UNIVERSIDAD DE CHILE

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

MAGISTER EN PSICOLOGIA
MENCION PSICOLOGIA COMUNITARIA
MODULO I: POLTICAS, PROGRAMAS Y
PROYECTOS


Unidad 4: La Poltica Social bajo la
Postmodernidad y las Sociedades Complejas

Texto
Herrera y Castn (2003) "Las Polticas Sociales en las Sociedades
Complejas", Ariel Ediciones. Cap. 1.
Polticas Sociales Comunitarias

Profesor : Germn Rozas



Captulo 1
LA POLITICA SOCIAL DESDE LA PRIMERA INDUSTRIALIZACION
A LAS SOCIEDADES COMPLEJAS
Herrera y Gastn (2003)
Las Polticas Sociales en las Sociedades Complejas


I. Poltica social y el Estado Moderno

La mayor parte de los especialistas y estudiosos de la materia coinciden en que
histricamente, la poltica social
1
ha nacido con el Estado moderno, y que en el
ltimo siglo se ha identificado con las acciones, las estructuras y los procesos del
Estado de bienestar.
Hay quienes sealan como emblemtico punto de partida las Leyes de Pobres
(Poor Lasws) de Isabel I en Inglaterra (promulgadas a comienzos del siglo XVII), un
pas marcado por una fuerte ecuacin entre poltica social y Estado asistencial.
Otros, sin embargo, ubican el nacimiento de la poltica social en los Estados
ilustrados del siglo WVIII, y ms concretamente en la Prusia de Federico II.
Independientemente de estas preferencias histricas y de las motivaciones que las
sustentan, lo cierto es que, tanto en la Inglaterra como en la Alemania del siglo XIX,
se elaboran los modelos ms emblemticos de la prehistoria y del nacimiento de las
polticas sociales en el sentido moderno.
2

Ser con Otto von Bismarck, en la dcada de los ochenta del siglo XIX,
cuando nos encontremos con el inicio de una poltica de seguridad social en
sentido especfico, activada y desarrollada mediante instituciones diferentes a las
caritativas y a las de b ineficiencia.
3
Concretamente, cuando se habla del modelo
bismarkiano se alude a instituciones nuevas, basadas en el concepto de seguridad
social obligatoria (control de las enfermedades, infortunios laborales y,
posteriormente, el desempleo, etc), que permiten distribuir los costes de los riesgos
sociales en la colectividad o en entidades colectivas, desgravando de esta forma a
los individuos y a las familias de los costes derivados de circunstancias no deseadas
que comportan una potencia cada en situaciones de pobreza, miseria o
marginacin social.
4

El principio asegurador con el abastecimiento de obligaciones contributivas a
los trabajadores y a los empresarios, es la base de un sistema de poltica social que
se puede denominar social-democrtico. Una tercera parte, el Estado, que puede
entrar en el juego, y de hecho histricamente se ha ido introduciendo de forma
ms incisiva, no slo para regular la materia, tambin para contribuir al sistema
global de bienestar con recursos extrados del sistema fiscal.
Este modelo alcanza su madurez con la Segunda Guerra Mundial, y se
identifica con el Plan Berveridge. En este ltimo se recoge el modelo ms avanzado
de polticas sociales guiadas por el Estado social-democrtico, entendido como
compromiso entre capitalismo (mercado) y democracias (gobierno poltico),

1
Genrica y tradicionalmente concebida como aquella parte de la poltica general que tiene como objetivo
especfico promover el bienestar econmico-social de la poblacin.
2
Vase P. Flora A.J .Heindenheimer (1981) y G.Rossi, P. donatt (1985)
3
Vase J . Albert (1982) y G. A. Ritter (1991)
4
Vase F. Swal (1986)
aunque conviene precisar que otros pases (concretamente escandinavos) se han
llevado a cabo programas ms radicales que el ingls
5
.
En este sentido, las polticas sociales han crecido cuantitativa y
cualitativamente en relacin a la extensin de los derechos sociales de
ciudadana.
6
Cuando se afirma, como por ejemplo hace H. Wilensky
7
que el estado
de bienestar es el conjunto de las garantas y de las intervenciones elaboradas por
el Estado para asegurar unos estndares mnimos de ingresos, alimentacin, salud,
vivienda y ecuacin a todo ciudadano como derecho social y no como caridad,
tambin se est definiendo la poltica social, como si esta ltima coincidiese con la
extensin en cantidad y calidad de las prestaciones sociales del Estado a los
ciudadanos. Es decir, y dicho en otros trminos, como si la poltica social coincidiese
con una progresiva inclusin de cuotas (siempre ms extensivas) ofrecidas por el
Estado social. En este modelo, que llamaremos estatal, la poltica social es
concebida como el conjunto de las intervenciones pblicas del Estado,
encaminadas a asegurar a los ciudadanos una gama siempre ms rica de
derechos sociales.
Con ello se ha minusvalorado un hecho: que las polticas sociales tambin
han sido pensadas y desarrolladas como expresin de sujetos sociales diferentes al
Estado. Podremos llamar a esta una segunda va de las polticas sociales como
modelo societario. Este modelo, como posteriormente se ver presupone una
iniciativa autnoma de los actores sociales y una definicin de la poltica como
funcin social no meramente estatal.

II. Problemas de definicin de la poltica social

II.1. ASPECTOS GENERALES: CONCEPCIONES LIBERALES Y CONCEPCIONES
SOCIALISTAS

Salvo en los trminos generales anteriormente apuntados, no existe una
definicin univoca de poltica social. Por lo que respecta a las formas, los contenidos
y las instituciones sociales que las identifican debemos trasladarnos a toda concreta
configuracin de la sociedad en una fase histrica determinada. Dada la relativa
confusin que reina en este campo, nos ser muy til precisar los trminos en los que
se enmarca la cuestin de la definicin.
Desde un punto de vista ideolgico, la distincin ms tradicional es la siguiente:
concepciones liberales y concepciones socialistas de poltica social. Las primeras se
caracterizan por el hecho de intervenir ex post, es decir, despus que fracasan los
privados (individuos, familias y mercado). Mientras que las segundas se definen
mediante una programacin ex ante de las intervenciones ante una emergencia o
previsin de las necesidades sociales. Ambas concepciones entienden la poltica
social como un conjunto de medidas relativas a la posicin de los individuos en la
sociedad y a su nivel de vida, relativo o absoluto. Pero se diferencian en la forma de
entender la accin poltica en la/sobre la sociedad.
8


5
El Plan Beveridge contiene dos partes, La primera es un plan para la seguridad social (Report on Social
Insurance an Allied Services, Londres, 1944) la definicin que Lord Beveridge ofrece de seguridad social puede
considerarse emblemtica: la seguridad social es definida como seguridad del individuo organizada por el
Estado, contra los riesgos a los que permance expuesto el individuo; tanto las asigunaciones para infancia como
el tratamiento mdico son parte de la seguridad social (Full Emplovment, .pg 11)
6
La tesis remonta a la obra de T. H. Marshall sobre ciudadana (1950). Una ms amplia.INCOMPLETO
7
INCOMPLETO
8
INCOMPLETO
La visin liberal parte de los individuos y se pregunta por las posibilidades
individuales de desplazamiento en la sociedad. Se asume que los individuos pueden
circular libremente en un sistema en constante homogeneizacin de las posiciones.
La poltica social es entendida como conjunto de medidas que tienen el objetivo de
mejorar la movilidad de los individuos y de sus chances en vida. Sin embargo, la
visin socialista parte de la sociedad, a la que considera ya estructurada, y se
pregunta si y como tal estructura que condiciona a priori a los individuos y sus
chances, deber ser modificada. Se asume que las relaciones de produccin
determinan la posicin que todo individuo ocupa en el sistema de las
oportunidades sociales y, en consecuencia, se otorga especial nfasis a factores
materiales (econmicos, relativos a las estructuras desigualitarias del mercado). La
poltica social es vista como modalidad para re-producir, o bien modificar, tales
factores.
Como veremos, esta contraposicin (liberalismo-socialismo, polticas orientadas
al individuo-polticas de tipo colectivo) pertenece al pasado. En cuanto que el
individuo jams est socialmente aislado o totalmente desvinculado de las
condiciones del contexto, y las estructuras no actan sino a travs de los individuos,
un poltica social, post-ideolgica debe tener ms presenta la red la red de los
individuos y de las posibilidades de vida en sus diversos y diferentes contextos.
Desde le punto de vista histrico-sociolgico, o mejor del pensamiento social,
nos encontramos con cuatro grandes concepciones de la poltica social. Como
posteriormente se ver, aunque todas estn presentes en el lenguaje y en el sentido
comn, la cuarta es la ms evolucionada y apropiada. Vemoslas brevemente en
su forma pura
9
.


I. La primera concepcin es la asistencial que piensa las intervenciones como
expresin de una visin caritativa, altruista, de beneficencia. La poltica social
aparece como aquel conjunto de ayudas sociales que los gobiernos nacionales y
locales adoptan a partir de consideraciones tico-polticas de apoyo a los pobres, a
los necesitados, a los enfermos, a los indigentes, como objetivo no slo de los
privados y de la Iglesia, sino del Estado laico. La poltica social es entendida como
deber pblico encaminado a distribuir cierta cuota de recursos (en el lenguaje
hodierno: una cierta cuota de producto bruto) a la atencin de objetivos
humanitarios o de justicia social en sentido genrico (no como derecho propio y
especfico, en cuyo caso nos encontraramos ms all de una visin de tipo
asistencial). Como tal, esta concepcin no aborda propiamente reformas o
cambios en las estructuras sociales, econmicas y polticas. Por lo tanto, estamos, en
cierto sentido, en el escaln ms bajo de la poltica social. Nadie duda de la
importancia de las acciones humanitarias hacia los pobres, los dbiles, los enfermos,
pero la poltica social en sentido propio requiere la superacin de una visin
caritativa o de mero asistencialismo.

II. Una segunda concepcin es la que entiende la poltica social como
conjunto de objetivos e instrumentos de ayuda a los pobres y a los dbiles con la
finalidad del control social, es decir, encaminada a re-guiar las relaciones sociales y
las condiciones de vida de la poblacin para asegurar el orden, la paz la

9
Conviene sealar que, obviamente, las cuatro concepciones que es van a exponer pueden presentar y de hecho
sucede muy frecuentemente, formas mixtas o alternativas. Por ejemplo, la versin asistencial se mezcla muy a
menudo con la versin del control (orden)social, la marxista de la reproduccin alargada generalmente se
presenta como critica de la versin de control social para instaurar otro INCOMPLETO
integracin social (orden pblico, control de los conflictos de clase, gestin de las
relaciones entre incluidos y excluidos respecto ciertas oportunidades de vida como
el trabajo, la educacin o la salud). Es el primer escaln de la poltica social, aquella
que emana del Estado polica (de politeia, entendida como buen gobierno) nacido
con la Ilustracin en el siglo XVIII europeo. Aqu la sociedad comienza a ver al
Estado como el garante de bienestar colectivo en sentido moderno, y a su vez, el
Estado inicia la produccin de su sociedad (tambin civil), en el sentido de que la
accin estatal crea instituciones de bienestar que controlan la vida civil en cuanto
que se requieren comportamientos apropiados para disfrutar de las prestaciones
ofertadas
10
. Al principio el sujeto de tal accin es el soberano (o bien la clase
dominante aristocrtico-burguesa), pero posteriormente, con la extensin del
sufragio universal y de la democracia de masas, el sujeto es el gobierno expresado
por el sistema de partidos polticos.

III. Una tercera concepcin es laque define la poltica social como forma de
reproduccin social alargada de la fuerza-trabajo, es decir, como conjunto de
intervenciones- establecidas por el Estado para garantizar que el sistema
econmico pueda disponer de fuerzas productivas adecuadas a pesar de la
casualidad y de los ciclos econmicos r marxista de la sociedad (y del Estado)
capitalista, segn la cual, las medidas de apoyo social a las clases ms dbiles e
indefensas tienen el objetivo de garantizar que est siempre disponible una fuerza-
trabajo, suficiente capaz de mantener la competitividad en el sistema productivo.
La teora ha sido generalizada a partir de una versin segn la cual, la poltica
social es la resolucin estatal del problema de la constante transformacin de los no
asalariados en asalariados. (es decir , de la transformacin del cualquier trabajo,
incluido el de ama de casa o de asistencia, en una forma asalariada y
dependiente, a la que se garantiza una cierta proteccin social)
11
. En este caso, la
poltica social es contemplada sobre s misma a travs del Estado de carcter
selectivo: es decir, fundamentalmente para la reproduccin de las condiciones de
trabajo proletarizado.

IV. Una cuarta concepcin interpreta la poltica como realizacin de los
derechos sociales de ciudadana, en cuanto diferentes de los civiles (de libertad
individual y colectiva) y de los polticos (electorales y de representacin
democrtica). Es la concepcin ms especfica y madura de la poltica social, y en
cuento que, evita la pasivizacin de los destinatarios de las intervenciones e
individa con conjunto diferenciado de derechos de carcter progresivo. Y es una
concepcin ms amplia y comprensiva de las precedentes, ya que presenta a las
polticas sociales como expresin y realizacin de todas las fuerzas de la sociedad,
aunque internamente a los derechos legitimados por el Estado y al rol de
coordinacin realizado por el mismo. En primer trmino slo incluye a los
ciudadanos de pleno derecho pero, con posterioridad, a otros destinatarios no-
ciudadanos, en la medida en que se orienta a una poltica de los derechos
humanos. La forma ms difundida que ha asumido a lo largo de los aos setena y
ochenta ha si do (y es an) la de una poltica social entendida como realizacin de
la igualdad de oportunidades de vida.


10
Obviamente, el control social ejercido mediante la poltica social puede ser pensado e implementado de
formas muy diversas. Vase A Higgins (1980; 1-23)
11
Vase C. Offe (1994)
Como se puede comprobar, estas concepciones de la poltica social estn
fechadas, en cuanto que aluden a doctrinas, ideologa y prcticas estatales de
periodos histricos bien concretos. Con esto no se requiere decir que la poltica
social no deba aludir a estos cuatro componentes; objetivos asistencial
(humanitarios) exigencias de control y regulacin social, exigencias de
reproduccin de la fuerza-trabajo, implementacin de los derechos sociales de
ciudadana. Pero, singularmente tomadas, estas cuatro dimensiones son parciales y
limitadas. Incluso si se toman en bloque, no explican el sentido ms adecuado y
dinmico de la polica social como sistema complejo de accin de la sociedad
sobre s misma que debe construirse en condiciones de elevada y creciente
complejidad.
Ms all de las anteriores concepciones tradicionales, la poltica social puede
ser definida y debe ser tratada como una forma de reflexividad
12
, concretamente
como una forma de reflexividad poltica que las sociedades modernas ejercen
sobre s mismas para la distribucin y redistribucin de los recursos materiales y
simblicos que determina el bienestar social. Con el trmino reflexividad poltica
se quiere revelar el siguiente hecho: cuanto ms se moderniza la sociedad, tanto
ms debe orientarse polticamente para re-introducir en s misma los resultados de
las propias acciones con el fin de corregir continuamente los objetivos y medios
utilizados en torno a una creciente mejora de las propias capacidades de bienestar.
Y esto comporta un aumento de la complejidad de los sistemas de auto-regulacin
societaria.
Desde esta ptica, es decir, en clave de teora sociolgica ms general, las
polticas sociales pueden entenderse y definirse segn algunas formas
paradigmticas, de las que son particularmente importantes:
a) La poltica social entendida como sistema de gestin de la
estratificacin social (justicia en la divisin social del trabajo y del
bienestar ) y en lo concreto como bsqueda de un equilibrio entre
igualdad de oportunidades en las elecciones (principio de libertad) e
igualdad de resultados (principio igualitario en el sentido estricto).
b) La poltica social entendida como forma reflexiva de la sociedad sobre
s misma, con el fin de regular las oportunidades de vida segn criterios
de equidad entre grupos sociales diferentes a partir de criterios
relevantes (posicin en el mercado de trabajo, ingresos, edad, gnero,
etc)

Esta segunda es ms extensa que la primera y, en consecuencia, ser la que
a continuacin adopte.
Histricamente, desde el inicio de la modernidad, esta reflexividad se ha
concentrado en el Estado (como soberano), pero posteriormente se transforma en
la reduccin del Estado a simple sub-sistema (o aparato), de central relevancia
funcional (reguladora), que tan slo es un medio para una ms general funcin de
reflexividad que la sociedad en su conjunto debe realizar sobre s misma. Es
evidente el elevado nivel de abstraccin en que se ubica esta definicin. La utilidad
de tal formulacin est en las consecuencias que se pueden derivar y que deben
ser explicadas.
Es necesario extraer todas las implicaciones de dos hechos centrales. Primero,
que histricamente la poltica social en sentido propio nace del reflejo de la
construccin y del reforzamiento continuo del Estado nacional moderno, que se
basa en unificacin territorial de un pueblo (generalmente por parte de una lite),

12
No est la nota
sobre la concomitante creacin de organizaciones para la movilizacin de los
recursos financieros (burocracias fiscales), y de aparatos para la defensa (ejrcitos)
y para e mantenimiento del orden interior (polica). Segundo, que conceptualmente
la poltica social es desde el principio, aunque slo fuera embrionariamente, la
reflexividad operativa que los sistemas societarios modernos ejercen sobre s mismos
a travs del Estado. Reflexividad significa no slo pensar, tambin actuar re-
introduciendo modificaciones en relacin a un estado deseado de las cosas. En el
caso especfico de las polticas sociales, ese estado o situacin coincide con la
ideologa moderna de la felicidad, traducida en la semntica del bienestar y
sucesivamente de la calidad de vida.
Como ya se ha dicho, al principio esta reflexividad es dbil. Permanece, por
as decir, comprendida dentro del carcter autoritario y paternalista (y a menudo
tambin represivo) de las monarquas ilustradas o constitucionales que poco a poco
darn paso a los regmenes democrticos. Con la emergencia de las democracias
de masas, las polticas sociales sufren incesantes saltos de calidad, con
discontinuidades, que aparentemente trasladan a la identificacin entre poltica
social y Estado en la forma del Estado de bienestar. De hecho, an hoy la mayora
de los especialistas, por no decir de los polticos y de los gestores de la cosa pblica,
identifica la poltica social con las acciones del sistema poltico-administrativo, en
sus diversos momentos y fases, desde la legislacin, a la gestin e implementacin
de los programas pblicos. Pero es en esta fase de mxima expansin de la
ecuacin poltica social =Estado de bienestar donde se producen fenmenos de
crisis estructural que imponen un salto de continuidad. Se trata de ver s i este salto
puede ser comprendido (y en qu sentido) en los trminos de una posterior
diferenciacin del sistema de bienestar. En efecto, no slo la diferenciacin puede
desviarse a manipularse o, incluso, retrasarse, tambin puede producirse de forma
desigual o trasladar a formas localmente (o ms bien en general) in-diferenciadas.
La nueva ecuacin poltica social =reflexividad societaria (que la sociedad
ejerce en su conjunto sobre s misma, tambin a travs del Estado como uno de sus
actores) puede servir para evitar algunos errores y conducir hacia nuevos horizontes.
En su ncleo central, la nueva actuacin afirma que se est abriendo una nueva
fase histrica en la que las polticas sociales no coinciden ya con las polticas
pblicas, entendidas estas ltimas como aquellas medidas que son elaboradas y
gestionadas por el Estado. Ms bien, este ltimo asume una funcin de direccin
dentro de ciertos limites-, coordinacin y mediacin. Aunque es cierto que la
reflexividad poltico-social n puede encerrarse dentro del sistema estatal (o sub-
sistema poltico-administrativo), deber ser incorporada en el resto de unidades-
agentes que actan o son decisivas en los efectos de la divisin social del bienestar.

2.3 NACIMIENTO Y DESARROLLO DE LA DISCIPLINA

Una vez aclarada la naturaleza de la poltica social y un grado suficiente de
abstraccin para poderla identificar en cualquier sistema poltico-social moderno, a
fin de establecer comparaciones y entender las discontinuidades histricas que se
activan, podemos afrontar el tema de la definicin de la disciplina.
Si se traslada la cuestin al ambiente cientfico y cultural ms general, de donde
la poltica social en sentido moderno extrae sus ejes concretamente el
pensamiento ingls, y de forma ms extensa la Ilustracin europea del siglo XVIII
13
, y
siempre teniendo en cuenta las aportaciones procedentes de los pensadores y los

13
Merece la pena recordar que un autor de gran influencia en el diseo de la poltica social como cuestin de
justicia social y sentido humanista , nos referimos a C. Simondi Vease P. de Laubert
movimientos socialistas del siglo XIX, en primer lugar la influencia decisiva de Marx y
Engels__, se puede afirmar que la poltica social en Europa se ha ido afirmando
segn dos grandes tradiciones: la alemana y la inglesa.
La primera se caracteriza por una visin ms racional y orgnica de la poltica
social como accin de orden y justicia en una sociedad considerada como
conjunto articulado y plural de formaciones sociales. La segunda, por su parte, nos
presenta una visin ms pragmtica individualizada y estatal de la poltica social
accin de crecimiento del bienestar econmico-social de la sociedad concebida
como esfera pblica en la que se confrontan los intereses individuales y colectivos.
En la primera tradicin, la alemana, la introduccin del trmino poltica
social en el terreno cientfico se debe a W. H. Riehl (1823-97), profesor de la
Universidad de Mnaco, autor de Naturgeschichte des Volks al Grundlage einer
deutschen Sozialpolitik (La historia natural del pueblo como base de una poltica
social alemana, 18851-55). Segn este autor, el problema central, tanto para la
explicacin de la desorganizacin social como para la reconstruccin de la
sociedad, no es la explotacin econmica en cuanto tal, sino la desestructuracin
de los vnculos sociales. Riehl sostiene que el sentido y el objetivo de la poltica social
n es en primera instancia corregir las desigualdades, sino afrontar y remediar el
proceso de continua erosin de las relaciones sociales (y los procesos de
explotacin econmica en la medida en que reflejen o conducen a tal resultado).
Para Riehl, la poltica social es una doctrina (terica y prctica) de re-integracin
de la sociedad, considerada en sus procesos macro-estructurales. Sin embargo, se
debe sealar la ausencia en su planteamiento de una verdades y propia
conciencia reflexiva: ya sea porque Riehl no advierte que la mismas medidas de
poltica social puede tener efectos disgregadores en el tejido social, ya sea porque
piensa las medidas de poltica social como unilineales o unidireccionales (tomadas
desde un centro que dirige y controla la periferia, es decir, los destinatarios)
Se debe a una obra de 1868 de l. Von Stein la definicin operativa ms
comn de la poltica social, una definicin que est en la base de la construccin
del moderno Estado social. Stein entiende la Sozialpolitik como administracin social
que, encarnada por una burocracia autnoma, puede regular y moderar los
conflictos sociales, en concreto los de clase. Con Albert E. Shffle la poltica social
comienza a configurarse como especfica legislacin de seguridad social. En un
artculo de 1861 sobre los seguros de invalidez inicia el diseo de las propuestas
concretas que llamaron la atencin de Bismarck, que posteriormente realizar una
legislacin en este sentido a partir de los aos ochenta del siglo XIX.
Hasta aqu, la definicin operativa de poltica social permanece
estrechamente ligada a la cuestin obrera de la segunda mitad del siglo XIX. Es en
este clima donde nace la famosa Asociacin de poltica social (Verein fr
Sozialpolitik, 1873 de la que forma parte Max Weber), compuesta por la mayor parte
de los economistas interesados en la integracin de las clases trabajadoras a travs
del a mejora de sus condiciones de vida. Con la obra Sozialpolitik (1911) de Otto
von Zwiedineck, sucesor en la ctedra de Max Weber, la poltica social es definida
como poltica que pretende asegurar la continua consecucin de los fines de la
sociedad segn un diseo orgnico complejo. Para este autor, el objetivo de la
poltica social es reforzar la cohesin de la sociedad influyendo en las condiciones
societarias generales mediante la consecucin de un nuevo orden moral basado
en el reconocimiento de intereses comunes y de la necesidad de la cooperacin
tanto en el lugar de trabajo como en el resto de mbitos de vida. Zwiedineck
considera la poltica social como una categora de la poltica entendida como
sentido aristotlico, y como preocupacin por el bien comn. Y ya que el bien
comn no es slo del Estado o del gobierno poltico de la sociedad, sino tambin de
las formaciones sociales intermediarias (familias, comunidades primarias,
asociaciones de diversa naturaleza), de igual forma que toda accin de la poltica
social puede ser perseguida por instituciones gubernamentales o por instituciones
voluntarias, llamadas en general portadoras (Tragr) de la poltica social
14
.
En la otra gran tradicin, la emergencia en Gran Bretaa, el acercamiento a
la poltica social est marcado por una carcter fuertemente pragmtico,
decisivamente influenciado por la confrontacin entre liberalismo (del pensamiento
de los grandes economistas del siglo XVIII) y socialismo (inspirado en diversos autores
y movimientos de un tipo utpico, romntico, anrquico, marxista, fabiano). La
especfica tradicin de la ciudadana moderna, nacida y desarrollada en Gran
Bretaa con referencia al Estado nacional moderno, ha canalizado las polticas
sociales en este terreno. La poltica social es teorizada como ampliacin y
realizacin de los derechos sociales de ciudadana, asegurados por el Estado
contra las injusticias, las explotaciones y las casualidades derivadas de la anarqua
del mercado en sentido general. Ciertamente, tambin en esta tradicin no
faltan las teorizaciones de gran alcance. Pero la prctica de la poltica social est
ms orientada hacia los singulares problemas y es contemplada en la clave estatal.
La gran peculiaridad del modelo ingls de polticas sociales consiste en el
particular nfasis en el juego de los intereses, segn la distincin
individuales/ colectivos, que abandona la idea del bien comn alusivo a entidades
relacionadas ni individuales ni colectivas. Como dice A. Walter, existe un cierto
consenso entre las autoridades de la materia en sealar que la poltica est
interesada en las intervenciones colectivas para promover el bienestar individual
15
.
tanto si esta afirmacin se lee en clave liberal como en clave socialista, el gran
vac es la ausencia de un concepto de bienestar social en cuanto bien producido
y disfrutado por aquellos que lo activan como sujetos del mismo. Por otra parte, se
crea una distincin entre beneficios individuales y beneficios colectivos de bienestar
que no contempla las conexiones
16
. La esfera pblica de las polticas social se
convierte en el terreno de la lucha de intereses para la distribucin de las cuotas de
recursos que deben darse a los colectivos de individuos, ya sea para que los
disfruten a ttulo individual, ya sea para que los disfruten todos conjuntamente.
Lo que debe tenerse presente es que, principalmente en la tradicin
anglosajona, prevalece una definicin de social policy como conjunto de medidas
especficas de seguridad social orientadas al bienestar colectivo en contraposicin
a la poltica econmica y como tarea a realizar por expresas burocracias. Se trata
de dos tendencias que deben ser discutidas y criticadas.
Segn la primera tendencia, la poltica econmica no estara interesada en
la satisfaccin de las necesidades individuales de bienestar como, sin embargo, lo
estara la poltica social
17
. Tal distincin ha corrido el riesgo, y sigue corrindolo, de
trasladar a una falsa separacin y oposicin entre social y econmico. Aunque, en
efecto, la poltica social utilice el poder poltico para modificar las operaciones del
sistema econmico en cuanto sistema motivado por valores del mercado (y como
tal indiferente a las necesidades de bienestar de la persona humana) sin embargo
la poltica social tambin concierne a la produccin de valores de uso y estos
valores, monetarios o no, tienen un coste y un valor econmico. De esta forma la
poltica social siempre debe tener en cuenta al sistema general de precios, a menos

14
Vase Otto Von Ewiedineck (1911)
15
Vase a A. Walker (1981).
16
R. Pinker define esta distincin como ilgica (1979: 147-148)
17
No est la cita
que abogue por la abolicin del mercado. En resumen, aunque la poltica social
tenga objetivos solidarios, no puede ser considerada un terreno alejado de la
economa u opuesta a ella. Desde una ptica no romntica de la poltica social, el
problema es el de poder disponer de un cdigo simblico generalizado de la
economa que trate al mercado (valores de intercambio) y al no mercado como
dos tipos de estrategias y de elecciones (funcionales y de sentido) pero no opuestas
o antitticas
18
.
Ciertamente, la poltica social debe distinguirse de la poltica econmica, a
la cual ha estado subordinada durante mucho tiempo. Pero, por otra parte, es
necesario insistir en que una visin antittica de las polticas sociales respecto a las
polticas econmicas (valores de uso contra valores de intercambio) corre el riesgo
de ubicar a las primeras en la marginalidad y de alimentar una concepcin poco
articulada, poco dinmica y, al final, poco reflexiva de la poltica social como
conjunto de reglas y de medios para remediar los problemas sociales de la
pobreza, de la marginacin y de la no adaptacin. En las polticas sociales estn
en juego tanto valores de uso como valores de intercambio: los problemas no se
resuelven reconociendo slo a los primeros.
Insistir en el carcter solidario de los social por contraposicin al carcter
egosta de lo econmico traslada a una segunda forma de reduccin. Dicho en
otros trminos, a configurar la poltica social como administracin pblica a travs
de los aparatos burocrticos- de una oferta ms o menos gratuita de ayudas y
servicios que, al margen de ubicarse en una posicin estructuralmente dbil y
marginal en la organizacin social, tiende a hacer pasivos a quien tiene la
necesidad de ayuda
19
.
Tal es el punto de llegada de la gran parte de los estado y de los programas
de poltica social emergidos en las dcadas pasada en los pases anglosajones.
Para stos, la poltica social es aquel conjunto de intervenciones colectivas
encaminadas a promover el bienestar social de los individuos segn objetivos de
igualdad y seguridad, en esferas influenciadas por mecanismos distributivos y
especialmente redistributivos de los recursos disponibles que asumen la forma de
instituciones con la misin de mantener la integracin social, o, al menos, evitar
formas conflictivas o disgregadoras de la vida social.
Los defectos de este planteamiento, fuertemente ligado a la tradicional
Social Administration inglesa, son muchos. Se ubica interiormente al sistema de
distribucin pblica de las ayudas, sin interactuar con el ambiente. Y de esta forma
macen una serie de crticas que dan idea de los nuevos caminos que emergen.


18
J ustamente R. Pinker critica la visin romntica de R. Titmuss, ya que, al contraponer social y econmico,
este autor termina por disear las polticas sociales como algo antittico a las polticas econmicas, all donde el
problema es, sin embargo, tener instrumentos econmicos eficaces y eficientes para realizar medidas de
solidaridad social. Vase R. Pinker (1979)
19
Muchos han sido los estudios sobre el carcter estigmatizante de las polticas sociales (estigma entendido
como etiquetamiento moral y socialmente negativo de quien se encuentra en la condicin de pedir ayudas de
bienestar). Sin embargo recientemente la literatura a la que se alude en estas pginas harevelado el problema del
reconocimiento del rol activo de los destinatarios para responder la forma diferenciada a los riesgos hacia su
bienestar a lo largo de su ciclo vital. Quien se acoge a los hasta ahora paradigmas dominantes de la poltica
social ubica a los individuos vulnerables que agrupaciones demasiado homogneas; utiliza modelos muy
limitados de vulnerabilidad y de bsqueda de ayuda por parte de quien se encuentra en un estado de necesidad;
conceptualiza de forma inadecuada los factores de mediacin y de coping a los largo del ciclo vital. Se trata, al
contario de observar a las personas como diferentes en cuanto a capacidades de activar de forma diversa, para
buscar ayudas y aumentar sus capacidades para afrontar situaciones marginales y de riesgo. Vase a Titterson
(1992: 1-23)
I. La reduccin de la poltica social a la administracin social conlleva a
minusvalorar y olvidar importantes fuentes de desigualdades sociales,
concretamente aquellas que no pasan a travs de la administracin pblica (y que
derivan del mercado, como las desigualdades salariales, lo los finge benefits, o bien
de las redes sociales primarias y secundarias). Por ejemplo, se puede observar que,
a lo largo periodo, las polticas de inversin y de localizacin de industrial y
actividades productivas (incluso terciarias) son ms decisivas que las medidas de
seguridad social para garantizar los niveles de vida de una determinada
comunidad. Las polticas sociales, en otros trminos, no pueden prescindir de las
polticas de inversin econmica. Lo mismo podra decirse para otras fuentes que
distribuyen los recursos sociales deforma desigual entre individuos y entre grupos
sociales. En resumen, si la administracin social se interesa por las respuestas
institucionales a determinadas necesidades sociales, la poltica social debe tener en
cuenta la distribucin y creacin de recursos o dependencias en un sentido ms
amplio.
II. Ms en general, las polticas sociales deben tener en cuenta que el
nivel de bienestar de la poblacin no slo deriva de las acciones del Estado, bajo la
forma de legislacin o de prestaciones, sino tambin de las acciones de todas las
instituciones sociales, desde las productivas a las culturales econmicas en sentido
lato, cientficas y tecnolgicas, de privado social, etc.
III. La administracin social se interesa principalmente por las funciones
manifiestas. Trata las decisiones explcitas y considera los servicios como fines buenos
en s mismos. Sin embargo, la poltica social tambin debera revelar las funciones
latentes de las decisiones y de las intervenciones, consciente de la importancia de
las decisiones no explcitas y de los efectos indirectos o perversos, sabiendo que
los mimos beneficios de bienestar pueden contribuir a mantener divisiones sociales,
valores alienados e incluso injusticias
20
. En este sentido se habla de funciones
duales de la legislacin social, que ofrece ayuda a cambio de control social.
21

IV. La administracin social no toma en consideracin las polticas que no
tienen un carcter explcitamente social (por ejemplo, transportes, defensa,
instalaciones territoriales, etc), mientras est claro que el nivel y el tipo de bienestar
(objetivo propio de la poltica social) est influenciado directamente (y tambin
indirectamente, en cuanto que los recursos que van a un sector de gastos no van a
otros).
V. Cuando se conforman entidades polticas (Estado, Regiones,
Ayuntamientos, etc), concentrarse en las acciones de los gobiernos puede parecer
conceptualmente claro y manejable a fin de conocer las condiciones de bienestar
de la poblacin. Pero no es as, ya que estas ltimas dependen de una variedad de
factores que tienen que ver con el tejido socio-econmico-cultural, en breve, la
sociedad civil, de las reas geogrficas consideradas. En otras palabras, en una
determinada escala territorial, el rendimiento de las instituciones polticas depende
tambin de la sociedad con la que se relacionan, en trminos de capacidades
auto-organizativas, y ms en general de las capacidades de representacin y
movi8lizaicn de los intereses de los grupos sociales presentes en el territorio.

2.4 LA POLTICA SOCIAL EN SENTIDO ESTRICTO (SEGN PERSPECTIVAS ESPECFICAS)
Y EN SENTIDO LATO (SEGN PERSPECTIVAS DIFUSAS)

20
Como seala Walker refugindose en el pretexto de la confidencialidad de los trabajadores sociales pueden
servir como atomizadores polticos. (Walker, 1981)
21
Vase M. Hill (1980) El autor rechaza la perspectiva clsica de F. Fox River R. R Cloward (1971)
22 Vase R Mishra (1977:XI)

En sustancia, la poltica social debe caminar hacia las races de la divisin
social del bienestar, superando tanto la ptica ilimitada de una concepcin slo
redistributiva (anti-econmica), como la de una concepcin que la reduce a la
administracin social como disciplina y sector operativo partculas de la
administracin pblica.
Ciertamente se puede adoptar la perspectiva de R. Misha, para quien la
poltica social debe ser concebida como aquel conjunto de modelos y mecanismos
que estn tpicamente interesados en la distribucin de los recursos en funcin de
cualquier criterio de necesidad
22
. Pero esta perspectiva va interpretada en el
sentido redefinir la poltica social como teora y prctica de distribucin y
redistribucin de todos los recursos sociales relevantes con el fin de satisfacer las
necesidades sociales de base de las poblaciones.
La ptica es la de la construccin social del bienestar y la perspectiva
adoptada est en la extensin y la integracin de los tres sectores clsicos de
bienestar (identificados como bienestar ocupacional, fiscal y de los servicios
sociales), con las iniciativas realizadas en los otros sectores (no pblicos),
concretamente el tercer sector, y las redes informales. Es en esta clave donde, en
nuestra opinin, deber ser interpretada la afirmacin de A. Walter, para el que la
esencia de la poltica social es la produccin y distribucin de la desigualdad y del
bienestar. La poltica social se convierte en la lgica explcita e implcita que est
detrs del desarrollo y del uso de las instituciones que influencian lactacin y
distribucin de los recursos, del estatus y del poder entre los individuos y entre los
grupos sociales en la sociedad.
De esta forma se puede recuperar tambin aquella perspectiva macro-
estructural que est en la primera teorizacin de la poltica social, trasladndola a
un nuevo nivel de desarrollo. Para que la poltica social est a la altura de los
desafos de una sociedad compleja debera tener.

Un carcter de comprensivo: el objeto es el sistema complejo de
distribucin-redistribucin de los recursos sociales, y no slo de los
sectores tradicionales pblicos.
Un carcter preventivo: la poltica social no puede ser el frmaco de
un mercado anmico y alienado, sino un modo diferente de
organizacin de la vida social, y tambin, de hacer economa.
Un carcter relacional: las acciones par el bienestar afectan a todos
los actores pblicos y privados, desde el Estado al mercado, las
familias y los grupos primarios y secundarios, interseccionando y
conectando sus funciones y actividades en tramas relacionales y
complejas.

En esta generalizacin del concepto y de la prctica de la poltica social
existen posibles ambigedades y tambin peligros que deben tenerse presentes. Si
se entiende la poltica social en sentido material, es decir, como mera lucha de
intereses con el fin de instaurar un cierto orden social, entonces existe el riesgo de
pensarla como ejercicio de un poder en la y sobre la sociedad (el famoso
Panopticon, que desemboca en la idea de un Estado de bienestar total, es un
riesgo siempre inherente a la modernidad)
23
. Por ello es necesario precisas que la

22
Vase R. Mishra(1977, XI)
23
Como ha revelado M. Focault, la obra de Panopticon de J eremy Benthrara constituye una revelacin sobre la
naturaleza disciplinar del poder moderno, el hecho de que su objetivo principal sea la gestin de los cuerpos y la
poltica social debe entenderse en sentido analtico y como funciona reflexiva
difusa descentralizada. Entonces la poltica social significa que, en el marco de un
Estado que asegura todas las garantas liberales-democrticas, toda institucin y
acto de la escena social debe: sensibilizarse en la funcin social difusa de evitar
formas de pobreza, marginacin y desviacin: debe actuar de tal manera que las
oportunidades de vida sean distribuidas de roma equitativa, siendo conscientes de
que existe una tendencia a la circularidad en laque la distribucin de las
oportunidades tiende a privilegiar a quien tiene mayores capacidades de
produccin; y que debe realizar estas funciones con el mximo de auto-
responsabilizacin, es decir, con la mayor reflexividad posible.
Para concluir esta primera parte podemos afirmar que la poltica social
consiste en el conjunto ms o menos coherente de principios y acciones que
deberan la distribucin y el control social del bienestar de una poblacin por va
poltica. Esto no significa que el bienestar est asegurado directamente por la
poltica entendida como modalidad normativa para perseguir y regular las
relaciones entre personas y entre grupos sociales en cuanto sujetos de ciudadana.
Se pudiera articular este enunciado general en algunos puntos especficos:
Es posible y oportuno distinguir entre poltica social en sentido lato como si
fuera funcin difusa del sistema societario- y la poltica social en sentido
estricto en cuanto alusiva a la mediacin simblica y regulativa del
subsistema poltico administrativo (Estado).
La poltica social es aquel campo de estudios que tiene como objeto el
anlisis de las instituciones y sujetos sociales si y en cuando actan para el
bienestar social, desde la perspectiva de la direccin poltica (en sentido
analtico) de la sociedad y de sus articulaciones.
Las poltica social no se identifica con, sino que incluye las polticas pblicas y
la administracin social, entendida como sistemas de regulacin y de accin
pblicamente dirigidas y gestionadas para sustraer la relacin demanda-
oferta de bienestar del dominio del sector mercantil.
Los actores de la poltica social no slo son los gobiernos (nacionales, locales
supranacionales), tambin todas las organizaciones y los sujetos sociales que
proveen de bienestar a la poblacin. La poltica social no puede ser
identificada solamente con las instituciones o bien con las estructuras y los
proceso del Estado de bienestar.

Las funciones y los objetivos de la poltica social son directos o indirectos. Los
directos tienen que ver con intervenciones colectivas para promover el bienestar
econmico-social y la calidad de vida de los singulares, de las familias, de los
grupos sociales y de las comunidades locales. Analticamente el objetivo de la
poltica social es el de salvaguardar al sub-sistema de la integracin social, en
cuanto diferente de los otros sub-sistemas de la sociedad (en concreto del,
econmico y del poltico-administrativo). Desde esta ptica, las funciones de la
poltica social tienen que ver con el reconocimiento y la promocin de la
solidaridad social en todo el sistema societario, y por ello tambin en sectores que

vigilancia como su tcnica fundamental (el ttulo del libro es: Panoticon the inspection house conta,,, the idea of
a new principle of construction aplicable to any ,,, establishment, in which person of any Description are to be
kept under Inspection and in particular Penitenctiary -House, prinson, House of industry, Work houses, Poor
Houses, Manufactories Mad Houses, Lararettos, hospitals and schools: wiht a Plan of Management adapted to
the People , publicado en The Works of J eremy Bentham vol 4 William Tait, Edimburgo, 1843). Panopticon es
sinnimo en esta versin de un modo de concebir y gestionar el poder en concreto de la poltica social- como
mquina de control universal que hace evidente la oposicin creada en la y de la modernidad, entre libertad y
no libertad, entre accin autnoma y no autnoma.
no son objeto especfico de la poblacin social como por ejemplo, el sistema
econmico. De esta forma, las funciones son difusas ms que especficas.
Debe subrayarse que la poltica social posee tambin amplias funciones no
intencionales o latentes, con efectos emergentes que pueden preverse o no,
positivos o no. En cualquier caso, la poltica social no puede dar nunca por
descontada la posibilidad de sus efectos y la nica funcionalidad de las
intervenciones con fines de integracin social.
La poltica social requiere metolodologas de intervencin que permitan una
evaluacin vlida y adecuada de los programas sociales de su implementacin,
de sus resultados positivo (achievements) ms en general de sus xitos
(outcomes, queridos o no, positivos o negativos).

En los siguientes captulos utilizaremos en numerosas ocasiones ante la
concepcin especfica de la poltica social, como la ms difusa.

III. Modelos tericos y empricos de poltica social

Clasificar los modelos de poltica social es un problema complejo y espinoso. Por
motivos de brevedad, en este primer captulo nos limitaremos a elaborar dos
grandes tipologas que sern abordadas ms detalladamente en captulos
sucesivos:
La primera, de carcter terico en sentido normativo, distingue las
polticas sociales a partir de la fuerza de la regulacin social impuesta: de
residual a total.
La segunda, de carcter operativo-emprico, distingue las polticas
sociales a partir de sus modalidades de concepcin e implementacin,
segn programas condicionales, planteamientos adaptativos,
relacionalidad.

3.1 UNA TIPOLOGA NORMATIVA

Las polticas sociales pueden clasificarse segn el tipo y el grado de
intervencin regulativo administrado y practicado por parte del Estado.

I. Modelo residual. De adopta este modelo siempre que la poltica social es
entendida como intervencin ex post, que slo ayuda a los jetos privados
(individuos y familias) despus de que sus acciones hayan fracasado o sean
insuficientes. En otros trminos, es la poltica social concebida al nivel mnimo de
regulacin social: el Estado debe abstenerse de condicional ex ante la accin de
los privados, partiendo de la suposicin de que el mercado y las redes sociales
primarias y secundarias auto-organizadas puedan y deban actuar primeramente y
con la mxima autonoma. El estado slo intervendr despus del fracaso, y siempre
en aquellos casos ms graves y de forma local y selectiva (es decir, con pruebas
de los medios que excluyen en cualquier caso de los beneficios a quien tiene
recursos propios para preverse privadamente de las prestaciones y servicios)
II. Modelo adquisitivo-performativo. El principio base de este modelo es
que las necesidades sociales debern satisfacerse a partir del mrito, en concreto
de las capacidades performativas (de produccin y aportacin a la sociedad en
sentido lato) del individuo. Se introduce a que en concreto elemento normativo: el
haber realizado ciertas actividades o haberse comportado de determinada forma,
prescindiendo de que una persona disponga o no de medios privados, es ttulo para
tener derecho a ciertas prestaciones y servicios de bienestar. Las instituciones
sociales de bienestar debern edificarse como anexos a las instituciones sociales
d del sistema econmico, integrando el nivel de vida y de seguridad del individuo
en la medida en que contribuye o ha contribuido a la riqueza colectiva (industrial
deca Titmuss). Claramente, las premisas de este modelo estn en las teoras
psicolgicas econmicas interesadas en hacer que el bienestar del individuo sea
proporcional a los esfuerzos realizados, reconociendo y promoviendo un sistema de
incentivos y recompensas que tambin puede pasar a travs del reconocimiento
de peculiares medidas de bienestar y solidaridad en el interior de particulares clases
o categoras sociales, o de grupos particulares (incluso empresariales), o de
corporaciones.
III. Modelos institucional-redistributivo. Este modelo considera el bienestar
social como un valor de mximo relieve que debe ser asegurado por instituciones
universales de la comunidad poltica, a la que corresponde el objetivo de ofrecer
prestaciones y servicios de bienestar a partir del principio de necesidad de los
ciudadanos y ms en general, fuera de los principios tpicos del mercado. Se
aseguran beneficios (en genera: un estndar de vida decente o mnimamente
adecuado) cuya titularidad es del ciudadano en cuanto tal, sin que ello comporte
la elitizacin del mercado, y de las otras instituciones que distribuyen recursos,
tambin de bienestar a partir de diferentes criterios. Este modelo enfatiza el principio
de igualdad en las oportunidades de vida como derecho-base del ciudadano,
legitimado no slo en trminos de una ms amplia justicia social, tambin como
pre- requisito para el buen funcionamiento de la sociedad (por tanto, para evitar
desviaciones sociales, graves problemas en la economa, etc). Es un modelo que,
fundamentalmente, se concreta en un sistema de redistribucin (consistente en la
recogida de recursos por parte de un centro que los redistribuye en una periferia)
que acta a partir de la direccin-sobre- los-recursos-en el tiempo. Aunque este
modelo, como el anterior, no intenta anular otros criterios de distribucin u otros
sistemas distributivos y redistributivos (por ejemplo parciales, para grupos sociales
particulares), si bien dentro de ciertos lmites de aceptacin de las desigualdades, si
intenta compensa a quien, por causas sociales o accidentales de diversa
naturaleza, es vctima de dis-welfare como simple ciudadano. La poltica social se
configura como un sistema que acta con criterios universales de distribucin de los
beneficios.
IV. Modelo total de bienestar (o de planificacin total). Este modelo no
se distingue por el simple hecho de emplear ciertos criterios universales en la
distribucin de los entitlements de bienestar (tambin lo hace el anterior), sino que
se caracteriza por querer eliminar por lo menos en el sector especfico de la
intervencin (por ejemplo, en el terreno de la sanidad, de la educacin, de la
vivienda o de los transporte)- otros criterios distributivos que no sean la pura
necesidad de los ciudadanos, a partir de una programacin publica o social de las
intervenciones ante una cierta demanda (necesidades reconocidas como
legtimas por parte de quien gestin el Estado de bienestar). La referencia de este
modelo lo encontramos en los pases socialistas que intentaron realizar un Estado
social capaz de socializar la produccin y reproduccin de la vida en todos y cada
uno de sus aspectos, incluso en los servicios y prestaciones de poltica social,
eliminando el mercado y reduciendo al mnimo el tercer sector (o privado social de
pura solidaridad). Se trata de un modelo en el que normalmente, aunque despus
no se ha realizado en la prctica, el Estado se compromete y desarrolla una
revelacin compleja y actualizada de las necesidades sociales y da una respuesta
global y comprensiva. Por este motivo, las polticas sociales que se inspiran en este
criterios son llamadas totales, en cuanto que excluyen otros actores y otros
criterios que no sol los estatales-redistributivos.
Tomados analticamente, esto cuatro modelos definen lneas tericas y
operativas de conducta a partir de principios organizativos y de valor que
distinguen la poltica social tanto de la administracin social como del efectivo
funcionamiento emprico de la sociedad (se debe tener en cuenta que, de hecho,
ningn sistema est exento de mixage, fricciones, espacios de discrecionalidad o
de clientelismo).
Merece la pena precisar que estos cuatro modelos son alternativos si se
consideran para un singular y concreto sector de intervencin. Por ejemplo, el
derecho a un ingreso mnimo individual corresponde en general a slo uno de estos
criterios normativos, puede ser una prestacin dada slo cuando no existen
familiares u otros parientes, y cuando la prueba de los medios demuestre que una
persona es indigente de forma absoluta; o buen puede ; o puede estar previsto
como forma universal mnima de asistencia; o incluso puede darse como derecho
universal no condicionado en trminos relativos al estndar medio de vida
establecido por una autoridad estatal.
Sin embargo, estos cuatro modelos pueden comprenderse y ser compatibles
con una misma estrategia de poltica social cuando aludan a intervenciones
diferentes dentro de sectores amplios y complejos. Por ejemplo, dentro del sistema
sanitario pueden existir ciertas medidas de poltica social que siguen modelos
normativos diferentes; las prestaciones del mdico de cabecera pueden darse de
acuerdo con el cuarto modelo, mientras que el servicio central puede seguir el
primero, el segundo o el tercer modelo.
Lo que esta tipologa quiere revelar es que la poltica social esta en funcin
del elemento normativo, referido a los social, que se contiene. Si inicialmente fue
concebida como regalo de un surplus a pobres y necesitado, y a continuacin
como instrumento til para la paz social o como miedo para atenuar los efectos
negativos de los ciclos econmicos o de un sistema de accin dotado de sentido, y
de finalidad propia, aunque no independiente de los actores que la conciben y
activa, en funcin de una mayor realizacin de los derechos sociales del ciudadano
ms all del estado asistencial.


3.2 UNA TIPOLOGA OPERATIVA

Si se asume que la poltica social es la forma prctica mediante la cuque un
sociedad observa y busca actuar sobre s misma desde el punto de vista de control
de los proceso que generan pobreza y marginacin, podemos trazar tres grandes
planteamientos. Estos sern descritos como modalidades, correlacionada entre s,
de observar y de intervenir sobre los problemas sociales (tabla 1.1)

I. Las polticas sociales segn programas condicionales.
Si se asume que la realidad social es objetivamente conocible cono un
conjunto de procesos que estn determinados, entonces la poltica social, es
practicada segn programas basados en el si entonces si se produce una
determinada circunstancia x, se aplica la intervencin y), los programas de poltica
social son programas de planificacin (por ejemplo, en el caso de la familia), en el
sentido de que son planteados y perseguidos ciertos fines y normas orientados a
elaborar un determinado modelo de relaciones sociales (por ejemplo, un modelo
de familia homogneo a los diferentes tipos y fases del Estado de bienestar).
Especialmente en los pases europeos, este planteamiento de poltica social, con
todas sus variantes, ha tenido muchas y concretas formulaciones. Pensemos en los
TABLA 1.1 Tres modalidades de observar los problemas sociales
y de intervenir sobre ellos (polticas sociales)

Observacin sociolgica

Planteamiento (Programa) de la poltica
social
Tradicional (realismo positivista): la
realidad social est objetivamente
escrita en los fenmenos
Condicional: la poltica social debe
seguir las leyes de la sociedad
Constructrivista auto-referencial: la
realidad social es construccin auto-
poltica
Incrementalismo evolutivo: la poltica
social es seleccin oportunista e
improbable.
Relacional: la realidad social es
relacin, es decir relacionalidad
Interaccional: la poltica social es
interaccin capaz de aprendizaje
reflexivo adecuado: planteamiento
de redes y sistemas de observacin-
diagnstico-gua relacional

programas elaborados para realizar la igualdad entre hombre y mujer (como
cnyuges en la familia, como trabajadores en el mercado, y en general como
ciudadanos); los derechos de los hijos menores (poltica para la infancia): la lucha
para eliminar las familias pobres y marginadas (como familias numerosas y/o con
miembros socialmente dbiles). Todas las polticas keynesianas y los sistemas de
seguridad social inspirados en la filosofa de Lord Beveridge han pensado y actuado
en este marco.
La formulacin de las polticas sociales tena lugar en un centro/vrtice que,
con posterioridad, se transmitan a las comunidades locales. La implementacin era
considerada un problema ejecutivo. La evaluacin del impacto no era
problematizada, como si lo social se rigiese por un principio de causalidad lineal o
multilineal. La eventual emergencia de resistencias, barreras, efectos no esperados
eran considerados una complicacin ms, superable mediante posteriores
indicaciones normativas o con una transformacin de stas.
La sociedad compleja se ha encargado de mostrar cmo todo esto forma
parte de planteamientos arcaicos de las polticas sociales. Actualmente todos los
programas condicionales son aplicado a escala muy limitada y en casos muy
particulares, concretamente aquello en que se supone que existe una realidad
dada que se comporta deforma relativamente simple, causal, lineal, sobre la que
una norma condicional puede intervenir con relativa eficacia.

II. Polticas sociales segn programas evolutivo-incrementales.
Como consecuencia de los lmites del planteamiento precedente se han
desarrollado programas de poltica social de tipo evolutivo-incremental. Su punto
de partida es que la realidad social es una construccin social que cambia siempre
y, en consecuencia, no se pueden dar definiciones pre-elaboradas. En los Estados
Unidos ste era, y sigue siendo, el procedimiento dominante para la peculiar
configuracin del Estado de bienestar en aquel pas. Este planteamiento presenta
muchas variantes, por ejemplo: proceder por confusin (muddling through), la
utilizacin de un mixto de racionalidad y de incrementalismo desconectado (mexed
scanning), el preceder objetivo por objetivo (policy by objetives). No ms normas ex
ante a aplicar, sino objetivos pragmticos a perseguir evolutivamente (lo que no
quiere decir necesariamente segn modelos evolutivos), segn sucesivos
incrementos. En los aos setenta del pasado siglo, la sociologa de raz marxista
propuso una lectura de este paradigma como crisis management de tipo
conservador
24
. Pero a continuacin ha quedado claro que el cambio desde
modelos condicionales a evolutivos de tipo oportunista
25
ha sido, y sigue siendo,
debido a factores de mayor y diferente complejidad no han reconocido los
fundamentos y los referentes neoliberales de su modo de observar la realidad.

Detrs de este cambio se esconden diversos factores. De todos ellos
subrayaremos tres:
En la formulacin de los objetivos de los programas (tambin de los
condicionales) de poltica social, la creciente fragmentacin de la realidad
social ha impuesto una creciente generalizacin de los valores (explcitos o
implcitos) a perseguir. Por ejemplo, la emergencia de una mayor variabilidad de
las formas familiares ha significado una generalizacin del concepto de familia.
En la implementacin de los programas, al haberse puesto de manifiesto la
incapacidad de las burocracias pblicas para adaptarse a los procesos de
modernizacin, stas han tenido que hacerse menor jerrquicas y ejecutivas, y
ms flexibles, circulares y auto-organizadas.
Debido a las caractersticas intrnsecas del nuevo esquema de poltica social
(dominio de los objetivos sobre las normas, redefinicin de la configuracin
organizativa como sistema flexible-finalizado antes de jerrquico-burocrtico), se
ha debido introducir cada vez ms la evaluacin de los resultados (output) y del
impacto global (interdependencias de los efectos) en los programas (entendidos
como decisiones).

No resulta arriesgado decir que este cambio de los programas y l concepcin
de la poltica social ha derivado en una implosin del objeto de estas mismas
polticas. Las polticas sociales de tipo oportunista han disuelto, por as decir, su
destinatario: a partir de una observacin de tipo constructivista es muy difcil definir
qu es la pobreza, la marginacin, una patologa social, y la misma familia (a la que
ahora se refieren buena parte de las intervenciones de bienestar, pero slo como
etiqueta en el papel). En el campo de las polticas sociales nos encontramos con los
siguientes fenmenos:

a) La generalizacin de los objetivos de bienestar ha trasladado a una
abstraccin de las referencias conceptuales (por ejemplo, del
concepto de familia), tal que estas ltimas parecen haber perdido
cualquier contenido de valores no meramente pragmtico
(oportunista en el lenguaje sistmico), de hecho actan como los
interruptores que abren o cierran las medidas de bienestar (los
entitlemens), teniendo esencialmente en cuenta factores poltico, y
econmicos (las repercusiones electorales, las condiciones de la
economa y del dficit pblico, las presiones de los lobbies).
b) La autonoma de las burocracias pblicas (de los servicios estatales of
formales) se han traducido en un creciente cierre auto-referencial; los
problemas internos de las organizaciones pblicas de bienestar tienen
ahora prioridad sobre las prestaciones que deben ofrecer a los
usuarios.

24
Recordemos los nombres de algunos autores como J . Habermas C. Offe, G. Esping-Andersen.
25
Vase N. Luhmann (1981: 253-73)
c) El anlisis de las interdependencias y el impacto, en condiciones de
creciente complejidad, resulta implantable. Por ms que los
constructivistas se esfuercen en introducir reflexin y que reflexividad
en el interior de este planteamiento, el gap sigue abierto. Para una
sociedad que se concibe y se estructura normativamente como
arriesgada, tal anlisis se revela como una paradoja, un problema sin
solucin.

Al final, la multiplicacin de los programas para diferentes sujeto y
necesidades (la infancia, la mujer, el anciano, los minusvlidos, y dos a aquellos
sujetos subdivididos en un nmero creciente de categoras, segn variables como la
edad, el gnero, las situaciones ocupacionales o econmicas, etc) han tenido un
resultado aparentemente paradjico; el referente de la poltica social (in primis la
familia ) ha desaparecido. O mejor: se ha diluido y fragmentado de tal forma que
resulta muy difcil dentro de este paradigma. Encontrar una definicin de consenso
generalizada. Detrs de este marco, al final, la poltica social debe ser des-
politizada. Lo que revela las fuertes contradicciones que existen actualmente en las
polticas sociales.
El paradigma constructivista, radicalizado, no traslada, a largo periodo, ningn
objetivo establecido, ni hay ayuda a alcanzar un estado prefijado de las cosas.
Toda intervencin revela lmites estructurales que bloquean a todo aquel que desee
seguirlos hasta el fondo. A pesar de esto se estn produciendo una serie de
innovaciones que tratan de encontrar una va de salida a la des-normativizacin de
las polticas sociales
26
. Est emergiendo una nueva forma de concebir la poltica
social.


III. La poltica social segn programas relacionales. Hacia el final de la dcada
de los ochenta del pasado siglo, las polticas sociales han comenzado a pensar
en s mismas reflexivamente, es decir, aplicando a s mismas los propios efectos.
Para quien observe la situacin con suficiente realismo crtico, est claro que las
polticas sociales slo pueden seguir el modelo de los programas condicionales
en casos excepcionales, y, por otra parte, lo programas evolutivo-incrementales,
que ciertamente tienen una amplia difusin emprica, presentan graves
inconvenientes en cuanto que son poco eficientes y eficaces. Si los primeros no
pueden ser activados (ya que son demasiados normativos o normativos de
una forma adecuada), los segundos dejan los problemas sin solucionar (el
problema no tiene solucin es concretamente su eslogan).
Esta es la situacin generalizada en las ciudades europeas de finales de siglo
XX y comienzos del siglo XXI. El en enfoque del Estado en posicin defensiva (por
ejemplo a travs de polticas de recorte de gastos) difcilmente puede trasladas
a soluciones significativas. En cualquier caso est claro que el futuro de las
polticas sociales no puede resolverse mediante un actual estratgico de tipo
oportunista o contingente. qu hacer? En una situacin como la actual, en
Europa se disean las siguientes condiciones:
La formulacin de las polticas sociales debe repensar los objetivos que
orientan las propias distinciones directrices en funcin no slo de esquematismos
pragmticos, sino tambin a la luz de valores dotados de sentido, para los que
se deben buscar argumentos y justificaciones de consenso intersubjetivo y de
relacionalidad sistmica entre los actores del Estado de bienestar.

26
Para un ms extenso y profundo anlisis del argumento vase P. Donalt (1991: cap 5)
La implementacin de las polticas sociales no puede depender ya de uno o
ms actores privilegiados y perseguirse linealmente (desde un centro hacia una
periferia),sino que tiene que ser colaboradora y combinatoria entre diversos
actores y sectores (pblico, privado, de mercado y privado social), e inspirarse
en intervenciones de redes.
La evaluacin del impacto (si x entonces y ), ni como pura construccin de
ingeniera social, sino como un sistema de direccin abierto a diversos resultados,
controlable a escala limitada (micro-local), aunque se deben tener claro los links
con la escala macro-societaria.
Son estas condiciones las que definen un nuevo planteamiento de las
polticas sociales que pueden denominarse relacional. Es tal en cuanto que:

La observacin, como la intervencin, es una relacin que debe definir el
propio objeto relacionalmente, por tanto a partir de un anlisis de las
relaciones entre sistema observante y sistema observado, que estn
conectados simblicamente y estructuralmente aludiendo a las
relaciones internas a dichos sistemas.
La predisposicin de los programas debe adoptar estrategias relacionales
que se inscriben en un anlisis y en un actual de rede.
La interaccin entre conocimiento e intervencin debe ser capaz de
aprendizaje reflexivo adecuado al objeto-sujeto de la intervencin.

Las polticas sociales asumen entonces un modelo que podemos denominar
sistema ODG (observacin-diagnstico-gua relacional). No pueden utilizar normas a
priori, ni meras estrategias de oportunidad: deben activar un sistema de
observacin adecuado al objeto y consciente de los propios problemas de
observacin: deben redefinir la forma en que es formulado el diagnstico de la
patologa o del problema social; y y deben intervenir asegurando el mximo de
participacin, introduciendo y combinando a todos los actores que se mueven
dentro y en torno a un problema social, adoptando metodologas que tratan de
desarrollar al mximo las potencialidades de los actores en juego.
Esta forma de observar, formular e implementar la poltica social mantiene la
validez de los parmetros del anlisis clsico de las welfare policies, que responden
a cuatro interrogantes fundamentales
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:
Cules son los principios a partir de los cules se eligen lo beneficiarios?
Cules son los tipos de prestaciones y servicios que deben distribuirse?
Cules son las estrategias para la distribucin de las prestaciones y servicios?
Cules son los mtodos para financiar estas intervenciones?

Lo que es diferente respeto a la fase histrica del Estado de bienestar tradicional
es que las observaciones y las decisiones no son contempladas como acciones de
un concreto sistema de administracin p pblica, sino de un sistema ms amplio del
que son actores tanto los productores como los consumidores de la polticas
pblicas.

4. Hacia nuevas configuraciones

En el prximo futuro deberemos afrontar un cambio de poca en los sistemas de
seguridad social. Es importante aclarar hacia qu direcciones y funciones
cambiarn. El marco conceptual y las hiptesis de trabajo que se proponen

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Un libro clsico sobre la materia es el elaborado por N. Gilbert (1974).
avanzan la idea de que los sistemas de seguridad social, tras asumir una
configuracin mutualista y, posteriormente, estatal, caminan hacia una
configuracin relacional que denominaremos de ciudadana societaria.
Dicho brevemente, las polticas sociales deben dar un salto de calidad que
consiste en el trnsito a una configuracin que tiene en cuenta la cambiada
conjuracin de la sociedad, no ya de primera o segunda industrializacin, sino post-
industrial y post moderna.
En el modelo mutualista (pre-industrial) y de primersima industrializacin el
referente de las polticas sociales eran los grupos sociales en condiciones de
pobreza. La cobertura de los riesgos era confiada a la mutualidad y a la asistencia
ex post con formas mixtas de intervencin entre el Estado y solidaridades locales y
profesionales. Las reglas de la distribucin seguan una lgica asistencial: el rol el
Estado social era residual. La extensin de los derechos de ciudadana estaba an
limitada segn la categora social de la pertenencia. Los sujetos de la ciudadana
eran los individuos en cuanto miembros de comunidades tradicionales (incluida la
familia).
En el modelo estatal (segunda industrializacin), el referente de las polticas
sociales han sido las clases sociales definidas en relacin al mercado capitalista. La
cobertura de los riesgos ha sido garantizada mediante aseguraciones obligatorias
generales para categoras profesionales y en mnima parte por va fiscal. Las reglas
de la distribucin han seguido una lgica redistributiva. El rol del Estado social ha
sido siempre ms institucionales y, en ciertos casos, casi total. La extensin de la
ciudadana ha seguido criterios universales, pero en gran parte slo para los sujetos
de trabajo. Los sujetos de la ciudadana han sido individuos en cuanto
pertenecientes a colectivos de trabajo.
En el mercado societario (sociedad post -industrial), los referentes de las polticas
sociales se convierten en las condiciones y los estilos de vida, con te tendencial a la
persona como tal. La cobertura de los riesgos es garantizada mediante nuevos mix y
combinaciones de recursos elaborado por el Estado, mercado, esferas de
solidaridad asociativa (tercer sector) y primaria (familia y redes informales. El
Estado social disminuye su intervencin en la gestin directa, para sumir el rol de
ordenador general y de gua relacional. La extensin de la ciudadana prosigue
carcter inclusivo de tipo universalista, pero teniendo en cuenta las condiciones de
vida (edad, gnero, estructura familiar, etc), y no slo la posicin respecto al
mercado de trabajo. Los sujetos de la ciudadana son las personas en cuanto
pertenecientes a sujetos sociales, es decir, con atencin a las pertenencias socio-
culturales vistas no como caractersticas particulares negativas, sino como
elementos avalorar en cuanto factores de movilizacin de recursos, y como esferas
de cohesin social capaces de producir bienes relacionales (entendidos como
bienes que consisten en las relaciones que los actores tienen entre si, bienes que
slo pueden ser producidos y consumados conjuntamente por aquellos que estn
interesados)
Mediante estas modificaciones, las polticas sociales podrn asumir objetivos de
mayor inclusin de la poblacin bajo un paraguas proyectivo de seguridad social
que contemple protagonistas (y no destinatarios pasivos) de medidas que deben
tener en cuenta exigencias de personalizacin de las ayudas y de humanizacin de
las prestaciones y se servicios. Y todo ello en el marco de una ciudadana
concebida como reciprocidad social alargada entre todos los asociados, abierta a
los valores universales (por tanto no como conventio an excludendum, sino como
abierta a rdenes ms amplios, y e concreto supra-nacionales, de ciudadana)