165 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.

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ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCIN AL
CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496 Y LA INCORPORACIN DE
MECANISMOS DE RESOLUCIN ALTERNATIVA DE
CONFLICTOS
JOS LUIS GUERRERO BCAR*
Pontificia Universidad Catlica de Valparaso
RESUMEN
La legislacin chilena de proteccin al
consumidor, Ley N 19.496 reconoce ac-
ciones de proteccin de los derechos del
consumidor, distinguiendo entre acciones
individuales, acciones colectivas o de inte-
reses difusos. Las acciones individuales de
proteccin al consumidor, en cuanto a su
ejercicio se entregan a la competencia de los
Juzgados de Polica Local y al procedimien-
to contemplado en la ley de procedimiento
ante los Juzgados de Polica Local, Ley N
18.287. Sin embargo esta solucin legisla-
tiva, es ineficaz para una proteccin inte-
gral de los derechos de los consumidores, al
estar diseado para acciones de una conno-
tacin necesariamente contravencional. No
se distingue entre procedimientos adminis-
trativos y procedimientos jurisdiccionales y
no se incorporan como es la tendencia en
el derecho comparado, mtodos alternati-
vos de solucin de conflictos.
PALABRAS CLAVE: Consumidor Provee-
dor Procedimiento Infraccin Repa-
racin Indemnizacin Juzgados de Po-
lica Local Mediacin Mtodos alterna-
tivos de solucin de conflictos.
ABSTRACT
The Chilean legislation on consumer
prot ect i on, Law N 19.496, i ncl udes
act i ons prot ect i ng consumer ri ght s,
distinguishing among individual actions,
collective actions, and diffused interests.
Individual actions in consumer protection,
as far as their practice is concerned, are
handed over to the competence of police
courts, Law N 18.287. However, this
l egi sl at i ve sol ut i on i s i neffect i ve at
protecti ng consumer ri ghts i ntegral l y,
because it has been designed for actions of
a necessarily contravening connotation.
There are no di st i nct i ons bet ween
administrative procedures and jurisdictional
procedures, and no alternative methods for
conflict resolutions have been included.
KEY WORDS: Consumer Supplier
Procedure I nfri ngement Repai r
Compensation Police courts Mediation
Al t ernat i ve met hods for confl i ct
resolution.
* Profesor de Derecho Econmico de la Escuela de Derecho de la Pontificia Universidad
Catlica de Valparaso. Direccin Postal: Avenida Brasil 2950. Valparaso. Chile. Correo elec-
trnico: jose.guerrero@ucv.cl
Revista de Derecho de la
Pontificia Universidad Catlica de Valparaso
XXVI (Valparaso, Chile, 2005, Semestre II)
[pp. 165 - 185]
166 REVISTA DE DERECHO XXVI (2005, SEM. II) JOS LUIS GUERRERO BCAR
I. INTRODUCCIN
El 7 de marzo de 1997 se public en el Diario Oficial de Chile la Ley N
19.496 sobre proteccin de derechos de los consumidores
1
. Su emisin respon-
di a la necesidad de modificar la Ley N 18.223, de 1983, que da Normasde
proteccin al consumidor, con una normativa ms integral y moderna para la pro-
teccin al consumidor en su relacin contractual con su proveedor, fundado prin-
cipalmente en la existencia de una relacin asimtrica en cuanto a poderes de
negociacin entre las partes del contrato de consumo. Esta ley avanz en el reco-
nocimiento de derechos para el consumidor especialmente incorporando institu-
ciones inditas como por ejemplo clusulas abusivas, publicidad engaosa o
sobreventa de espectculos. Sin embargo, en el aspecto procesal, dej entregado
el conocimiento de las acciones al procedimiento general aplicable a los Juzgados
de Polica Local por la Ley N 18.287, con mnimas modificaciones y en forma
supletoria hace aplicable las normas del Cdigo de Procedimiento Civil.
La Ley N 19.496 sobre proteccin de derechos de los consumidores, fue
objeto de una modificacin mayor, a travs de la publicacin en el Diario Ofi-
cial de la Ley N 19.955 de 14 de julio de 2004, reforma legal que destaca, entre
otras materias, por incorporar la defensa de intereses colectivos o difusos, esta-
bleciendo un procedimiento especial para el ejercicio de acciones en defensa de
esos intereses. Asimismo, innova al disponer la aplicacin erga omnes
2
de las
sentencias sobre intereses colectivos o difusos en estas materias, lo que es nove-
doso en nuestro sistema legal. Sin perjuicio de las innovaciones introducidas, sin
embargo, la normativa de 1997 y su modificacin de 2004 continan siendo
escuetas al referirse consagrar el procedimiento para ejercer las acciones indivi-
duales de proteccin al consumidor. El legislador, en estos casos, que son los de
mayor ocurrencia prctica, simplemente ha optado por entregar la competencia
de estas acciones a los Juzgados de Polica Local
3
(JPL) y someterlo al procedi-
miento que se sigue ante tales Juzgados, conforme a la Ley N 18.287
4
, con
mnimas modificaciones [artculo 50 LPDC N 19.496] y en forma supletoria
hace aplicable el Cdigo de Procedimiento Civil.
Intentaremos demostrar que la proteccin normativa pierde fuerza al no existir
un procedimiento adecuado para el ejercicio de las pretensiones de los consumi-
dores, que adems garantice los intereses de todas las partes en conflicto. En
efecto, estimamos, que la aplicacin de la Ley N 18.287 no resulta la solucin
ms adecuada para el ejercicio de las acciones individuales de proteccin del
consumidor.
1
En lo sucesivo, indistintamente, Ley de proteccin a los consumidores o LPDC
2
El art. 54 de la Ley N 19.496 en su inciso 1 dispone: La sentencia ejecutoriada que
declarela responsabilidad del o losdemandadosproducir efecto erga omnes, con excepcin de
aquellosprocesosqueno hayan podido acumularseconformeal nmero 2) del inciso final del
artculo 53
3
En lo sucesivo, indistintamente juzgados de polica local o JPL.
4
Ley N 18.287 sobre procedimiento ante los juzgados de polica local.
167 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496
II. ANTECEDENTES DE LA LEY N 18.223
El legislador, desde la publicacin de la Ley N 18.223 de 1983, entreg el
conocimiento de las acciones individuales de proteccin al consumidor a los
Juzgados de Polica Local.
El antecedente de la Ley N 18.223 es el Decreto Ley N 280 de 24 de enero
de 1974, decreto que consagr el denominado delito econmico
5
, consistente
en una variada gama de conductas consideradas contrarias a los derechos del
consumidor y a la economa en general, entregndose la facultad de investigar y
sancionar a la Direccin de Industria y Comercio y el conocimiento de estos
ilcitos al tribunal competente
6
.
Con la publicacin de la Ley N 18.223 en el ao 1983, se avanza en el
establecimiento de una normativa especial de proteccin al consumidor, estable-
ciendo conductas ms propias de una relacin proveedor consumidor, y cam-
biando la contravencin a las normas de la ley de una connotacin delictual a
una simplemente infraccional. De esta forma, la Ley N 18.223 utiliza la expre-
sin infraccin
7
para calificar el incumplimiento de las obligaciones que la ley
impone al proveedor.
La Ley N 18.223, modific las penas de presidio por multas, reafirmando el
carcter infraccional y en su art. 9 dispuso; Delasfaltaseindemnizacionespre-
vistasen el ttulo anterior (denominado Delasinfraccionesen perjuicio del consu-
midor), conocer el juez depolica local respectivo.
Conforme a lo anterior, parece ser que la calificacin infraccional del incum-
plimiento de obligaciones por parte de los proveedores motiv la entrega del
conocimiento de las materias de proteccin al consumidor a los Juzgados de
Polica Local que son tribunales que conocen principalmente y de manera espe-
cializada de infracciones o faltas, principalmente en materia de trnsito y orde-
nanzas municipales.
La Ley N 19.496 de 1997 opt por continuar con la competencia de los JPL
para el conocimiento de las acciones individuales derivadas de infracciones
5
El Decreto-Ley N 280 de enero de 1974 si bien es cierto tiene diversas normas que
actualmente podramos clasificar como proteccin al consumidor, su inters principal res-
ponde a la situacin econmica-poltica que enfrenta la Junta de Gobierno, de all que sin
mayor anlisis se da la connotacin de tipo penal a situaciones que doctrinariamente no
podran tener tal connotacin. Esta tipificacin de crmenes y simples delitos fue superada
con la emisin de la Ley N 18.223, que cambi la connotacin de delito a la de infraccin.
6
El Decreto-Ley N 280 de enero de 1974, dictado a tres meses de asumir el poder la
Junta Militar de Gobierno, expresa en sus considerandos: 4 Quelasdisposicionesdeeste
decreto ley tienden a sancionar a aquellosqueno han tomado conciencia dela situacin quevive
el pasy tratan deobtener beneficio dela anarqua econmica anteriormentealudida, en perjuicio
dela gran masa deconsumidoresy deaquelloscomercianteseindustrialesquecolaboran honesta-
mentea la restauracin nacional. 5 Queel Supremo Gobierno est interesado en quesea el propio
consumidor el quesupervigileel cumplimiento delasdisposicionesdel presentedecreto ley.
7
En REAL ACADEMIA ESPAOLA, Diccionario dela lengua espaola
21
(Madrid, 1992), II, p.
1165, la voz infraccin aparece definida como: Transgresin, quebrantamiento de la ley,
pacto o tratado; o de una norma moral, lgica o doctrinal.
168 REVISTA DE DERECHO XXVI (2005, SEM. II) JOS LUIS GUERRERO BCAR
tipificadas en la ley, as lo propone el Mensaje del Ejecutivo de fecha 21 de
agosto de 1991
8
que justifica la entrega de la competencia a los juzgados de
polica local como un modo de facilitar el acceso a la justicia de los consumido-
res
9
. Ciertamente, dicho acceso no ha de ser una razn fundamental para en-
tregar la competencia a uno u otro tribunal, ya que de otro modo nos llevara a
pensar que en los tribunales ordinarios se dificulta el acceso a la justicia a los
usuarios del sistema judicial.
No existe de los antecedentes estudiados, salvo lo sealado en el mensaje de
la Ley N 19.496, al cual nos hemos referido, ninguna otra razn o justificacin
para que el legislador haya optado por entregar competencia para conocer de las
acciones derivadas de la ley del consumidor a los juzgados de polica local.
II. DISTINCIN ENTRE ACCIN CONTRAVENCIONAL Y ACCIN
REPARATORIA COMO PRIMER PROBLEMA DE LA APLICACIN DE LA LEY
N 18.287 SOBRE PROCEDIMIENTO ANTE JUZGADOS DE POLICA LOCAL A
MATERIAS DE DERECHO DEL CONSUMIDOR
La connotacin delictiva de infraccional aplicada a las contravenciones a la
normativa de proteccin al consumidor que realiz la Ley N 18.223, en nuestra
opinin, es el origen de una confusin que se da en la Ley N 19.496 que con-
funde el incumplimiento contractual derivado de una relacin de consumo que
por ejemplo puede derivar en una indemnizacin de perjuicios con el incumpli-
miento a regulaciones generales impuestas por la ley a los proveedores. Las lti-
mas son aquellas que podemos definir propiamente como infracciones.
Estimamos que es posible distinguir tres situaciones en una contravencin a
los derechos del consumidor:
a) Existencia de una infraccin sin incumplimiento contractual: Por ejem-
plo, la falta de rotulacin o la no indicacin del precio de un producto que se
exhibe a pblico, es infraccin a una norma imperativa de la ley, aun cuando no
se materialice un acto de consumo posterior;
b) Existencia de incumplimiento contractual, sin infraccin: Por ejemplo, el
8
Cmara de Diputados, Boletn 446-03, 1991.
9
Cmara de Diputados, Sesin 32, de 23 de agosto de 1991, en donde se da cuenta del
mensaje de S. E. el Presidente de la Repblica relativo al proyecto de ley sobre a los derechos
de los consumidores: V) En relacin con la solucin decontroversias, el proyecto sepropone
facilitar el acceso a la justicia delosconsumidores, estableciendo una instancia deavenimiento
anteel Juez dePolica Local del domicilio del reclamado. Dicho procedimiento tienepor objeto
facilitar el acuerdo directo delaspartes, evitando deesta forma quetodoslosconflictosdeban
sometersea un lato procedimiento judicial para ser resueltos. En estesentido, debedestacarsequeel
cumplimiento oportuno delasactasdeconciliacin extinguela facultad del consumidor para
perseguir la responsabilidad infraccional delosproveedores, con excepcin deaquellosasuntosque
involucran graveriesgo para la seguridad o salud dela poblacin. Por otra parte, lascausasquese
ventilen por lasinfraccionesa esta ley sern decompetencia delosJuecesdePolica Local, sujetn-
doselasmismasal procedimiento establecido con lasmodificacionesqueseproponen. Estas, en lo
fundamental, dicen relacin con la facultad dequeconfiereal Juez para calificar previamenteel
fundamento dela denuncia, y otrasquetienen por objeto hacer msexpedita la tramitacin de
estosjuicios.
169 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496
hecho que un producto se venda y luego dentro del periodo de garanta falle, en
nuestro concepto, no es una infraccin si el proveedor no pudo conocer el des-
perfecto al momento de la venta de l. En este caso, deber aplicarse la garanta
legal o convencional derivada de una relacin de consumo previo, por tanto
estamos ante un incumplimiento contractual; y
c) Situaciones mixtas: Podemos encontrar situaciones mixtas en que de un
mismo hecho derive una infraccin y un incumplimiento contractual. Por ejem-
plo siguiendo el caso que sealramos en la letra b) precedente, producido el
desperfecto dentro del periodo de garanta, el proveedor se niega a recibir el bien
para su revisin y a efectuar su cambio o reparacin, segn sea el caso.
No obstante la clasificacin que hemos efectuado, la Ley N 19.496 confun-
de las situaciones individualizadas en el prrafo anterior y se disea en torno a la
infraccin como requisito previo o concomitante al incumplimiento contrac-
tual, llevando a la doctrina y jurisprudencia, aunque no unnime pero s mayo-
ritaria, a sealar que no existe accin de reparacin
10
sin infraccin ejecutoriada.
Se desprende de la lectura de la Ley N 19.496 que esta parte de la base que
toda contravencin a la ley es una infraccin que debe sancionarse con multa, lo
sealado se denota claramente en el hecho que a falta de una multa especfica, la
ley aplica una sancin genrica en su art. 24, que dispone: Lasinfraccionesa lo
dispuesto en esta ley sern sancionadascon multa dehasta 50 unidadestributarias
mensuales, si no tuvieresealada una sancin diferente
11
.
No existe en la Ley N 19.496 un listado o enumeracin de infracciones, en
algunos casos se establece una multa especfica y para los restantes casos, se im-
pone una sancin genrica, en el art. 24 antes mencionado. Conforme a este
artculo se puede interpretar que cualquier contravencin a una obligacin o
prohibicin al proveedor es una infraccin o que cualquier vulneracin al dere-
cho del consumidor cualquiera sea su causa, si est establecido en la ley, implica
una infraccin para el proveedor. Se reafirma este tratamiento conjunto con lo
dispuesto en el art. 50 que dispone: Lasaccionesquederivan deesta ley seejerce-
rn frentea actoso conductasqueafectan el ejercicio decualquiera delosderechosde
losconsumidores, por tanto trata conjuntamente acciones contravencionales y
de reparacin, y adems, sin distinguir, se ejercern dichas acciones frente a la
afectacin de cualquiera de los derechos de los consumidores. Si utiliza la expre-
sin cualquiera, implica que toda afectacin a los derechos de los consumidores
puede ser objeto tanto de una accin contravencional como de reparacin, por
tanto toda contravencin a la ley constituye una infraccin.
10
La expresin reparacin se utiliza en este texto en un sentido genrico de acciones de
resarcimiento, y no en un sentido especfico de reparar un bien defectuoso
11
Artculo 23 inciso 1 de la Ley 19.496: Cometeinfraccin a lasdisposicionesdela
presenteley el proveedor que, en la venta deun bien o en la prestacin deun servicio, actuando con
negligencia, causa menoscabo al consumidor debido a fallaso deficienciasen la calidad, cantidad,
identidad, sustancia, procedencia, seguridad, peso o medida del respectivo bien o servicio. Artcu-
lo 24 inciso 1 de la Ley 19.496: Lasinfraccionesa lo dispuesto en esta ley sern sancionadascon
multa dehasta 50 unidadestributariasmensuales, si no tuvieren sealada una sancin diferente.
170 REVISTA DE DERECHO XXVI (2005, SEM. II) JOS LUIS GUERRERO BCAR
A nivel de derecho comparado la legislacin argentina distingue procesalmente
en forma explcita la accin contravencional de la accin civil estableciendo pro-
cedimientos distintos para uno y otro caso. As la Ley N 24.240 de 1993, de la
Repblica Argentina, sobre proteccin de los derechos de los consumidores dis-
tingue entre actuaciones administrativas
12
(artculos 45 y siguientes) de las ac-
ciones judiciales
13
(artculos 52 y siguientes), entregando la legitimacin activa
en el primer caso a la autoridad administrativa y en el segundo caso a usuarios,
consumidores, asociaciones de consumidores o al ministerio pblico en caso
que las asociaciones de consumidores se desistan o abandonen la accin es obli-
gacin del Ministerio Pblico continuar con la legitimacin activa.
Igualmente, la legislacin espaola, distingue claramente cules de las con-
travenciones a la ley de proteccin del consumidor se entienden como infraccio-
nes en materia de defensa de los consumidores y usuarios. El artculo 34 de la
Ley N 26/1984
14
entrega un catlogo de infracciones
15
y ni an su ltimo
numeral genrico podemos entenderlo como una aplicacin general de la con-
12
Art. 45 inciso 1, Ley N 24.240, R. Argentina: ActuacionesAdministrativas. La auto-
ridad nacional deaplicacin iniciar actuacionesadministrativasen caso depresuntasinfraccio-
nesa lasdisposicionesdela presenteley, susnormasreglamentariasy resolucionesqueen consecuen-
cia sedicten, deoficio o por denuncia dequien invocareun intersparticular o actuareen defensa
del intersgeneral delosconsumidores.
13
Art. 52 incisos 1 y 2, Ley 24.240, R. Argentina: AccionesJudiciales. Sin perjuicio de
lo expuesto, el consumidor y usuario podrn iniciar accionesjudicialescuando susinteresesresulten
afectadoso amenazados. La accin corresponder al consumidor o usuario, a lasasociacionesde
consumidoresconstituidascomo personasjurdicas, a la autoridad deaplicacin nacional o local y
al ministerio pblico. El ministerio pblico cuando no intervenga en el proceso como parte, actua-
r obligatoriamentecomo fiscal dela ley. Lasasociacionesdeconsumidoresestarn habilitadas
como litisconsortedecualesquiera delaspartes. En caso dedesistimiento o abandono dela accin
delasreferidasasociacioneslegitimadas, la titularidad activa ser asumida por el ministerio p-
blico.
14
Ley N 26/1984, de 19 de julio, General para la defensa de los consumidores y usua-
rios. (BOE N 176/1984, de 24 de julio).
15
Artculo. 34 Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la defensa de los consumidores
y usuarios.(BOE N 176/1984, de 24 de julio): Seconsideran infraccionesen materia de
defensa delosconsumidoresy usuarios: 1. El incumplimiento delosrequisitos, condiciones, obliga-
cioneso prohibicionesdenaturaleza sanitaria. 2. Lasaccionesu omisionesqueproduzcan riesgos
o daosefectivospara la salud delosconsumidoreso usuarios, ya sea en forma conscienteo delibe-
rada, ya por abandono dela diligencia y precaucionesexigiblesen la actividad, servicio o instala-
cin dequesetrate. 3. El incumplimiento o transgresin delosrequerimientospreviosqueconcre-
tamenteformulen lasautoridadessanitariaspara situacionesespecficas, con el objeto deevitar
contaminacioneso circunstanciasnocivasdeotro tipo quepuedan resultar gravementeperjudicia-
lespara la salud pblica. 4. La alteracin, adulteracin o fraudeen bienesy serviciossusceptibles
deconsumo por adicin o sustraccin decualquier sustancia o elemento; alteracin desu composi-
cin o calidad, incumplimiento delascondicionesquecorrespondan a su naturaleza o la garanta,
arreglo o reparacin debienesduraderosy en general cualquier situacin queinduzca a engao o
confusin o queimpida reconocer la verdadera naturaleza del producto o servicio. 5. El incumpli-
miento delasnormasreguladorasdeprecios, la imposicin injustificada decondicionessobrepres-
tacionesno solicitadaso cantidadesmnimaso cualquier otro tipo deintervencin o actuacin
ilcita quesuponga un incremento delosprecioso mrgenescomerciales. 6. El incumplimiento de
lasnormasrelativasa registro, normalizacin o tipificacin, etiquetado, envasado y publicidad de
171 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496
notacin infraccional de todas las normas de la ley, por que si as fuere no ten-
dra ningn sentido la enumeracin anterior, en efecto, el numeral 10 del art.
34 de la Ley N 26/1984 que dispone: En general, el incumplimiento delos
requisitos, obligacioneso prohibicionesestablecidasen esta ley y disposicionesquela
desarrolle, estimamos que parte de la base de incumplimientos que pueden pro-
ducirse sin que exista una relacin de consumo, por ejemplo incumplimiento de
requisitos que la ley impone al proveedor para ofrecer un producto a la venta al
pblico, de otro modo, insistimos, no tiene sentido alguno la enumeracin an-
terior del art. 34 de la Ley N 26/1984.
Por el contrario, en la legislacin chilena, si bien es cierto es posible distin-
guir la accin punitiva o sancionatoria de la accin civil
16
, procesalmente no
existen procedimientos especiales para cada accin las que estimamos deberan
tener legitimados activos distintos y pretensiones diversas. En este sentido, tra-
tamiento conjunto procesal de las acciones contravencionales y reparatorias o
civiles, ya nos hemos referido al art. 50 inciso 1 que las trata conjuntamente, lo
que se complementa con el art. 50 letra A que, en su parte pertinente, dispone:
Losjuecesdepolica local conocern detodaslasaccionesqueemanan deesta ley
[...].
Conforme a lo anterior, se entrega casi exclusivamente al consumidor la car-
ga de perseguir la sancin del infractor en cuanto contravencin a la ley persi-
guiendo la aplicacin de una multa en beneficio fiscal, y paralelamente o con
posterioridad deber el consumidor perseguir el resarcimiento de los perjuicios
de los que ha sido objeto, por tanto el consumidor es legitimado activo tanto en
la accin contravencional como en la de reparacin.
El Estado a travs de su organismo competente, en este caso, el Servicio
Nacional del Consumidor (Sernac), conforme al art. 58 de la Ley N 19.496,
slo puede hacerse parte en aquellos juicios en que est comprometido el inters
general de los consumidores, con lo que nos encontramos que en casos de afec-
tacin individual, de primar la postura del tratamiento conjunto de la accin
contravencional y la accin de reparacin es el consumidor quien asume la carga
de una pretensin que tiene como objeto una sancin del proveedor en benefi-
cio fiscal, por tanto se delega en el particular la legitimacin activa de la accin
contravencional y atendido el tratamiento conjunto de las acciones, que se ve
acentuado con normas procesales (art. 9 de la Ley N 18.287) que analizaremos
a continuacin, en definitiva para obtener su reparacin patrimonial, se obliga
al consumidor a una persecucin de una pretensin contravencional que debiera
estar entregada exclusivamente al Estado.
bienesy servicios. 7. El incumplimiento delasdisposicionessobreseguridad en cuanto afecten o
puedan suponer un riesgo para el usuario o consumidor. 8. La obstruccin o negativa a suministrar
datoso a facilitar lasfuncionesdeinformacin, vigilancia o inspeccin. 9. La introduccin de
clusulasabusivasen loscontratos. 10. En general, el incumplimiento delosrequisitos, obligacio-
neso prohibicionesestablecidasen esta Ley y disposicionesquela desarrollen.
16
Vase CORTEZ MATCOVICH, Gonzalo, El nuevo procedimiento regulado en la ley N 19496
sobreproteccin delosderechosdelosconsumidores(Santiago, 2005), pp. 20-23.
172 REVISTA DE DERECHO XXVI (2005, SEM. II) JOS LUIS GUERRERO BCAR
Como hemos sealado, esta confusin en el tratamiento de las acciones,
nace con la Ley N 18.223 que con la pretensin de despenalizar la afectacin de
los derechos del consumidor, y cambiar sus sanciones a multas derivadas no de
faltas sino de infracciones, trajo consigo la competencia de los Juzgados de Poli-
ca Local y su procedimiento a esta normativa que ms que exclusivamente
infraccional en cuanto contrato de consumo es claramente mercantil.
La Ley N 18.223 en su art. 8 dispona: En todo caso, el delito o infracciones
dequetrata esta ley darn lugar a la correspondienteindemnizacin deperjuicios,
y esta norma se interpretaba en el sentido que la accin resarcitoria poda
intentarse dentro del procedimiento infraccional o fuera de l, ante el juez ordi-
nario y que, en este ltimo caso, era requisito de admisibilidad de la accin
indemnizatoria la condena del infractor por sentencia ejecutoriada en el proceso
infraccional
17
, es decir, no existe resarcimiento sin infraccin. Lo anterior deri-
vaba de la aplicacin del art. 9 de la ley N 18.287 sobre procedimiento ante los
Juzgados de Polica Local que dispone en su inciso 1: El juez ser competente
para conocer dela accin civil, siemprequeseinterponga, oportunamente, dentro
del procedimiento contravencional.
La Ley N 19.496 que modifica la Ley N 18.287, no consider una norma
similar al art. 8 de la Ley N 18.223, sino que se dispuso en el art. 20: En los
casosquea continuacin sesealan, sin perjuicio dela indemnizacin por losdaos
ocasionados, el consumidor podr [...]. Por lo que se interpret por algunos auto-
res como Pfeffer Urquiaga
18
que poda perfectamente interponerse la accin
civil de manera independiente de la accin contravencional, incluso contra sen-
tencia absolutoria de la accin contravencional. Sin embargo, se ha seguido in-
terpretando mayoritariamente que deben interponerse ambas acciones conjun-
tamente todo ello por la aplicacin supletoria de la Ley N 18.287, especfica-
mente de su art. 9 ya mencionado, lo que ha llevado a interpretar que es nece-
sario contar con la sancin de la infraccin para poder proceder a la reparacin
civil. As lo entendi por ejemplo el profesor Enrique Aimone Gibson quien
escribi el primer texto nacional sobre derecho de consumo luego de la publica-
cin de la Ley N 19.496, al ser aplicable supletoriamente la ley 18.287, y den-
tro de ella el art. 9 ya citado
19
.
Como argumento adicional podemos mencionar el art. 50 inciso final de la
Ley N 19.496, que dispone para las acciones de inters colectivo o difuso: Para
losefectosdedeterminar lasindemnizacioneso reparacionesqueprocedan, en con-
formidad a lasnormassealadasen el prrafo 2 deesteTtulo, ser necesario acre-
ditar el dao y el vnculo contractual queliga al infractor y a losconsumidores
afectados. Como se puede apreciar expresamente exige la calidad de infractor al
proveedor que incumple contractualmente, por tanto, para el legislador, err-
17
CORTEZ MATCOVICH, Gonzalo, cit. (n. 16), p. 25.
18
PFEFFER URQUIAGA, Francisco, Tutela jurisdiccional delosderechosdel consumidor, en
Gaceta Jurdica 205 (Santiago, 1997), p. 24.
19
AIMONE GIBSON, Enrique, Derecho deProteccin al Consumidor (Santiago, 1997), p.
183.
173 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496
neamente, no existe indemnizacin de daos sin infraccin.
Esta interpretacin, que no existe indemnizacin sin infraccin, debemos
reconocer que en sentido estricto conforme al tenor literal de la legislacin y su
diseo, nos parece correcta, aun cuando creemos que es un error conceptual.
Reafirmamos esta conclusin, con la siguiente argumentacin: Si es posible ejer-
cer la accin civil de modo independiente y an contra la accin contravencional
ante qu tribunal debera demandar el consumidor que slo persigue su preten-
sin civil de indemnizacin de perjuicios?, Conforme a la actual redaccin de la
ley deber demandar ante el Juzgado de Polica Local competente, y conforme al
procedimiento de la Ley N 18.287 y su art. 9 la accin civil debe interponerse
necesariamente dentro del procedimiento contravencional, o bien, ante un tri-
bunal ordinario pero una vez obtenida la sentencia contravencional, por tanto,
necesariamente, deber el consumidor interponer la denuncia o querella
infraccional en forma previa o paralela para que su accin civil sea conocida.
El art. 9 de la Ley N 18.287, tiene su fundamento en que el procedimiento
de esta ley, est diseado para perseguir infracciones sancionables con multas y
por economa procesal debe perseguirse la accin civil en el mismo procedi-
miento. Sin embargo, ya hemos explicado que en nuestro concepto en la ley de
proteccin al consumidor no toda infraccin implica reparacin y no toda repa-
racin implica infraccin. La aplicacin supletoria de una la ley procesal sin la
adecuada adaptacin, afecta el fondo de la cuestin.
Siguiendo la interpretacin mayoritaria, en la actualidad una gran mayora
de las acciones en los Juzgados de Polica Local se inician por simple denuncia o
querella infraccional de los consumidores quienes luego, por desconocimiento
de la normativa
20
, no presentan la accin civil, por lo que la mxima pretensin
a alcanzar en esos casos, es la sancin al proveedor con una multa a beneficio
fiscal, quedando sin obtener la reparacin debida, con el consiguiente senti-
miento de frustracin. Si a lo anterior sumamos una interpretacin estricta de la
aplicacin del art. 9 de la ley 18.287, no les ser posible iniciar una nueva accin
civil resarcitoria de los perjuicios sufridos.
Conforme a lo sealado, insistimos en que es necesario distinguir: i) la rela-
cin Industria-Estado, entendiendo para estos efectos, industria como el con-
junto de oferentes de bienes y servicios finales, y Estado como la regulacin
aplicable en proteccin de los potenciales consumidores, de ii) la relacin pro-
veedor-consumidor que debe considerarse estrictamente contractual. Por tanto,
podrn darse casos de connotacin solamente infraccional de otros de solo efec-
to contractual o algunos de connotacin mixta.
La jurisprudencia ha respaldado el principio de concurrencia de infraccin
para hacer efectiva la indemnizacin. Excepciones, errneas en nuestra opinin
en base al texto legal vigente las encontramos en fallos de primera instancia del
Juzgado de Polica Local de Puerto Montt, confirmada por la Corte de Apelacio-
nes de dicha ciudad, pero que fue revocada por la Excma. Corte Suprema cono-
20
Cabe recordar que la ley permite comparecer al consumidor sin patrocinio de abogado.
174 REVISTA DE DERECHO XXVI (2005, SEM. II) JOS LUIS GUERRERO BCAR
ciendo de recurso de queja
21
y en fallo de la Corte de Apelaciones de Rancagua,
al pronunciarse sobre una excepcin de incompetencia
22
interpuesta por el de-
mandado, sentencia que resolviendo el fondo de la cuestin, igualmente rechaza
la demanda por falta de prueba de la infraccin ni el supuesto deterioro de la
mercadera. Por el contrario, la jurisprudencia mayoritaria va en el sentido con-
trario, as a va de ejemplo la Corte de Apelaciones de Valparaso, ha fallado: En
consecuencia, al no haberseacreditado la comisin por partedela denunciada de
alguna infraccin a lasnormasdela ley 19.496, no procedeacoger la accin de
indemnizacin deperjuiciosqueessu consecuencia, sin perjuicio del derecho del
denunciantedeaccionar conformea lasnormasdel derecho comn, por la va proce-
sal correspondiente
23
, o bien, exige para que pueda acogerse una accin de pro-
teccin al consumidor, la existencia de una relacin de consumo entre provee-
21
En este caso, el Juez de Polica Local de Puerto Montt, en el considerando 5, seal:
Queel propsito del legislador al dictar la ley N 19.496, ha sido fortalecer la proteccin delos
derechosdeconsumidor. Tal esas, quelasaccionesresarcitoriasqueestableceesta ley y quetienen
por objeto la reparacin del dao material o moral quesufreel consumidor, no requieren, siquiera
para su interposicin condena previa del infractor. Refuerza esta idea el reconocimiento expreso
quela ley haceen su artculo 3, letra E, del derecho, sin sujecin a condicin alguna, a la repara-
cin deindemnizacin adecuada y oportuna detodoslosdaos, materialesy morales, quesufra el
consumidor. En consecuencia, y a mayor abundamiento, basta queun consumidor experimenteun
dao ilcito, derivado dela relacin deconsumo, para quepueda ejercer su derecho a exigir repa-
racin por esta causa. La Corte de Apelaciones de Puerto Montt, confirm el fallo, con el voto
disidente del abogado integrante don Pedro Campos Latorre, que seala que en el caso en
cuestin no ha existido infraccin supuesta contravencin del art. 15 de le Ley N 19.496
por sonar alarmas de un centro comercial. Presentado un recurso de queja, ste fue acogido
por la Corte Suprema, que absolvi a la demandada sealando expresamente que concuerda
con lo expresado en el voto de minora del fallo de segunda instancia. Corte Suprema 30/03/
2000 Rol: 4.451-99, Jaime Rubn Almonacid Villarroel con South Store S.A.: vase la base
de datos www.lexisnexis.cl, fallo N 16.625.
22
La Corte de Apelaciones de Rancagua, falla una excepcin de incompetencia de la
siguiente forma: En cuanto al incidentedeincompetencia. 1.- Quela demandada ha promovido
en segunda instancia incidentedeincompetencia del tribunal, por estimar que, conformea lo
preceptuado por el artculo 9 dela ley 18.287, aplicableen especiepor la remisin quehaceel
artculo 56 dela ley 19.496, la accin civil esdecompetencia delosJuzgadosdePolica Local slo
cuando seinterponga dentro del marco deun procedimiento infraccional, y no cuando esinter-
puesta en forma exclusiva, fuera deesemarco, como ha ocurrido en autos. 2.- Quela Corteno
comparteel parecer dela demandada, puesto queen esta materia rigela norma especial dela ley
19.496, queen su artculo 50 da competencia al Juez dePolica Local para conocer delasacciones
queella misma establece, entrelascualesest la accin civil deindemnizacin deperjuicios, como
seaprecia dela lectura desu artculo 20, sin quela primera disposicin, ni ninguna otra, exija en
absoluto queella seentableconjuntamentecon una denuncia infraccional o en el contexto deun
proceso deesa naturaleza, desuertequeel Juez a quo s ha tenido competencia para conocer y fallar
el asunto controvertido, debiendo desecharsela incidencia formulada a fs. 31. Sin embargo, la
Corte igualmente rechaza la demanda, entre otros argumentos por el siguiente: 4.- Que, a
todo evento, resulta queni la infraccin reclamada dela manera ya dicha en la demanda, ni el
supuesto deterioro dela mercadera seprobaron en el juicio, o sea, nuevamente y en el mismo
fallo, vincula la infraccin a la demanda civil: vase Corte de Apelaciones de Rancagua, 14/
05/2003, Rol : 1107, en la base de datos www.lexisnexis.cl, fallo N 26750.
23
Considerandos 4 y 5 sentencia Corte de Apelaciones de Valparaso, 08/11/2004, Rol:
175 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496
dor y consumidor, por lo que sin ella no hay ni infraccin ni indemnizacin
24
.
El tratamiento conjunto que realiza la legislacin y jurisprudencia, como
hemos referido, de la infraccin y de la reparacin de daos, lleva a que en el
mbito procesal simplemente se haya optado por el legislador por entregar la
competencia a los Juzgados de Polica Local y aplicar su procedimiento ya se
trate de una accin derivada de una infraccin o una accin derivada de un
incumplimiento contractual o de ambos.
La escasa doctrina existente sobre la materia en el pas, no se cuestiona sobre
el por qu deben ser los juzgados de polica local los que tengan competencia en
materia de derechos del consumidor, simplemente lo asumen como un dato
dado
25
. Excepcin constituye el profesor Ricardo Sandoval Lpez, que mani-
fiesta su intencin o deseo que todas las materias de la ley sean de conocimiento
de los tribunales ordinarios de justicia, pero sin consignar cul fue la razn o
causa de que estas materias hayan sido entregadas a los Juzgados de Polica Lo-
cal. El profesor Sandoval expresa: Aceptamos plenamente este criterio seguido
en la reforma aprobada en el ao 2004 acciones colectivas o intereses difusos
entregados a los Juzgados ordinarios, aunque se trate tan slo de una excep-
cin, porque somos partidarios de que todas las acciones relativas a la normativa
del consumidor sean de competencia de la justicia ordinaria
26
.
Como ya sealramos, del estudio de la historia de la ley sobre este punto
slo encontramos el Mensaje del Ejecutivo presentado en 1991
27
, justificndolo
en el acceso a la justicia, argumento que ya cuestionramos, y nos lleva a pensar
14143-2003, Eduardo Nicols Bernal con VTR Telefnica S. A. , en base de datos
www.lexisnexis.cl, fallo N 31682.
24
Corte de Apelaciones de Valparaso 2 [...] En el caso demarrasel actor impetra quere-
lla y demanda indemnizatoria, toda vez quefuedetenido por funcionariosdeseguridad del Mall
Plaza del Sol deQuilpue, en circunstanciasdeencontrarseen la cafetera dedicho establecimiento
y ser sindicado por losfuncionariosantedichoscomo autor dehurto. El proceso penal derigor
finaliz en sobreseimiento. Sin perjuicio dequela Corteconsidera desuma injusticia la actuacin
realizada por la recurrida, esta accin no puedeprosperar, toda vez queno seacreditara en autos
ninguna relacin comercial entreel querellantey la denunciada, ni entreaqul y algn estableci-
miento dedicho centro comercial, teniendo presentequelosespaciosinteriorescomunesdedichos
recintosson delibreacceso al pblico. No seconfigura, as, ninguno delossupuestosdehecho
amparadospor la normativa en cuestin, sin perjuicio deotrasvasjurisdiccionalesdequese
pueda valer el sujeto lesionado. Corte de Apelaciones de Valparaso, 29/08/2005, Rol : 7693-
2004, Ren Garrido Leiva con Empresa Savilco Ltda., en base de datos www.lexisnexis.cl,
fallo N 32.666.
25
Vase AIMONE GIBSON, Enrique, cit (n. 19); CORTEZ MATCOVICH, Gonzalo, cit. (n.
16); ROMERO SEGUEL, Alejandro, Aspectosprocesalesdelasaccionespara la proteccin delos
consumidores, en UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, Derecho del consumo y proteccin a losconsumido-
res(Santiago, 1999), pp. 311-335
26
SANDOVAL LPEZ, Ricardo, Derecho del consumidor. Proteccin del consumidor en la Ley
19.496 de1997 modificada por la ley N 19.955, de14 dejulio de2004 y en la legislacin
comparada (Santiago, 2004), p. 161; SANDOVAL LPEZ, Ricardo, Lasreformasintroducidaspor
la ley N 19.955 de14 dejulio de2004 a la ley N 19.496, sobreproteccin delosderechosdelos
consumidores(Santiago, 2004), p. 58
27
Vanse las obras citadas en las notas 8 y 9.
176 REVISTA DE DERECHO XXVI (2005, SEM. II) JOS LUIS GUERRERO BCAR
que simplemente al cambiar en la Ley N 18.223 de 1983 la sancin de presidio
a multa, se estim que el tribunal idneo para conocer de la aplicacin de multas
es el Juzgado de Polica Local, sin mayor cuestionamiento, y de esta forma hasta
hoy las acciones individuales siguen siendo conocidas, sean infraccinales o de
derecho de fondo, por estos Juzgados.
En nuestra opinin, esta situacin debe revisarse, ya que la competencia de
un tribunal ha de estar dada por la materia y no por el menor o mayor acceso a
la justicia, ya que dicho acceso debiera darse igualitariamente ante cualquier
Tribunal. Las materias del derecho del consumidor deben separarse en materias
infraccionales, respecto de las cuales pueden conocer o bien los Juzgados de
Polica Local o un ente administrativo como el propio Sernac, y las acciones de
indemnizacin por ser materias de connotacin mercantil deben ser conocidas
por los tribunales ordinarios de justicia. Si para las acciones de inters colectivo
o difuso se ha retirado la competencia a los Juzgados de Polica Local para entre-
grsela a los Tribunales ordinarios (art. 50 A, inciso final Ley N 19.496) no
existe razn de fondo para que no suceda lo mismo con la accin de inters
individual, con las precisiones que trataremos de exponer ms adelante.
La necesidad de distinguir la naturaleza de la accin, nos permitir respon-
der las siguientes interrogantes que surgen de la aplicacin prctica de la norma-
tiva. Ser un inters principal de un consumidor que adquiere el vehculo y falla
su equipo de aire acondicionado dos meses despus de la compra que se sancio-
ne infraccionalmente a su proveedor o ser su inters principal que se le repare o
indemnice?Ser inters del consumidor perseguir la accin contravencional
que no le significar ningn inters patrimonial, sino que ste ser para un terce-
ro como el Fisco que probablemente no se har parte, debiendo el consumidor
asumir todo el costo del procedimiento?No debiera ser el Estado quien en
inters general de los consumidores persiga su propia accin contravencional y
no sustentarse u obligar a que sea el consumidor quien ejerza esta accin como
requi si to para una i ndemni zaci n? Son las acci ones contravenci onales
renunciables para el Estado si el consumidor se desiste de su denuncia o querella
infraccional?.
Todas estas interrogantes dejaran de ser tales si existiera una adecuada dife-
renciacin de las acciones, sujetos activos y procedimientos. La falta de cuidado
del legislador, en la forma de hacer efectivo el derecho vulnerado le hacen perder
validez a toda pretensin o eficacia que se le pretenda dar a los derechos recono-
cidos por esa ley.
III. PROBLEMAS QUE PRESENTA LA ACTUAL REGULACIN
A continuacin mencionaremos algunos problemas que se presentan con la
actual aplicacin de la ley de procedimiento ante Juzgados de Polica Local para
el ejercicio de las acciones individuales de proteccin al consumidor.
a) Los Juzgados de Polica Local no son especializados en materia de dere-
cho mercantil, no debe olvidarse que el derecho del consumidor en cuanto rela-
cin proveedor-consumidor se basa en un contrato de consumo, con su propia
naturaleza y caractersticas.
177 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496
b) No se define claramente en la ley, pudiendo hacerlo, si el reclamo que
presenta un consumidor ante el Servicio Nacional del Consumidor en confor-
midad a lo dispuesto en el art. 58 letra f )
28
suspende los plazos de caducidad
(garantas) y de prescripcin (infracciones) como s lo hace el legislador en otras
actuaciones ante autoridades administrativas, como por ejemplo en el artculo
168 inciso 5 del Cdigo del Trabajo refirindose a las denuncias ante la Inspec-
cin del Trabajo.
Cabe interpretar por la actual redaccin de las normas de la Ley 19.496
que se le otorga dicho requerimiento o reclamo ante el Servicio Nacional del
Consumidor, puede entender que ste parece no tener tal virtud., atendida la
utilizacin de vocablos distintos en la ley (reclamo y accin)- . Sin embargo,
para mayor seguridad jurdica de los consumidores debiera estar claramente
definido por el legislador, ms an considerando que la perseverancia de un
reclamo ante el Servicio Nacional del Consumidor puede implicar que la ac-
cin paralelamente prescriba. Asimismo, cabe tener presente que la ley permite
la comparecencia ante el Servicio Nacional del Consumidor o el Juzgado de
Polica Local sin abogado, por lo que la ley debi ser, y no lo es, sumamente
explcita en sus disposiciones, de fcil comprensin sin necesidad de ayuda
especializada.
c) No se define claramente los plazos de prescripcin de las acciones, lo que
se suma al hecho que la normativa obliga de ejercerse la accin civil a interponer
la contravencional. Para los efectos de la prescripcin de las acciones, se ha apli-
cado el art. 26 de la Ley N 19.496, que dispone: Lasaccionesquepersigan la
responsabilidad contravencional quesesanciona por la presenteley prescribirn en el
plazo deseismesescontado desdequesehaya incurrido en la infraccin respectiva.
Una primera lectura, nos indicara que a contrario sensu, las acciones que
persigan la responsabilidad civil, no prescriben en seis meses. Entonces, cul es
su plazo de prescripcin?Una primera respuesta es que prescribiran conforme a
las reglas generales, esto es, aplicando las normas de derecho comn contenidas
en el Cdigo Civil, tratndose de un dao generado por un contrato de consu-
mo, prescribiran en cinco aos, art. 2515 CCCh. o si derivan de un hecho
claramente extracontractual, en cuatro aos, art. 2332 CCCh. Sin embrago,
una segunda respuesta, condicionada al art. 9 de la Ley N 18.283 que obliga a
interponer la accin dentro del procedimiento contravencional, nos dir que
prescribiendo la accin contravencional en seis meses, y siendo sta requisito
para la reparacin, consecuentemente la accin de daos tambin prescribe en
seis meses. Esta ha sido la respuesta mayoritaria asumida por la jurisprudencia.
28
Art. 58 letra f ): Correspondern especialmenteal Servicio Nacional del Consumidor las
siguientesfunciones: f) Recibir reclamosdeconsumidoresqueconsideren lesionadossusderechosy
dar a conocer al proveedor respectivo el motivo deinconformidad a fin dequevoluntariamente
pueda concurrir y proponer lasalternativasdesolucin queestimeconvenientes. Sobrela basedela
respuesta del proveedor reclamado, el Servicio Nacional del Consumidor promover un entendi-
miento voluntario entrelaspartes. El documento en quedicho acuerdo sehaga constar tendr
carcter detransaccin extrajudicial y extinguir, una vez cumplidassusestipulaciones, la accin
del reclamantepara perseguir la responsabilidad contravencional del proveedor.
178 REVISTA DE DERECHO XXVI (2005, SEM. II) JOS LUIS GUERRERO BCAR
A va de ejemplo podemos mencionar un fallo de la Corte de Apelaciones de
Valparaso, que rene las dos situaciones comentadas, no hay indemnizacin sin
infraccin y la prescripcin de la accin civil sigue a la contravencional: Entre
lasfechasen queocurrieron loshechos, y la fecha en queel denuncio correspondiente
sepresent anteel respectivo Juzgado dePolica Local, transcurri con exceso el plazo
deprescripcin deseismeses, por lo queesta sola circunstancia impidesancionar al
denunciado, ni aun en el supuesto dehaberseconfigurado lasinfraccionesdenuncia-
das. El derecho del consumidor a ser indemnizado por losperjuiciosproducidospor
un incumplimiento a lasnormasdeesa ley, presuponequeel tribunal declarequese
ha cometido una infraccin a suspreceptos. Si la accin contravencional seha extin-
guido por la prescripcin, no podra el tribunal, junto con absolver al inculpado,
condenarlo a indemnizar perjuicios
29
.
Atendida esta incertidumbre en materia de prescripcin, se hace ms necesa-
rio an, tal como lo mencionamos en el punto anterior, establecer legalmente la
suspensin de los plazos mientras se desarrollan instancias previas de bsqueda
de solucin ya sea ante el Servicio Nacional del Consumidor o ante terceros
especializados como lo propondremos ms adelante.
d) Si se inicia el juicio por denuncia o querella ante el Juzgado de Polica
Local sin que se interponga demanda civil, lo que es normal por el desconoci-
miento de los consumidores que concurren sin asesora legal, muchos tribunales
errneamente siguiendo el procedimiento de la Ley N 18.287 destinado a de-
nuncias iniciadas por los funcionarios sealados en el art. 3 de la Ley N 18.287
Carabineros, inspectores fiscales o municipales, citan al proveedor a una au-
diencia indagatoria bajo apercibimiento de arresto, siguiendo el procedimiento
infraccional para faltas lo que parece una exageracin en materia de contratos de
consumo
30
. En otro mbito, implica que el proveedor debe exponer sus argu-
mentos frente a denuncias que normalmente conoce slo en la audiencia, aun
antes de conocer la eventual demanda civil del consumidor en esa misma au-
diencia anticipar su defensa, la que muchas veces puede requerir de antecedentes
especializados, como por ejemplo en situaciones de productos defectuosos o en
casos que el representante legal no conoce de los hechos necesitando informa-
cin previa de sus dependientes respecto del hecho puntual, lo que en definitiva
29
Corte de Apelaciones de Valparaso, 06/09/2004, Rol 5037-2002. Consideraciones
13, 14 y 17, Servicio Nacional del Consumidor con Industrias Ambrosoli S. A., en base
de datos www.lexisnexis.cl, fallo N 31.132.
30
Corte de Apelaciones de Valparaso: El seor Juez recurrido infringi lo dispuesto en el
artculo 51 inciso 2 dela ley 19.496, quelo obligaba a decretar, proveyendo la querella y deman-
da indemnizatoria, una audiencia oral deavenimiento, contestacin y prueba, resolucin que
debi ser notificada personalmenteal querellado y demandado por mandato delo dispuesto en los
artculos7 y 8 dela ley 18.287, siendo improcedentecitar a prestar declaracin indagatoria al
denunciado y querellado y mucho menosnotificarlo para talesefectospor carta certificada bajo
apercibimiento dearresto, dedonderesulta queel arresto decretado ha sido ordenado fuera delos
casosprevistospor la ley: Considerando 3, sentencia Corte de Apelaciones de Valparaso, de
15/10/2004, Rol 534-2004, Vctor Valds Margas con Juzgado Polica Local Quilpue, en
base de datos www.lexisnexis.cl, fallo N 31.629.
179 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496
termina por hacer perder sentido a esta audiencia, ya que los proveedores nor-
malmente slo se remitirn a negar los hechos. Mucho ms til sera derivar, a
las partes a una o dos audiencias de mediacin como mtodo alternativo de
resolucin de conflictos. Ms an, si por alguna razn no asiste, en muchos
Juzgados se le apercibe bajo apercibimiento de arresto, lo que estando dentro de
las facultades legales, no parece propio de un accin de connotacin marcada-
mente mercantil ms que infraccional. La modificacin legal en este sentido ha
retrocedido aun ms la claridad del procedimiento, ya que elimin la citacin a
un comparendo al quinto da de la notificacin dejando entregado totalmente
esta materia a la ley de procedimiento ante los JPL, por lo que se procede a citar
a audiencia indagatoria.
e) No se establece en la ley el plazo para citar al comparendo de concilia-
cin, contestacin y prueba, ni tampoco se define hasta qu momento previo al
comparendo el denunciante o querellante puede notificar su demanda civil,
por lo que existe incertidumbre absoluta para el proveedor al momento de
preparar su defensa para la sealada audiencia. Algunos juzgados de polica
local aplican el art. 9 inciso 2 de la Ley N 18.287
31
, pero esa norma es especial
para los accidentes del trnsito, mientras que, por el contrario, otros juzgados
aceptan que hasta el mismo da de la audiencia se presente la demanda civil,
suspendiendo la audiencia para los efectos de notificar la demanda. Ante esta
diversidad de criterios judiciales cabe preguntarse, qu sucede si presentada
una denuncia se concurre a la audiencia para contestar la misma y en esa au-
di enci a, se presenta la demanda ci vi l y se le noti fi ca personalmente al
proveedor?Podra ordenar el Tribunal que conteste la demanda de inmediato o
debe suspender el procedimiento y otorgarle plazo para contestar?Estimamos
que perfectamente podran producirse estas situaciones afectando el principio
del contradictorio ya que no existe norma procesal alguna que actualmente lo
prohba. Si seguimos la interpretacin de aplicar el art. 9 de la Ley N 18.287
cabe preguntarse cuntos das previos a la audiencia debe estar notificada la
31
Art. 9 Ley N 18.287: El juez ser competentepara conocer dela accin civil, siempre
queseinterponga, oportunamente, dentro del procedimiento contravencional. (inc. 2) En los
casosdeaccidentesdel trnsito, la demanda civil deber notificarsecon tresdasdeanticipacin al
comparendo decontestacin y prueba quesecelebre. Si la notificacin no seefectuareantesde
dicho plazo, el actor civil podr solicitar quesefijenuevo da y hora para el comparendo. (inc. 4)
En todo caso, el juez podr, deoficio, fijar nuevo da y hora para el comparendo. (inc. 3) Si la
demanda civil sepresentareduranteel transcurso del plazo detresdasqueseala el inciso ante-
rior, en el comparendo decontestacin y prueba o con posterioridad a ste, el juez no dar curso a
dicha demanda. (inc. 4) Si deducida la demanda, no sehubierenotificado dentro del plazo de
cuatro mesesdesdesu ingreso, setendr por no presentada. (inc. 5) Si no sehubierededucido
demanda civil o sta fuereextempornea o si habindosepresentado no hubieresido notificada
dentro deplazo, podr interponerseanteel juez ordinario quecorresponda, despusqueseencuen-
treejecutoriada la sentencia quecondena al infractor, suspendindosela prescripcin dela accin
civil deindemnizacin duranteel tiempo desustanciacin del proceso infraccional. Esta demanda
setramitar deacuerdo con lasreglasdel juicio sumario, sin quesea aplicablelo dispuesto en el
artculo 681 del Cdigo deProcedimiento Civil.
180 REVISTA DE DERECHO XXVI (2005, SEM. II) JOS LUIS GUERRERO BCAR
demanda civil?Ya hemos sealado que el art. 9 inciso 2 de la Ley N 18.287 es
especial para los accidentes del trnsito, por tanto, la nica norma aplicable
sera el art. 10 inciso final de la misma ley N18.287, esto es, suspender el
comparendo, pero ello lo puede hacer despusdeoda la defensa del demanda-
do, no antes. Por tanto, no existe en estos momentos norma especial o supletoria
que resuelva este vaco normativo, quedando estos temas tan relevantes para la
defensa de los intereses de las partes entregados a la interpretacin de cada
juzgado de polica local.
f ) Se permite que cualquiera sea la cuanta del juicio, que el consumidor o
proveedor concurran si n el patroci ni o de un abogado, lo que pudi endo
interpretarse como una ampliacin del acceso a la justicia, en casos especializa-
dos termina produciendo el efecto contrario, porque aumenta la desigualdad, se
producen dilaciones en el procedimiento ante el desconocimiento de quien con-
curre sin abogado respecto de los pasos a seguir dentro del procedimiento, lo
que termina, normalmente, con una orientacin de parte del Tribunal al consu-
midor que es quien normalmente concurre sin asesora, quien no concurre con
abogado, lo que a su turno, muchas veces, produce para la otra parte la sensa-
cin de aparente parcialidad del Tribunal, en circunstancias que ste slo trata
de igualar los poderes de las partes. En este sentido, debiera exigirse la compare-
cencia de abogado en a lo menos desde juicios determinada cuanta y en aque-
llos casos en que una de las partes concurre con asesora de abogado.
La Ley N 18.287 tiene una norma en este sentido. As el art. 7 inciso 2 que
dispone: Laspartespodrn comparecer personalmenteo representadasen forma le-
gal. En losjuiciosen queselitiga sobreregulacin dedaosy perjuiciosdecuanta
superior a cuatro unidadestributariasmensualessedeber comparecer patrocinado
por un abogado habilitado para el ejercicio profesional y constituir mandato judi-
cial. Sin embargo, esta norma que va en el sentido adecuado, no es aplicable en
los procedimientos de proteccin al consumidor, ya que prima por especialidad
el art. 50 C inciso 1 de la Ley N 19.496, que dispone: La denuncia, querella o
demanda debern presentarsepor escrito y no requerirn patrocinio deabogado habi-
litado. Laspartespodrn comparecer personalmente, sin intervencin deletrado, sal-
vo en el caso del procedimiento contemplado en el Prrafo 2 del presenteTtulo
32
.
g) No obstante la importancia de estas materias para la debida proteccin
del funcionamiento del mecanismo de funcionalidad econmica mercado, tanto
para los agentes del mercado (los proveedores), que ven comprometido su pres-
tigio con estas acciones, como para los agentes econmicos que ven vulnerados
sus derechos (los consumidores), se restringe la interposicin de recursos proce-
sales. En efecto, al aplicarse la ley de procedimiento ante juzgados de polica
local Ley N 18.287 en virtud de su art. 38 que dispone: No proceder el recurso
decasacin en losjuiciosdepolica local, se produce como consecuencia que la
Corte Suprema, salvo recurso de queja, no podr conocer infracciones de ley en
32
El prrafo II del ttulo IV de la Ley N 19.496 se refiere al procedimiento por acciones
colectivas o de intereses difusos.
181 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496
estas materias y establecer jurisprudencia del correcto sentido de la aplicacin de
la ley que seran informadoras para el mercado. No debemos olvidar que en estas
causas se discuten materias de indemnizacin, relacin de causalidad, cuantifi-
cacin del dao moral, etc: lo que debiera ser materia de casacin en el fondo,
no existe razn alguna para que el legislador haya privado a las acciones de repa-
racin de su conocimiento por la Corte Suprema va casacin. Igualmente las
Cortes de Apelaciones y Suprema no podrn pronunciarse sobre aspectos de
procedimiento, en especial, infracciones cometidas en l, al no reconocerse la
existencia del recurso de casacin en el fondo. Igualmente, lo que s parece tener
mayor sentido, en causas de una cuanta inferior a 10 unidades tributarias men-
suales, el procedimiento es de nica instancia
33
. A lo anterior se suma el hecho
que el recurso de apelacin en la Ley N 18.287 est restringido a la sentencia
definitiva.
IV. ALGUNAS PROPOSICIONES DE PROCEDIMIENTO
E INCORPORACIN DE MTODOS ALTERNATIVOS DE
RESOLUCIN DE CONFLICTOS
Estimamos que el procedimiento debe ser coherente con la naturaleza de la
accin a interponer, de este modo, en las acciones contravencionales, la legiti-
macin activa debe estar entregada a la Autoridad y ejercerse o bien ante los
mismos juzgados de polica local o bien ante la propia Administracin del Esta-
do, en este caso el Servicio Nacional del Consumidor, que debern conocer de
estas acciones por medio de un procedimiento administrativo. Las acciones que
persigan la indemnizacin de perjuicios, debe estar entregada en su legitimacin
activa a los consumidores y no debe ser necesaria la determinacin previa de una
infraccin, puede que exista o no exista una infraccin como ya lo hemos argu-
mentado anteriormente, sin embargo, lo fundamental ha de ser la pretensin de
obtener una reparacin econmica al dao causado por el incumplimiento de
una relacin contractual de consumo, y en nuestra opinin ha de ejercerse ante
los tribunales ordinarios de justicia juzgados de letras en lo civil y ser conoci-
das por stos a travs del procedimiento sumario del art. 680 del CPCCh.
34
o
bien a travs de un procedimiento abreviado como en el caso de los juicios de
arrendamiento de la Ley N 18.101 modificada por la Ley N 19.866 de 1983.
Se puede permitir la concurrencia de las partes sin abogado, salvo que la
accin supere una determinada cuanta, por ejemplo diez unidades tributarias
33
Art. 50 G Ley N 19.496
34
La propia ley N 18.287 reconoce una posibilidad similar, pero vinculndola a la
accin contravencional, al disponer en el art. 9 inciso final que: Si no sehubierededucido
demanda civil o sta fuereextempornea o si habindosepresentado no hubieresido notificada
dentro deplazo, podr interponerseanteel juez ordinario quecorresponda, despusqueseencuen-
treejecutoriada la sentencia quecondena al infractor, suspendindosela prescripcin dela accin
civil deindemnizacin duranteel tiempo desustanciacin del proceso infraccional. Esta demanda
setramitar deacuerdo con lasreglasdel juicio sumario, sin quesea aplicablelo dispuesto en el
artculo 681 del Cdigo deProcedimiento Civil.
182 REVISTA DE DERECHO XXVI (2005, SEM. II) JOS LUIS GUERRERO BCAR
mensuales, para seguir con el criterio del art. 50 letra G de la Ley N 19.496 que
le otorga menos importancia a juicios por esas cuantas, ya que dispone que en
esos casos el procedimiento ser de nica instancia.
A lo anterior deber sumarse un perfeccionamiento de la normativa en ma-
teria de fijacin explcita de plazos de caducidad y prescripcin, y una suspen-
sin expresa de dichos plazos mientras se intentan acciones o gestiones previas
de solucin de conflictos ante la Autoridad o ante terceros especializados, como
los mediadores.
Por ltimo, la actual legislacin no contempla la posibilidad de contar con
mecanismos de solucin alternativa de conflictos a travs de un tercero neutral
como un mediador u otros mecanismos alternativos
35
. Se ha pretendido que en
virtud de lo dispuesto por el art. 58 letra f ) de la Ley N 19.497, el Sernac ejerce
tal funcin, de mediacin segn difunde en su sitio web
36
, lo que constituye un
error conceptual, ya que por definicin un mediador es un tercero neutral a las
partes
37
, y dicho rol no lo puede desarrollar el Servicio Nacional del Consumi-
dor, ya que legalmente por mandato de la Ley N 19.496, este Servicio debe
velar por los intereses de una de las partes en el conflicto: los consumidores y por
lo mismo los proveedores no concurren abierta y libremente a dicha instancia,
reduciendo las posibilidades de acuerdo entre las partes. Por lo dems, el propio
art. 58 letra f ) no habla de mediacin sino que ms bien se trata de una concilia-
cin o negociacin asistida al expresar: Sobrela basedela respuesta del proveedor
reclamado, el Servicio Nacional del Consumidor promover un entendimiento vo-
luntario entrelaspartes.
La relacin proveedor-consumidor, atendido los intereses existentes en el
conflicto, ms all de las posiciones iniciales, estimamos es especialmente propi-
cio en muchos casos para la negociacin y mtodos de resolucin alternativa de
conflictos. Si se aprecia el comportamiento prctico frente a un incumplimien-
to, siempre el consumidor se dirige en primer trmino a su proveedor para que
solucione el problema; ms an, la propia Ley N 19.496 as lo insta al estable-
cer en el artculo 21 inciso 1 que: El ejercicio delosderechosquecontemplan los
35
Por ejemplo, someter la decisin a un de tercero experto o bien la conciliacin enten-
dida como el intento de un tercero de lograr un entendimiento entre las partes de una con-
tienda o juicio, que implica recprocas concesiones para llegar a un acuerdo razonable para
ambas.
36
Se lee en el sitio web de Sernac: Culesson lasreasdeaccin del Sernac? [...] Protec-
cin Legal delosConsumidores: serealiza a travsdeestudioslegales, accionesdeorientacin delos
consumidores, accionesdemediacin entreel consumidor y el proveedor y en la presentacin de
denunciasanteTribunalespor infraccin a lasnormaslegalesqueafecten losinteresesgeneralesde
losconsumidores: www.sernac.cl activo en octubre de 2005.
37
Segn PICKER, Bennet, Gua Prctica para la mediacin, Manual para la resolucin de
conflictoscomerciales(trad. cast., Buenos Aires, 2001), pp. 16 y 17, la mediacin es Un
proceso que emplea a un tercero neutral el mediador para facilitar las negociaciones entre
las partes de un conflicto con el fin de llegar a una solucin mutuamente aceptable. Un
mediador competente puede ayudar a las partes a superar hostilidades y posturas legales, y a
menudo puede elaborar soluciones creativas con orientacin comercial.
183 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496
artculos19 y 20 deber hacerseefectivo anteel vendedor dentro delostresmeses
siguientesa la fecha en quesehaya recibido el producto, siemprequesteno se
hubieredeteriorado por hecho imputableal consumidor. Si el producto sehubiere
vendido con determinada garanta, prevalecer el plazo por el cual sta seextendi,
si fueremayor. A propsito de esta norma debemos realizar un comentario cr-
tico, en el sentido que esta norma no regula la forma cmo debe materializarse el
ejercicio de estos derechos ante el vendedor, produciendo graves problemas de
prueba, en especial para el consumidor de poder demostrar que s cumpli con
este requisito. Ms all de la crtica, debemos destacar que el propio legislador
insta a la negociacin directa. Sin embargo, el problema principal de una nego-
ciacin directa es la desigualdad de las partes en negociacin, de all que puede
ser muy efectivo como mtodo alternativo de solucin de conflictos incorporar
la mediacin, mecanismo ms conocido en el pas, permitiendo que un tercero
neutral, especializado en materia de mediacin, pueda contribuir a que las par-
tes negocien en igualdad de condiciones, lo que el mediador puede lograr a
travs de las tcnicas adecuadas de bsqueda de equilibrio de poder
38
y confian-
za entre las partes
39
, de modo que las partes terminen el procedimiento sintien-
do que ambos han logrado un resultado positivo; el consumidor normalmente,
que obtenga una solucin al inconveniente que le ha producido el incumpli-
miento de su proveedor y el proveedor en orden a poder contar nuevamente con
ese cliente y mantener su prestigio comercial.
A travs de la mediacin es posible descongestionar los tribunales, minimi-
zar costos, evitar acciones temerarias
40
y preservar las relaciones comerciales en-
tre las partes, reservando las acciones jurisdiccionales a aquellas en que las partes
voluntariamente opten por seguir un procedimiento judicial. En igual sentido,
en aquellos casos en que la mediacin no logre el acuerdo de las partes o aquellas
que la ley pueda excluir como por ejemplo casos en que productos defectuosos
afecten o pongan en peligro la salud de la poblacin, stas siempre tendrn abierta
la va jurisdiccional.
38
Aun cuando pueda pensarse que siempre el proveedor actuar en una situacin de
poder, no debemos olvidar que un cliente insatisfecho puede afectar el prestigio comercial de
un proveedor. Existen estudios respecto de cuntos clientes se pierden por un cliente insatis-
fecho que se preocupa de difundir su disconformidad con su proveedor. Asimismo, en las
acciones colectivas o de intereses difuso, que no son objeto de este trabajo, el paradigma del
poder se revierte claramente.
39
Segn FLOYER ACLAN, Andrew, Cmo utilizar la mediacin para resolver conflictosen las
organizaciones(trad. cast., Barcelona, 1993), pp. 155 y 156, en cuanto al equilibrio de pode-
res, el mediador debe garantizar el reconocimiento de diferentes tipos de poder e impedir que
se establezcan acuerdos solo por el poder. Las condiciones de un acuerdo deben basarse en la
plena consideracin de todos los aspectos de la situacin, y el acuerdo final debe establecerse
con pleno consentimiento de las partes, de ese modo, ser viable y duradero.
40
La Ley N 19.496 en su art. 50 letra E sanciona las demandas temerarias de los consu-
midores, como un modo de proteger a los proveedores de acciones sin fundamento que tien-
dan a afectar su prestigio comercial. Sin embargo, no obstante presentarse casos claramente
sin fundamento, no conocemos casos en que se haya sancionado al consumidor con una
accin como temeraria, a lo ms se le ha aplicado la condena en costas.
184 REVISTA DE DERECHO XXVI (2005, SEM. II) JOS LUIS GUERRERO BCAR
Esta alternativa, sea a travs de mediacin u otros mtodos de resolucin de
conflictos, ya ha sido contemplada en el derecho comparado con exitosos resul-
tados, ya sea a travs de instancias institucionalizadas de mediacin o bien ins-
tancias privadas de mediacin.
En el Estado de California en los Estados Unidos de Norteamrica existe la
Junta de Vehculos Motorizados Nuevos de California, que cuenta con un pro-
grama de mediacin voluntario entre vendedores y compradores de automviles
nuevos
41
, previo al ejercicio de acciones jurisdiccionales en virtud de la Ley Tanner,
de proteccin al consumidor (comnmente conocida como la Ley sobre vehcu-
los nuevos defectuosos), Seccin 1793.22 del Cdigo Civil de California.
En Espaa, se opta por un sistema arbitral de consumo ante Juntas Arbitrales
de Consumo
42
que es un sistema voluntario, gratuito, salvo los peritajes y el
laudo es de ejecucin obligatoria. Sin perjuicio de lo anterior, adems se con-
templa la instancia de recurrir ante las Administraciones de Consumo de cada
Autonoma, por ejemplo la Agencia Catalana de Consumo
43
y de esa forma
muchos Ayuntamientos espaoles proveen a sus ciudadanos centros de media-
cin en materia de consumo.
En materia comunitaria, la Unin Europea, ha establecido en sus estados
miembros, los denominados Centros europeos del consumidor, que dentro de
sus funciones, debe intervenir como mediador en las quejas y reclamaciones
transfronterizas que se produzcan cuando un consumidor nacional quiere recla-
mar contra un establecimiento o empresa situado en otro Estado de la UE.
En Argentina la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor, prev concreta-
mente la utilizacin de la conciliacin y el arbitraje como mtodo para resolver
conflictos entre proveedores y consumidores
44
.
Concluiremos, recordando lo sealado por las Directrices de Naciones Uni-
das para la Proteccin del Consumidor de 1985, que establecen como uno de
sus principios y una de las tareas para asegurar una adecuada proteccin del
consumidor el establecimiento de medidas que permitan a los consumidores
obtener compensacin. As la Directriz N 32: Losgobiernosdeben establecer o
mantener medidasjurdicaso administrativaspara permitir quelosconsumidoreso,
en su caso, lasorganizacionescompetentesobtengan compensacin medianteproce-
41
La Junta de Vehculos Motorizados Nuevos de California tiene la autoridad de mediar
disputas de todo tipo entre miembros del pblico y concesionarios y fabricantes de autos
nuevos. La meta de la Junta es llegar a un acuerdo mutuamente aceptable y amigable entre las
partes actuando como un enlace. La Junta no tiene la autoridad para hacer cumplir las leyes y
no puede ordenarle al fabricante o concesionario reemplazar o reembolsar el precio de com-
pra de un vehculo. No obstante, a menudo, los esfuerzos de mediacin de la Junta resultan
en una resolucin aceptable de la disputa. Asimismo, la informacin obtenida mediante los
esfuerzos de mediacin de la Junta puede ser de utilidad para el consumidor en arbitraje o en
una audiencia en la corte Internet: http://www.nmvb.ca.gov, activo en octubre de 2005.
42
Real Decreto N 636/93, de 3 de mayo de 1993.
43
Agencia Catalana de Consumo, sitio web: www.icconsum.org
44
Artculos 45 y 46, 58 y 59 de la Ley 24.240 Ley de defensa del consumidor, de Argen-
tina.
185 ACCIONES DE INTERS INDIVIDUAL EN PROTECCION AL CONSUMIDOR EN LA LEY N 19.496
dimientosoficialeso extraoficialesquesean rpidos, justos, poco costososy asequibles.
Al establecersetalesprocedimientosdeben tenerseespecialmenteen cuenta lasnecesi-
dadesdelosconsumidoresdebajosingresos. La N 33: Losgobiernosdeben alentar
a todaslasempresasa solucionar lascontroversiascon losconsumidoresen forma
justa, rpida y exenta deformalidades, y a crear mecanismosvoluntarios, como ser-
viciosdeasesoramiento y procedimientosextraoficialespara presentar reclamaciones,
quepuedan prestar asistencia a losconsumidores. Y la N 34: Sedebefacilitar a los
consumidoresinformacin sobrelosprocedimientosvigentesy otrosprocedimientos
para obtener compensacin y solucionar controversias
45
.
Creemos que la actual legislacin chilena de proteccin al consumidor en
materia de acciones individuales, es aun precaria en el diseo de mecanismos
para hacer efectivos los derechos de los consumidores, su perfeccionamiento es
una tarea urgente ya que una efectiva poltica de proteccin integral al consu-
midor sera inocua si no estuviera acompaada de mecanismos procesales ade-
cuados, en el sentido de facilitar el ejercicio de sus derechos
46
. Dejamos la invi-
tacin abierta para perfeccionar la legislacin chilena en esta materia, de modo
que exista un verdadero acceso a la justicia, no simplemente a travs de permitir
la comparencia en juicio sin abogado o entregando competencia a la justicia
contravencional, sino que a travs de mecanismos alternativos de solucin de
conflictos y procedimientos administrativos y procesales oportunos, expeditos y
eficientes.
[Recibido el 17 y aceptado el 25 de noviembre de 2005].
45
Directrices para la proteccin del Consumidor, Resolucin 39/248, aprobada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, el 16 de Abril de 1985.
46
PAVAN, Luis Carlos, La proteccin del consumidor en el Mercosur. Anlisiscomparativo de
lossistemasdeArgentina, Brasil y Chile, en DIRECCIN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTA-
CIN, Serie II: Estado y Sociedad, Documento N 31, (Buenos Aires, 1997) p. 18.