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LA ASISTENCIA INTERNACIONAL MULTILATERAL
PARA LA REFORMA POLICIAL EN MXICO:

UNA ALTERNATIVA EXPERIMENTAL
Ernesto Lpez Portillo Vargas
Toda reforma policial es poltica
en el sentido que afecta la posicin
e intereses de diferentes grupos
al interior y exterior de la polica.
David H. Bayley, 2001.
OBJETIVO GENERAL
El propsito de este trabajo es aportar ideas que contribuyan a conducir la
funcin policial en Mxico hacia un comportamiento propio del concepto
democrtico de polica. Dicho concepto supone, a la luz de una de las ms
avanzadas perspectivas, el cumplimiento de los siguientes cuatro criterios:
a) asignacin de la ms alta prioridad operativa a la atencin de las necesi-
dades de los ciudadanos como sujetos individuales y de sus agrupaciones;
b) sujecin a responsabilidad ante la ley, por encima de la responsabilidad
ante el Gobierno; c) proteccin de los derechos humanos, en especial los
necesarios para permitir el pleno desarrollo de las actividades polticas que
distinguen a la democracia, y d) desarrollo transparente de sus activida-
des.
1
187
1
Bayley, David H., Democratizing the police abroad: what to do and how to do it, National
Institute of Justice, 2001, pp. 13 y 14, http://www.ojp.usdoj.gov/nij
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 187
ERNESTO LPEZ PORTILLO VARGAS 188
OBJETIVO ESPECFICO
A partir de la identificacin de las caractersticas ms relevantes de la
funcin policial en Mxico y de la revisin de la experiencia contempor-
nea externa encaminada hacia la democratizacin de la funcin policial
intento demostrar las posibles ventajas y oportunidades de iniciar en este
pas un programa de asistencia internacional multilateral que aporte herra-
mientas tericas, empricas y metodolgicas que permitan alcanzar esa
democratizacin en Mxico.
HIPTESIS DE TRABAJO
Las caractersticas de la funcin policial en Mxico, entre las cuales desta-
ca la insuficiencia de bases tericas, empricas y metodolgicas necesarias
para transformarla, impiden iniciar un proceso sostenido que la conduzca a
criterios de desempeo democrticos. Por otro lado, al exterior de nuestras
fronteras se consolidan esfuerzos de investigacin acadmica que han con-
figurando un rea del conocimiento destinada a identificar las bases demo-
crticas de la funcin policial y las mejores vas para hacerlas realidad, ah
donde an no cobran vigencia.
2
Adems, se suceden iniciativas de apoyo
2
En varios textos he insistido en el rezago que existe en Mxico en cuanto al estudio de la
funcin policial. En este ensayo pretendo dejar claro el contraste frente al exterior al
recuperar lneas adelante propuestas y debates realizados en otros pases, cuyos antece-
dentes, no obstante que se remontan a dcadas de reflexin, aqu son prcticamente desco-
nocidos. Sin embargo, es justo sealar que en todo caso los avances no llenan an el vaco
que se observa en grado diverso dentro y fuera de nuestras fronteras. Estudios muy
recientes muestran que, respecto al sistema de justicia penal, en Amrica Latina existe un
notable dficit de investigacin emprica [y] La necesidad de mayor informacin analti-
ca se ha hecho notar con especial fuerza para el caso de la polica, dada su importancia en
el control del crimen, y el alto grado de desconocimiento existente respecto de su labor y de
sus estrategias, Frhling E., Hugo y Azun Candina eds., Polica, sociedad y Estado:
modernizacin y reforma policial en Amrica del Sur, Chile, Centro de Estudios para el
Desarrollo, 2001, p. 9. La investigacin referida a la funcin policial en pases concretos de
la regin confirma la anterior aseveracin. Dos ejemplos: acerca del problema de la corrup-
cin policial en Argentina es escasa la literatura sociolgica o jurdica, Oliveira, Alicia y
Sofa Tiscornia, Estructura y prcticas de las policas en la Argentina. Las redes de la
ilegalidad, Frhling E., Hugo ed., Control democrtico en el mantenimiento de la seguridad
interior, Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, p. 157. Por otra parte, en Brasil
existe una gran ignorancia respecto del sistema de justicia criminal en general, y, ms
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189 LA ASISTENCIA INTERNACIONAL MULTILATERAL
internacional para poner en prctica reformas policiales, entre las cuales
sobresalen las llevadas a cabo al trmino de conflictos armados internos,
donde se han creado nuevas fuerzas policiales de carcter civil, cuyo
organigrama y entrenamiento ha sido diseado con el apoyo y seguimiento
de la comunidad internacional, esquema aplicado en El Salvador, Guate-
mala y Hait.
3
Otros ejemplos hacia donde ha fluido la ayuda externa son:
Panam, Somalia, Camboya,
4
Colombia, Sudfrica, Uganda, Nigeria, Sie-
rra Leona,
5
Polonia y Bosnia.
6
La informacin disponible permite afirmar que estas experiencias
amplan las posibilidades de cambios sustantivos en la funcin policial y
reducen el tiempo en que se logran. Por ello sostengo la siguiente hiptesis
de trabajo: nuestro gobierno debe iniciar un programa de asistencia interna-
cional multilateral para el diseo y puesta en prctica de una reforma poli-
cial de largo alcance.
7
De lo contrario, dadas las caractersticas de la funcin
policial en Mxico, mismas que anoto en el siguiente apartado, las posibili-
dades de un cambio estructural seguirn siendo mnimas.
Esta hiptesis de trabajo no se pronuncia por emular modelos exter-
nos, como no lo proponen las lecciones a las que me referir, promovidas
particularmente, respecto de la organizacin policial, Beato F. Claudio, Accin y estra-
tegia de las organizaciones policiales, Frhling E., Hugo y Azun Candina, op. cit., p. 40.
3
Frhling E., Hugo, La reforma policial y el proceso de democratizacin en Amrica
Latina, Centro de Estudios para el Desarrollo, www.policiaysociedad.org., fecha de con-
sulta: febrero, 2002.
4
Desmilitarizar el orden pblico. La comunidad internacional, la reforma policial y los
derechos humanos en Centroamrica y Hait, Washington, Washington Office on Latin
America, septiembre, 1996.
5
Gale, Chris, Police reform and the international community. From peace processes to
democratic governance, Washington, sponsored by Washington Office on Latin America
and Johns Hopkins Nitze School of Advanced International Studies, noviembre 16, 2000,
p. 2.
6
Bayley, David H., Democratizing the police, p. 4.
7
Aunque lneas adelante expondr los posibles ejes del programa, adelanto las caractersti-
cas de iniciativas de esta naturaleza: El grueso de la asistencia internacional para la reforma
policial se dirige hacia tareas de construccin institucional, con frecuencia abarcando todo
aspecto de la fuerza policial. Los apoyos incluyen reclutamiento, entrenamiento, sistemas
disciplinarios, desarrollo de liderazgo, provisin de recursos, sistemas de direccin y admi-
nistracin, sistemas de informacin, desarrollo de habilidades tcnicas y otros. Una de las
razones para este nivel de involucramiento internacional es la falta de expertos civiles en
temas de seguridad en muchos estados post-autoritarios, Neild, Rachel, Democratic
police reforms in war-torn societies, Journal of conflict, security and delevopment, Lon-
dres, Reino Unido, Center for Defense Studies, Kings College, 2001, p. 27.
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fuera de nuestras fronteras. Esto es as porque la asistencia internacional
funciona sobre la base de reconocer la inexistencia de paradigmas suscep-
tibles de extrapolacin. Mi hiptesis no parte de la certeza en cuanto al
camino que la reforma policial debe seguir. La ayuda externa debe operar
para buscar ese camino, a partir de dos premisas. Primera, el xito de la
reforma policial depende en gran medida de la interpretacin sensible del
contexto en el que habr de intentarse. Cuando esto no est presente se
repiten modelos y mismas acciones provocan grandes xitos en una reali-
dad y rotundos fracasos en otra (la depuracin, medida adoptada casi de
manera automtica, en general tiende a fracasar y, por tanto, merece des-
crdito social. En Colombia la salida de 7 mil policas parece haber sido
paso esencial en una reforma que en algunos aspectos est dejando saldos
positivos). Por ello, la multiplicidad de perspectivas provenientes del exte-
rior debe crear oportunidades para Mxico. Segunda premisa, las oportuni-
dades a las que me refiero no slo consisten en herramientas para iniciar
nuestra reforma, sino para motivar un proceso interno de formacin de
recursos humanos capaces de disear, implantar y evaluar reformas policiales
amplias, integrales, sostenidas y de impacto estructural. Es decir, la asis-
tencia debe construir a la par propuestas y crear expertos nacionales.
Este enfoque intenta demostrar las ventajas de establecer espacios
de intercambio que superan los habituales ejercicios de especializacin,
mediante cursos con policas de otros pases, creados para atender fen-
menos especficos (manejo de multitudes, manejo de crisis, secuestro, tc-
nicas de sometimiento, etc.), los cuales no afectan la denominada cultura
policial, que contiene el conjunto de reglas formales e informales que la
construyen da a da.
8
8
He confirmado la utilidad de programas de intercambio, como el que se propone en este
texto, en entrevistas llevadas a cabo con representantes de la polica de Alemania, Argenti-
na, Brasil, Colombia, Cuba, Chile, El Salvador, Espaa, Estados Unidos, Francia, Guate-
mala, Holanda, Honduras, Inglaterra, Italia, Panam y Per. Asimismo, me ha tocado
atestiguar pronunciamientos en tal sentido, en encuentros internacionales entre represen-
tantes de instituciones policiales realizados en Santiago de Chile, Barcelona, Inglaterra,
Holanda y Washington. Es vasto el material publicado que promueve esta tendencia, parte
del cual ser referido ms adelante.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 190
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Aunque an est por desarrollarse la produccin acadmica que nos per-
mita entender las dimensiones precisas de los problemas existentes en las
instituciones policiales mexicanas,
9
las hiptesis de trabajo de los estudios
publicados, los casos documentados por organismos no gubernamentales
de derechos humanos nacionales y extranjeros, las investigaciones lleva-
das a cabo por las comisiones de derechos humanos nacional y locales, los
testimonios dados a conocer en los medios de comunicacin, la investiga-
cin realizada por la prensa escrita y el intercambio mediante entrevistas
informales que he tenido con representantes de la polica, de las secretaras
de gobierno y de seguridad pblica, as como de las procuraduras de justi-
cia durante ms de diez aos, me permiten sostener la hiptesis de que el
control sobre la funcin policial en Mxico es insuficiente, porque su com-
portamiento no est sujeto a instrumentos tcnicos de evaluacin, ya sea
econmica (costo/beneficio o costo/efectividad), de control de validez in-
terna de los programas (diseos experimentales y diseos no experimenta-
les), o bien social (encuestas de opinin). Segundo, su comportamiento
tampoco est sujeto a mecanismos adecuados de rendicin de cuentas:
externos (otra institucin pblica, el ombudsman o la ciudadana), internos
(inspeccin especializada, tribunales administrativos internos o unidades de
asuntos internos), polticos (poderes Ejecutivo y Legislativo) y jurisdiccio-
nales (Poder Judicial).
10
Una de las propuestas de la administracin ms conocida e impor-
tante es que no se puede controlar lo que no se puede evaluar. En el caso
de nuestra funcin policial la insuficiencia de todo tipo de controles permite
a sus representantes violar procedimientos administrativos y la ley reitera-
damente, sin que en la mayora de los casos proceda sancin alguna; tam-
9
Los pocos textos especializados de autores mexicanos observan desde distintas perspec-
tivas el mismo problema. Esfuerzos en la materia hechos por extranjeros hacen lo propio.
Cfr. Shmid, Robert, La corrupcin en la polica preventiva del Distrito Federal de Mexico,
Justicia en la calle. Ensayos sobre la polica en Amrica Latina, varios autores. Konrad
Adenauer Stiftung, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo Latinoamerica-
no, Instituto de Investigacin sobre Espaa y Amrica Latina y Biblioteca Jurdica Dik,
Colombia,1996, p. 302. En las primeras lneas del ensayo el autor afirma que la investiga-
cin se vio dificultada por el hecho de que prcticamente no existen investigaciones socio-
lgicas acerca de la Polica como institucin y sobre la corrupcin policial en Mxico.
10
Barrientos Ramrez, Franklin, La gestin policial y sus mtodos de evaluacin, Centro de
Estudios para el Desarrollo, Chile, 2000, www.policiaysociedad.org/publicaciones/
cuaderno34.htm
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bin les hace posible operar parcialmente sujetos a la autoridad del mando
operativo, as como condicionar su reconocimiento a la autoridad poltica, a
cambio de diversos esquemas de tolerancia por parte de sta.
11
Como lo adelant, Gobierno y sociedad permanecen al margen del
debate externo a nuestras fronteras, respecto a las caractersticas de la
funcin policial en un rgimen democrtico de derecho y de las vas para
establecerlas. Las consecuencias de esto son mltiples: no se abren deba-
tes que cuestionen e innoven las bases conceptuales y jurdicas de tal fun-
cin a partir de las elaboraciones tericas y el conocimiento emprico de
vanguardia; no se aprende de los xitos y fracasos externos, por ejemplo
de la experiencia en Centroamrica y el Caribe, donde se han invertido
enormes recursos en la renovacin de instituciones policiales; no se cons-
truyen indicadores confiables que permitan crear modelos experimentales
mediante procedimientos vlidos y confiables y, al menos desde 1995, ao
de creacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP), se han
multiplicado de manera exponencial los recursos econmicos destinados a
fortalecer un modelo policial cuyo fracaso ha sido empricamente demos-
trado, al menos a la luz de sus fines manifiestos.
12
11
Gonzlez Ruiz, Samuel, Ernesto Lpez Portillo Vargas y Jos Arturo Yez, Seguridad
pblica en Mxico, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Coordinacin de
Humanidades, Serie Justicia, 1994; Ortiz Ortiz, Serafn, Funcin policial y seguridad
pblica, Mxico, McGraw Hill, Serie Jurdica, 1998, Martnez de Murgua, Beatrz, La
polica en Mxico, Orden social o criminalidad?, Mxico, Planeta, 1999; Lpez Ugalde,
Antonio, Carlos Ros Espinosa y Miguel Sarre, Bases ideolgicas de la funcin policial en
Mxico, Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A. C., Documento de Trabajo 36, Mxico,
1999; Martnez Garnelo, Jess, Polica nacional investigadora del delito, Mxico, Porra,
1999.
12
La teora moderna sobre polica ha dejado en claro que los efectos del comportamiento
policial con respecto al delito deben probarse de manera objetiva mediante el empleo de
instrumentos tcnicos. A pesar de ello, no hay informacin disponible que pruebe la
existencia de una relacin de causa-efecto entre el comportamiento del SNSP y el del
fenmeno delictivo. Sin embargo, el discurso ha hecho de la disminucin del delito el ms
importante objetivo de aqul, lo que autoriza a cuestionarlo mediante los siguientes con-
trastes: en 1996, el total de recursos ejercidos por el SNSP fue de 25.3 millones de pesos,
cifra que creci a 12,255.4 millones de pesos asignados en 2000. El incremento de recursos
en trminos absolutos equivale a 48,440 por ciento. Por otro lado, en 1996 el nmero
de presuntos delincuentes en el pas era 181,743, cifra que en 2000 lleg a 183,977.
Es decir, el nmero de acusados por conductas delictivas aument en 1.22 por ciento.
Fuentes: VI Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2000, Poder Ejecutivo Federal,
p. 59, y I Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2001, Mxico, Presidencia de la
Repblica, p. 593. Estadsticas Judiciales en Materia Penal, edicin 2001, Instituto
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La ausencia de control de la funcin policial y por lo tanto de los
resultados que la misma genera,
13
as como la falta de alternativas deriva-
das del vaco cognoscitivo, crean el terreno que da paso al siguiente crculo
vicioso, por cierto no exclusivo de nuestro pas: la presencia de conductas
delictivas cuya frecuencia es en realidad desconocida por la autoridad,
14
provoca presiones polticas y sociales a las cuales la autoridad responde
con propuestas encaminadas a fortalecer los recursos y atribuciones de la
polica y del sistema de justicia penal en su conjunto. Sin embargo, este
fortalecimiento no incluye modificar el comportamiento e imagen policial
que crea desconfianza entre la sociedad y tampoco provoca un cambio en
la denominada inseguridad subjetiva. As se extiende entre la sociedad la
percepcin de debilidad en el Gobierno frente al delito y la violencia, a lo
cual la autoridad responde con nuevas iniciativas para dar ms poder a la
polica.
15
A este crculo vicioso se agrega la abierta y progresiva inclusin
Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Aguascalientes, Mxico, p. 4. El SNSP
tambin ha sido justificado como instrumento de profesionalizacin de las instituciones
policiales para hacer de ellas recursos confiables para la sociedad. En 2000 se aplic una
encuesta nacional de confianza institucional que ubic a la polica en menor nivel; nueva-
mente un ao despus se aplic el instrumento y la polica permaneci en el ltimo escaln
de confianza, aunque fueron ms los mexicanos que expresaron su desconfianza: Tres de
cada diez mexicanos no slo no confan, sino que desconfan de quienes se supone estn
para salvaguardar su seguridad, y si a los desconfiados les sumamos el porcentaje de los que
no le tienen nada de confianza a la polica, aunque no dicen desconfiar de ella, entonces se
llega al 65 por ciento de los ciudadanos que escuchan polica y piensan no hay que
confiar. Milenio Diario, 6 de diciembre de 2001, p. 13.
13
Si alguien duda de dicha ausencia de control refirase a lo siguiente: el Sistema Nacional
de Seguridad Pblica (SNSP) inici funciones en 1995. Hoy en da, de los 325,816 policas
en el pas, se cuenta con las huellas dactilares de 32 mil, las cuales no estn fsicamente
verificadas, segn informacin revelada por la Secretara de Seguridad Pblica Federal.
Milenio Diario, 4 de febrero de 2002, p. 13. Dicho de otra manera, el Sistema referido no
tiene informacin suficiente que avale la identidad de los policas en todo el pas.
14
La cifra real de la delincuencia se refiere al conjunto de todos los hechos constitutivos
de delito realizados, as como a las personas que los han cometido o resultado vctimas de
ellos. Una parte de estos hechos no se hace del conocimiento de las autoridades a quienes
corresponde su investigacin y sancin, conformando as la llamada cifra oculta de la delin-
cuencia, Estadsticas judiciales , p. 3.
15
Dos ejemplos actuales de este tipo de iniciativas: el pasado 8 de enero de 2002 el
Secretario de Seguridad Pblica del Distrito Federal seal que de ser aprobada la reforma
poltica para esta capital por el Congreso de la Unin, lo primero que solicitar sern
atribuciones de investigacin para los elementos de la polica preventiva. Vale destacar
que en esta misma declaracin el funcionario afirm que el pas y la ciudad no estn en esas
condiciones de (tener) una polica de primer mundo. No podemos pensar en los requisitos
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 193
del aparato militar en funciones de polica, en la que abundar lneas ade-
lante.
16
Es necesario reflexionar, al menos brevemente, en el contexto ms
amplio de esta situacin para luego volver a la funcin policial. La cons-
truccin social del tema denominado inseguridad est colonizada por la
urgencia, tanto en la categorizacin de la misma, como en las respuestas
que Gobierno y sociedad adoptan para enfrentarla. La urgencia a la que
me refiero se proyecta en tendencia creciente, segn algunos particular-
mente avanzada en las llamadas democracias dbiles, donde los gobiernos
han decidido enfrentar el fenmeno delictivo a manera de guerra que debe
sumar todos los recursos disponibles, no obstante los costos que ello impli-
ca en relacin con los derechos bsicos de las personas.
17
En nuestro caso, la llamada guerra contra el crimen es posible gra-
cias a la combinacin de factores de diversa naturaleza, tales como la
coexistencia de altas tasas de incidencia delictiva,
18
la multiplicacin de
o en el mnimo que establecen los organismos internacionales, nosotros somos un pas
pobre. Milenio Diario, 9 de enero de 2002. Estas declaraciones crean una preocupante
combinacin: al tiempo que se pide mayor poder para la polica se confiesa la imposibilidad
de hacer de los estndares internacionales el horizonte de sentido de la reforma policial. Por
su parte, el Secretario de Seguridad Pblica Federal propone dar a la polica la capacidad
para que presente directamente ante el juez las denuncias penales que, con motivo de su
actuacin, resulten, con lo cual la polica podra participar procesalmente como parte
acusadora y no como simple coadyuvante al que no toman en cuenta. La Jornada, 11 de
enero, p. 42.
16
Este proceso se manifiesta de manera similar en varias regiones. El Salvador, Hait y
Guatemala son ejemplos por estudiar. Despus de las reformas llevadas a cabo ah las
presiones sociales estn poniendo en riesgo lo realizado, que en el caso del primer pas al
parecer arroja resultados positivos importantes. En cada uno de estos pases la polica ya
es vista como dbil. El descontento pblico consecuente puede crear fuertes demandas
hacia el fortalecimiento de las medidas contra el crimen que infringen los derechos nueva-
mente alcanzados. La respuesta ms comn en Amrica Central es mantener o reintroducir
el papel de los militares en funciones de polica minando el proceso de paz destinado a
desmilitarizar la seguridad interna. Otras respuestas, tales como el incremento de poderes
de polica y penas amenazan con desgastar las an frgiles garantas de los derechos
humanos, Neild, Rachel, op. cit., p. 32.
17
Neild, Rachel, De la seguridad nacional a la seguridad ciudadana. La sociedad civil y la
evolucin del debate sobre el orden pblico, Centro Internacional para los Derechos Huma-
nos y el Desarrollo Democrtico, diciembre de 1999. http://www.ichrdd.ca
18
En 1997 Mxico ocupaba el quinto lugar en tasa de homicidios por cada 100 mil habitan-
tes, abajo de Colombia, El Salvador, Puerto Rico y Brasil, y por arriba de 18 pases ms de
Amrica y el Caribe. Organizacin Panamericana de la Salud, Indicadores bsicos. Pases
de las amricas, 1997, citado en Seguridad y convivencia en Bogot, Cmo se logr
reducir la violencia y la delincuencia 1995-2001, Bogot, D. C., Alcalda Mayor, sin fecha.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 194
mensajes con respecto a temas relacionados con la inseguridad, la difusin
y agudizacin del temor, las inercias autoritarias en la relacin Gobierno y
gobernados que, al menos en este tema, logran marginar a stos de la
discusin de la validez de las polticas pblicas convencionales y aejos
estadios de debilidad institucional, factores tales que convergen en la cons-
truccin de consensos a favor de la ampliacin de todos los elementos
necesarios para combatir el delito. En la base de este conjunto de procesos
se ha consolidado un esquema de abordaje que prcticamente cancela la
reflexin acerca de los costos del endurecimiento y las posibles alternati-
vas al paradigma convencional.
Precisamente, a consecuencia del esquema de abordaje ya mencio-
nado la funcin policial est sufriendo el ms trascendental giro en su orien-
tacin: no se estn considerando los presupuestos histricos que hace siglos
le dieron origen como un servicio de naturaleza civil, en el marco del naci-
miento del Estado moderno, al haberse llamado a las fuerzas armadas a
ocupar importantes espacios en instituciones de polica.
19
Mxico entra al
siglo XXI con policas militares vestidos de policas civiles, quienes patru-
llan las calles de varias ciudades.
20
19
A juzgar por los orgenes de la polica en Francia, durante el siglo XVII, parece incontro-
vertible que su distincin frente al ejrcito es uno de sus aspectos intrnsecos. Una puntual
narracin que abarca desde el siglo IX nos lleva de la mano para observar el proceso de
mutacin de las figuras e instituciones a las cuales los reyes encargaron la seguridad y la
justicia, y que dara origen a la figura que segn algunos autores constituye el punto de
inflexin en el que nace la polica: el lieutenant de police. Hasta el siglo XVI todas estas
figuras tuvieron desde el inicio [] competencias en materia de administracin de justicia
militar. Durante el Renacimiento se veran los orgenes de una fuerza armada para la lucha
contra bandidos y salteadores de caminos. A principios del siglo XVI crecera la pugna de
fondo entre justicia militar y justicia civil. Esa pugna quedara rebasada cuando con la
institucin policial nace una doble distincin. Funcional, por una parte, respecto del
ejrcito y la magistratura, y espacial, por otra parte, al distinguir entre mantenimiento del
orden interno y externo. Recasens y Brunet, Amadeu, Policia y control social: problemas
de construccin y definicin jurdica y social, tesis de doctorado, Espaa, Universidad de
Barcelona, pp. 143, 144, 145 y 147. Indita.
20
todos [los cuerpos de seguridad pblica] tienen un altsimo componente militar tanto
en mandos como en tropa: prcticamente toda la PFP [Polica Federal Preventiva] est
integrada por las llamadas fuerzas especiales de apoyo, que provienen de la polica militar;
la mayora de los mandos de la PGR [Procuradura General de la Repblica] tambin
provienen del Ejrcito; miles de soldados y cada vez ms marinos participan en tarea
directas de seguridad. Fernndez Menndez, Jorge, La amenaza de los desestabilizadores,
en: Milenio Diario, mircoles 7 de noviembre de 2001, p. 8. Es comn que se confunda esta
perspectiva de discusin al asumirse actitudes de defensa del ejrcito, cuando lo que est en
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 195
Las dimensiones de la penetracin militar en funciones de polica
pueden aclararse mediante una breve resea de hechos. Un informe ex-
presa que la respuesta del ejrcito mexicano a la crisis de la inseguridad
pblica tom, bsicamente, dos formas: el reemplazo de la polica civil por
personal militar, y un uso creciente de las fuerzas militares para apoyar
misiones antidroga y anticrimen en 1996 el ejrcito estaba a cargo de las
fuerzas policiacas federales de Chihuahua, Baja California y Tamaulipas
al finalizar este ao, algn tipo de participacin del ejrcito en la procura-
cin de justicia era visible en la mayora de los 31 estados mexicanos, as
como en el Distrito Federal. Ya en 1999 el ejrcito se encontraba partici-
pando activamente y de manera importante en 28 estados y en la Ciudad
de Mxico.
21
Ubico entonces en un contexto amplio el predominio del discurso de
la urgencia y en un punto de vista ms restringido la crisis de la funcin
policial. La urgencia funciona al mismo tiempo como condicionante y lmite
de la perspectiva de las polticas pblicas y es aqu donde se ubica el dis-
curso poltico que ordena e intenta justificar la militarizacin.
22
El trasfondo
de esta prctica es simple, superficial e intuitivo. Se aduce, aunque no
debate es la sustitucin de una funcin sumida en el caos, por otra que adopta un papel para
el cual no fue creada, lo que genera mltiples riesgos para el gobernado, y en esa medida
para el rgimen democrtico de derecho.
21
Chabat, Jorge y John Bailey, Seguridad pblica y gobernabilidad democrtica, desafos
para Mxico y Estados Unidos, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmica
(CIDE), Documento de Trabajo 75, 2000, pp. 27 y 28.
22
Como anot, la urgencia est presente en otras latitudes, por ejemplo, ha condicionado
aspectos importantes de la reforma policial en Guatemala y Hait. Respecto al primer caso:
En su deseo por echar a andar la nueva operacin policial tan pronto como fuera posible,
los funcionarios de Guatemala decidieron establecer la nueva fuerza policial, en principio
con personal reciclado de la vieja polica, sometidos de manera rpida a un breve re-
entrenamiento () todo el liderazgo de la nueva polica lo constituyen personal provenien-
te de la anterior polica. Esto ha sido criticado en cuanto a la naturaleza y extensin de la
reforma. Por otro lado, durante la creacin de la Polica Nacional de Hait se redujo a cuatro
meses el periodo de formacin para sacar el mayor nmero de policas en el menor tiempo
posible, con lo cual la formacin para el liderazgo qued atrs. Este cuerpo empez a
trabajar sin comandantes, creando problemas logsticos y morales, lo que requiri que las
fuerzas policiales de Naciones Unidas adoptaran de facto un papel de liderazgo, a pesar de
que su mandato estaba limitado a monitoreo y entrenamiento. Neild, Rachel, op. cit., pp.
26 y 28. Esta misma fuente anota: La presin para el despliegue acelerado y cortos
periodos de entrenamiento debe ser resistida, ya que conduce hacia la mala preparacin de
los policas, quienes tienden ms a cometer errores, a entrar en pnico ante desafos y a
emplear de manera innecesaria la fuerza letal, p. 28.
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necesariamente de manera abierta, que mientras no existan instituciones
policiales civiles slidas se debe llamar a las fuerzas armadas, las cuales
son el nico recurso disponible y confiable al menos desde la perspectiva
del Gobierno. La racionalidad de este argumento es de orden poltico e
instrumental, ya que se basa en un criterio de oportunidad que ha ganado
terreno no slo en el Ejecutivo Federal, sino tambin en el criterio del Poder
Judicial de la Federacin.
23
Es importante anotar la naturaleza histrica del proceso que deriv
en la actual coyuntura, donde no hay cuestionamientos mayores, polticos y
sociales, ante el intercambio de civiles por militares en funciones de polica.
En el rgimen posrevolucionario transitaron a la par el fortalecimiento
institucional y social del recurso castrense y el inalterado desplome de la
funcin policial. Ms all de la discusin acerca de los rezagos y problemas
en las fuerzas armadas, su reconocimiento y respeto por los actores polti-
cos es parte de la estabilizacin poltica del pas conducida por el denomi-
nado partido de Estado. A dichas fuerzas se les dot de una base jurdica
para operar y han tenido acceso a recursos para establecer un sistema
profesional que avanza hacia la especializacin. Por el otro lado, las institu-
ciones policiales han sido abiertamente manipuladas por la autoridad polti-
ca en un contexto alternado de prcticas legales e ilegales, an no se les
provee de una base jurdica suficiente que al mismo tiempo las oriente,
proteja y limite, al tiempo que sus recursos han sido marginales. Estas
viejas inercias derivaron en un resultado lgico: mientras las fuerzas arma-
das gozan de la ms alta credibilidad las otras viven una realidad opuesta.
24
23
En este ltimo caso me refiero a la decisin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
contenida en la accin de inconstitucionalidad 1/96. Los argumentos del tribunal refieren
una situacin de inseguridad a la cual se debe responder con todos los instrumentos del
Estado responsables de coadyuvar a lograr los objetivos de la seguridad pblica, efecto al
cual fue establecido el Sistema Nacional correspondiente. Destaco que el reconocimiento
de la constitucionalidad de la norma que incluye a las fuerzas armadas en el Consejo
Nacional de Seguridad Pblica no tom en cuenta el conocimiento terico y emprico, la
experiencia y recomendaciones desarrolladas en el exterior, claramente opuestas a la milita-
rizacin de toda funcin relacionada con la seguridad interior de un Estado, al menos en un
rgimen democrtico y de derecho. Ms adelante ejemplificar esta posicin. Con respecto
a la interpretacin constitucional de sta, una interesante crtica a la decisin de la Corte se
puede encontrar en Gmez Romero, Luis, El garrote filantrpico: seguridad pblica y
derechos humanos en la jurisprudencia de la Corte, Mxico, texto mecanuscrito indito.
24
En el extremo superior de confianza est el ejrcito: La tercera parte de los ciudadanos
dicen que confan mucho en l, y si sumamos a los que declaran tenerle al menos algo de
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 197
Desde la perspectiva de las caractersticas que en el exterior han
sido identificadas como bases de la funcin policial en el Estado democr-
tico de derecho se han emitido consideraciones importantes acerca de la
manera como la penetracin de la funcin militar hacia la policial debilita
este rgimen. Uno de los ms influyentes autores en el tema de la reforma
policial democrtica llev a cabo una revisin en 120 pases y lleg a la
conclusin que Amrica Latina es la regin del mundo donde las fuerzas
armadas han intervenido ms en la polica, seguida por la regin de frica
al sur del Sahara. Encontr que las democracias occidentales, as como los
pases que han transitado por regmenes comunistas, han excluido al ejrci-
to de labores policiales internas. Estos hechos le permiten inferir que la
separacin entre policas y militares es necesaria, pero no suficiente para
alcanzar el perfil democrtico de la funcin policial: los encargados de las
reformas deben entender que mientras la penetracin de la polica por par-
te de las fuerzas armadas inhibe el desarrollo democrtico, su separacin
no es un fin en s. Es slo el comienzo de una reforma democrtica.
25
Frente a esta hiptesis, la situacin en Mxico nos ubica en una direccin
opuesta incluso con respecto a los esfuerzos iniciales hacia la transforma-
cin democrtica de la funcin policial.
Entre las denominadas lecciones para la reforma policial en el ex-
tranjero: La reforma policial democrtica requiere la separacin entre la
polica y el ejrcito. El razonamiento detrs de este principio es que la
misin de los militares es tan diferente a la de la polica, que una contamina
a la otra. La democratizacin de la polica es especialmente socavada por
el involucramiento militar, debido a que los soldados siguen las rdenes
superiores, en lugar de atender las solicitudes de los ciudadanos; su uso de
la fuerza es mucho menos restringido y el secreto est ms inculcado en su
confianza, se llega a ocho de cada diez que confan, en mayor o menor grado, en las fuerzas
armadas. En el nivel inferior est la polica: Tres de cada diez mexicanos no slo no
confan, sino que desconfan de quienes se supone estn para salvaguardar su seguridad, y
si a los desconfiados les sumamos el porcentaje de los que no le tienen nada de confianza a
la polica, aunque no dicen desconfiar de ella, entonces se llega al 65% de los ciudadanos que
escuchan polica y piensan no hay que confiar. Milenio Diario, 6 de diciembre de 2001,
p. 13. Este ltimo dato fue referido en pginas anteriores en otro argumento.
25
Bayley, David H., The contemporary practices of policing: a comparative view,
Civilian police and multinational peacekeeping-a workshop series. A role for democratic
policing, Washington, National Institute of Justice and Center for Strategic and International
Studies, Police Executive Research Forum, octubre 6 de 1997, p. 5.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 198
manera de pensar. A la inversa, los oficiales del ejrcito en las democracias
desarrolladas reconocieron hace tiempo que los deberes de la polica son
antitticos frente a la misin de una guerra. La funcin policial requiere
habilidades de mediacin, prudencia en el uso de autoridad y un estilo que
facilite la supervisin.
26
La siguiente leccin del mismo documento plantea argumentos di-
rectamente relacionados con la explicacin que hice respecto a la reaccin
de la autoridad ante las presiones derivadas de la inseguridad y la incapaci-
dad institucional para atenderla y las relaciona con el llamado al ejrcito. El
texto analiza cmo el incremento de la violencia y el delito subordinan la
reforma policial a la capacidad de la polica para enfrentar estos proble-
mas. La fuente afirma que los pases en transicin democrtica enfrentan
condiciones que hacen inciertas las posibilidades de la seguridad. Pero al-
canzar un orden pblico, al mismo tiempo efectivo y humano, es una condi-
cin prioritaria para el desarrollo democrtico. Sin embargo, el orden no es
garanta de la democracia, por lo cual los encargados de la reforma policial
enfrentan el siguiente dilema: no obstante alcanzar resultados efectivos en
el control de la delincuencia es condicin necesaria para alcanzar la demo-
cracia, sta puede ser puesta en peligro si el control referido se busca
mediante el fortalecimiento de instituciones represivas.
El texto en cita apunta el siguiente corolario: la intranquilidad de la
sociedad y los altos niveles delictivos provocan que las funciones policial y
militar se entremezclen, por lo tanto retardan su separacin. Los militares
comienzan a operar de manera domstica y la polica adopta caractersti-
cas del ejrcito tales como el patrullaje en grupos y el empleo de armas de
alto poder. La polica se vuelve ms centralizada, ms cerrada, ms sospe-
chosa del pblico, menos protectora de los derechos humanos y muestra
menos voluntad para desarticular unidades desacreditadas.
27
No obstante lo anterior, es necesario reconocer los siguientes mati-
ces en el tema de la militarizacin policial. Por un lado, es evidente un
consenso con respecto a la necesidad de separar en Amrica Latina a las
fuerzas armadas de la funcin policial, como ingrediente para la democra-
tizacin de sta, al menos entre amplios sectores de la investigacin espe-
cializada, organismos internacionales oficiales y no oficiales involucrados
26
Bayley, David H., op. cit., pp. 38 y 39.
27
Ibidem, p. 39.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 199
en el tema y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos.
Tal consenso se ha manifestado claramente en la asistencia internacional
para la reforma policial en Amrica Central. No as en Sudamrica, donde
dicha asistencia, al menos en gran escala, no ha estado presente y las
reformas no han alterado el carcter militar de las fuerzas policiales, cuan-
do stas ya lo tenan. En parte ello es consecuencia de que dichas fuerzas
no aparecan como meras dependencias de las fuerzas armadas (...) La
polica colombiana continu dependiendo del Ministerio de Defensa de acuer-
do con lo preceptuado por la Ley 62 de 1993, mientras que las policas
militares estaduales de Brasil conservaron su carcter jerrquico y verti-
cal, en concordancia con la estructura militar que consagra la constitucin de
1988.
28
Estos dos casos son objeto de amplias discusiones y es continua la
denuncia de sus problemas en materia de violacin a los derechos humanos,
asociados, entre otros aspectos, con la doctrina militar que los caracteriza.
29
En Europa la situacin es muy distinta. Existen modelos policiales
como el ingls, que desde sus orgenes fue separado del ejrcito y goza de
los mayores niveles de confianza social, pero tambin operan tres fuerzas
policiales en regmenes considerados democracias avanzadas que retienen
una disciplina militar, rangos militares y son consideradas como una reser-
va militar en caso de guerra. Es el caso de la gendarmera francesa, los
carabineros italianos y la guardia civil espaola. El carcter militar de la
estructura de funcionamiento de estos cuerpos puede presentar ventajas o
deficiencias, pero no es inherentemente incompatible con la democracia, a
menos que esas policas se encuentren subordinadas a las fuerzas arma-
das, o ejerzan sus funciones con criterios de tipo militar.
30
28
Frhling E., Hugo, La reforma policial y el proceso de democratizacin en Amrica
Latina, p. 12.
29
En Bogot, Colombia, la autoridad poltica (civil) encabeza una estrategia integral de
seguridad y convivencia que incluye un Plan de transformacin cultural de la Polica
Nacional, entre cuyos rasgos esenciales destaca un plan educativo de contenidos democr-
ticos, claramente alejado de los patrones tradicionales del llamado modelo policial de inspi-
racin militar. Como resultado, segn informacin divulgada por la Alcalda Mayor de
Bogot-Colombia, la credibilidad de la ciudadana hacia la polica pas de 10 por ciento en
1993 a 78 por ciento en el 2000. Acero Velsquez, Hugo, Una mejor polica, una mejor
seguridad y convivencia en Bogot-Colombia. Un proyecto conjunto entre autoridades
civiles, polica y ciudadana. Indito.
30
Beato C., Claudio, Accin y estrategia de las policas, Frhling E., Hugo y Azun
Candina eds., Polica, sociedad y Estado: modernizacin y reforma policial en Amrica del
Sur, Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, 2001, pp. 39 a 56, citado en Frhling E.,
Hugo, La reforma policial y el proceso de democratizacin en Amrica Latina, p. 5.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 200
En efecto, en el viejo continente esas policas militarizadas estn
sometidas a controles internos y externos que funcionan como frenos ante
casos de ilegalidad y violaciones a los derechos humanos, lo cual no signi-
fica que stos no ocurran. Pero esto se debe interpretar en un contexto
ms amplio. Si la militarizacin de la polica en Amrica Latina es califica-
da como inaceptable desde una perspectiva democrtica, pero no lo es en
Europa, es porque las diferencias implican procesos de maduracin en la
cultura poltica, lo cual confirma que la funcin policial proyecta las reglas
del sistema poltico en su conjunto.
31
Las tres instituciones policiales euro-
peas mencionadas arrastran la influencia del modelo policial creado por
Napolen, entre cuyas caractersticas destaca su orientacin militar, pero
han evolucionado en el marco de procesos histricos sostenidos hacia la
consolidacin de regmenes democrticos y de derecho.
En cambio, en Amrica Latina la militarizacin de la funcin policial,
al menos durante la segunda mitad del siglo XX, debe entenderse en el
contexto de la doctrina de la seguridad nacional, en cuyo caso abunda la
informacin que prueba un comportamiento policial en gran parte de la
regin abiertamente opuesto a la legalidad y el respeto a los derechos hu-
manos. As lo demuestra la experiencia de las dictaduras militares y los
gobiernos autoritarios en Amrica Latina y la relacin de stos con Estados
Unidos, donde la doctrina mencionada funcion como gida justificativa de
las acciones del Estado. La siguiente declaracin de Robert McNamara,
en funciones de Secretario de la Defensa de Estados Unidos, es un verda-
dero paradigma: Nuestro objetivo primordial en Latinoamrica es ayudar
donde sea necesario al continuo desarrollo de las fuerzas militares y
paramilitares nativas, capaces de proporcionar, en unin con la polica y
otras fuerzas de seguridad, la necesaria seguridad interna.
32
Fue en base
a dicha teora que en Argentina la Junta Militar afirm en 1983 que: Las
Fuerzas Armadas de seguridad y policiales actuaron en defensa de la co-
munidad nacional cuyos derechos esenciales no estaban asegurados
Semejante doctrina ha sido esgrimida en Chile, Guatemala, etc., para identi-
31
Lpez Portillo Vargas, Ernesto, La polica en Mxico: funcin poltica y reforma,
Bailey, John y Jorge Chabat eds., Crimen transnacional. Desafos para Mxico y E. U.,
Mxico, Plaza y Jans, en prensa.
32
Recasns y Brunet, Amadeu, op. cit., p. 58.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 201
ficar al enemigo interno con el externo, a todos ellos con la subversin, y
llevar la guerra a sus ltimas consecuencias.
33
El estudio referido expone planteamientos errneos en la interpreta-
cin histrica de lo que es la polica, uno de los cuales ha creado un falso
confrontamiento [sic] entre la polica y la sociedad, teora que trata a una
y otra como sujetos sociolgicos, sin pormenorizar los entresijos de cada
uno de ellos [lo que provoca] la reconduccin del tema a una relacin entre
dos potencias que se sitan a un nivel de igualdad y a menudo de antagonis-
mo [] La percepcin de dicha relacin [entre la polica y la sociedad]
suele adems partir de la toma de posicin desde uno de los dos polos el
policial al cual se le otorga de entrada cohesin y estructura que no se
acierta a hallar en el otro extremo. As, tal anlisis, que tiene como punto
de partida la visin endgena y a la vez monoltica de la polica, es incapaz
de responder a otra cosa que no sea su propio discurso individualizado y
aislado.
34
El ejemplo extremo de esta perspectiva, segn el mismo estudio,
es la doctrina de la seguridad nacional.
LA ASISTENCIA INTERNACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL:
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIN
En materia de asistencia internacional para la reforma policial existe an
poca informacin y las iniciativas de esta naturaleza han sido por igual
objeto de slidos argumentos a favor y en contra. En trminos generales, la
historia de la asistencia tiene una primera etapa, objeto de importantes
crticas, que corresponde al periodo de la llamada guerra fra, cuyo fin dio
paso a un segundo proceso cada vez ms inclinado hacia el respeto a los
derechos humanos. La ms clara prueba de este giro es que ahora existen
organizaciones no gubernamentales de derechos humanos que se han es-
pecializado en la asistencia internacional para la reforma de la funcin
policial, aportan expertos a la misma y la recomiendan dentro de un amplio
marco de actividades hacia su democratizacin. Es justamente la experien-
cia que he tenido con representantes de dichas organizaciones la que me
ha ofrecido elementos suficientes de conviccin de sus posibles ventajas.
33
Ibidem, pp. 58 y 59.
34
Ibidem, pp. 53 y ss.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 202
En trminos ms concretos, la asistencia para la reforma policial y
en algunos casos del sistema de justicia penal en su conjunto ha transitado
por cuatro etapas: la primera corresponde a los aos sesenta, cuando Esta-
dos Unidos ofreci asistencia al sector legal, mediante los denominados
proyectos de derecho y desarrollo; la segunda transita durante las dcadas
sesenta y setenta, cuando el mismo pas llev a cabo proyectos de asisten-
cia a las fuerzas de seguridad; la tercera inicia en los aos ochenta y ha
mostrado tendencia principalmente a proyectos de asistencia a los siste-
mas de justicia; la cuarta y ltima es propia de los aos noventa y abre paso
a la participacin de organismos internacionales de diversa naturaleza, y un
nmero creciente de pases dispuestos a apoyar reformas policiales y de la
justicia donde existen las condiciones para que la asistencia opere (Organi-
zacin de las Naciones Unidas, Banco Interamericano de Desarrollo, Ban-
co Mundial, Estados Unidos, Espaa, Canad, Suecia, Noruega, Holanda,
etc.).
35
Segn lo confirman diversas fuentes, el desempeo de Estados Uni-
dos constituye parte importante de los esfuerzos y recursos dedicados a la
asistencia. Por eso me refiero primero a dicho pas en la siguiente breve
reconstruccin histrica.
36
La investigacin citada seala que en la primera
mitad del siglo XX Estados Unidos contribuy a unificar las funciones mili-
tar y policial en Hait, Cuba, Nicaragua y Repblica Dominicana. En la
dcada de los aos sesenta el Pentgono y la Agencia Central de Inteligen-
cia participaron intensamente en la formacin de cuerpos policiales de la
regin, sin incluir esfuerzos que desvincularan al ejrcito de la seguridad
interna. Sin embargo, en 1962, la creacin de la Oficina de Seguridad P-
blica (en ingls conocida como la OPS) abre paso a cambios, ya que cons-
tituye un programa de asistencia civil para las fuerzas policiales cuyos
beneficios iran principalmente a Vietnam, Tailandia y Amrica Latina. La
evolucin del concepto de contrainsurgencia redundara, a travs de este
programa, en el apoyo al principio de separacin de las funciones de la
polica y el ejrcito.
A finales de los aos sesenta periodo en el cual inician los estudios
que muestran la profunda crisis de eficiencia del llamado modelo policial
35
Chinchilla, Laura, From justice reform to public security: challenges for aid agencies,
police reform and the international community, p. 2.
36
Esta reconstruccin se basa principalmente en Desmilitarizar el orden pblico , op. cit.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 203
burocrtico, el cual sera progresivamente sustituido por diversas variantes
del programa comunitario de polica,
37
se dieron a conocer pruebas de
acciones contra derechos humanos en Vietnam, Argentina y Uruguay, re-
lacionadas con la asistencia policial de Estados Unidos. Lo anterior, junto
con otros factores, condujo en 1973 al Congreso de ese pas a prohibir el
entrenamiento policial en el extranjero y al ao siguiente aprobar la seccin
660 del Decreto de Asistencia Extranjera (Foreign Assistance Act). Esta
prohibicin nunca se aplic a las actividades antinarcticos del Departa-
mento de Justicia y sera sucesivamente objeto de otras excepciones. En
1983 y 1990 el Congreso aprob legislaciones de apoyo en formacin de
recursos humanos extranjeros para combatir el terrorismo. De 1982 a 1984,
en 1986 y 1987 el Congreso mismo permiti la asistencia policial a Hait y
la administracin Reagan hizo uso de maniobras legislativas para progra-
mar de nuevo la ayuda militar a Honduras y El Salvador en los aos fisca-
les 1986 y 1987.
38
En 1986 el ejrcito de Estados Unidos inici el entrenamiento policial
en el marco de las campaas contra las drogas. En 1988 y al ao siguiente
el Departamento de Defensa fue autorizado para proporcionar formacin
y equipo a unidades de polica dedicadas a la lucha antidrogas. El Decreto
de Control Internacional de Narcticos (International Narcotics Control
Act) de 1990 autorizaba al Departamento de Justicia de Estados Unidos a
dar amplio apoyo, por medio del ejrcito, para la lucha antinarcticos a
cuerpos policiales de Colombia, Bolivia y Per en 1991. El ao anterior,
despus de la intervencin de Estados Unidos en Panam, el Congreso
autoriz el entrenamiento de la nueva polica panamea en reas como
derechos humanos, derecho civil, y mtodos globales de aplicacin de la
ley (...) en 1986 se puso en marcha el Programa de Asistencia para el
Entrenamiento en Investigaciones Criminales (International Criminal
Investigative Training Assistance Program-ICITAP) para ofrecer asis-
tencia general a cuerpos de seguridad extranjeros, a jueces y fiscales, as
como apoyo a los objetivos del programa de la Administracin de Justicia
(Administration of Justice-AOJ, ahora conocido como de Estado de de-
37
De la Barra Cousio, Carlos Rodrigo, Polica comunitaria: trayectoria de un concepto y
experiencias comparadas, Cuadernos del CED, 30, Taller de Polica y Comunidad, Proyec-
to Polica y Sociedad Democrtica, Documentos de Trabajo, 14 de enero de 1999.
38
Ibidem, p. 7.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 204
recho, Rule of Law-ROL) de la Agencia Internacional de Desarrollo de
Estados Unidos (USAID).
39
El Decreto de Ayuda Extranjera autoriza a todas las agencias de
Estados Unidos, excepto el Departamento de Defensa y miembros de las
fuerzas armadas de ese pas sin perjuicio de la seccin 660 del mismo
decreto, a llevar a cabo: a) programas para mejorar las capacidades de
investigacin, conducidos bajo control judicial o fiscal; b) programas de
asistencia en el desarrollo de la instruccin acadmica y planes de estudio
para la capacitacin de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley; y
c) programas para mejorar la competencia administrativa de las agencias
judiciales, especialmente sus capacidades sobre el desarrollo profesional,
evaluacin del personal y procedimientos disciplinarios internos.
40
Como seal, la asistencia policial se ha multiplicado en Estados
Unidos.
El programa de ICITAP se ha expandido ms all de un pequeo nmero de
pases del Caribe y Amrica Central, hacia 63 pases en el mundo (...) Esta-
dos Unidos est enviando al extranjero para asistir en entrenamiento y
monitoreo en operaciones de seguridad extranjeras en pases como Hait,
Bosnia, Kosovo y, ms recientemente, Timor Oriental. En 1996, un prome-
dio de 154 policas fueron desplegados al extranjero cada mes. Para 1997, el
nmero haba crecido a 275; hacia finales de 1999 el nmero haba llegado a
ms de 600 (...) El Presidente Bill Clinton emiti la Directiva Presidencial 71
en febrero 24, 2000 (...) donde instruy al Departamento de Estado a asumir
liderazgo en la formacin de grupos de trabajo inter-agencias para mejorar
la capacidad de Estados Unidos para desplegar polica civil; mejorar su
habilidad para entrenar fuerzas policiales extranjeras, enfatizando especial-
mente la proteccin a los derechos humanos.
41
A partir de los aos noventa comenzaron a intervenir varios actores
del concierto internacional. Espaa y Chile aportaron esfuerzos a la refor-
ma en El Salvador. Argentina, Bolivia y Canad enviaron personal a Hait,
formando parte de la seccin de polica civil de la misin de las Naciones
Unidas en ese pas. Hasta finales de los aos ochenta los esfuerzos de
pacificacin de la Organizacin de las Naciones Unidas se haban enfoca-
39
Ibidem, p. 8.
40
Idem.
41
Bayley, David H., op. cit., pp. 4 y 5.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 205
do casi enteramente a conflictos entre pases, tales como el de Israel y
Egipto o entre Grecia y Turqua. En 1988, por ejemplo, cuatro de las cinco
operaciones de pacificacin correspondan a conflictos de esta naturaleza.
Desde 1992, sin embargo, 9 de sus 11 operaciones han sido complejas
emergencias humanitarias intra-estatales, como en Angola, Bosnia,
Camboya y Somalia. Para febrero del 2000, Naciones Unidas haba des-
plegado 9,000 policas civiles (CIVIPOL) alrededor del mundo (...) El re-
clutamiento y entrenamiento de personal de CIVIPOL se ha convertido en
un uso mundial con 34 naciones actualmente involucradas en misiones de
Naciones Unidas.
42
La evaluacin de la efectividad de la asistencia es an insuficiente,
pero un sector de la comunidad de derechos humanos que participa direc-
tamente en este proceso apunta que casos como los de Panam, El Salva-
dor y Hait han probado que la reforma policial puede ayudar a proteger los
derechos humanos y a democratizar los cuerpos de seguridad. Se constata
entonces que organizaciones de derechos humanos transitan del rechazo a
la asistencia, hacia la incorporacin de sus perspectivas a efecto de no
quedar al margen de procesos crecientes de intercambio para reformas
policiales y judiciales. Se informa que los tres casos antes mencionados
han permitido la aceptacin de propuestas de reforma que incluyeron pro-
cesos de desmilitarizacin policial monitoreados por la comunidad interna-
cional. La constante parece ser clara: modificar la relacin entre civiles y
militares de manera que se logre la autonoma de los primeros con respecto
a los segundos, resulta ser uno de los ejes de sentido en los esfuerzos de
asistencia, al menos en Amrica Latina y el Caribe. Este objetivo puede ser
causa de mayor riesgo para la reforma policial. Guatemala es un paradig-
ma en este sentido: durante la dcada pasada la comunidad internacional
fue convencida en tres ocasiones para que apoyara reformas policiales que
despus fueron revertidas por el ejrcito. En Honduras las iniciativas civi-
les para asumir el control de las investigaciones policiales y eventualmen-
te eliminar el control militar de la totalidad de la fuerza policial siguen
siendo dbiles.
43
En los dos pases las perspectivas de reforma policial se
diluyen ante la falta de una reduccin significativa del poder e influencia
del ejrcito.
42
Ibidem, pp. 4 y 5.
43
Ibidem, pp. 14 y 15.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 206
Enfatizo que el recuento de experiencias seala ejemplos donde la
puesta en prctica de mecanismos internacionales multilaterales que inclu-
yen instituciones de gobierno y no gubernamentales genera resultados po-
sitivos concretos en procesos de seleccin, formacin, promocin, gestin
y control de conducta policial. Aunque ninguna de tales experiencias arroja
slo resultados positivos, e inclusive algunas hoy da son puestas en duda
debido a la falta de informacin emprica acerca de sus resultados concre-
tos, existen, sin embargo, elementos suficientes para afirmar que abren
vas hacia otros modelos donde, como en el caso de Mxico, no se constata
su bsqueda.
Algunos de los ms recientes esfuerzos encaminados a evaluar y
profundizar en los logros de la participacin de la comunidad internacional
en la reforma policial muestran un proceso de maduracin que no deja
dudas en cuanto a sus posibilidades para enriquecer el debate y con l
crear nuevas perspectivas hacia una reforma policial democrtica en Mxi-
co. Para demostrarlo, recupero los siguientes temas de debate incluidos en
la convocatoria a un encuentro internacional donde se revisaron los resul-
tados de la asistencia: Emerge una norma policial democrtica? Qu
estamos aprendiendo de los modelos de reforma policial y prevencin del
delito en Amrica Latina y otros lugares? Qu condiciones afectan o so-
portan modelos policiales democrticos en las democracias frgiles? Cmo
pueden los actores internacionales mejorar su apoyo a la reforma, ayudar a
la formacin de expertos locales y apoyar de manera efectiva la democra-
tizacin del modelo policial y la prevencin del delito? Cul es el rol de la
sociedad civil? En los contextos post-conflicto, cmo puede la asistencia
internacional mejorar el desarrollo institucional ah donde se ha transitado
de misiones militares a civiles? Estos debates renen a expertos y donadores
en reformas policiales sucedidas en Amrica Latina, los Balcanes y frica,
quienes comparan sus experiencias especficas y as fortalecen sus posibi-
lidades de xito.
44
En prrafos anteriores subray la informacin que seala logros en
la asistencia internacional para la reforma policial. Una muy reciente eva-
luacin nos ensea las insuficiencias de la misma, entre las cuales desta-
can: la asistencia policial ha sido en su mayora proporcionada mediante
mecanismos bilaterales, lo que incrementa el riesgo de importar modelos
44
Police reform and the international community, op. cit.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 207
muy especficos, hecho que provoca conflictos entre los pases donantes,
por ejemplo, entre Estados Unidos y la Unin Europea; en situaciones post-
conflicto la participacin multilateral se desvanece cuando inicia el proceso
de construccin institucional; la asistencia policial no ha sido proporcionada
como parte de un diseo poltico y conceptual coherente en seguridad p-
blica (prevencin e investigacin del delito); se ha conferido prioridad a
reas especficas de intervencin policial, tales como investigacin del de-
lito y combate a las drogas, lo que ha creado desequilibrios inconvenientes
entre las unidades especializadas y el resto de la polica.
45
Este diagnstico se propone para mejorar las posibilidades de la asis-
tencia mediante acciones como: a) en cuanto al diseo, definir con mayor
solidez y coherencia el diseo conceptual, considerar el impacto del pro-
yecto en el sistema como un todo y la sustentabilidad poltica y econmica
de los proyectos; b) en cuanto a la implantacin de los proyectos, involu-
crar a la sociedad civil y lograr la coordinacin entre los donantes, y c) en
cuanto a la evaluacin de los proyectos, identificar los indicadores de im-
pacto, llevar a cabo evaluaciones independientes y hacer de la evaluacin
un insumo para el diseo e implantacin.
46
En varias ocasiones cit un informe cuya base documental quiz
supera todo lo dado a conocer en la materia. David H. Bayley coordin un
equipo de trabajo que revis 500 materiales sobre reforma policial publica-
dos durante los ltimos 30 aos, divididos en tres fuentes: reportes de los
esfuerzos para transformar las instituciones policiales en democracias avan-
zadas, en especial en Estados Unidos; recuentos de la experiencia de la
asistencia internacional llevada a cabo mediante auspicios bilaterales y
multilaterales, as como el recuento de las acciones de los organismos no
gubernamentales de derechos humanos que intentan rectificar el abuso
policial.
47
El informe contiene 87 lecciones y corolarios. Las primeras adoptan
ese carcter por dos razones: han sido generalmente aceptadas entre los
especialistas y estn basadas en la experiencia, ms que en la especula-
cin. Intentan mostrar una revisin integral de las ms importantes conver-
gencias en procesos de reforma policial cuya principal finalidad es contribuir
45
Chinchilla, Laura, From justice reform, pp. 8 a 11.
46
Ibidem, pp. 12 a 14.
47
Bayley, David H., op. cit., p. 6.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 208
a la democracia. Con respecto a Mxico, el estudio es una enseanza
invaluable no slo porque ofrece de manera sistematizada numerosas pro-
puestas, sino porque los argumentos que se revelan tras ellas abren una
veta interminable de temas a debate para nuestra realidad.
La recuperacin de algunos postulados establecidos en el captulo 4,
denominado Lecciones para la reforma policial en el extranjero, me per-
mitir, primero, ejemplificar algunas conclusiones cuya importancia es cla-
ra, con respecto a las condiciones que deben crearse para que opere la
ayuda en una reforma policial democrtica, y segundo, llevar esas conclu-
siones hacia algunos aspectos concretos de mi hiptesis de trabajo en el
siguiente y ltimo captulo.
A modo de premisa se apunta que las recomendaciones slo se apli-
can para la asistencia que busca crear fuerzas policiales que funcionen de
manera ms democrtica en pases con gobiernos en funcionamiento (dis-
tincin hecha frente a aqullos donde la guerra los ha destruido) pero con
fuerzas policiales cuyo carcter no es soporte de la democracia. Las 18
lecciones del captulo me parecen fundamentales, pero aqu slo me intere-
sa destacar tres de ellas:
La asistencia externa no puede producir una reforma democr-
tica en contra de la voluntad del gobierno anfitrin.
Ninguna induccin externa o presin puede producir una refor-
ma democrtica en contra de la hostilidad o indiferencia de la
polica local. A menos que esta fuerza policial est seriamente
comprometida con la reforma, sta no ocurrir.
Los extranjeros asignados para producir un cambio deben resi-
dir en el pas por periodos substanciales, para producir continui-
dad programtica, asesora expedita y correcciones informadas
a la mitad del camino.
LA ASISTENCIA EN MXICO: FRACTURA DE EQUILIBRIOS
Y CRITERIOS SUGERIDOS PARA SU PUESTA EN PRCTICA
Desde hace aproximadamente cuatro aos someto a discusin la hiptesis
de trabajo materia de este texto en crculos de reflexin con alumnos pro-
venientes de instituciones policiales municipales, locales y federales, as
como de las procuraduras locales y federal. De manera invariable suscita
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 209
interesantes debates. En particular, me llama la atencin que quienes nie-
gan cualquier validez de la hiptesis en general no aceptan estudiar la infor-
macin publicada sobre el tema y tienden a cuestionar la asistencia
internacional por la va del principio de la soberana, aunque no aciertan a
explicar por qu en otras agendas pblicas el intercambio de conocimientos
tcnicos con el exterior prcticamente no se objeta, e incluso en ocasiones
se promueve abiertamente. Sin sustento terico o emprico alguno se afir-
ma, por ejemplo, que nadie del exterior puede entender lo que sucede en la
polica mexicana y por eso nadie de afuera nos puede venir a ayudar.
Se podran formular diversas interpretaciones para explicar la re-
nuencia. Entre ellas, subrayo la que se enuncia en el epgrafe del texto: la
reforma policial es poltica, en el sentido que afecta intereses, y son estos
intereses los que se perciben amenazados por una idea que supone abrir
informacin y espacios a sujetos extraos. Este es precisamente el motivo
ms profundo que me conduce a proponer la asistencia internacional
multilateral para la reforma policial en Mxico. Recapitulo brevemente para
explicar esta idea.
En el planteamiento del problema describ la funcin policial en Mxi-
co. Anot que el control sobre la misma es insuficiente ya que, segn la
informacin terica y emprica disponible, no est sujeta a instrumentos
tcnicos de evaluacin, ya sea econmica, de control de validez interna de
los programas, o social; tampoco est sujeta a mecanismos adecuados de
rendicin de cuentas internos, externos, polticos y jurisdiccionales.
48
Pero la ausencia de controles en nuestra funcin policial tiene que
observarse en una perspectiva histrica para entender que la ha acompa-
ado desde su diseo primigenio.
49
En consecuencia, dicha ausencia es un
48
En este aspecto, como en muchos otros, el anlisis comparado arroja contrastes elocuen-
tes. Mientras que las instituciones policiales en Mxico no dan cuenta an de modelos
administrativos actualizados que sostengan sus mecanismos de gestin y evaluacin, de la
dcada de los aos treinta a la fecha algunas instituciones policiales en democracias avanza-
das han incorporado seis modelos sucesivos. En esa dcada se utilizaron los principios
clsicos de la administracin; en los cuarenta se adopt la planificacin, organizacin,
asesora, direccin, coordinacin, informacin y presupuestacin; en los cincuenta la ges-
tin dio prioridad a las personas que participan en las organizaciones; en los sesenta y
setenta se practic el siguiente modelo: insumo, producto, proceso y retroalimentacin; en
los setenta y ochenta se impuso la polica por objetivos, mientras que en los aos noventa
se introdujeron las tcnicas de planificacin administrativa, evaluacin de proyectos y
reingeniera de procesos. Barrientos Ramrez, Franklin, op, cit., pp. 4 a 7.
49
Martnez Garnelo, Jess, op. cit., pp. 44 a 206.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 210
fenmeno que dibuja un prolongado continuo histrico a mi entender slo
posible debido a condiciones de estabilidad en el interior de las policas y en
su relacin con la sociedad. El problema es que esas condiciones han deri-
vado de acuerdos informales que, al menos desde hace siglo y medio, ga-
rantizan que la funcin policial permanezca inalterada en sus prcticas
cotidianas, cuando menos en relacin con la ausencia de adecuados meca-
nismos de control. Estos acuerdos dibujan un sistema de correlacin de
poderes que mantiene los equilibrios suficientes para que en el interior los
intereses coexistan de manera que los beneficios se distribuyan y desde el
exterior ninguna fuerza modifique esta situacin.
Es obvio que las pruebas empricas de los acuerdos a los que me
refiero son de difcil acceso. La fuente de informacin en este caso son
conversaciones desarticuladas donde se abren espacios de confianza que
permiten a los representantes de las instituciones policiales describir viejas
prcticas que revelan cmo las reglas formales que organizan a la institu-
cin no cumplen la funcin de ser referentes de certeza en el comporta-
miento de cada uno en las relaciones y en las expectativas de los policas.
En esta perspectiva de anlisis la debilidad en la aproximacin est en la
ausencia entre nosotros hasta donde s, de investigaciones empricas
que develen la naturaleza precisa de las reglas informales que se imponen
a las formales para condicionar comportamientos, relaciones y expectati-
vas.
En otros pases se han realizado estudios que demuestran a la insti-
tucin policial como un espacio donde se crea una subcultura que da vida a
una moral propia. Es el caso de Brasil, donde se descubri entre las convic-
ciones de policas acusados de torturar durante la dictadura militar que en
ciertas circunstancias la tortura puede ser un recurso legtimo de alguien
que cumple con su deber.
50
Ejercicios de esta naturaleza son indispensa-
bles para la consistencia crtica y el diseo de las reformas.
No obstante esta debilidad analtica, me parece que existe informa-
cin suficiente para sostener la hiptesis que caracteriza a las instituciones
policiales en Mxico como rganos sujetos a equilibrios informales que no
reciben estmulos internos o externos que los modifiquen. Este es el terreno
que crea las condiciones para que la asistencia externa pueda funcionar
50
K. Huggins, Martha y Mika Haritos-Fatourus, Conciencia torturada: secretos y mora-
lidad en la violencia policial brasilea, Justicia en la calle . . ., pp. 323 a 354.
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como un detonador de la transformacin estructural de la funcin, ya que la
presencia multinacional garantizara al menos dos efectos cualitativos: la
introduccin de conocimiento y experiencias diversas, lo que rompera con
la aparente ausencia de alternativas, y la presin poltica suficiente para
fracturar los equilibrios tradicionales.
En la medida que toda reforma policial es poltica, ya que afecta
intereses, slo es posible llevarla a cabo con un soporte precisamente pol-
tico mayor que aqullos. Entre las 17 lecciones generales propuestas para
conducir la transformacin de una organizacin policial la segunda estable-
ce que para producir cualquier cambio importante en la misma se necesita
su conduccin desde el ms alto liderazgo. Esta recomendacin, anota el
reporte, probablemente es la que se repite con ms frecuencia en el cono-
cimiento de la materia, y se aplica desde un proceso administrativo hasta
las estrategias operativas y el comportamiento tctico. Una reforma signi-
ficativa no se llevar a cabo ante la indiferencia u hostilidad del nivel supe-
rior de autoridad.
51
Si cruzamos lo anterior con los postulados enunciados al final del
apartado precedente tenemos que el ms alto liderazgo en una organiza-
cin policial debe ser el primer comprometido y responsable de cambiarla,
mientras que el apoyo desde la ms alta jerarqua poltica es indispensable
para que la asistencia internacional d soporte a ese cambio. La frmula es
clara: en trminos polticos y administrativos slo un liderazgo capaz de
convocar el mayor apoyo en los dos sentidos puede enfrentar y superar los
intereses y prcticas afectados por la reforma policial.
52
Entonces el liderazgo poltico y administrativo es la premisa bsica
para que sea factible el programa de asistencia en Mxico. Me refiero a un
liderazgo que pueda superar la reiterada contradiccin comprobada en el
mundo, que se manifiesta de la siguiente manera: altos niveles de inseguri-
dad y violencia provocan una respuesta que antepone la eficacia a la legi-
timidad, precisamente cuando lo que se necesita es fortalecer la funcin
policial sobre la base de su legitimidad democrtica. El proceso lo expliqu
antes en el caso de Mxico, pero rebasa nuestras fronteras y se traduce en
un crculo vicioso en el que vale insistir en esta ltima parte del texto: las
51
Bayley, David H., op. cit., pp. 17 a 32.
52
Se ha comprobado que el liderazgo supone introducir a los policas de manera progresiva
en los cambios, una vez habindolos convencido, al menos a la mayora de ellos, que
operarn en su beneficio. Si esto no sucede, ninguna reforma se dar.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 212
instituciones policiales no rinden cuentas adecuadas a la sociedad, lo cual
genera presiones polticas y sociales que, principalmente los gobiernos en las
democracias dbiles, enfrentan a travs de esquemas que no redundan en la
insercin legtima de tales instituciones. La desconfianza permanece y las
presiones se incrementan, y as sucesivamente. La asistencia internacional
puede romper esta inercia por los dos posibles efectos cualitativos anotados.
Antes de recomendar algunos criterios bsicos para la instrumenta-
cin de la asistencia anoto un planteamiento previo respecto a sus posibles
caminos. Este ensayo no se pronuncia por un modelo policial especfico
para Mxico porque no existe la informacin y la investigacin que lo ha-
yan construido. De hecho, lo ms probable es que esos insumos llevaran
no a uno, sino a diversos modelos para nuestras mltiples realidades. En
cambio, el texto intenta justificar las ventajas de ciertas herramientas para
avanzar hacia un modelo policial propio de un sistema poltico respetuoso
de los derechos de las personas. En este sentido, tampoco intento proponer
que slo exista un camino para que sea instrumentada la asistencia.
Desde un municipio, un estado o el Gobierno Federal pueden llevar-
se a cabo las acciones necesarias para un proceso sostenido de intercam-
bio internacional que ofrezca los elementos necesarios para modificar la
funcin policial en su esfera de atribuciones. Sin embargo, por un lado,
debido a que las condiciones estructurales de descomposicin en la funcin
tienen manifestaciones similares aunque en grado diverso en el pas; lo que
significa que los modelos por construir pueden, aunque en diversas modali-
dades, establecer un referente multiplicador de orientacin hacia los tres
rdenes de gobierno; y, por el otro, en atencin a las anteriores propuestas
con respecto al papel del liderazgo, me inclino por abrir paso a un programa
de asistencia avalado por la ms alta representacin poltica en seguridad
pblica, el Consejo Nacional de Seguridad Pblica y la ms alta amplia
representacin popular, el Congreso de la Unin.
A tal efecto, recomiendo el siguiente mecanismo:
a) Suscripcin por parte del Consejo Nacional de Seguridad Pbli-
ca y el Congreso de la Unin de un acuerdo poltico para realizar
el programa de asistencia.
b) Materia de este acuerdo sera la instalacin de una comisin
especial integrada por igual nmero de representantes del Con-
sejo y el Congreso, encargada de disear y ejecutar la convoca-
toria para crear el rgano consultivo denominado Comisin
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Multilateral para la Reforma Policial en Mxico. En esta prime-
ra etapa, la comisin especial sera el rgano ejecutivo encarga-
do de garantizar los apoyos necesarios para la instalacin y
evolucin de los trabajos del rgano multilateral.
c) La convocatoria tendra dos destinos: interno y externo. En el
primer caso se tratara de configurar una delegacin mexicana
que incluya la representacin de tres sectores: poltico, acadmi-
co y social. El primero incluira delegados representantes del
Consejo Nacional de Seguridad Pblica y de todos los partidos
polticos representados en el Congreso de la Unin. El segundo,
especialistas nacionales en materia de funcin policial, seleccio-
nados mediante concurso abierto por oposicin, cuya organiza-
cin estara a cargo de la comisin especial. El sector social de
la delegacin mexicana lo integraran representantes de las or-
ganizaciones ciudadanas y organismos no gubernamentales que
lo soliciten, si han realizado estudios y propuestas en materia de
reforma policial.
d) Para redactar y lanzar la convocatoria al exterior la comisin
especial contara con una subcomisin internacional, a la cual se
integraran representantes de la Secretara de Relaciones Exte-
riores. Esta subcomisin realizara los estudios para identificar
las instituciones policiales, organizaciones internacionales de po-
lica, organismos internacionales donantes en reforma policial,
instituciones acadmicas, organismos no gubernamentales na-
cionales e internacionales y en general toda institucin pblica o
privada que al exterior de nuestras fronteras tenga experiencia
en asistencia para la reforma policial y la posibilidad de destinar
recursos hacia Mxico.
e) En ningn caso la delegacin internacional de la comisin
multilateral podra estar integrada mayoritariamente por delega-
dos de un pas, a efecto de garantizar el equilibrio entre los mo-
delos de reforma policial que se discutiran.
f) Hasta la instalacin de la comisin multilateral la comisin espe-
cial rendira informes mensuales de trabajo al Consejo Nacional
de Seguridad Pblica por conducto de su Secretario Ejecutivo y
al Congreso de la Unin por conducto de sus representantes
miembros de la misma.
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 214
g) Ya instalada la comisin multilateral la comisin especial realiza-
ra funciones de secretara ejecutiva de aqulla.
h) La primer actividad del rgano colegiado multilateral sera la apro-
bacin de su esquema de organizacin interna y de un programa
de trabajo para la construccin de tres instrumentos: normas m-
nimas para la reforma de la funcin policial en Mxico, progra-
ma de colaboracin internacional y los criterios de intercambio
con cada donante, los cuales incluiran una propuesta de meca-
nismos de financiamiento y asistencia tcnica desde el exterior.
i) Las normas, el programa, los criterios y los periodos de trabajo
proyectados y permanencia de los delegados extranjeros seran
presentados al Consejo Nacional de Seguridad Pblica y al Con-
greso de la Unin para autorizacin.
Estos planteamientos deben leerse como criterios aproximativos. El
valor de la propuesta y del posible mecanismo de instrumentacin est en
sus posibilidades de aportar ideas para crear otro modelo policial. Reitero
que mi hiptesis no parte de la certeza en cuanto al camino que la reforma
policial debe seguir. La ayuda externa debe operar para buscar ese cami-
no, ya que toda reforma policial parece depender en gran medida de la
interpretacin sensible del contexto en el que habr de intentarse. La mul-
tiplicidad de perspectivas provenientes del exterior abre oportunidades ha-
cia la dotacin de herramientas para la reforma y permite un proceso interno
de formacin de recursos humanos capaces de disear, implantar y evaluar
reformas policiales amplias, integrales, sostenidas y de impacto estructural.
CONCLUSIN
La funcin policial en Mxico est en crisis. A pesar que el marco terico
y la investigacin emprica son escasos, la medicin de la confianza de la
sociedad, respecto a la polica, entre otras fuentes de informacin, confir-
ma lo anterior una y otra vez. Los actores polticos deben aceptarlo y tomar
los posibles riesgos y costos de modificar sus esquemas de relacin con las
instituciones policiales. Por su parte, stas deben ser sometidas a un rediseo
progresivo que conjugue el rigor tcnico y la mayor creatividad experimen-
tal posible, siempre que fortalezca el respeto a los derechos del gobernado.
Es un contrasentido pensar que podemos consolidar nuestra democracia
con instituciones policiales civiles dbiles e instituciones policiales militari-
17.p65 14/ 10/ 2002, 08:31 p.m. 215
zadas fuertes. Este camino es el de la eficacia, que cuando se ha sobre-
puesto a la legitimidad se ha dado vida a los regmenes que mayores con-
flictos han generado en materia de derechos humanos.
No es posible entrar en el siglo XXI creyendo todava que el mejor
polica es el ms disciplinado, por dar prioridad a este valor en su prepara-
cin. El servicio policial moderno no mejora segn la eficacia en el cumpli-
miento de las instrucciones del superior, sino en la medida que incrementa
sus medios legtimos para atender al ciudadano. Las palabras clave de la
aplicacin de la ley tienen que ser negociacin, mediacin, persuasin y
resolucin de conflictos (...) La calidad de la aplicacin de la ley depende,
en gran medida, de la calidad de los recursos humanos disponibles.
53
Por
esto, en la polica moderna el verdadero desafo est en la formacin de
individuos que incorporen una lectura sensible de la sociedad en la que
viven y de la funcin que representan.
53
De Rover, Cees, Servir y proteger: Derecho de los derechos humanos y derecho huma-
nitario para las fuerzas de polica y de seguridad, Ginebra, Comit Internacional de la Cruz
Roja, 1998, cap. 10, p. 5, http://www.icrc.org/
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