Las instituciones de cooperacin de la regin: algunos elementos para un anlisis

comparativo

Por Paula Orsini
El objetivo del presente texto es ubicar algunos de los factores que han promovido cambios
institucionales en las organizaciones vinculadas a la cooperacin en la regin, como as tambin
proponer algunas dimensiones bsicas que podra servir para un estudio comparativo, que
permitiera conocer distintos modelos y comparar aspectos de su funcionamiento.
La base de este texto, lo constituye un estudio encargado por el Viceministerio de Cooperacin
para el Desarrollo de El Salvador al equipo de consultores de GOLAW Consulting, con objeto de
revisar aspectos organizacionales y funcionales de diversas agencias y/o direcciones de
cooperacin de la regin, a fin de emitir recomendaciones para el proceso de reordenamiento de
la cooperacin que se estuve llevando a cabo en El Salvador durante el perodo 2009-2013. Por
tanto, ms que una disquisicin de carcter acadmico se trata de un conjunto de observaciones
realizadas desde el ejercicio de la funcin pblica, especficamente en el mbito de la gestin de
la cooperacin internacional.
En tal sentido, se relevaron las experiencias de otros pases (principalmente de la regin
sudamericana) que hubieran conformado sistemas nacionales de cooperacin internacional y
Agencias, para lo cual se solicit estudiar el camino transitado por Argentina, Mxico, Uruguay
y Ecuador en sus intentos de organizar y hacer ms eficiente su cooperacin.
En lneas generales, puede adelantarse que para el caso de todos los pases citados, se han
constatado esfuerzos importantes en el sentido de estructurar un sistema de cooperacin que les
permita a los actores nacionales (especialmente a los vinculados a la cooperacin, planificacin y
presupuestacin), coordinarse y complementarse para poder enfocar mejor los recursos recibidos
en funcin de los planes y prioridades nacionales, como as tambin ir fortaleciendo las
coordinaciones internas con miras a tener una presencia ms fuerte en los esquemas de
cooperacin sur-sur.
Ahora bien, a qu se debe el extraordinario dinamismo que han mostrado en los ltimos aos las
instituciones de cooperacin de la regin? Lejos de presentar unos argumentos exhaustivos, si
creemos importante sealar al menos los siguientes factores:
1. Los cambios polticos experimentados en la regin durante la ltima dcada
2. Los cambios operados en el propio sistema de cooperacin internacional
3. Los avances en materia de desarrollo operados en los pases de la regin
Sobre los cambios polticos, se registra en la mayora de los estados, a partir del abandono de los
principios implementados por el neoliberalismo, una preocupacin central por recuperar la
capacidad de planificacin, asumiendo un rol activo en los procesos tanto de creacin como
distribucin de la riqueza y en la organizacin de las prioridades de una nueva agenda de
desarrollo que, en muchos casos, tiene pretensiones ms soberanas y de mayor inclusin social,
como as tambin la apuesta por un integracionismo que cuestiona los esquemas tradicionales y
propone alternativas. En lo que a cooperacin refiere, esto ha ido muchas veces acompaado de
esfuerzos por vincular las instancias de planificacin, finanzas y relaciones exteriores, y por la
apertura de nuevas instituciones con alto perfil tcnico y para el dilogo poltico (Agencias, como
el caso de Mxico y Uruguay; Viceministerios, caso de El Salvador; Secretaras de Estado, caso
de Ecuador). Asimismo, se han realizado esfuerzos por vincular el trabajo de la cooperacin con
los ejercicios nacionales de planificacin (planes quinquenales, planes nacionales de desarrollo,
etc.), y para desarrollar instrumentos programticos propios de la cooperacin, como polticas,
lineamientos y planes nacionales.
En relacin a los cambios operados en el propio sistema de cooperacin, los pases han intentado
adaptar sus instituciones de cooperacin para responder mejor a desafos como el dilogo multi
actores, destinando recursos y capacidad tcnica para la interlocucin con la cooperacin
descentralizada (El Salvador); o con temas de responsabilidad social empresaria (Chile, Panam)
y han realizado esfuerzos de coordinacin al interior de los gobiernos con vistas a responder
mejor a nuevos instrumentos, tales como los SWAPs, los apoyos presupuestarios, e instrumentos
que combinan componentes de donacin con prstamos, donde la participacin de los Ministerios
de Finanzas se vuelve fundamental.
Por otro lado, los avances en materia de desarrollo experimentados por varios pases de la regin,
han modificado tambin su poltica de cooperacin, llevndolos a asumir roles duales, tanto de
receptores como de oferentes de cooperacin tcnica. Esto ha llevado a que muchas instituciones
de cooperacin de la regin, an de los pases de renta media baja, hayan desarrollado unidades
de cooperacin Sur-Sur y diversos instrumentos tales como fondos para financiar sus primeras
experiencias en el desarrollo de capacidades en otros pases (caso El Salvador), como sus propios
catlogos de cooperacin Sur-Sur (caso Honduras, Ecuador, Per), que han servido para ordenar
y sistematizar las ofertas nacionales, constituyndose en un valioso aporte para el reforzamiento
de los procesos de integracin.
En este escenario en permanente cambio y evolucin, es posible identificar lecciones que
puedan ayudarle a los pases a evaluar que instituciones seran ms tiles para las particularidades
de su contexto? Para ello se ha realizado, en el ao 2011, una comparacin entre cuatro pases
(Argentina, Ecuador, Mxico y Uruguay), a fin de analizar diferencias y similitudes en torno a
temas tales como la base jurdica a partir de la cual se ha constituido la organizacin del sistema
de cooperacin; sus lineamientos estratgicos y estructura administrativa; las funciones que tiene
a cargo y los actores con los que debe coordinarse.
A continuacin se presenta un cuadro resumen de los principales factores estudiados:

Cuadro Comparativo de los Principales Aspectos de los Sistemas de Cooperacin Estudiados
Pas Caractersticas
Generales del pas
Marco
Jurdico
Lineamientos
Estratgicos
Estructura
Administrativa y
Organizativa
Funciones Coordinaciones
Argentina Pas renta media
alta, receptor de
cooperacin
internacional,
aunque con una
tendencia hacia la
disminucin en
cuanto a sus
volmenes de AOD,
que adems
representa un
porcentaje bajsimo
en relacin a su PIB.
Argentina, es
tambin un pas
oferente de
cooperacin Sur-Sur
y Cooperacin
triangular mediante
el FO AR.
No se cuenta
con una Ley de
Cooperacin
Contribuir a la
consolidacin del modelo
de desarrollo autnomo
del pas, generando
polticas de cooperacin
de acuerdo con las
estrategias nacionales y
aportando al
fortalecimiento del
multilateralismo.
Ampliar el alcance y el
impacto de la
Cooperacin Bilateral,
promoviendo
asociaciones con nuevos
actores de la Ayuda
Oficial al Desarrollo
(AOD).
Desarrollar y focalizar la
Cooperacin Sur-Sur y
Triangular, procurando la
reduccin de las
asimetras en la regin.
Articular y fortalecer el
desarrollo de un
Programa Federal de
polticas nacionales y
provinciales de
cooperacin
internacional.
Promover acuerdos de
cooperacin que
contribuyan a profundizar
La orientacin y la
ejecucin de la poltica
exterior en materia de
cooperacin internacional
se encuentran bajo el
mandato de la Secretara
de Coordinacin y
Cooperacin
Internacional del
Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio
Internacional y Culto de
la Nacin (MRECIC).

Planificar,
negociar,
coordinar,
ejecutar,
monitorear y
evaluar los
programas de
cooperacin
tcnica acordados
entre la Argentina
y otros pases y
organismos
internacionales,
Ministerios,
agencias- y
actores
subnacionales
gubernamentales
y no
gubernamentales.
Pas Caractersticas
Generales del pas
Marco
Jurdico
Lineamientos
Estratgicos
Estructura
Administrativa y
Organizativa
Funciones Coordinaciones
el proceso de integracin
regional, desde la
perspectiva del
MERCOSUR.
Uruguay Uruguay es un pas
de renta media-alta,
receptor de
cooperacin
internacional en
algunos casos
mediante
modalidades
bastantes
novedosas, pero
con recursos de
AOD cada vez ms
escasos en relacin
a su peso sobre el
PIB.

Uruguay, es as
mismo oferente de
cooperacin Sur-Sur
y Cooperacin
triangular.
La Agencia
Uruguaya de
Cooperacin
Internacional
se cre en el
mes de
diciembre de
2010 a
travs de la
Ley N
18.719, Ley
de
Presupuesto
Nacional
2010-2014.
Tiene su
antecedente
en la
creacin del
Instituto de
la
Cooperacin
en el 2007.
Mejorar y potenciar
la coordinacin
interinstitucional,
acentuando la
transparencia, la
visibilidad y la
sustentabilidad.
Difundir y promover
el acceso de distintas
instituciones del
Estado a los recursos
de la cooperacin
internacional.
Sistematizacin de la
informacin de la
cooperacin existente
y la integracin de
esa informacin con
los procesos de toma
de decisin poltica,
maximizando el
alineamiento de la
coordinacin de las
polticas pblicas con
la cooperacin
internacional.
Captacin de oferta
internacional de
formacin y
capacitacin de
recursos humanos en
el exterior.
La AUCI funciona
como una entidad
desconcentrada,
dependiente de la
Presidencia de la
Repblica.
La Agencia cuenta
con un presupuesto
propio en programa
independiente.

Planificacin,
diseo,
supervisin,
administracin,
coordinacin,
ejecucin,
evaluacin,
seguimiento y
difusin de
actividades,
proyectos y
programas de
cooperacin
internacional
para dar
cumplimiento a
las polticas de
desarrollo del
pas
La creacin de la
AUCI, debi
pasar por un
proceso
necesario de
definir
competencias
entre la
Direccin de
Cooperacin en
Cancillera y el
Departamento
de Cooperacin
de la Oficina
de Planeacin y
presupuesto
sobre el tema
de cooperacin,
quedando
establecida en
su
conformacin
las
coordinaciones
entre ambas
instituciones,
as como con
ministerios de
lnea,
gobiernos
locales y
sociedad civil.
Pas Caractersticas
Generales del pas
Marco
Jurdico
Lineamientos
Estratgicos
Estructura
Administrativa y
Organizativa
Funciones Coordinaciones
Avance en la provisin de
ayuda a pases vecinos,
en forma de cooperacin
sur-sur o triangular.
Mxico Mxico es un pas
de renta media y
ejecuta su
cooperacin desde
tres diferentes roles:
como receptor;
como donante y
como asociado.

Ha pasado en dos
dcadas de ser
predominantemente
receptor a
preponderantemente
oferente de
cooperacin. El
peso da la AOD en
relacin a su PIB es
nfimo y como
oferente de
cooperacin lo hace
tanto a nivel
bilateral como
multilateral.

Ley General de
Cooperacin
Internacional
para el
Desarrollo
(aprobada en el
2011)
Promover el desarrollo
humano sustentable,
mediante acciones que
contribuyan a la
erradicacin de la
pobreza; el desempleo; la
desigualdad y la
exclusin social; el
aumento permanente de
los niveles educativo,
tcnico, cientfico y
cultural; la disminucin
de las asimetras entre los
pases desarrollados y
pases en vas de
desarrollo; la bsqueda
de la proteccin del
medio ambiente y la
lucha contra el cambio
climtico; as como el
fortalecimiento a la
seguridad pblica, con
base en los principios de
solidaridad internacional,
defensa y promocin de
los derechos humanos,
fortalecimiento del estado
de derecho, equidad de
gnero, promocin del
desarrollo sustentable,
transparencia y rendicin
de cuentas.
Se crea la AMEXCID
como un rgano
desconcentrado de la
Secretara, en los
trminos de
su reglamento interior,
con atribuciones
especificas para resolver
sobre las materias de
cooperacin.

La AMEXCID contar
con autonoma tcnica y
de gestin,
y dispondr de los
recursos materiales y
humanos aprobados, as
como de los recursos
financieros
conforme al Presupuesto
de Egresos de la
Federacin
correspondiente.


Coordina las
actividades
vinculadas a la
cooperacin
internacional del
pas y constituye
el pilar
institucional
facultado para
programar,
promover,
ejecutar y evaluar
las acciones y
programas de
cooperacin
internacional de
Mxico; sea como
pas oferente o
bien como
receptor de
cooperacin.

La AMEXID
trabaja en los
distintos
componentes que
conformarn el
sistema mexicano
en el ramo:
a) El Programa de
Cooperacin
Internacional para
el Desarrollo
(PROCID)
b) El Fondo
Nacional de
Cooperacin
Internacional para
el Desarrollo
(FONCID); y
c) El Registro
Nacional de
Cooperacin
Internacional para
el Desarrollo
(RECID).
Pas Caractersticas
Generales del pas
Marco
Jurdico
Lineamientos
Estratgicos
Estructura
Administrativa y
Organizativa
Funciones Coordinaciones
Ecuador Pas de renta media
que es igualmente
receptor de
Cooperacin Oficial
al Desarrollo y
oferente de
cooperacin tcnica
de carcter Sur- Sur.

En trminos
generales ha ido
viendo reducirse sus
aportaciones anuales
como receptor de
Ayuda Oficial al
Desarrollo.

Ecuador no
cuenta con una
ley de
cooperacin,
pero s con un
Sistema de
Cooperacin
creado
mediante
decreto
ejecutivo en el
2007 y con una
Agencia creada
a partir del
2010, que
luego en el
2011 pasa a ser
una Secretara
Tcnica.
Posicionar la cooperacin
internacional como
instrumento
eficaz y complementario
al desarrollo nacional
y territorial.
Consolidar la
institucionalidad de la
cooperacin hacia
una gestin soberana,
eficaz y transparente.
Coordinar la demanda de
cooperacin y posicionar
la oferta nacional,
impulsando plataformas y
acciones de Cooperacin
Sur-Sur que proyecten las
capacidades tcnicas e
institucionales del pas y
fortalezcan el proceso de
integracin regional.
Contribuir a los objetivos
de poltica exterior,
complementando
la
poltica comercial
y la estrategia de
insercin soberana en el
sistema mundo.
Garantizar que los
principios de justicia,
equidad social y
territorial orienten la
distribucin de los
recursos financieros
y tcnicos de
la cooperacin
La implementacin de las
estrategias generales de
cooperacin
internacional, las polticas
y reglamentos de gestin
y el desarrollo y
aplicacin de
instrumentos de gestin
es responsabilidad de la
Secretara Tcnica de
Cooperacin
Internacional (SETECI).
La SETECI es un
rgano desconcentrado
autnomo adscrito al
Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio e
Integracin

Planteamiento e
implementacin
de las polticas y
reglamentos de
gestin de la
cooperacin
internacional.
Implementacin
de las estrategias
generales de
cooperacin
internacional.
Desarrollo y
aplicacin de los
instrumentos de
gestin del
Sistema
Ecuatoriano de
Cooperacin
Internacional
(SECI).
Negociacin con
la Cooperacin
Internacional no
Reembolsable.
Suscripcin de
convenios
internacionales de
Cooperacin
Internacional no
Reembolsable.
Rendicin de
cuentas sobre la
gestin de la
Cooperacin
El Sistema
Ecuatoriano de
Cooperacin
Internacional
(SECI) est
integrado por las
instituciones
responsables de la
rectora,
coordinacin,
financiamiento y
ejecucin de las
actividades
relacionadas con
la Cooperacin
Internacional (CI),
incluyendo el
Ministerio de
Relaciones
Exteriores, los
Ministerios de
Coordinacin, la
Secretara
Nacional de
Planificacin y
Desarrollo
(SENPLADES),
las fuentes de
Cooperacin
Internacional
bilateral y
multilateral, las
Organizaciones
No
Gubernamentales
Pas Caractersticas
Generales del pas
Marco
Jurdico
Lineamientos
Estratgicos
Estructura
Administrativa y
Organizativa
Funciones Coordinaciones
Internacional.

Estos objetivos, aterrizan
en 14 polticas
especficas, que buscan
direccionar la
cooperacin en funcin
de los macro objetivos
propuestos.
Internacional en
Ecuador.
Registro de
programas y
proyectos de
cooperacin
internacional.
Seguimiento y
evaluacin de la
cooperacin
internacional no
reembolsable e
implementacin
del sistema de
informacin
correspondiente.
Suscripcin de
convenios bsicos
de funcionamiento
y registro de
ONG.
Internacionales,
las instituciones
sectoriales
nacionales, los
gobiernos
provinciales,
municipales y
dems actores que
se relacionen con
recursos de
financiamiento
externo no
reembolsable
El Sistema
Ecuatoriano de
Cooperacin
Internacional es
liderado por el
Comit de
Cooperacin
Internacional
(COCI).






De la comparacin entre los casos estudiados, puede observarse que para los pases de la
regin ha sido necesaria la conformacin formal de un sistema de cooperacin, que en su
estructuracin permita contar con espacios y mecanismos de coordinacin interinstitucional
y multi-actores definidos, en donde quede manifiesto el claro rol de liderazgo del pas en
cuanto a sus procesos de desarrollo y la necesidad de que la cooperacin sea un mecanismo
complementario de los esfuerzos nacionales por conseguir el mismo, articulndose con las
instancias de planificacin y presupuestacin nacional.
La necesidad de contar con un sistema, en el sentido de tener unos espacios y reglas
mnimas para regular las interacciones entre los diversos actores involucrados en los
procesos de planeacin, gestin, ejecucin y evaluacin de la cooperacin internacional, se
ha vuelto una preocupacin central para los estados de la regin en los ltimos aos, y en
ese sentido se han ensayado diversos modelos con objeto de establecer sinergias y
coordinaciones para poder ajustar las estructuras con las que cuenta el pas a las nuevas
necesidades en cuanto a sus propios procesos de desarrollo; en cuanto a los cambios en las
tendencias y los instrumentos de la cooperacin internacional y en cunto a la forma en que
se insertan en los espacios y en las nuevas agendas de la cooperacin Sur-Sur. En general,
como ya hemos adelantado, los esfuerzos se han dirigido a mejorar la capacidad de
coordinacin y complementacin entre los propios actores gubernamentales en primera
instancia, con vistas a enfocar mejor los recursos recibidos en funcin de los planes y
prioridades nacionales, as como tambin ir fortaleciendo las coordinaciones internas que
permitan a los pases tener una presencia ms fuerte en los esquemas de cooperacin sur-
sur.
De alguna manera u otra, en todos los casos estudiados, la definicin de su sistema de
cooperacin ha pasado por una detallada y minuciosa revisin de los roles institucionales
de los Ministerios globalistas (cancilleras, finanzas y planificacin), habiendo sido
necesario realizar ajustes a los mismos para el establecimiento de las reformas, ya sea en
los casos que ha implicado la creacin de nueva institucionalidad (Uruguay), o cundo se
han redefinido roles de instituciones preexistentes (Mxico).
En conclusin, si bien no existen recetas mgicas, y las funciones y roles de las
instituciones de cooperacin varan de un pas a otro, presentando adems bases jurdicas
distintas, s se puede extraer, de la comparacin entre casos, algunas lecciones bsicas que
podran tener relevancia al momento de pensar nuevos cambios y modificaciones en las
instituciones de cooperacin al interior de cada pas. Entre ellas podemos citar:
Necesidad de contar con un fuerte respaldo poltico a los cambios: en los casos
revisados, las instituciones de cooperacin han tendido a incrementar su nivel dentro del
organigrama pblico (de Direcciones Generales a Viceministerios; Secretaras de Estado o
entes con mayor autonoma funcional y presupuestaria), o a la apertura de nuevas Agencias
de cooperacin en pases que anteriormente mostraban otros arreglos institucionales
(Uruguay, Mxico) lo que ha llevado a los funcionarios dedicados a la cooperacin a
incrementar su rango, situando el tema de la cooperacin en un dilogo poltico de alto
nivel.
Necesidad de darle formalizacin al sistema: en todos los pases se registra un
esfuerzo por dotar de una institucionalidad robusta a la cooperacin, sea a travs de leyes
de cooperacin, de la creacin de lneas presupuestarias propias, de decretos ejecutivos y/o
distintos lineamientos (desde polticas generales hasta disposiciones nacionales para el
manejo de fondos), con objeto de dotar al sistema de mayor sostenibilidad.
Establecer coordinaciones bsicas entre las instituciones vinculadas a la cooperacin
parece prioritario: se registran importantes esfuerzos por redefinir roles entre, al menos,
los Ministerios de Finanzas, Planificacin y Relaciones Exteriores. Si bien las
competencias que cada actor tiene en materia de cooperacin internacional varan de pas a
pas, se han desarrollado espacios de trabajo formales o ad hoc para procesos especficos,
como por ejemplo, el manejo de apoyos presupuestarios generales (El Salvador). Tambin
en aquellos pases donde se han desarrollado leyes, se han previsto espacios de
coordinacin entre los titulares de esas carteras o sus delegados, para la definicin de los
lineamientos estratgicos de la poltica de cooperacin (Mxico).
Se han reforzado capacidades institucionales en materia de cooperacin Sur- Sur: se
observa que en el desarrollo de los nuevos modelos institucionales, la voluntad de los
pases de jugar roles duales, en tanto receptores y oferentes de cooperacin tcnica, ha
tendido a ser reflejada en los organigramas (por ejemplo, a travs de la inclusin de
unidades de Cooperacin Sur-Sur, como el caso de El Salvador); o a travs de la creacin
de catlogos de capacidades tcnicas (Honduras, Per, Ecuador, Uruguay);o mediante la
implementacin de fondos especficos, conformados mediante aporte de los pases y
triangulaciones de donantes tradicionales.
Se verifican esfuerzos para formalizar la interlocucin con otros actores: mientras
algunas instituciones ya haban desarrollado mecanismos ms o menos formales de trabajo
con otros actores de la cooperacin (por ejemplo, la cooperacin descentralizada, caso de
Argentina), los cambios operados en los ltimos aos van en la tendencia de formalizar
espacios de trabajo con otros actores. Entre ellos destaca la sociedad civil organizada y los
gobiernos regionales y municipales (Mxico); la academia (El Salvador); el sector privado
(Panam).
Para ir concluyendo, es evidente que algo ha cambiado en Amrica Latina en la ltima
dcada, y que la cooperacin no ha quedado fuera de esta ola de transformaciones que han
vuelto a colocar a los estados al frente de la planificacin del desarrollo nacional; que han
intentado modificar las condiciones del dilogo entre los actores de la cooperacin
internacional y entre los diversos actores del desarrollo nacional y que han aportado a la
institucionalizacin y sostenibilidad de los cambios operados.
Quedan an como desafos pendientes, ver si estos esfuerzos en la mejora de la
coordinacin interestatal pueden operar cambios en la cultura organizacional de las
instituciones pblicas y en sus funcionarios, hacia modelos de trabajo menos segmentados,
que estn en mejores condiciones de responder a la complejidad actual de los desafos del
desarrollo; y si es posible aprender de las lecciones nacionales para la consolidacin de
esquemas regionales que hagan de la cooperacin una herramienta fundamental para la
integracin y el avance de nuestros pueblos.