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Gestin del riesgo

RIESGO Y AMENAZA

La gestin del riesgo se define como el proceso
de identificar, analizar y cuantificar las probabi-
lidades de prdidas y efectos secundarios que se
desprenden de los desastres, as como de las
acciones preventivas, correctivas y reductivas
correspondientes que deben emprenderse.

El riesgo es una funcin de dos variables: la
amenaza y la vulnerabilidad (Figura 3). Ambas
son condiciones necesarias para expresar al ries-
go, el cual se define como la probabilidad de
prdidas, en un punto geogrfico definido y
dentro de un tiempo especfico. Mientras que los
sucesos naturales no son siempre controlables, la
vulnerabilidad s lo es.

El enfoque integral de la gestin del riesgo pone
nfasis en las medidas ex-ante y ex-post y de-
pende esencialmente de: (a) la identificacin y
anlisis del riesgo; (b) la concepcin y aplica-
cin de medidas de prevencin y mitigacin; (c)
la proteccin financiera mediante la transferen-
cia o retencin del riesgo; y (d) los preparativos
y acciones para las fases posteriores de atencin,
rehabilitacin y reconstruccin.

Aunque existen avances sustantivos en el estudio de
los fenmenos ssmicos e hidrometeorolgicos en
Amrica Latina, la informacin disponible sobre
amenazas naturales y vulnerabilidad sigue siendo
deficiente y escasamente concuerda con las necesi-
dades de los evaluadores del riesgo y tomadores de
decisiones. No obstante, se conoce que la mayor
incidencia de los desastres principales en Amrica
Latina proviene de las inundaciones, ciclones, des-
lizamientos, terremotos y sequas. Los daos causa-
dos por los procesos naturales se ven agravados por
factores antropognicos: la deforestacin, el sobre-
pastoreo, la alteracin de los lechos fluviales, la
agricultura no tecnificada en laderas, la expansin
urbana e infraestructura caticas y la inadecuada
utilizacin del espacio, entre otras (Figura 4; Mora,
1995; Mora y Barrios, 2000).

Existen numerosas definiciones de la vulnerabili-
dad. De manera general y resumida es posible decir
que consiste en la exposicin, fragilidad y suscep-
tibilidad al deterioro o prdida de los elementos y
aspectos que generan y mejoran la existencia so-
cial (Mora y Barrios, 2000). La vulnerabilidad
aceptada significa tambin la sustitucin de un di-
seo adecuado por uno menos desarrollado, lo que
AMENAZA NATURAL (A)
Procesos o fenmenos naturales con suficiente
intensidad, en un espacio y tiempo especficos,
para causar daos
NO CONTROLABLE O PARCIALMENTE
CONTROLABLE
VULNERABILIDAD (V)
Condiciones resultantes de factores fsicos,
socioeconmicos y ambientales que
aumentan la susceptibilidad de la
comunidad a los impactos de amenazas
CONTROLABLE
RIESGO (A, V)
Probabilidad de prdidas fsicas,
socioeconmicas y ambientales como resultado
combinado de la amenaza y la vulnerabilidad
Figura 3: Amenaza, vulnerabilidad y riesgo

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puede resultar en prdidas humanas y de asen-
tamientos, infraestructura y actividades produc-
tivas. La vulnerabilidad tambin puede interpre-
tarse como un problema econmico con profun-
das races sociales y que debe resolverse pronto,
o de lo contrario la inversin para reparar o re-
poner las obras, bienes y servicios destruidos por
los desastres se har inmanejable y costosa.

En los ltimos decenios, la vulnerabilidad am-
biental y ante las amenazas ha aumentado dra-
mticamente en Amrica Latina y el Caribe,
como consecuencia de la degradacin ambiental,
la expansin urbana, rpida y desordenada, el
aumento de la pobreza y la marginalidad, el
desarrollo de la infraestructura y la produccin
de bienes y servicios sin tomar en cuenta las
medidas preventivas adecuadas (diseo, ubica-
cin, control de calidad de la construccin y
mantenimiento), y el uso incorrecto del espacio
(Figura 5). Debido a todo lo anteriormente ex-
puesto, se impone entonces un cambio de para-
digma. As, en lugar de focalizar la atencin en
los desastres ocurridos, la prioridad estara cen-
trada en el anlisis y solucin ex-ante de las
causas y efectos que los generan. Los conceptos
y acciones pueden fundamentarse en las fases de un
ciclo para la reduccin de los factores de la vulne-
rabilidad (Figura 6).

En la actualidad, en los pases de Amrica Lati-
na y el Caribe muchos de los pobladores y su
infraestructura econmica y social son vulnera-
bles a las amenazas naturales. Ello se debe a la
falta de conocimientos sobre el riesgo incurrido
al ubicar sus viviendas en los lugares que hoy
ocupan, por la aplicacin de prcticas inade-
cuadas de diseo y construccin, por las modi-
ficaciones improvisadas y el alto nivel de dete-
rioro de las edificaciones y de la infraestructura
en general, y por la falta de una cultura de man-
tenimiento. La consideracin de estos aspectos
requiere de la formulacin y realizacin de ac-
tividades destinadas a evaluar el riesgo y gene-
rar medidas de prevencin y mitigacin, para lo
cual el Banco dispone de un conjunto de
herramientas vigentes y otras ms en vas de
actualizacin e implantacin (ver Anexos 1 y 2
y la Figura 7). Algunas de estas medidas son,
por ejemplo: la creacin de polticas, normas,
marcos regulatorios y protocolos instituci onales
para reducir el riesgo. Una sociedad consciente

Figura 4: Efectos potenciales de amenazas naturales
Fuente: Mora, 1995

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de su responsabilidad frente al riesgo, y que
toma las acciones apropiadas, reducir con
mayor eficacia su vulnerabilidad.

Conocimiento y anlisis de la zona y de las
amenazas presentes en el rea de un deter-
minado proyecto, tenindose en cuenta que
su influencia puede extenderse mucho ms
all de su punto de origen.

Identificacin de la infraestructura econmica y
social vulnerable y consideracin de criterios
adecuados para sus procesos de planificacin,
diseo, ubicacin, ampliacin, refuerzo y cons-
truccin.

Identificacin de planes o sistemas de vigilan-
cia, alerta y alarma de las amenazas que pueden
afectar a cada sector.



Figura 5. Reduccin de la reduccin de la vulnerabilidad dentro del
proceso de planificacin parael desarrollo
Fuente: Mora, 2003
Figura 6. Ciclo para reducir los factores de vulnerabilidad
Formular opciones asociadas con
los escenarios de riesgo
analizados: correct i vas
(mitigacin) y prospecti vas
(prevencin)
Formular
opci ones
correctivas y
prospectivas
Promover intercambio
institucional para inversin
Articular las decisiones de inversin
con los procesos de planificacin
Concertar
inversiones/
Evaluar recu rsos
disponibles

Actualizar permanentemente
los instrumentos de planificacin
incorporando el enfoque de gestin
del riesgo: Planes Estratgico de
Desarrollo, Ordenamiento
Territorial y de Contingencias
Dar seguimiento a los avances de
inversiones en prevencin,
mitigacin, prepar acin,
respuesta y rehabilitacin
rehabilitacin
Tomar la decisin
de reducir los
factores de
vulnerabil idad
-
-
-
-
Principios del Proceso de
Planificacin del Desarrollo
Subsidiar idad
Participacin
Transparencia
Descentralizacin
Planificacin
del desarrollo



Entender las causas y efectos
relacionados con los factores de
la vulnerabilidad
Analizar
los factores
de la
vulnerabil idad
Reconocer
y priorizar
los factores
del riesgo
Identificar potencial impacto de las amenazas
Fuente: Bollin, com. pers; 2004

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Fomento de la participacin de actores rele-
vantes en las decisiones sobre el riesgo
aceptable y el manejo por la poblacin de su
infraestructura econmica y social.

Diseo e incorporacin de indicadores, den-
tro del marco de los sistemas de vigilancia,
seguimiento y observacin de impactos, lo
cual permitira evaluar las amenazas y los
factores de vulnerabilidad, y asegurar las in-
versiones futuras.

Los pases son financieramente vulnerables a los
desastres y los gobiernos enfrentan el reto inme-
diato de responder a dichas situaciones, para lo
cual tienen que movilizar importantes recursos a
fin de mitigar la adversidad y reactivar la eco-
noma nacional. A pesar de la asistencia interna-
cional, por lo general se vuelve inevitable i n-
crementar la deuda externa y reorientar recursos
y crditos vigentes destinados a sustentar el
proceso de desarrollo en otros sectores y regio-
nes de los pases. Esto trae como resultado la
generalizacin del impacto del desastre, parad-
jicamente an en sectores y poblaciones que no
haban sido directamente afectados. Algunas
veces los pases afectados reconstruyen la vulne-
rabilidad y no realizan inversiones en mitiga-
cin.

Todo lo anterior coloca a los pases ante un do-
ble reto: dar continuidad a los procesos para
reducir la vulnerabilidad, con nfasis en la pre-
vencin y mit igacin, y la adopcin de medidas
financieras alternas ex-ante para asegurar la reposi-
cin rpida, segura y eficiente de los bienes y servi-
cios que podran perderse durante un prximo suce-
so. Se crea de esta manera ms flexibilidad fiscal y
se evita el endeudamiento adicional y el desvo de
los objetivos prioritarios del desarrollo.

Debe admit irse entonces que el conocimiento insu-
ficiente sobre el problema del riesgo y las posibili-
dades de modificar sus condiciones constituye tam-
bin uno de los elementos determinantes que inci-
den en la magnitud de los daos ocasionados por
los desastres. Por ejemplo, los Ministerios de Edu-
cacin tienen la responsabilidad de crear campaas
de concientizacin para la reduccin del riesgo en la
educacin formal. Una tarea perentoria en el fun-
cionamiento del resto de los sectores es el desarro-
llo de polticas, herramientas y capacidades que
permitan la concientizacin de los tomadores de
decisin y de la poblacin afectada sobre la preven-
cin y respuesta ante los desastres. Por un lado, la
inclusin de estos criterios en las actividades pro-
pias de cada sector, la formacin de su personal y la
transmisin de valores, visiones y actitudes preven-
tivas en la poblacin en general, debe ser un eje
prioritario en la poltica de cada sector, de manera
que pasen de ser sujetos impactados por el proble-
ma a ser actores fundamentales para su solucin.
Por otra parte, existe la necesidad de reducir su
propia vulnerabilidad, as como de establecer los
enlaces y coordinaciones multisectoriales que facili-

ANTES EMERGENCI A DESPUS
Fi gura 7. Las herrami entas del Banco para fomentar l a gesti n
del ri esgo en sus programas y proyectos
Faci l i dad de Respuest a

I nmedi at a de Emergenci a:

US$20 mi l l ones

Faci l i dad para l a

prevenci n de desastres:

US$5 mi l l ones

Reori ent aci n de prst amos

en ej ecuci n

Cooperaci n Tcni ca para

Emergenci a

US$200, 000
Pr st amos par a l a

reconstrucci n

Operaci ones con

component es o act i vi dades

para l a reduccin de

ri esgo

Cooper aci n Tcni ca

I
n
s
t
r
u
m
e
n
t
o
s

d
e
l

B
a
n
c
o

Reori ent aci n de

prst amos en ej ecuci n

Cooperaci n

t cni ca

Document o del pa s y

ej erci ci os de programaci n

Fuente: Keipi, et al. 2004

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Recuadro 2

Disminucin de vulnerabilidad a amenazas en el proceso de planificacin:
No generar nuevas vulnerabilidades.
Lo ya construido pero vulnerable debe ser mejorado, de acuerdo con niveles de riesgo
aceptados.
En caso de no poder reducir completamente la vulnerabilidad, debe prepararse para fi-
nanciar prd idas.
Tener presente que el post de un desastre es inevitablemente el pre del prximo.
ten el acceso a la informacin tcnico-cientfica
necesaria para ello.

CONCIENTIZACIN REGIONAL

El aumento del riesgo en Amrica latina y el
Caribe no slo proviene de la accin de la natu-
raleza, sino de la vulnerabilidad elevada y mani-
fiesta del tejido socioeconmico y del deterioro
del ambiente y los recursos naturales, empeora-
do por el crecimiento demogrfico, el desorden
urbano y la visin de corto plazo en que actual-
mente se inspiran los mercados, y que promueve
el actual modelo de desarrollo. Es urgente, en-
tonces, impulsar un modelo con visin preventiva
y la concientizacin que incorpore criterios efec-
tivos de prevencin de desastres dentro de la
planificacin territorial, sectorial y socioecon-
mica. Desde la dcada de los ochenta, la Organi-
zacin de Estados Americanos (OEA) ha lidera-
do una gran cantidad de actividades, acciones y
estudios para comprender el significado del ries-
go y de las vas y opciones para reducirlo. La
CEPAL es reconocida por sus evaluaciones
acerca del impacto econmico, social y ambie n-
tal de los desastres, las cuales se han utilizado
para fundamentar estrategias y planes de accin.

El trabajo subregional ms avanzado, orientado
a reducir el riesgo, est siendo realizado en los
niveles supra-nacional y subregional por medio
de instituciones tales como CEPREDENAC, el
Centro de Coordinacin para la Prevencin de
Desastres Naturales en Amrica Central, y
CDERA, la Agencia Caribea para la Respuesta
ante las Emergencias causadas por Desastres. En
ambas subregiones ha crecido la conciencia
acerca de la necesidad de mayores acercamien-
tos a la gestin del riesgo, con un enfoque en la
dimensin ex-ante, despus de los desastres recien-
tes. Sin embargo, la implantacin de las prcticas
no est siempre a la par de los pronunciamientos en
los discursos polt icos.

La conciencia gubernamental en los pases andinos
est evolucionando hacia la admisin de la necesi-
dad de una gestin del riesgo ms proactiva y en
donde se fomente el beneficio pblico de un enten-
dimiento compartido ms amplio de las opciones de
polticas. Despus de la secuencia de sucesos rela-
cionados con El Nio de 1997-98, el programa de la
regin andina para la prevencin de desastres y
reduccin del riesgo (PREANDINO) fue creado
bajo el amparo de los presidentes de los cinco pa-
ses, seguido por el establecimiento, en 2002, del
Comit Andino para la Prevencin y Respuesta a
los Desastres (CAPRADE). Tambin, como inno-
vacin, se puede observar en algunos pases el invo-
lucramiento creciente de los Ministerios de Planifi-
cacin, o sus equivalentes, en las organizaciones
regionales que promueven la gestin del riesgo,
ampliando el enfoque centrado tradiciona lmente en
la respuesta por parte de las defensas civiles. Sin
embargo, queda por demostrar su eficacia por me-
dio de productos tangibles.

Las organizaciones regionales antes mencionadas
intentan promover la identificacin y dis eminacin
de la informacin acerca de las amenazas naturales,
las polticas de prevencin y la promocin de bue-
nas prcticas para la gestin del riesgo por medio
del trabajo multisectorial. Otros esfuerzos de carc-
ter internacional que pueden mencionarse son pro-
movidos por instituciones como las Naciones Uni-
das (Estrategia Internacional para la Reduccin de
los Desastres-EIRD) que ha creado la Red de Estu-
dios Sociales para la Prevencin de Desastres en
Latinoamrica (RED), consistente en un grupo in-

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terconectado de instituciones e invest igadores
que trabajan en el rea de la reduccin de la
vulnerabilidad, con el fin de crear una platafor-
ma para la promocin de la gestin del riesgo.

Tambin existen otras instituciones especializa-
das en diversos tpicos, como el Centro Regio-
nal de Sismologa para Sur Amrica (CERESIS),
el Centro Sismolgico de Amrica Central (CSAC)
y el Centro Internacional de Huracanes (CIH), el
Centro Regional de Informacin sobre Desastres
(CRID) y el sistema OPS/OMS, las cuales han co-
menzado a construir bases de informacin muy
importantes acerca de las amenazas naturales y la
vulnerabilidad.