o no prepara-
da para amparar un esquema PSEH como
el presente y manejarlo de acuerdo a sus
competencias actuales.
Desde la perspectiva del rea en donde se
llevar a cabo el esquema: Es claro que un
esquema de PSEH que se realiza dentro de
un rea natural protegida por el Estado, en
este caso de administracin regional, tiene
particularidades y supone retos diferentes
a otras experiencias. En ese sentido, la exis-
tencia del rea de Conservacin Regional
Cordillera Escalera (en adelante ACR Cor-
dillera Escalera) que comprende la mayor
parte de la cuenca materia del esquema,
ser determinante para varios aspectos
jurdicos y de competencia vinculados al
esquema PSEH. Cuestin aparte constitu-
ye, as tambin, la legalidad de los coad-
yuvantes a los que se pretende favorecer
con el esquema, que han ingresado al ACR
24
en la mayora de los casos sin que medie
autorizacin por parte del Estado, y que re-
quieren de un tratamiento detallado que
incluya salvaguardas para que el esquema
no se convierta en un incentivo perverso
para una mayor invasin del rea de con-
servacin regional.
Es trascendental explicar con claridad
quin tiene la titularidad para la conserva-
cin, gestin y mejora de los procesos eco-
sistmicos respecto de los que se pretende
implementar el esquema. En el caso de la
cuenca, sta se encuentra dentro de un
rea de conservacin regional aprobada
mediante decreto supremo, que le encar-
ga al Gobierno Regional San Martn su ad-
ministracin de conformidad con la Ley de
reas Naturales Protegidas y la normativa
complementaria correspondiente.
En la misma lnea de argumentacin, las
competencias sobre servicios ecosist-
micos de los gobiernos regionales estn
relacionadas con sus instrumentos de pla-
nifcacin y gestin del territorio y con las
competencias priorizadas, as que, para el
caso del Gobierno Regional San Martn
ser prioritario evaluar el conjunto de nor-
mas especfcas.
Desde la perspectiva de los coadyuvantes
al mantenimiento de la cuenca: En todo
esquema PSEH es preciso identifcar con
claridad los actores que formarn parte
como coadyuvantes para establecer con
cuidado cules son los ttulos o derechos
que tendran para ser benefciarios o co-
adyuvantes de un esquema. En este caso,
queda claro que la administracin del ACR
Cordillera Escalera es competencia del
GORE San Martn, sin embargo, queda cla-
ro que el uso de los fondos que produci-
ra el esquema ser usado para diferentes
actividades que incluirn desde acciones
de comando y control, hasta esquemas de
retribucin (pago) por mejora de prcticas.
Es en ese punto que resulta fundamental
evaluar a los actores a los que se atribuir
una u otra estrategia, en vista que, como se
ha visto en otros casos similares, la imple-
mentacin errnea de este tipo de accio-
nes podra producir un incentivo perverso
al premiar a quien invade o deforesta para
que no lo haga ms.
Desde una perspectiva jurdica, la def-
nicin de derechos claros de titularidad
sobre las reas materia de un PSA es al-
tamente relevante. Ahora bien, tratndo-
se de un ACR, la norma prohbe entregar
propiedad privada dentro de la misma,
tampoco puede el GORESAM o la Jefatura
del rea confrmar derechos de posesin
de ninguna forma. As, la posibilidad que
creemos podra explorarse son los acuer-
dos de conservacin o los acuerdos para
la realizacin de actividades menores con
los vivientes dentro del ACR (suscritos en
conjunto por el GORESAM y las entidades
que apoyen el esquema). De esta forma se
puede establecer con claridad dnde se
encuentran las reas materia del esque-
ma y no se favorece nuevas invasiones o
laxitud en el cumplimiento de las obliga-
ciones derivadas del esquema. Aqu vale la
pena resaltar la importancia de los mode-
los de gobernanza efectiva sobre el ACR y
el resto de la cuenca, y la necesidad de im-
plementar regulaciones que aseguren un
efectivo imperio de la Ley, como base para
cualquier esquema de este tipo.
En este punto, es sumamente relevante
establecer un mecanismo adecuado de
monitoreo del esquema, con el objetivo
de determinar la efcacia de los incentivos
otorgados, as como el cumplimiento por
parte de los coadyuvantes de las obliga-
ciones de hacer y no hacer derivadas del
esquema.
Desde la perspectiva de los posibles paga-
dores o aportantes a un posible esquema:
En este punto se deben evaluar tanto las
oportunidades como las limitaciones deri-
vados del marco legal referente a las di-
ferentes posibles fuentes de pago a favor
del esquema. As, se sabe que an cuando
otros esquemas han logrado avances con
relacin al pago por las empresas presta-
doras de servicios de saneamiento, estas
25
fuentes cuentan con limitaciones impor-
tantes sobre la forma o modo como recau-
dan y sobre todo con relacin a la manera
como pueden o no gastar aquello recolec-
tado a favor del esquema.
Otro asunto a evaluar es la posibilidad de
concretar un fondo o mecanismo de reco-
leccin de recursos a favor del esquema
PSEH. Los pagadores pueden ser mltiples
y el marco normativo no da pistas acerca
de cmo se debe proceder en estos casos.
Se espera que algunas de las nuevas inicia-
tivas que viene implementando el Estado
peruano, como la Incubadora de Proyectos
de PSEH que lidera el Ministerio del Am-
biente apoyen en ese tipo de problemas.
Adems de las lneas de trabajo mencionadas,
resulta necesario aclarar la legislacin especfca
en cuanto a recursos naturales, que han inclui-
do la perspectiva de los servicios ambientales
29
.
En esa lnea de ideas, se tratar de responder
de forma transversal la forma como podra
compatibilizarse la realizacin de un esquema
de PSEH con los diferentes derechos sobre los
procesos de conservacin, el suelo y el bosque
en la cuenca priorizada.
En tal sentido, el objetivo de la primera parte
del presente informe es analizar las principales
referencias normativas en donde se enmarca-
rn las referencias normativas sobre esquemas
de pago por servicios ambientales, las cuales
sirven como gua para su desarrollo en el mbi-
to nacional y regional.
5. Conclusiones y recomenda-
ciones sobre aspecto jurdicos
relativos a la propuesta de es-
quema
A continuacin se detallan las conclusiones
que se desprenden del presente informe, as
29 GREIBER, Thomas (editor). Pago por Servicios Ambien-
tales. Marcos Jurdicos e Insttucionales. Anexo IV: Informe
sobre Per. Suiza. UICN Serie de Poltca y Derecho Am-
biental No. 78. 2010. p. 271.
como las recomendaciones especfcas, modi-
fcaciones o ampliaciones requeridas para faci-
litar los procesos de promocin de mecanismo
de PSA a nivel regional y local.
5.1 Impulso de una normativa espec-
fca sobre servicios ecosistmicos en el
mbito nacional que sea idnea para
impulsar un esquema de PSEH en reas
protegidas de mbito regional (reas
de Conservacin Regional)
Para el caso de las normas generales referentes al
esquema de PSEH en Cumbaza se concluye que
es necesario que el proyecto se vincule con el
proceso de formulacin (proceso que buscar ser
participativo) del proyecto de ley de mecanismos
de retribucin por servicios ecosistmicos que
hoy en da se viene discutiendo en la Comisin
de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuanos,
Ambiente y Ecologa, es una oportunidad espec-
fca para solucionar o aclarar algunos de los pro-
blemas que hemos identifcado y que pasamos a
determinar en orden de prioridad:
5.1.1 Establecer claramente que el Gobierno
Regional de San Martn puede establecer un
esquema PSEH dentro de un rea de conserva-
cin regional y adems que puede implemen-
tar herramientas como los contratos de admi-
nistracin de ANP en el mbito regional como
mecanismos para impulsar dichos esquemas.
5.1.2 Establecer con claridad la posibilidad de
que las empresas de saneamiento (EPS) pue-
dan contribuir (primero recaudar) a favor de es-
quemas PSEH de acuerdo a la idea del proyec-
to. De acuerdo a las normas analizadas puede
ser necesario establecer un mandato legal para
que esta accin sea posible, en vista que las
empresas cuentan con una regulacin estricta
por parte de SUNASS.
5.1.3 Tomar en consideracin un criterio am-
plio para determinar a los coadyuvantes a un
esquema de PSE, en la medida que los actores
de la parte alta de la cuenca no cuentan con
derechos formales sobre las reas en donde se
llevar a cabo el esquema.
Vale la pena sealar que pese a que sera desea-
ble que para el momento de establecimiento
26
del esquema existiera ya aprobada una Ley de
promocin de mecanismos de retribucin por
servicios ecosistmicos, el hecho que sta no
se llegar aprobar no hara inviable el esquema,
sin embargo, es claro que conviene contribuir
desde el mbito regional para que esta norma
sea aprobada, as como que contenga los pun-
tos especfcos mencionados para que viabilice
el esquema.
5.2 Necesidad de impulsar arreglos ins-
titucionales regionales
Como hemos explicado en el presente informe
el marco institucional regional relativo a la ges-
tin del ACR Cordillera Escalera actualmente
cuenta con algunos vacos o inconsistencias
importantes que requieren ser subsanados
o completados para que el esquema PSEH
cuente con un marco institucional adecuado.
A continuacin reseamos algunas de las nor-
mas que requieren adecuacin y los puntos en
donde debera ser modifcada.
5.2.1 Norma de creacin de la ARA San Martn.
En primer lugar debe aclararse qu instancia
gestiona el ACR y en base a qu competencias
se desarrolla la gestin directa o indirecta del
rea (en caso se opte por un contrato de ad-
ministracin o mecanismo similar). Para ello se
requiere una modifcacin especfca del Regla-
mento de Organizacin y Funciones de la ARA
en el sentido de aclarar las competencias sobre
el ACR e inclusive encargar algunas competen-
cias especfcas relacionadas con los esquemas
PSEH. Esta modifcacin debe realizarse en
coordinacin con la ARA, sus instancias corres-
pondientes y el proyecto especial que a la fe-
cha viene gestionando el ACR.
5.2.2 Para la modifcacin del ROF de la ARA
propuesta se recomienda considerar un pro-
ceso participativo en el que se incluya las ins-
tancias pblicas y de cooperacin que viene
acompaando la gestin de esta instancia. So-
bre todo considerando la compleja cantidad de
competencias que ya tiene que cumplir el ARA,
que hemos tratado de resumir en el presente
informe.
5.2.3 Uno de los temas que debe aclararse, con
la asistencia tcnica del Servicio Nacional de
reas Naturales Protegidas por el Estado (SER-
NANP) es el procedimiento por el que el Go-
bierno Regional San Martn podra implemen-
tar un proceso competitivo para otorgar un
contrato de administracin respecto del rea
de conservacin regional. La gestin partici-
pativa del rea podra ir a favor de una imple-
mentacin ms efcaz del esquema (el presente
punto ser reforzado con la descripcin de las
lecciones aprendidas propuestos en la segun-
da parte de esta publicacin).
5.3 Necesidad de impulsar arreglos re-
gulatorios (normativos) regionales
Como se explica a lo largo del presente docu-
mento existe profusa legislacin nacional para
la implementacin de un esquema PSEH en
reas naturales protegidas, sin embargo, no
pasa lo mismo para el caso de esquemas en
reas de conservacin regional. Mucha de la
normativa puede ser aplicada de manera su-
pletoria, sin embargo, existe otra que requerir
de una adecuacin especfca para poder ser
utilizadas. Tal es el caso de las siguientes:
5.3.1 Priorizar en base a una ordenanza regional
la implementacin de mecanismos y esque-
mas de retribucin por servicios ecosistmicos
en el mbito de San Martn.
5.3.2 Integrar la decisin de poltica pblica a la
poltica pblica correspondiente. En un primer
momento se evalu la posibilidad de que se tra-
te de una integracin al Plan Regional Forestal.
Este instrumento se encuentra aprobado pero,
de acuerdo a la informacin levantada, no ha
tenido mayor despliegue hasta la fecha y el se-
guimiento al mismo ha sido mnimo. Visto ello,
se ha tomado conocimiento que el Gobierno
Regional San Martn y las instituciones que lo
apoyan han priorizado la realizacin de un po-
ltica pblica denominada: Plan de Desarrollo
5.3.3 Una opcin tambin importante a consi-
derar, que no excluye las anteriores, es identif-
car dentro del Plan Concertado de Desarrollo
Regional la actividad de retribucin por servi-
cios ecosistmicos hdricos como potencial
fuente de desarrollo regional a partir de una
necesidad concreta vigente. Todava no se ha
analizado el efecto jurdico que tendra esta
inclusin, y en todo caso, debera evaluarse el
27
tipo de mencin que se podra realizar en dicho
plan concertado para implementar el esquema.
5.4 Formalidad de los usuarios del bos-
que dentro del ACR y fuera del ACR
El proyecto de Cumbaza pretende favorecer
a 270 agricultores que hoy en da realizan ma-
las prcticas y afectan la cuenca. El objetivo del
proyecto es establecer la relacin de esquema
de retribucin por servicios ecosistmicos con
estos agricultores para que reciban un benefcio
directo que provenga de quienes hacen uso de
la cuenca, principalmente la poblacin de los 9
distritos de la provincia de Lamas y San Martn.
Dicho esto, es clave para establecer un esque-
ma caracterizar legalmente a los 270 agriculto-
res, en especial, respecto de cules son los de-
rechos con los que contaran para encontrarse
posesionados en la parte alta de la cuenca y
cmo dentro del marco legal vigente se pue-
den establecer mecanismos formales para que
se les atribuya:
Un rgimen contractual que incluya obliga-
ciones concretas por parte de los agriculto-
res. Se recomienda establecer un rgimen
contractual fexible pero que sea respetado
por las partes de manera efectiva.
Obligaciones formales por parte de quienes
van a retribuir como parte del esquema
Como consecuencia de lo primero, una
retribucin efectiva del tipo que conside-
re pertinente el proyecto. Se recomienda
evitar retribuciones econmicas no condi-
cionadas en vista de experiencias pasadas
similares.
Mecanismos de monitoreo efectivo del
cumplimiento por parte de los agricultores,
as como de efectividad de las retribuciones
con relacin a las necesidades actuales de
los usuarios.
Mecanismos de sancin en caso ser necesa-
rio por incumplimiento.
Con relacin a las fguras que podran ser utili-
zadas para establecer los esquemas en las zo-
nas de los agricultores podemos recomendar
lo siguiente:
Dentro del ACR: Utilizar nicamente acuer-
dos de conservacin o acuerdos para la
realizacin de actividades suscritas con la
Jefatura o administracin del ACR. Debe
quedar claro que los pobladores del ANP
no pueden acceder a derechos de propie-
dad en ella, dado que se trata de un ANP y
existe una imposibilidad legal.
Fuera del ACR: La nueva Ley Forestal y de
Fauna Silvestre determina un nuevos meca-
nismos de otorgamiento de derechos como
son: la cesin en uso para sistemas agrofores-
tales (Artculo 63) y la cesin en uso en bos-
ques residuales o remanentes (Artculo 64).
Las dos herramientas descritas exigen que la
autoridad regional realice o determine condi-
ciones particulares de presencia en la zona por
parte de pobladores locales para dar lugar al
uso de la herramienta. Es un caso similar al que
se reproduce en la parte alta de la cuenca ma-
teria del presente documento.
Asimismo, existen algunos factores importan-
tes a tomar en cuenta para establecer de forma
adecuada los esquemas, tales como los que pa-
samos a exponer y que esperamos poder pro-
fundizar en la consultora referente a experien-
cias de PSEH que pueden servir para mejorar el
esquema de Cumbaza:
Establecer con claridad una lnea de base
de agricultores y derechos existentes y
mecanismos formales para que stos no
aumenten, con responsabilidades de los
propios agricultores mapeados dentro del
esquema.
Tomar en cuenta las diferentes instancias
de participacin existentes y que puedan
realizar un control social interno a los agri-
cultores. Aqu recomendamos evaluar la
viabilidad de actuar con instancias como la
Mancomunidad de Municipalidades de la
Sub cuenca del Cumbaza. . Sin embargo, es-
timamos importante establecer compromi-
sos concretos de seguimiento, por ejemplo,
a travs de la conformacin de un Consejo
de Cuenca en el marco de la legislacin de
recursos hdricos, o bajo el fortalecimiento
del Comit de Gestin del ACR.
28
El cuadro 3 muestra las experiencias revisadas
Cuadro 3: Experiencias revisadas
El cuadro 4 muestra las principales caractersticas de los casos revisados.
Cuadro 4: comparativo de experiencias

36

SEGUNDA PARTE: ANLISIS DE EXPERIENCIAS RELEVANTES DE
MECANISMOS DE PSAH IMPLEMENTADOS EN EL PERU Y EL
EXTRANJERO

Se revisan 3 experiencias nacionales relevantes (Caete, Moyobamba y Tilacancha), as como 3
experiencias internacionales (Ecuador, Colombia y Brasil) para encontrar elementos y pautas a tomar en
cuenta en futuras experiencias.

En el mbito nacional, se escogieron iniciativas similares con mayor avance en mbitos regionales. En el
mbito internacional, se opt por considerar iniciativas latinoamericanas que pudieran aportar
directamente al esquema desde diferentes perspectivas, tanto desde una perspectiva pblica (como es
el caso de Ecuador), como desde una perspectiva ms privada.

El cuadro 3 muestra las experiencias revisadas

Cuadro 3: Experiencias revisadas

Nombre de la experiencia Pas
Programa Guardianes del Agua Extrema, Minas Gerais Brasil
Esquemas de pago por servicios ecosistmicos Colombia
Esquemas de pago por servicios ecosistmicos Ecuador
Esquema de PSEH para la cuenca del Ro Caete Per
Pago por servicios ecosistmicos Hidrolgicos en Tilacancha Per
Caso Moyobamba: El ACM Rumiyacu-Mishquiyacu y Almendra Per

El cuadro 4 muestra las principales caractersticas de los casos revisados.

Cuadro 4: comparativo de experiencias
Casos nacionales Casos internacionales
Cuenca del Ro
Caete
Tilacancha Rumiyacu-
Mishquiyacu y
Almendra
Programa
Guardianes del
Agua Extrema,
Minas Gerais
Brasil
Esquemas de pago
por servicios
ecosistmicos
Ecuador
Esquemas de pago
por servicios
ecosistmicos
Colombia
Caractersticas
generales
Comit de Gestin
Formado
Previsto creacin
de un fondo de
PSE
Mediante
Resolucin
Ministerial N 118-
2010-MINAM se
reconoci el rea
de Conservacin
Privada Tilacancha
en predios de
propiedad de las
Comunidades
Campesinas de
San Isidro de
PSEH establecido
en dos reas de
conservacin
municipal,
Rumiyacu
Misquiyacu, y
Almendra
El Programa
Guardianes del
Agua tiene por
finalidad proteger
los bosques y
zonas degradadas
adyacentes a las
microcuencas,
dando prioridad
en su
implementacin a
aquellas que se
Socio Bosque es
un programa
creado por el
Ministerio del
Ambiente de
Ecuador, el cual
formar parte de
las acciones REDD
de ese pas. Los
principales
objetivos que
tiene este
El Certificado de
Incentivo Forestal
(CIF) para
reforestacin,
creado por la Ley
139 de 1994, y las
exenciones
tributarias han
sido los
principales
incentivos para la
reforestacin
SEGUNDA PARTE:
ANLISIS DE EXPERIEN-
CIAS RELEVANTES DE
MECANISMOS DE PSAH
IMPLEMENTADOS EN EL
PERU Y EL EXTRANJERO
Se revisan 3 experiencias nacionales relevantes
(Caete, Moyobamba y Tilacancha), as como 3
experiencias internacionales (Ecuador, Colom-
bia y Brasil) para encontrar elementos y pautas
a tomar en cuenta en futuras experiencias.
En el mbito nacional, se escogieron iniciativas
similares con mayor avance en mbitos regio-
nales. En el mbito internacional, se opt por
considerar iniciativas latinoamericanas que pu-
dieran aportar directamente al esquema desde
diferentes perspectivas, tanto desde una pers-
pectiva pblica (como es el caso de Ecuador),
como desde una perspectiva ms privada.
Cuadro 4: Compara,vo de experiencias
Cuenca del Ro Caete
Per
Tilacancha
Per
Rumiyacu-Mishquiyacu y
Almendra
Per
Programa Guardianes del Agua,
Mias Gerais
Brasil
Pago por servicios ecosistmicos
Ecuador
Colombia
Caracters,cas
generales
La Reserva Paisajs,ca Nor Yauyos
Cochas (RPNYC), creada mediante
Decreto Supremo 033-2001-AG,
es un rea de uso directo del
Sistema Nacional de reas
Naturales Protegidas por el
Estado.
La RPNYC y sus reas adyacentes
forman parte de la cuenca del ro
Caete y se ha buscado promover
un esquema que considere la
proteccin y cambio de prc,cas
en la parte alta de la cuenca
(donde se encuentra la RPNYC). El
Comit de Ges,n del ANP
par,cipa, junto la Jefatura del
ANP, y existe un grupo de apoyo al
esquema, liderado por el
Ministerio del Ambiente.
El rea de conservacin privada
(ACP) Tilacancha fue reconocida por
el Ministerio del Ambiente
mediante Resolucin Ministerial118-
2010-MINAM, en predio de las
comunidades campesinas de San
Isidro de Maino y Levanto, en el
departamento de Amazonas.
El ACP es una de las fuentes de
abastecimiento de recuros hdricos
para la capital del departamento,
Chachapoyas, por lo que diferentes
actores, incluyendo a la
municipalidad han tomado la
inicia,va de establecer un esquema
de retribucin por servicios
ecosistmicos con las comunidades.
Las reas de conservacin
municipal ubicadas en las
microcuencas de Rumiyacu-
Mishquiyacu y Almendra en el
departamento de San Mar\n
abastecen de recursos hdricos a la
capital del departamento,
Moyobamba.
Un Comit Gestor liderado por el
Gobierno Regional de San Mar\n
ha venido impulsando un
esquema de compensacin por
servicios ecosistmicos,
involucrando a la En,dad
Prestadora de Servicios de
Saneamiento Moyobamba (EPS
Moyobamba) correspondiente y a
diferentes miembros de la
sociedad civil.
En el Estado de Minas Gerais se ha
establecido un mecanismo para
incen,var a los ciudadanos que
protegen o mejoran zonas
degradadas productoras de bienes
y servicios ecositmicos. Prioriza
reas con mayor amenaza de ser
degradadas.
Socio Bosque es un programa
creado por el Ministerio del
Ambiente de Ecuador, el cual
forma parte las acciones a favor de
evitar la deforestacin en este
pas. Busca: mantener la
biodiversidad, disminuir las
emisiones de carbono y reducir la
pobreza en reas rurales. Para ello
implementa un sistema de pago
para la conservacin de los
bosques na,vos y otros
ecosistemas prioritarios.
El Cer,cado de Incen,vo Forestal
(CIF) para reforestacin, creado
mediante Ley 139 de 1994 de
Colombia es un mecanismo
novedoso en donde los gobierno
subnacionales son los actores
principales en la distribucin de
benecios a favor de las personas
naturales y jurdicas dispuestas a
reforestar, tanto con nes de
restauracin como de
reforestacin.
Las excenciones tributarias se
u,lizan para incen,var la
reforestacin comercial.
Un actor importante para estos
esquemas son las Corporaciones
Autnomas Regionales (CAR).
Coadyuvantes
Comunidades campesinas,
agricultores y ganaderos dentro y
fuera de la RPNYC.
Comunidades campesinas de San
Isidro de Maino y Levanto, ,tulares
del ACP Tilacancha.
Agricultores formales e
informales, ubicados en la parte
alta y media de las microcuencas
que conforman las reas de
conservacin municipal.
Aproximadamente 99 familias.
Propietarios rurales residentes que
sigan un trmite ante la
Minicipalidad correspondiente.
Finqueros, comunidades locales,
comerciantes de productos
forestales, ins,tuciones de
sociedad civil.
Propietarios rurales e
inversionistas.
Agricultores o tenedores de ,erra
rural en Colombia.
Pagadores
Se prev contribuyan, entre otros:
Usuarios de agua potable,
agricultores de la parte baja de la
cuenca, empresa de generacin
de energa hidroelctrica,
empresas de turismo, entre otros.
Actualmente existe fondos semilla
provenientes de cooperacin.
Empresa Municipal Prestadora de
Servicios de Saneamiento
(EMUSAP) a travs del recibo de
agua potable.
Poblacin de Moyobamba usuaria
de agua potable. Municipalidades.
Ministerio del Ambiente de
Ecuador (MAE) con el presupuesto
estatal, as como en base a aportes
de en,dades cooperantes.
En,dades pblicas o dinero
recaudado a travs de las
Corporaciones Autnomas
Regionales.
Medio de pago
El medio todava no ha sido
denido, pero se ha previsto
fondo(s) con recursos recaudados
de los diferentes pagadores.
Tarifa del recibo de agua potable
por EMUSAP. Todava no se ha
denido el monto y si este ser jo
o diferenciado.
Recibo de agua potable emi,do
por la EPS Moyobamba. Monto
jo mensual denido en cada
recibo. Se calcul S/. 1.00 por
cada usuario de agua (total de
8000 usuarios de agua).
La Municipalidad distribuye una
retribucin econmica ascendente
a $64 (sesenta y cuatro dlares)
por hectrea por ao (conservada
o recuperada).
Incen,vo directo distribudo de
manera diferenciada por hectrea
de bosque conservado. Incen,vos
desde $0.50 hasta $30
hectrea/ao (a mayor la
supercie, menor el monto por
hectrea).
El valor del incen,vo se dene por
la ubicacin de predio a retribuir. El
mnimo es de $409 por predios en
bosques secundarios, entre 0 y
1000 msnm y predios de hasta 30
hectreas. El mximo es un
inceng,vo de $2,600 para bosque
primarios a ms de 2500 msnm y
predios de menos de 3 hectreas.
En,dades que
apoyan el
esquema
Servicio Nacional de reas
Naturales Protegidas por el Estado
(SERNANP).
Ministerio de Agricultura y Riego -
Autoridad Nacional del Agua
(ANA).
EMAPA
En,dades de la sociedad civil de
apoyo.
Municipalidad provincial de
Chachapoyas.
Grupo Tcnico Tilacancha.
Municipalidad Provincial de
Moyobamba.
Comit Gestor de los servicios
ecosistmicos de las reas de
Conservacin Municipal
abastecedoras de agua a la ciudad
de Moyobamba.
Superintendencia Nacional de
Servicios de Saniamiento
(SUNASS).
Municipalidades.
Gobierno Estadual de Minas
Gerais.
Gobierno del Brasil, Ministerio del
Ambiente.
Ecuador.
Gobierno Alemn (Cooperacin).
Banco Mundial y Banco
Interamericano de Desarrollo.
Conserva,on Interna,onal.
The Nature Conservancy.
World Wildlife Fund.
USAID.
Gobierno de Colombia.
Regionales (CAR).
En,dades de cooperacin.
Marco legal
Como se explic en el punto 2.2.
del presente documento, no
existe un marco legal especco
sobre servicios ecosistmicos en
el Per. Sin embargo, se u,liza
para el caso el marco
correspondiente a reas
Naturales Protegidas, en
especco en lo referente a reas
naturales protegidas de mbito
nacional como la RPNYC.
Como se explic en el punto 2.2. del
presente documento, no existe un
marco legal especco sobre
servicios ecosistmicos en el Per.
Sin embargo, se u,liza para el caso
el marco correspondiente a reas
Naturales Protegidas, en especco
en lo referente a reas de
conservacin privada como el ACP
Tilacancha.
del presente documento, no existe
un marco legal especco sobre
Naturales Protegidas, en este caso
se bas en los ar\culos del
Reglamento de la Ley de reas
Naturales Protegidas referentes a
reas de conservacin municipal.
La estructura de gobernanza se
bas en normas regionales (GORE
San Mar\n) y acuerdos privados
bajo el rgimen civil de
contratacin.
Brasil no cuenta con un marco
especco sobre esquemas de pago
por servicios ecosistmicos, sin
embargo, cuenta con norma,va
forestal y ambiental general, as
como sobre conservacin de la
biodiversidad que le sirve para la
implementacin de estos
esquemas.
Asimismo, se sirve de la norma,va
en desarrollo sobre incen,vos
forestales.
Cons,tucin
Pol,ca Estatal Ambiental (1994)
Ley de Biodiversidad que regula los
instrumentos de control al acceso
a recursos gen,cos estatales y el
uso de la biodiversidad (1997).
Establecimiento del sistema Pagos
por Servicios Ambientales
Proyecto Carbono (2010).
El sustento sobre el esquema est
en la Cons,tucin Pol,ca de
Ecuador y la Ley de Ges,n
Ambiental.
Recientemente Ecuador aprob
legislacin referente a REDD+.
Ley Forestal y de Conservacin de
reas Naturales y de Vida Silvestre.
Ley de Ges,n Ambiental.
Ocio N-SENPLADES-SIP-dap-2008-
21
Acuerdos Ministeriales 169, 115,
042, 007, 130, 033, 495, 092
Cons,tucin Pol,ca de 1991.
Decreto 1791 de 1996, Rgimen de
aprovechamiento forestal.
Ley 99 de 1993, rectora del
Ministerio del Medio Ambiente
sobre el sistema ambiental y rol
sobre los servicios ambientales.
Aspectos legales
relevantes de los
esquemas
revisados
Existencia de un rea natural
protegida de mbito nacional
(RPNYC) facilita la realizacin de
esquema, pues cuenta con
instrumentos de ges,n (Plan
Maestro, planes de si,o, planes
de ges,n por recursos o
servicios, entre otros),
mecanismos de par,cipacin
(Comit de Ges,n de ANP), y
presupuesto anual con
seguimiento (Plan Opera,vo
Anual del ANP).
Asimismo, cuenta con el soporte
del MINAM a trav del SERNANP y
otras en,dades de cooperacin.
Relacin con las comunidades
campesinas y agricultores dentro
del ANP pueden ser manejadas
dentro de los mecanismos de
ges,n del ANP.
U,lizacin de una herramientas de
conservacin privada y comunal,
como el rea de conservacin
privada como fundamento para
realizar acuerdos con comunidades
campesinas. Los acuerdos,
referentes a mejor prc,cas,
quedan establecidos como
declaraciones voluntarias de cada
comunidad y pueden ser inscritas
en el registro predial en la cha del
\tulo de la comunidad.
municipal fueron eliminadas del
marco norma,vo de reas
naturales protegidas por norma
del ao 2007 (Decreto Supremo
015-2007-AG). Este problema
origin que el esquema tuviera
que buscar una nueva forma de
ges,onar el espacio en donde se
realiza el esquema.
El hecho que exis,era un Comit
Gestor fuerte para el esquema
apoy que se pudiera mantener el
esquema pese a ser derogada la
norma que sostena formalmente
la ges,n del espacio.
Asimismo, resalta el rol del
Gobierno Regional San Mar\n en
apoyo con proyecto del
presupuesto pblico a favor de la
conservacin de las microcuencas.
En Brasil se viene discu,endo
sobre la legalidad de establecer
esquema de pago o retribucin a
favor de quienes solamente
cumplan con la Ley. El Cdigo
Forestal ya establece rie de
limitaciones para el uso de ,erras
con recursos forestales (reservas
legales) que deben ser cumplidas
por los propietarios con cargo a ser
denunciados por delitos
ambientales.
Para el caso del Per, es relevante
tomar en cuenta que la
destruccin de bosque naturales
est tambin penada por el Cdigo
Penal (ar\culos 310 y siguientes),
por lo que un esquema futuro no
debera considerar simplemente
cumplir con la Ley o evitar cometer
un delito.
La Cons,tucin de Ecuador
prohibe la comercializacin de los
servicios de la naturales. Este
hecho no es obstculo para que el
Gobierno haya implementado (con
apoyo de diferentes en,dades de
cooperacin) esquemas de
retribucin o compensacin como
los explicados.
Asimismo, Ecuadro cuenta con un
marco regulatorio sobre esquemas
de retribucin (principalmente
carbono) en el que se da nfasis al
rol del Estado.
En Colombia han sido claves las
Regionales, como en,dades que
promueven la implementacin
concreta de un marco de pol,ca y
norma,vidad. La existencia de
autoridades comprome,das, que
se encuentran cerca del patrimonio
forestal es una ventaja en tanto
stas se encuetren alineadas con la
promocin de un desarrollo con
bosques en pie.
Casos internacionales Casos nacionales
29
Cuadro 4: Compara,vo de experiencias
Cuenca del Ro Caete
Per
Tilacancha
Per
Rumiyacu-Mishquiyacu y
Almendra
Per
Programa Guardianes del Agua,
Mias Gerais
Brasil
Ecuador
Colombia
Caracters,cas
generales
La Reserva Paisajs,ca Nor Yauyos
Cochas (RPNYC), creada mediante
Decreto Supremo 033-2001-AG,
es un rea de uso directo del
Sistema Nacional de reas
Naturales Protegidas por el
Estado.
La RPNYC y sus reas adyacentes
forman parte de la cuenca del ro
Caete y se ha buscado promover
un esquema que considere la
proteccin y cambio de prc,cas
en la parte alta de la cuenca
(donde se encuentra la RPNYC). El
Comit de Ges,n del ANP
par,cipa, junto la Jefatura del
ANP, y existe un grupo de apoyo al
esquema, liderado por el
El rea de conservacin privada
(ACP) Tilacancha fue reconocida por
el Ministerio del Ambiente
mediante Resolucin Ministerial118-
2010-MINAM, en predio de las
comunidades campesinas de San
Isidro de Maino y Levanto, en el
departamento de Amazonas.
El ACP es una de las fuentes de
abastecimiento de recuros hdricos
para la capital del departamento,
Chachapoyas, por lo que diferentes
actores, incluyendo a la
municipalidad han tomado la
inicia,va de establecer un esquema
de retribucin por servicios
ecosistmicos con las comunidades.
municipal ubicadas en las
microcuencas de Rumiyacu-
Mishquiyacu y Almendra en el
departamento de San Mar\n
abastecen de recursos hdricos a la
capital del departamento,
Moyobamba.
Un Comit Gestor liderado por el
Gobierno Regional de San Mar\n
ha venido impulsando un
esquema de compensacin por
servicios ecosistmicos,
involucrando a la En,dad
Prestadora de Servicios de
Saneamiento Moyobamba (EPS
Moyobamba) correspondiente y a
diferentes miembros de la
sociedad civil.
En el Estado de Minas Gerais se ha
establecido un mecanismo para
incen,var a los ciudadanos que
protegen o mejoran zonas
degradadas productoras de bienes
y servicios ecositmicos. Prioriza
reas con mayor amenaza de ser
degradadas.
Socio Bosque es un programa
creado por el Ministerio del
Ambiente de Ecuador, el cual
forma parte las acciones a favor de
evitar la deforestacin en este
pas. Busca: mantener la
biodiversidad, disminuir las
emisiones de carbono y reducir la
pobreza en reas rurales. Para ello
implementa un sistema de pago
para la conservacin de los
bosques na,vos y otros
ecosistemas prioritarios.
El Cer,cado de Incen,vo Forestal
(CIF) para reforestacin, creado
mediante Ley 139 de 1994 de
Colombia es un mecanismo
novedoso en donde los gobierno
subnacionales son los actores
principales en la distribucin de
benecios a favor de las personas
naturales y jurdicas dispuestas a
reforestar, tanto con nes de
restauracin como de
reforestacin.
Las excenciones tributarias se
u,lizan para incen,var la
reforestacin comercial.
Un actor importante para estos
esquemas son las Corporaciones
Autnomas Regionales (CAR).
Coadyuvantes
Comunidades campesinas,
agricultores y ganaderos dentro y
fuera de la RPNYC.
Comunidades campesinas de San
Isidro de Maino y Levanto, ,tulares
del ACP Tilacancha.
Agricultores formales e
informales, ubicados en la parte
alta y media de las microcuencas
que conforman las reas de
conservacin municipal.
Aproximadamente 99 familias.
Propietarios rurales residentes que
sigan un trmite ante la
Minicipalidad correspondiente.
Finqueros, comunidades locales,
comerciantes de productos
forestales, ins,tuciones de
sociedad civil.
Propietarios rurales e
inversionistas.
Agricultores o tenedores de ,erra
rural en Colombia.
Pagadores
Se prev contribuyan, entre otros:
Usuarios de agua potable,
agricultores de la parte baja de la
cuenca, empresa de generacin
de energa hidroelctrica,
empresas de turismo, entre otros.
Actualmente existe fondos semilla
provenientes de cooperacin.
Empresa Municipal Prestadora de
Servicios de Saneamiento
(EMUSAP) a travs del recibo de
agua potable.
Poblacin de Moyobamba usuaria
de agua potable. Municipalidades.
Ecuador (MAE) con el presupuesto
estatal, as como en base a aportes
de en,dades cooperantes.
En,dades pblicas o dinero
recaudado a travs de las
Regionales.
Medio de pago
El medio todava no ha sido
denido, pero se ha previsto
fondo(s) con recursos recaudados
de los diferentes pagadores.
Tarifa del recibo de agua potable
por EMUSAP. Todava no se ha
denido el monto y si este ser jo
o diferenciado.
Recibo de agua potable emi,do
por la EPS Moyobamba. Monto
jo mensual denido en cada
recibo. Se calcul S/. 1.00 por
cada usuario de agua (total de
8000 usuarios de agua).
La Municipalidad distribuye una
retribucin econmica ascendente
a $64 (sesenta y cuatro dlares)
por hectrea por ao (conservada
o recuperada).
Incen,vo directo distribudo de
manera diferenciada por hectrea
de bosque conservado. Incen,vos
desde $0.50 hasta $30
hectrea/ao (a mayor la
supercie, menor el monto por
hectrea).
El valor del incen,vo se dene por
la ubicacin de predio a retribuir. El
mnimo es de $409 por predios en
bosques secundarios, entre 0 y
1000 msnm y predios de hasta 30
hectreas. El mximo es un
inceng,vo de $2,600 para bosque
primarios a ms de 2500 msnm y
predios de menos de 3 hectreas.
En,dades que
apoyan el
esquema
Servicio Nacional de reas
Naturales Protegidas por el Estado
(SERNANP).
Ministerio de Agricultura y Riego -
Autoridad Nacional del Agua
(ANA).
EMAPA
En,dades de la sociedad civil de
apoyo.
Municipalidad provincial de
Chachapoyas.
Grupo Tcnico Tilacancha.
Municipalidad Provincial de
Moyobamba.
Comit Gestor de los servicios
ecosistmicos de las reas de
Conservacin Municipal
abastecedoras de agua a la ciudad
de Moyobamba.
Superintendencia Nacional de
Servicios de Saniamiento
(SUNASS).
Municipalidades.
Gobierno Estadual de Minas
Gerais.
Gobierno del Brasil, Ministerio del
Ambiente.
Ecuador.
Gobierno Alemn (Cooperacin).
Banco Mundial y Banco
Interamericano de Desarrollo.
Conserva,on Interna,onal.
The Nature Conservancy.
World Wildlife Fund.
USAID.
Gobierno de Colombia.
Regionales (CAR).
En,dades de cooperacin.
Marco legal
del presente documento, no
existe un marco legal especco
sobre servicios ecosistmicos en
el Per. Sin embargo, se u,liza
para el caso el marco
correspondiente a reas
Naturales Protegidas, en
especco en lo referente a reas
naturales protegidas de mbito
nacional como la RPNYC.
Como se explic en el punto 2.2. del
presente documento, no existe un
marco legal especco sobre
Naturales Protegidas, en especco
en lo referente a reas de
conservacin privada como el ACP
Tilacancha.
del presente documento, no existe
un marco legal especco sobre
Naturales Protegidas, en este caso
se bas en los ar\culos del
Reglamento de la Ley de reas
Naturales Protegidas referentes a
reas de conservacin municipal.
La estructura de gobernanza se
bas en normas regionales (GORE
San Mar\n) y acuerdos privados
bajo el rgimen civil de
contratacin.
Brasil no cuenta con un marco
especco sobre esquemas de pago
por servicios ecosistmicos, sin
embargo, cuenta con norma,va
forestal y ambiental general, as
como sobre conservacin de la
biodiversidad que le sirve para la
implementacin de estos
esquemas.
Asimismo, se sirve de la norma,va
en desarrollo sobre incen,vos
forestales.
Cons,tucin
Pol,ca Estatal Ambiental (1994)
Ley de Biodiversidad que regula los
instrumentos de control al acceso
a recursos gen,cos estatales y el
uso de la biodiversidad (1997).
Establecimiento del sistema Pagos
por Servicios Ambientales
Proyecto Carbono (2010).
El sustento sobre el esquema est
en la Cons,tucin Pol,ca de
Ecuador y la Ley de Ges,n
Ambiental.
Recientemente Ecuador aprob
legislacin referente a REDD+.
Ley Forestal y de Conservacin de
reas Naturales y de Vida Silvestre.
Ley de Ges,n Ambiental.
Ocio N-SENPLADES-SIP-dap-2008-
21
Acuerdos Ministeriales 169, 115,
042, 007, 130, 033, 495, 092
Cons,tucin Pol,ca de 1991.
Decreto 1791 de 1996, Rgimen de
aprovechamiento forestal.
Ley 99 de 1993, rectora del
Ministerio del Medio Ambiente
sobre el sistema ambiental y rol
sobre los servicios ambientales.
Aspectos legales
relevantes de los
esquemas
revisados
Existencia de un rea natural
protegida de mbito nacional
(RPNYC) facilita la realizacin de
esquema, pues cuenta con
instrumentos de ges,n (Plan
Maestro, planes de si,o, planes
de ges,n por recursos o
servicios, entre otros),
mecanismos de par,cipacin
(Comit de Ges,n de ANP), y
presupuesto anual con
seguimiento (Plan Opera,vo
Anual del ANP).
Asimismo, cuenta con el soporte
del MINAM a trav del SERNANP y
otras en,dades de cooperacin.
Relacin con las comunidades
campesinas y agricultores dentro
del ANP pueden ser manejadas
dentro de los mecanismos de
ges,n del ANP.
U,lizacin de una herramientas de
conservacin privada y comunal,
como el rea de conservacin
privada como fundamento para
realizar acuerdos con comunidades
campesinas. Los acuerdos,
referentes a mejor prc,cas,
quedan establecidos como
declaraciones voluntarias de cada
comunidad y pueden ser inscritas
en el registro predial en la cha del
\tulo de la comunidad.
municipal fueron eliminadas del
marco norma,vo de reas
naturales protegidas por norma
del ao 2007 (Decreto Supremo
015-2007-AG). Este problema
origin que el esquema tuviera
que buscar una nueva forma de
ges,onar el espacio en donde se
realiza el esquema.
El hecho que exis,era un Comit
Gestor fuerte para el esquema
apoy que se pudiera mantener el
esquema pese a ser derogada la
norma que sostena formalmente
la ges,n del espacio.
Asimismo, resalta el rol del
Gobierno Regional San Mar\n en
apoyo con proyecto del
presupuesto pblico a favor de la
conservacin de las microcuencas.
En Brasil se viene discu,endo
sobre la legalidad de establecer
esquema de pago o retribucin a
favor de quienes solamente
cumplan con la Ley. El Cdigo
Forestal ya establece rie de
limitaciones para el uso de ,erras
con recursos forestales (reservas
legales) que deben ser cumplidas
por los propietarios con cargo a ser
denunciados por delitos
ambientales.
Para el caso del Per, es relevante
tomar en cuenta que la
destruccin de bosque naturales
est tambin penada por el Cdigo
Penal (ar\culos 310 y siguientes),
por lo que un esquema futuro no
debera considerar simplemente
cumplir con la Ley o evitar cometer
un delito.
La Cons,tucin de Ecuador
prohibe la comercializacin de los
servicios de la naturales. Este
hecho no es obstculo para que el
Gobierno haya implementado (con
apoyo de diferentes en,dades de
cooperacin) esquemas de
retribucin o compensacin como
los explicados.
Asimismo, Ecuadro cuenta con un
marco regulatorio sobre esquemas
de retribucin (principalmente
carbono) en el que se da nfasis al
rol del Estado.
En Colombia han sido claves las
Regionales, como en,dades que
promueven la implementacin
concreta de un marco de pol,ca y
norma,vidad. La existencia de
autoridades comprome,das, que
se encuentran cerca del patrimonio
forestal es una ventaja en tanto
stas se encuetren alineadas con la
promocin de un desarrollo con
bosques en pie.
Casos internacionales Casos nacionales
Fuente: Elaboracin propia.
30
6. Resultados del anlisis com-
parativo de casos
Condiciones relativas al rea donde se
realizar el esquema PSEH
Est comprobado por las experiencias resea-
das que es necesario contar con herramientas
de gestin efectivas de los espacios que se pre-
tende conservar o respecto de los cuales se
pretende mejorar las prcticas. As, resaltan como
experiencias positivas los casos de la Reserva Na-
cional Nor Yauyos Cochas y el ACP Tilacancha.
Como tambin es importante contar el soporte
de un grupo heterogneo de actores (pblicos
y de sociedad civil) que impulsen el esquema,
como es el caso de Rumiyacu-Mishquiyacu y Al-
mendra.
Es evidente que las experiencias relativas a pa-
ses federados no pueden ser tomadas de forma
literal, dado que el Per es un pas unitario y so-
lamente descentralizado, sin embargo, es claro
tambin que el mbito regional (competencias
del Gobierno Regional San Martn) permiten
insertar dentro de las polticas pblicas regio-
nales (Plan concertado por ejemplo) determi-
nadas lneas de polticas pblicas que faciliten
la realizacin de este tipo de esquemas. El caso
de Colombia y las Corporaciones Autnomas
Regionales es clave para percibir el rol de las
autoridades ms cercanas a donde los servicios
ecosistmicos se desenvuelven.
Con relacin a los esquemas REDD+ identif-
cados en la experiencia ecuatoriana, el Estado
nacional formul una estrategia novedosa para
asignar recursos en contraprestacin por la
conservacin efectiva de los territorios de las
poblaciones rurales propietarias de bosques
nativos, que podran sumar de acuerdo a las
estimaciones del Ministerio del Ambiente un
total de 4 millones de hectreas. Esta cifra es
muy importante y solamente puede ser alcan-
zada con proyectos de mbito nacional, que se-
guramente deberan tener un anclaje en cada
regin, como es el caso para Per del Programa
Nacional de Conservacin de Bosques para la
Mitigacin del Cambio Climtico del MINAM,
con que deberan realizarse sinergias para mejo-
rar la escala y efcacia de este tipo de esquemas.
Condiciones relativas a los coadyuvantes
Se requiere un saneamiento fsico legal para
identifcar a los usuarios de la tierra o del bos-
que que cuentan con derechos previos a la
existencia del ANP. Asimismo, se requiere un
trabajo caso por caso por los usuarios con al-
gn tipo de derecho sobre el bosque con los
que se requiera trabajar.
Es importante la identifcacin de posibles cer-
tifcados de posesin y/o ttulos emitidos por
municipios para delimitar las expectativas de
titulacin que pudieran tener algunos de po-
sesionarios en el esquema. Este problema se
pudo evidenciar con claridad en el caso de la
iniciativa en Moyobamba y cmo se ha reco-
gido en el curso internacional sobre diseo e
implementacin de esquemas de PSA desa-
rrollado en Tarapoto (Junio 2012), puede llegar
inclusive a imposibilitar la viabilidad o aplicabi-
lidad de los esquemas.
El caso del Programa Socio Bosque de Ecua-
dor es un buen ejemplo de cmo se pueden
establecer mecanismos de seguimiento para
pequeos predios de coadyuvantes (agriculto-
res a los que se requiere mejorar las prcticas
o comunidades indgenas), as como tambin
de cmo se pueden establecer mecanismos de
monitoreo efectivos, siempre con participacin
del Estado como garante del cumplimiento de
las actividades por parte de los agricultores en
el esquema.
Por otro lado, el esquema levantado en Brasil
nos ensea que un marco ms estricto y bajo
un perodo ms cercano (mensual y semestral)
de monitoreo y verifcacin del alcance de las
metas de los esquemas tendr mejores opor-
tunidades para entregar incentivos de manera
efcaz y efciente. En el caso del esquema de
Brasil, el Departamento de Servicios Urbanos y
Medio Ambiente juega un papel fundamental
en la efcacia de los incentivos y en juega un
papel de control directo del cumplimiento de
los esquemas.
31
Finalmente, en el caso de Colombia resalta la
importancia de diversifcar el tipo de benefcios
que se entregan dependiendo del tipo de ac-
tores con los que se trata. Mientras en algunos
casos se puede priorizar establecer esquemas
basados en reforestacin para restauracin,
en otros casos las plantaciones forestales solo
sern atractivas si tienen como objetivo la pro-
duccin de recursos maderables u otro benef-
cio a corto plazo.
Condiciones relativas a los arreglos nor-
mativos e institucionales necesarios
para la viabilidad del esquema
En primer lugar vale la pena identifcar que
en ninguno de los casos reseados y analiza-
dos en el presente documento el hecho de no
contar con una marco normativo nacional o
regional explcito y/o especfco sobre servicios
ecosistmicos y esquemas de pago por servi-
cios ambientales ha sido identifcado como un
obstculo insuperable para el desarrollo de los
esquemas. Ms bien, en cada uno de los casos
identifcados se puede observar que los imple-
mentadores de los esquemas han tratado de
adaptar el marco normativo vigente para poder
implementar de manera satisfactoria el esque-
ma en cuestin.
Sin embargo, es claro que algunos casos el he-
cho de escoger un marco normativo dbil o
que luego fuera debilitado, incide en la forta-
leza del esquema, como es el caso de Moyo-
bamba, en donde al caerse del esquema de las
reas naturales protegidas complementarias
- las reas de Conservacin Municipal como
Rumiyacu y Mishquiyacu- se puede decir que
el esquema sufri un deterioro claro en la opi-
nin pblica local. No pasa lo mismo con los
ejemplos de Caete (sostenido en un rea Na-
tural Protegida de uso directo y bajo un plan
maestro en ejecucin de acuerdo a la Ley de
reas Naturales Protegidas ), como tampoco en
el caso de Tilacancha, en donde el ACP es una
fgura que se sostiene en la declaracin de vo-
luntad de la comunidad campesina, as como el
plan maestro correspondiente.
Adicionalmente, algunos casos nos muestran
la necesidad de contar con cierto rgimen sec-
torial o sobre algn recurso natural (normas
forestales o sobre reas naturales protegidas)
que permita establecer relaciones jurdicas de
largo plazo destinadas a la conservacin de los
bosques y con ello de los servicios que prestan.
Tal es el caso en el mbito nacional de las ANP
reseadas, y en el caso internacional (brasilero)
de las reservas legales.
En el caso de las polticas y arreglos institucio-
nales, es claro que las experiencias nacionales
nos muestran la efcacia de incluir en los planes
de desarrollo y planes de trabajo de las institu-
ciones regionales y locales, como es el caso de
Amazonas, en donde se ha identifcado que el
Gobierno Regional de Amazonas cuenta con
inters para emitir las ordenanzas regionales
necesarias para que el esquema funcione. Asi-
mismo, en el caso de Moyobamba se observa la
misma disposicin, y los esquemas PSE fueron
incluidos en la planifcacin regional forestal.
Condiciones relativas a la gobernanza
interna del esquema
En el caso de Moyobamba, podemos identif-
car un proceso participativo importante para la
gobernanza pero con arreglos institucionales
poco slidos en la confguracin de la estructu-
ra de participacin, dado que se cre una nue-
va fgura de participacin respecto de la cual
no se cuentan con competencias y funciones
claras y concretas, sino que se busca que cum-
pla de facto competencias de diferentes enti-
dades consideradas dentro del esquema.
Los procesos participativos bajo arreglos institu-
cionales slidos requieren de un tiempo de ma-
duracin importante de acuerdo a lo reseado
en la experiencia brasilera. Una leccin aprendi-
da relevante es no forzar los procesos de partici-
pacin, ni saltar etapas que requieren niveles al-
tos de comprensin entre actores. As, se tienen
que las normas nacionales promueven espacios
de participacin y consulta, pero se requerir
que ms all de los requisitos formales, se bus-
quen espacios a largo plazo para la construccin
de consensos alrededor del esquema.
El caso colombiano nos muestra una organiza-
32
cin interna fuerte de la sociedad civil a travs
de las corporaciones, lo cual a su vez se repre-
senta en mecanismos adecuado de distribu-
cin de benefcios y seguimiento de la efcacia
de los esquemas. As, las Corporacin Ambien-
tales Regionales que cuentan con una organi-
zacin y ascendencia importante en lo relacio-
nado a los esquemas de PSE, como es el caso de
los identifcado en el esquema de las asociacio-
nes de usuarios de agua del Valle del Cauca.
Condiciones con relacin a la modali-
dad de recaudacin y distribucin de
los fondos
El ejemplo de Moyobamba evidencia que una
buena idea de esquema de recaudacin de
fondos y distribucin de los mismos puede fra-
casar si no se consideran los necesarios arreglos
legales y las competencias de cada una de las
entidades involucradas en dichos esquemas.
Queda claro que trabajar con las EPS como me-
dios de recaudacin tiene algunos puntos a fa-
vor, como es el caso de la inclusin en el recibo
de agua de cada usuario del servicio de agua
potable, pero por otro lado existe el problema
de la forma como se distribuyen los fondos una
vez que stos llegan a la empresa prestadora.
Se requiere trabajar a nivel de arreglos institu-
cionales claros con la SUNASS que permitan
que las EPS puedan realizar las tareas de recau-
dacin y distribucin de fondos.
En Brasil, las fuentes de benefcio se atribuyen
a diferentes instancias, como por ejemplo los
propios municipios rurales u organizaciones
como The Nature Conservancy TNC. Acom-
paado de ello, el benefcio implica obliga-
ciones de formalizacin de garantas de largo
plazo para la conservacin del bosque, como
premisa para ingresar al mecanismo, con lo
cual se genera una garanta legal respecto del
cumplimiento de las obligaciones por parte
del poblador y una reduccin del riesgo para
los pagadores (en lo referente al deterioro de la
fuente de los servicios ecosistmicos).
En el caso colombiano identifcamos el certi-
fcado de incentivo forestal, que se encuentra
diseado para promover la conservacin de los
bosques naturales. Este certifcado es emitido
por el gobierno nacional, pero se base en una
estimacin de los costos para la implementa-
cin de las actividades de conservacin, los
mismos que se identifcan en coordinacin con
las CAR. Se han identifcado algunas potencia-
lidades positivas para estos esquemas, como
es el hecho de invertir de manera formal en
conservacin de las cuencas altas. En el Per,
no se cuenta con una herramienta como esta,
y podra ser un ejemplo de implementacin en
el mbito regional.
El caso ecuatoriano nos muestra que una herra-
mienta slida de gestin como es el caso de los
acuerdos del esquema socio bosque, permite
que una diversidad de fuentes de fnanciamien-
to pongan su inters en aportar a la sostenibili-
dad del esquema. El respaldo del Ministerio del
Ambiente del Ecuador es tambin fundamental
para brindar seguridad jurdica y permanencia
a los esquemas que se fnancian. En el caso del
Per, se viene implementando un mecanismo
de incentivos condicionados, que an cuando
no son esquemas PSAH son un mecanismo de
retribucin por conservar el bosque(Programa
Nacional de Conservacin de Bosques para la
Mitigacin del Cambio Climtico).
Aplicaciones al caso Cumbaza:
Un esquema de gobernanza del espacio per-
mite generar un instrumento de gestin com-
prensivo de las necesidades del esquema. En el
caso de Cumbaza se tratara del plan maestro
del ACR, as como articular el esquema con po-
lticas pblicas regionales, que puedan fortale-
cer el tratamiento legal de los esquemas (como
observamos en el caso de Brasil).
El proyecto PSAH-Cumbaza pretende efectuar
un anlisis de costo-benefcio para los agricul-
tores asentados dentro de la cuenca y a partir
de ah desarrollar mecanismos para mejorar sus
prcticas y desincentivar la apertura de ms reas
33
forestales, sin embargo, se debe tener en cuenta
la identifcacin concreta de los predios con clari-
dad y de los responsables por cada predio.
Adems en el caso de Cumbaza se pretende fo-
mentar la implementacin de polticas pblicas
regionales vinculadas a los esquemas PSAH. El
Gobierno Regional San Martn ha sido pionero en
incluir dentro de sus polticas forestales y sobre or-
denamiento territorial la variable de los servicios
ecosistmicos. Ahora se busca que dichas polti-
cas se expresen en documentos de gestin y se
sigan implementando.
7. Lecciones aprendidas sobre
implementacin de esquemas
de PSA:
En los trpicos existen varias experiencias pilo-
to en PSA, muchas de las cuales se encuentran
en una etapa inicial. Todava hay mucho escep-
ticismo entre quienes trabajan en el campo y
entre los posibles compradores de los servicios.
De la revisin de la experiencia de implemen-
tacin de esquemas de PSA (MINAM, 2010;
Bohn, 2007; CIFOR, 2006; PRIMSA, 2002) se des-
prenden las siguientes lecciones aprendidas:
Objetivos y alcances del PSA:
El mecanismo PSA o la de RSE es una oportu-
nidad para repensar y dirigir la accin hacia un
esquema de desarrollo sostenible, pero es im-
portante entender que este es un proceso lar-
go de negociacin entre actores. PSA no es un
objetivo, sino un instrumento para lograr obje-
tivos de fnanciamiento ambiental y estrategias
de gestin territorial (Bohn, 2007).
Los PSA son, ms que nada, medidas comple-
mentarias que pueden contribuir a conservar
de forma ms efectiva y socialmente equilibra-
da las estrategias dominadas por medidas de
control y refuerzo legal. Su efectividad depen-
de del contexto (SERNANP, 2009).
En el caso de iniciativas en donde el nfasis ha
sido la conservacin de ecosistemas naturales
por valor en servicios ecosistmicos y diversi-
dad biolgica, como es el caso materia de an-
lisis, es claro como este tipo de oportunidades
son viables y se sostienen mejor en esquemas
de gobernanza producidos por estas iniciativas
de conservacin previas.
Lgica econmica y fnanciera del PSA:
Un proyecto de PSA debe partir desde
una demanda por un servicio, y no al revs
(desde una oferta). Para llegar a un meca-
nismo de PSA sustentable a largo plazo, se
debe buscar mercados reales para servicios
ambientales o mecanismos que efectiva-
mente estn funcionando. En este sentido,
es ms efectivo enfocar en mercados ya
existentes que crear un mecanismo de PSA
para lo cual todava se tiene que identifcar
posibles interesados para pagar. En el caso
que todava se tiene que crear un merca-
do, la voluntad de pago de los usuarios au-
mentar nicamente si se logra demostrar
que se han logrado ganancias positivas a
partir de una lnea base cuidadosamente
establecida, si se desarrollan procesos para
fomentar la confanza en quienes proveen
los servicios, y si se entiende mejor la din-
mica de formas de subsistencia de quienes
reciben el PSA (CIFOR, 2006).
Hay que adaptar las reglas del mercado
a las necesidades y capacidades locales.
Una correcta lectura de la gobernanza de
cada esquema en particular, ser un buen
punto de apoyo para que un esquema de
fnanciamiento sirva efectivamente a favor
de la conservacin del ecosistema, y no se
convierta en un incentivo perverso.
Se deben buscar alternativas para bajar los
costos de transaccin, tomando en cuenta
la escala (Bohn, 2007).
Los instrumentos fnancieros (moviliza-
cin de recursos y creacin de incentivos)
pueden contribuir a un manejo sostenible
de recursos naturales / ecosistemas, sin
34
embargo, por s solos no alcanzan para
resolver la degradacin. Es recomendable
buscar la aplicacin de varios instrumentos
en paralelo para movilizar los fondos nece-
sarios (MINAM, 2010).
Los instrumentos de fnanciamiento am-
biental como PSA deben articularse con
los mecanismos contemplados en las nor-
mas ambientales vigentes (MINAM, 2010).
Ah donde existe un producto comercial
estrella compatible con sistemas sosteni-
bles de produccin existen mejores con-
diciones para que los esquemas funcionen
ya que habr mejores posibilidades para
que aquellos involucrados en el esquema
logren sostenibilidad ms rpido y decidan
mantener los ecosistemas. Sin embargo,
hay que reconocer que, aunque el mer-
cado es clave para favorecer esquemas de
produccin sostenible es importante que
se consideren propuestas apropiadas a las
caractersticas ambientales, sociales y cul-
turales de las zonas bajo gestin.
La valoracin econmica es importante
para establecer mercados de servicios eco-
sistmicos, sin embargo, hay que conside-
rar que los precios que se fjen mediante el
proceso de negociacin son referenciales y
no refejan el valor total de los ecosistemas
y los servicios (MINAM, 2010).
PSA no siempre es la mejor solucin: evaluar
otras opciones de fnanciamiento ambien-
tal es una buena receta. No es lgico, ni re-
comendable, colocar todas las expectativas
en una sola herramienta, que adems no es
obligatoria, sino que supone la confuencia
de voluntades de los interesados.
Metodologas:
No existe una receta nica con respecto
de la metodologa de desarrollo de un me-
canismo de PSA, es necesario adaptar la
estrategia de intervencin a cada realidad
(MINAM, 2010).
Gobernabilidad, institucionalidad y ca-
pital social:
Se requiere un trabajo dedicado y per-
manente para fortalecer instituciones,
estructuras y organizaciones funcionales
para que la implementacin resulte efec-
tiva, efciente y sea sostenible (MINAM,
2010). PSA necesita construirse sobre ba-
ses slidas, con organizaciones (tanto so-
ciales como civiles) efcientes, capaces de
enfrentar crisis y sobrevivir. Contar con la
capacidad de incrementar la oferta y la
demanda de servicios ambientales, y con-
tar con la fuerza de incidencia en polticas
pblicas que merecen el sector campesino
y los representantes del inters ecolgico,
son condiciones bsicas para la extensin
(PRISMA, 2002)
Se requiere una articulacin de las dife-
rentes instituciones trabajando el tema de
PSA, para identifcar los roles que tienen
que cumplir las diferentes autoridades,
incluyendo los gobiernos regionales, y la
creacin de una plataforma para poder
intercambiar informacin, metodologas,
lecciones aprendidas, entre otros. (SNV,
2007). Estas estrategias pueden ser imple-
mentadas tanto para el mbito nacional,
como para el regional y local.
Un mecanismo de PSA voluntario sola-
mente puede funcionar con el consen-
so entre los actores competentes para la
gestin del rea, los representantes de los
oferentes y los demandantes y la sociedad
civil organizada. Crear este consenso pue-
de requerir una gran inversin de tiempo
y estrategias de prevencin y manejo de
confictos (MINAM, 2010).
Se requiere un marco de gobernanza y
gobernabilidad para favorecer el proceso.
Autoridades democrticas, participativas y
sociedad civil organizada capaz de generar
propuestas y llevar a la accin emprendi-
mientos de cambio social. En este sentido,
el fortalecimiento organizativo de las orga-
nizaciones sociales participantes es clave
35
Los mecanismos de PSA no son proyectos
que puedan ser desarrollados en periodos
de tiempo limitados, sino procesos partici-
pativos continuos de negociacin y con-
certacin (MINAM, 2010).
Mecanismos de PSA son un proceso de
negociacin continuo entre los oferentes
y demandantes, y deben ser acompaado
desde el inicio con una estrategia de comuni-
cacin y educacin ambiental (Bohn, 2007).
La implementacin de un mecanismo de
PSA es un proceso de largo plazo que re-
quiere la voluntad poltica y el respaldo,
con independencia de las variaciones co-
yunturales (MINAM, 2010).
La participacin de la Municipalidad es de
vital importancia para asegurar el xito del
mecanismo. Es necesario sentar en las reas
de conservacin un precedente en la inter-
vencin que permita a las familias marcar
un hito antes y despus en las estrategias
de control y vigilancia e incentivos fuera de
las reas de conservacin (MINAM, 2010).
PSA es un proceso largo, que requiere la vo-
luntad poltica y el respaldo, independiente
de coyunturas (Bohn, 2007).
La participacin de la sociedad civil en el
mecanismo es importante (Bohn, 2007).
Un arreglo institucional clave con implica-
ciones sobre los costos de recuperacin
es el de derechos de propiedad, el cual
tiene un papel importante en los incenti-
vos econmicos por que estos controlan
el acceso a los benefcios y tambin def-
ne las responsabilidades para las acciones
necesarias para asegurar su provisin. Por
ejemplo, cuando los usuarios de la parte
superior de la cuenca no tengan ttulos de
propiedad claros, carecern de autoridad
para poder establecer acuerdos contrac-
tuales y por lo tanto no podrn benefciar-
se de los pagos. Estos tambin corrern el
riesgo de ser desalojados por el valor pues-
to sobre los servicios de los que sus dere-
chos carecen de reconocimiento (Landell
Mills y Porras, 2002).
El rol de la educacin y comunicacin:
El tema de sensibilizacin y comunicacin
es clave, y debe ser trabajado desde el ini-
cio de manera prioritaria (MINAM, 2010).
El tema de PSA es relativamente nuevo y
despierta mucho inters y expectativas en
la gente. Los medios piden informaciones
tangibles y digeribles, que muchas veces
es difcil a conseguir. Se requiere una estra-
tegia de informacin desde el comienzo,
que no genere expectativas exageradas
(Aspajo, s.f.).
PSA y gestin territorial:
D onde ya existe una dinmica social dirigi-
da hacia el ordenamiento territorial existen
mejores condiciones para que estos es-
quemas puedan tener mejor acogida. Los
mecanismos de PSA no reemplazan a otras
formas complementarias que hay que de-
sarrollar y acompaar para armonizar la
conservacin y el desarrollo.
PSA no es un objetivo en s mismo sino un
medio para favorecer la gestin territorial
sostenible que debe moverse fundamen-
talmente por sus propias dinmicas, capa-
cidades y recursos internos. PSA cumple
este efecto catalizador para el logro futuro
de la sostenibilidad del proceso.
Buscar vinculacin y armonizacin entre pro-
cesos y polticas de la gestin del territorio
Buscar el equilibrio entre proteccin y pro-
duccin para lograr el desarrollo sostenible
del territorio
Aspectos generales:
PSA no siempre es la mejor solucin.
Instrumentos como el PSA son en muchos
casos soluciones locales y temporales y no
deben sustituir el trabajo apuntando haca
la aplicacin y fscalizacin de la normativi-
dad ambiental vigente (Bohn, 2007).
Instrumentos como PSA son en muchos
casos soluciones locales y temporales y no
deben sustituir el trabajo apuntando haca
la aplicacin y fscalizacin de la normativi-
dad ambiental vigente.
36
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jorar condiciones ambientales y sociales en las
que se desarrollan las actividades econmicas,
especialmente las industrias extractivas Reso-
8. Recomendaciones:
Adems de las recomendaciones indicadas en
la explicacin de las seis experiencias revisadas,
creemos oportuno realizar algunas recomen-
daciones generales fnales:
Es necesario favorecer la participacin de los
involucrados en el caso en la discusin de
cualquier propuesta de Ley o la regulacin
sobre servicios ambientales para aclarar el
rol poblacin local y de las comunidades
como proveedoras de servicios ecosistmi-
cos, as como la relacin con sus derechos
sobre la tierra y el recurso forestal.
Cuidar que el esquema no genere incenti-
vos perversos para nuevas colonizaciones
o cambio de uso ilegal.
Fortalecer ms el carcter de contribucin
a la gestin territorial sostenible que a los
benefcios materiales del proceso.
Siendo el tema de los precios del agua (re-
tribucin y tarifa) un tema muy sensible hay
que cuidar que no se politice el proceso.
Desarrollar contenidos de comunicacin
para los comunicadores sociales que sean
digeribles tanto para ellos (as) como para
los dems actores involucrados.
Dirigir especial atencin a los jvenes y
mujeres para contribuir a la sostenibilidad
del proceso.
Enfocar el trabajo hacia jvenes (cambio
de conducta), tener en cuenta las polticas
de gnero.
Segn Pagiola (2005) existen algunos puntos im-
portantes que deben considerarse al momento
de disear programas de PSA pro-pobres:
No utilizar la pobreza como un criterio para
la participacin.
Mantener bajos los costos de transaccin.
Desarrollar mecanismos especfcos para
reducir los costos de transaccin.
Proveer asistencia tcnica sectorizada para
solventar los problemas que impiden la
participacin de los pobladores pobres.
Tener claridad sobre la estructura de los dere-
chos de tenencia de la tierra o en todo caso
confgurar un esquema que no genere incen-
tivos para promover la ocupacin del territorio.
Considerar el contexto socio-cultural caso
por caso.
37
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