PRCTICAS Y MTODOS PARA EL DILOGO PBLICO Y

LA INCIDENCIA POLTICA EN AMRICA LATINA

Eduardo Balln Echegaray
Lima, agosto del 2007
2



PRESENTACIN

Este documento presenta los resultados de la consultora Prcticas y mtodos
para el dilogo pblico y la incidencia poltica en Amrica Latina, contratada por
RIMISP en el marco del proyecto que tiene con FIDAMERICA. Realizada a lo largo
de tres meses del ao 2007, la misma intenta responder a tres objetivos: i)analizar
las principales estrategias utilizadas para establecer dilogos pblicos exitosos en
Amrica Latina; ii)presentar tres casos exitosos de dilogo pblico en la regin,
derivando lecciones especficas generalizables bajo contextos y condiciones
diferentes; iii)establecer un directorio de instituciones que tienen actividades en
materia de dilogo pblico que pueden ser socios potenciales para los proyectos
de FIDA en Amrica Latina.

El texto, para facilitar su comprensin y por razones expositivas, est organizado
en cinco grandes puntos. El primero de ellos, ubica el dilogo pblico en el
contexto de la generalizacin del rgimen poltico democrtico en la regin,
haciendo un breve recorrido por las experiencias alentadas desde la cooperacin
internacional, el Estado y la sociedad civil, mirando las formas que aqul adquiri
as como los distintos actores involucrados.

El segundo punto, se refiere fundamentalmente a la incidencia poltica, revisando
brevemente el concepto y su vinculacin con el rgimen poltico y las lgicas de
movilizacin social, a fin de establecer las bases que enmarcan el tercero,
dedicado a la presentacin y anlisis de tres casos exitosos de incidencia en
polticas pblicas, llevados adelante en Bolivia, El Salvador y Per por distintos
actores. En cada uno de ellos se revisan el problema atendido, los objetivos, las
alianzas y los actores, as como las estrategias y los resultados, para extraer
posteriormente algunas de las principales lecciones aprendidas.

El cuarto punto, a la luz de los casos analizados, presenta de manera sucinta, los
principales elementos que se encuentran en las distintas experiencias de
incidencia en polticas pblicas. Finalmente, la ltima seccin del texto ofrece un
directorio parcial de instituciones (incluyendo el nombre de algunos profesionales
dentro de ellas) que tienen actividades con alguna significacin en esta materia.
La lista se refiere a organizaciones internacionales, redes nacionales y ONG en
distintos pases.

Agradeciendo la confianza que supone el encargo recibido, expreso mi deseo en
que este material sea til para los requerimientos que se le plantearon.


Eduardo Balln
Lima, agosto del 2007

3

1. El dilogo pblico

a. Una nota sobre el contexto

El retorno a la democracia en la dcada de los ochenta en Amrica Latina, abri
un nuevo escenario para la poltica y para la accin social, que coincidi con los
procesos de ajuste estructural y estabilizacin de la economa y de reforma
estructural en el Estado y la poltica. Ms all del devenir de la democracia en la
regin y de sus importantes lmites
1
, ella permiti la creacin de una esfera pblica
como un espacio en el que los distintos excluidos pueden problematizar
pblicamente una condicin de desigualdad que se da en la esfera privada, lo que
abri la accin pblica como posibilidad que distintos sectores sociales y los
individuos cuestionen su exclusin de los arreglos polticos a travs de la
deliberacin societaria.

Dicha esfera pblica, a la que se sumaron, entre otros elementos, la competencia
de partidos polticos, la accin de movimientos sociales, la organizacin ms libre
de distintas formas de articulacin de los diversos actores que coexisten
conflictivamente en la sociedad, permitieron y alentaron nuevas formas de
interaccin en la regin.

En otras palabras, la construccin de democracia y ciudadana en la regin, ms
all de modelos econmicos y de las orientaciones que prevalecieron, permiti el
surgimiento de nuevos espacios y formas para la accin poltica y el
reconocimiento de los actores. Los procesos de intercambio se hicieron ms
complejos y por esa va, se abrieron las posibilidades de distintas modalidades de
dilogo pblico. Reconocer este hecho es sustantivo, porque establece como
condicin bsica para aqul, la existencia de mnimos democrticos.

En este proceso, con dinmicas distintas y con matices, la lgica del dilogo
pblico alrededor de distintas polticas, se promovi desde distintos mbitos. Tanto
la cooperacin al desarrollo, como el Estado y la sociedad civil desplegaron
distintas iniciativas en este sentido.

Una instancia de dilogo pblico y negociacin arena- se forma cuando un
grupo de actores pblicos y privados se rene para negociar una interpretacin
compartida sobre el contexto, el problema de desarrollo que se debe priorizar, las
actividades, acciones y procesos mediante los que se pueden conseguir
soluciones, y los resultados e impactos conseguidos. A la par que bregan por darle

1
Al respecto ver: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): La democracia en
Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, PNUD-Aguilar, Altea,
Taurus, Alfaguara S.A., Lima, 2004.
4
coherencia a la visin y la accin, los dilogos son tambin intensamente polticos,
lo que hace que la democracia sea su escenario natural
2


b. Un breve recorrido por la historia reciente: desde la cooperacin

Los procesos de dilogo pblico, tal como hoy los conocemos, aparecieron desde
fines de la dcada del ochenta como resultado de un doble proceso. De una parte,
el esfuerzo desde las diversas experiencias de desarrollo local que se llevaron
adelante en el continente desde mediados de la dcada del ochenta, interesadas
por ampliar la escala de sus resultados y por influir en polticas nacionales ms
generales
3
; de la otra, experiencias de sistematizacin y difusin de los resultados
de la accin de la cooperacin, tanto bilateral como multilateral, en la lucha contra
la pobreza, particularmente en Amrica Latina, interesadas en promover nuevas
formas de interaccin entre el Estado y la sociedad civil, como elementos de una
visin de gobernabilidad democrtica, que entiende la definicin de la agenda y
las polticas pblicas como parte de un ejercicio colaborativo entre el gobierno,
las instituciones, la sociedad civil y los ciudadanos activos
4
.

En el primer caso, la vertiente del desarrollo local, la transformacin de los
gobiernos municipales por el impacto de la participacin ciudadana y las variadas
construcciones institucionales que adquiri este proceso en la regin, con el apoyo
de sectores privados de la cooperacin al desarrollo, se constituy en la ptica
desde la cual se mir la redefinicin de las relaciones entre Estado y sociedad en
la definicin de polticas pblicas locales y la bsqueda de ampliacin de su
escala, al plano nacional.

Desde la dcada del 80, en el caso de Amrica Latina, empezaron a aparecer
nuevas respuestas a los dilemas del modelo de democracia representativa: se
empezaron a establecer vnculos entre procedimientos y participacin como
manera de redefinir las relaciones entre Estado, sociedad y mercado; el
incremento de la participacin social llev a cuestionar el peso de las burocracias
en las decisiones, especialmente en los espacios locales y permiti, muy
lentamente un replanteamiento de la agenda pblica.

Los procesos de descentralizacin y municipalizacin implementados desde fines
de la dcada del ochenta alentaron de manera importante esta dinmica que dio
origen a dinmicas y formas organizativas muy heterogneas. Las propuestas de

2
Wilson, Fiona: Apoyo a redes para hacer valer derechos, en DFID Ministerio Britnico para la
Cooperacin Internacional: Alianzas contra la pobreza. La experiencia de DFID en el Per
2000-2005, DFID, Lima, 2005.
3
Sobre el particular ver, Caccia Bava, Silvio: Participacin, representacin y nuevas formas de
dilogo pblico, en Pobreza Urbana&Desarrollo, Ao 9, No.21, Serie Programa FORTAL, Buenos
Aires, junio del 2003.
4
Al respecto ver, Prats Catal, Joan: Gobernabilidad democrtica en la Amrica Latina finisecular:
instituciones, gobiernos y liderazgos, en Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo:
Gobernabilidad y desarrollo democrtico en Amrica Latina y el Caribe, PNUD, Buenos Aires,
2001.
5
desarrollo local participativo proliferaron y muchas de las experiencias exitosas
implementadas, fueron materia de amplia difusin.

La visibilidad de muchas de esas experiencias, fue innegable. Los nombres de
Lages, Porto Alegre, Santo Andr y Boa Esperanca en Brasil; Villa el Salvador e
Ilo en Per; Ciudad Guayana y Morn en Venezuela; Tecoluca en El Salvador o
San Martn Sacatepquez en Guatemala, aluden a algunos de los casos exitosos
ms notorios de experiencias de planeamiento participativo del desarrollo local y/o
presupuestos participativos.

Ciertamente, esas y otras experiencias no alcanzan para dar cuenta de la
heterogeneidad de procesos y prcticas que se han implementado y se
implementan cotidianamente al amparo de los discursos sobre participacin y
desarrollo local en el continente. Lo que las unifica, sin embargo, es el
replanteamiento de la arena pblica y de las relaciones posibles entre los actores
en ella. La idea de concertacin entendida como el mutuo reconocimiento de la
legitimidad social y poltica de los distintos participantes que se expresa en
garantas mutuas en relacin con los derechos y los intereses considerados como
mnimos por cada una de las partes, lo que permite que las divergencias
devengan en discrepancias y los protagonistas avancen a la formacin de
compromisos reales, constitua en esencia, una nueva forma de dilogo pblico.

Influidas por estas experiencias, distintas agencias de cooperacin multilateral y
bilateral, en el marco del discurso de lucha contra la pobreza que las caracteriz
en lo social en la dcada del 90, implementaron la construccin de alianzas
pblico-privadas para su reduccin. Definan as a los acuerdos que permitan
sinergias y complementareidades de distintos participantes sociales en proyectos
de intervencin, que permitan ganancias en el rendimiento, que iban ms all de
una lgica de recursos agregados, implicando adicionalmente, distintas formas de
generacin de activos esencialmente relacionados a las reas de desarrollo
humano y capital social.

El supuesto del impulso a tales alianzas era que ellas tenan capacidad de generar
patrones de cambio, capaces de trascender de su escala de accin inmediata. En
su sentido ms bsico, las alianzas as definidas, no eran otra cosa que las
iniciativas conjuntas del sector pblico y el sector privado, el sector con fines de
lucro y el sector sin fines de lucro, es decir Estado-empresa y sociedad civil, que
participaban conjuntamente en el proceso de toma de decisiones
5
.

Tales alianzas, que tenan como punto de referencia las experiencias primigenias
de desarrollo local, dieron origen a distintos programas, especialmente de las
multilaterales, que se implementaron en la segunda mitad de los noventa. Fueron
particularmente significativos los programas Fortalecimiento Institucional con

5
Al respecto ver Fiszbein, Ariel y Pamela Lowden: Trabajando unidos para un cambio. Las
alianzas pblico privadas para la reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe,
Instituto del Banco Mundial, Mundi Prensa, Mxico S.A de C.V-Banco Mundial, Mxico, 1999.
6
ONG (FICONG), Alianzas para la reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el
Caribe y Fortalecimiento de Alianzas Locales (FORTAL). El primero fue
promovido por el Banco Mundial, la cooperacin oficial sueca y una cincuentena
de ONG de la regin
6
; el segundo, fue copatrocinado por el Instituto de Desarrollo
Econmico del Banco Mundial, el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas
(PNUD) y la Fundacin Interamericana
7
, mientras el tercero fue auspiciado por el
Banco Interamericano de Desarrollo, la cooperacin bilateral sueca y buena parte
de las ONG que hicieran parte de FICONG
8
.

Ms all de sus diferencias y particularidades, estos y otros proyectos similares,
apuntaban, en esencia, a promover y facilitar la cooperacin entre los gobiernos,
las empresas y las organizaciones cvicas de la regin, en iniciativas para el
desarrollo local y la reduccin de la pobreza. En la prctica, ms all de sus
resultados y sus lmites puntuales, contribuan tambin a la redefinicin del dilogo
pblico y de los actores participantes en ste.

En el segundo caso, la vertiente de la cooperacin comprometida con el discurso
de la lucha contra la pobreza, interesada particularmente por asegurar la
visibilizacin de distintas experiencias exitosas de intervencin en la accin social
contra la pobreza y la exclusin, las ms de ellas ancladas en la dimensin local
es decir con una territorialidad restringida y claramente acotada-, diversos agentes
de la cooperacin buscaron, a partir del testimonio de los propios actores
involucrados, evidenciar el potencial y la capacidad transformadora de estas
experiencias y de los pobres dentro de ellas
9
. Tenan ciertamente un doble
objetivo: evidenciar el protagonismo de los pobres y excluidos en sus distintas
intervenciones e influir, desde ellas, en la definicin de polticas a partir de los
resultados de distintos proyectos y acciones puntuales que permitan diversos
aprendizajes.

A partir de la importancia creciente que se le asignaba al empoderamiento de los
pobres en el mbito local, as como de la ayuda para fortalecer su capacidad
econmica y poltica, el enfoque del derecho al desarrollo empez a aparecer
como un marco conceptual potente y operativo para apoyar el cambio a favor de
los pobres. Alentado fuertemente por el Ministerio Britnico para la Cooperacin
Internacional (DFID), se fue dando un paulatino reconocimiento de la necesidad de
comprender mejor los mecanismos y procesos que vinculan a los individuos y a

6
FICONG se implement en Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.
7
Este programa se implement en Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, El Salvador, Jamaica
y Venezuela.
8
FORTAL desarroll sus actividades en los mismos pases que FICONG.
9
Distintos trabajos pioneros en esta orientacin empezaron a circular, especialmente en el mundo
sajn. Sobre el particular, ver por ejemplo: Holland J with Blackburn J. (eds): Whose voice?
Participatory research and Policy Change, IT Publications, London, 1998; Narayan, Deepa et al:
Voices of the poor: Crying out for Change, Oxford University Press, Oxford, 2000.
7
las organizaciones locales, incluyndolos dentro de las estructuras estatales, lo
que les permite tener un impacto en la poltica nacional
10
.

El discurso de la cooperacin britnica, sostenido en un modelo implcito para el
cambio pro pobre, enfatiza la sinergia positiva entre la democracia, los mercados
adecuadamente regulados y los derechos, donde los mercados y la empresa
privada son la base para el pluralismo econmico, en un escenario de democracia
que facilita que los pobres luchen por sus derechos, a la vez que al fortalecer a la
sociedad civil, se contribuye a presionar para lograr una situacin que termine en
un gobierno ms efectivo e inclusivo, ms permeable para la definicin de polticas
pblicas y con mayor capacidad para la rendicin de cuentas. Tales sinergias, de
acuerdo al discurso, pueden reforzarse a travs del apoyo tcnico de la
cooperacin a las entidades estatales y mediante la presin y la accin nacional e
internacional para incrementar oportunidades e incentivos en el entorno.

La mirada de la cooperacin britnica que era fuertemente coincidente con la que
simultneamente se tena en el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y
en el conjunto del sistema de Naciones Unidas, fuertemente preocupado ya por el
buen gobierno, perme crecientemente e influy en el Banco Mundial. Distintas
experiencias del DFID en Amrica Latina (Bolivia, Brasil y Per, entre otros casos),
pero tambin en la India
11
alentaron un ejercicio conjunto (DFID-BM) que se
plasm en Voices of the poor, tres volmenes, basados en ms de 60,000
entrevistas en distintos pases del mundo, que fueron insumo importante para el
World Development Report 2000/01.

En este marco, tanto el Banco Mundial como distintos organismos de las Naciones
Unidas, promovieron diversos dilogos pblicos en la regin. Entendidos como
espacios de encuentro e intercambio de experiencias y propuestas de poltica
pblica para la lucha contra la pobreza, convocaban a distintos actores:
representantes pblicos, tcnicos y funcionarios, acadmicos, lderes de
organizaciones sociales, iglesias, ONG y empresarios fueron parte de estos
ejercicios que se desarrollaron con frecuencia en muchos pases de la regin en
los ltimos cinco aos. Aunque sin carcter vinculante, por esta va se pretenda
influir en la definicin de medidas y en la gestin de polticas, generando
dinmicas colaborativas y de negociacin entre los diversos actores.

c. ......Desde el Estado

Al igual que en el caso de la cooperacin al desarrollo, la historia de los dilogos
pblicos promovidos desde el Estado tambin tienen una historia relativamente
larga en la regin. Los procesos de transicin democrtica alentaron distintas

10
Sobre el particular ver Unsworth, Sue: Understanding Pro-poor Change: A Discusin Paper,
DFID, Londres, 2001; Understanding Pro-poor Change: So Whant Should Donors Do Differently?,
DFID, Londres, 2002.
11
Ver Kumar, Sanjay: Study of Political Systems and Voting Behaviour of the Poor in Orissa,
DFID, Dehli, 2001.
8
formas de redefinicin de las relaciones entre Estado y sociedad civil. La
instauracin de distintos mecanismos de dilogo y de construccin de acuerdo y la
construccin de pactos entre distintos actores, promovidos por el Estado
especialmente en el mundo de las relaciones laborales, estuvo presente en
muchos de los procesos de transicin. Cierto es que las polticas de ajuste y
estabilizacin inmediatamente posteriores, restaron importancia y sentido a
muchos de los espacios que se constituyeron entonces.

Posteriormente, desde fines de la dcada del ochenta e inicios de la dcada del
noventa, los procesos de descentralizacin y municipalizacin que se
generalizaron en la regin
12
, implicaron cambios de distinta profundidad en las
relaciones entre Estado y sociedad en un contexto socioeconmico muchas veces
adverso de incremento de la pobreza y la desigualdad, alentaron unas veces por
conviccin, otras por necesidad, distintos escenarios de articulacin multiactoral,
en torno a la agenda pblica y su ejecucin.

Muchos de tales procesos desembocaron en normas que consagraron formas
institucionales de dilogo pblico La Ley de Participacin Ciudadana boliviana, la
Ley del Presupuesto Participativo peruana, los Consejos de Desarrollo
guatemaltecos, etc.-, mientras que algunos otros establecieron usos y prcticas
polticas ms flexibles como el presupuesto participativo y los distintos Consejos
sobre distintas polticas pblicas que existen hoy en el Brasil.

A lo largo de ambas dcadas, la equidad de gnero fue un campo en el que
distintos Estados de ALC, exigidos muchas veces por los movimientos feministas y
de mujeres as como por sus sociedades civiles y presionados por los organismos
internacionales, abrieron/ aceptaron diversos mecanismos y formas de dilogo
pblico que contribuyeron a la construccin de normas y leyes que consagran un
proceso de demanda social de larga data.

En muchos de los pases de la regin, el fin de la dictadura y en varios casos del
conflicto armado interno, la conformacin de comisiones de la verdad sobre la
violacin de los derechos humanos, promovidas desde el Estado y presionadas
por la sociedad civil, abri nuevos espacios de dilogo pblico. Argentina, Chile,
Per y Guatemala se encuentran entre los casos ms visibles de generacin de
una nueva arena de reconocimiento e intercambio entre distintos actores
sociales y econmicos, pblicos y privados

Aunque con restricciones y limitaciones, mayores o menores en los distintos
casos, es claro que aunque sea formalmente, el Estado latinoamericano se hizo
ms permeable al intercambio con distintos actores de la sociedad civil. Su
necesidad de garantizar mayor efectividad en las polticas pblicas y la crisis de
representatividad que exhibe la democracia en la regin con la consiguiente

12
Desde fines de los ochenta varios pases asistieron a procesos significativos y profundos en esa
perspectiva: Argentina (1994), Brasil (1988), Colombia (1991), Chile (1991), Ecuador (1993),
Guatemala (2000), Mxico (1994), Per (1981, 2001), Venezuela (1989).
9
exigencia de legitimacin- contribuyeron a generar un ambiente ms abierto y
mejor dispuesto para la implementacin de distintas formas de dilogo pblico.

d. .....Desde la sociedad civil

Como es obvio, en las ltimas dcadas la sociedad civil regional ha sido
particularmente activa en la presin por encontrar nuevas formas de participacin
e influencia en las distintas polticas pblicas. La crisis del Estado y del sistema de
partidos en nuestros pases, la construccin de una ciudadana ms activa, pero
tambin los procesos de tercerizacin y privatizacin de la accin estatal que
alentaron el ajuste estructural y la estabilizacin, contribuyeron en esta
perspectiva.

En este escenario, diversos movimientos sociales buscaron, desde fines de la
dcada del ochenta, nuevas formas, espacios y mecanismos para su interlocucin
con el Estado, para su participacin en la definicin de la agenda y de las polticas
pblicas. En esta perspectiva han sido particularmente efectivos los movimientos
feministas, de derechos humanos y ambientales. Sus prcticas y experiencias,
muchas de ellas muy exitosas, sirvieron como ejemplo para otras organizaciones
sociales, generndose paulatinamente un sentido comn sobre la importancia y
la utilidad del dilogo pblico y sobre la importancia de sus diversas modalidades y
herramientas.

e. Las formas del dilogo pblico y las distintas audiencias

Las diversas formas de dilogo pblico que se han dado en la regin han tenido
formatos similares, que suponan una secuencia de actividades en el tiempo:
i)mesas de trabajo multiactorales; ii)foros pblicos de sistematizacin e
intercambio de experiencias; iii)formulacin de propuestas generales a partir de las
experiencias; iv)foros pblicos de presentacin de las propuestas; v)publicacin
especializada (dirigida a un pblico focalizado) de las propuestas; v)difusin a
travs de los medios masivos de los resultados y de las propuestas.

En general, mediante tales formatos, promovidos por los actores ms fuertes que
participan en ellos el Estado, agencias de cooperacin bilaterales o
multilaterales, las iglesias-, se garantiza, mal que bien, la construccin de
sentidos comunes compartidos, la sistematizacin y difusin de distintas
prcticas exitosas alrededor de un tema, el encuentro entre distintos actores
vinculados al mismo y la construccin de consensos sobre las lecciones
aprendidas y los resultados de tales prcticas, promovidos por los actores ms
fuertes.

Como resulta obvio, existen diferencias importantes en la participacin de los
actores de acuerdo al nivel de complejidad institucional y al contenido particular de
cada uno de los dilogos. A riesgo de ser esquemticos, proponemos el siguiente
cuadro para graficar algunas de las caractersticas de los procesos ms visibles
que se han dado en la regin:
10
Cuadro No.1
Dilogos pblicos: Participacin de actores por nivel de complejidad
institucional

Nivel de
complejidad
institucional
Caractersticas Principales
contenidos
Actores fuertes en el
proceso
Liderazgo
Complejidad
institucional muy
alta
Ciudad capital de un
pas. Dilogos de
sntesis de procesos
mayores que se
alimentaron de otros
previos en escenarios
de complejidad
institucional alta.
Estrategias naciona
les frente a grandes
temas: lucha contra la
pobreza, descentrali-
zacin, programas
sociales etc.
Autoridades nacionales
Alta burocracia
Agencias multilaterales
y bilaterales
Gremios empresariales
Iglesias
Organizaciones sociales
nacionales
ONG especializadas
Alta burocracia
Agencias multilaterales
y bilaterales
Iglesias
Complejidad
institucional alta
Ciudades grandes e
intermedias, centros
mercantiles y de
poder, con
ciudadanos con
adscripciones diver
sas e intercambios
mltiples
Estrategias locales y
regionales frente a te-
mas concretos: pro
gramas y proyectos
especficos
Autoridades regionales y
locales
Representantes estata-
les
Iglesias
ONG
Organizaciones de
pobladores y mujeres
Pequeos empresarios
Comerciantes
Grupos de inters local
Autoridades regionales
y locales
Representantes estata-
les
Iglesias
ONG
Complejidad
institucional
intermedia
Pequeas ciudades
intermedias y pueblos
grandes, con inter
cambio con los
centros mercantiles y
de poder, con ciuda-
danos con intercam
bios mltiples
Estrategias locales de
desarrollo, programas
y proyectos
puntuales, presupuse-
tos participativos
Autoridades locales
Representantes estata
les
Iglesias
ONG
Comerciantes
Asociaciones de produc-
tores
Autoridades municipa-
les
Iglesias
ONG
Complejidad
institucional baja
Pueblos y centros po-
blados menores, ale-
jados del poder y con
limitado intercambio
mercantil, con ciuda-
danos dispersos y or-
ganizacin tradicional
Estrategias locales de
desarrollo y acciones
puntuales, muchas de
ellas en la esfera
productiva
Autoridades locales
Iglesias
ONG
Lderes comunales
Alcalde
Grupos de poder tradi-
cionales

Las diferencias en la participacin de los actores, sumadas a las desiguales
capacidades y recursos de stos, generan que algunos de ellos (ONG, tcnicos y
profesionales del sector pblico y de la cooperacin y los liderazgos sociales ms
fuertes) resulten fundamentales y devengan en interlocutores calificados del
Estado y de la posterior definicin de polticas pblicas. Este fenmeno, analizado
por Tanaka para el caso peruano de los programas sociales, da origen a lo que
denomina brokers polticos, quienes posteriormente cumplen una funcin de
intermediacin y adquieren por ella un poder diferencial que les otorga cierta
capacidad de influencia en la definicin y gestin de las polticas
13
.

Los resultados que permiten tales formatos, a pesar de sus limitaciones, no son
menores. Facilitan vinculaciones multiactorales, alientan la sistematizacin de
experiencias concretas, dinamizan y ayudan a la redefinicin de las relaciones

13
Tanaka, Martn: Participacin popular en polticas sociales: cundo puede ser democrtica
y eficiente y cundo todo lo contrario, Consorcio de Investigaciones Econmicas y Sociales-
Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2001.
11
entre agentes y actores del desarrollo, promueven el intercambio de aprendizajes
y alientan la construccin de orientaciones y definiciones compartidas que
construyen consensos bsicos para la definicin de polticas pblicas.

En sentido estricto, no llegan a la definicin de stas pero crean las condiciones
para que dicho proceso resulte ms democrtico y permeable a la influencia de
distintos actores y agentes del desarrollo, contribuyendo a un juego poltico
distinto en el que despliegan diversas herramientas para influir en aquellas a partir
de su experiencia y sus intereses.

En ese marco, muchos de los actores y agentes del desarrollo, interesados en
comunicar los resultados de sus experiencias y actividades, as como en influir
desde ellas en las polticas pblicas, empiezan a recurrir a tales herramientas.
Aunque idealmente, dicha influencia debiera ser parte del diseo de las acciones
de desarrollo, el dilogo pblico que involucra numerosas audiencias, puede servir
simultneamente para definir si es posible o no, desarrollar un proceso de
incidencia poltica.

De manera ms reciente y crecientemente, en Amrica Latina, distintas
intervenciones de desarrollo, diversas organizaciones sociales y muchas
entidades de cooperacin se estn planteando directamente el uso de la
incidencia poltica en distinta escala. Estas acciones que tienen ya mltiples
ejemplos de su potencialidad y alcances, estn contribuyendo a profundizar
nuevas formas de relacin entre Estado y sociedad y ms concretamente a
mejorar la efectividad de distintas polticas pblicas, desde el nivel nacional y
regional hasta en los distintos planos y niveles sectoriales y funcionales de las
polticas pblicas.

As, proyectos puntuales de desarrollo como el de Manejo de Recursos Naturales
en la Sierra Sur del Per (MARENASS)
14
, ms all de sus resultados puntuales,
influyeron en la definicin de las orientaciones y la metodologa de la dimensin
productiva de los proyectos del Fondo de Compensacin y Desarrollo Social
(FONCODES) en Per; luchas y movilizaciones sociales que se plantearon la
incidencia influyeron en polticas nacionales como el caso del Movimiento de los
Sin Tierra y muchas de las normas de reforma agraria en Bolivia.

Con tales elementos, interesa en consecuencia revisar la incidencia poltica en
tanto herramienta til y en boga para las acciones de influencia en la propuesta,
definicin y gestin de distintas polticas pblicas.




14
MARENASS es un proyecto especial del Ministerio de Agricultura peruano, con autonoma
tcnica, administrativa y econmica, que se ejecuta en el marco de un Convenio de Prstamo entre
el gobierno peruano y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola, cuyo objetivo principal es el
de ampliar las reas cultivables e incrementar el valor de los recursos naturales productivos.
12
2. La incidencia poltica

a. Sobre el concepto

Distintos programas e intervenciones de desarrollo, de promocin de derechos, de
educacin y de capacitacin, as como la accin social de diversos movimientos y
sectores sociales, incorporan de manera creciente la incidencia poltica como
una de sus lneas centrales de actividad, que se expresa en planes y proyectos
que incluyen las acciones de incidencia como una de las estrategias orientadas
al logro de los objetivos que se definen en trminos de influencia en las polticas
pblicas. Dado que tanto la concepcin como los trminos originales que la
soportan -lobby, advocacy- provienen de la tradicin poltica anglosajona -en
Estados Unidos e Inglaterra estas actividades estn incorporadas a las prcticas
parlamentarias desde el siglo XIX-, resulta pertinente un rastreo breve del
concepto.

En ingls se utiliza la palabra advocacy para describir los procesos de influencia
en el sistema poltico y en los mecanismos de poder y toma de decisiones. En su
traduccin al espaol, las formas ms usadas son las de defensa (de derechos) e
incidencia poltica. Aunque con cierta frecuencia se usa el trmino cabildeo
15
, es
claro que ste se refiere a una estrategia particular de advocacy que supone
dialogar/ influir sobre una persona con poder de decisin, buscando persuadirlo de
algo en particular
16
. Cualquier diccionario espaol incluye el verbo cabildear
definido como la actividad de gestionar con actividad y maa para ganar
voluntades en una corporacin.

El trmino defensa por su parte, se ha usado mucho a partir de las iniciativas
vinculadas al campo de los derechos, combinndolo con la promocin o gestin de
stos, a fin de expresar la idea de avanzar en esa perspectiva, dando origen a
otros conceptos como el de gestora entendida como el esfuerzo para solicitar
servicios o promover la reforma del sistema legal. Tambin se utiliza el trmino
abogaca, que alude a una actividad similar a la que desarrolla el abogado de una
causa privada ante una instancia de la justicia. Desde la dcada del 60, los
movimientos por la justicia social en Estados Unidos y otros pases, empezaron a
utilizar el trmino con un nuevo sentido, de defensa ya no de casos individuales
sino de grupos sociales, particularmente excluidos, oprimidos y/o discriminados.


15
Se trata de una traduccin del trmino lobby, que siendo de origen angloamericano, se deriva del
latn (lobium), usndoselo desde el siglo XVI cuando se desarroll el Sistema Parlamentario
Britnico, para aludir a los salones y corredores de la Cmara de los Comunes. Aunque el
contenido del trmino se ha ampliado, se refiere siempre slo a una clase de actividades polticas
utilizadas como parte de una campaa mayor de incidencia, que apuntan a ejercer influencia
directa sobre los miembros de un parlamento o cmara legislativa alrededor de una poltica
gubernamental.
16
Sobre el particular ver, Sagstetter, Karen: Lobbying, Ed. Franklin Watts Inc, American
Government Series, New York, 1978.
13
En sentido estricto, la incidencia en polticas (policy advocacy) puede ser
entendida como el intento de las organizaciones de la sociedad civil de influir en
las lites institucionales en todos sus niveles de accin, en funcin de intereses
colectivos o de grupos subrepresentados, incorporando en esta ltima categora al
pblico en general
17
. Si se revisan algunos manuales y guas de incidencia poltica
se encuentran definiciones o descripciones que coinciden en sealar que la
incidencia es un "proceso deliberado" (CARE)
18
que busca influir en quienes
toman decisiones y ejecutan polticas pblicas para que asuman determinadas
propuestas. Los especialistas en Derecho Constitucional sealan que estas
actividades forma parte del legtimo ejercicio del derecho de peticin que, segn
Marcial Rubio, "es el derecho a recurrir ante las autoridades para solicitar algo que
ellas podran otorgarnos legalmente, pero a lo que no tenemos derecho cierto y
actual porque, en este ltimo caso, formularemos un pedido que no es sino la
actualizacin de nuestro derecho".

WOLA, institucin de derechos humanos con larga experiencia de "abogaca" o
"cabildeo" sobre asuntos latinoamericanos en Washington, seala que la
incidencia poltica es un ejercicio en la democracia. Se refiere a los esfuerzos
planificados de la ciudadana organizada en su afn de influir en polticas y
programas gubernamentales a travs de la persuasin y la presin social. La
incidencia poltica es el medio por el cual individuos, grupos o sectores de la
sociedad civil se involucran en procesos polticos para hacer valer sus intereses
particulares y, al mismo tiempo, volver a los gobiernos ms responsables,
transparentes y abiertos a la participacin ciudadana. La incidencia es un ejercicio
de empoderamiento.

A travs de ella, la participacin ciudadana va ms all del marco de los procesos
electorales para transformar las relaciones de poder entre los gobiernos y la
sociedad civil en un plano de mayor igualdad. Esto requiere que la sociedad civil
adquiera el conocimiento y las habilidades que le permitan hacer un adecuado
anlisis de los problemas, formular propuestas precisas relacionadas a polticas
pblicas, identificar con precisin a las autoridades/funcionarios con poder de
decisin (y aquellos que las influyen), construir alianzas y coaliciones amplias, y
disear una variedad de estrategias y acciones.

La diversidad de acciones de incidencia pueden ser percibidas como un
repertorio
19
que se basa en la experiencia acumulada de los diversas iniciativas
llevadas a cabo por los movimientos sociales y dems agentes sociales que se
involucran en procesos de incidencia. Estos seleccionan de este repertorio,
aquellas que ms se adecuan a su particular situacin, para implementar las
acciones de incidencia que se llevan adelante en un contexto institucional

17
Sobre el particular ver, Jenkins, Craig: Non-profit organizations and policy advocacy, en Walter
Powel (ed) The Non-profit Sector: a research handbook, Yale University Press, 1987
18
Sprechmann, Sofa y Emily Pelton: Guas y herramientas para la incidencia poltica, CARE,
Atlanta, enero del 2001.
19
Al respecto ver, Tilly, Charles: The Contentious French, Harvard University Press, Cambridge,
1986. Ver tambin, Tarrow, Sidney: Power in movement, Cambridge University Press, 1994.
14
especfico, caracterizado por una estructura de oportunidades polticas, es decir
en un ambiente poltico favorable o no para el desarrollo de las demandas y su
articulacin con los intereses de las lites gubernamentales.

La estructura de oportunidades es definida como las distintas dimensiones del
medio poltico consistentes, aunque no necesariamente formales o permanentes,
que proveen incentivos para la accin colectiva afectando las expectativas de las
personas acerca de las posibilidades de xito o fracaso de sus acciones
20
. La
eficacia en la seleccin y uso de las acciones del repertorio disponible se evala
en funcin de su impacto positivo en una determinada estructura de oportunidades
polticas.

En sentido estricto, se trata de claves externas que expresan el dinamismo social
y poltico, y no de una estructura invariable, con capacidad para dar sentido al
inicio de acciones colectivas de los participantes. Mac Adam precisa cuatro
dimensiones en esta lgica: i) la apertura relativa o no del sistema poltico
institucional; ii) la estabilidad o inestabilidad del alineamiento de las lites polticas;
iii) la presencia o ausencia de lites aliadas; iv) la capacidad y la propensin o no
del Estado a la represin
21
.

En sntesis, en trminos operativos, podemos definir la incidencia poltica como un
proceso deliberado y sistemtico que contempla la realizacin de un conjunto de
acciones de la ciudadana organizada, dirigida a influir en quienes toman
decisiones sobre polticas, mediante la formulacin y presentacin de propuestas
que brinden soluciones especficas, con el fin de lograr cambios puntuales en el
mbito pblico.

Conviene subrayar los elementos centrales que entraa tal definicin
22
:

Se trata de un proceso deliberado y sistemtico, es decir que implica
acciones intencionadas que suponen la voluntad de hacer pblica una
propuesta frente a un problema determinado o una manera de hacer, as
como de la estructuracin de un plan que permita realizar acciones
simultneas de distinto tipo en esa perspectiva.

Lo que se busca es influir en quienes toman decisiones polticas, lo que
obliga inevitablemente a identificar con precisin a los actores involucrados
(hacedores de polticas, tomadores de decisiones y actores que influyen en
ambos), construyendo estrategias y actuando con persuasin o presin
segn sea el caso.

20
Ver, Sikkink, G.: La dimensin transnacional de los movimientos sociales, ponencia
presentada en el Seminario La sociedad civil frente a las nuevas formas de institucionalidad
democrtica, CEDES CELS, Buenos Aires, 1999.
21
Mc Adam, Doug: Comparative perspective on Social Movements, Cambridge University
Press, 1996
22
Los elementos centrales estn tomados de PREVAL-FIDA: Sistematizacin de experiencias
locales de desarrollo rural, versin electrnica, Lima, sin fecha, 2007.
15

La incidencia est dirigida a cambiar polticas (procedimientos, normas,
formas de hacer, institucionalidad, etc.) en temas especficos a partir de
propuestas puntuales, es decir, se trata de una estrategia que se refiere a
una poltica pblica determinada que puede ser local, regional, nacional,
global o sectorial, que responde a necesidades de la poblacin o a sectores
de sta.

Es un proceso de negociacin de poder, por medio del cual grupos o
sectores de la sociedad civil se involucran en dinmicas polticas para
hacer valer sus experiencias, intereses o sus formas de hacer, volviendo
a los gobiernos ms responsables, efectivos, transparentes y abiertos a la
participacin ciudadana.

Otras definiciones de incidencia poltica

Es el esfuerzo de la ciudadana organizada para influir en la formulacin e
implementacin de las polticas y programas pblicos a travs de la persuasin
y la presin ante autoridades estatales, organismos financieros internacionales
y otras instituciones de poder. Son las actividades dirigidas a ganar acceso e
influencia sobre las personas que tienen poder de decisin en asuntos de
importancia para un grupo particular o para la sociedad en general. (WOLA-
CEPDA: Manual para la facilitacin de procesos de incidencia,
Washington, 2004)

En su definicin ms bsica es un conjunto de acciones dirigidas a quienes
toman decisiones en apoyo a una causa poltica especfica. (The Futures
Group International: Formando redes para el cambio de polticas: Manual
de Capacitacin en Defensa y Promocin, Washington, 1995)

Proceso de cambios de la realidad con direccin e intencionalidad en el mbito
de las polticas pblicas (sistemtico, coherente y participativo). Este proceso
de influencia implica fases sucesivas de logro de metas progresivas y
articulacin de intereses comunes. (Definicin presentada al Taller Regional
de Capacitacin en Incidencia, Fundacin Arias para la Paz y el Progreso
Humano, San Jos, Costa Rica, 1997)
Fuente: PREVAL-FIDA: Sistematizacin de experiencias locales de desarrollo rural, versin
electrnica, Lima, sin fecha, 2007.





16
b. Consideraciones sobre incidencia poltica, rgimen poltico, ciudadana y
esfera pblica
23


De lo anterior se deduce que es fundamental notar la ntima relacin entre
incidencia poltica y rgimen poltico, lo que nos lleva a afirmar que uno de los
supuestos bsicos de la posibilidad de la incidencia es la existencia de un rgimen
poltico democrtico. Se trata como mnimo de la "existencia de algunos rasgos
democrticos en el rgimen poltico." Es difcil imaginar la viabilidad de la
incidencia poltica en un rgimen antidemocrtico, autoritario e impermeable
aunque siempre queda la posibilidad de desarrollarla a otros niveles, por ejemplo,
en el sistema poltico internacional del cual el rgimen en cuestin forma parte.

Dado que la caracterizacin de los regimenes polticos es mucho ms compleja
que la simple dicotoma democracia/ dictadura, las posibilidades de la incidencia
dependen en buena cuenta de una apreciacin fina en torno al rgimen poltico
"realmente existente." La forma que asuma la incidencia y sus caractersticas
dependern en gran medida de las caractersticas del sistema poltico en el cual
se desarrolle. Si entendemos que el sistema poltico es mucho ms complejo que
el sistema de gobierno, tendremos una visin ms cercana a la realidad del
escenario para la incidencia.

En ese sentido, puede ser de mayor utilidad referirse al poder como el mbito en
la que aquella se desarrolla. Asumiendo que el poder tiene una "cara abierta" (las
instituciones polticas propiamente dichas), una "cara cerrada" (los llamados
poderes fcticos) y una "cara invisible" (el entramado de creencias, normas,
prejuicios que legitima el poder global), tendremos una mejor aproximacin a la
complejidad del concepto. La incidencia debe tomar en cuenta la peculiar
configuracin del poder nacional, regional o local sin descuidar ninguna de sus
dimensiones. Es decir, no slo los espacios abiertos de discusin y elaboracin de
las decisiones polticas (Consejos Municipales y Regionales, Congreso, Consejo
de Ministros, Ministerios etc.), sino tambin los espacios cerrados, los "pasillos
secretos" que conectan los poderes fcticos con el poder abierto.

Tener una idea clara de cmo se elaboran y se toman las decisiones polticas es
muy importante para las acciones de incidencia poltica. Esto no significa que las
acciones de cabildeo o abogaca deban necesariamente ajustarse a tales
mecanismos. Muchas veces tendrn que actuar en conflicto con ellos, con lo que
tienen de oculto, de secreto y de corrupto. Por ello, el carcter tan diversificado del
repertorio de modalidades de accin que tienen a su disposicin los actores
sociales para llevar adelante las acciones de incidencia.

Como seala WOLA, la incidencia va de la mano con una concepcin de
ciudadana activa, participativa y propositiva. El desarrollo sistemtico de la
incidencia puede ser un poderoso instrumento para introducir modificaciones en la

23
Basado en el texto preparado por Eduardo Cceres Valdivia como parte de la formulacin del
Manual de Incidencia Poltica, Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, 2003.
17
cultura poltica vigente. Dado el deterioro del sistema de partidos y el poco
atractivo de las visiones globales del mundo y del pas que supuestamente los
partidos representan, el ingreso de los ciudadanos a la poltica puede encontrar
una va ms eficaz por el lado de la promocin de sus intereses y demandas
particulares, como un mecanismo que combina la representacin con la
posibilidad de la deliberacin pblica como forma de reafirmar la poltica, como
asunto pblico
24
. Los diversos momentos del proceso de incidencia pueden ser
entendidos como elementos de un proceso de educacin ciudadana, en tanto
llevan a los participantes a interesarse y a participar en poltica, a la vez que
contribuye a la renovacin de sta.

La incidencia poltica no slo supone la existencia de un rgimen poltico con
rasgos democrticos, y ciudadanos que participan de alguna manera. Supone que
entre los ciudadanos, la sociedad civil, y el Estado existe un espacio amplio,
muchas veces difuso, que a grandes rasgos podra denominarse "espacio(s)
pblico(s) no estatal(es)" en el cual los intereses particulares -individuales o de
grupo- se expresan, se contrastan, se agregan o entran en conflicto. Se trata de
espacios en los cuales los prejuicios, normas, costumbres (la cultura en sentido
amplio) cumplen su papel de homogenizar prcticas y discursos, y son a la vez,
remodelados por estas mismas prcticas y discursos; espacios en los cuales los
sujetos se socializan, se visibilizan y se hacen "pblicos", y en los que se
construyen las identidades y las diferencias, relaciones estables o precarias y
alianzas de diversa ndole.

El nmero de estos espacios es muy amplio y vara con el tiempo y de acuerdo al
lugar. Se reconoce el rol de los cafs y las cerveceras en los orgenes de las
grandes revoluciones modernas. Hoy juegan un papel muy importante -aunque no
exclusivo- los medios de comunicacin masivos en la medida que inciden en la
creacin de corrientes de opinin que se expresan y discuten en diversos espacios
pblicos. A pesar de las limitaciones que imponen los grandes medios, hay una
incipiente opinin pblica que se construye y reformula cotidianamente en el
encuentro entre los contenidos que difunden los poderes, y los que expresan las
demandas e intereses cotidianos, y la experiencia acumulada.

Conocer los mecanismos de funcionamiento de esta "espacio pblico no estatal", y
dentro de l, los procesos a travs de los cuales se configura la "opinin pblica"
(que no es lo mismo que la suma de respuestas individuales a preguntas de las
encuestadoras), es muy importante para la incidencia poltica. Ms an, cuando
vivimos en un mundo en el cual no es exagerado hablar de "opinin pblica
mundial. Una incidencia eficaz requiere identificar los mecanismos a travs de los
cuales es factible generar corrientes de opinin, as como a los actores clave en
este campo. Simultneamente es necesario tener alguna idea del nivel de
sensibilidad de los poderes y de quienes los ejercen frente a la opinin pblica.
Incluso los poderes ms "cerrados" son en algn punto sensibles a las grandes

24
Sobre el particular, y para el caso de Estados Unidos, ver: Mathews, David: Poltica para la
gente, Kettering Foundation, Biblioteca Jurdica Dike, Medelln, 2000
18
corrientes de opinin pblica (como se verifica en el caso de la actitud de los
gobiernos frente a demandas vinculadas a los derechos humanos, gnero o
ecologa entre otros). En todo caso, a diferencia del "lobby" en su versin ms
frecuente, la incidencia apuesta siempre por lo "pblico" como el escenario
privilegiado de su accin.

c. Movilizacin social, incidencia poltica y democratizacin

La incidencia poltica es uno de los caminos para influir en la poltica que tienen
los ciudadanos en el mundo contemporneo. En sociedades como la nuestra, esa
accin se torna particularmente relevante debido el contexto de transicin que
vivimos y la pugna por la democratizacin que se observa. En ese sentido, la
incidencia es parte de la lucha democrtica, la que supone la consideracin de
tres aspectos: i) un escenario de lucha permanente porque si bien la democracia
institucionaliza las reglas del juego poltico, no asegura ni una posibilidad de
participacin activa de los ciudadanos, ni la automtica cercana entre el
representante elegido y sus electores (el clsico dilema entre representacin y
participacin); ii) una lucha por el reconocimiento de los adversarios, porque la
democracia no admite la eliminacin del oponente derrotado sino que busca
soluciones de compromiso con ellos, as esto implique su propia transformacin
radical, como posibilidad; iii) la disputa permanente de hegemona y el ejercicio del
poder pblico estatal como dos caras de la misma moneda.

Desde esta perspectiva, la accin poltica en nuestras sociedades supone una
doble lgica. Una, de movilizacin social que se desarrolla en el cuestionamiento
de la hegemona que legitima un orden activo, que es de masas y de
autoafirmacin social, de conquista y ampliacin del espacio pblico, de
construccin de derechos de ciudadana y de reivindicacin. Se manifiesta
muchas veces en la accin de los movimientos sociales, en la organizacin de
campaas cvicas, en la construccin de redes, foros y plataformas de la sociedad
civil o en la participacin directa en el debate pblico.

Otra, de cabildeo, que es la continuacin de la lucha democrtica en los canales
institucionales. Se trata de un ejercicio de vigilancia y cuestionamiento sobre los
representantes y los funcionarios que gestionan los bienes pblicos. Reconocer la
legitimidad del cabildeo y practicarlo, supone reconocer el poder estatal -Ejecutivo,
Legislativo y Judicial en sus varios niveles- como un campo de fuerzas polticas en
accin, y como la institucionalizacin del conflicto. En este proceso se busca
incidir en quienes toman las decisiones, pero tambin en la opinin pblica y en la
ampliacin de la esfera pblica.

Esta doble lgica, es complementaria aunque muchas veces aparece como
contradictoria, resulta central para transformar las relaciones de poder entre el
gobierno (y ms all de ste, el Estado) y la sociedad civil. Las posibilidades de
ampliacin de los derechos econmicos, sociales y culturales pasan por el
19
empoderamiento de los ms pobres y excluidos que exige su participacin y su
voz en la esfera pblica a construir
25
.

d. El tema y los protagonistas de la Incidencia Poltica

Un asunto o problema se transforma en tema de incidencia poltica cuando se
reconoce que para solucionarlo se requiere crear o modificar normas legales,
polticas pblicas y relaciones de poder, particularmente en el mbito de la "cara
abierta" del Estado. De hecho, toda intervencin en pro del desarrollo o la
institucionalidad democrtica requiere cambios en las polticas nacionales o
regionales y en las relaciones de poder existentes.

Se requiere desarrollar "incidencia poltica" cuando se identifica como causas
centrales de algn problema, la ausencia de polticas adecuadas en relacin al
asunto en cuestin, la vigencia de polticas nocivas frente al mismo, o el
incumplimiento sistemtico de las normas y polticas vigentes. En el discurso de
los derechos humanos, se suele decir que una violacin de derechos -que
automticamente puede ser reclamada frente al Estado o ante organismos
supranacionales (ONU, OEA, OIT, etc.)- puede resultar de la violacin de un
derecho legalmente reconocido, la desproteccin de un derecho, o la no
realizacin de un derecho a travs de polticas pblicas afirmativas.

Donde hay un problema que requiere incidencia poltica debe existir una propuesta
y un sujeto (o una coalicin de sujetos) protagonista de la misma. Si bien toda
poltica tiene beneficiarios y perdedores -lo que es una regla esencial de la
democracia- se trata de formular la propuesta de tal manera que su efecto sea
ampliar el espectro de los primeros y disminuir el rango de los ltimos. Construir
una propuesta en torno a la cual hacer incidencia no es, por ello, un ejercicio
acadmico o tcnico. Es un proceso poltico pues la propuesta se elabora no slo
en funcin de la solucin del problema, sino tambin en funcin de la coalicin que
se busca construir para sacarla adelante.

De otro lado, es importante sealar que se trata de una "propuesta" y no
simplemente una "demanda". Una cosa es buscar que las autoridades solucionen
una demanda o problema sin importar mucho de qu manera lo hagan (demanda),
y otra es proponer una poltica especfica frente al problema en cuestin
(propuesta). La idea de incidencia poltica se ajusta ms a la segunda opcin. Esto
implica que la propuesta sea sometida de manera simultnea a dos
consideraciones, no siempre coherentes entre s: una de consistencia interna de la
propuesta; otra, en torno a su viabilidad poltica. La primera reclama
correspondencia entre las diversas dimensiones del problema y los componentes
de la propuesta, entre los objetivos y los medios propuestos. La segunda exige
medir cuidadosamente las prioridades y magnitud de las modificaciones en funcin
de evitar una amplia coalicin de afectados por los cambios que se opongan a

25
Al respecto ver, Grzybowski, Cndido: Presin poltica, movilizacin social y lobbying, en
Pobreza Urbana & Desarrollo, Ao 8, nmero 18, FICONG, Buenos Aires, agosto 1998.
20
ellos y los bloqueen. La coherencia nos lleva a una propuesta especfica,
tcnicamente sustentada, econmicamente viable y sustentable en el tiempo. La
consideracin de viabilidad poltica nos lleva a una propuesta capaz de atraer una
amplia coalicin y de ser realizable en el marco de una correlacin poltica
factible.

Los temas neurlgicos del poder, en sociedades como la nuestra, estn ms
fuertemente blindados contra este tipo de acciones. En otras palabras, los
tomadores de decisiones son ms impermeables a sus efectos, entre otras
razones, por el peso de los poderes fcticos en estos campos. Ello no hace que la
incidencia sea intil, sino ms bien, obliga a pensar en estrategias de presin y
movilizacin distintas, as como en alianzas ms amplias y ms fuertes.

La coalicin protagonista de la incidencia, debe tener la capacidad de acordar
propuestas y a la vez, de incidir sobre los actores con poder de decisin frente al
problema en cuestin. Y esto no se puede improvisar o dejar en un segundo
plano. Es por ello que la incidencia supone una planificacin que deber incluir
actividades que permitan, en primer lugar, verificar las capacidades de la coalicin
y sus integrantes, y sobre esa base desarrollar actividades de fortalecimiento en
aspectos cruciales: conocimiento de la propuesta; relaciones con los actores del
sector pblico; relaciones con los medios de comunicacin; relaciones nacionales
e internacionales. De lo dicho, se deduce que la construccin de la propuesta para
la incidencia y la construccin de la coalicin que la llevar delante son dos
dimensiones del mismo proceso.


3. La incidencia en polticas pblicas vinculadas al desarrollo en Amrica
Latina.

a. Una nota previa

La experiencia en incidencia en polticas pblicas en Amrica Latina, es
relativamente reciente. La ltima dcada, sin embargo, ha visto la multiplicacin de
las mismas y la proliferacin de herramientas e instrumentos orientados a guiarlas
y hacerlas ms efectivas. Fuertemente alentadas por la cooperacin internacional,
la divulgacin de muchas de esas prcticas y sus resultados
26
, circulan por la
regin, como lo hacen infinidad de manuales e instrumentos que sistematizan las

26
Distintas publicaciones sobre el particular, resumen muchas de esas experiencias. Por ejemplo
ver, Diaz Palacios, Julio et al.; La incidencia poltica; nuevos caminos para la sociedad civil.
Sistematizacin de una experiencia, DFID, Lima, 2003, que resume el esfuerzo de la Red de
Municipalidades Rurales del Per y un grupo de ONG que colaboraron con ella, para influir en una
nueva Ley de Municipalidades. Para el caso de las experiencias alentadas por el Programa
FORTAL ver: Pobreza, desarrollo y alianzas multiactorales, IIED-AL/DESCO/FUPROVI, Buenos
Aires, 2005, que presenta diversas experiencias de escala local en Argentina, Colombia,
Nicaragua, Per y Repblica Dominicana.
21
caractersticas ms importantes de una herramienta
27
, cuyo uso se hace ms
frecuente.

Vinculada inicialmente, tanto a programas y proyectos de desarrollo, as como a
movimientos urbanos, la incidencia en polticas pblicas lleg tambin al mundo
rural y a los actores y agentes que se desenvuelven en ste. La cantidad de
instituciones (agencias de cooperacin al desarrollo, ONG, iglesias, etc.) y
movimientos sociales que desarrollan actividades de incidencia poltica alrededor
de sus experiencias e intereses, es cada da mayor, como lo es la sistematizacin
de sus resultados.

En las lneas que siguen a continuacin daremos cuenta apenas de tres de esas
experiencias en el mbito rural, elegidas en tres pases de la regin. Veremos en
ellas sus diversos orgenes y resultados, as como algunos elementos constantes
que permitirn, ms adelante en este mismo texto, plantear los componentes
bsicos de un proceso de incidencia, como parte de las lecciones que se
desprenden de aquellas como de muchas otras.

b. Tres experiencias rurales de incidencia poltica en Amrica Latina

Incidencia poltica para el desarrollo local dentro del proyecto Crdito y
Fortalecimiento de la Sociedad Civil en Bolivia Rural

La experiencia se desarroll en tres departamentos bolivianos Santa Cruz, Tarija
y Chuquisaca- involucrando a 32 poblaciones de indgenas guaranes en las
comunidades de Gutirrez (9 comunidades), Camiri (4 comunidades), Boyuibe (2
comunidades), Charagua (9 comunidades), Monteagudo (3 comunidades), y
Huacareta (5 comunidades). Ubicadas en el Chaco boliviano, dichas poblaciones
participaban de un proyecto de crdito y fortalecimiento de la sociedad civil rural
boliviana, alentado por Catholic Relief Service-Bolivia (agencia cooperante) e
implementado por CIPCA-Cordillera (ONG del pas).

La accin de incidencia, desarrollada los aos 2003-2004, apuntaba en su sentido
ms amplio, a incorporar en las poblaciones vinculadas al proyecto, la capacidad
de incidir polticamente, adoptando la metodologa de WOLA, buscando el
fortalecimiento de la organizacin indgena en sus distintos niveles, para
transformar las estructuras y las relaciones con los municipios de la regin, de
manera que respondan mejor a las demandas prcticas y estratgicas de
aquellas.


27
Entre los ms conocidos y tiles destacan los siguientes: ICCO-BBO: Taller de lobby para
ONG. Mtodos y principios del cabildeo, Lima, 2001; Sprechman S. y E. Pelton; Guas y
herramientas para la incidencia poltica. Manual de referencia para gerentes de programas
de CARE, CARE, Atlanta, 2001; CARE: Gua y herramientas para la incidencia poltica, CARE-
Per, 2002; Grupo Propuesta Ciudadana: Manual de incidencia poltica, Lima, 2003; (WOLA-
CEPDA: Manual para la facilitacin de procesos de incidencia, Washington, 2004)

22
Ms exactamente, la intervencin buscaba atender las tensiones permanentes
entre los gobiernos locales y las comunidades involucradas, que se concentraban
en la disputa alrededor de los Planes Operativos Anuales de los 6 municipios, que
establecan las prioridades de su accin y los proyectos de inversin de los
recursos ediles en sus respectivos territorios. Adicionalmente, se pretenda
mejorar las condiciones de vida de las mujeres ms pobres y sus familias, a travs
del fortalecimiento de sus capacidades.

Los actores de la experiencia fueron tres: las 32 comunidades y su organizacin
superior, la Asociacin de Pueblos Guaranes que representaba a 25 capitanas y
ms de 300 comunidades, los 6 gobiernos municipales y el patrocinio y apoyo
tcnico de la agencia de cooperacin y la ONG.

La intervencin supuso tres fases claramente diferenciadas en el tiempo, que
tenan como norte los resultados previamente establecidos con las poblaciones
indgenas: i)la capacitacin y planificacin de las acciones, empleando la
metodologa de WOLA, que supuso la identificacin y formulacin de las
propuestas de cada una de las poblaciones indgenas, la formulacin de un plan
de campaa de incidencia y la conformacin de un equipo responsable de llevar
adelante el trabajo; ii)la implementacin de la campaa por parte de los 32 grupos
indgenas, hasta lograr insertar sus proyectos y demandas en los POA
municipales; iii)el seguimiento y vigilancia de las propuestas convertidas en
proyectos y el anlisis de sus resultados.

En sentido estricto, y de acuerdo a la herramienta que utilizaron, los participantes
implementaron 5 grandes pasos en su proceso de incidencia en las decisiones
municipales:

Analizaron y priorizaron, con el apoyo de la ONG, el problema que cada
una de las comunidades buscaba resolver a travs de las decisiones de los
municipios. Los temas ms recurrentes estuvieron ligados a la escasez de
agua, la falta de agua potable en las comunidades, la ausencia de
infraestructura educativa y de salud, la ausencia de proyectos productivos
que apoyaran la economa familiar y los malos precios de los productos.

Sobre la base de su anlisis, construyeron sus propuestas que se
expresaron en perfiles de proyectos, priorizando cada comunidad uno de
ellos en funcin a sus necesidades. De las 32 comunidades, 30 lograron
articular 29 proyectos en total.

Con los perfiles de proyecto en sus manos, las poblaciones involucradas
analizaron los espacios de decisin a las que someteran aquellas, los
intereses de los distintas audiencias que estaran involucradas con su
demanda y revisaron las fuerzas y capacidades de su organizacin, como
base para elaborar su estrategia de influencia.

23
La estrategia de influencia y el plan de actividades (2003-2004) que se
deriv de ella, supuso distintas acciones de comunicacin (radiales y
escritas), de construccin de espacios de dilogo (talleres de capacitacin y
foros) y de movilizacin permanente de las organizaciones ante los 6
municipios involucrados.

A lo largo de todo el proceso, las distintas organizaciones involucradas,
mediante el trabajo del equipo responsable y a travs de asambleas de las
organizaciones, monitorearon y evaluaron la marcha del proceso y
posteriormente vigilaron la implementacin de los proyectos que fueron
incorporados a los respectivos POA municipales, de acuerdo a los
procedimientos establecidos por la legislacin boliviana.

Los resultados de la experiencia fueron particularmente significativos. 20 de las 29
demandas presentadas fueron incorporadas en los Planes Operativos de los
gobiernos locales y se implementaron 30 proyectos en igual nmero de
comunidades, con una inversin total de 254,142 dlares, provenientes de
recursos pblicos, que se invirtieron en proyectos que mejoraron las condiciones
de vida de las poblaciones indgenas. Adicionalmente se capacitaron 826
personas, 431 de las cuales eran mujeres. La ONG con las poblaciones indgenas,
a lo largo de los dos aos trabaj cuatro mdulos de capacitacin sobre identidad
y conciencia comunitaria, cultura poltica y ciudadana (derechos, deberes y
participacin), planificacin participativa y comunitaria y planificacin para la
incidencia poltica.

Ms profundamente, a partir de la experiencia se estableci una nueva forma
regular de hacer los POA municipales en los 6 territorios, 2 de los gobiernos
consagraron el proceso mediante ordenanzas y disposiciones locales, la gestin
presupuestaria y de inversin de los municipios gan en actividad y la Asociacin
de Pueblos Guaranes empez a buscar la ampliacin de la experiencia a otros
municipios en los que tiene presencia, adems de tener argumentos para pugnar
por cambios legislativos en el contexto de la formulacin de la nueva normatividad
boliviana.

La experiencia de la incidencia poltica y cabildeo de la Ley de Rondas
Campesinas promovida por la Comisin Nacional Coordinadora de
Rondas Campesinas en Per

Las rondas campesinas en Per, son organizaciones de campesinos que en forma
voluntaria realizan labores comunales de seguridad de sus pueblos, resuelven
pacficamente los conflictos en sus comunidades y participan activamente en el
desarrollo de sus localidades. Nacidas hace ms de 25 aos en las provincias de
Chota y Hualgayoc, en el departamento de Cajamarca, en la sierra norte del pas,
como una respuesta a los problemas de abigeato que las afectaban, fueron
reconocidas en 1986 por la Ley de Reconocimiento de las Rondas Campesinas.

24
Posteriormente, como parte del conflicto armado interno que sufri Per, en
distintos departamentos, las FFAA, crearon en la primera mitad de los noventa,
distintos comits de autodefensa, que guiados por el modelo de las rondas,
buscaban hacer frente a la subversin. Concluida la lucha interna, un sector
importante de stos, asumi funciones equivalentes a las rondas, mientras otro
mantena su subordinacin y vinculacin con los militares.

A inicios del siglo XXI en el pas existan ms de 200,000 campesinos organizados
en las distintas formas de rondas campesinas y comunales. Empezaron a
sucederse entonces distintos conflictos con el sector instrumentado desde el
Estado, a la par que los distintos gobiernos que se sucedieron, buscaban cooptar
a las rondas y restringan su funcionamiento a partir de sus intereses.

En este contexto, en marzo del 2001, las distintas organizaciones de ronderos,
reunidos en Lima, acuerdan establecer una alianza con la Confederacin Nacional
Agraria (CNA) y la Confederacin Campesina del Per (CCP), creando la
Comisin Coordinadora de Rondas Campesinas (CCNRC), encargada de elaborar
un nuevo proyecto de ley, as como de organizar la campaa de incidencia
alrededor de la misma, hasta lograr su aprobacin.

El objetivo del esfuerzo desplegado fue claro desde un primer momento: modificar
el marco normativo de las organizaciones sociales de autodefensa, en tanto que
luego de las modificaciones sufridas durante el conflicto armado, vulneraba
derechos elementales del actuar de las rondas, sometindolas al control de los
rganos de seguridad estatal, afectando su autonoma y generando un proceso
armado que iba en contra de su carcter pacfico.

Con esta intencionalidad, el primer paso fue ampliar las alianzas, incorporando la
asesora tcnica de dos ONG Servicios Educativos Rurales (SER) y la Comisin
Episcopal de Accin Social (CEAS)- a travs de la segunda, a sectores de la
Iglesia Catlica y a la Defensora del Pueblo. La organizacin de la incidencia
diferenci claramente cinco etapas:

La implementacin de consultas locales del Proyecto de Ley que se realiz
en centenares de bases, donde los dirigentes lo expusieron, logrando por
esta va su difusin y el perfeccionamiento de su contenido, adems de
afirmar la participacin permanente de los ronderos. Se llevaron adelante
ms de 84 consultas en esta perspectiva.

Consolidadas las propuestas locales, se involucr a distintas autoridades
locales (alcaldes y gobernadores) y se difundi la propuesta regionalmente
(folletos, radio y prensa regional), como paso previo a la implementacin de
10 consultas regionales del proyecto de Ley.

En Lima se realizaron dos reuniones nacionales de representantes
ronderos, analizando la propuesta y discutiendo algunas redacciones
alternativas que se empezaban a cabildear con distintos congresistas de la
25
Repblica. Ambos eventos concluyeron con sendas movilizaciones al
Parlamento y al gobierno central para presentar sus acuerdos e iniciar una
lgica de difusin de stos en los medios nacionales.

La campaa de cabildeo ante el Congreso de la Repblica implic distintas
acciones: reuniones con los presidentes de las comisiones que deban
dictaminar la ley, con el Presidente y directivos del Congreso, asistencia y
participacin en reuniones con las Comisiones encargadas, organizacin de
Audiencias Pblicas en el Congreso de la Repblica, reuniones con los
jefes de las distintas bancadas y seguimiento del debate en el Pleno del
Parlamento.

Las acciones de incidencia se extendieron al gobierno central para
presionar al Congreso y asegurar su rpida promulgacin; las mismas
implicaron reuniones con los asesores y funcionarios de los Ministerios
clave (Agricultura, Justicia e Interior), gestin y firma de un convenio con el
Ministerio del Interior, reuniones con asesores presidenciales y una reunin
final con el Presidente de la Repblica.

Los resultados de la experiencia fueron exitosos. La promulgacin de la Ley de
Rondas Campesinas, en enero del 2003, supuso el reconocimiento a estas
organizaciones de sus competencias para prestar seguridad a sus poblaciones y
resolver pacficamente conflictos en base a sus usos y costumbres, adems de
afirmarse como actores sociales legtimos y legales en el desarrollo de sus
pueblos y en el ejercicio de la vigilancia sobre sus autoridades y los bienes
pblicos a cargo de stas. En segundo lugar, el Convenio con el Ministerio del
Interior, adems de su reconocimiento, estableci una clara coordinacin
funcional, respetando su autonoma plena. Ms profundamente, se fortalecieron
dimensiones participativas de la democracia en el Per y se fortaleci una
organizacin que moviliz a cerca de 5,000 de sus lderes. Adicionalmente, y por
accin de las ONG, ms de 30 dirigentes se capacitaron en el uso de las
herramientas de la incidencia poltica.

Los actores de esta experiencia evaluaron que las claves para explicar sus
resultados se encontraron en su autonoma a lo largo del proceso, la accin
unitaria y de alianzas que permiti la concurrencia de ms de 15 centrales y
organizaciones sociales, la capacitacin permanente a lo largo del proceso y la
apuesta por el trnsito de los caminos institucionales, a pesar de los lmites tanto
de la democracia peruana cuanto de la organizacin de los ronderos.

La iniciativa del Foro del Caf en El Salvador

El Foro del Caf es una articulacin de pequeos productores cafetaleros de El
Salvador, constituida a fines del ao 2001 sobre la base social de la Federacin
Salvadorea de Cooperativas de la Reforma Agraria. Localizada en las tres
principales zonas cafetaleras del pas (Occidente, Centro y Oriente), agrupa
aproximadamente a 25,000 productores.
26

El deterioro del precio internacional del caf que determin una importante crisis
en el sector el ao 2002, afect de manera especial la rentabilidad de los
pequeos y medianos productores que tuvieron que enfrentar la reduccin de su
produccin, sus exportaciones y consiguientemente sus ingresos y los de sus
familias. En ese contexto, en el que se vean agobiados por la dificultad de hacer
frente a sus deudas con la banca, los beneficiadores y los exportadores, el Foro
constat que los productores estaban adicionalmente ahogados por un exceso de
cargas ligadas a distintas cuotas que tenan que pagarle al Estado, a travs de
PROCAFE, deducciones por ajuste de calidad, descuento por merma del
producto, canon de transformacin y los pagos del fondo de emergencia y de
FICAFE, entre otros.

Se plantean entonces el desafo de influir en las polticas pblicas y en los
mecanismos de regulacin existentes para asegurar el desarrollo de la caficultora
salvadorea, apuntando en ltima instancia a la constitucin de alguna modalidad
de fondo de financiamiento que alivie su situacin. Se constituyen entonces en un
espacio ms abierto y convocan a otros gremios como la Unin de Caficultores de
El Salvador, adems de buscar la asistencia tcnica de una ONG nacional,
FUNDE, a la que le encargan acompaarlos en la sistematizacin de sus
experiencias, la formulacin de sus propuestas y la coordinacin logstica de las
actividades de incidencia que iban a emprender.

Ampliadas las alianzas, la campaa de incidencia diferenci distintas etapas o
momentos:

Definicin de las propuestas del sector en funcin a las necesidades de los
caficultores, lo que supuso la organizacin de un conjunto de talleres y
foros regionales y posteriormente nacionales de consulta y discusin. Como
resultado de estas actividades se formularon seis propuestas normativas
que buscaban reducir la fuerte carga de costos del sector, as como la
suspensin del proceso de embargos de las fincas cafetaleras, que ya se
haba iniciado.

Alrededor de las propuestas se organiz un proceso de cabildeo de las
normas ante los miembros de la Asamblea Legislativa, identificando con
claridad un grupo de aliados y otro de opositores. A travs de distintas
reuniones con los primeros, se lograron concordar distintas propuestas a
ser sometidas al Pleno.

Simultneamente y con una perspectiva similar, se establecieron relaciones
con distintos altos funcionarios y asesores del gobierno central, buscando
sensibilizarlos sobre la situacin del sector y comprometindolos con el
apoyo de algunas de las medidas que promovan.

Se realiz una intensa campaa de comunicacin social a travs de los
medios masivos. La publicacin y divulgacin de comunicados y la
27
presencia de los dirigentes del Foro tanto en la radio como en la televisin y
los peridicos nacionales, permitieron sensibilizar a la opinin pblica sobre
la problemtica del sector, a la par que divulgaban sus planteamientos y las
propuestas. Establecieron una efectiva relacin con varios medios, lo que
permiti que las conferencias de prensa fueran un instrumento efectivo en
su estrategia comunicativa.

Impulsaron distintos eventos pblicos nacionales, abordando la
problemtica cafetalera desde distintos ngulos financiamiento, seguridad
alimentaria- buscando ampliar sus alianzas. En este camino, lograron poner
el tema en la agenda pblica, de manera tal que fue uno de los asuntos en
debate entre los candidatos a la Presidencia de El Salvador.

Articularon su trabajo a la campaa internacional realizada por la Alianza
Global para el Caf y Otras Materias Primas (GLACC), auspiciada por
OXFAM Internacional, participando representantes del Foro en las
actividades de cabildeo en el Congreso norteamericano y la Organizacin
Internacional del Caf.

El resultado ms significativo de este esfuerzo fue el peso que adquiri el tema del
caf en la agenda poltica salvadorea. Ms en concreto, la Asamblea Legislativa
y el Poder Ejecutivo aprobaron algunos cambios en la normatividad vigente: la
contribucin a PROCAFE se redujo en 50% y se estableci un perodo de dos
aos de gracia para el pago del capital y los intereses a FICAFE.
Complementariamente, como resultado de la campaa, el Foro consigui que la
Asociacin de Bancos de El Salvador se comprometa con la suspensin de
embargos por un ao entre el 2003 y el 2004. Adicionalmente, la organizacin se
fortaleci significativamente en el proceso y logr la incorporacin de nuevas
organizaciones y empresas, especialmente de mujeres.

Aunque el Foro no consigui el logro pleno de su objetivo, sus integrantes evalan
que los principales elementos que contribuyeron a los objetivos que se plantearon
fueron tres: la cohesin del grupo encargado de la campaa y el compromiso de la
mayora de asociados que permitieron una movilizacin importante, el
acompaamiento tcnico a lo largo del proceso que facilit la presentacin de
argumentos y la organizacin de la campaa, la amplitud de las alianzas y su
articulacin a un esfuerzo global, que increment su impacto.

c. Las lecciones aprendidas de las distintas experiencias de incidencia

Los tres casos presentados tienen diferencias importantes. El primero fue
promovido por una agencia de cooperacin y una ONG y tuvo una escala territorial
de carcter local. El segundo fue lanzado por un gremio campesino de carcter
nacional, que incorpor en un segundo momento el apoyo de distintas ONG y tuvo
una escala territorial de carcter nacional. El tercero fue promovido por un gremio
de pequeos productores en alianza con una ONG y tuvo una escala nacional y
posteriormente internacional.
28

Ms importantes, sin embargo, son las semejanzas que se observan en la lgica
de esas y de las muchas otras experiencias similares que existen en la regin.
Creemos que en la perspectiva de lecciones aprendidas de los casos presentados
y de muchos otros, hay elementos importantes que deben tomarse en cuenta para
distintos procesos que buscan incidir en polticas pblicas, incluso ms all de las
distintas escalas y ambicin que puedan tener:

El xito de las campaas de incidencia en polticas pblicas est ligado en
principio, a la combinacin de una organizacin o institucin slida, la
identificacin clara del problema(s) ligados a necesidades precisas que se
quiere atender, la generacin de informacin y propuestas, la construccin
de alianzas, la sensibilizacin de los actores que pueden influir en el tema y
la identificacin clara de los espacios de decisin de polticas para actuar
sobre ellos. Adicionalmente, de manera ideal, hay que buscar que los
resultados obtenidos se consagren en modificaciones normativas.
En la conformacin de alianzas, a la luz de los casos presentados, se dan
dos modelos que no son excluyentes ya que en una misma alianza pueden
coexistir ambos. En cualquier caso, siempre son alianzas multiactorales en
las que los actores buscan potenciarse para su accin a travs de canales
institucionales, independientemente de la escala de la intervencin, el
origen y el modelo de configuracin de la alianza;

Cuadro No.2
Modelos de alianzas por su configuracin

Modelo Perfil Objetivo Participacin Actores
Alianzas de gestin Operativo, consultivo
y deliberativo
Acceso a recursos del
proyecto o vinculados
a ste. Influencia en
polticas pblicas
Contrapartes del
proyecto y
autoridades locales
Decidores y
beneficiarios
Alianzas deliberativas Deliberativo y
consultivo
Influencia en polticas
pblicas y consultivo
Politizada y definida
por intereses
generales
Decidores,
beneficiarios directos
e indirectos,
dirigentes sectoriales,
otros

La fuerza de las propuestas que dan origen a la incidencia, radica en su
legitimidad de la que debe convencerse a un conjunto de actores, pero
tambin en su argumentacin y en su viabilidad. La participacin activa de
los promotores de la accin de incidencia los casos de Bolivia, Per y El
Salvador lo demuestran claramente- en la definicin de las propuestas,
resulta crucial para su compromiso con las acciones que aquella supone y
para su movilizacin constante.

El papel de la asistencia tcnica en los tres casos una ONG- es sustantivo
en la medida en que no reemplace a los actores directos de la incidencia en
las polticas pblicas. Es claro, a la vista de ellos y de los otros mltiples
que existen en la regin, que sta tiene diversas instituciones que han
desarrollado capacidades importantes en el empleo del instrumento.
29

La importancia de la comunicacin resulta evidente en cualquier
circunstancia y exige de una estrategia particular en funcin a las distintas
audiencias a las que eventualmente se pretende llegar. La conformacin de
una opinin pblica favorable se demuestra muy importante,
independientemente de la escala de la incidencia que se pretende alcanzar.

Los logros alcanzados estimulan a sostener distintos procesos de
participacin y asociacin, independientemente de que stos hayan sido
alentados por un proyecto (Bolivia) o por organizaciones sociales (Per y El
Salvador). Ms all de los resultados concretos, el xito en las actividades
de incidencia en polticas pblicas, contribuye a la sostenibilidad y eventual
ampliacin de los logros de intervenciones de desarrollo (Bolivia) as como
al fortalecimiento y legitimidad de las organizaciones (Bolivia y El Salvador).

En los procesos exitosos, adicionalmente es claro que el Estado gana en
tanto que tiene polticas pblicas ms efectivas (Bolivia, donde se observa
la mejora en procesos preexistentes) y legtimas (Per, donde el Convenio
que suscribe el Ministerio del Interior resuelve el cumplimiento de funciones
que aqul no puede cumplir sin conflicto).

Los actores se fortalecen en las actividades de incidencia en polticas
pblicas, en la medida en que stas se entienden procesalmente como en
los tres casos, involucrando actividades de capacitacin, entre otras cosas
sobre el propio manejo de la herramienta.

Finalmente, parece claro que las distintas herramientas defensa, cabildeo
e incidencia propiamente dicha- son complementarias y guardan relacin
con los objetivos y las audiencias que son parte del juego necesario para
conseguir aquello que se busca.


4. Los componentes del proceso de incidencia poltica


Adicionalmente, de las lecciones que resultan de las experiencias presentadas y
de otras similares, se desprende una manera de hacer, que puede servir de gua
para la incidencia en polticas pblicas. Entendida procesalmente, la incidencia
tiene distintos momentos que deben ser tomados en cuenta:

Identificacin del problema

La seleccin y el anlisis del problema sobre el cual se quiere incidir supone
identificar sus causas, implicancias y manifestaciones, as como tener una visin
lo ms precisa posible de sus efectos y consecuencias. Se trata de identificar con
claridad las consecuencias negativas del problema identificado sobre diferentes
30
actores de la sociedad, pues ello permite establecer relaciones con otros actores
sociales que podran convertirse en aliados potenciales.

Construccin de coaliciones

En todos los momentos y para cada una de las dimensiones de la incidencia es
fundamental construir alianzas. Ello implica establecer acuerdos
interinstitucionales y personales con diversos actores estatales y privados para
compartir la necesidad, la importancia de resolver el problema en cuestin,
identificar los intereses y los objetivos comunes, y definir los aportes y
responsabilidades de cada uno. Un tema clave es la seleccin de los miembros de
la coalicin. Parece evidente que los directamente afectados por el problema son
los protagonistas naturales. Lo que no siempre es evidente es que al interior del
sector pblico tambin pueden haber aliados. Lo mismo ocurre con organismos
prestigiosos de la sociedad que tienen relacin con el problema, como por
ejemplo, los colegios y asociaciones profesionales, los gremios empresariales,
universidades y otros. Es preciso trabar relaciones con ellos a fin de ubicarlos en
el espectro de los escenarios posibles. Cada vez es ms evidente la importancia
que tienen los medios de comunicacin masiva para la incidencia, en la medida
que se trata de instancias cuyo poder radica precisamente en la formacin de
opinin pblica y en su capacidad de levantar temas en la agenda pblica. Por
ello, es muy importante que en la construccin de la coalicin se les incluya desde
el inicio del proceso. Esta alianza ser de una inapreciable utilidad para la
coalicin en el logro de sus objetivos.

Definir la propuesta

Una vez construida la coalicin, la tarea crucial es la definicin de la propuesta
frente al problema elegido, identificando claramente la audiencia a la cual dirigirse,
es decir, los gestores y tomadores de decisiones que pueden producir cambios en
una determinada poltica pblica, as como aquellos grupos o personas que
influyen en ellos. Al definir la propuesta se precisa el objetivo a lograr, que puede
ser la creacin de una norma o poltica pblica, la modificacin de una existente, o
asegurar el cumplimiento de alguna disposicin vigente. A menudo, la propuesta
no implica necesariamente la resolucin del problema, sino el establecimiento de
una instancia de participacin y concertacin, como las mesas de dialogo.

Construir la argumentacin

La elaboracin de los argumentos para presentar la propuesta es un momento
clave del proceso. Los argumentos son de diverso tipo: pueden ser polticos, de
justicia social, redistributivos, de racionalidad administrativa y cientficos. Estos
son especialmente aplicables a los casos que involucran recursos naturales y
medio ambiente. La caracterstica central de los argumentos es que deben
explicitar las ventajas de todo tipo para todos los actores involucrados de la
propuesta formulada, en relacin a la mantencin de la situacin existente. El
proceso de elaboracin de los argumentos es de singular importancia,
31
especialmente porque es una oportunidad para generar aliados en la sociedad y el
estado en base a la puesta en evidencia de intereses y necesidades comunes.
Identificados los actores, es necesario definir los mensajes y los argumentos con
los que llegaremos a ellos. No basta tener la razn, hay que demostrarlo. En esta
perspectiva, hay que tener en cuenta que a menudo, una imagen es ms
persuasiva que un cuadro estadstico, y que ms convence un caso emblemtico
que un anlisis sociolgico.

Anlisis de poder
El anlisis de poder consiste en la identificacin y estudio de los distintos actores
involucrados directa e indirectamente en el problema -y por tanto en la accin de
incidencia-, estableciendo el rol que cumplen, y definiendo estrategias particulares
frente a cada uno de ellos. El anlisis debe precisar la organizacin de la accin,
identificar a los aliados, los opositores y los indecisos, y ubicar el blanco de la
incidencia. El anlisis debe poner especial cuidado en precisar el papel y la
posicin de los medios de comunicacin frente al problema en la medida que ellos
cumplen un rol clave en la formacin de la opinin pblica. Para este fin, se
construye un imaginario mapa de poder que permite analizar la correlacin de
fuerzas. La incidencia exige identificar las caractersticas de los diversos actores
en cada uno de los niveles del sistema de poder sobre el que se pretende incidir:
en el nivel "visible", en el nivel "cerrado", en el nivel "oculto". Si bien el objetivo es
producir modificaciones en el nivel "visible", dado que actuar en los otros niveles
exige procesos ms profundos y prolongados, el anlisis de poder no puede dejar
de tomarlos en cuenta en lo que tienen que ver con el nivel que interesa incidir.

La identificacin de audiencias en este momento es muy importante. Ellas
dependern de la escala de incidencia pretendida (local, regional, nacional), por lo
general tendrn un ncleo privilegiado en las autoridades del nivel/sector
correspondiente y su entorno (tomadores de decisiones), as como en los
asesores pblicos y funcionarios vinculados al tema (formuladotes de polticas).
Considerarn tambin la posibilidad de generar una amplia opinin favorable a la
opinin pblica.

Construccin del Plan de Incidencia

La construccin de un plan de incidencia debe prever, no slo los instrumentos y
medios a desarrollar en la campaa, sino sobre todo las estrategias que orientarn
el sentido de las acciones. En esa perspectiva, es clave construir escenarios
alternativos que permitan que la coalicin se adapte positiva y proactivamente a
situaciones no previstas o adversas.

Una estrategia de comunicaciones

En los ltimos aos, la experiencia ha evidenciado la importancia de que el plan
de incidencia incluya una estrategia especfica de comunicacin que comprenda,
por lo menos, tres dimensiones: a) una campaa publicitaria de mensajes a las
autoridades, los responsables de la decisin, el blanco y la opinin pblica en
32
general; b) el establecimiento de relaciones con los medios de comunicacin, lo
que implica por lo menos, dos estrategias: de un lado, convencer a los medios de
apoyar la causa, lo que a menudo implica concertar entrevistas, mesas redondas,
etc.; y del otro, el establecimiento de relaciones comerciales para la publicacin de
encartes, comunicados, etc.; y, c) una estrategia para enfrentar la campaa de los
oponentes, a travs de los medios de comunicacin.

Implementacin de la estrategia

El despliegue de las acciones de incidencia es propiamente la implementacin de
la estrategia y el plan de incidencia, vale decir, de las actividades previstas de
dilogo e influencia, de comunicacin y, de ser el caso, de presin y movilizacin.
En esta etapa se identifican los pblicos a los que se quiere llegar, los mensajes
apropiados para cada uno de ellos, los canales de comunicacin (masivos y
directos o interpersonales y de cabildeo), y se definen y ajustan las actividades.

Evaluacin permanente

El plan de incidencia exige un seguimiento y evaluacin permanentes que
permitan modificar flexiblemente la estrategia, ampliar las alianzas, modular los
mensajes etc., en funcin a los resultados buscados. Para evaluar el desarrollo de
una campaa de incidencia, es necesario tener en cuenta diversas dimensiones
en las que los resultados pueden ser a veces contradictorios: el impacto de la
campaa, los efectos de la campaa, la estrategia en relacin con los sujetos de
la campaa, las alianzas, etc.

La evaluacin debe diferenciar tres campos: i) las polticas y los cambios
especficos que se buscan; ii) el proceso que busca cambiar la forma en que se
toman las decisiones aumentando el acceso y la voz de los ciudadanos; iii) la
sociedad civil que busca aumentar la participacin de la gente en su propia
gobernabilidad a travs de una mejor comprensin del proceso de toma de
decisiones y una participacin activa en el mismo.

a. Evaluacin e incidencia poltica en el caso de proyectos y programas
de desarrollo

Aunque la incidencia poltica idealmente debe ser un instrumento transversal de
un proyecto de desarrollo, es decir previsto desde su diseo e implementado como
proceso a lo largo de toda su vida, frecuentemente es utilizado como una
herramienta a desplegar tras la evaluacin de ste. Asumimos que la prctica
deseable de evaluacin implica una oportunidad para articular actores e
instituciones territoriales, un mbito para la interaccin y reflexin colectiva sobre
la situacin del territorio y una base de conocimiento til para la comunicacin,
difusin y transferencia (replicabilidad, apropiacin y ampliacin) de la experiencia.

De all, que en este momento, y considerando que un Sistema de PS&ES est
orientado al impacto y al aprendizaje con una mirada prospectiva, y no slo a la
33
mirada crtica de la accin de desarrollo, que las herramientas de la incidencia
resulten especialmente tiles para organizar nuevas acciones y para consolidar
distintos efectos e impactos del proyecto. En la propia dinmica de la evaluacin
participativa como consecuencia de ella- frecuentemente se definen acciones de
incidencia a partir del capital acumulado en la intervencin.


5. Capacidades para la incidencia en polticas pblicas en la regin

A lo largo de los ltimos aos, como hemos sealado ya, las experiencias de
influencia en polticas pblicas se han multiplicado en la regin. Con ello, las
capacidades para disear y utilizar herramientas e instrumentos para este fin,
tambin se han incrementado. Distintas organizaciones e instituciones vinculadas
a la cooperacin internacional al desarrollo han alentado este proceso y prestan
servicios a organizaciones sociales y proyectos internacionales en el continente y
en distintos pases de ste.

Sin el nimo de ser detallados al respecto y simplemente con el afn de mostrar
parte de la oferta existente, presentamos a continuacin varias listas de ellas. De
una parte, estn aquellas organizaciones internacionales que tienen experiencias
concretas de implementacin de estas capacidades en la regin, bien sea
directamente, bien a travs de sus socios o contrapartes nacionales:

Cuadro No.3
Organizaciones Internacionales
Organizacin Descripcin Algunas experiencias Direccin/Persona
CARE Internacional ONG internacional con
oficinas nacionales que
incorpora la incidencia en
polticas pblicas como una
de sus estrategias centrales
en los programas que
implementa en seguridad
alimentaria, desarrollo local,
salud y agua, entre otros.
Es una de las organizacio-
nes internacionales que ha
producido ms instrumentos
en la materia. Entre ellos
destacan Guas y
herramientas para la
incidencia poltica. Manual
de referencia para gerentes
de programas de CARE,
CARE, Atlanta, 2001;
CARE: Gua y herramientas
para la incidencia poltica,
CARE-Per, 2002. Sus
oficinas de Bolivia, Brasil y
Per realizan capacitacin
en la materia
care.org
carebolivia.org
care.org.br
care.org.pe


CARE Per: Julio Diaz
Palacios y Carlos Herz
Intercooperation ASOCAM Agrupacin de profesionales
suizos que tiene la
Secretara Tcnica de
ASOCAM, plataforma de
aprendizaje apoyada por la
Agencia Suiza para el
Desarrollo y la Cooperacin
con 50 socios en Bolivia,
Ecuador, Per, El Salvador,
Nicaragua, Honduras y
Cuba, que desde su eje de
buen gobierno, realiza
actividades de incidencia
poltica. Operan desde
Quito, Ecuador
Publicaron el 2006 el libro
Cmo los actores sociales
influyen en las polticas
pblicas. Han realizado
campaas de incidencia en
polticas pblicas en Bolivia
y Per. Uno de sus socios,
la Red de Municipios
Rurales del Per, tiene una
experiencia exitosa de
incidencia en la nueva Ley
de Municipalidades de ese
pas.
www.asocam.org
34
Oxfam Internacional Agencia de cooperacin que
organiza campaas de
incidencia globales. Agrupa
una familia de agencias de
varios pases (USA, Reino
Unido, Espaa, Holanda y
Australia, entre otros).
Alienta el desarrollo de
capacidades en sus socios
nacionales.
En los ltimos aos ha
realizado campaas
exitosas sobre el caf, el
comercio justo y el tema del
agua.
www.oxfam.uk.org


OXFAM Regional (oficina en
Per): Eduardo Cceres
Valdivia
WOLA ONG norteamericana que
hace incidencia en las
polticas pblicas de ese
pas en relacin a Amrica
Latina. Tiene aliados
estratgicos en distintos
pases de la regin (ONG y
acadmicos)
Publicaron uno de los
manuales ms divulgados
en la regin: Manual para la
facilitacin de procesos de
incidencia poltica
wola.org
BBO Consultora holandesa
contratada regularmente por
la agencia de cooperacin
ICCO para desarrollar
capacidades entre sus
contrapartes de la regin.
A partir del ao 2001
desarrollaron cursos de
formacin de capacidades
en distintos pases de la
regin, como Bolivia y Per.
Publicaron distintas
herramientas sobre la
materia


Distintas redes de ONG han desarrollado capacidades y acciones importantes en
este terreno, como parte de su intencin de influir en distintos procesos globales y
en algunas de las polticas pblicas nacionales, ligadas a los mismos. El cuadro
siguiente presenta a las ms visibles:

Cuadro No.4
Redes regionales

Organizacin Descripcin Algunas experiencias Direccin/Persona
Asociacin Latinoamericana
de Organizaciones de
Promocin (ALOP)
Plataforma de 51 ONG de
Amrica Latina y el Caribe,
presente en 17 pases de la
regin que hace incidencia
en temas de integracin
regional y comercio interna-
cional
A lo largo de los ltimos
aos la red trabaj en el
desarrollo de capacidades
de sus asociadas en este
campo. Elaboraron el
Manual de Incidencia
Poltica y desarrollaron un
Taller Internacional de
Capacitacin el ao 2005 en
Mxico
www.alop.or.cr



Jorge Balbis
Consejo de Educacin de
Adultos en Amrica Latina
(CEAAL)
Plataforma de 47 ONG de
Amrica Latina y el Caribe
presente en 13 pases de la
regin que hace incidencia a
travs de sus asociadas en
las polticas pblicas de
educacin.
Cuentan con un grupo de
trabajo especializado en
incidencia en la poltica
educativa. Publicaron el libro
Incidencia en polticas edu-
cativas. Reflexiones y
Retos, Bogot, 2006
www.ceaal.org


Pedro Puntual (POLIS-
Brasil)
Plataforma Interamericana
en Derechos Humanos y
Democracia
Plataforma de 47 ONG y
organizaciones sociales en
16 pases de Amrica
Latina y el Caribe,
organizada en captulos
nacionales. Hace incidencia
en temas relacionados con
la situacin de los derechos
econmicos, sociales y
culturales.
Muchas de sus asociadas
nacionales tienen
experiencias directas de
incidencia en polticas
pblicas sobre derechos en
sus respectivos pases.
www.pidhdd.org

35

En los diversos pases de la regin, distintas instituciones, especialmente ONG,
han acumulado experiencia y han desarrollado capacidades e instrumentos en el
campo de la incidencia en polticas pblicas. Una aproximacin inicial a algunas
de ellas aparece en el cuadro siguiente:




Cuadro No.5
ONG por pas
Pas Institucin Experiencia Direccin
Argentina IIED-AL Coordin en el Cono Sur los
programas FICONG y
FORTAL. Experiencia en in-
cidencia en polticas
pblicas de nivel local



Adriana Clemente
Bolivia Centro de Investigacin y
Promocin del
Campesinado (CIPCA)
Experiencia de incidencia en
polticas pblicas
municipales en distintos de-
partamentos del pas. Inci
dencia en la actual
Asamblea Constituyente.
Capacitacin en el tema
cipca.org.bo


Oscar Bazoberry
Brasil FASE Experiencia en incidencia a
nivel estadual y nacional en
polticas vinculadas a agro-
ecologa, agroforestera y
presupuesto participativo.
Experiencia internacional en
campaas contra el
monocultivo
fase.org.br


Jorge Eduardo Durao
Colombia Foro Nacional por Colombia Experiencia de incidencia en
polticas municipales en
Bogot, Cali y Cartagena,
Polticas urbanas
nacionales. Capacitacin en
el tema
foro.org.co


Flavio Velsquez
Esperanza Gonzlez
Costa Rica Fundacin Arias para la Paz
y el Desarrollo
Desde su rea de buen
gobierno y progreso
humano, desarrolla activida-
des regulares de capacita
cin en la materia y difunde
distintas herramientas
arias.or.cr


Paula Antezana
FUPROVI Coordin en Centro Amrica
los programas FICONG y
FORTAL. Experiencia en in-
cidencia en polticas locales
de desarrollo y en la poltica
nacional de vivienda
fprovi.or.cr


Carmen Gonzlez
El Salvador FUNDE Incidencia en polticas de
desarrollo rural y de
integracin regional
funde.org
Guatemala Proyecto de Desarrollo
Santiago (PRODESA)
Experiencia en polticas
pblicas educativas y en
polticas de desarrollo de las
poblaciones mayas
prodesa.net

Oscar Azmitia
Mxico Equipo Pueblo Experiencia de capacitacin
en la materia a distintas
organizaciones sociales.
Tienen un Manual de
Incidencia Poltica
equipopueblo.org.mx

Laura Becerra
Per

Centro de Estudios y
Promocin del Desarrollo,
Coordino en los pases andi-
nos los programas FORTAL
desco.org.pe

36
DESCO y FICONG. Alberga al
programa PREVAL. Elabor
el Manual de Incidencia Po-
ltica del Grupo Propuesta
Ciudadana. Capacita orga
nizaciones sociales en la
materia

Jorge Rodrguez
Servicios Educativos Rura-
les, SER
Experiencia en campaas
de incidencia en polticas
pblicas en el medio rural y
en descentralizacin
ser.org.pe

Javier Torres

Cabe sealar, finalmente, que existen distintas plataformas nacionales cuyo
objetivo fundamental es incidir en determinadas polticas pblicas. Son los casos,
entre muchos otras de Apostemos por Bolivia, Viva la Ciudadana (Colombia) y el
Grupo Propuesta Ciudadana (Per). Parece evidente, en consecuencia, que las
capacidades en esta materia, as como eventuales innovaciones, seguirn
desarrollndose. Conviene precisar, que al lado de esta oferta, en el mundo ms
estrictamente empresarial, existe otra que utiliza los mismos instrumentos para
fines privados.