Crecimiento Econmico en El Salvador

Alexander MongeNaranjo y Andrs RodrguezClare

Pennsylvania State University





Mayo, 2009






















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ndice de contenidos



Crecimiento Econmico en El Salvador .............................................................................. i
1. Introduccin y Resumen ............................................................................................. 4
2. Crecimiento en El Salvador: Algunas generalidades ................................................ 24
Ingreso relativo y convergencia condicionada .................................................................. 33
3. Descomposicin Sectorial de la Productividad Laboral ........................................... 41
Aspectos metodolgicos .................................................................................................. 41
Resultados ......................................................................................................................... 44
Anlisis detallado de sectores clave .................................................................................. 50
Exportaciones Tradicionales ..................................................................................... 51
Agricultura ................................................................................................................ 52
Turismo ..................................................................................................................... 55
Textiles y Maquila en general ................................................................................... 55
4. Exportaciones e Inversin Externa Directa ............................................................... 63
Productos tnicos y nostlgicos ........................................................................................ 76
Inversion Extranjera Directa ............................................................................................. 78
Exportaciones de servicios ................................................................................................ 80
5. El Clima de Negocios y de Inversin en El Salvador ............................................... 81
6. Instituciones y polticas de apoyo a la productividad e innovacin .......................... 96
7. Acumulacin de destrezas y habilidades ................................................................ 104
8. Una poltica para la repatriacin de salvadoreos .................................................. 114
9. Recomendaciones ................................................................................................... 117
10. Referencias .............................................................................................................. 139







2
ndice de Grficos

Grafico I: Tasa de Crecimiento del PIB real agregado: 1991-2007. ............................................. 26
Grfico II: Crecimiento del PIB per capita en El Salvador y pases relacionados ........................ 27
Grfico III. Tasa de Inversin en Capital Fsico ........................................................................... 29
Grfico IV: Porcentaje de Familias pobres en El Salvador: 1991-2006 ........................................ 32
Grfico V. Ingreso per capita de El Salvador relativo a pases relacionados ............................... 35
Grafico VI. Ingreso per capita de El Salvador relativo a Centroamrica y Panam ...................... 35
Grfico VII. Productividad Total de Factores de Amrica Latina, Asia y Europa Occidental,
Relativa a EE.UU. ......................................................................................................................... 40
Grfico VIII: Productividad laboral en el sector agrcola ............................................................. 53
Grfico IX: Presupuesto del gobierno en apoyo a la agricultura, 2001-2008 ............................... 54
Grfico X. El Salvador: Crecimiento de las exportaciones de maquila, 1991-2007 ..................... 61
Grfico XI. El Salvador: Empleo en las exportaciones de maquila, 1991-2007 ........................... 61
Grafico XII. El Salvador: Exportaciones tradicionales, no tradicionales y maquila, 1990-2007 .. 66
Grfico XIII. El Salvador: Indice de Herfindahl de las exportaciones por cdigo SAC, 8 dgitos,
1997-2007. ..................................................................................................................................... 76
Grfico XIV. El Salvador: Inversin Externa Directa como % del PIB, 1999-2007 .................... 78
Grafico XV: ndice de Reformas para El Salvador y America Latina .......................................... 83
Grfico XVI: El Salvador: Tipo de Cambio Real bilateral con varios pases, 1999-2007 ............ 94
Grfico XVII. Tasa de analfabetismo estimada y proyectada en El Salvador y otros pases para la
poblacin entre 15 y 24 aos, 1970-2015 .................................................................................... 106

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ndice de Tablas

Tabla I. El Salvador: Productividad Laboral: Cambio Porcentual Anual por Sector ................... 44
Tabla II. El Salvador: PIB por trabajador segn rama de actividad econmica ........................... 46
Tabla III. El Salvador: Contribucin sectorial al crecimiento en la productividad laboral ........... 47
Tabla IV. El Salvador: Distribucin sectorial de trabajo ............................................................... 48
Tabla V. El Salvador: Descomposicin del crecimiento de la productividad: anlisis sectorial ... 49
Tabla VI. Costa Rica: Descomposicin del crecimiento de la productividad: anlisis sectorial ... 49
Tabla VII: Evolucion Exportaciones y Empleo en IMANE, varios pases, 2000-2006 ................ 58
Tabla VIII. El Salvador: Valor agregado nacional como fraccin de exportaciones totales y por
trabajador. ...................................................................................................................................... 62
Tabla IX. El Salvador: Crecimiento Exportaciones No tradicionales, 1997-2007 ........................ 67
Tabla X: El Salvador: Descomposicin del Crecimiento de las Exportaciones ............................ 69
(sin maquila), 1997-2007............................................................................................................... 69
Tabla XI. Descomposicin crecimiento exportaciones, 1995 2004, SITC (rev. 3). ................... 73
Tabla XII. Nmero de productos exportados, varios pases, 1995 y 2004, ................................... 74
Tabla XIII. Descomposicin crecimiento exportaciones, 1997-2006 ........................................... 75
Tabla XIV Posicin relativa y puntaje en los doce pilares de Competitividad Global ................. 88
Tabla XV Los seis factores ms problemticos para hacer negocios ............................................ 88
Tabla XVI. Informacin por pas de las facilidades para emprender un negocio ........................ 89

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1. Introduccin y Resumen

Al igual que el grueso de pases Latinoamericanos, los ltimos veinte aos han
sido un perodo de profundas transformaciones para El Salvador. Lo distintivo del caso
salvadoreo est no slo en obstculos que el pas ha tenido que enfrentar, sino tambin
en la profundidad y velocidad de sus reformas. En efecto, aunado a la reconciliacin civil
y la democratizacin, la economa del pas ha logrado grados de estabilidad
macroeconmica y de liberalizacin econmica y de apertura internacional que
consistentemente han hecho que El Salvador se considere un fiel seguidor del Consenso
de Washington. Sin embargo, a pesar de su amplitud y profundidad, las reformas no han
tenido el impacto esperado en trminos de crecimiento econmico. El Salvador sigue
creciendo a una tasa muy lenta, y como veremos ms abajo, est perdiendo terreno.
Parte del bajo crecimiento observado en El Salvador es atribuido a la mala suerte.
Durante los ltimos aos El Salvador ha sufrido shocks negativos que han afectado a casi
todos sus sectores productivos. Terremotos y huracanes castigaron al pas y sus daos no
han sido enteramente recuperados. De 1998 a 2004, el precio del caf pas de $3.2/kg a
$1.5/kg, lo cual equivale a una cada del 52% de las exportaciones de caf.
Durante ese mismo perodo, el precio del azcar disminuy de $0.27 a $0.15, lo que
equivale a una cada de 46% de las exportaciones de azcar. Las exportaciones de
camarn y langostino simplemente colapsaron por problemas ambientales fuera del
control del pas. El algodn estuvo a punto de desaparecer de la canasta de productos de
El Salvador. Encima de todo esto, China parece arrebatar algunos de los sectores claves
en la industria de la maquila. Todos estos son shocks importantes que haran tambalear a
5
la economa de cualquier pas. Sin embargo, creemos que aparte de la mala suerte, El
Salvador tiene un problema serio de crecimiento que quizs puede ser revertido con
buenas polticas.
En este trabajo presentamos nuestra visin acerca de los principales problemas
que enfrenta la economa salvadorea para crecer. Nuestro trabajo se enmarca en la serie
de investigaciones que se han hecho a lo largo de los ltimos aos (vg. Edwards 2003,
Hausmann y Rodrik 2005) sobre El Salvador, y al igual que dichos estudios, despus de
examinar distintas fuentes de informacin, los autores presentamos un dictamen y
proponemos los lineamientos generales para una estrategia futura de poltica econmica
que no slo haga el crecimiento ms rpido, sino tambin sostenido.
En este trabajo enfrentamos la tarea de buscar y arrojar alguna luz sobre las
causas del pobre desempeo de la economa salvadorea, y proponer polticas para
revertirlo. Insistimos en que esta es una tarea formidable, pues el desarrollo econmico es
un objetivo muy escurridizo. Si bien la ciencia econmica ha dado pasos importantes en
entender mejor el comportamiento de ciertos agentes y mercados, las fluctuaciones
econmicas y las amplias diferencias internacionales en los niveles de productividad
siguen sin entenderse a profundidad. No existe por tanto un solo modelo al que podamos
recurrir y resolver los problemas en El Salvador. A partir de esta confesin de ignorancia,
nuestra estrategia fue examinar datos, aplicar distintas metodologas, entrevistar
funcionarios, observadores y empresarios, e ir achicando el conjunto de posibles
explicaciones. A partir de las conclusiones de esta etapa, pasamos a una discusin de
polticas que podran ser efectivas para acelerar el crecimiento.
6
Como explicaremos en detalle, nuestra visin general es que las limitantes al
crecimiento en El Salvador son muchas y muy complejas. No creemos que exista un
nico O-Ring o taln de Aquiles en la economa salvadorea y quizs para ningn otro
pas subdesarrollado.
1
De hecho, histricamente, ha sido sumamente difcil para un pas
subdesarrollado el lograr generar todas las condiciones necesarias para acelerar y
sostener su tasa de crecimiento y alcanzar el desarrollo.
2
Ms an, recurrentemente, se
ponen de moda paradigmas centrados en unos pocos aspectos que han prometido eliminar
la pobreza en el mundo, slo para ser descartados tras aos de fracaso y frustracin.
3

Contrario a estudios anteriores, no creemos en silver bullets, i.e. la posibilidad o
deseabilidad de identificar dos o tres binding constraints principales (billetes de cien
dlares tirados en el suelo) y subsecuentemente proponer mejoras en dos o tres
dimensiones claves que alcancen para desencadenar a Prometeo. Cuando las
debilidades son muchas y estn interrelacionadas, como creemos es el caso en El
Salvador, las binding constraints pueden no ser identificables a partir de
comportamientos anmalos de precios, sean estos explcitos o implcitos. Por ejemplo,
debilidades conjuntas en la adopcin de tecnologa y en la formacin de capital humano
pueden pasar desapercibidas pues en equilibrio se observa un skill-premium nulo o
bajo. An ms importante, el relajar una de dichas constraints puede no ser productivo
a menos que (muchas) otras tambin sean relajadas. Por ejemplo, eliminar barreras a la

1
El O-ring fue el componente minsculo que al fallar dio lugar a la explosin del transbordador Discovery.
Michael Kremer en 1993 populariz la visin que el desarrollo econmico puede verse obstaculizada por
un nico y quizs a primer vista insignificantecuello de botella. Michael Kremer, "The O-Ring theory
of economic development," Quarterly J ournal of Economics 108 (1993):551-575. Vase tambin J ones
2007.
2
Vase el entretenido pero frustrante anecdotario de Easterly 2001.
3
En este respecto vase tambin Easterly, quien explicar los fundamentos y las razones que dieron lugar al
fracaso a los modelos de desarrollo impulsados por los organismos multilaterales desde 1950.
7
adopcin de tecnologa avanzada puede no tener ningn impacto positivo a menos que se
eliminen las barreras y hasta se estimule directamentela formacin del capital humano
necesario para operar dichas tecnologas.
Tal y como lo insinan los ejemplos anteriores, nuestra visin general es que El
Salvador est muy lejos de estar efectivamente integrada a los mercados mundiales de
conocimiento, ideas y tecnologa. A pesar de estar muy integrada en los mercados
internacionales de bienes y servicios, capital y hasta en algn grado en el mercado
internacional de trabajadores, el conocimiento productivo que continuamente se produce
y se renueva en el mundo, y que da a da se implementa en el diseo y produccin de
bienes y servicios, no fluye hacia El Salvador en los volmenes necesarios para generar
crecimiento. Estimamos que El Salvador, dadas las condiciones actuales, no constituye
un destino atractivo para los factores rivales (con costo de oportunidad) y no rivales (sin
costo de oportunidad, pero quizs s de uso) que conllevan el conocimiento productivo y
la tecnologa.
Por lo tanto, en este trabajo abogamos por una estrategia de crecimiento diseada
alrededor de la atraccin del conocimiento y la tecnologa que ya se encuentren
disponibles en pases desarrollados y aquella que se vaya a generar a futuro. Antes que
todo, resulta fundamental aclarar que ni la falta de atraccin de conocimiento tecnolgico
es un O-ring, ni tampoco una poltica de promocin efectiva de conocimiento y
tecnologa es un silver bullet. De hecho, lograr hacer que un pas sea un destino
atractivo para la tecnologa y conocimientos mundiales es una tarea sumamente difcil y
compleja, que requiere infraestructura fsica adecuada, produccin y renovacin de
capital humano propicios, un clima favorable de negocios, instituciones legales
8
competentes y crebles, etc. y la cual puede ser dada al traste por una multitud de
factores. Ntese que hablamos de condiciones necesarias, no suficientes. Aunque El
Salvador se embarque en un programa bien diseado y bien ejecutado de promocin
tecnolgica y productiva, es siempre posible que alguna de sus debilidades frustre el
despegue econmico. Nuestra visin es que si el pas no se embarca en una estrategia
agresiva de promocin y actualizacin tecnolgica, tendr posibilidades muy limitadas de
alcanzar un crecimiento econmico fuerte y sostenido.
Un ejemplo que nos corrobora esta visin, y que por dems es muy importante
para la economa salvadorea, es el comportamiento del sector agrcola. Nuestra lectura
de lo que ha pasado en El Salvador en los ltimos aos nos indica que por muchos aos el
sector agrcola no fue objeto de la atencin debida, y en consecuencia entr en declive,
especialmente despus de los shocks negativos mencionados arriba. Sin embargo, la
presente administracin volvi a enfocarse en las necesidades productivas de ese sector.
Esto es sumamente importante porque, como mostraremos en detalle ms abajo, aun con
el descuido que haba venido sufriendo hasta hace poco, la agricultura es el sector que
contribuye ms al crecimiento de la productividad laboral agregada del pas.
Un aspecto que resulta fundamental en nuestra propuesta es la formacin de
destrezas y de habilidades en la fuerza laboral. Este es un aspecto que encontramos
sumamente dbil en la economa salvadorea, no slo en cuanto al stock de trabajadores
calificados, sino al flujo de nuevos trabajadores calificados en cada perodo. Ms an,
creemos que la dbil formacin es generalizada a casi todos los niveles de trabajadores,
tal y como lo confirmaran distintos empresarios en nuestras entrevistas durante nuestra
visita a El Salvador. Creemos que la incapacidad del pas en producir pronta y
9
eficientemente distintos tipos de trabajadores contribuye en gran medida a que clusters y
sectores de empresas no se expandan y desarrollen, y ms an, no nazcan en primer lugar,
o no se instalen en El Salvador y en su lugar escojan a otros pases para sus operaciones.
El Salvador no puede pretender insertarse efectivamente en el mercado mundial de
conocimiento y tecnologa a menos que produzca trabajadores capacitados en hacer uso
productivo de ellos. Pensamos que para lograr lo ltimo se requiere que El Salvador
ponga en marcha programas mucho ms amplios y agresivos que los existentes (por
ejemplo, INSAFORP), que si bien parecen bien administrados, parecen quedarse cortos
de las necesidades del sector productivos, a tal punto que nos fueron descritos por un
empresario como un snack. En este sentido, proponemos que se implementen
programas de aprendizaje, educacin vocacional y entrenamiento intra-empresa como los
llevados a cabo en Corea del Sur y en Irlanda.
La capacidad de atraer y absorber tecnologa y otro conocimiento productivo no
termina en las destrezas de los trabajadores, sino que requieren de actitudes, aptitudes,
destrezas y habilidades empresariales, incluida la predisposicin al riesgo. Por ejemplo,
embarcarse en la produccin de un bien nunca antes producido en El Salvador, requiere
no solo el conocimiento tecnolgico para administrar los procesos de produccin
correctamente, sino tambin las habilidades necesarias para poder llevar a buen trmino
todos los papeleos legales, conseguir los trabajadores idneos, obtener los materiales y
bienes intermedios, y posteriormente administrar el mercadeo, fijacin de precios y
distribucin del producto. Claramente, aunque ya se haya hecho con anterioridad, la
conduccin de una empresa es un proceso sumamente complejo, donde muchas cosas
pueden fallar y por lo tanto, donde constantemente se est expuesto a riesgos. La
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situacin se puede tornar mucho ms complicada si estamos considerando un bien nuevo,
pues ms que riesgo el empresario enfrenta incertidumbre, i.e. una situacin donde ni
siquiera se puede cuantificar confiablemente los peligros y las oportunidades. Peor an si
estamos pensando en mercados internacionales, donde el conocimiento de las
convenciones, patrones culturales y actores clave en esos mercados puede resultar
fundamental para llevar a buen trmino las transacciones comerciales de la empresa.
Estas consideraciones son fundamentales para entender los retos que enfrenta hoy
en da la economa de El Salvador. Al igual que la gran mayora de pases
Latinoamericanos, a partir de 1980s, El Salvador cambi de una estrategia de integracin
regional y de industrializacin por substitucin de importaciones a una estrategia de
apertura comercial, facilitada recientemente por acuerdos comerciales importantes. En
este contexto, y al igual que muchos pases que han liberalizado su economa, El
Salvador ha terminado exportando bienes nuevos, i.e. que slo recientemente han
empezado a producir. Tambin, al igual que otros pases subdesarrollados, El Salvador ha
terminado exportando bienes que produce casi exclusivamente para exportar. Esto no
deja de ser un logro interesante, pues resulta mucho ms difcil que para el caso de las
empresas de pases desarrollados, que tpicamente desarrollan un bien internamente antes
de exportarlo.
Quizs las dificultades descritas para exportar, incluyendo la falta de una base
domstica para la experimentacin, y las externalidades positivas de descubrimiento de
mercado que hacen que la tasa social de retorno de explorar mercados sea mayor que la
tasa privada, han justificado la creacin de instituciones facilitadoras para las
exportaciones en la gran mayora de los pases. Igualmente, se han creado instituciones
11
facilitadoras de la inversin extranjera directa. Respectivamente, dichas instituciones en
El Salvador son EXPORTA y PROESA. Existen otras instituciones como BMI,
FONDEPRO y FOEX diseadas para financiar y apoyar la actividad empresarial del pas.
Al igual que INSAFORP, con la informacin que recabamos, quedamos con la
impresin que, grosso modo, estas instituciones estn muy bien administradas, y alcanzan
los objetivos y metas con que fueron definidos. Nos llam la atencin positivamente el
grado de compromiso expresado en el hecho que la Vicepresidenta de la Repblica tiene
como recargo la presidencia de PROESA. Tambin quedamos sumamente optimistas con
el proyecto alrededor de la empresa de mantenimiento aeronutico AEROMAN, la cual
vislumbramos como potencialmente el equivalente a INTEL en Costa Rica, i.e. un punto
de partida para la formacin de un cluster y un punto de referencia para otras
multinacionales de tecnologa avanzada. Durante nuestra entrevista con las autoridades
de PROESA, tambin nos qued la grata impresin de que existe una buena coordinacin
de PROESA con INSAFORP y universidades e institutos tecnolgicos. Dicha buena
impresin fue confirmada (con una nica excepcin) por los empresarios con los cuales
tuvimos oportunidad de entrevistarnos durante nuestra visita a El Salvador.
Sin embargo, estamos convencidos que el accionar conjunto de dichas
instituciones es limitado. De partida, si bien consideramos loable el apoyo a la pequea y
mediana empresa, creemos que instituciones como FONDEPRO deben abocarse a
financiar y apoyar empresas que sean productivas, no necesariamente pequeas, si es que
se pretende que lleguen a hacer diferencia. En efecto, empresas pequeas que logren
concretar proyectos altamente productivos, eventualmente llegarn a crecer. Ms an,
empresas medianas o grandes pueden concebir proyectos de altsimo valor social. En
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ambos casos, la exclusividad a slo empresas pequeas impedira que FONDEPRO
cumpliera un rol de favorecer al crecimiento de la productividad agregada de El Salvador.
En los casos de EXPORTA y PROESA, ms all de proyectos especficos, no se
vislumbra capacidad para generar clusters de empresas a un nivel que llegue a hacer una
verdadera diferencia en la economa salvadorea. Quizs esto se deba al hecho que ambas
instituciones son relativamente jvenes, y que slo con el tiempo, el aprendizaje
institucional pueda dar lugar a impactos de mayor envergadura. Quizs las limitantes
percibidas se deban a debilidades de la economa salvadorea, como por ejemplo,
seguridad, capacitacin laboral e infraestructura, que estn fuera del control. Si fuese as,
reforzara an ms nuestra visin que El Salvador necesita polticas ms agresivas y que
conjuntamente ataquen los limitantes a la actividad empresarial, tanto domstica como
internacional.
En general, El Salvador ha carecido de una red de polticas e instituciones que
permitan solventar los problemas que se presentan en la expansin de sectores
econmicos nacientes. Esta es una carencia que El Salvador comparte con muchos otros
pases de la regin Latinoamericana. En trminos generales, estos problemas adquieren
distintas formas. En algunos casos el problema consiste en trabas burocrticas o ausencia
de regulaciones necesarias para poder insertarse en los exigentes mercados
internacionales. En otros casos el problema es la ausencia de infraestructura adecuada (ej.
red de fro y condiciones de transporte para alimentos) u otros insumos (ej., logstica,
moldes, plsticos) claves para el sector que no son suplidos por el mercado por la
existencia de altos costos fijos. Pero tal vez el problema ms serio es el de la carencia de
trabajadores con los conocimientos especficos requeridos por las empresas y la ausencia
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de polticas e instituciones que permitan solventar este problema en el corto y mediano
plazo.
A la par de las polticas horizontales de apoyo a la productividad (ej.,
promocin de exportaciones con EXPORA, capacitacin laboral a travs de INSAFORP),
se requiere de un fuerte impulso de polticas verticales de apoyo a sectores particulares.
Aqu siempre surge la preocupacin de que esto implica picking winners, pero esta
crtica sera vlida solo si la propuesta consistiera en escoger algunos sectores que a nivel
mundial parecen muy dinmicos y exhiben altos niveles tecnolgicos, como
nanotecnologa, biotecnologa y software. Esa no es la forma como pensamos que se
puede llevar a cabo esta estrategia de polticas de apoyo verticales. La idea ms bien es
darse cuenta de que los sectores existentes que ya tienen niveles importantes de
exportaciones enfrentan obstculos a su expansin pero tambin tienen el conocimiento
para poder descubrir cules son esos obstculos y proponer acciones para superarlos (ver
Rodrguez-Clare, 2007).
Se trata entonces de establecer un proceso mediante el cual el sector privado
organizado por sectores o clsteres proponga estrategias para solventar sus problemas
especficos, y el Estado decida cules de estas iniciativas tienen la seriedad y promesa
necesarias para recibir su apoyo. No se trata, por supuesto, de que los sectores propongan
subsidios o incentivos fiscales, sino de iniciativas concretas que podran incluir inversin
en infraestructura, mejoras en regulacin, generacin de recurso humano especializado,
fortalecimiento de las universidades nacionales, creacin de laboratorios, apertura de
mercados extranjeros, atraccin de inversiones clave para su desarrollo, etc. Dado el
conocimiento que ha adquirido sobre los sectores nacientes en el pas, PROESA podra
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constituirse en una institucin clave en este proceso. Asimismo, los sectores de
aeronutica y de alimentos nostlgicos podran recibir atencin especial para iniciar este
tipo de estrategias sectoriales.
Un segundo componente de nuestras conclusiones es que a diferencia de otros
investigadores (vg. Hausmann y Rodrik 2004), nosotros no consideramos que El
Salvador sea un caso ejemplar de las polticas abogadas por el Consenso de Washington.
Por el contrario, consideramos que aunque menores que en el resto de Centroamrica,
an persisten importantes trabas al buen funcionamiento de los mercados. Las trabas ms
notables, son el problema generalizado de inseguridad y violencia, el cual, entre otras,
genera un muy serio problema de apropiacin y desconfianza. Por otro lado, percibimos
un muy alto grado de incertidumbre y desconfianza sobre las instituciones del estado y
las polticas del gobierno.
Aunque quizs menos notables que en Costa Rica y Nicaragua, en El Salvador
todava persisten problemas de infraestructura. Probablemente el faltante ms
trascendental es con respecto a infraestructura de puertos necesaria para el comercio
exterior. En efecto, una queja generalizada entre los empresarios entrevistados es en los
atrasos en la construccin del puerto de La Unin, y en la necesidad de usar puertos
guatemaltecos y hondureos para la exportacin e importacin de bienes con el resto del
mundo.
Los problemas de infraestructura van mucho ms all. A pesar de ser un pas
pequeo, El Salvador tiene importantes secciones de su territorio y de su poblacin que
se encuentran fragmentadas debido a la mala calidad o inexistencia de carreteras. La
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construccin de la Longitudinal Norte ser instrumental para la insercin de los
habitantes de las zonas rurales del norte en la economa salvadorea. Sin embargo, otros
problemas persisten. Por un lado, el servicio de agua potable no es continuo ni
generalizado. Por otro lado, el pas no ha llevado a cabo las inversiones necesarias para
aprovechar su potencial hidroelctrico. Al da de hoy, el suministro de energa elctrica
se constituye en una interrogante importante para invertir en un pas que genera su
electricidad en gran parte a partir de hidrocarburos.
Finalmente, en El Salvador persisten serios problemas en la cobertura y calidad de
la salud, nutricin y educacin bsicas. Estas son pilares fundamentales dentro de las
polticas del paradigma del consenso de Washington para el funcionamiento eficiente de
los mercados. Lejos de considerarlo un alumno graduado con honores del Consenso de
Washington, el cual correctamente se frustra por no recibir los dividendos de su esfuerzo,
consideramos que El Salvador es un estudiante con materias pendientes muy importantes,
y que dichas falencias, en parte, pueden explicar la falta de crecimiento. Pero, como
dejamos claro arriba, nuestra visin es que El Salvador, si es que pretende alcanzar la
senda de un crecimiento sostenido, debe ir mucho ms all de las polticas del Consenso
de Washington y promover activamente la adopcin y absorcin de conocimientos y
tecnologa.
Al igual que cualquier otro pas, la economa de El Salvador tiene aspectos
idiosincrsicos que merecen ser considerados para el estudio de su crecimiento
econmico. En el caso de El Salvador, estos rasgos especiales son de suma importancia.
En primer trmino, todava est reciente la pacificacin despus de casi dos dcadas de
conflicto civil armado. Las manifestaciones de este fenmeno son vastas, e incluyen: (i)
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incertidumbre sobre las polticas de un eventual gobierno del Frente Farabundo Mart
para la Liberacin Nacional (FMLN), (ii) una masa importante de salvadoreos
desplazados a otros pases, principalmente Estados Unidos de Amrica, (iii) polarizacin
en las creencias de la poblacin. Muy aunado al conflicto armado, est el hecho que una
proporcin la poblacin de emigrantes salvadoreos (o con ligamen muy cercano a El
Salvador) se constituyen en una significativa y sostenida de entradas de capital, las
cuales, obviamente, repercuten en el comportamiento de dos precios fundamentales para
el crecimiento a corto y a mediano plazo: las tasas de inters y el tipo de cambio real.
Finalmente, a partir del 2001, El Salvador formalmente abandona su moneda, el coln, y
adopta el dlar americano como moneda de curso legal. Con dicha medida, El Salvador
renuncia a la conduccin de poltica monetaria y limita su flexibilidad en poltica
monetaria.
Estas caractersticas especiales de la economa salvadorea implican limitantes en
la conduccin de la poltica econmica en busca del crecimiento. Por ejemplo, la
evidencia emprica sugiere que una sub-valuacin real de la moneda parece ser favorable
para el crecimiento (vase Rodrik 2008). La dolarizacin implica que El Salvador no
puede hacer uso de una devaluacin real para aumentar el crecimiento, y nosotros no
consideramos oportuno en estos momentos contemplar la reversin al coln, pues los
costos de dicha reversin compensaran con creces cualquier ganancia posible. De esta
manera, El Salvador est obligado a enfocarse en polticas que directamente impacten su
productividad y eficiencia, y la acumulacin de capital fsico y humano. Dicha disciplina,
a largo plazo, puede ser lo ms saludable, pues evita la tentacin de sacrificar estabilidad
por crecimiento, y terminar sin alcanzar ni una ni el otro.
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Estas caractersticas especiales no slo implican limitantes, sino tambin
oportunidades para el crecimiento de El Salvador. Un caso de altsima importancia para
el pas lo constituye la poblacin emigrante (principalmente en EE.UU.) y los
subsecuentes flujos de remesas familiares. Tal y como es ampliamente discutido, las
remesas son muy significativas en la economa salvadorea, rondando un 17% del PIB, y
se constituyen en un rubro bsico para el financiamiento de las importaciones. Esto ha
hecho que se piense en las remesas como una fuente de Enfermedad Holandesa que
baja el tipo de cambio real, encarece la mano de obra y los bienes y servicios locales, y
frena e impide el crecimiento de las exportaciones. Por otro lado, tal y como
demostramos en el modelo del apndice, la opcin de emigrar como trabajador no
calificado a EE.UU. reduce los incentivos de acumular habilidades empresariales y por lo
tanto deprimir el crecimiento del pas. La contraparte, sin embargo, es que la poblacin
emigrante salvadorea en EE.UU. constituye una fuente de oportunidades de crecimiento.
Un caso concreto son las exportaciones de bienes nostlgicos. Tal y como discutimos
en detalle, estas exportaciones se han disparado vertiginosamente en los ltimos aos, y
creemos que existe todava mucho espacio para su crecimiento. Ms an, dichos
mercados pueden ser utilizados de trampoln para acceder al mercado de consumidores
Latinos y en general en EE.UU., pues los conocimientos de mercados (consumidores,
reguladores, intermediarios, convenciones, etc.) que se adquieren, por ejemplo, para
vender pupusas a los salvadoreos en Washington D.C., pueden ser tiles para vender
muchos otros bienes a muchos otros consumidores en muchas otras ciudades y pases.
Otra ventana de oportunidad que abre la poblacin salvadorea en EE.UU. es la
posible repatriacin de trabajadores calificados. En principio, es ms fcil atraer
18
salvadoreos o individuos con vnculos familiares en El Salvador, que nacionales de
otros pases. Por lo tanto, una poltica que logre atraer a salvadoreos entrenados con
conocimientos tecnolgicos y de mercados, incluyendo habilidades lingsticas que hoy
en da son escasas en el pas, lograra ampliar la angosta base empresarial y de
habilidades del pas. Consideramos que El Salvador tiene mucho margen por hacer en
este campo.
Lineamientos generales de una estrategia para el crecimiento.
Como punto de partida, queremos resaltar el que El Salvador ha seguido polticas
muy acertadas en cuanto a estabilidad macroeconmica, la apertura comercial, la
privatizacin y apertura de mercados internos a la competencia. , la poltica monetaria y
cambiaria, y la poltica fiscal son pasos importantes para alcanzar un mayor crecimiento.
Las bases de una economa abierta y estable estn sentadas, y primero que todo,
queremos resaltar es que dichos avances no deben sacrificarse en ningn sentido y que en
ninguna instancia proponemos socavar la apertura y estabilidad lograda por el pas.
Nuestro diagnstico general es que el gran paso pendiente para El Salvador es la
integracin en los flujos de conocimiento mundiales. Este es un paso muy difcil pero que
es quizs an ms importante que la apertura y la liberalizacin comercial per se. Este es
un paso muy difcil de lograr y creemos que para lograrlo se requieren polticas que no
solo son mucho ms agresivas sino tambin ms finas y sutiles, y que requieren ms
paciencia, coordinacin y eficacia del Estado. Nuestra propuesta gira en torno a dos ejes
principales: (i) el desarrollo a los conocimientos y habilidades de la mano de obra
salvadorea y a la capacidad empresarial del pas en general, y (ii) la promocin de
19
clsteres y de auto-descubrimiento. Nuestra propuesta es desarrollada con detalle al final
del estudio, y aqu simplemente resumimos muy brevemente nuestras ideas principales.

(i) Desarrollodeconocimientosyhabilidades.
Para lograr que el pas pase a producir en sectores de mayor valor agregado y potencial
de crecimiento es necesario que se logre acelerar la formacin de conocimientos
productivos a todo nivel. La historia reciente de pases exitosos muestra instituciones de
educacin superior y de apoyo al avance y adopcin tecnolgica que son muy superiores
a los de El Salvador. Reconocemos que El Salvador ha venido llevando a cabo un nmero
de programas de promocin de la productividad. Si bien, el diseo y la conduccin de
dichos programas son aceptables y en algunos casos notables hay dos aspectos
fundamentales que deben mejorarse. Primero, creemos que debe aumentarse la
coordinacin de los distintos esquemas, y elevar el perfil de las polticas. Segundo, y ms
importante, consideramos que las polticas en general se quedan cortas con respecto a los
montos invertidos y en la escala y enfoque de los programas.
Hay mucho margen para aumentar la inversin en formacin de habilidades de forma que
pueden dar rditos en un plazo relativamente corto. El reforzamiento de la educacin
debe ser a todos los niveles, desde educacin pre-escolar hasta la educacin universitaria.
En nuestra propuesta al final del estudio, hacemos tres propuestas concretas en cuanto a
educacin y capacitacin:
a. Una ampliacin substancial a la educacin vocacional y a los programas de
entrenamientoycapacitacindetrabajadoresactivos,incluyendoelentrenamiento
alinteriordelasempresas.
20
b. Reforzamiento a las universidades y su contribucin al desarrollo de clsteres
productivosdelpas.
c. Incentivar la repatriacin las destrezas y conocimientos de de salvadoreos en el
extranjero.
(ii) DescubrimientoyApoyoaClsteres
Vislumbramos una poltica de desarrollo productivo y formacin de
conocimientos y habilidades que combine el apoyo al descubrimiento con estrategias
sectoriales o de clster. La clave es pasar de programas dbiles y fragmentados en
instituciones como INSAFORP y PROESA, a programas verticales fuertes e integrados.
En trminos generales, se trata de establecer un proceso mediante el cual el sector
privado organizado por sectores o clsteres proponga estrategias para solventar sus
problemas especficos, y el Estado decida cules de estas iniciativas tienen la seriedad y
promesa necesarias. La idea es centrarse en sectores existentes que ya tienen niveles
importantes de exportaciones enfrentan obstculos a su expansin pero tambin tienen el
conocimiento para poder descubrir cules son esos obstculos y proponer acciones para
superarlos.
Existen varios sectores que creemos merecen la atencin:
a. Productos alimenticios, tnicos o nostlgicos dirigidos hacia los
salvadoreos en los Estados Unidos. Las oportunidades aqu son mucho ms
grandes. Este es un sector que ya est disfrutando de un fuerte dinamismo,
pero al mismo tiempo es un sector que requiere un fuerte apoyo del Estado
para lidiar con una serie de problemas de coordinacin que afectan su
crecimiento. El xito aqu requiere de una alta dosis de accin colectiva para
21
enfrentar externalidades de informacin asociadas al mercadeo, al recurso
humano y al desarrollo de conocimientos, as como otras externalidades. Un
fuerte y creciente sector de productos alimenticios orientado hacia las
exportacionesrequieremejorescapacidadesenlasuniversidadesylaboratorios,
organizaciones de certificacin de calidad, apoyo en mercadeo y manejo de
exportacionesalosEstadosUnidos,etc.
b. Otro sector que nos parece sumamente prometedor es el de aeronutica.
El Salvador tiene aqu una oportunidad extraordinaria que requiere
agresividad en el diseo y ejecucin de polticas de apoyo. En particular,
se debe financiar un sistema de generacin del recurso humano que
necesita este clster para despegar. Como lo apuntamos en el informe, esto
es algo que actualmente no est haciendo INSAFORP y existen problemas
de financiamiento para que lo realicen las universidades.
c. Finalmente, turismo y agricultura son dos sectores que deben recibir atencin
prioritaria en los prximos aos. Ambos sectores han venido creciendo
rpidamente en los ltimos aos en El Salvador, y ambos sectores tienen la
ventaja de emplear a miles de personas en toda la gama de niveles de
educacin, y con gran intensidad en de personas de pocos recursos, baja
educacin,yviviendoenlocalidadesmarginadas.
Ms all de plantear sectores y clsteres especficos que se deberan apoyar en El
Salvador, quisiramos plantear la necesidad de crear un sistema para disear y apoyar
estrategias de apoyo para clsteres existentes as como la necesidad de descubrir sectores
nacientes (auto-descubrimiento). Pases como Colombia, Repblica Dominicana y Chile
22
ya han ido avanzando en esta direccin. Proponemos la creacin de un fondo de recursos
concursables para el apoyo de clsteres. La idea es que los distintos sectores o clsteres
diseen y presenten propuestas de trabajo de largo plazo para el aumento de su
productividad. Debe dejarse abierta la posibilidad que se contraten consultoras para
mejorar el diseo de los proyectos y su ejecucin, tal y como se ha hecho en Colombia.
En Chile el CORFO incluso trabaja con las distintas organizaciones para disear las
estrategias propuestas.
Tambin es importante que las propuestas tengan un componente de desarrollo de
capacidades a nivel de las organizaciones e instituciones participantes. Por ejemplo, un
proyecto de la organizacin de empresas del sector alimenticio para financiar estudios de
mercado en los Estados Unidos debera tambin tener un componente que apoye el
conocimiento, habilidades y personal de esta agrupacin para gestionar recursos y
gestionar proyectos.

Finalmente, recomendamos que PROESA ample sus funciones para incluir,
aparte de su funcin actual de atraccin de inversin extranjera, la promocin del auto-
descubrimiento y el apoyo de clsteres para participar en el Fondo de Recursos
Concursables que propusimos anteriormente. PROESA tiene ya experiencia en identificar
posibilidades de negocios en el pas (por ejemplo, atn) y en identificar trabas a la
expansin de nuevos clsteres, tal y como lo ha sealado en relacin al sector de
aeronutica con el recurso humano y con los call-centers con la escasez de personal
con dominio del idioma ingls. Recomendamos que PROESA tenga fondos adicionales
23
para que identifique trabas al desarrollo de nuevos sectores y pueda desarrollar estrategias
para subsanar estas dificultades.

Organizacin del estudio.
Nuestro trabajo prosigue de la siguiente manera. En la seccin dos revisamos las
generalidades del crecimiento en El Salvador, y argumentamos que el problema de falta
de crecimiento es muy grave a la luz de la comparacin de pases relacionados, pues
encontramos que en lugar de avanzar, el pas pierde terreno en trminos relativos. En la
seccin tres descomponemos el crecimiento de la productividad laboral entre los sectores
de la economa y separamos el crecimiento de la productividad por cada sector y las
ganancias o prdidas de productividad agregada debidas a reasignaciones entre sectores.
Posteriormente, analizamos el detalle del comportamiento de sectores clave, como la
maquila, el sector agrcola, turismo y pesca. En la seccin cuatro analizamos el
comportamiento de las exportaciones, dndole nfasis a la participacin de las
exportaciones nuevas como mtrica del grado de self-discovery en la economa
salvadorea. Interesantemente, encontramos que contrario a los resultados de Hausmann
y Rodrik (2004), la economa salvadorea parece exhibir un grado de self-discovery que
no es demeritorio, principalmente a la luz de las experiencias de pases relacionados.
Una vez analizadas las principales caractersticas del crecimiento en El Salvador
procedemos a analizar sus limitantes. Primero, en la seccin cinco, analizamos el clima
de negocios y de inversin en El Salvador y lo comparamos con pases relacionados y
pases considerados lderes mundiales. Es precisamente en esta seccin donde
argumentamos que El Salvador tiene tareas pendientes muy importantes antes de poder
24
graduarse del Consenso de Washington. Posteriormente, en la seccin seis, estudiamos la
acumulacin de destrezas productivas en El Salvador y lo comparamos con las
instituciones de pases que han sido exitosos en la atraccin y absorcin de
conocimientos y tecnologas extranjeras, y que a partir de eso han logrado desarrollarse.
En la seccin siete discutimos las instituciones de soporte a la innovacin empresarial y
expresamos nuestra visin de cmo deberan disearse y conducirse dichas instituciones.
Finalmente, en la seccin ocho discutimos las oportunidades de poltica que se abren con
la presencia masiva de salvadoreos en EE.UU., y lo comparamos con las polticas
adoptadas por otros pases.
4



2. Crecimiento en El Salvador: Algunas generalidades

El bajo ritmo de crecimiento en El Salvador desde mediados de los 90s ha sido
objeto de estudio y debate desde hace varios aos. El pobre desempeo de la economa
salvadorea resulta particularmente sorprendente por la percepcin de que el pas adopt
amplias y profundas reformas estructurales en esa dcada. Es comn escuchar el
argumento que las pruebas bsicas que se pueden realizar para diagnosticar una
economa estancada no muestran ningn problema agudo: el pas tiene condiciones que
son de moderadas a buenas en una serie de indicadores bsicos, como estabilidad
macroeconmica, calidad de instituciones, infraestructura, educacin, acceso a crdito,
etc. En efecto, en el 2003 Sebastin Edwards proyectaba que, dada la amplitud y

4
En trabajo independiente a este estudio, los autores estudian tericamente el impacto de la emigracin de
empresarios y trabajadores sobre el crecimiento de un pas y el impacto de polticas que logren atraer
destrezas y habilidades de pas ms avanzados, incluyendo, aquellos en los emigrantes del pas.
25
profundidad de las reformas que haba llevado a cabo El Salvador, la economa estar
bien posicionada para crecer a un ritmo rpido, una vez [cambiasen] las condiciones
econmicas mundiales. Como argumentaremos a brevedad, las condiciones econmicas
cambiaron, y El Salvador sigui creciendo a una tasa modesta.
26

Grafico I: Tasa de Crecimiento del PIB real agregado: 1991-2007.
Tasa de Crecimiento del PIB real, 1991 - 2007
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
5.0%
6.0%
7.0%
8.0%
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
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9
9
4
1
9
9
5
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9
9
6
1
9
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7

(
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)
1
9
9
8
1
9
9
9
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0
0
2
0
0
1
2
0
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2
0
0
3
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0
0
4
2
0
0
5

(
p
)
2
0
0
6

(
p
)
2
0
0
7

(
p
)


El problema que el bajo crecimiento no se reverta empez a notarse ms
gravemente a mediados de los 90s. Como muestra el grfico I, la tasa de crecimiento del
PIB real cay de 6.2% en promedio durante el perodo 1990 95, a menos de 2% en
1996. La recuperacin del 1997, cuando la tasa de crecimiento aument a 4.2%, fue
pasajera; la expansin de la economa ms bien comenz a caer en forma continua,
aproximadamente medio punto porcentual por ao, hasta llegar de nuevo a menos de 2%
en el 2001, y en los tres aos siguientes el crecimiento se mantuvo alrededor del 2%. As,
aunque durante algunos aos se pudo mantener la ilusin de que el problema de bajo
crecimiento era algo temporal, causado por la crisis internacional, o la recesin en los
EE.UU., o el Huracn Mitch, o los terremotos, esa ilusin se fue desvaneciendo poco a
poco. En el ao 2004 ya el pas contaba con un perodo de 5 aos en que creca a no ms
de 2.3%, y para el 2005 ya eran 6 aos en que no creca a ms de 3.4%.
La recuperacin de los aos recientes podra ser motivo de aliento, dar lugar a la
esperanza que, por fin, las reformas estn surtiendo los efectos esperados. Sin embargo,
27
lo cierto es que esta recuperacin es poca cosa si se compara con el auge que han
experimentado pases relacionados a El Salvador y la regin latinoamericana en general
durante este perodo. El grfico II compara el crecimiento del producto per capita de El
Salvador con el crecimiento de pases relacionados, a saber, los otros pases
Centroamericanos y Panam (promediados de acuerdo a sus respectivas poblaciones), los
principales pases socios comerciales (promediados por volumen de comercio con El
Salvador en 2006) y los principales pases destino de exportaciones salvadoreas
(ponderadas de acuerdo a su participacin en 2006), y EE.UU., el principal socio
comercial de El Salvador y el lder tecnolgico y comercial del mundo.

Grfico II: Crecimiento del PIB per capita en El Salvador y pases relacionados

Tasas de Crecimiento de El Salvador y pases relacionados
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Ao
T
a
s
a

C
r
e
c
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m
i
e
n
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o

p
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o
d
u
c
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o

p
e
r

c
a
p
i
t
a
El Salvador
CA y P
SociosComerciales
DestinosExportacion
EE.UU


Como puede verse, la desaceleracin del 2001 observada en El Salvador es
compartida por los pases relacionados. Ntese sin embargo, que antes y despus, la tasa
de crecimiento en El Salvador est consistentemente por debajo. En efecto, el mundo en
28
general observaba un perodo de rpido crecimiento en el 2004, y El Salvador permaneca
estancado. Fue slo en el 2006 y el 2007 que el crecimiento se acelera, pero a una tasa
muy por debajo de la observada por pases cercanos como Honduras y Costa Rica, donde
las tasas de crecimiento per capita superaban el umbral del 4% anual.
Es precisamente en el ao 2004 que Ricardo Hausmann y Dani Rodrik elaboran
un influyente estudio aplicando la metodologa --que junto con Andrs Velasco estaban
contemporneamente proponiendo -- llamada Growth Diagnostics (ver Hausmann et. al.,
2005). Hausmann y Rodrik (HR) arguyen que El Salvador no padece problemas de
insuficiencia en el crdito (las tasas de inters activas son bajas, y el acceso al crdito
internacional es relativamente bueno), ni problemas de inversin en capital humano y
fsico (segn ellos, la educacin y la infraestructura son aceptables). Su anlisis
conllevaba a la conclusin que la economa salvadorea ofreca una baja tasa de retorno
privado, y que eso explicaba las bajas tasas de de inversin. Por ejemplo, el grfico III
la inversin como porcentaje del PIB aumento de 13% a 20% de 1990 al 95, pero luego
cay de nuevo al 15% en 1996, y se ha mantenido estable alrededor del 16% de ah en
adelante, muy por debajo de las tasas observadas en economas crecientes como China, o
pases relacionados, como Honduras, que estn creciendo a una tasa ms rpida que El
Salvador.
5






5
De acuerdo a la Penn World Table, version 6.2. la tasa de inversin en El Salvador es aun ms baja, no
llegando ni al 10%, muy por debajo a las tasas en China, Honduras, y Estados Unidos.
29
Grfico III. Tasa de Inversin en Capital Fsico
Tasa de Inversion, 1990 - 2006
0
0.05
0.1
0.15
0.2
0.25
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7


Qu puede explicar una baja tasa de retorno privado a la inversin en capital
humano y fsico? Por una parte, altos impuestos, sean estos implcitos o explcitos. Por
otro lado, externalidades positivas que no son capturadas por el inversionista. Luego de
desechar el primer problema, HR concluyeron que el principal problema (o binding
constraint) era la existencia de externalidades, en particular la no internalizacin por
parte de los empresarios de los beneficios sociales asociados al descubrimiento de nuevas
actividades en las cuales el pas tenga ventaja comparativa y por lo tanto pueda
exportador. En efecto, HR proclamaban que el problema del bajo rendimiento privado de
la inversin se poda deber a problemas de coordinacin que impidieran que surgieran
nuevos sectores exitosos en el pas. Ms abajo examinaremos la hiptesis que un bajo
grado de auto-descubrimiento es la limitante al crecimiento econmico y pondremos
serias dudas a las conclusiones de HR.
Ms an, en este trabajo vamos a argumentar que las reformas en El Salvador no
han sido tan amplias ni tan profundas como popularmente se cree, y ms bien el pas
30
tiene mucho trecho por recorrer en ese sentido, y que si lo hiciere, quizs, lograra
acelerar su tasa de crecimiento. Por otro lado, creemos que el acertijo del bajo
crecimiento merece revisarse, pues se basa en datos que, como veremos a continuacin,
tienen serios problemas de medicin, y que hace sospechar que el crecimiento efectivo
est subestimado, quizs muy seriamente.
En efecto, la encuesta de hogares muestra una tasa de crecimiento de la poblacin
ocupada (empleo) del 2.8% anual de 1990 a 2005. El Banco Central de Reserva para ese
perodo estima una tasa de crecimiento del PIB de 3.8%, lo cual arroja una tasa de
crecimiento de la productividad laboral de alrededor de 1% anual. Esta tasa es baja si se
compara con pases econmicamente exitosos como Chile, China e Irlanda, pero cerca
del promedio latinoamericano. Sin embargo, estos clculos estn basados en un dato
seriamente equivocado sobre la poblacin total, pues el censo realizado en el 2007
encontr que la poblacin era 18.3% menor a la estimada, muy probablemente debido a
que la emigracin hacia los EE.UU. ha continuado por muchos aos sin ser debidamente
detectada por las cifras demogrficas.
El ajuste ms natural a estos clculos, si bien bastante crudo, es asumir que la
poblacin ocupada es tambin 18.3% menor que la estimada. Ntese que esto es sin duda
alguna este porcentaje debera ser an mayor, pues la fraccin de trabajadores activos
dentro de los emigrantes es mayor que la fraccin de trabajadores dentro de la poblacin
en general.
6
En todo caso, prorrateando la disminucin de la fuerza laboral, tendramos
que la tasa de crecimiento del empleo sera solo 1.4%, arrojando una tasa de crecimiento

6
De hecho, de acuerdo al censo, el 48% de la poblacin en El Salvador es masculina, lo cual es un balance
que en el caso salvadoreo apunta a la emigracin, dada la mayor incidencia de emigracin que
normalmente se observa.
31
del PIB por trabajador de un mucho ms significativo 2.3% anual, que es mucho ms alta
de la que se ha dado en la regin y en Amrica Latina.
Queremos insistir en que nosotros tomamos estos clculos slo como un indicio
sugestivo de que hay una subestimacin en el crecimiento, y que no tenemos manera de
tener estimaciones confiables del crecimiento reciente en El Salvador hasta que el Banco
Central de Reserva corrija sus estimaciones. Las principales razones de nuestra
prudencia antes de anunciar que no hay un acertijo de crecimiento para el pas son dos.
Primero, tal y como nos indicaron dos personeros del Banco Central, cambios en la
poblacin total pueden afectar las estimaciones del PIB total. Segundo, no tenemos una
manera confiable de asignar en el tiempo los cambios en la poblacin, y en especfico, en
la fuerza laboral. Por lo tanto, no podemos indicar los aos en los cuales los sesgos de
medicin fueron ms acentuados. Por ejemplo, no podemos indicar si el mayor
crecimiento se dio en la primera o en la segunda parte de los 1990s.
No obstante, existe evidencia independiente, i.e. basada en indicadores que no
estn basados en el PIB por trabajador, que hace sospechar que el crecimiento
efectivamente ha sido mayor al estimado por los datos del Banco Central. Quizs el
indicador ms importante, no slo por su relevancia directa sino tambin por su
disponibilidad, es la evolucin de la pobreza. El grfico IV, el cual se muestra a
continuacin, muestra que porcentaje de familias pobres cay a la mitad, al pasar de un
60% en 1991 hasta un aproximado de 30% en el 2006.
32

Grfico IV: Porcentaje de Familias pobres en El Salvador: 1991-2006


Aunado al problema de medicin del crecimiento del PIB, la reduccin en la
pobreza puede estar siendo gobernada por las remesas de los emigrantes salvadoreos.
Independientemente de sus determinantes, bajo cualquier estndar, y a menos que sea
inducida por un cambio en la metodologa de medicin, esta es una cada vertiginosa en
la tasa de pobreza de cualquier pas. Desde luego, el combate a la pobreza se compara
muy favorablemente con lo que ha ocurrido en la regin latinoamericana. Por ejemplo, el
porcentaje de familias pobres en Mxico cay de 36% a 32% del 1992 al 2003 de acuerdo
a datos de la CEPAL. Para la regin Latinoamericana como un todo, la cada es de un
41% a un 36% en el perodo 1990 2002 (CEPAL).
En resumen, una mirada ms cercana al crecimiento econmico de El Salvador
deja un sabor agridulce. Por un lado, el repunte observado es muy poca cosa comparado
con el resto del mundo, y en particular con respecto a los pases ms cercanos a El
33
Salvador. Por otro lado, el crecimiento puede ser mayor al que se ha venido creyendo,
tanto por problemas de medicin, como por la cada efectiva de la pobreza.

Ingreso relativo y convergencia condicionada

La teora dominante de crecimiento en economa es la de convergencia
condicionada (condicional convergente) y nos dice que en el largo plazo los pases crecen
a una tasa comn, mientras que sus niveles de ingreso relativos difieren en razn de
diferencias en instituciones, polticas, y condiciones geogrficas. El crecimiento en el
largo plazo del mundo se debe al avance de la frontera tecnolgica mundial. Un pas
como el salvador toma el avance tecnolgico mundial como exgeno, aunque para el
mundo este puede ser endgeno o quasi-endgeno. Lo que s es importante es que la
frontera tecnolgica se determina a nivel mundial, y las polticas y otras caractersticas en
cada pas determinan su nivel de ingreso en relacin a los otros pases.
Para acelerar su crecimiento, un pas subdesarrollado como El Salvador, deber
llevar a cabo polticas que lo acerquen a la frontera tecnolgica mundial. Aunados a este
acercamiento a la frontera, el pas tambin vera acelerarse y debera incentivaruna
aceleracin en su acumulacin de capital fsico y humano. Si bien los determinantes
pas pueden estar muy determinadas por condiciones geogrficas, un pas siempre puede
mejorar su ingreso relativo mejorando sus instituciones y polticas y sus relaciones
internacionales. Por ejemplo, China a finales de los 70s tena un ingreso per capita que
era aproximadamente un 4% del de EE.UU. Los cambios que se dieron en los 80s (zonas
especiales para exportacin, liberalizacin de precios agrcolas en el margen, libertad
34
para operar empresas a nivel comunal) implicaron un mejoramiento enorme en los
determinantes pas, de tal forma que el nivel de ingreso relativo de largo plazo en China
parece haberse triplicado, al pasar del 4% en 1980 al 12% en el 2000. Ms an, se espera
que China siga acortando terreno en los aos venideros. Obviamente, el trnsito entre
estos dos niveles a lo largo de un par de dcadas explicar la vigorosa y aceleracin en la
tasa de crecimiento que hemos observado para China en estos aos.
Una forma de ver si las polticas implementadas en El Salvador llevan a acortar la
brecha con los pases desarrollados es comparando su ingreso per capita con el del lder
mundial, EE.UU, que a su vez es el principal socio comercial de El Salvador. .su ingreso
relativo. Tambin es muy ilustrativo comparar el comportamiento de pases que por su
proximidad cultural, poltica, geogrfica y econmica, podran proveer de algn
benchmark para juzgar el desenvolvimiento de El Salvador. Para los aos de 1950 a
2004, grficos V y VI muestran los datos tomados de la PWT, v. 6.2. de ingreso per
capita de El Salvador relativo al de EE.UU., al de los otros pases Centroamericanos y
Panam (individualmente y promediados por sus poblaciones en 2006), al de los
principales socios comerciales (promediados por volumen de comercio con El Salvador
en 2006) incluyendo y excluyendo a EE.UU. y al de los principales pases destino de
exportaciones salvadoreas (ponderadas de acuerdo a su participacin en 2006).
35

Grfico V. Ingreso per capita de El Salvador relativo a pases relacionados
Ingreso Relativo de El Salvador con pases relacionados
0.1
0.3
0.5
0.7
0.9
1.1
1.3
1950 1960 1970 1980 1990 2000
Ao
I
n
g
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s
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c
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S
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r
EE.UU
Socios Comerciales
CA y P
Destinos Exportac.
Soc.Com. No EE.UU.


Grafico VI. Ingreso per capita de El Salvador relativo a Centroamrica y Panam

Ingreso relativo de El Salvador con pases Centroamericanos y Panam
0.50
0.70
0.90
1.10
1.30
1.50
1.70
1.90
2.10
2.30
1950 1960 1970 1980 1990 2000
Ao
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n
g
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o

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E
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S
a
l
v
a
d
o
r
Costa Rica
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panama
CA y P


36
En primer trmino, observemos que desde 1950, El Salvador ha consistentemente
perdido terreno, pues, con respecto a EE.UU, pasa de tener un ingreso per capita de
27.5% en 1950, a uno de slo 13.5% en 2004. Esta fraccin es menos de la mitad!
Notemos que al inicio de la muestra, durante los 1950s, El Salvador ms bien empez
acortando distancias, pero inici su descenso secular en los 1960s. Relativo a los pases
lderes del mundo, estos datos hacen prever que las instituciones y polticas econmicas
salvadoreas, ms que ayudar al crecimiento han sido negativas, y sugieren que si El
Salvador ha crecido en trminos absolutos, es por que el mundo lo ha empujado. La
preponderancia del comercio con EE.UU. hace que el ingreso relativo de El Salvador con
los sus socios comerciales y los con los pases destino de sus exportaciones, sean
virtualmente paralelos al relativo a EE.UU. Si excluimos a este ltimo del clculo,
observamos que las fluctuaciones del ingreso relativo de El Salvador son mucho ms
pronunciadas, y estn grandemente determinadas por las fluctuaciones con respecto a los
pases Centroamericanos. Es importante notar que la brecha entre socios comerciales no-
EE.UU., que incluye China, y Centroamrica y Panam, se esta ensanchando debido al
vertiginoso crecimiento de China de los ltimos veinte aos.
Podemos notar que El Salvador empieza por encima de Centroamrica y Panam
y de sus socios comerciales no-EE.UU. Pero desde el principio de la muestra empieza a
perder terreno hasta el auge de 1974-1977. Para 1976 El Salvador pareca querer
recuperar su posicin en los 50s. Sin embargo, es partir de 1978 cuando, en gran parte
por el conflicto armado, que el pas inicio el colapso, del cual no ha logrado recuperarse
hoy en da. El grfico indica que El Salvador gana terreno con respecto a Centroamrica
durante la primera mitad de los 90s. Sin embargo, tal y como lo muestra el grfico VI,
37
esto se debe en gran parte al colapso de algunos de los otros pases Centroamericanos, no
tanto a los mritos del crecimiento econmico salvadoreo. En efecto, desde mediados de
los 80s, El Salvador ha ganado terreno con respecto a Guatemala, y a partir de los 90s
(excepto en los ltimos aos) con respecto a Honduras y a Nicaragua. El grfico muestra
que la comparacin con el promedio de Centroamrica y Panam esconde diferencias
muy marcadas en el comportamiento de los pases, pues mientras El Salvador gana
terreno con respecto a los pases del Norte, i.e. Guatemala, Honduras y Nicaragua, est
perdiendo terreno, muy marcadamente, con los pases del Sur, i.e. Costa Rica y Panam.
El caso ms sobresaliente es la comparacin con Panam, pues de tener un ingreso de 1.3
veces el ingreso panameo en 1950, los salvadoreos pasan a tener un ingreso de slo
56% en el 2004. En trminos acumulados, Panam ha crecido ms del doble que El
Salvador, y esa diferencia sera an ms marcada si agregramos los ltimos tres aos.
Creemos que la consistencia y agresividad de la poltica panamea puede ser un ejemplo
muy til a considerar en El Salvador.
Una manera de formalizar y disciplinar la discusin de convergencia
condicionada, es a travs de estimar los determinantes pas es a con una regresin
economtrica de crecimiento (cross-country growth regression). Tomemos por ejemplo
el estudio de Loayza et. al. (2004). Comparando el desempeo de los distintos pases con
el desempeo en Chile (el pas de mayor xito en los 80s y 90s en la regin) vemos que
El Salvador tuvo una tasa de crecimiento inferior en aproximadamente 2 puntos
porcentuales. Si El Salvador hubiese tenido condiciones estructurales (educacin,
finanzas, comercio, instituciones) como las de Chile, su menor ingreso inicial (en 1990 el
ingreso per cpita en El Salvador era la mitad del de Chile) hubiese implicado una tasa de
38
crecimiento de 1.6 puntos porcentuales mayor. Pero las condiciones estructurales de El
Salvador eran inferiores a las de Chile. Loayza et. al. (2004) estima que el impacto
negativo de esta situacin es de una tasa de crecimiento de 2.6 puntos porcentuales
menos en Chile que en El Salvador. Esto implica que si estas condiciones se mantuviesen
constantes, el ingreso per cpita en El Salvador en el largo plazo sera no la mitad, sino la
cuarta parte del nivel en Chile. Esto nos dice que las condiciones estructurales de El
Salvador no son para pensar que el pas debera estar experimentando una mayor tasa de
crecimiento de la que ha tenido recientemente. Esas condiciones no tan adversas como en
otros pases de la zona, pero quizs El Salvador tiene un nivel de ingreso que ya
plenamente refleja esas condiciones, por lo que no es de esperar un crecimiento mayor
que el de tendencia.
Queremos cerrar esta seccin sealando que es bien sabido que otros pases en
Amrica Latina han sufrido de manera similar a El Salvador (vase, entre otros, Blyde y
Fernndez-Arias, 2007). Por ejemplo, Argentina, Per, Guatemala y Nicaragua, tambin
vieron sus ingresos relativos caer en 50%. Otros pases vieron sus ingresos relativos bajar
en alrededor de un 30% en este perodo: Costa Rica, Uruguay, Chile, J amaica y
Honduras. Esto lo que quiere decir es que los determinantes pas en Amrica Latina se
haban deteriorado en forma importante. Qu caus esta debacle? Esta es una pregunta
de la mayor importancia y es motivo de debate. Una interpretacin posible es que la
adopcin del esquema de sustitucin de importaciones hizo que los pases descuidaran la
bsqueda de altos niveles de productividad en los sectores de ventaja comparativa, a la
vez que el deterioro de la coyuntura macroeconmica gener alta inflacin, incertidumbre
y el colapso de la inversin en educacin e infraestructura. Otra posibilidad es un cambio
39
en la naturaleza del avance tecnolgico haga que a partir finales de 1970s, inversiones
especializadas en habilidades y conocimientos sean ms importantes para que puedan ser
traducidas en productividad, y que los pases latinoamericanos no se prepararon para esa
forma de skill-biased technical change.
Hacia finales de los 80s y en los 90s Amrica Latina adopt un conjunto de
reformas estructurales que se suponan mejoraran sus determinantes pas. Sin embargo,
13 pases sufrieron una reduccin en su ingreso relativo del 90 al 2000, incluidos
Honduras, Nicaragua y Guatemala. J unto con otros 8 pases (incluidos Costa Rica y
Panam), El Salvador logr escapar a esta nueva cada, aumentando su ingreso relativo
ligeramente de 13.1 a 13.8. El mal desempeo relativo de la regin es en buena medida
por la pobre evolucin de la PTF. De acuerdo al grfico VII, tomado de Cavalcanti-
Ferreira et. al. (2006) la PTF en Amrica Latina relativa a EE.UU. cay de 90% a fines
de los 70s a 60% en el 2000.

40



Grfico VII. Productividad Total de Factores de Amrica Latina, Asia y Europa
Occidental, Relativa a EE.UU.






41

3. Descomposicin Sectorial de la Productividad Laboral

El crecimiento del PIB en ESV fue de 2.9% anual en el perodo 1997-2006. Con
una tasa de crecimiento de la poblacin ocupada de 3% anual, la tasa de crecimiento de la
productividad laboral en este perodo fue ligeramente negativa. Una forma de arrojar un
poco de luz sobre este pobre desempeo es a travs de un anlisis sectorial.

Aspectos metodolgicos

Cuando tomamos en cuenta la dimensin sectorial, el crecimiento agregado en la
productividad puede deberse tanto al crecimiento en la productividad de los distintos
sectores como a la reasignacin de factores desde sectores con baja hacia sectores con
alta productividad. Nuestro objetivo es entender cules son los sectores que estn
contribuyendo con el crecimiento de la productividad y en qu medida la reasignacin de
factores est colaborando en este proceso. El anlisis se realiza para la productividad
laboral. Los datos de empleo por sector provienen de la Direccin General de Estadsticas
y Censos de El Salvador (DIGESTEC) mientras que los datos de PIB vienen del Banco
Central de El Salvador. Dado que las categoras de empleo por sector presentan un nivel
mayor de desagregacin que las correspondientes a los datos de produccin, se procedi a
agregarlas de manera tal de que se mantuviera la correspondencia con los datos del PIB.
En particular, la categora de servicios varios incluye servicios comunales, sociales,
personales, domsticos y de gobierno. Adems dado que no se cuenta con datos de
42
empleo en algunas categoras menores, el dato de PIB a precios de mercado incluido
omite estas categoras. El anlisis se realiza para el perodo 1997-2006, que dividimos en
dos sub-perodos: 1997 - 2002, 2002-2006.
Formalmente, el objetivo que buscamos con este ejercicio es calcular la fraccin
del crecimiento del PIB por trabajador que se debe al crecimiento en los distintos sectores
dada la distribucin inicial del empleo entre los sectores y la fraccin que se debe a la
reasignacin del trabajo desde sectores con baja productividad hacia sectores con alta
productividad laboral. Ntese que la productividad laboral en la economa como un todo
es el promedio ponderado de las productividades laborales en los distintos sectores,
donde la ponderacin es la proporcin de trabajo que utiliza cada sector. Formalmente,
i i
i
y l y =

, donde y es el PIB por trabajador, y

i
es el valor agregado por trabajador en el
sector i, y l
i
es la proporcin del total de trabajadores empleados en el sector i. As, el
cambio absoluto en el PIB por trabajador puede expresarse como:

( ) ( ) ( )( )
i i i i i i
i
y l y l y l y A = A + A + A A (

Dividiendo por y ambos lados, obtenemos la expresin en trminos de tasas de
crecimiento:
(1) ( ) ( )
i i i i i
i i i
i
i i
y y y y y y
l l l
y y y y y y
( | | | | A A A
= A + + A
( | |
\ . \ .

43
El primer trmino en el lado derecho es el componente de crecimiento que
proviene de la reasignacin del trabajo entre sectores. Este trmino es conocido en la
literatura como shift share. El segundo trmino es el componente de crecimiento
asociado al incremento de la productividad en los distintos sectores, dada una
distribucin inicial del empleo, y dados los niveles iniciales de productividad sectorial en
relacin a la productividad promedio de la economa. El tercer trmino es un producto
cruzado que surge de la interaccin de estos dos componentes.
Es necesario hacer algunas consideraciones sobre la validez de este anlisis. En
primer lugar, se asume que la reasignacin del factor trabajo entre sectores no genera
cambios en la productividad media de cada sector. De lo contrario, el cambio en y
i
que
aparece en el segundo y el tercer trmino del lado derecho de la ecuacin (1) estara en
parte explicado por la reasignacin del trabajo, por lo que no se podra concluir que el
primer trmino recoge todo el shift share. En la medida en que el capital tambin se
reasigne entre sectores, la interpretacin de ste ltimo como shift share es ms
justificada.
7
Otro supuesto implcito en este anlisis es que el factor trabajo es
homogneo, pues de lo contrario podra suceder que la razn por la que el producto
medio es mayor en un sector que en otro es que los trabajadores tienen distintos niveles
de escolaridad. En este caso, podra interpretarse como shift share lo que en realidad es el

7
Considrese el caso de una reasignacin del factor trabajo desde el sector agrcola al sector industrial,
donde el producto medio (Y/L) es mayor. El producto medio del trabajo podra ser mayor en la industria
simplemente porque usa una mayor proporcin de capital, en cuyo caso el producto marginal podra ser
igual en ambos sectores. En este contexto, una reasignacin de trabajo desde agricultura hacia industria sin
una reasignacin del capital, no implicara ningn shift share positivo, pero el primer trmino del lado
derecho de la ecuacin (*) s sera positivo. Lo que ocurrira es que el producto medio en la industria
decrecera, y esto sera capturado por el segundo y tercer trminos del lado derecho de la ecuacin (*). Sin
embargo, si el capital tambin se reasigna desde agricultura hacia industria, entonces el producto medio de
la industria no cambiara en forma significativa, por lo que el componente de shift share en el segundo y
tercer trminos del lado derecho de la ecuacin (*) sera insignificante, y el primer trmino sera entonces
una buena aproximacin al shift share total.
44
efecto de un aumento de la escolaridad que genera una reasignacin de trabajo hacia los
sectores ms intensivos en el uso de capital humano. Finalmente, otra consideracin
importante en este anlisis es que, a diferencia del ejercicio tpico de contabilidad del
crecimiento, en este caso no se supone una situacin de equilibrio general donde el
salario es igual al producto marginal del trabajo que es el mismo en todos los sectores.
Resultados

Es ilustrativo considerar por separado los distintos componentes que aparecen en
la ecuacin (1). En primer lugar, podemos calcular el crecimiento de la productividad
(siempre debe leerse productividad laboral) en los distintos sectores. Aunque en la
ecuacin (1) estas tasas son de cambio porcentual en el perodo completo, aqu
presentamos la tasa de crecimiento anual, pues esto facilita la comprensin.
Tabla I. El Salvador: Productividad Laboral: Cambio Porcentual Anual por
Sector


Rama 1997-2002 2002-2006 1997-2006
Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca 3.02% 2.32% 2.71%
Explotacin de Minas y Canteras -10.72% 10.01% -2.04%
Industria Manufacturera -1.11% 2.59% 0.52%
Electricidad, Gas y Agua 10.96% 5.09% 8.31%
Construccin 3.97% -6.53% -0.84%
Comercio, Restaurantes y Hoteles -3.44% -0.46% -2.13%
Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones 4.23% 0.90% 2.74%
Servicios Financieros y Seguros -2.89% -0.62% -1.89%
Servicios varios -3.69% -2.47% -3.15%
PIB subtotal -0.10% -0.01% -0.06%

Enfocndonos en la ltima columna, llama la atencin la tasa negativa de
crecimiento en el sector de servicios financieros y seguros. Esto resulta sorprendente
45
porque despus del sector de servicios varios, este es el sector ms dinmico en trminos
de empleo, habiendo aumentado su tamao en trminos de contratacin laboral en casi el
doble, pasando de 62 mil trabajadores en 1997 a 115 mil en el 2006. Posiblemente, aqu
estamos frente a un problema de datos de empleo o medicin del valor agregado en este
sector. Algo similar ocurre en varios sectores: el sector construccin mostr una tasa
muy negativa de cambio en el perodo 2002-2006, justo cuando el sector se expandi de
136 mil a 181 mil empleos; el sector comercio, restaurantes y hoteles exhibi una tasa
de -2.1% mientras que la contratacin aumenta desde 508 mil hasta 803 mil empleados;
el sector servicios varios mostr una tasa de crecimiento de -3.15% al tiempo que la
contratacin pas de 367 mil a 524 mil empleados.
Comparado con este comportamiento negativo en servicios, el sector agrcola
muestra un crecimiento que parece aceptable, con un 2.7% anual en todo el periodo. Sin
embargo, hay que tomar en cuenta que este sector tena en 1997 una productividad
laboral sumamente baja. Como se muestra en el siguiente cuadro, este sector tena por
mucho la productividad ms baja de la economa. Dadas estas condiciones sera de
esperar que el sector mostrase una cierta convergencia hacia los niveles ms altos en el
resto de la economa, lo que implicara tasas de crecimiento de la productividad mucho
ms altas.
46

Tabla II. El Salvador: PIB por trabajador segn rama de actividad
econmica


Rama 1997 2002 2006
Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca 1643 1906 2089
Explotacin de Minas y Canteras 17501 9927 14541
Industria Manufacturera 4524 4278 4739
Electricidad, Gas y Agua 2833 4766 5812
Construccin 1902 2311 1764
Comercio, Restaurantes y Hoteles 2684 2253 2212
Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones 5507 6776 7023
Servicios Financieros y Seguros 3506 3027 2953
Servicios Varios 2097 1737 1571
PIB 2719 2705 2704

Si combinamos la tasa de crecimiento con la importancia de cada sector, podemos
encontrar la contribucin de cada sector al crecimiento de la economa agregada. En el
siguiente cuadro muestra los resultados, con tasas totales (no anuales) de crecimiento
para los distintos sectores multiplicado por la proporcin de la fuerza de trabajo
contratada por el sector a inicios de cada perodo. El sector que hace una mayor
contribucin al crecimiento total es la agricultura. Los sectores de comercio,
restaurantes y hoteles y servicios comunales, etc. hacen contribuciones negativas
importantes. Llama la atencin que el sector de manufactura hace una contribucin muy
baja al crecimiento. Esta contribucin es incluso negativa en el perodo 97 - 2002.
47

Tabla III. El Salvador: Contribucin sectorial al crecimiento en la productividad laboral

Rama 1997-2002 2002-2006 1997-2006
Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca 4.23% 1.90% 5.13%
Explotacin de Minas y Canteras -0.04% 0.07% -0.01%
Industria Manufacturera -0.88% 1.95% 0.75%
Electricidad, Gas y Agua 0.50% 0.10% 0.41%
Construccin 1.43% -1.34% -0.49%
Comercio, Restaurantes y Hoteles -3.96% -0.52% -5.26%
Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones 1.07% 0.16% 1.23%
Servicios Financieros y Seguros -0.41% -0.10% -0.68%
Servicios Varios -3.05% -1.80% -4.88%
Suma -1.10% 0.40% -3.81%
Nota: no son tasas anuales sino tasas totales para cada perodo.

Pasamos ahora a analizar el primer componente del lado derecho de la ecuacin
(1), que captura la forma en que la reasignacin de factores contribuye a aumentar la
productividad agregada. Lo primero que debemos observar son las diferencias en la
productividad entre sectores. Como vimos anteriormente, y de acuerdo con la experiencia
internacional en pases pobres, agricultura es el sector con una menor productividad,
mientras que los sectores de transporte, almacenamiento y comunicaciones y
financieros y seguros exhiben altas productividades. Es interesante notar que lo mismo
sucede en Costa Rica durante los 60s, pero ya para fines de los 90s, la productividad
laboral en todos los sectores es muy parecida.

Estos resultados sugieren que la fuerza de trabajo debera reasignarse desde la
agricultura hacia manufactura y ciertos servicios: deberamos observar una disminucin
en la participacin del sector agrcola en la contratacin de trabajo y un aumento del
48
sector manufactura y de los sectores de servicios. Esto es lo que generalmente se observa
en los pases subdesarrollados que todava se encuentran en un proceso de urbanizacin
y es lo que sucedi en Costa Rica en los 70s y 80s de acuerdo a Rodrguez-Clare, Senz y
Trejos (2003). Pues bien, en El Salvador observamos que efectivamente se reduce la
participacin del sector agrcola en la contratacin de trabajo, pasando de 26% al 19% de
1997 al 2006. Por otro lado, en este perodo se observa una expansin del sector de
comercio, restaurantes y hoteles desde 25% a 30% y tambin expansiones en los otros
sectores de servicios (financieros y seguros y servicios varios). Sin embargo, el
sector de manufactura no se expande, sino que incluso se contrae ligeramente, pasando de
16.1% a 15.8%, con una contraccin fuerte del 2002 al 2006.
Tabla IV. El Salvador: Distribucin sectorial de trabajo

Rama 1997 2002 2006
Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca 26.3% 19.7% 18.9%
Explotacin de Minas y Canteras 0.1% 0.1% 0.1%
Industria Manufacturera 16.1% 18.1% 15.8%
Electricidad, Gas y Agua 0.7% 0.4% 0.4%
Construccin 6.7% 5.7% 6.7%
Comercio, Restaurantes y Hoteles 24.6% 28.7% 29.9%
Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones 4.6% 4.3% 4.5%
Servicios Financieros y Seguros 3.0% 4.1% 4.3%
Servicios Varios 17.8% 18.9% 19.5%


Podemos ahora finalmente presentar los resultados del ejercicio en forma
resumida, lo cual hacemos en la Tabla V:


49
Tabla V. El Salvador: Descomposicin del crecimiento de la productividad:
anlisis sectorial


1997-2002 2002-2006 1997-2006
Crecmiento dada la composic. Sectorial -2.23% 2.38% 0.24%
Crec. cambio composicin L (shif share) 4.19% -1.58% 2.43%
Productos cruzados (%) -2.48% -0.85% -3.24%
Tasa crecimiento productividad laboral -0.52% -0.05% -0.57%
Nota: las tasas de crecimiento no son anualizadas sino que son tasas de cambio para todo el perodo

La reasignacin de factores desde agricultura hacia servicios es lo nico que contribuye a
un shift share positivo. El crecimiento de la productividad laboral al nivel sectorial ofrece
una contribucin muy baja en todo el perodo, sobre todo por el bajo crecimiento en
servicios, lo cual ms que compensa la contribucin positiva de la agricultura.
Resulta interesante, de nuevo, comparar estos resultados con los datos para Costa
Rica, segn Rodrguez-Clare, Senz y Trejos (2003), los cuales reproducimos en la tabla
VI:

Tabla VI. Costa Rica: Descomposicin del crecimiento de la productividad: anlisis
sectorial
1963-73 1973-80 1980-84 1984-98
Crecmiento dada la composic. Sectorial 25.7% -0.9% -9.0% 5.7%
Crec. cambio composicin L (shif share) 12.1% 9.6% 0.7% 2.5%
Productos cruzados (%) -2.5% -4.5% -0.2% -2.1%
Tasa crecimiento productividad laboral 35.3% 4.1% -8.5% 6.1%
Nota: las tasas de crecimiento no son anualizadas sino que son tasas de cambio para todo el perodo
Tal y como habamos mencionado anteriormente, la reasignacin de factores fue
un factor importante en el crecimiento de la productividad en Costa Rica en los 60s y 70s,
pero dej de serlo en los 80s y 90s, cuando ya el sector agrcola era pequeo y las
diferencias en productividad entre sectores se haban casi eliminado. Sin embargo, en el
50
perodo 84-98 Costa Rica pudo crecer (aunque no mucho) por una contribucin positiva
del crecimiento de la productividad sectorial, lo cual no se est dando en El Salvador.
En resumen, podemos decir que desde un punto de vista sectorial, el bajo
crecimiento de la productividad en El Salvador se debe a la combinacin de varios
elementos: (1) baja tasa de crecimiento de la productividad laboral en casi todos los
rubros, con excepcin de agricultura, que es el nico que tiene un aporte significativo al
crecimiento de la productividad laboral en el perodo 1997 2006; (2) baja tasa de
crecimiento de la agricultura en relacin a lo esperado dado el bajo nivel de
productividad observado en 1997 la meta aqu debera ser una tasa de crecimiento de la
productividad de 8% anual; (3) estancamiento en el tamao del sector manufacturero, que
debera crecer para absorber a los trabajadores que naturalmente van a salir de la
agricultura; (4) expansin de sectores de baja productividad, especialmente servicios
varios; y (5) expansin de sectores que exhiben tasas negativas de crecimiento, lo que
genera un trmino de productos cruzados bastante negativo.

Anlisis detallado de sectores clave

El Salvador ha sufrido una serie de golpes muy significativos a casi la totalidad de
los sectores clave de su economa. Quizs el reflejo ms claro de este hecho es que las
exportaciones tradicionales bajaron de $426 millones en 1995 a $166 millones en el
2004. Algunos de estos shocks son muy importantes y fciles de identificar, y aproximar
su impacto agregado. Resulta ilustrativo estudiarlos en algn detalle.

51
Exportaciones Tradicionales

En conjunto, las exportaciones tradicionales sufrieron shocks negativos muy
significativos. Por ejemplo, de 1998 a 2004, el precio del caf pas de $3.2/kg a $1.5/kg.
Mantenido constante el volumen exportado en este perodo (100 millones de kg), la
prdida equivaldra a $168 millones, i.e. el 52% del valor exportado de caf en 1998, y
casi el 7% de las exportaciones totales de ese ao.
Asimismo, durante ese mismo perodo, el precio del azcar disminuy de $0.27 a $0.15.
Haciendo el mismo ejercicio de arriba, esta cada representara una cada de $30
millones, o sea un de 46% del valor exportado en 1998 en azcar. Finalmente, el colapso
de las exportaciones de camarn y langostino represent otros $32MM. En conjunto,
estos tres shocks redujeron el valor exportado en el ao 2004 en $230 millones, un 9.4%
del valor exportado en 1998.
Afortunadamente muchos de estos shocks se han revertido, y ms bien esperamos
una expansin a futuro de las exportaciones tradicionales. Por ejemplo, . la cada de las
exportaciones del caf se ha revertido en los ltimos aos, gracias tanto a la recuperacin
del precio como al aumento del volumen exportado. Las exportaciones aumentaron en
50% del 2004 al 2007, y este fuerte crecimiento se ha mantenido en la primera mitad del
2008. Por otro lado, el tratado del libre comercio con EE.UU. (DR-CAFTA) resulta
particularmente beneficioso para la produccin y exportacin de azcar y etanol. Ms
an, como procedemos a explicar, las polticas recientes de apoyo al sector agrcola
tendrn un efecto positivo en la produccin de este sector e impulsarn las exportaciones.

52
Agricultura
Un factor importante en el bajo crecimiento de la economa salvadorea es el
comportamiento del sector agrcola. Medido por el empleo, este era tradicionalmente el
sector ms grande en el pas. Como parte de la evolucin normal de todo pas
subdesarrollado, se ha dado una contraccin relativa del sector, pasando de absorber 27%
del empleo en 1995 a 19% en el 2006. De esta forma, el sector agrcola ha pasado al
segundo lugar, por debajo del sector de comercio, restaurantes y hoteles, que en el 2006
ya absorba un 30% de la mano de obra. En todo caso, dado su gran tamao, el
comportamiento de este sector tiene un efecto importante en la economa. Y como se
muestra en la figura siguiente, hay un estancamiento de la productividad laboral del 95 al
2001, pero luego se nota un repunte, aumentando ms de 20% del 2001 al 2006. Adems,
el PIB agrcola fue el que ms creci en el 2007; su crecimiento de 8.6% fue casi el doble
del de la economa en su conjunto, que alcanz un crecimiento de 4.7% en ese ao.







53
Grfico VIII: Productividad laboral en el sector agrcola
Productividad Laboral en el Sector Agricola, 1995 - 2006
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
1.40
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Existen varias razones que explican el estancamiento de la agricultura en los aos 90s.
Entre ellas est el problema de las limitaciones en la tenencia de la tierra, la cada en los
precios del caf, el azcar, y los granos bsicos, y la desatencin que tuvo el sector en
esos aos. La apertura comercial fue limitada en productos tradicionales, pero an as
provoc contracciones en sectores tradicionales sin que existieran las condiciones para el
crecimiento de otras actividades agrcolas de exportacin. La apuesta en esos aos era por
la manufactura, por lo que se le dio poca atencin a resolver los problemas que limitaban
el crecimiento de la agricultura.
Este pesimismo y hasta desdn al sector agrcola es consistente con una visin
que ha existido en Amrica Latina por muchos aos de que las actividades intensivas en
recursos naturales no son propicias para el desarrollo econmico, que ms bien se da en
asociacin con las actividades industriales. Incluso existe la nocin del resource curse, la
maldicin econmica que cae en los pases abundantes en recursos naturales. En los 90s
pareca que mientras que Amrica del Sur sufra este mal, los pases de Centroamrica y
algunos del Caribe podran seguir a Mxico en un desarrollo basado en la manufactura
54
intensiva en trabajo, integrado al mercado de los EE.UU. Lo irnico es que ha sucedido
todo lo contrario: son precisamente los pases abundantes en recursos naturales, y con
sectores agrcolas pujantes (ej., Chile y Brasil) los que han crecido ms, mientras que los
pases que le haban apostado a la manufactura han tenido que enfrentar la competencia
de China, Vietnam y otros pases de Asia, debilitando as sus posibilidades de
crecimiento.

Grfico IX: Presupuesto del gobierno en apoyo a la agricultura, 2001-2008
Presupuestoejecutado,agricultura
(mil$)
0
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
70,000
2001/022002/032003/042004/052005/062006/072007/08
ENA
CENTA
ISTA
MAG

Nos parece que este panorama ha cambiado radicalmente durante el gobierno del
Presidente Saca, que ha optado por aumentar significativamente la asignacin de recursos
a este sector, como se muestra en el grfico IX. El esfuerzo ms importante es en el
Centro Nacional de Tecnificacin Agrcola (CENTA), cuyo presupuesto se ha
cuadruplicado, pasando de $5MM a $21MM del 2004 al 2007. La funcin principal del
CENTA es generar, validad y difundir tecnologa agrcola y forestal. En los ltimos aos
el MAG y el CENTA han puesto especial atencin a la diversificacin, donde cabe
destacar la atencin especial que ha recibido el cultivo de frutas y hortalizas.
55

Turismo
Un sector que potencialmente puede crecer mucho y en El Salvador es el sector
turismo. El aumento en el nmero de turistas del 97 al 2006 (de 387 mil a 1.26 millones),
combinado con un aumento en su estada promedio (el nmero promedio de das aument
de 2.5 a 6) y en su gasto promedio diario (de $77 a $94 diarios) ha implicado un
crecimiento muy pronunciado en los ingresos por turismo, que pasaron de $75MM a
$862MM en este perodo. Esto implica un aumento de los ingresos de turismo con
respecto al PIB de 0.7% a 4.6% (datos de CORSATUR, Boletn 2006 ).
La mayora de estos turistas vienen de otros pases de Centroamrica,
especialmente Guatemala, arribando por va terrestre, muchos para disfrutar de las playas,
en especial en el Hotel Decameron, que se instal recientemente y que ha lanzado una
agresiva campaa de promocin de vacaciones todo incluido en Guatemala y Honduras.
Los turistas provenientes de EE.UU. han aumentado tambin, pero en forma ms leve,
pasando de 123 mil en 1997 a 225 mil en el 2006, una tasa promedio anual de
crecimiento de 6.9%. El nmero de habitaciones ha aumentado rpidamente, pasando de
2750 en 1997 a 6500 en el 2006.
Textiles y Maquila en general

La cada de las exportaciones tradicionales fue parcialmente compensaba con el
auge de la maquila, que de 1990 al ao 2002 haba crecido de $81 millones a $1,873
millones. Por maquila entendemos aqu la produccin que se da en regmenes especiales,
donde los productores no pagan impuestos a la importacin de los insumos, y en algunos
casos (Zona Franca) tampoco pagan impuestos a la renta y otros impuestos menores. Sin
56
embargo, el boom de las exportaciones textiles de China ya en esos aos empezaba a
limitar la capacidad de expansin de la maquila en El Salvador. Peor an, el final del
Acuerdo Multifibras en el ao 2005, que limitaba a travs de cuotas las exportaciones de
China a los EE.UU., pona en peligro los casi 100,000 empleos en maquila en El
Salvador. Este fue un nuevo golpe negativo que afect las exportaciones en el pas, que
resultaba particularmente daino en vista de que este era un sector en el que el pas haba
puesto sus esperanzas en los 90s. Incluso se podra argumentar que el pas le haba
apostado fuertemente a la manufactura, a tal punto que se debilit notablemente la
poltica de apoyo al sector agrcola.
Es conveniente contextualizar el caso de El Salvador con lo que ha sucedido con
la maquila en la regin. El sistema de Zonas Francas y otros esquemas de subsidios a la
maquila, se utilizan para sectores de manufactura, y la actividad predominante en
Centroamrica y el Caribe ha sido tradicionalmente la de textiles y confeccin. La
evolucin de las exportaciones de maquila, o de la Industria Manufacturera de
Exportacin (IMANE), ha sido influida por las polticas que dieron origen a esta
modalidad de produccin, as como las preferencias arancelarias que ha dado EE.UU. a la
regin en estos rubros. De esta forma, la entrada en vigencia del TLC entre Mxico y
EE.UU. (NAFTA) y Canad gener una fuerte aceleracin en las exportaciones de
IMANE de Mxico, mientras que la regin centroamericana y Repblica Dominicana
(regin DR-CAFTA) sufren una desaceleracin. Posteriormente viene la recesin en
EE.UU. en los aos 2001 y 2002, que afect muy severamente las exportaciones
mexicanas, mientras que la regin DR-CAFTA se vio parcialmente compensada por la
extensin de las preferencias del NAFTA en textiles y confeccin a la regin a travs del
57
CBTPA. Finalmente, la incorporacin de China a la OMC y la entrada en vigencia del
Acuerdo de Textiles y Vestido (ATV) viene a debilitar y casi eliminar las preferencias de
que gozaba la regin en el mercado norteamericano.
Esta breve historia de la industria se puede constatar al ver la evolucin de la
participacin de Mxico, China, y los pases del DR-CAFTA en las importaciones totales
de vestido en los EE.UU., el componente ms importante de las IMANE. Mexico
aument su participacin de menos de 4% a casi 14% de 1991 a 1999, mientras que DR-
CAFTA duplic su participacin, pasando del 7% al 14% de 1991 a 1997. El aumento en
la participacin de Mxico fue resultado del aumento de las preferencias que recibi ese
pas en el mercado estadounidense con NAFTA, mientras que China sufri una
contraccin de su participacin en EE.UU. (del 18% al 14% entre el 93 y el 99). A partir
del ao 2000, sin embargo, a medida que se debilitaban las preferencias arancelarias por
la entrada en vigencia del ATV, se revirti la situacin: China aument de nuevo su
participacin, llegando a 19% en el 2004, mientras que Mxico vio su participacin bajar
a menos del 9%. Los pases del DR-CAFTA tambin sufrieron una contraccin, auque
ms leve que la de Mxico.
Los pases del DR-CAFTA tambin experimentaron un auge en la primera parte
de la dcada de los 90s, pero perdieron dinamismo en la medida en que las preferencias
de Mxico en EE.UU. se consolidaron con NAFTA, y luego con el boom de
exportaciones Chinas y de otros pases asiticos (Indonesia, Vietnam, Camboya, India,
Bangladesh, Sri Lanka) a los EE.UU. El siguiente cuadro muestra las tasas de
crecimiento de las IMANE y el cambio absoluto en el empleo en este sector.

58
Tabla VII: Evolucion Exportaciones y Empleo en IMANE, varios pases,
2000-2006

Pas Tasa Anual Crecimiento 2000-2006 Cambio Empleo, 2000 2006
Costa Rica 5.7% 14869
El Salvador -0.1% -2649
Guatemala 8.4% ..
Honduras 3.2% 23615
Nicaragua 26.2% 43015
Repblica Domicana -0.8% -47851
DR-CAFTA 5.7% 30999
Mxico 3.5% -211039
Fuente: Padilla (2008)
Nota: no hay datos de empleo en IMANE para Guatemala en el perodo 2000-2004


En la tabla VII. Podemos apreciar que Repblica Dominicana y El Salvador
fueron los pases que sufrieron una mayor contraccin. La diferencia en el
comportamiento del IMANE en los pases de la regin se debe a mltiples factores. Uno
de los ms importantes es la importancia de textiles y vestido en la IMANE. Con el fin
progresivo a partir del ao 2000 de las cuotas que EE.UU. impona a las importaciones
desde China de estos rubros, la competencia se hizo feroz, y los pases que dependan
ms de esta industria se vieron ms afectados. La total eliminacin de las cuotas en
EE.UU. en el ao 2005 dieron lugar a un aumento muy considerable de las exportaciones
Chinas a ese mercado, aumentado su participacin de 17% en el 2004 a casi 30% en el
2006 (Padilla, 2008). Eso explica en buena medida el hecho de que El Salvador fuera el
segundo pas con peor desempeo en el IMANE en el perodo 2000-2006, despus de
Repblica Dominicana. En efecto, el sector textil-confeccin en El Salvador representaba
el 93% de las exportaciones del IMANE, mientras que los porcentajes eran menores en
los otros pases: Nicaragua (85%), Guatemala (68%), Honduras (59%) y Repblica
59
Dominicana (47%). Los otros componentes del IMANE, los sectores electrnico y de
dispositivos mdicos, han tenido un mucho mejor comportamiento (ver Padilla, 2008).
Cabe tambin destacar el comportamiento muy favorable de la IMANE en
Nicaragua, que es el nico pas de la regin que ha logrado aumentar su participacin en
las importaciones de textiles y confeccin de EE.UU. Esto responde sin duda a los bajos
salarios en ese pas, que son casi la mitad de los que prevalecen en El Salvador, as como
los TPL (Tariff Preference Levels) negociados por Nicaragua en el marco del DR-
CAFTA. Estos TPL le han dado a Nicaragua ventajas adicionales de acceso al mercado
de Estados Unidos, y de los cuales no se vieron beneficiados otros pases de la
subregin.11 Como resultado, en abril de 2007 Nicaragua haba logrado atraer 295
millones de dlares en inversin para la IMANE textil y de confeccin. (Padilla, 2008)
Por supuesto que esto indirectamente afect negativamente a los otros pases que
exportan ropa a los EE.UU., incluyendo a El Salvador.
Al igual que los otros pases de la regin, El. Salvador ha cifrado sus esperanzas
en el DR-CAFTA para levantar a la IMANE en la regin. Los beneficios de este tratado
consisten en permitir el uso de materia prima regional. El problema es que la regin no ha
logrado la integracin vertical de la cadena hilo-textil-confeccin, y hasta el momento
no se observa en los pases centroamericanos que estos sectores se encuentren en un
proceso de reconversin productiva orientado a lograr flexibilidad en sus procesos y
velocidad de surtido y cambios en la moda, necesarios para competir ventajosamente en
el mercado internacional. (Padilla, 2008) El eslabn de componentes incluye el hilo y
la tela por el lado de las fibras naturales, y a los petroqumicos por el lado de las fibras
sintticas. De hecho, si bien en los pases de la subregin existen algunas empresas
60
textileras, buena parte de la tela proviene de Estados Unidos (debido a la existencia de
programas preferenciales de parte de este pas, mencionados anteriormente) o de pases
asiticos, aun cuando se tenga que pagar aranceles. Por ejemplo, para el caso de El
Salvador la industria textil nacional slo suministra de 5% a 7% de la tela utilizada por
los confeccionistas (Ministerio de Economa de El Salvador, 2004). Dado que la regin
de Asia produce sus propios insumos, tiene un mayor margen de apropiacin de valor.
(Padilla, 2008)
La pregunta es si los pases del DR-CAFTA, y El Salvador en particular, van a
poder aprovechar las nuevas circunstancias para revertir el deterioro que ha tenido la
industria de textil y confeccin. Como se ilustra en la siguiente figura, la tasa de
crecimiento de las exportaciones de maquila en El Salvador ha venido decreciendo en
forma continua desde mediados de los 90s, llegando a tasas ligeramente negativas en el
perodo 2004 al 2006. El crecimiento experimentado en el ao 2007 y el comportamiento
de las exportaciones en los primeros meses del 2008 indican que la industria ya toc
fondo, y que empieza nuevamente a crecer. Esto lo vemos tambin en los datos de
empleo, que muestran una recuperacin en el 2007.
61

Grfico X. El Salvador: Crecimiento de las exportaciones de maquila, 1991-2007
Exportaciones Maquila, Tasa Crecimiento Anual
-10.00%
0.00%
10.00%
20.00%
30.00%
40.00%
50.00%
60.00%
70.00%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Grfico XI. El Salvador: Empleo en las exportaciones de maquila, 1991-2007
Empleo Textiles y Confeccin, 2000 a 2007
50,000
55,000
60,000
65,000
70,000
75,000
80,000
85,000
90,000
95,000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007


Existe la percepcin que El Salvador ha logrado enfrentar la competencia Asitica
a travs de un movimiento hacia el paquete completo, y hacia rubros en donde el
tiempo de respuesta es clave para la competitividad, lo cual es beneficiado por la
proximidad geogrfica del pas con EE.UU. Tambin hay un desplazamiento hacia otros
sectores de la IMANE con la entrada de empresas extranjeras que vienen a manufacturar
partes para automviles. Una forma de verificar constatar si esto es cierto es examinando
62
la evolucin del valor agregado nacional o exportaciones netas como porcentaje del valor
exportado. Esta variable debera aumentar en la medida en que la industria deje de ser
una simple maquila de ensamblaje, e incorpore materias primas nacionales, y mayor valor
agregado por diseo o tecnologa. En la tabla VIII siguiente mostramos que este
porcentaje parece haberse elevado ligeramente en los ltimos aos, pasando de 28% en el
2001 a 35% en el 2006 y a 31% en el 2007. La tabla tambin muestra que el valor
agregado nacional por trabajador ha mostrado un aumento muy significativo, pasando de
5.19 en el 2000 a 7.32 en el 2007, i.e. un aumento acumulado de 41%, mucho mayor a la
inflacin acumulada.

Tabla VIII. El Salvador: Valor agregado nacional como fraccin de
exportaciones totales y por trabajador.

El movimiento hacia el paquete completo representa un reto importante en medio
de un sector altamente dinmico con altos niveles de competencia. Un estudio reciente
argumenta que las comercializadoras de productos de marca han comenzado a establecer
como un requisito para hacer el contrato que la compaa confeccionista de la subregin
se encargue prcticamente de todos los eslabones de la cadena, incluyendo la
distribucin. Esto ofrece oportunidades para el empresario de la industria de la
confeccin, pero no necesariamente le permite apropiarse de mayor valor y/o tener ms
margen porque generalmente la empresa matriz a la cual le confecciona tiene tal poder de
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
VAN/Exportaciones 28% 28% 27% 27% 24% 23% 35% 31%
VAN/Empleo 5.19 4.83 5.22 5.44 5.01 5.14 8.13 7.32
63
mercado que establece desde un principio cul ser el precio a pagar por el producto
final. Los pases de la subregin se encuentran en desventaja con respecto a los asiticos
porque en la mayora de las ocasiones los primeros tienen que importar los insumos
necesarios para ofrecer el paquete completo, de manera que aun cuando ofrezcan el
paquete completo, la apropiacin de mayor valor por el manejo de un mayor nmero de
eslabones de la cadena no est garantizada. Ante esta situacin, para sobrevivir y
sobresalir en el competido mercado de la confeccin, los pases de la subregin han
tenido que enfocarse en nichos de mercado especficos, en donde el justo a tiempo y los
resurtidos son la principal caracterstica del contrato, como se analiza con mayor detalle
ms adelante. (Padilla, 2008)
Es en este contexto que se da la decisin de la textilera brasilea Pettenati de
establecer una planta en El Salvador, con una inversin inicial de $110 millones. La
inversin es fruto de un esfuerzo de varios aos de PROESA por atraer una empresa de
este tipo para consolidar la cadena de produccin y facilitar el desarrollo del sector de
textil y confeccin. El plantel emplear a unos 1,200 salvadoreos, produciendo telas de
tejido circular sinttico, que es la que se usa para ropa atltica, un mercado de alto
crecimiento.

4. Exportaciones e Inversin Externa Directa

En su diagnstico de crecimiento para El Salvador, Hausmann y Rodrik (2005)
concluyen que el cuello de botella en El Salvador es la falta de auto-descubrimiento.
En un artculo anterior (Hausmann y Rodrik, 2003, HR), los autores argumentan que el
desarrollo est asociado al descubrimiento de los productos en que el pas es altamente
64
competitivo. A medida que esto ocurre, el pas logra diversificar su oferta exportadora, y
encuentra nichos de mercado que le permiten alcanzar mayores niveles de ingreso. Pero
este proceso est plagado de imperfecciones. En particular, la existencia de derrames o
spillovers de informacin hacen que los empresarios que descubren esos nichos
(pioneros) no logren capturar el 100% de los beneficios asociados. De acuerdo a este
argumento, los pases exitosos implementan polticas que subsidian el auto-
descubrimiento.

HR argumentan que el problema de El Salvador es que esto no ha ocurrido en la
intensidad necesaria, lo que se ve reforzado por la apreciacin real que sufri la economa
a mediados de los 90s, lo que redujo la rentabilidad de la innovacin exportadora. Estas
circunstancias llevaran a un nivel de auto-descubrimiento particularmente bajo. Hay que
notar que la falta de diversificacin de exportaciones sera particularmente daina en El
Salvador a raz de los golpes negativos que han sufrido sus exportaciones tradicionales
(principalmente caf), as como la maquila, y que por lo tanto hacen deseable que el pas
se reinventara productivamente.

La tesis de la importancia del auto-descubrimiento de Hausmann y Rodrik
(2003) ha recibido mucha atencin en instituciones como el Banco Mundial y el BID,
pero no ha sido debidamente cotejada con los datos. As, aunque la tesis es atractiva para
muchos y controversial para otros, lo cierto es que hasta el momento no podemos tomarla
como cierta. Un proyecto de investigacin del BID realiz una serie de estudios de caso
sobre descubrimiento de nuevas actividades exportadoras en Amrica Latina. Uno de los
65
hallazgos ms importantes fue que en muchos casos los pioneros lograron frmulas para
aprovecharse de su descubrimiento ms all de lo que ocurre en la teora de HR. Por
ejemplo, el pionero de los arndanos en Argentina mont un esquema para vender
semillas y tecnologa a otros empresarios que queran incorporarse a esta actividad. En
otros casos las economas de escala permitan a las empresas evitar la competencia. Y en
general se observaron pocos casos en los que esa competencia, asociada a la difusin de
la idea hacia otros empresarios nacionales, llevara a reducciones apreciables en el precio
de exportacin. El punto no es que esto refute el modelo de HR: puede ser que los casos
que observamos en la realidad sean precisamente los que no sufren de los problemas que
sealan HR. Pero estos estudios muestran que existen varias razones por las que el auto-
descubrimiento no sera tan bajo incluso en ausencia de polticas para promoverlo.
Como se mencion anteriormente, el tipo de cambio real apreciado de El Salvador puede
ser particularmente daino para el auto-descubrimiento. Sin embargo, hay que notar que
el gobierno mantiene un subsidio a las exportaciones no tradicionales destinadas fuera de
Centroamrica de 6%. Esto compensara parcialmente la apreciacin cambiaria.
En todo caso, una debilidad del anlisis de HR es que la conclusin de que el
cuello de botella es la falta de auto-descubrimiento se da por eliminacin de las otras
alternativas, pero ellos no proveen una forma directa de verificar esta hiptesis. El
diagnstico de crecimiento para El Salvador de Zeguarra y otros (2007) analiza este tema
y concluye que no hay indicios claros de que este sea efectivamente un problema serio
para El Salvador. Un indicador bsico aqu es el comportamiento de las exportaciones no
tradicionales (sin contar maquila). El grfico XII muestra un alto dinamismo en el valor
de estas exportaciones, que aumentaron a una tasa anual del 9.8% en el perodo 1997-
66
2007. Este comportamiento es inconsistente con la idea de que ha habido poca
diversificacin de las exportaciones en El Salvador. Conviene analizar qu hay detrs de
este fenmeno.
Grafico XII. El Salvador: Exportaciones tradicionales, no tradicionales y maquila,
1990-2007


Algunos analistas han argumentado que este dinamismo de las exportaciones no
tradicionales (sin maquila) no es tan especial porque el destino de estas exportaciones es
mayoritariamente a Centroamrica. Pero lo cierto es que el porcentaje de las
exportaciones no tradicionales que se destina a Centroamrica ms bien ha ido
disminuido de 76.3% a 62.6%.






67
Tabla IX. El Salvador: Crecimiento Exportaciones No tradicionales, 1997-
2007

Concepto Tasa
crecimiento
1997 - 2007
Contribucin
I. Animales vivos y productos del reino
animal
-21.7%
II. Productos del Reino Vegetal -52.7%
III. Grasas y aceites animales y vegetales 87.5%
IV. Productos de la industria alimentarias,
bebidas, lquidos alcohlicos; tabaco y
sus sucedaneos
281.4% 58.1%
V. Productos minerals 183.7% 11.6%
VI. Productos de las industrias qumicas 37.2% 7.2%
VII. Materias plsticas, caucho y sus
manufacturas
380.9% 16.7%
VIII. Pieles, cueros, talabartera y peletera 63.5% 0.5%
IX. Pasta de madera, papel y carton sus
desechos, manufac. y aplicaciones
183.3% 16.8%
X. Materias textiles y sus manufacturas 2.7% 0.5%
XI. Calzado y artculos anlogos 71.7% 1.5%
XII. Perlas, piedras y metales preciosos 726.6% 1.8%
XIII. Metales comunes y sus manufacturas 225.0% 22.6%
XIV. Maquinas y aparatos; material elctrico 48.1% 3.2%
XV. Equipos para venoclisis -100.0% -0.1%
XVI. Otros productos 183.9% 6.2%
XVII. Maquila 70.4%
Total sin I, II, III y XVII 146.5%
68
La tabla IX muestra que el crecimiento se ha dado sobre todo en industria
alimentaria, productos de papel, materias plsticas, y metales y
sus manufacturas. La ltima columna del cuadro calcula la contribucin de cada rubro al
crecimiento del total de exportaciones sin incluir los tres primeros rubros (que
corresponden a agricultura) ni maquila. La industria alimentaria es la que ms contribuy,
con 58.1 puntos porcentuales de un total de 146.5% de crecimiento de 1997 a 2007
Una forma de entender mejor el dinamismo de las exportaciones no tradicionales
es a travs de un ejercicio de descomposicin que permite examinar la importancia de la
diversificacin. Este ejercicio lo hacemos para el perodo 1997 2007, con datos de la
Divisin de Comercio Exterior del Banco Central que clasifica las exportaciones (sin
incluir maquila) de acuerdo al cdigo SAC (Sistema Aduanero Centroamericano) a 8
dgitos. Esta es una clasificacin lo suficientemente desagregada que permite estudiar la
forma en que el pas ha ido incorporando nuevos productos a su canasta exportadora. Por
ejemplo, en el ao 1997 el pas no exportaba lomos de atn, mientras que en el ao 2007
exportaba un valor total de casi $100 millones. Sin embargo, tambin sucedi que ciertos
productos que se exportaban en el ao inicial ya no se exportaban en el ao 2007. El
cuadro siguiente muestra los resultados para distintos perodos. La ltima columna
muestra que en el perodo 1997 2007 la tasa de crecimiento de las exportaciones (sin
maquila) fue de 58.8%. De este total, un 33.26% fue el resultado del incremento del valor
exportado para bienes que se exportaban tanto en el ao inicial como en el ao final,
mientras que un 38.50% fue resultado de la expansin de la canasta de bienes exportados
(margen extensivo). Esto suma 71.76%, pero a eso hay que restarle un 12.92% asociado
al cese de exportaciones de varios productos. Vemos que el aporte del margen extensivo
69
es muy significativo. Las otras columnas del cuadro hacen la misma descomposicin para
periodos ms cortos. Podemos ver que el aporte del margen extensivo va creciendo en
forma muy importante en los tres aos posteriores al 2004.

Tabla X: El Salvador: Descomposicin del Crecimiento de las Exportaciones
(sin maquila), 1997-2007
1997-2004 1997-2005 1997-2006 1997-2007
Inicio y final -11.98% 2.99% 23.96% 33.26%
Nuevos 23.59% 25.01% 30.30% 38.50%
Desaparecen 10.86% 11.53% 13.60% 12.92%
Crecimiento 0.76% 16.47% 40.66% 58.83%


Usando1997 como ao base, hay un total de 1518 productos nuevos en el 2007
(un producto nuevo es uno que tiene exportaciones nulas en el ao base y positivas en el
ao final). La mayora de estos productos no alcanzaron exportaciones significativas,
pero 61 de ellos registraron valores exportados mayores al milln de dlares en el 2007.
Los dos rubros ms importantes fueron medicamentos y atn, ambos con exportaciones
de $91 millones. Otros rubros importantes son: envases plsticos ($54MM),
preparaciones alimenticias ($58MM) incluyendo productos a base de cereales y arroz y
quesos, y combustibles ($38MM). Tambin se exportaron $17 millones en nuevos tipos
de calzado, $14 millones en laminados de acero, hierro, y otros metales, as como $9
millones en productos elctricos (conductores y cables) y $4 millones en telfonos
mviles.
Las exportaciones de atn se deben a la instalacin en el pas de la empresa
espaola CALVO, que ya ha invertido en el pas $138 millones para exportar atn
70
principalmente a la Unin Europea, aunque tambin tienen en la mira al mercado
norteamericano. La empresa tiene 1,500 empleados, ms que todo mujeres. Es interesante
notar que esta es una actividad con enormes economas de escala, por lo que el problema
de los spillovers apuntado por Hausmann y Rodrik (2003) sera leve o inexistente.
Otro caso interesante es el de los medicamentos. Existen 38 empresas que
exportan a la regin centroamericana, a Repblica Dominicana y a Mxico,
aprovechando las condiciones favorables que tiene el pas gracias a los acuerdos de libre
comercio firmados en la ltima dcada. El auge exportador ha sido posible gracias a una
fuerte inversin para expandir su capacidad instalada y para cumplir con los estndares
internacionales sobre aspectos sanitarios, tcnicos y de calidad. Recientemente la
industria ha estado compitiendo exitosamente en licitaciones internacionales de compras
pblicas de medicamentos genricos. Este es un caso interesante de auto-
descubrimiento, puesto que la industria no ha recibido mayor apoyo estatal, aparte del
subsidio de 6% que reciben todas las exportaciones de productos no-tradicionales
destinados fuera del rea centroamericana.
Estas exportaciones tienen un alto componente importado (compuestos activos
para la elaboracin de genricos, excipientes, colorantes, envases de vidrio, etc.), pero el
valor agregado nacional no es insignificante. La empresa pionera fue Laboratorios Lpez,
que hoy da emplea a casi 600 trabajadores relativamente calificados. Los empleados son
operarios (en su mayora mujeres) en el rea de produccin y empaque (con nivel de
bachillerato), hasta algunos doctores en medicina y bastantes laboratoristas clnicos y
licenciados en qumica y farmacia (graduados de la UES y de la Universidad Alberto
Masferrer), as como ingenieros industriales (especialistas en procesos y logstica).
71
En cuanto a las exportaciones de combustibles, estas son reexportaciones y
subproductos de la refinera de Acajutla, principalmente aceites lubricantes y
combustibles (gasoil y bnker), aprovechando los favorables diferenciales de precios que
se presentan en mercados regionales (CA y Panam) y extrarregionales (USA y Mxico).
De nuevo cabe preguntarse aqu cul es el destino de estos productos nuevos.
Considerando nicamente los bienes cuyas exportaciones eran de ms de un milln de
dlares en el 2007 y cero en 1997, resulta que un 62% se export a Centroamrica y
Panam, mientras que un 19% se export a Espaa y un 10% a EE.UU. Para todas las
exportaciones del 2007, Centroamrica y Panam captan un 61%.
Conviene tambin comparar la importancia del margen extensivo (importancia de
productos nuevos) para el crecimiento de las exportaciones para distintos pases. Brenton
y Newfarmer (2007) realizan una descomposicin del crecimiento de las exportaciones
para 99 pases en desarrollo con la clasificacin SITC (revisin 3), que contiene 3078
productos, segn los datos de comercio de COMTRADE de las Naciones Unidas. La
descomposicin permite ver no solo la importancia de bienes que aparecen y desaparecen
de la canasta de bienes exportados, sino tambin la importancia de la expansin (y
contraccin) geogrfica de las exportaciones. Los resultados indican que, en promedio,
las exportaciones en los pases en desarrollo crecen sobre todo gracias al margen
intensivo, que mide la contribucin al crecimiento de las exportaciones de bienes
existentes (bienes que ya se exportaban en el ao base) a mercados viejos. Esto es, por
ejemplo, las exportaciones salvadoreas de caf a los EE.UU. Luego viene el aumento de
las exportaciones asociado a la expansin geogrfica de los productos existentes. Por
ejemplo, El Salvador empieza a vender caf en China. Y finalmente, con un porcentaje
72
relativamente bajo, est la contribucin asociada a la exportacin de nuevos productos.
As, el promedio para los 99 pases en desarrollo que consideran Brenton y Newfarmer
(2007), la contribucin al crecimiento de las exportaciones del aumento del valor
exportado de productos existentes a mercados existentes es de 81%, la expansin
geogrfica de productos existentes aporta un 18% del crecimiento, mientras que la
aparicin de productos nuevos aporta un 1%.
En el cuadro siguiente se muestran los resultados de Brenton y Newfarmer (2007)
para varios pases, incluido El Salvador, para el perodo 1995 2004. Vemos que la
columna de nuevos productos en general no alcanza cifras importantes. El porcentaje de
El Salvador es bajo, con solamente un 2%. Aunque igual al que se observa para
Guatemala, Honduras y Costa Rica, es menor que para Colombia, Nicaragua, Mexico, y
mucho menor que para Brasil, India y China.
73

Tabla XI. Descomposicin crecimiento exportaciones, 1995 2004, SITC (rev.
3).

Margen
Intensivo
Nuevos
destinos
Nuevos
Productos Total
India 816% 231% 8% 1055%
Brazil 882% 346% 9% 1237%
China 13479% 1696% 19% 15194%
Colombia 82% 52% 6% 140%
Dominican Republic 31% 8% 3% 41%
Ecuador 10% 10% 2% 23%
El Salvador 29% 6% 2% 37%
Guatemala 41% 11% 2% 55%
Honduras 53% 9% 2% 64%
Indonesia 659% 399% 17% 1075%
Jamaica -5% 2% 1% -2%
Nicaragua 17% 4% 4% 26%
Peru 91% 63% 3% 158%
Argentina 158% 159% 21% 339%
Chile 324% 92% 3% 418%
Costa Rica 88% 115% 2% 205%
Mexico 2278% 146% 4% 2429%
Panama -23% 15% 8% 1%

Fuente: Brenton y Newfarmer (2007)

Un problema con el anlisis de Brenton y Newfarmer es que la clasificacin de
SITC es demasiado agregada para poder detectar la contribucin del margen extensivo de
nuevos productos. Esto es lo que explica la diferencia tan importante entre la
contribucin del margen extensivo segn la clasificacin SAC y SITC. Esto nos llev a
hacer nuestra propia descomposicin con datos de COMTRADE para los aos 1997 y
2006 pero con la clasificacin HS (versin 96), que permite un mayor nivel de
desagregacin: mientras que SITC contiene 3,118 bienes, HS (versin 96) contiene 5,016
74
bienes. El cuadro siguiente muestra que el nmero de productos exportados es bajo en El
Salvador, pero aument en forma considerable en el perodo.

Tabla XII. Nmero de productos exportados, varios pases, 1995 y 2004,
Pas 1997 2006
China 4,960 4,895
Chile 3,371 3,484
Colombia 3,137 3,662
Costa Rica 2,570 2,778
El Salvador 2,040 2,583
Guatemala 2,534 3,405
Honduras 1,252 2,093
Nicaragua 1,050 1,645

El cuadro siguiente muestra la descomposicin del crecimiento, pero con el
margen intensivo descompuesto en el crecimiento asociado con los productos cuyas
exportaciones crecen, el decrecimiento asociado con los productos cuyas exportaciones
decrecen, y el decrecimiento asociado con los productos que se dejan de exportar. La
ltima columna muestra el crecimiento del total de las exportaciones para el perodo.
Vemos que la tasa de crecimiento de las exportaciones en El Salvador fue muy baja en
comparacin con China, Chile, Colombia y Costa Rica. El cuadro muestra que el bajo
crecimiento de las exportaciones se debe a que las exportaciones de productos con un
desempeo favorable (primera columna) tienen un crecimiento bajo, mientas que las de
productos con un desempeo desfavorable (segunda columna) exhiben una cada
importante (la segunda ms alta de la muestra), y lo mismo ocurre con la cada asociada a
los bienes que se dejan de exportar (solo superada por Honduras y Nicaragua). El aporte
asociado a la expansin geogrfica (cuarta columna) y a los nuevos productos (quinta
columna) es tambin bajo. Pero hay que notar que el 66% (=12/18) del crecimiento de las
exportaciones en El Salvador est asociado a la introduccin de nuevos productos. Esto
75
hace difcil argumentar que el problema en El Salvador es uno de falta de auto-
descubrimiento: el problema es mucho ms general, pues se refleja en bajo crecimiento
de los productos dinmicos (primera columna), as como cadas fuertes en ciertos
productos, y la desaparicin de varios productos importantes.

Tabla XIII. Descomposicin crecimiento exportaciones, 1997-2006
In percentages of total export growth, 1997 2006

Intensivo
crece
Intensivo
decrece Desaparecen
Nuevos
destinos
Nuevos
productos Total
China 436% -17% -3% 10% 6% 431%
Chile 219% -18% -10% 5% 15% 210%
Colombia 206% -34% -22% 10% 29% 190%
Costa Rica 103% -30% -17% 3% 30% 89%
El Salvador 62% -35% -24% 3% 12% 18%
Guatemala 75% -26% -18% 1% 7% 39%
Honduras 71% -38% -36% 9% 28% 34%
Nicaragua 63% -21% -35% 5% 5% 17%
Fuente: Elaboracin propia con datos de las Naciones Unidas.
Otra forma de ver la evolucin de las exportaciones en El Salvador es a travs del
ndice de concentracin Herfindahl, es consiste en la suma de los cuadrados de la
fraccin de cada uno de los bienes con respecto al total exportado. Este ndice mide el
grado de concentracin de las exportaciones, variando desde 0 (total diversificacin)
hacia 1 (total concentracin en un solo producto). La figura siguiente muestra que las
exportaciones en El Salvador se han diversificado sustancialmente, pasando el ndice
Herfindahl desde 0.15 hasta 0.02. Parte importante de este aumento en la diversificacin
se debe a la prdida de importancia del caf, pero tambin se debe al surgimiento de
mayor nmero de bienes exportados. Recurdese que el nmero de bienes exportados
segn el cdigo SAC a 8 dgitos pas de 2194 en 1997 a 2990 en 2007, mientras que
segn el Harmonized System (HS, 02) pas de 2040 a 2583 del 97 al 2006.
76

Grfico XIII. El Salvador: Indice de Herfindahl de las exportaciones por cdigo
SAC, 8 dgitos, 1997-2007.
ndice Herfindahl para las exportaciones de El Salvador por cdigo
SAC (8 dgitos) 1997-2007
0.1487
0.0735
0.0497
0.0562
0.0197
0.0154 0.0154 0.0162
0.0203
0.0261
0.0211
0.0000
0.0200
0.0400
0.0600
0.0800
0.1000
0.1200
0.1400
0.1600
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Ao
I
n
d
i
c
e

H
e
f
i
n
d
a

Productos tnicos y nostlgicos

Un rea importante de descubrimiento de alto dinamismo exportador y descubrimiento de
nuevos productos es de la exportacin de productos tnicos (tamales de elote,
horchatas, pupusas, quesos, etc.) a los EE.UU. De acuerdo a la agencia de promocin de
exportaciones de El Salvador, EXPORTA, estos son productos apetecidos por los 2
millones de salvadoreos en EE.UU. que, de acuerdo un estudio del BID/FOMIN,
representan un mercado de $1,500 concentrado en unas pocas ciudades, con la ventaja
adicional de que la competencia no es tan fuerte como en otras rea, y el acceso al
mercado est amparado por las reglas claras y estables del DR-CAFTA. Un estudio del
BID/FOMIN muestra un crecimiento de $24.7 a $41.7 millones del 2002 al 2004,
mostrando un muy fuerte dinamismo. Las exportaciones siguieron aumentando
fuertemente en los aos siguientes, pasando de $53 millones a $65 del 2005 al 2007, un
21% en solo dos aos. A junio del 2008 ya se estaba exportando $56 millones.
77
Proyectando esto a todo el ao, las exportaciones de productos tnicos llegaran a $112
millones, lo que implicara un aumento de ms del 400% en 6 aos.
Estos hallazgos terminan de consolidar nuestra visin sobre el gran dinamismo
exportador de la industria alimenticia. Ms an, dado el mercado potencial de $1,500,
existen oportunidades muy atractivas de crecimiento en este sector. Sin embargo, el
potencial de exportacin en esta rea no se limita al mercado de salvadoreos en EE.UU.
Esto debe verse ms bien como una primera fase en el desarrollo de exportaciones
masivas de productos alimenticios al mercado en general. A medida que los empresarios
salvadoreos desarrollen las habilidades para producir alimentos de buen gusto, de alta
calidad, y buena presentacin, a medida que desarrollen fuertes lazos comerciales con
compradores importantes en los EE.UU., a medida que entiendan y puedan satisfacer las
distintas normas calidad e inocuidad asociadas a las exportaciones en los EE.UU., as
tambin irn preparndose para explotar el mercado mucho ms grande de alimentos en
ese mercado. Por eso es que este sector no debe ser visto simplemente como una
oportunidad para vender productos tnicos a salvadoreos en EE.UU. No se trata de
vender pupusas y tamales de elote. Esa es ms bien la oportunidad perfecta para
implementar una a serie de iniciativas ambiciosas que conviertan al sector alimenticio en
un sector altamente dinmico en el pas. Creemos que El Salvador ha venido realizando
muchas de las acciones necesarias para moverse en esa direccin. Sin embargo, como
tambin explicamos ms abajo, creemos que el pas se est quedando corto, y puede
hacer mucho ms.

78
Inversion Extranjera Directa

Al igual que la mayora de los pases de la regin, la atraccin de inversin
extranjera directa (IED) ha sido uno de los pilares de la estrategia de desarrollo que han
seguido los gobiernos de El Salvador desde inicios de los 90s. Sin embargo, como
porcentaje del PIB, la IED se ha mantenido en un 2%, sin muestras de que exista una
tendencia positiva. El auge observado en el 2007, cuando la IED aument a ms de 7%,
se debe a un hecho aislado, como a un hecho aislado: la compra del Banco Cuscatln por
Citibank. Los niveles observados de IED en El Salvador son menores que los observados
en otros pases de la regin, como Costa Rica, Nicaragua y Honduras.
Grfico XIV. El Salvador: Inversin Externa Directa como % del PIB, 1999-2007
IED como porcentaje del PIB, 1999 - 2007
0.00%
2.00%
4.00%
6.00%
8.00%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007


A pesar de lo ltimo, en los ltimos aos, el pas ha tenido logros importantes, y
que pueden marcar el camino para el futuro. Uno de estos logros es en el sector de
electrnica, donde la empresa ancla es AVX Quiocera Industries (3 mil empleos).
Recientemente se han instalado la empresa mexicana Arnecom, que fabrica arneses y
cables para vehculos, con una inversin de 15 millones de dlares y la creacin de 650
empleos directos (la compaa pretende llegar a 2,300 en dos aos y medio), as como
79
Solution Motorola, dedicada a la reparacin de tarjetas de celulares, aunque esta ltima es
una inversin pequea (inversin de $1.5MM, con 25 tcnicos).
En turismo tambin existe una inversin grande de la empresa colombiana
Decameron, con un hotel de 200 habitaciones originalmente, que han expandido ya a 500
habitaciones. Como ya mencionamos anteriormente, consideramos que en el sector
turismo hay un potencial importante de crecimiento, y ya esta empresa ha contribuido de
manera importante al aumento en la llegada de turistas, especialmente desde Guatemala.
Otro xito que ya mencionamos como un descubrimiento, es la llegada de la
empresa espaola CALVO que en el 2007 gener exportaciones en atn cercanas a los
$100MM. En el sector textil y confeccin tambin ha tenido algunos xitos recientes.
Aparte de la empresa brasilea Pettenati (ver arriba), tambin han llegado Fruit of the
Loom, George C. Moore, Sara Lee y Swisstex El Salvador. Esta ltima fue establecida
por la suiza Pacific Development AG. Por su parte, Fruit of the loom y George C. Moore
invirtieron 10 y 11 millones de dlares respectivamente. "Slo en el sector textil, se
esperan generar 2,460 empleos", dijo de Figueroa, de PROESA.
Quizs el ms notable de los xitos recientes, es la llegada de la empresa
canadiense ACTS, dedicada al mantenimiento de aviones. Esta empresa compr la
empresa salvadorea AEROMAN, que fue fundada por TACA en 1983 par dar
mantenimiento a aviones de esa empresa. Posteriormente, AEROMAN creci y se
independiz, dando tambin servicio a otras empresas. Ya para el 2006 tena ms de 1000
empleados. Precisamente en el 2006 la empresa canadiense ACTS (Air Canada Technical
Services) compr una participacin del 80% en AEROMAN en $44.7MM.
80
Al igual que personeros de PROESA, creemos que el pas puede generar expandir
su produccin y crear un importante cluster alrededor de AEROMAN. Hoy en da existe
un plan de expansin para ampliar la capacidad actual de reparar simultneamente cuatro
aviones (2007), a 16 aviones en 2013, a un ritmo de dos por ao. (Actualmente, tienen un
gran hangar en donde ellos atienden a cuatro aviones simultneamente, pero las nuevas
instalaciones estn diseadas para atender uno en forma separada y con un espacio
mayor.) Se proyecta la necesidad de brindar nuevos servicios (por ejemplo, reparacin de
asientos), pero se espera que estos sean proporcionados por otras empresas que se
instalen en el aeropuerto.
El empleo de AEROMAN en 2007 alcanz 1378 trabajadores. De estos el 70%
son tcnicos certificados en aeromantenimiento, 20% son ingenieros aeronuticos y
electrnicos, y 10% son administrativos. La proyeccin de AEROMAN es aumentar su
escala de operaciones. Para este efecto, actualmente estn capacitando y formando los
tcnicos con la Universidad Don Bosco, con la expectativa que para el 2012 se empleen
3,451 trabajadores. Sin embargo, conseguir este recurso humano es actualmente un reto
importante para la empresa, y creemos que para cualquier empresa que requiere una
oferta amplia de mano de obra calificada y especializada
Exportaciones de servicios

A finales de 2007 se dise la Ley de Servicios Internacionales, proyecto
diseado por el Ministerio de Economa y PROESA, con el fin de atraer empresas en el
sector servicios. Bajo la ley, se crea la figura de parques y centros productores de
servicios internacionales y se les otorga estatus de extra-territorialidad para efectos
tributarios. Con dicha ley, bsicamente se extienden los incentivos de zona franca a las
81
empresas productoras de servicios, y se hizo con el objetivo de atraer empresas en el rea
de centros de llamadas y atencin al cliente (call centers), servicios a empresas de
sectores de aeronutica y martimo, servicios de logstica y back office, etc.
Sin duda alguna, este es un proyecto interesante y que puede ayudar sortear
cuellos de botella en estos sectores, y el tiempo transcurrido no permite evaluar el
impacto efectivo de dicha iniciativa. Sin embargo, nuestra impresin es algunos de estos
sectores, vg. call-centers, no han respondido con el vigor esperado. Creemos que esto se
debe a las limitantes en la oferta de mano de obra que el pas ofrece en estos sectores. El
mis-match parece muy claro: los call-centers requieren trabajadores que hablen ingls,
y la poblacin de trabajadores que hablan ingls son pocos y generalmente tienen
educacin, conocimientos y habilidades que los hace acceder a trabajos mucho mejores
que atender clientes frustrados.
Argumentaremos que las limitantes en la formacin de conocimientos y destrezas
productivas en la poblacin es quizs el problema central para el crecimiento del pas.

5. El Clima de Negocios y de Inversin en El Salvador

Una vez que ya repasamos el comportamiento de El Salvador en los ltimos aos,
procedemos a examinar las polticas que pueden estar limitando su crecimiento. Como
primer paso, en esta seccin examinaremos el clima de negocios del pas, y los incentivos
a la inversin y al uso socialmente eficiente de los recursos.
En particular, queremos examinar la visin popular El Salvador se ha constituido
en un buen seguidor del consenso de Washington, y por lo tanto, su bajo crecimiento en
los ltimos aos es un acertijo para algunos (vg. Edwards 2003) o un contraejemplo para
82
otros (vg. HR). En su lugar, creemos que El Salvador tiene an mucho trecho por recorrer
antes de alcanzar el ideal del Consenso, y por lo tanto no constituye ni un acertijo ni un
contraejemplo. Aunque las polticas que proponemos en este trabajo estn decididamente
fuera del Consenso de Washington, creemos que acercarse a este, muy probablemente
ayudara a acelerar el crecimiento.
Ciertamente, muy pronto despus de los Acuerdos de Paz en 1990, El Salvador se
aboc hacia medidas de apertura y liberalizacin tales como la apertura del sector de
telecomunicaciones y electricidad, acompaados de privatizaciones de las empresas
estatales en esos sectores, la reduccin de los aranceles y la entrada al GATT, la
desregulacin del sector financiero. Ms an, el pas ha consistentemente mantenido la
disciplina fiscal y monetaria, al punto que el pas dolariza oficialmente su economa en el
2001, y ya por varios aos sus ttulos de deuda han mantenido ser investment grade en
los mercados financieros internacionales.
Sin embargo, debemos evitar el grave error de confundir el impacto efectivo de
las reformas de lo polticamente vistoso o news worthy de las mismas. Una reforma
sobre un aspecto muy sensible de la identidad nacional, puede ocupar la atencin
nacional e internacional, a pesar que tenga un efecto menor en el funcionamiento de
mercados (por ejemplo, cuando por fin se hace. una reforma de jure sobre algo que ya
operaba de facto.)
Eduardo Lora del BID, construy para los pases de Amrica Latina, hacia finales
de los 90s, un ndice de reformas que tomaba en cuenta la reforma hecha en apertura
comercial, desregulacin financiera, privatizaciones, reforma tributaria, y reforma
laboral. El grfico XV muestra el comportamiento del ndice (a mayor nmero, mayor
83
liberalizacin) para El Salvador y el promedio de los pases latinoamericanos. Como
puede verse, El Salvador no tiene ningn comportamiento excepcional algo. Ms aun, El
Salvador aparece como rezagado, y ha alcanzado al promedio de golpe en dos ocasiones,
en 1993 y en 1999. Quizs el hacer reformas en bloque y sbitamente es lo que ha dado
lugar a la sobreestimar lo reformador que efectivamente es el pas.

Grafico XV: ndice de Reformas para El Salvador y America Latina

Indice de Reformas (Lora), El Salvador vs Promedio Regional
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
El Salvador
Regional average


Otro aspecto a tomar en cuenta es la diferencia entre el impacto esperado de las
reformas y el impacto efectivo sobre el comportamiento de mercados. Esta ha sido otra
fuente muy generosa, de frustraciones con respecto a las privatizaciones realizadas en
America Latina durante los 90s, ya sea por mala ejecucin o regulacin o por vacos
institucionales y problemas de coordinacin entre el sector privado y el pblico. El
Salvador no es la excepcin. En efecto, en El Salvador, la reforma del sector elctrico no
ha redundado en una cada de la tarifa que pagan las empresas. Por el contrario, el costo
84
de uso de electricidad ha aumentado, en gran parte por lo que parece ser un
desaprovechamiento de la capacidad hidroelctrica del pas. El costo de las
telecomunicaciones s ha disminuido, y la variedad y calidad de los servicios ha
aumentado, pero esto ha sido as en muchos otros pases. Es difcil identificar el impacto
de las reformas, pues, quizs esas mejoras en telecomunicaciones, al menos en parte, se
hubiesen dado sin apertura, como ha sucedido en Costa Rica. En resumen, no
consideramos que El Salvador sobresalga como reformador.
Una manera ms directa de aprender acerca de la cercana de El Salvador al ideal
del Consenso de Washington, es comparando su clima de negocios y de inversin con el
de pases cercanos cultural, histrica y econmicamente, y con el de pases que son
inambiguamente considerados lderes mundiales y que por lo tanto pueden considerarse
como un ejemplo a seguir. En las tablas XIV y XV reportamos los resultados ms
recientes del Global Competitiveness Report, producido por el Foro Econmico Mundial,
y en el cuadro 3 reportamos los resultados de Doing Business, producido por el Banco
Mundial. En ambos casos, empresarios de todos los pases responden a un conjunto
homogneo de las preguntas concernientes a la competitividad del pas, los principales
obstculos para la conduccin, expansin, creacin y destruccin de negocios y de
inversiones, en el pas.
El Global Competitiveness Report est dividido en doce pilares. Cada uno de esos
pilares, a su vez, estn compuestos por una multitud de preguntas de distinta ndole. Para
los efectos de situar a El Salvador a nivel global, la tabla XIV reporta el ranking y la
puntuacin obtenida por El Salvador en cada uno de los dos doce pilares, y luego los
compara con el obtenido por tres pases de la regin, Costa Rica, Honduras y Repblica
85
Dominicana, y dos pases considerados lderes de competitividad, Irlanda y Corea del
Sur. Como complemento, en la tabla XV reportamos los seis factores que los empresarios
consideran ms problemticos dentro de cada pas.
El primer hallazgo relevante es que El Salvador efectivamente tiene grosso modo,
un ranking relativamente alto en muchos de los pilares. Sin embargo, resaltan tambin
algunos en los cuales el pas se encuentra muy rezagado. Por ejemplo, en cuanto al
funcionamiento de las instituciones, el primer pilar, El Salvador est prcticamente a la
par de la mucho ms pobre y subdesarrollada Honduras, su vecino inmediato, y muy
distante de Costa Rica, y mucho ms an de Irlanda y de Corea del Sur. En efecto, en la
Tabla XV, crimen y robot, burocracia estatal, corrupcin y polticas inestables aparecen
como cuatro de los seis principales factores problemticos para hacer negocios.
Las tablas tambin indican tambin otros importantes aspectos en los cuales El
Salvador est bastante rezagado con respecto a Costa Rica, el lder del istmo, y con
respecto a Irlanda y Corea del Sur, lderes mundiales, y ms bien cercano a Honduras y
Repblica Dominicana. Entre estos destacan las variables de capital humano, i.e. la salud
y educacin primaria, educacin superior y la capacitacin, as como las variables
empresariales, i.e. innovacin, sofisticacin empresarial y destrezas tecnolgicas. Existe
consenso entre los economistas que el todas y cada una de estas variables son crticas
para la productividad y el crecimiento de los pases. Nosotros, en particular, no
vislumbramos posible el despegue econmico de El Salvador antes de que el pas haga
muy enormes progresos en todas estas dimensiones. Precisamente, el punto central de
nuestras propuestas de poltica est centrado en estas reas.
86
Existen otros aspectos en los cuales el pas aparece con una calificacin mucho
ms aceptable, como lo son estabilidad macroeconmica, eficiencia en los mercados de
bienes y servicios y laborales e infraestructura. Sin embargo, a partir de la informacin
primaria, nuestras entrevistas y experiencia propia, mantenemos algunas reservas al
respecto, especialmente con respecto a infraestructura y el funcionamiento del mercado
laboral.
Con respecto a infraestructura, creemos que persisten importantes cuellos de
botella. Por ejemplo, no es sino hasta dentro de un ao o dos que se proyecta que la
Longitudinal Norte est operando. Esto significa que durante todo este tiempo, sectores
muy importantes del territorio y de la poblacin del pas no han estado bien integradas
efectivamente al pas. Por otro lado, la construccin del puerto de La Unin sigue
atrasado, lo cual, entre otras cosas, traba las el flujo de bienes con el resto del mundo.
Este problema fue resaltado por los empresarios salvadoreos en las entrevistas
realizadas durante nuestra visita a San Salvador. Los empresarios resaltaban los atrasos,
costos extra y sobre todo inseguridad generados por la necesidad de exportar e importar a
travs de puertos en Honduras o Guatemala.
Otros problemas importantes de infraestructura estn en la forma de subinversin
en agua potable y generacin de electricidad. En efecto, a partir de nuestra visita,
pudimos atestiguar la existencia de un serio problema racionamiento de agua durante la
mayor parte, en lo que parece ser vastas reas del rea metropolitana alrededor de San
Salvador. Tambin durante nuestra visita, estaba ardiente el debate sobre las tarifas
elctricas al sector empresarial. De lo que absorbimos de dicho debate nos quedaron dos
cosas muy en claro. Primero, que El Salvador ha dejado rezagadas importantes
87
inversiones en la generacin hidroelctrica, lo cual hace que al da de hoy genere la
mayor parte de su energa a partir de derivados de petrleo, haciendo la economa del
pas ms vulnerable a las fluctuaciones en el precio internacional del crudo. Segundo, hay
un serio problema de credibilidad y de estabilidad de polticas. Dicho problema fue
ilustrado por el establecimiento de un subsidio a la electricidad muy oneroso para el fisco
y la posterior eliminacin del subsidio a las empresas.
88
Tabla XIV Posicin relativa y puntaje en los doce pilares de Competitividad Global
Aspecto/Pas El Salvador Costa Rica Honduras Rep.Dominicana Irlanda Corea del Sur
Instituciones 84 (3.6) 52 (4.2) 89 (3.6) 107 (3.2) 18 (5.2) 26 (5.1)
Infraestrucura 51 (4.0) 95 (2.7) 75 (3.2) 79 (3.0) 49 (4.0) 16 (5.6)
Estabilidad Macroeconmica 67 (4.9) 111 (4.1) 71 (4.8) 91 (4.6) 21 (5.7) 8 (6.0)
Salud y educacin primaria 80 (5.3) 50 (5.7) 92 (5.1) 102 (4.8) 16 (6.3) 27 (6.1)
Educacin superior y capacitacin 92 (3.4) 50 (4.2) 96 (3.3) 99 (3.2) 21 (5.3) 6 (5.7)
Eficiencia en el mercado de bienes 56 (4.3) 52 (4.4) 87 (3.9) 100 (3.7) 4 (5.4) 16 (5.2)
Eficiencia en el mercado laboral 41 (4.5) 18 (4.9) 61 (4.3) 86 (4.1) 19 (4.9) 24 (4.8)
Sofisticacin del mercado financiero 62 (4.4) 70 (4.2) 81 (4.0) 108 (3.6) 5 (5.9) 27 (5.1)
Destrezas tecnolgicas 85 (2.9) 56 (3.3) 98 (2.6) 64 (3.1) 25 (4.6) 7 (5.5)
Tamao del mercado 86 (3.1) 69 (3.3) 94 (2.8) 63 (3.5) 46 (4.2) 11 (5.4)
Sofisticacin empresarial 78 (3.9) 38 (4.5) 84 (3.8) 87 (3.7) 22 (5.1) 9 (5.5)
Innovacin 109 (2.7) 35 (3.6) 101 (2.7) 106 (2.7) 19 (4.5) 8 (5.4)
Fuente: Global Competitiveness Report



Tabla XV Los seis factores ms problemticos para hacer negocios
Problema # El Salvador Costa Rica Honduras Repblica Dominicana Irlanda Corea del Sur
1 Crimen y robo Burocracia estatal Burocracia estatal Corrupcin Infraestructura Polticas inestables
2 Burocracia estatal Infraestructura Corrupcin Acceso a financiamiento Inflacin Burocracia estatal
3 Educacin trabajadores Inflacin Educacin trabajadores Tasas impositivas Burocracia estatal Tasas impositivas
4 Corrupcin Polticas inestables Acceso a financiamiento Regulaciones impositivas Regulaciones laborales Acceso a financiamiento
5 Acceso a financiamiento Corrupcin Crimen y robo Polticas inestables tica laboral Regulaciones laborales
6 Polticas inestables Acceso a financiamiento Regulaciones laborales Educacin trabajadores Regulaciones impositivas Inflacin
Fuente: Global Competitiveness Report



89
Tabla XVI. Informacin por pas de las facilidades para emprender un negocio
ElSalvador CostaRica Honduras Guatemala R.Domini cana Hong Kong Irlanda Chi le
69 115 121 114 99 4 8 33
130 113 135 128 84 13 5 39
# procedimientos 9 12 13 11 9 5 4 9
Tiempo (das) 26 77 21 26 22 11 13 27
Costo (% Ing. p.c.) 73.1 21.3 59.9 47.3 31.1 3.1 0.3 8.6
Capital Min. (% I p.c.) 112.5 0.0 27.4 24.9 0.0 0.0 0.0 0.0
121 120 72 167 74 60 20 58
# procedimientos 34 23 17 22 17 23 11 18
Tiempo (das) 155 178 125 235 214 155 185 155
Costo (% Ing. p.c.) 197.9 244.2 634.1 1,142.2 116.1 21.3 19.8 128.1
76 79 116 105 106 23 37 68
Dificultad contratar 33 56 89 44 56 0 11 33
Rigidez en horas 40 40 40 40 40 0 20 20
Dificultad despedir 0 0 0 0 0 0 20 20
Indice, Rig. Emple 24 32 43 28 32 0 17 24
% Costos no salariales 15 26 10 13 14 5 11 3
Costos Despido (#
SalariosSemanales) 86 35 74 101 88 62 24 52
37 41 78 23 106 58 79 34
# procedimientos 5 6 7 5 7 5 5 6
Tiempo (das) 31 21 24 30 60 54 38 31
Costo (% valor) 3.6 3.3 5.8 1.0 5.1 5.0 10.2 1.3
48 48 13 68 36 2 7 48
Indice Derechos Legales 3 4 6 3 4 10 8 4
Indice Info crediticia 6 5 6 5 6 5 5 5
Cobertura Registro Pb (%) 17.2 6.1 12.7 20.7 13.3 0.0 0.0 26.2
Cobertura Registro Priv. (%) 74.6 52.7 58.0 13.1 35.4 64.7 100.0 33.5
107 158 147 122 122 3 5 33
Ind. Revelacion Info 5 2 1 3 5 10 10 7
Ind. Responsab. Director 2 5 5 3 0 8 6 6
Ind. Demandas Accionistas 6 2 4 6 7 9 9 5
Ind. Protec. Inversionista 4.3 3.0 3.3 4.0 4.0 9.0 8.3 6.0
101 162 160 116 139 3 6 34
# pagos 66 43 47 39 74 4 9 10
Tiempo (horas) 224 402 424 344 286 80 76 316
Impuesto a ganancias (%) 16.0 19.8 29.6 2.6 28.6 18.6 14.2 18.3
Impuestos laborales +
contribuciones (% salario)
17.2 29.3 10.7 14.3 9.5 5.3 12.1 3.8
Otros impuestos (%) 0.6 6.6 11.1 20.6 2.0 0.6 2.6 3.8
Imp.Totales (% ganancias)
33.8 55.7 51.4 37.5 40.2 24.4 28.9 25.9
68 54 103 116 35 3 20 43
# documentos p. exportar 8 7 7 11 6 4 4 6
Tiempo p. exportar (das) 21 18 20 19 12 6 7 21
Costo exportar (US$/cont.) 540 660 1.065 1.052 815 525 1.09 645
# documentos p. importar 11 8 11 11 7 4 4 7
Tiempo p. importar (das) 18 25 23 18 13 5 12 21
Costo importar (US$/cont.) 540 660 975 1.177 1.015 525 1.139 685
54 130 124 98 82 1 39 64
# procedimientos 30 40 45 28 34 24 20 36
Tiempo (das) 786 877 480 1.459 460 211 515 480
Costo (% deuda) 19.2 24.3 30.4 26.5 40.9 14.5 26.9 28.6
85 104 113 86 142 15 6 98
Tiempo (aos) 4.0 3.5 3.8 3.0 3.5 1.1 0.4 4.5
Costo (% activos) 9 15 15 15 38 9 9 15
Tasa de recuperacion (%)
28.4 23.1 20.3 28.1 8.4 79.0 87.1 23.8
Fuente: Doing Business, The World Bank
Ranking Global y especficos
Acceso al crdito
Regi stro de propiedad
Ini cio de empresas
Negociacin de Licencias
Empleo de Trabajadores
Comercio Internacional
Pago de Impuestos
Proteccin Inversi onistas
Cierre de empresas
Hacer cumplir contratos


90
La tabla XVI muestra resultados similares pero usando la encuesta de Doing
Business. Aqu comparamos los resultados para El Salvador con Costa Rica, Honduras,
Guatemala y Republica Dominicana como pases cercanos, con Chile como lder
latinoamericano y con Hong Kong e Irlanda como pases lderes mundiales. Al igual que
con el Global Competitiveness Report, El Salvador aparece relativamente bien en
trminos generales. De hecho, de acuerdo a esta encuesta, El Salvador aparece
ranqueado de 69 en el mundo, mucho mejor que Costa Rica y los otros pases en la
regin. Sin embargo, al igual que con la otra encuesta, hay reas importantes donde el
pas muestra debilidades.
Quizs el aspecto ms notable es con respecto a la creacin y destruccin de
empresas y de empleos, los cuales parecen ser muy costosos, y por lo tanto, obstaculizan
la reasignacin eficiente de recursos y los incentivos a inversin. En estos aspectos, El
Salvador aparece como muy comparable a Costa Rica, pas que dista mucho de ser un
dechado de virtudes por ese lado. Especficamente, notemos que el iniciar una empresa
parece ser un tarea tan engorrosa en El Salvador como en Honduras y Guatemala, mucho
ms engorrosa y costos que en Costa Rica y Repblica Dominicana, e incomparable con
Chile, Hong Kong e Irlanda.
Notemos tambin que tambin parecen haber obstculos importantes al comercio
internacional, lo cual es consistente con lo sealado arriba. Los das que requiere exportar
est en lnea con lo reportado por los pases del rea. Si bien supera en este aspecto a
Honduras y Guatemala, El Salvador est muy por debajo de Costa Rica, y de nuevo, no
ofrece comparacin con los lderes mundiales.
Un aspecto que la encuesta sugiere y que es compatible con lo indicado por los
empresarios durante nuestras entrevistas, es la existencia de rigideces importantes para la
91
contratacin de trabajadores. El aspecto ms saliente es con respecto a lo costoso que es
despedir a un trabajador, pues de acuerdo a al encuesta, esto conlleva un costo de 86
salarios semanales, lo cual slo parece ser superado por Guatemala. Algo que no es
capturado y que nos fue repetidamente mencionado por los empresarios, es la falta de una
poltica de aprendizaje (apprenticeship), la cual permita flexibizar los salarios a
trabajadores jvenes e inexpertos, a la vez que provee los incentivos y condiciones
necesarios para que los empleadores quieran invertir en capacitacin y entrenamiento a
sus empleados. Esto es un aspecto que retomaremos a brevedad.
En resumen, es innegable que El Salvador ha tenido logros muy importantes con
respecto a la apertura y liberalizacin de mercados, y que dichos logros han repercutido
favorablemente en el funcionamiento de sus mercados. Sin embargo, persisten
vulnerabilidades y debilidades importantes que, a nuestro juicio, son de un fuerte
desmedro a la asignacin eficiente de recursos, a la productividad agregada, y
eventualmente, al crecimiento econmico. Ms an, creemos que haran mal las
autoridades de El Salvador si abandonaran sus esfuerzos de avanzar en estas
dimensiones. Si bien estamos abogando por polticas mucho ms agresivas que el
Consenso de Washington, creemos que el primer paso es completar la materia, y
acercarse a ese ideal.
Queremos cerrar nuestra evaluacin del clima de negocios y de inversin con un
aspecto que revierte un inters especial en El Salvador: la dolarizacin. Nuestra opinin,
al igual que la de muchos otros, es que a partir del 2001, cuando El Salvador oficialmente
adopt el dlar americano como moneda de curso legal, logr consagrar un clima de
estabilidad macroeconmica y monetaria que, entre otros beneficios, es propicia para el
crecimiento. A estas alturas, no queda ninguna duda que si bien la estabilidad macro no
92
asegura crecimiento, la falta de estabilidad fcilmente puede dar al traste con l. En el
caso concreto de El Salvador, la reduccin de la inflacin y la tasa de inters activa
representan una ganancia que no es para nada despreciable en su clima de negocios y de
inversin.
La dolarizacin viene a complementar la apertura comercial (que entre otras es
consolidada por la entrada al GATT y subsecuentemente OMC y la entrada en vigencia
de acuerdos comerciales con Mxico, Canad, Chile, EE.UU. y posiblemente la
Comunidad Europea), la libertad para la entrada y salida de flujos de capital financieros,
la ausencia de restricciones a la IED, y consolida la integracin comercial y financiera
con el resto del mundo. Adicionalmente, existen fuertes movimientos migratorios entre el
pas y los EE.UU. que sugieren integracin tambin en el mercado laboral.
Para muchos, sin embargo, esto representa una camisa de fuerza para la poltica
econmica del pas que le impide adoptar medidas que en el corto se puedan usar como
instrumentos de manejo de demanda agregada y de estabilizacin, y reducir la volatilidad.
Especficamente, al adoptar la dolarizacin, el pas no cuenta con la opcin de una
depreciacin de su moneda. Esto limitante resulta an ms importante a la luz de
literatura reciente que argumenta que una depreciacin real ha sido en muchas ocasiones
un componente clave en la aceleracin del crecimiento, por periodos relativamente
largos, en varios pases (Hausmann, Prittchett y Rodrik, 2005, Rodrik, 2008). Ejemplos
relevantes aqu son el xito exportador de Mxico luego de la crisis del tequila, el auge en
Chile a partir de su crisis de inicios de los 80s y en Argentina a partir de la crisis del
2001.
En El Salvador el tema cambiario ha generado amplia discusin, y algunos le
achacan a la dolarizacin el hecho que el pas haya experimentado una apreciacin real
93
con respecto a Estados Unidos, la cual, presumiblemente, es una de las principales
razones de una posible prdida de competitividad del pas y del estancamiento de sus
exportaciones. Con el fin de examinar el comportamiento del tipo de cambio real en El
Salvador, en el grfico XVI, tomamos datos de ndice de precios al consumidor de la base
IFS del Fondo Monetario Internacional, y graficamos el tipo de cambio real bilateral de
El Salvador con EE.UU. y otros socios comerciales. El tipo de cambio real lo definimos
como la razn de precios, convertidos a la moneda nacional de El Salvador (colones
durante 1999 y 2000; dlares americanos a partir del 2001) del pas extranjero sobre los
precios El Salvador. En cada caso, dicha razn es normalizada a ser igual a 1 en 1999. El
grfico tambin incluye el tipo de cambio real bilateral de El Salvador con EE.UU. en
medido con precios al productor.
En primer trmino, debemos notar que de 1999 a 2007, la apreciacin real con
respecto a EE.UU. es relativamente pequea, alrededor del 5% con precios al
consumidor, y mucho menor si se mide con precios al productor, menor al 1%. Por lo
tanto, la fuente principal de la apreciacin real se encuentra en los aos previos a la
dolarizacin, pues en esos aos el mantenimiento de un tipo de cambio fijo se da en un
contexto donde de niveles domsticos de inflacin que, aunque bajos, eran mayores que
los niveles internacionales.
En segundo trmino, ntese que El Salvador experimenta ms bien una
depreciacin real en relacin a otros socios comerciales. El caso ms sobresaliente es con
la Comunidad Europea, el cual resulta de la apreciacin del euro con respecto al dlar
americano. Para El Salvador, este dato sugiere la importancia de acuerdo comercial en
ciernes entre Centroamrica con la Comunidad Europea, que no slo ampliara el
mercado de bienes, sino que ayudara a estabilizar el tipo de cambio multilateral relevante
94
para el pas. Tambin ntese que El Salvador tambin experimenta una depreciacin real
con algunos de sus vecinos centroamericanos, ms notablemente Guatemala, su segundo
socio comercial.

Grfico XVI: El Salvador: Tipo de Cambio Real bilateral con varios pases, 1999-
2007
Tipo de Cambio Real Bilateral, El Salvador y varios pases
0.8
0.85
0.9
0.95
1
1.05
1.1
1.15
1.2
1.25
1.3
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Ao
V
a
l
o
r

r
e
l
a
t
i
v
e

a

1
9
9
9


(
1
9
9
9
=
1
)
EE.UU. Prod EE.UU. Cons
Euro Area Costa Rica
Honduras Guatemala
Mexico


Lo ltimo conlleva a una tercera observacin. Es muy probable que El Salvador
hubiese experimentado una apreciacin real an si hubiese mantenido su propia moneda.
En los ltimos aos, pases como Costa Rica (y al parecer Guatemala) experimentaron
importantes apreciaciones reales, las cuales fueron inducidas por entradas de capital, que
a su vez estaban generadas por un auge en la inversin externa directa, as como entradas
de portafolio inducidas por las bajas tasas de inters internacionales. No creemos que El
Salvador hubiese escapado a estas fuerzas con haber mantenido al coln como moneda
95
nacional. Ms an, aparte de estas fuerzas, El Salvador tambin tiene el factor extra de las
remeses internacionales que estaran con o sin dolarizacin, y las cuales son una fuerza
hacia la apreciacin real.
De todas maneras, si bien le creemos a la evidencia que sugiere que una
devaluacin real hubiese sido un instrumento til para el crecimiento, no creemos factible
que al da de hoy, con revertir la dolarizacin se hacer factible una devaluacin real, al
menos una ordenada y conducente al crecimiento. De hecho, la inestabilidad real y
percibida generada de revertir una poltica de esta envergadura, si bien podra generar una
devaluacin, esta sera por las razones equivocadas, pues estara inducida por la fuga de
capitales producto de la prdida de confianza de los inversionistas en el pas. Sobra decir
que esto afectara negativamente cualquier intento de crecimiento.
El pas claramente opt por ponerse la camisa de fuerza y obligarse a s mismo a
implementar polticas que conduzcan al crecimiento de la productividad. Creemos que
esa es una estrategia correcta. Lo que hace falta, quizs, es mejor diseo y mayor
agresividad en la implementacin de dichas polticas.
96
6. Instituciones y polticas de apoyo a la productividad e
innovacin

Dado que una devaluacin real del est fuera del men de opciones para inducir
crecimiento econmico, las polticas que directamente alienten y promuevan el
crecimiento de la productividad resultan cruciales. Ya observamos que, aunque el pas ha
tenido logros importantes en lo que respecta al funcionamiento de sus mercados, todava
tiene retos importantes, y llamamos la atencin para que se prosiga en el esfuerzo por
subsanarlos. Ahora examinamos las instituciones y polticas que directamente promueven
la productividad, a travs de incentivar el acceso a nuevos mercados y tecnologas y a la
innovacin en general.
En 2004, en el estudio predecesor a este, Hausmann y Rodrik argumentaron que
el problema en El Salvador era el bajo nivel de auto-descubrimiento, que tal y como
explicamos arriba, es el proceso mediante el cual un pas explora los bienes que puede
producir rentablemente. Con dicho dictamen, HR propusieron en el ao 2004 una serie de
polticas dirigidas a enfrentar estos problemas. Al parecer estas propuestas llegaron en un
momento propicio, pues se hacan al momento en que llegaba un nuevo gobierno.
Surgieron algunos nuevos programas (FONDEPRO), se le dio un impulso poltico
importante a PROESA y a EXPORTA, pues la propia vicepresidenta asumi su
presidencia, y se negoci un prstamo con el Banco Mundial para fondear algunas de
estas iniciativas.
Cuatro aos despus del estudio y su entusiasta acogida, encontramos que es muy
poco lo que efectivamente se ha hecho. Llama particularmente la atencin que los
prstamos con el Banco Mundial no recibieron aprobacin legislativa y el ejecutivo no
97
busc mecanismos alternos para financiarlos. En todo caso, nosotros consideramos que el
diagnstico de HR estaba errado. Ellos llegan a su conclusin despus de desechar
alternativas, y no testean directamente la hiptesis de bajo auto-descubrimiento. Al
contrario, nosotros indicamos que persisten serios problemas en el clima de negocios y de
inversin, y demostramos que El Salvador no muestra una baja tasa de auto-
descubrimiento. A pesar de que el gobierno no respondi con polticas que incentivaran
el auto-descubrimiento directamente (aparte del existente subsidio de 6% a las
exportaciones no tradicionales), en una seccin anterior mostramos que las exportaciones
no tradicionales sin incluir maquila y el nmero de bienes exportados nuevos han crecido
a tasas muy altas, y comparables con las de pases donde no se puede acusar bajo auto-
descubrimiento.
Aparte de los problemas sealados en el clima de negocios e inversin, nosotros
creemos que las principales debilidades de la economa salvadorea estn en dos reas
vastas y complejas: la pasividad y timidez en las instituciones que promueven la
productividad a travs del avance tecnolgico y la poca capacidad de formacin de
destrezas y habilidades en la mano de obra.
En esta seccin nos dedicamos a estudiar la promocin del conocimiento
tecnolgico, y en la siguiente, la muy relacionada tarea de la formacin de trabajadores
calificados.
Para todos es claro que El Salvador se vera beneficiado si lograra atraer el
conocimiento tecnolgico que no tiene pero que s est disponible en otros pases ms
avanzados. Consecuentemente, el pas ha activado una serie de incentivos a la IED. La
estrategia de de El Salvador es la tpica de un pas en desarrollo, que consiste de un
98
paquete de incentivos fiscales asociados al rgimen de Zona Franca, as como la accin
de una agencia especializada en la atraccin de IED.
Un aspecto que queremos recalcar pues muchas veces se pasa de lado, es que si
bien el esquema de Zona Franca puede servir de magneto a la IED, tambin puede
introducir sesgos negativos a la generacin de encadenamientos productivos y de
derrames tecnolgicos con las empresas nacionales. Esto se debe principalmente a que
los incentivos facilitan la compra de insumos de fuentes extranjeras y generalmente
mantienen las trabas para la compra de insumos locales. Con esto, se entorpece la
insercin de las empresas nacionales en la cadena internacional de produccin, y hace
muy difcil que las transferencias y derrames tecnolgicos se den, complicando el
despegue tecnolgico originado por la IED.
PROESA es la agencia especializada para negociar y facilitar la instalacin de
empresas extranjeras. Inici labores en el ao 2002. Esta agencia ha enfocado su trabajo
en los siguientes sectores: electrnica, aeronutica, software, automotriz, turismo,
agroindustria, sector mdico y recientemente tambin la atraccin de empresas que se
interesen por participar en la concesin del Puerto de la Unin. A pesar de parecer muy
competentemente administrada y de tener el espaldarazo de ser dirigida por la
Vicepresidenta de la Repblica, nos qued la impresin que el impacto de PROESA, por
los momentos ha sido ms bien limitado, como lo muestra la modesta tasa de IED
observada en los ltimos aos. Un factor puede ser que es una institucin relativamente
joven, y que el oficio de intermediar con empresas extranjeras es muy complejo y toma
tiempo el poder dominarlo. Por otra parte, parecen haber restricciones al nivel del
gobierno, y que a PROESA no se le ha dado el poder necesario. Las operaciones de
AEROMAN se ofrecen como una oportunidad para PROESA de ganar presencia y
99
credibilidad. Sin embargo, como argumentamos ms abajo, las limitantes de otras
instituciones como INSAFORP, pueden terminar siendo una limitante para la efectividad
de PROESA.
Es claro que la innovacin no ha sido la prioridad de las ltimas administraciones.
As lo indica el hecho que los recursos extra del Ministerio de Economa han sido
destinados en mayor parte orientados a otras actividades como los Censos (econmico,
poblacin, agropecuario y Encuesta de Ingresos y Gastos de Hogares para el nuevo IPC),
y otros proyectos. De hecho, a partir de un proyecto de Pro-innova con FOMIN se
planteaba crear un "Agente de Fomento Salvadoreo" en el sector alimentos, con un
presupuesto de US$9.8 millones en menos de cinco aos. Sin embargo, la Asamblea
Legista no aprob este emprstito, y el proyecto no se inici. En su lugar se cre el Fondo
de Desarrollo Productivo (FONDEPRO) y a travs de esa unidad, se planteaba ofrecer
recursos. Sin embargo, en la prctica los fondos han sido muy limitados.
Un sector que resaltamos en la seccin de exportaciones e IED es el sector
alimenticio pues parece ser un nicho en el que El Salvador podra posicionarse muy
fuertemente. Nuestro argumento es que el pas tiene mucho margen para expandirse en el
mercado de salvadoreos en EE.UU. y que luego puede utilizar el posicionamiento en ese
mercado como stepping-stone, para luego saltar al mercado de latinos y posteriormente al
mercado americano en general.
Sin embargo, el sector alimenticio es un buen ejemplo de un sector que requiere
una fuerte dosis de colaboracin entre el gobierno y el sector privado. Se necesitan
universidades que puedan graduar tcnicos e ingenieros en tecnologa de alimentos de
acuerdo al conocimiento y prcticas ms modernas. Estas universidades tambin deben
tener capacidad de brindar servicios de apoyo a las empresas del sector, con laboratorios,
100
control de calidad, investigaciones especiales, etc. Se requieren consultores que puedan
trabajar con las empresas en implementar sistemas modernos de calidad, diseo y
etiquetado, as como dar certificacin de niveles de calidad ISO y HCCP. El pas debe
contar con un Sistema Nacional de Calidad que regule y supervise las certificaciones de
consultores que a su vez certifican la calidad de las empresas. El punto es que hay muy
fuertes externalidades porque los consumidores no solo se fijan en la marca, sino tambin
en el pas que produce los alimentos. Por ejemplo, si una empresa exporta productos en
mal estado y se dan casos de intoxicaciones en EE.UU., eso generara una reaccin
negativa de consumidores y autoridades en contra no solo de la empresa culpable, sino de
todas las dems empresas del sector en El Salvador.
8

El Salvador viene trabajando desde hace varios aos en fortalecer el sector
alimenticio y desarrollar las capacidades para poder exportar en grandes cantidades a los
EE.UU. En el ao 2002 se lanz el Programa Fortalecimiento de los Sistemas de Gestin
de Calidad y Seguridad Alimentaria para las Pequeas y Medianas Empresas, convenio
No. ATN/MH-7082-ESBID/FOMIN. El programa consisten en hacer conciencia en las
empresas de la importancia de la calidad, capacitar consultores que puedan ofrecer
servicios y certificaciones de calidad a las empresas, y subsidiar la realizacin de
certificaciones ISO y HCCP en un nmero importante de PYMES. La revisin que se
realiz en el 2004 reflej atraso por debilidad de la unidad ejecutora (CONACYT), pero
tambin encontr amplio y creciente inters por el programa as como el desarrollo de
capacidades en la unidad ejecutora, consultores y empresas, por lo que sugiri que se
extendiera el programa por un tiempo ms.

8
Eso le ocurri a Chile en 1990 con las uvas, lo cual se extendi a todas sus exportaciones de frutas y ms
recientemente a China, con sus exportaciones de alimentos.
101
Ms recientemente se han seguido realizando esfuerzos conjuntos con el BID para
lanzar un programa integral de fortalecimiento del sector alimenticio. El pas ya cuenta
con algunas bases importantes sobra las cules construir el tinglado de instituciones que
se requiere. El CENTA (Centro Nacional de Tecnologa Agropecuaria y Forestal) realiza
investigacin y difusin de tecnologa en materia agropecuaria; la Universidad de El
Salvador ofrece la carrera de ingeniera en alimentos; la Escuela Nacional de Agricultura
(institucin autnoma pblica) contribuye a fortalecer la cadena de valor hacia atrs
(materia prima); FUSADES tiene un laboratorio que ofrecen anlisis microbiolgico para
control de los productos, y etiquetado; la UCA tiene el Laboratorio de Ciencia y
Tecnologa de Alimentos de la UCA. EXPORTA tiene una fuerte campaa de promocin
de los productos alimenticios salvadoreos en los EE.UU., enfocndose en los estados de
Maryland, Virginia, New York y New J ersey. Tambin est el programa FRUTAL ES
(IICA), FIAGRO (Fundacin para la Innovacin Tecnolgica Agropecuaria) con su
programa Agrinnova y Agroinvierta, y FONDEPRO, que ha financiado ya algunos
proyectos de desarrollo tecnolgico con pequeas empresas en el sector alimenticio
(aunque en cantidades pequeas). Finalmente, ya est en operacin el programa
PROINNOVA, a cargo de FUSADES y con apoyo financiero del BID/FOMIN. Este
programa est dirigido precisamente a promover la innovacin en PYMEs del sector
alimenticio, con miras a exportar productos tnicos a los EE.UU.
Sin embargo, es evidente que falta muchsimo por hacer. Est fuera de los lmites
de este estudio detallar las carencias especficas del sistema. Precisamente el programa
con el BID est orientado a establecer un plan maestro para fortalecer el sector
alimenticio en los prximos aos. Es suficiente aqu notar tres problemas evidentes.
Primero, no hay la infraestructura en las universidades para producir el recurso humano
102
en las cantidades y calidades necesarias. La capacidad actual de la UES es insuficiente y
el Departamento de Tecnologa de Procesos y Sistemas de la UCA no tiene una
especializacin adecuada en alimentos. Segundo, hace falta un instituto de investigacin
y tecnologa en alimentos que investigue sobre temas claves para la industria, apoye en
capacitacin en calidad e investigacin, trabaje conjuntamente con las empresas, canalice
las tesis estudiantiles hacia temas que interesan a las empresas, etc. Un ejemplo que
puede ser interesante en El Salvador es el CITA en la Universidad de Costa Rica.
Tercero, no existe todava un clster que articule a los diferentes actores asociados al
sector alimenticio.
Una de las recomendaciones principales de poltica que hacemos es precisamente
asegurar que se defina este programa y que se le dediquen los recursos humanos,
polticos y financieros necesarios para que se ejecute en forma rpida y efectiva. Este es
un caso donde se puede y debe realizar una apuesta importante de recursos. No puede ser
un programa ms, que sufre los atrasos comunes de programas que se dejan a cargo de
mandos medios, y que se atrasan por falta de financiamiento o falta de liderazgo. Debe
tener la mayor atencin de las autoridades ms altas del gobierno y se requiere un
esfuerzo consistente en el tiempo, en particular porque el desarrollo de capacidades
humanas de alto nivel para este sector no se puede realizar en corto tiempo. Hay algunas
acciones de corto plazo (mejora en condiciones de empleo de profesores, actualizacin de
curriculum en coordinacin con las empresas, equipamiento de laboratorios), pero hay
otras acciones de ms largo plazo, como el mejoramiento de las capacidades a nivel de
las universidades, que requiere una fuerte inversin en programas de actualizacin para
los profesores actuales as como becas para estudiar en el exterior para futuros profesores.
103
En lugar de apuestas fuertes que con alguna probabilidad hacer diferencia para el
pas como un todo, vemos que las instituciones del pas parecen enfocarse en realizar una
multitud de proyectos, que si bien son interesantes y socialmente deseables, no deberan
distraer la atencin y el esfuerzo central de las autoridades del ms alto nivel. Por
ejemplo, el proyecto turbococina, bonos de carbono y educacin, tiene por objeto
difundir el uso de las turbocinas en el pas, las cuales permiten ahorra hasta un 95% de la
lea que consumen la cocinas tradicionales de lea. Otro proyecto, es crear un
laboratorio de Biomedicina, en donde se est apoyando a un cientfico salvadoreo
(especialista en dicha rea Dr. en Biologa Molecular) con apoyo de FUSADES y otros
inversionistas salvadoreos. Estos son proyectos que parecen de alta rentabilidad social, y
por lo tanto deben ser realizados. Sin embargo, su realizacin jams debe ser motivo para
sentir que ya se est haciendo lo suficiente. Estos buenos proyectos no deben constituirse
en obstculos para que el pas se tome en serio la necesidad de hacer apuestas grandes,
que quizs s puedan hacer mella en la economa a nivel agregado.
104
7. Acumulacin de destrezas y habilidades


Si bien es cierto que la tecnologa es uno de los principales componentes de la
productividad, tambin es cierto que la tecnologa y cualquier otro conocimiento
productivo requiere trabajadores con las destrezas y habilidades apropiadas para que
dicha tecnologa se traduzca en productividad. Por otro lado, aunque vare la actividad
econmica, la productividad depende de las calificaciones de los trabajadores a todos los
niveles, desde el gerente principal que decide el tipo de bien y la tecnologa con que se
produce, hasta el trabajador que pone el cierre final en el empaque.
Es conceptualmente til distinguir la formacin de conocimiento tecnolgico de la
formacin de habilidades y destrezas en los trabajadores. En el primero, muchas veces es
importante el descubrimiento de conocimiento nuevo. Ms an, puede ser no rival, i.e. el
uso por parte de uno no excluye el uso por parte de otro. Por otro lado, la formacin de
habilidades y destrezas pueden incluir conocimiento, que aun siendo viejo o tradicional,
resulta costoso de aprender. Por ejemplo, volar un avin o preparar un plato de cocina,
son actividades que pueden no haber variado en muchos aos, pero que para poder
hacerlo bien se requiere de mucho tiempo y esfuerzo. Ms an, esas destrezas y
habilidades son rivales, en el sentido que si las habilidades de un piloto se usan para volar
un avin, no se pueden usar para volar otro. La funcin de produccin de habilidades y
destrezas difiere de la del conocimiento tecnolgico, y por lo tanto distinguirlos no slo
es conceptualmente correcto, sino que tambin fundamental en la bsqueda de las
polticas acertadas para aumentar el crecimiento de un pas.
105
Si bien es cierto, el conocimiento tecnolgico no es rival, esto no significa que sea
un recurso libre. En efecto, para poder transplantar o reproducir dicho conocimiento a
veces requiere de inversiones costosas, pues dicho conocimiento puede estar embedded
en bienes de capital o porque requiere ser programado o instalado. Por lo tanto, slo va a
valer la pena transplantar o reproducir dicho conocimiento en un pas si es que estn
disponibles los factores que son complementarios, como empresarios, administradores,
cientficos y trabajadores que puedan hacer que dicho conocimiento sea productivo.
Es precisamente en este aspecto que consideramos que la economa salvadorea
tiene una muy seria debilidad. Con la informacin estadstica disponible, nuestra lectura
de las noticias y trabajos relacionados y nuestras entrevistas con los empresarios y
autoridades econmicas de El Salvador, terminamos con la conviccin que hay serios
problemas en la capacidad de formar y difundir destrezas y pericias productivas en la
poblacin, y que este problema est a todos los niveles, tal y como ilustramos para el caso
de la industria de alimentos. Ms an, el problema no es slo con el stock existente de
trabajadores al da de hoy, sino que tambin aplica con la capacidad de entrenar a las
nuevas generaciones de trabajadores.
106


Grfico XVII. Tasa de analfabetismo estimada y proyectada en El Salvador y otros
pases para la poblacin entre 15 y 24 aos, 1970-2015

0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
1970 1980 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Ao
T
a
s
a

d
e

a
n
a
l
f
a
b
e
t
i
s
m
o
,

p
o
b
l
a
c
i

n

e
n
t
r
e

1
5

y

2
4

a

o
s
El Salvador China
Costa Rica Mxico
Honduras

El grfico XVII, construido con datos de UNESCO, es un reflejo de este
problema. El grfico muestra la fraccin de individuos con edades entre 15 y 24 aos que
son analfabetas, i.e. que personas que no son capaces de leer o escribir una oracin
sencilla en su idioma natal. Si bien este indicador slo refleja la cola inferior de la
distribucin y no indica si los individuos logran o no alcanzar algn nivel de escolaridad
y a qu edad en su vida, este porcentaje muestra una cota inferior en el flujo de
trabajadores que cada ao entra a la fuerza laboral y que con mucha probabilidad no van
a formar destrezas y habilidades ms all de las ms bsicas. Si una persona no alcanza el
107
nivel ms bsico de escolaridad para la edad de 15 a 24 aos de edad, muy difcilmente lo
va a lograr, y si lo hace, con contadas excepciones, lograr formar alguna pericia
tecnolgica sofisticada, pues los conocimientos generales obtenidos por escolaridad
formal son fundamentales para poder conocer y llegar a dominar las habilidades y
destrezas necesarias en una profesin o actividad especfica.
El grfico sugiere que an hoy en da, uno de cada diez nuevos trabajadores en El
Salvador es iletrado. Esta es una tasa muy cercana a Honduras (y Guatemala y Nicaragua,
no incluidos en el grfico por simplicidad), y muy distante de Costa Rica, la cual
histricamente ha estado a la vanguardia en la regin. Ntese tambin que si bien la
fraccin ha cado consistentemente en el tiempo, El Salvador mantiene o ha aumentado
su distancia con pases como Mxico y China, que inicialmente tambin estaban muy
rezagados pero que s han logrado acelerar su formacin de capital humano.
Similares resultados se obtienen si se miran y comparan otros indicadores de
escolaridad, como aos promedio de educacin y tasas de participacin en educacin
primaria y secundaria. Una de las recomendaciones de poltica que proponemos con
mayor fuerza es continuar y aumentar los esfuerzos por incrementar la cantidad y calidad
de la educacin formal del pas, pues si bien, los conocimientos adquiridos en la escuela
pueden, en su mayora, no ser directamente productivos, si son fundamentales para poder
aprender las destrezas y habilidades que s lo son.
Algunos observadores, vg. Hausmann y Rodrik (2004), han argumentado que
capital humano, no es una limitante en el crecimiento de El Salvador pues, si as fuera, se
observara un muy marcada pendiente en los salarios de los trabajadores en funcin de su
nivel de educacin. Interesantemente, el recin informe de la PNUD para el 2007-2008,
108
encuentra que casi el 7% de los trabajadores est desempleado y que 43% est
subempleado, i.e., no usando sus destrezas y pericias adquiridas, y que ms an,
trabajadores con mayores niveles de educacin tambin tienen altas tasas de subempleo.
Estos hallazgos podran ser tomados como refuerzo de la visin de HR.
Nosotros creemos que tal conclusin no slo es errnea sino que es peligrossima.
La formacin de destrezas y habilidades es una debilidad de la economa salvadorea que
limita su crecimiento, y lo que explica el subempleo en individuos de relativo alto nivel
educativo son otras dos debilidades fundamentales del pas. La primera es la ya explicada
debilidad en la adopcin tecnolgica y la innovacin. La escasez de empresas que
requieran destrezas sofisticadas puede explicar por qu esas destrezas no son
demandadas. Segundo, en El Salvador hay un proceso muy dbil o inexistente de
formacin de habilidades productivas especficas a partir de los conocimientos adquiridos
en las escuelas formales, y por lo tanto, aos de escolaridad no necesariamente reflejan
posesin de destrezas productivas.
En efecto, nuestra lectura de las estadsticas indica que la educacin vocacional y
tcnica es dbil en el pas. No estamos solos en esta percepcin, la cual, entre otros,
parece ser compartida por los gestores del Plan 2021, y acogido por las autoridades del
gobierno. En dicho plan se enfatiza la educacin tcnica, con los llamados Megatecs, los
cuales estn distribuidos en distintas partes del territorio nacional y con vocaciones
distintas, definidas por las actividades econmicas de la regin donde se ubican. El plan
tambin se propone difundir el idioma ingls y llegar a convertirse en un pas con una
fuerza laboral bilinge. Sin embargo, dicho programa est en ciernes, y slo con el
tiempo podremos valorar sus alcances. Al da de hoy, con lo hablado con empresarios y
109
observadores en el pas, nos qued la impresin que todava hay un amplio margen para
expandir la educacin tcnica secundaria. Escuchamos la preocupacin por la falta de
becas que les permitan a estudiantes capaces poder financiar sus estudios. Esto merece
ser examinado con muchsima atencin.
Tambin percibimos grandes debilidades en el entrenamiento y capacitacin post
y extra educacin secundaria. La institucin central de las actividades de capacitacin y
entrenamiento es el Instituto Salvadoreo de Formacin Profesional (INSAFORP), el
cual recolecta un gravamen de cada empresa y luego financia el entrenamiento y
capacitacin de sus trabajadores. De nuestra entrevista con los empresarios, quedamos
con la impresin que ellos estn satisfechos, y que dados los objetivos definidos de la
institucin, el INSAFORP, est bien administrado y cumple con esos objetivos.
(Desafortunadamente no tuvimos oportunidad de conversar con trabajadores para
contrastar su posicin al respecto.) Un aspecto que llam positivamente nuestra atencin
es que la totalidad de los programas de capacitacin son impartidos por otras
instituciones, i.e. son subcontratados, y tambin, que las empresas son las que escogen el
programa de capacitacin y entrenamiento a recibir.
Sin embargo, quedamos convencidos que el aporte de INSAFORP es pequeo en
la formacin de destrezas productivas. En palabras de un empresario, el INSAFORP es
un snack. Las razones son variadas. Los programas de entrenamiento y capacitacin
son de muy corta duracin, y por lo tanto, no pueden cubrir reas ms avanzadas, pues el
nivel de complejidad requiere ms tiempo. Segundo, El Salvador no dispone de una
oferta amplia de tcnicos y cientficos que puedan operar de instructores de programas
ms avanzados. Tercero, el INSAFORP enfrenta limitantes legales que limita los
110
trabajadores que pueden recibir entrenamiento y capacitacin y que a la larga tambin
limita el tipo e programas ofrecidos. De estas limitantes legales, la que nos parece ms
restrictiva es el hecho que, con excepciones muy calificadas, slo se pueden utilizar los
fondos que ya la empresa haya contribuido. Por lo tanto, una empresa no puede utilizar al
INSAFORP para entrenar futuros posibles trabajadores, ni individuos pueden escoger
alguno de los programas ofrecidos para capacitarse y luego buscar trabajo en algunas de
esas empresas. El efecto final es que los programas terminan siendo muy limitados y
sobre aspectos de poca monta, y no programas de uno, dos o tres aos, los cuales son
necesarios para llegar a dominar los fundamentos de un oficio tcnico.
En resumen, al igual que las otras instituciones pro productividad en El Salvador,
el INSAFORP nos parece una institucin bien administrada, pero en exceso limitada en
sus operaciones. Una recomendacin de poltica es expandir el rango de accin de
INSAFORP, o crear otra institucin mixta o subsidiar una privada, que se encargue de
programas de formacin ms ambiciosos y sin necesariamente requerir que los
trabajadores ya estn afiliados a alguna empresa, ni que la empresa slo pueda enviar a
los trabajadores para los cuales los fondos contribuidos ya cubran los costos. Dichas
operaciones deben ser dirigidas conjuntamente por el sector privado y pblico y
PROESA debe tener poder efectivo con el fin de promover las destrezas y habilidades
requeridas por los clusters de empresas que se intente desarrollar. Creemos que la
injerencia del gobierno en la forma de un programa de este tipo puede ayudar a resolver
un problema de coordinacin en la formacin de una masa crtica de habilidades y
destrezas que sean requeridas por sectores productivos emergentes en el pas.
111
Para ilustrar lo til que puede ser esta propuesta, consideremos una empresa
extranjera, con una tecnologa avanzada que no est en el pas. Supngase que la empresa
est interesada en instalarse en el pas, pero para que esto ocurra, es necesario contar con
una oferta mnima de trabajadores competentes, los cuales no existen en el pas. Es muy
probable que la empresa no est incentivada a financiar, al menos en su totalidad, la
formacin de habilidades y de destrezas, esto debido a la posible rotacin de los
trabajadores entrenados a otras empresas y a otros problemas de apropiacin posterior
(problemas de hold-up), como por ejemplo, subir las demandas salariales y apropiarse de
un monto mayor del excedente productivo. Debido a esto, dicha empresa no se movera
nunca a un pas donde no est formada ya la fuerza laboral necesaria.
Sin embargo, es posible que el pas como un todo se vera beneficiado de recibir a
dicha empresa, en parte por los mayores salarios que pagara, y, en parte por la
posibilidad de consolidar un cluster de empresas nacionales y extranjeras alrededor de
dicha empresa, y que dicho cluster aumente la productividad agregada del pas. Si el pas
tuviese la capacidad de participar o subsidiar en la formacin de destrezas y habilidades
de sus propios trabajadores, es muy posible que se encuentre una posicin en la cual tanto
la empresa como el pas como un todo ganen. De ser as, la empresa con ayuda del
gobierno y otras instituciones del pas, entrenaran trabajadores locales, y eventualmente
el cluster se consolidara en el pas. Ntese que en el proceso, el conocimiento se
transferira de los extranjeros a los nacionales, y parte de este se podra difundir, quizs
sobre el tiempo, a otras empresas y sectores de la economa.
Creemos que un caso parecido al descrito anterior es el inters de AEROMAN de
expandir sus actividades. Para el pas esto se vislumbra como la oportunidad de crear un
112
cluster de aeromantenimiento y reparacin de aviones usando a AEROMAN como
empresa ancla (al igual que INTEL y el cluster de equipos de microelectrnica y software
en Costa Rica). Sin embargo, para que esto se materialice, es necesario expandir la oferta
laboral competente de tcnicos en aeromantenimiento. Obviamente, de no ser posible
generar esa oferta laboral, AEROMAN no se expandira, al menos no en el pas.
Si bien es cierto que el problema de rotacin ex-post a otras empresas es mucho
menor para AEROMAN que para los call-centers, pueden existir otros problemas de
abuso posterior, y aunque no es cien por ciento seguro, es posible que AEROMAN no
invertira en formar destrezas y habilidades de no existir algn tipo de participacin del
gobierno. De hecho, fuimos informados que AEROMAN, Ministerio de Economa y
PROESA, buscaron la manera que INSAFORP cubra parte de una beca para tcnico en
aeromantenimiento. Al parecer, la colaboracin de INSAFORP se dificult, pues requiere
aprobacin de la J unta Directiva para entregar financiamiento por encima de los aportes
de la empresa.
Entendemos que ese mismo dilema se present para las empresas de call center,
que requeran una masa de trabajadores bilinges, una inversin que s est plagada de
problemas de rotacin ex post a la inversin. Tanto en el caso de AEROMAN como en el
de los call centers, es la dificultad de la J unta Directiva de INSAFORP para proveer el
financiamiento era poder demostrar si, respectivamente, formar tcnicos en
aeromantenimiento o volver a los trabajadores bilinges tiene una tasa de retorno mayor a
la de los programas que ya se estn financiando. Nuestra impresin es que s, pero al
igual que los personeros de PROESA, nos resultara muy difcil poder documentarlo.
Independientemente de este o el otro caso, es muy claro que ni a travs de INSAFORP ni
113
de ninguna otra institucin, el pas cuenta con mecanismos para participar activamente en
la formacin de destrezas y habilidades nuevas que puedan atraer a empresas extranjeras
y formar empresas nacionales, especialmente en actividades nuevas, que tengan el
potencial de dar el golpe de timn que El Salvador requiere en su productividad. Por eso
consideramos fundamental nuestra propuesta de expandir los objetivos y medios de
INSAFORP o de crear institucionalidad nueva que lo complemente.
Finalmente, queremos mencionar los programas formales de entrenamiento a
nivel interno de las empresas y la figura del aprendizaje (apprenticeship). Al igual que en
el resto de Amrica Latina, dichas instituciones son muy dbiles o simplemente
inexistentes. Creemos que esta es una debilidad importante, debido a que mucho del
conocimiento productivo o know-how, es tcito, y por lo tanto, para aprenderlo y
dominarlo se requiere de interaccin continua y persistente entre el receptor (aprendiz)
con un trabajador experto que ya lo posea. Por lo tanto, este tipo de conocimiento
requiere de la participacin voluntaria y consciente de ambas partes. Una gran variedad
de fricciones y fallas de mercado como restricciones de crdito, seleccin adversa, riesgo
de abuso (ex post hold-up y accin escondida) y otros pueden dar lugar a que el nivel de
transacciones a partir del cual se transfiere este tipo de conocimientos sea muy bajo. En
estos casos, polticas como la flexibilizacin temporal de salarios mnimos y de despidos,
as como el subsidio temporal de los programas de entrenamiento a trabajadores nuevos,
si fuesen bien diseados, podran aumentar la tasa de crecimiento de un pas al aumentar
la tasa de formacin de destrezas y habilidades y de transferencia de know-how.
Creemos que para el caso de El Salvador, este tipo de esquemas puede ser una
parte importante de sus polticas de crecimiento de la productividad, en especial en su
114
poltica de atraccin de empresas extranjeras. Es decir, no slo proponemos que el
gobierno tenga la capacidad de decidir si colabora en los programas de entrenamiento que
las empresas contraten con terceras instituciones, vg. AEROMAN con la Universidad
Don Bosco, sino que tambin se estudie la posibilidad de subsidiar en la formacin de
trabajadores al nivel interno de las empresas. En particular, recomendamos el anlisis de
los esquemas utilizados por pases como Corea del Sur y de Irlanda al respecto.

8. Una poltica para la repatriacin de salvadoreos

Durante nuestra visita a El Salvador y en nuestra lectura de documentos recientes
sobre su economa, nos encontramos con una preocupacin constante por el efecto de
Enfermedad Holandesa de las transferencias. Nuestra visin es aunque las remesas
estn ntimamente ligadas a la apreciacin real, estas no deben verse como un mal al cual
haya que atacar. Ms bien creemos que se debe buscar complementar dichas remesas con
la transferencia de destrezas, habilidades y know-how, que la poblacin salvadorea haya
adquirido en EE.UU. y que puede ser til en ampliar la reducida base empresarial del
pas, especialmente en los sectores populares de donde los emigrantes provienen.
Las remesas son el producto de esfuerzos ingentes y en algunos casos muy
dolorosos de salvadoreos que buscaron mejores condiciones de vida, y que con enviar
remesas a sus familiares buscan que stos tambin vivan mejor. En este sentido, las
remesas son las consecuencias dinmicas de la baja productividad de El Salvador, pues si
el pas hubiese sido ms productivo, menos salvadoreos hubiesen emigrado. Si las
remesas inducen a una apreciacin real es por que estn incrementando la demanda
interna de bienes no-transables ms que la oferta de stos. Si las remesas fueran usadas
115
para financiar proyectos de inversin que aumenten la capacidad productiva de no-
transables, su precio relativo ms bien disminuira, y con eso, el tipo de cambio real
caera. Por lo tanto, el impacto negativo de las remesas sobre el tipo de cambio real en el
fondo se debe a un problema de baja productividad, pues al no haber proyectos rentables,
las remesas son consumidas y no invertidas.
Tambin vale considerar que las remesas son recibidas en los sectores ms
populares del pas. Como sealamos anteriormente, quizs han contribuido muy
significativamente en la reduccin de pobreza. Para un pas con la dimensin de
problema en crimen y violencia como El Salvador, las remesas quizs han ayudado a
contener estos problemas, lo cual, entre otros beneficios, ha permitido que el clima de
negocios y de inversin no se haya deteriorado an ms.
En fin, creemos que mal hara el gobierno de El Salvador si buscara restringir las
remesas, ya sea mediante impuestos, encajes u otros mecanismos. Para los efectos del
crecimiento del producto interno del pas, creemos que ms bien los esfuerzos deben
dirigirse hacia la atraccin de los conocimientos productivos, tecnolgicos y de mercados
de salvadoreos o descendientes de salvadoreos que viven en EE.UU. En nuestra
presentacin en FUSADES se nos recalc el hecho que la base empresarial de El
Salvador es muy estrecha, y que un efecto de primer orden para el crecimiento del pas
sera el poder ensancharla.
Creemos que el pas tiene una oportunidad interesante si lograra atraer a muchos
de los emigrantes salvadoreos. En muchos casos, estos son individuos que as como
conocen la cultura y otros aspectos de El Salvador y que tienen familia y amigos ah,
tambin tienen contactos, conocimientos culturales y de mercados en EE.UU. que slo
116
viviendo ah se pueden lograr. Nuestra propuesta no es necesariamente buscar repatriar
fsicamente a las personas, sino lograr hacer uso de su know-how en las actividades
productivas del pas. Esto puede hacerse de muchas formas, como facilitando la
importacin de bienes desde El Salvador, facilitarles las creacin de negocios o el
establecimiento de unidades de produccin, as como el retorno de ellos y sus familias al
pas. Recomendamos examinar las polticas implementadas para la atraccin de sus
nacionales, por otros pases con una poblacin emigrante importante, como Polonia e
Irlanda.
En ningn momento estamos proponiendo una poltica selectiva de repatriacin,
lo que proponemos es explorar la creacin de un portal de negocios del gobierno de El
Salvador con sus emigrantes. Al igual que EXPORTA coordina campaas de
acercamiento de los productores salvadoreos con los consumidores salvadoreos en
EE.UU., as creemos que el gobierno puede iniciar una campaa, dirigida a los
salvadoreos que se hayan posicionado bien en EE.UU., ya sea como empresarios
independientes o como trabajadores para explorar posibilidades de negocios. Al igual que
PROESA tiene departamentos especializados a la atraccin de call-centers y aeronutica,
tambin podra haber una seccin especializada en los negocios de salvadoreos en el
exterior.
Para finalizar, es importante notar la relacin entre los problemas discutidos en las
ltimas dos secciones. Por un lado notamos una debilidad en la formacin de habilidades
especficas a sectores con alto potencial de crecimiento, y por otro lado notamos la gran
cantidad de salvadoreos residentes en los EE.UU. que han podido acumular destrezas
importantes. Es obvio que existe una oportunidad para ligar estas dos dimensiones de la
117
realidad salvadorea, de modo que exista la posibilidad de atraer trabajadores nacionales
residentes en los EE.UU. para que ayuden a solventar las necesidades laborales y de
conocimiento que existen en el pas.

9. Lineamientos de una estrategia para acelerar el
crecimiento

Con base en nuestra observacin de la economa salvadorea, de nuestro
conocimiento de la experiencia de otros pases y de la literatura econmica en general,
concluimos nuestro estudio ofreciendo los lineamientos para una estrategia econmica
que creemos ayudara a El Salvador en su bsqueda de crecimiento rpido y sostenido.
Primero que todo, queremos resaltar el que El Salvador ha seguido polticas muy
acertadas en un grupo importante de reas. En particular, la apertura comercial, la
privatizacin y apertura de mercados internos a la competencia, la poltica monetaria y
cambiaria, y la poltica fiscal son pasos importantes para alcanzar un mayor crecimiento.
Las bases de una economa abierta y estable estn sentadas, y la integracin con el resto
del mundo se ha dado en bienes y flujos de capital y trabajo. No obstante, hay aspectos
importantes en los que El Salvador se ha quedado rezagado. Por ejemplo, es de suma
importancia finalizar y poner en funcionamiento el puerto de La Unin. Este es un caso
prioritario por varias razones. Primero, la falta de un puerto funcional incrementa los
costos de las importaciones y las exportaciones en el pas. De hecho, los empresarios se
quejaron de los mayores costos y la mayor inseguridad del comercio exterior debido a la
necesidad de usar a Honduras o Guatemala como puesto de llegada o salida. Segundo,
entendemos que muchos de los graduados de un megatec fueron entrenados en
118
ocupaciones especficas para la operacin del puerto. Mientras este no opere, las
inversiones en las habilidades de dichos estudiantes se estn desperdiciando, y se estn
socavando las expectativas de futuras generaciones. Finalmente, atrasos en la puesta en
marcha del puerto genera dudas sobre las capacidades del gobierno de la Repblica de El
Salvador como entidad socia de negocios, no slo con los salvadoreos, sino tambin con
extranjeros interesados en invertir en el pas.
Sin embargo, ms que aspectos especficos en la apertura comercial y de capital ,
creemos que el gran paso pendiente es la integracin en los flujos de conocimiento
mundiales. Este es un paso muy difcil pero que es quizs an ms importante que la
apertura y la liberalizacin comercial per se. Para implementarlo, los prximos gobiernos
deben evitar retroceder en cuanto a lo que se ha hecho en los ltimos 15 aos, pero por
otro lado, deben reconocer que las polticas que ahora se deben impulsar son ms
difciles. En el contexto mundial actual ya no hay una sola poltica que permita que El
Salvador crezca a una tasa ms acelerada la etapa de zonas francas, o subsidios a las
exportaciones, ha quedado atrs. Ahora lo que se requieren son polticas ms finas y
sutiles que requieren ms paciencia, coordinacin y eficacia del Estado.
Es conveniente sealar en forma resumida nuestra forma de entender el proceso
de desarrollo. Hay varios sectores que difieren en su grado de complejidad. Pases que
logran cierto nivel bsico de estabilidad macroeconmica y calidad institucional alcanzan
el nivel mnimo de productividad y calidad necesario para competir en sectores simples,
como el de manufactura intensiva en mano de obra. Esto es lo que ocurri a finales de los
80s en China, en los 90s en Honduras y El Salvador, y ms recientemente en Nicaragua.
A travs principalmente del rgimen de Zona Franca y los parques industriales, estos
119
pases lograron crear las condiciones para que las empresas puedan llevar a cabo
actividades muy simples de manufactura en condiciones de alta productividad. Pero hay
muchos pases que ya estn en este nivel, lo que implica que la oferta en estos sectores es
alta en comparacin con la demanda, y por consiguiente el nivel de ingreso que pueden
sostener estos pases es bajo. Los sectores ms complejos requieren ms que las
condiciones bsicas de estabilidad macroeconmica y calidad institucional. Estos sectores
son intensivos en una serie de insumos y servicios que no son suplidos naturalmente por
en la mayora de los pases subdesarrollados debido a la existencia de una serie de
imperfecciones de mercado que generan problemas de coordinacin a nivel sectorial.
Cules son estos problemas de coordinacin? En palabras de Hausmann, Rodrguez-
Clare y Rodrik (Towards a Strategy for Economic Growth in Uruguay, 2004):
Coordination failures can arise in many different circumstances. In some cases,
they arise because activities entail strong complementarities. Building an airport in
a region that has no hotels would not lead to any traffic, but hotels without a
regional airport may not be profitable either. Creating a university specialized in
fashion design would not be reasonable in the absence of firms demanding such
human resources, but firms may not evolve towards fashion design in the absence
of specialized professionals. In other cases, the problem arises because the supplier
of an input or service would not capture the full social returns, hence the input or
service may not become available even when it would be socially profitable to do
so. For example, the local availability of sterilization services is crucial for the
growth of the medical-devices cluster, but since its supplier will not be able to
extract the full surplus from this service, then it may not be offered even though
that would be collectively efficient. Finally, strong externalities may imply that a
certain activity will be underprovided unless the affected agents coordinate to
jointly pay for or directly deliver the related service. A good example in Uruguay is
the case of the cattle industry, where the eradication of foot and mouth disease has
120
generated large benefits to the industry and the whole economy, yet this clearly
required coordinated action that was ultimately implemented by the government.

Pocos pases han logrado solucionar estos problemas de coordinacin para
sectores ms complejos, y por ello adquieren ventaja comparativa en estos sectores y
logran mantener niveles ms altos de ingreso. Recordemos que el ingreso relativo de El
Salvador es de aproximadamente 1/5 del nivel de Estados Unidos, mientras Israel y Corea
del Sur tienen un ingreso relativo de . Es claro que esos pases tienen instituciones de
educacin superior y de apoyo al avance y adopcin tecnolgica que son muy superiores
a los de El Salvador. Para llegar a esos niveles, El Salvador tiene que desarrollar una serie
de estrategias en conjunto con la empresa privada (a nivel grupal o individual) para
generar el recurso humano especializado, para invertir ms en proyectos de investigacin
y adopcin tecnolgica, para mejorar el marco de regulacin de estos sectores (eliminar
trabas para facilitar inversin, sistema de calidad, marca pas), etc.
Reconocemos que El Salvador ha venido llevando a cabo un nmero de
programas de promocin de la productividad. En trminos generales, consideramos que
el diseo y la conduccin de dichos programas son aceptables y en algunos casos
notables. Sin embargo, hay dos aspectos fundamentales que deben mejorarse. Primero,
creemos que debe aumentarse la coordinacin de los distintos esquemas, y elevar el perfil
de las polticas. Segundo, y ms importante, consideramos que las polticas en general se
quedan cortas con respecto a lo que necesita el pas para entrar en una senda de
crecimiento rpido. Creemos que el pas debe ser mucho ms agresivo en los montos
invertidos y en la escala y enfoque de los programas para la acumulacin de destrezas y
121
habilidades, de investigacin y desarrollo, y en general de aumento de productividad en
los distintos clsteres.

Desarrollo de Conocimientos y Habilidades
Tal y como resaltamos a lo largo del estudio, creemos que El Salvador sufre de un
profundo problema de disponibilidad de habilidades, destrezas y conocimientos
tecnolgicos en su mano de obra. Este retraso es producto de un sistema educativo con
una incidencia muy limitada, y es un serio obstculo pues la atraccin de capital y
tecnologas extranjeras --y la retencin de capital domsticose determina en gran parte
por la disponibilidad de mano de obra capacitada en un pas. Recomendamos una poltica
ms agresiva de incentivos a la formacin de destrezas por parte de los trabajadores y de
conocimientos tecnolgicos por parte de las empresas. Slo as el pas podr salir de un
crculo vicioso donde la no disponibilidad de conocimiento tecnolgico se reproduce en
el tiempo, y en su lugar se entre en un crculo virtuoso de rpida acumulacin de
habilidades, conocimientos y destrezas productivas.
Nuestra preocupacin con respecto a la formacin de habilidades productivas es
ampliamente compartida por los analistas recientes de la economa salvadorea, dentro y
fuera del pas. En ese sentido, miramos con muy buenos ojos los esfuerzos agrupados en
torno al Plan 2021. Creemos que el reforzamiento de la educacin debe ser a todos los
niveles, desde educacin pre-escolar hasta la educacin universitaria. Sin embargo,
consideramos que hay mucho margen para aumentar la inversin en formacin de
habilidades de forma que pueden dar rditos en un plazo relativamente corto. En cuanto a
educacin y capacitacin, tenemos tres propuestas concretas. La primera es una
122
ampliacin substancial a la educacin vocacional y a los programas de entrenamiento y
capacitacin de trabajadores activos. La segunda es un reforzamiento a las universidades.
La tercera es incentivar la repatriacin de salvadoreos que tengan destrezas y
conocimientos que son escasos en el pas.
Educacin vocacional y entrenamiento de trabajadores activos.
Con respecto a la educacin vocacional y al entrenamiento a trabajadores activos
y a otros individuos fuera de la educacin formal, creemos que los programas existentes
en El Salvador son muy limitados. En efecto, nos parece sorprendente el poco margen de
accin de INSAFORP, una institucin que est restringida a solo utilizar los fondos que
sobre trabajadores activos las empresas han aportado previamente. Si bien parece ser que
los programas suministrados por INSAFORP son relativamente satisfactorios, tambin es
obvio que es imposible que el INSAFORP pueda tener un impacto profundo en la
economa.
Por otro lado, si bien vemos con muy buenos ojos el impulso que se le ha dado a
la red de Megatecs, consideramos que dicha iniciativa debe ser complementada con
programas de entrenamiento a los trabajadores ya activos, pues estos ya estn fuera del
sistema educativo formal. Por s solo, la red de Megatecs deja de lado a la gran mayora
de los trabajadores activos, y debido a esto, slo cuando los nuevos trabajadores
reemplacen a los trabajadores existentes, o sea despus de muchos perodos, es que puede
esperarse un impacto significativo en las habilidades de los trabajadores salvadoreos.
El gobierno entrante debera considerar un programa mucho ms ambicioso que
los programas del INSAFORP. Con este fin, proponemos que se instaure un fondo, que
puede ser originalmente pequeo pero cuya cuanta sea creciente en el tiempo, por
123
ejemplo iniciar con US$1MM en el primer ao hasta llegar a ser US$5MM por ao, sobre
el cual grupos de empresas y trabajadores puedan ofrecer propuestas sobre objetivos,
plazos, costos y posibles proveedores de entrenamiento. Con dicha iniciativa, es posible
que inversiones que de otra forma no se hubiesen dado por iniciativa privada s se logren
llevar a cabo en el pas.
Dichos fondos deberan tambin estar disponibles para empresas internacionales,
y en principio podran constituirse en un instrumento adicional para la atraccin de
inversin extranjera directa (IED), y para la difusin de conocimientos productivos que
no estn disponibles en el pas. En principio, dichos fondos podran usarse para co-
financiar y subsidiar el costo de entrenamiento de las empresas, domsticas o forneas, a
sus nuevos trabajadores. Sin embargo, en dicho caso, las propuestas deben proveer que
los pagos resultantes a los trabajadores despus del entrenamiento incluyan su mayor
productividad.
En este sentido, creemos que medidas que faciliten la transmisin de
conocimientos mediante un proceso de aprendizaje podra incorporarse en la ley
laboral del pas. Un sustituto podra ser que las empresas que puedan fundamentar que los
primeros meses de un trabajador en una ocupacin dada son de intenso entrenamiento, y
por lo tanto podran concursar por una de estas partidas o becas.

Universidades e instituciones de educacin superior
Las universidades son un componente esencial en la estrategia de desarrollo
cualquier pas, y son fundamentales para un pas en la fase de desarrollo en que se
encuentra El Salvador. Las posibilidades que tiene el pas de integrarse a las corrientes
124
mundiales de conocimiento, y en particular las posibilidades de continuar y fortalecer la
actualizacin y modernizacin que se viene dando en agricultura y alimentos, as como
aprovechar las nuevas oportunidades asociadas a la IED, incluyendo la industria
aeronutica, dependen de la disposicin de conocimiento, el cual requiere inversiones en
investigacin y desarrollo, y desde luego, contar con el recurso humano especializado.
Como mencionamos, parte de la oferta de trabajadores especializados ya vendr
de los colegios tcnicos. Sin embargo, en la pirmide de conocimiento siempre se va a
necesitar individuos con preparacin muy por encima de la obtenible en colegios
tcnicos. Ms an, la produccin de graduados desde colegios tcnicos requiere un apoyo
de las universidades para entrenamiento y actualizacin de profesores. Las universidades
son en ltima instancia el soporte del resto del sistema educativo formal.
Proponemos tres medidas para el fortalecimiento de las universidades
salvadoreas y su contribucin a la productividad del pas. En primera instancia
proponemos el establecimiento de un fondo importante para ser invertido en los prximos
4 aos para el fortalecimiento de las universidades con base en la realizacin de
concursos donde las universidades presenten proyectos donde propongan inversiones que
les permitan contribuir con el crecimiento de ciertos clsteres. Un ejemplo sera el
fortalecimiento de los departamentos de industria alimenticia en la UES y la UCA, o de
ingeniera en la Universidad Don Bosco, tanto para educacin/entrenamiento como para
laboratorios, equipamiento, etc. Otra posibilidad es que las universidades propongan un
plan de fortalecimiento de algunos de sus departamentos o escuelas. Por ejemplo, un
convenio de intercambio con universidades extranjeras que involucre la visita de
profesores de dichas universidades o la posibilidad que estudiantes o profesores visiten
125
dichas universidades extranjeras con el compromiso de regresar a El Salvador. Vale traer
a colacin la experiencia de ESEN, una de las mejores escuelas de economa y
administracin de negocios de Centroamrica, la cual se logr consolidar en gran parte
gracias a la contribucin de profesionales estudiados en Chile. Creemos que tal forma de
intercambio puede ser muy beneficiosa en muchas otras reas, y que el financiamiento
del gobierno puede ser un factor muy importante. Resaltamos, sin embargo, la necesidad
que la asignacin de recursos para dichos programas se haga bajo el mecanismo de
recursos concursables y con la perspectiva de mejorar la productividad de El Salvador, y
que con dicha mtrica sean evaluados posteriormente.
Una segunda propuesta es buscar programas de fortalecimiento al sistema
nacional de educacin tcnica, similar al programa que Taiwn financi en Costa Rica
en la dcada pasada. El Salvador mantiene una relacin diplomtica fuerte cuyo valor
estratgico para Taiwn aument significativamente en los ltimos aos, en parte debido
al rompimiento de Costa Rica con Taiwn. De esta manera, sugerimos a las autoridades
salvadoreas que exploren con mayor ahnco la posibilidad de usar la gran experiencia
taiwanesa con programas de educacin tcnica media.
Una tercera propuesta es que las universidades diseen programas que graden a
un nmero significativo de salvadoreos para la enseanza del ingls. Posteriormente,
dicho graduados, a travs de cursos en el INSAFORP, Megatecs y otras escuelas,
capaciten a un gran nmero de trabajadores. La falta de ingls ha sido una limitante fuerte
en Centroamrica para la atraccin de IED y creemos que si eliminara dicho obstculo,
El Salvador lograra posesionarse favorablemente en el contexto de la regin, y as
fortalecer la integracin internacional de los flujos de conocimiento. Para implementar tal
126
programa de expansin de la lengua externa, el gobierno debera contemplar subsidios y
financiamiento en ambas etapas, o sea, tanto para la formacin de instructores como
tambin para los trabajadores.

Repatriacin de destrezas y conocimientos salvadoreos residiendo en el extranjero.
Un tercer aspecto que merece atencin prioritaria en el tema de habilidades y
conocimientos es la repatriacin selectiva de salvadoreos. Como mencionamos en
nuestro estudio, creemos que la emigracin masiva de salvadoreos tuvo efectos muy
adversos en el crecimiento del pas. Al da de hoy, sin embargo, la gran masa de
salvadoreos residiendo en Estados Unidos representa una oportunidad. En efecto, en el
tanto El Salvador podra beneficiarse significativamente si lograra repatriar algunos de
los muchos salvadoreos que a lo largo de estos aos hayan adquirido conocimientos y
conexiones los mercados de bienes y de factores en Estados Unidos.
Dicho tipo de conocimientos no slo son tecnolgicos, sino que pueden ser de
simples conocimientos de convenciones y contactos clave en distintos mercados.
Creemos que muchas veces los problemas de difusin de conocimiento es que los agentes
econmicos no saben lo que no saben. Salvadoreos con aos de vivir en Estados Unidos
pueden ser una fuente rica en auto-descubrimientos para el pas, especialmente en
trminos de exportaciones hacia Estados Unidos.
Por otro lado, la posibilidad de repatriar algunos los salvadoreos en Estados
Unidos, tambin permitira incrementar la disponibilidad de mano de obra que hable
ingls, y con esto, poder resultar ser un destino ms atractivo para la IED, en especial, en
servicios de call-centers, back-office y otros.
127
Proponemos al gobierno entrante de El Salvador que ofrezca facilidades
institucionales para la repatriacin de salvadoreos, y que ms an, haga esfuerzos para
contactar a aquellos que tengan conocimientos empresariales o tcnicos que sean escasos
en el pas. Un mecanismo que debe considerarse es la creacin, dentro de PROESA, de
una ventanilla o plataforma de negocios que est especializada en el poder hacer negocios
con salvadoreos expatriados. Otra sugerencia es que el gobierno salvadoreo ofrezca
incentivos tales como los ofrecidos por otros pases de emigrantes, como Irlanda y
Polonia, para la atraccin de trabajadores salvadoreos en Estados Unidos que puedan
solventar las necesidades de los clsteres que el pas est desarrollando (ver ms
adelante).

Descubrimiento y Apoyo a Clsteres
Vislumbramos una poltica de desarrollo productivo y formacin de
conocimientos y habilidades que combine el apoyo al descubrimiento con estrategias
sectoriales o de clster. La clave es pasar de programas dbiles y fragmentados en
instituciones como INSAFORP y PROESA, a programas verticales fuertes e integrados.
En trminos generales, se trata de establecer un proceso mediante el cual el sector
privado organizado por sectores o clsteres proponga estrategias para solventar sus
problemas especficos, y el Estado decida cules de estas iniciativas tienen la seriedad y
promesa necesarias para recibir su apoyo. No se trata, por supuesto, de que los sectores
propongan subsidios o incentivos fiscales, sino de iniciativas que buscan directamente
aumentar la productividad. Ejemplos son la inversin en infraestructura, mejoras en
regulacin, generacin de recurso humano especializado, fortalecimiento de las
128
universidades nacionales, creacin de laboratorios, proyectos conjuntos de mejora
tecnolgica y adopcin de conocimientos, apertura de mercados extranjeros, atraccin de
inversiones clave para su desarrollo, etc.
Una preocupacin que podra surgir alrededor de esta propuesta es puede
confundirse con una estrategia de picking winners. Esta preocupacin sera vlida si la
propuesta consistiera en escoger sectores que no existen en el pas pero que parecen
sectores ganadores a nivel de los mercados internacionales, y que exhiben altos niveles
tecnolgicos, como nanotecnologa, biotecnologa y software. Pero esto no es lo que
proponemos. La idea ms bien es darse cuenta de que los sectores existentes que ya
tienen niveles importantes de exportaciones enfrentan obstculos a su expansin pero
tambin tienen el conocimiento para poder descubrir cules son esos obstculos y
proponer acciones para superarlos.
Un ejemplo muy interesante de lo que proponemos se puede ver con el caso de las
exportaciones de productos alimenticios hacia los Estados Unidos. Como mencionamos
en nuestro informe, hasta el momento el enfoque ha estado en productos tnicos o
nostlgicos dirigidos hacia los salvadoreos en los Estados Unidos. Pero las
oportunidades aqu son mucho ms grandes, pues puede visualizarse que las
exportaciones se extiendan hacia otros latinos y al consumidor norteamericano en
general. Este es un sector que ya est disfrutando de un fuerte dinamismo, pero al mismo
tiempo es un sector que requiere un fuerte apoyo del Estado para lidiar con una serie de
problemas de coordinacin que afectan su crecimiento. El xito aqu requiere de una alta
dosis de accin colectiva para enfrentar externalidades de informacin asociadas al
mercadeo, al recurso humano y al desarrollo de conocimientos, as como otras
129
externalidades asociadas al mantenimiento de altos niveles de calidad necesarios para
exportar a un pas exigente como los Estados Unidos Un fuerte y creciente sector de
productos alimenticios orientado hacia las exportaciones requiere mejores capacidades en
las universidades y laboratorios, organizaciones de certificacin de calidad, apoyo en
mercadeo y manejo de exportaciones a los Estados Unidos, etc.
El Salvador ya viene trabajando con el BID en una serie de estudios que
identifican las principales limitantes al crecimiento de este sector y proponen algunas
medidas. Nosotros recomendamos que este sea escogido como un caso inicial donde el
pas va a experimentar con mecanismos para apoyo de clsteres. Los estudios que ya se
han hecho deberan convertirse en una estrategia ambiciosa y de largo alcance de apoyo a
este naciente clster, con montos de apoyo estatal sustanciales asociados a metas claras y
evaluaciones sistemticas y peridicas.
Es interesante tambin notar que la estrategia de apoyo al clster de productos
alimenticios es un caso donde se pueden conjuntar las distintas recomendaciones que
sealamos en este captulo: apoyo a los Megatecs y universidades, ampliacin del trabajo
de INSAFORP en capacitacin, repatriacin de salvadoreos en los Estados Unidos con
conocimientos en el sector, y trabajo de PROESA para atraer empresas clave para el
sector. Tambin es importante notar aqu que INNOVA ha estado muy cercana a las
investigaciones que se han dado en torno al sector de productos alimenticios en el pas,
por lo que se podra pensar en que INNOVA se convierta en una organizacin clave de
coordinacin, impulso y ejecucin del apoyo para este clster.
Un aspecto que tambin es importante sealar en relacin al apoyo a la industria
de alimentos as como tambin en relacin a toda la estrategia de apoyo al sector
130
productivo es lo relacionado con la pequea empresa. Existe en muchos pases de
Amrica Latina la idea de que es importante apoyar a la pequea empresa. Nosotros
recomendamos ms bien una poltica que facilite la creacin de nuevas empresas e
incluso se preocupe por asegurar que existan las condiciones de financiamiento
necesarias para que estas empresas lleguen a su madurez en forma ms acelerada, pero
creemos innecesario y hasta contraproducente mantener programas que apoyen a
empresas pequeas sin contar su edad. Las empresas que se han quedado pequeas por
muchos aos posiblemente tienen condiciones de producto o manejo que les impiden
crecer apoyar a estas empresas en detrimento de otras ms grandes y exitosas por tanto
atenta contra la productividad agregada. Creemos que el criterio debe simplificarse a que
cualquier propuesta que sea socialmente rentable, ya sea de una empresa pequea o una
empresa grande, debe ser considerada para el financiamiento.
Otro sector que nos parece sumamente prometedor es el de aeronutica. El
Salvador tiene aqu una oportunidad extraordinaria que requiere agresividad en el diseo
y ejecucin de polticas de apoyo. En particular, se debe financiar un sistema de
generacin del recurso humano que necesita este clster para despegar. Como lo
apuntamos en el informe, esto es algo que actualmente no est haciendo INSAFORP y
existen problemas de financiamiento para que lo realicen las universidades. Un caso que
puede servir de ejemplo es el de la llegada de INTEL a Costa Rica. En ese entonces el
gobierno diseo y ejecut una estrategia coordinada con Intel y las universidades para
mejorar y actualizar el currculum de ingeniera, enviar profesores a renovar sus
conocimientos en el exterior, fortalecer lazos entre universidades y colegios tcnicos, etc.
Todo con fin de facilitar la expansin de Intel y la llegada de otras empresas que vinieran
131
a alimentar este clster. Una duda sobre esta estrategia es el riesgo de que AEROMAN
fracase y el pas se quede con una masa de profesionales desempleados en esta rea. A
nuestro parecer, este es un riesgo que el pas debe tomarse. Pensamos que el hecho de que
el consorcio canadiense ACE Aviation Holdings Inc. haya decidido instalarse en el pas y
proyecte inversiones importantes es buena sea de que el pas tiene una oportunidad en
este campo que conviene desarrollar, incluso si esto implica un cierto riesgo. Lo cierto es
que el Estado constantemente toma riesgos de este tipo cuando expande el aeropuerto,
construye una carretera, o construye un Megatec en una zona, el Estado est tomando
riesgos. Esto es algo inevitable. Reducir la toma de estos riesgos nos parece
contraproducente en la etapa de desarrollo en que se encuentra El Salvador.
Turismo y agricultura son dos sectores que deben recibir atencin prioritaria en
los prximos aos. Ambos sectores han venido creciendo rpidamente en los ltimos
aos en El Salvador, y ambos sectores tienen la ventaja de emplear a miles de personas
en toda la gama de niveles de educacin, y con gran intensidad en de personas de pocos
recursos, baja educacin, y viviendo en localidades marginadas.
Con respecto al turismo, nuestra impresin es que este ha recibido mucho menos
atencin, y que en efecto, existe mucho margen para la accin de ambos, el sector
privado y el gobierno. Un aspecto que debe evaluarse a profundidad es la promocin que
el turismo recibe, principalmente el gran potencial que tiene el pas. Desde nuestra
perspectiva, dicho potencial proviene en gran parte de dos factores: (i) la posibilidad de
atraer a salvadoreos residentes en Estados Unidos, y (ii) la posibilidad de combinar
servicios tursticos con otros pases centroamericanos, principalmente Guatemala y
quizs Honduras.
132
Creemos que debe mantenerse la tendencia reciente en la que se ha aumentado la
asignacin presupuestaria hacia la agricultura. Como argumentamos en el estudio,
dichos gastos son importantes para mantener la productividad en el sector agrcola, la
cual vimos ha sido muy importante para la productividad agregada. Sin embargo,
hacemos hincapi que debe evaluarse la forma como se estn asignando estos recursos.
Por ejemplo, sabemos que en el ao 2007 el CENTA recibi la significativa suma de
$27MM del Gobierno Central. Para una economa como la de El Salvador, esta es una
partida muy importante. Cabe preguntarse cules han sido los logros especficos del
CENTA, y por lo tanto, proponemos aqu que el nuevo gobierno contrate un estudio que
evale el funcionamiento del CENTA y establezca lineamientos para mejorar su
desempeo. Una posibilidad que pondra a El Salvador en la vanguardia en trminos de
evaluacin y efectividad del gasto en el sector agrcola es el establecimiento de polticas
para experimentar con diversas formas de invertir estos recursos en la mejora tecnolgica
del sector a travs del uso de tcnicas de asignacin aleatoria. El estudio contratado
debera explorar esta posibilidad.

Fondo de Recursos Concursables para apoyo de Clsteres
Pero ms all de plantear sectores y clsteres especficos que se deberan apoyar
en El Salvador, quisiramos plantear la necesidad de crear un sistema para disear y
apoyar estrategias de apoyo para clsteres existentes as como la necesidad de descubrir
sectores nacientes (auto-descubrimiento). Pases como Colombia, Repblica Dominicana
y Chile ya han ido avanzando en esta direccin. En el caso de Colombia, el proceso
consiste en convocar a los distintos grupos y sectores econmicos a presentar propuestas
133
de accin colectiva para aumentar la productividad (por ejemplo, mejoras en regulacin,
inversiones comunes en infraestructura, tecnologa, o capital humano, etc.). Hace unos
meses se dio esta convocatoria, se presentaron doce propuestas, y de esas se escogieron 2.
El Gobierno contrat a una consultora internacional para que trabajara en mejorar esas
propuestas y luego convertirlas en un plan de accin que ya est en ejecucin. Ahora se
piensa seguir haciendo esto para incorporar otros sectores.
Esto nos lleva al planteamiento de un fondo de recursos concursables para el
apoyo de clsteres. La idea es que los distintos sectores o clsteres diseen y presenten
propuestas de trabajo de largo plazo para el aumento de su productividad. Debe dejarse
abierta la posibilidad que se contraten consultoras para mejorar el diseo de los
proyectos y su ejecucin, tal y como se ha hecho en Colombia. En Chile el CORFO
incluso trabaja con las distintas organizaciones para disear las estrategias propuestas.
Para mayor transparencia, el recibo de propuestas debe darse en un perodo
delimitado de tiempo. Cada propuesta debe incluir los objetivos, tiempos, presupuestos y
descripcin general del proyecto, en trminos de produccin, empleo, exportaciones, as
como entrenamiento a trabajadores, adopcin de tecnologa, experimentacin de
mercados, etc. Las propuestas deben presentar los candidatos a suplir el entrenamiento o
la adopcin de tecnologa. Algunos de los servicios que se pueden dar vendran dados por
INSAFORP, PROESA, universidades salvadoreas, o las mismas empresas interesadas,
etc. Resulta fundamental que la propuesta identifique los aspectos de bienes pblicos o de
externalidades que racionalicen el por qu el rendimiento social supera al privado y de
paso por que el proyecto no es financiado por el sector financiero privado.
134
El esquema de fondos concursables tiene varias virtudes. Primero, es un esquema
que parte de la premisa de que el Gobierno no necesariamente tiene el conocimiento para
decidir donde estn las mayores necesidades de inversin productiva en el pas, y ms
bien incorpora al sector privado en el descubrimiento de esas necesidades. Segundo, en
lugar del enfoque tradicional de otorgar recursos a agencias pblicas que luego a menudo
tienen poca efectividad, aqu la idea es estimular la competencia entre estas agencias
pblicas y otras privadas en la propuesta y ejecucin de distintos programas. Tercero,
este esquema se mucho ms flexible y compatible con la evaluacin, de modo que los
programas que no funcionan pueden ser descontinuados ms fcilmente.
La evaluacin de propuestas debe ser conducida bajo criterios tcnicos, con la
participacin de representantes de los distintos grupos socioeconmicos, y de ser
necesario, con el apoyo de grupos tcnicos nacionales o extranjeros. En la medida de lo
posible, un reporte sobre cada propuesta debe ser preparado, y entregado al grupo
respectivo. Un esquema (aleatorio) de evaluacin interim y ex-post debe implementarse
en el cual se revise el desenvolvimiento de los distintos fondos. Igualmente, cada cierto
tiempo, un grupo de tcnicos extranjeros debera evaluar el funcionamiento global de de
dicho programa de fondos concursables. Con este esquema, lograramos que las
decisiones sean enteramente al interior del pas, pero con evaluacin completamente
independiente.
Es importante notar que varias de las acciones propuestas naturalmente sern de
carcter horizontal, lo que redundara en el beneficio de varios sectores y no solo el que
lo propone. Algunos podran cuestionar entonces la necesidad de tener un proceso donde
la participacin del sector privado se da a travs de sectores y no a nivel general.
135
Pensamos que la participacin a travs de sectores es ms efectiva porque es as como las
empresas naturalmente se organizan e identifican sus problemas. Sin embargo, creemos
que propuestas de carcter regional (empresas que se organizan por su localizacin
geogrfica) podran ser consideradas. Precisamente lo que se requiere es aprovechar la
generacin de informacin de las empresas para mejorar el clima de negocios en el pas.
Extraer informacin del sector privado es algo que Rodrik recientemente ha enfatizado
para la conduccin de poltica industrial, y dicho nfasis nos parece muy acertado.
Uno de los retos para lanzar esta estrategia es que las organizaciones en el pas no
tienen mayor experiencia en disear propuestas de desarrollo productivo para presentar a
concurso. Proponemos aqu dejar aparte un pequeo fondo para dar grants (aportes
financieros no retornables) y apoyo tcnico a las organizaciones que estn interesadas en
participar en el sistema pero reconozcan que no tienen las capacidades necesarias. Para
evitar conflictos de inters, la administracin de este pequeo fondo debera ser
totalmente separada de la administracin del fondo de recursos concursables que
finalmente sera la que decide si financia o no los proyectos que se presenten. Tambin
es importante que las propuestas tengan un componente de desarrollo de capacidades a
nivel de las organizaciones e instituciones participantes. Por ejemplo, un proyecto de la
organizacin de empresas del sector alimenticio para financiar estudios de mercado en los
Estados Unidos debera tambin tener un componente que apoye el conocimiento,
habilidades y personal de esta agrupacin para gestionar recursos y gestionar proyectos.
En principio, en el mediano-largo plazo este tipo de estrategias, con sus fondos
asociados, debe convertirse en una de las principales fuentes de financiamiento de las
instituciones que hoy reciben recursos directamente del Gobierno, como PROESA,
136
FONDEPRO, y que eventualmente tambin se constituyan en una fuente importante de
recursos para INNOVA, INSAFORP, etc. Se trata de todo un sistema donde los recursos
se asignen a la demanda en lugar del esquema actual, donde los recursos se asignan a la
oferta. El esquema requiere una demanda organizada, por lo que planteamos la
necesidad de dirigir ciertos fondos al fortalecimiento de la representacin y organizacin
de los sectores o clsteres. Creemos que este esquema puede ser muy efectivo, pues no
selecciona ganadores, sino que los ganadores deben lograr ser seleccionados con base en
los mritos que puedan demostrar.
Una preocupacin es que este proceso se puede prestar para rent-seeking
(bsqueda de prebendas improductivas). Al respecto ofrecemos dos observaciones.
Primero, hay que estipular que los grupos no pueden proponer subsidios, proteccin
comercial o incentivos fiscales. Se trata solamente de proponer polticas que aumenten la
productividad, no que permitan a las empresas sobrevivir con sus bajos niveles de
productividad. Segundo, este proceso mediante el cual las empresas piden apoyo al
estado es algo que se da todo el tiempo, y que en buena medida es beneficioso, pues solo
as se van dando los cambios que permiten ir adaptndose a la transformacin econmica
que caracteriza el crecimiento. El objetivo es simplemente sistematizar y acelerar este
proceso.
Auto-descubrimiento y fortalecimiento de clsteres: PROESA
Finalmente, recomendamos que PROESA ample sus funciones para incluir,
aparte de su funcin actual de atraccin de inversin extranjera, la promocin del auto-
descubrimiento y el apoyo de clsteres para participar en el Fondo de Recursos
Concursables que propusimos anteriormente. PROESA tiene ya experiencia en identificar
137
posibilidades de negocios en el pas (por ejemplo, atn) y en identificar trabas a la
expansin de nuevos clsteres, tal y como lo ha sealado en relacin al sector de
aeronutica con el recurso humano y con los call-centers con la escasez de personal
con dominio del idioma ingls. Recomendamos que PROESA tenga fondos adicionales
para que identifique trabas al desarrollo de nuevos sectores y pueda desarrollar estrategias
para subsanar estas dificultades. Esto lo podra hacer a travs del apoyo a los clsteres
existentes para participar con propuestas al Fondo de Recursos Concursables y tambin
para fortalecer la organizacin de nuevos clsteres nacientes. Dado el conocimiento que
ha adquirido sobre los sectores nacientes en el pas, PROESA podra constituirse en una
institucin clave en este proceso.
Es importante distinguir entre dos papeles muy distintos, un papel de agencia y
promocin de propuestas de clsteres, y otro de organizacin del esquema que administra
los fondos concursables, selecciona proyectos, da seguimiento, hace evaluaciones, etc. Lo
que proponemos es que PROESA participe activamente en el sistema como promotor de
grupos de empresas para que participen inteligentemente en el sistema de recursos
concursables para clsteres. Nos parece que eso es algo muy compatible con lo que
PROESA ya viene haciendo y que apalanca muy bien los conocimientos y habilidades
que ya ha venido generando. La idea es que PROESA evolucione hacia lo que en la
literatura reciente se ha definido como una agencia de bsqueda de oportunidades de
negocio y crecimiento (Sabel). Definitivamente NO recomendamos que PROESA sea la
que administre el fondo de recursos concursables. En su lugar, consideramos una buena
opcin que el Banco Multisectorial de Inversiones (banco de segundo piso) asumiera la
ejecucin y operacin de los fondos para el desarrollo productivo.
138
Debe resaltarse que nuestra propuesta se distingue de esquemas anteriores, que
han sido propuestos e implementados en El Salvador. En primer trmino, enfatizamos la
necesidad que los fondos vayan mucho ms all de financiar consultores, sino que tenga
una escala suficiente como para tenga un impacto en la adquisicin de capital fsico y
humano de los distintos sectores y clusters del pas. En segundo trmino, enfatizamos la
importancia de fortalecer el aparato institucional pblico y privado necesario para
organizar e implementar el esquema de apoyo a clsteres. Por lo tanto, nuestra propuesta
no parte del fuerte escepticismo que en el pasado se tena sobre las capacidades del
Estado para apoyar al sector privado. En su lugar, creemos que una labor inteligente del
sector pblico puede ser fundamental para que el pas logre identificar problemas, y
disear y ejecutar soluciones. En efecto, instituciones pblicas deben encargarse de
coordinar el proceso y de proveer el balance entre componente tecnocrtico externo en
relacin con el aporte local de las empresas y clsteres involucrados.
Hay que reconocer que este ltimo punto es algo que genera algn debate. En
Chile, por ejemplo, se hace mucho nfasis en que los propios clsteres no estn
preparados para identificar y disear estrategias integrales de desarrollo, por lo que hay
un fuerte componente tecnocrtico. En Colombia hay mayor balance. En particular, la
ayuda externa se da a las propuestas presentadas por los clsteres que ya han sido
seleccionadas. Aqu no hay recetas hay que plantear un esquema flexible donde haya
experimentacin y aprendizaje. Pero creemos que la idea de que PROESA sea una
institucin que participe activamente en el proceso de identificar clsteres, diagnosticar
problemas, y disear estrategias de aumento de productividad, es una forma que para El
Salvador podra ser efectiva en este sentido.
139
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