Sobre el Estado de Bienestar

Apunte de Apoyo
Ctedra Teora del Estado
Felipe Alarcn
Nstor Guerrero

1. CONSIDERACIONES INICIALES

Para comprender al Estado de Bienestar (EB), resulta necesario realizar algunas consideraciones
iniciales. En primer lugar, que el EB corresponde a un tipo particular de Estado, es decir, es una de
las tantas manifestaciones que esta forma de organizacin poltica ha adquirido durante su
evolucin. Desde esta perspectiva, Bobbio (1989) ha propuesto dos criterios para distinguir formas
de Estado:

a) De acuerdo a su evolucin histrica, distingue cuatro formas posibles de Estado:
Estamental, Feudal, Absoluto, Representativo.
b) De acuerdo a su tamao en relacin a la sociedad civil, distingue dos tipos de Estado:
Liberal, Totalitario.

Por lo tanto, el EB puede ser adscrito, en un primer momento, a un modelo de Estado
Representativo-Liberal. No obstante, esta categorizacin requiere ciertas precisiones. La ms
importante dice relacin con el segundo criterio (tamao del Estado), toda vez que la relacin
liberal-totalitario constituye un continuo en el cual es posible identificar mltiples gradaciones y,
por tanto, variantes del Estado en cuanto al tamao que ste deja a la sociedad civil.

Liberal Totalitario


En segundo lugar, la comprensin del EB supone el conocimiento previo de los fundamentos de
filosofa poltica que han sustentado la Teora General del Estado. En ese sentido, es clave entender
la dicotoma pblico-privado
1
y su correspondencia en las esferas poltica y econmica. Asimismo,
debe considerarse el elemento ideolgico como clave en la configuracin del EB: ste surgira en
respuesta a la demostracin emprica del fracaso de los modelos de sociedad propuestos por el
liberalismo (economa capitalista) por un lado y el socialismo (economa centralmente planificada)
por el otro
2
. En trminos dialcticos, el Estado Liberal representa la antitesis; el Estado Socialista la
tesis, y el Estado de Bienestar la sntesis. Resulta interesante en este punto constatar que tanto
liberalismo como socialismo aspiran al Estado mnimo, pero que, no obstante ello, el EB refuerza la
relevancia (compartida) de ste. De esta forma, el EB se ha construido desde una diversidad
ideolgica. Como indica G. Cotarelo, conservadores y liberales, socialistas y democratacristianos
han hecho valiosas aportaciones a la construccin del Estado de Bienestar. Otros autores incluso
sealan que el EB materializa la idea del Estado Moderno, en el continuo pre-modernidad /
modernidad / pos-modernidad (Offe, 1990).

E Liberal EB E Socialista



1
Ver Bobbio, Norberto (1989) Estado, Gobierno y Sociedad. Por una Teora General de la Poltica Fondo de
Cultura Econmica. Mxico. Captulo I.
2
En esa lnea, Ralph Dahrendorf concibe el Estado de Bienestar como un Pacto Social Liberal, generado despus de la
Segunda Guerra Mundial.
2. SURGIMIENTO DEL ESTADO DE BIENESTAR

El EB corresponde a aquella forma de Estado que surge a partir de la configuracin histrica de dos
hechos principales: la crisis econmica de 1929 y las guerras mundiales. En esta mirada histrica,
se puede afirmar con toda certeza que el EB es una construccin puramente Europea. Para
comprender este proceso, vale retomar la diferenciacin entre esferas econmica y poltica.

En la esfera econmica, los sustentos del EB estn dados por los postulados de Keynes
3
. Este autor
logr evidenciar los lmites del capitalismo liberal: Ante la crisis econmica, son insuficientes los
mecanismos del propio mercado (de los diferentes capitalistas privados en competencia), y se plantea
la necesidad de una mayor intervencin estatal en la regulacin de la economa promoviendo una
poltica basada en la demanda de bienes, y corrigiendo los excesos del capitalismo salvaje (Antn,
1997). De acuerdo a esto, el EB se condice con un escenario que reclam mayor intervencin del
Estado en la economa e inst a un mayor nivel del gasto pblico. La crisis econmica de los aos
treinta -que puso en tela de juicio al liberalismo ortodoxo- gener el convencimiento de que el
gasto pblico no tiene un efecto neutral en la economa y, por ende, debe jugar un papel anticclico
ante los vaivenes inherentes al libre mercado. El EB se sirvi de estos presupuestos keynesianos, los
cuales han proporcionado el soporte terico en su dimensin econmico-fiscal.

En la esfera poltica, es relevante mencionar algunos aspectos. En primer lugar, que tras las nefastas
consecuencias de las guerras mundiales, los Estados debieron reaccionar a favor de sus ciudadanos,
especialmente en torno a valores como la integracin y la cohesin. En ese sentido, ser
fundamental que los estados occidentales cuiden especialmente tras la II Guerra la integracin
nacional y social de sus sociedades evitando nuevas crisis como las generadas en los aos veinte y
treinta del siglo XX. (Antn, 1997). Una manifestacin inmediata fue la creacin de la Organizacin
de las Naciones Unidas, con la intencin declarada de, entre otras, "crear condiciones bajo las cuales
puedan mantenerse la justicia y el derecho internacional" y "promover el progreso social."

En sntesis, se puede concluir que durante los aos 50 y 60 se dan unas condiciones de sostenido
crecimiento econmico, con relativo pleno empleo, con ampliacin y generalizacin de prestaciones
sociales (pensiones, subsidios, sanidad, enseanza...). Hay una base social de clase obrera
relativamente estable, una presin y prestigio de la izquierda (sindical, poltica y electoral) y la pugna
con los pases del Este. Todo ello favorece el consenso social y la institucionalizacin del conflicto, la
confianza en la democracia poltica. (Antn, 1997).

Un elemento que adquiere relevancia para materializar esas prestaciones sociales es el desarrollo de la
ciudadana asociado a los derechos humanos. Precisamente es el socilogo T.H. Marshall (1949) quien
formula su teora de la ciudadana social. Para este autor, los derechos ciudadanos han evolucionado
durante los tres ltimos siglos: XVIII: Derechos Civiles; XIX: Derechos Polticos; XX: Derechos
Sociales. En contraposicin a la estructura de clases sociales que implica desigualdad, propone el
estatus de ciudadana, en tanto plena pertenencia a una comunidad, que garantiza la igualdad. Es
perfectamente compatible la desigualdad de clases (esfera econmica) con la igualdad ciudadana
(esfera poltica); esta igualdad poltica la proporciona el otorgamiento de un nmero creciente de
derechos ciudadanos: considerando que el ejercicio de la ciudadana exige un Estado garante de
tales derechos, la formacin del EB constituira un marco referencial para el ejercicio sustantivo de
la ciudadana. Con este modelo de ciudadana y de Estado, se legitiman las desigualdades inherentes

3
John Maynard Keynes, economista ingls defensor de la poltica social, y elabor teoras econmicas que avalaban esta
propuesta.

al capitalismo. Resulta interesante agregar que es en estos aos que la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU) y sus Estados miembros promulgaran el Pacto de Derechos Civiles y Polticos y el
Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.


3. NOCIN DE ESTADO DE BIENESTAR: APROXIMACIONES CONCEPTUALES
La nocin actual de Estado de Bienestar corresponde al trmino ingls de welfare state
(literalmente: "estado de bienestar"), forjado en los aos 1940, coincidiendo con la emergencia de
las polticas keynesianas de posguerra. Esta ltima expresin habra sido creada por William
Temple entonces Arzobispo de Canterbury, como contraposicin al warfare state ("estado de
guerra") de la Alemania Nazi.
Como ya se ha sealado, el EB es el resultado combinado de diversos factores e ideologas: el
reformismo socialdemcrata, el socialismo cristiano, lites polticas y econmicas conservadoras
ilustradas, y grandes sindicatos industriales, que fueron las fuerzas ms importantes que abogaron
en su favor y otorgaron esquemas ms y ms amplios de seguro obligatorio, leyes sobre proteccin
del trabajo, salario mnimo, expansin de servicios sanitarios y educativos y alojamientos
estatalmente subvencionados, as como el reconocimiento de los sindicatos como representantes
econmicos y polticos legtimos del trabajo (Offe, 1990).
Monereo
4
enfatiza que el EB es la expresin de una responsabilidad social compartida hacia el
conjunto de la comunidad. Para este autor, el EB es "aquella forma de organizacin del poder
poltico en la comunidad que comporta una responsabilidad de los poderes pblicos en orden a
asegurar una proteccin social y bienestar bsico para sus ciudadanos. Implica la provisin de una
serie de servicios sociales, incluyendo transferencias, para cubrir las necesidades humanas bsicas
de los ciudadanos de una sociedad compleja y cambiante y la responsabilidad estatal en el
mantenimiento de un nivel mnimo de vida a todos los ciudadanos pertenecientes a una comunidad
poltica."
Amartya Sen (2003) entiende que la naturaleza del Estado de Bienestar consiste en ofrecer algn
tipo de proteccin a las personas que sin la ayuda del Estado puede que no sean capaces de tener
una vida mnimamente aceptable segn los criterios de la sociedad moderna.
Manuel Riesco seala que el EB es un fenmeno histrico moderno: las instituciones de la poltica
social acompaaron el proceso de desarrollo y modernizacin capitalistas en un sentido preciso. Al
migrar grandes masas campesinas hacia las ciudades, el proceso econmico ha introducido
desequilibrios sociales importantes. Pero tambin estimul el surgimiento de formas institucionales
nuevas que, en el largo plazo, evitaron o redujeron la anomia caracterstica de las sociedades que se
modernizan. Originadas en la segunda mitad del siglo pasado, las instituciones del moderno sistema
de proteccin social constituyen el principal instrumento de compensacin o (re) equilibrio, ya que
sus sistemas de seguridad social, educacin y otros servicios sociales hacen viable el trnsito y la
incorporacin social de masas rurales a la vida urbana y a la condicin salarial (Riesco, Draibe,
2006).

4
Monereo Perez, J.L. (1999), Los renglones torcidos de la poltica social moderna: los derechos sociales a fin de
siglo, Revista de la Facultad de derecho de la Universidad de Granada, n 2, pp. 239-262
Uno de los principales autores que ha hecho aportaciones relevantes para definir los elementos
caractersticos de un Estado de Bienestar, ha sido Esping-Andersen (1999)
5
. Entre estos elementos
se sealan:

Un padrn dado de previsin social
Cierta estructura del sistema pblico de polticas sociales (Gough, 1999), en general compuesto
por los programas de seguridad social, servicios educacionales y de salud (ms o menos
universales), programas de asistencia social y (eventuales) transferencias monetarias a grupos
sociales determinados;
Un padrn dominante de solidaridad (individual, basado en el mrito, o universal) y el efecto
resultante en trminos del grado de estratificacin social,
Expresando todo el anterior, un padrn dado de financiamiento (solidario o no; compulsivo o
voluntario; de base contributiva o fiscal, o distintas composiciones de estos rasgos);
caractersticas y rasgos culturales, sistemas de valores, credos y regulaciones religiosas, en
especial en lo que se refiere a la esfera familiar de la reproduccin social (las actividades de
cuidados domsticos) y a la situacin de la mujer en la sociedad y respecto al trabajo
remunerado y no remunerado (Sainsbury, 1999; Walby, 2001);
Ideas, intereses y fuerzas polticas dominantes en la sociedad en las distintas etapas de
emergencia, desarrollo y reformas de los sistemas nacionales de proteccin social.


4. HACIA UNA TIPOLOGIA DE EB

Esping-Andersen (1990), ha propuesto una tipologa triple para comprender las distintas
manifestaciones del EB, son los tres regimenes del EB para los pases de la OCDE. Este autor
menciona tres actores claves en la configuracin del EB: Estado, Mercado, Familia. De acuerdo
la relevancia que cada uno posea, se identifica un tipo particular de EB.



5
Esping-Andersen, Gsta (1999), Social Foundations of Postindustrial Economies. Oxford University Press. Gsta
Esping-Andersen (nacido en 1947) es un socilogo Dans autor de muchos libros sobre la materia. Su inters principal
en este campo es el Estado de Bienestar y su papel en las economas capitalistas.

a) El rgimen liberal, que tiene por atributos principales el mercado como locus de la solidaridad;
la base individual de la solidaridad y, en la composicin de la previsin social, el predominio del
mercado y los roles marginales de la familia y del Estado. En este tipo podra clasificarse a Estados
Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelandia, Irlanda y el Reino Unido.

b) El rgimen conservador-corporativo fundado en la solidaridad familiar y que tiene como
referencias el estatus, el corporativismo y el estatismo; su caracterstica es la provisin social en la
que la familia desempea el papel central, frente al carcter marginal del mercado y la accin
subsidiaria del Estado. Alemania, Italia, Francia y otros pases de Europa continental
ejemplificaran este rgimen.

c) El rgimen socialdemcrata, fundado en la solidaridad de base universal, que tiene en el
Estado su locus principal, caracterizado por una composicin de la previsin social, en la cual el
Estado desempea un papel central, frente a las posiciones marginales de la familia y del mercado.
Aqu se clasifican Suecia, Dinamarca, Noruega y Finlandia (Esping-Andersen, 1990; 1999).

5. CONSIDERACIONES FINALES: Algunos puntos para la reflexin y la discusin.
En primer lugar, el debate sobre la pertinencia de hablar del Estado de Bienestar en Amrica
Latina. Como sealan algunos expertos, tanto en Chile como Latinoamrica, el debate sobre el
Estado de Bienestar ha sufrido diferentes altibajos. Ciertamente, en la ltima dcada apenas se han
dado los primeros pasos hacia la comprensin de los sistemas latinoamericanos de proteccin
social, a la luz de teoras, conceptos y experiencias generados por el estudio del fenmeno en otras
partes del mundo (Draibe y Riesco, 2006). Un antecedente central en la comprensin del Estado
latinoamericano es la adopcin del denominado Modelo Sustitutivo de Importaciones o de
desarrollo hacia dentro, el cual cobij el Estado desarrollista de Bienestar latinoamericano
(EDBLA) como promotor del desarrollo y garante de derechos sociales (CEPAL; Riesco, 2006). Al
respecto es necesario explicitar que el modelo de desarrollo hacia adentro no signific la
implementacin de un Estado de Bienestar, dado que el modelo es implementado desde arriba hacia
abajo, y no desde un proyecto que incorporara la nocin de ciudadana social. Adems de lo
anterior, el debate sobre los sistemas de proteccin social slo ha adquirido relevancia en el ltimo
tiempo. El Estado Desarrollista en Chile responde al intento de construir un modelo inspirado en el
Estado de Bienestar, pero que en la prctica se materializ en un Estado interventor, rector de la
sociedad, garante de derechos y centrado en la ampliacin del gasto social.
En segundo lugar, interesa sealar las crticas que el EB ha recibido
6
. Provenientes preferentemente
desde el discurso neoconservador y neoliberal, este tipo de Estado fomentara una ciudadana
pasiva, en la que la dimensin de derechos prevalece por sobre la dimensin de obligaciones. Es
una ciudadana social, pero no integral. Otra crtica dice relacin con la emergencia de una clase
media excluida y marginal. Si bien el EB logr reducir el edificio social, ha surgido una clase
media con ingresos promedios no satisfactorios desde la mirada del EB. Finalmente, los altos
niveles de gasto pblico y las altas aportaciones que realizan los ciudadanos para la mantencin del
EB resultaran ineficientes desde una perspectiva econmica. El debate de fondo es la autonoma de
la esfera econmica respecto de la esfera poltica.


6
Para una crtica del Estado de Bienestar, en las condiciones vigentes de la UE, ver: Juan Torres Lpez (2005). Pactos
de Estabilidad y Estado de Bienestar: una nota sobre su dudosa compatibilidad Cuadernos de Poltica Econmica,
Universidad de Valencia. UGPE.