Revista09 Educación y Ciudad

Educacin y ciudad
polticas educativas
Revistadel Instituto paralaInvestigacinEducativay el Desarrollo Pedaggico - IDEP
Bogot, D. C., Colombia, N 9, diciembre de 2005.
Directora(e)
Mireya Gonzlez Lara
Tema monogrco revista N 9
Educacin y ciudad: polticas educativas
Consejo directivo
Abel Rodrguez Cspedes, Hernando Gmez Serrano,
Alberto Martnez Boom, Pedro Alfonso Luque Manrique, Mara Cristina Torrado
Comiteditorial
Ruth Amanda Corts Salcedo, Mercedes Boada,
Ramn J imeno, Hernn Surez y J uan Carlos Quintero
rbitros paraestenmero
Ruth Amanda Corts Salcedo, Dora Lilia Marn, Pedro Lucas Gamba y J orge Vargas
Coordinacineditorial
Germn Gaviria lvarez
Comitcientco
Roco Rueda Ortz, J os ngel Lpez, Federico Revilla, Gloria Prez Serrano,
J aume Trilla, Mariano Nadorowsky y Manuel Restrepo Domnguez
Colaboranenestenmero
Nohema Hernndez Guevara, Esperanza Cern Villaquirn, Manuel Igiiz, Luis Carlos Alvellaneda, Francisco Cajiao,
Ramn Moncada, Ana Mara Gonzlez Forero, Pablo Gentilli, Luis Eduardo Prez Murcia, Luz Amparo Villegas, Germn Gaviria
readeComunicacinEducadora, IDEP
Diana Mara Prada Romero
Traducciones
Ana Mara Gonzlez

Publicacinsemestral del IDEP
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Contenido
Presentacin 4
La educacin
un asunto de inters pblico 7
Nohema Hernndez Guevara
Esperanza Cern Villaquirn
Colombia
La tendencia descentralizadora 23
y el derecho a la educacin
Manuel Iguiniz
Per
Estado y derecho 41
educacin en Colombia
Luis Carlos Avellaneda
Francisco Cajiao
Ramn Moncada y otros
Colombia

Poder, poltica y polticas
modos de empoderamiento
del maestro 59
Ana Mara Gonzlez Forero
Colombia
El derecho a la educacin 73
Pablo Gentilli
Brasil
Derecho e indicadores
una perspectiva 89
Luis eduardo Prez Murcia
Colombia
Pedagoga investigacin
y polticas educativas 111
Luz Amparo Villegas
Colombia
Presentacin
4
e d u c a c i n y c i u d a d
u
na gran enseanza de los trabajos publicados en la revista Educacin
yciudad N 8 sobre Ciudad Educadora es que las sociedades en gene-
ral tienden hacia modos de autocreacin que se renuevan sin cesar,
hacia la construccin de acervos tangibles e intangibles infraesctrura, conocimien-
to, tradiciones que se llenan de sentido cuando los ciudadanos se nutren de sus con-
tenidos, cuando los transforman de manera creativa y fortalecen una de sus institu-
ciones primordiales: la escuela, hija de los sistemas educativos. Hoy la fuerte dinmi-
ca de las ciudades modernas no slo demanda a sus habitantes tomar conciencia ple-
na del lugar que habitan, sino cuestionar el papel que desempean en cada una de
sus instituciones. De hecho, ya Protgoras haba afirmado que todo ser humano dis-
pone de un mnimo de saber-hacer poltico que se refleja de distintas maneras en el
desarrollo de su vida personal y en el gobierno de la ciudad; saber-hacer poltico que
adquiere dimensiones insospechadas y trascendentales cuando est integrado con la
historicidad. Una de las causas ms comunes de la decadencia y ruina de las socieda-
des es el bloqueo de los procesos histricos directamente relacionados con las institu-
ciones polticas, pues stos no slo crean la norma sino los mecanismos de autocrea-
cin simblica. Tericos de la filosofa poltica como Robert Redeker afirman que la
poltica, en su sentido fuerte, puede considerarse como una potica, pues de ella no
slo manan la institucionalidades tangibles, sino las imaginarias, aquellas que, pensa-
das en trminos histricos, son autopoiticas y dotan de un futuro insospechado a la
sociedad. Es impensable el futuro de una sociedad que no desbloquea los procesos
de desarrollo individual del ciudadano, que no potencia en l los principios de alte-
ridad, los nicos capaces, como plantea Castoriadis, de afirmar el imaginario institu-
yente; es decir, aquello que da origen a las instituciones y a las significaciones colec-
tivas que dan cohesin a las sociedades humanas y las mueven hacia la autocreacin,
hacia la renovacin sin cesar. Por ello el ser humano se puede convertir en ciudadano
y la sociedad puede constituirse en ciudad.
5
p r e s e n t a c i n
De manera equvoca, con demasiada frecuencia se asocia la produccin de co-
nocimiento con la produccin de riqueza y el crecimiento per cpita; pero en modo
alguno ello significa que haya un sistema educativo orientado hacia la construccin
del imaginario instituyente, hacia la calidad de vida, hacia la formacin en la auto-
noma como condicin esencial de la formacin slida en la alteridad. Durante las
ltimas tres dcadas del siglo XX, tiempos afortunados de declive de las dictaduras
que basaron su ejercicio institucional en la negacin de los procesos histricos, se
abri el debate sobre el significado de la democracia. Los ciudadanos no slo hemos
venido entendiendo que las ciudades han adquirido dimensiones distintas, sino que
somos dueos de un mnimo de saber-hacer poltico capaz de transformar los modos
de apropiarnos de un conocimiento que permite el cuestionamiento, la disensin y
la construccin de alianzas por encima incluso de las prcticas autoritarias.
Por otro lado, en muchos pases de Amrica Latina no existen sistemas educati-
vos sustentados en polticas pblicas de equidad, no segmentados ni diferenciados en
la calidad, y el hecho de que exista cierta infraestrutura no significa que exista equidad
en el derecho a la educacin. Los derechos a la educacin, ganados a sangre y fuego des-
de la proclamacin de los Derechos del Hombre, hoy siguen siendo defendidos en esta
regin del mundo donde la educacin contina siendo el goce de pocos (hablo no slo
de la educacin en sus distintas modalidades, sino del derecho al libro y a la cultura, y
en Colombia, de manera extraa, el Ministerio de Cultura y el de Educacin van por
caminos distintos). Hoy, la pelea por estos derechos ha puesto sobre el tapete las pro-
fundas consecuencias para la regin el bloqueo de los procesos histricos y se ha con-
vertido en un lugar comn afirmar que un pas sin educacin es un pas sin futuro; afir-
macin que desgraciadamente ha perdido su potencia significativa por su uso reiterado,
pero no por ello podemos olvidar que debemos desarrollar esquemas de inclusin so-
cial como la gratuidad de una educacin de calidad que apunte a la construccin del
ser humano moderno, diverso y complejo. Paradjicamente, a nuestros Estados no les
6
interesa formar personas autnomas, capaces de unirse y de arriesgarlo todo por la de-
fensa de esa autonoma y de sus derechos; al Estado le interesa formar seres que se tole-
ren antes que seres realmente solidarios; tcnicos de bajo perfil antes que profesionales
capaces de dirigir investigaciones que tiendan a solucionar problemas de fondo; perso-
nas que crean ciegamente en sus discursos antes que seres pensantes capaces de crear
sus propios discursos. Al Estado hoy no le interesa gobernar seres que interroguen y
condenen la perversidad de ciertas prcticas, sino, como quera Aristteles en los Ana-
lticos, ser un pastor de rebaos.
Pablo Gentilli afirma que Finlandia tiene un excelente desempeo educativo.
Y es verdad que all la situacin laboral y de prestigio profesional para el maestro es
envidiable: no slo cuentan con respeto contractual, sino que sus estudiantes gozan
de una capacidad instalada propia de un pas que piensa en su futuro. Pero algo anda
mal all. Las tasas de suicidios en los llamados pases del primer mundo mundo son
alarmantes. En los sistemas educativos de Occidente no se est formando al indivi-
duo en la autonoma principio clave de la felicidad humana, y el atraso histrico
de muchos de estos sistemas no est en las prtesis tecnolgicas ni en las lgicas,
como anotbamos, de mayor produccin de saber mayor riqueza.
En nuestro continente se ha idealizado la funcin de la escuela pblica como
ese lugar donde es posible dar sentido a la vida democrtica, donde se forma para el
ejercicio de los derechos y el cuestionamiento a lo instituido. No podemos perder de
vista que si bien la escuela est llamada a liderar procesos histricos de largo alcance,
es necesario que demande, ms que calidad de educacin en trminos de cobertura,
calidad en los programas educativos y solidez poltica de las instancias donde estos
son elaborados. No podremos soslayar un futuro si la escuela no es capaz de cuestio-
nar el sistema educativo que la cre y acaso su destino sea su descentralizacin-, si
las polticas que rigen el destino de un Estado no apuntan a la formacin de seres au-
tnomos, capaces de buscar la felicidad antes que la riqueza.
Los artculos que conforman esta entrega de Educacin yCiudadN 9, son ejer-
cicios afortunados de estas bsquedas.
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Colombia
Resumen
Este artculo desarrolla un balance acadmico - poltico del Foro Educativo Distrital 2005 analizando crti-
camente sus potencialidades, tensiones, tendencias, continuidades y discontinuidades. Para el anlisis se refe-
rencian tres grandes retos asumidos en su edicin 2005: trascender el marco disciplinar y docente, contar con la
participacin de actores sociales y no solamente con el sector educativo, y entenderlo como proceso no como
evento. El encuentro entre ciudadana e institucionalidad democrtica es su potencialidad ms notable, en tanto
escenario de deliberacin sobre la poltica pblica educativa que responda propositivamente al reto de la materia-
lizacin del derecho a la educacin en la ciudad. La pedagoga se encuentra con las tensiones propias de su
ineludible dimensin poltica en el desafo de contribuir a construir mejor ciudad y mejores ciudadanas y en lograr
hacer de la educacin un real asunto de inters pblico.
Palabras clave
Balance acadmico-poltico, Foro Educativo, polticas, experiencias, poltica pblica.
Abstract
This article presents a critical analysis of the possibilities, tendencies, continuities, discontinuities, strengths
and weaknesses presented by the Bogot Educational Forum 2005. The analysis is based on the three great cha-
llenges presented to the event in 2005: trascend disciplinary understanding of education, involve non educational
societal actors, and understand the challenge as a process not only as an event. The utmost accomplishment
would be the encounter between citizens and institutions for the materialization of the right to education through
public deliberation around educational public policy. In this sense, pedagogy, with its inevitable political dimension,
invites and pertains to accomplishing an idea where education is a question of public interest and where, collecti-
vely, better citizens and cities are built.
Key words
Educational Forum, policy, public policy, experiencies, socio political analysis.
Nohema Hernndez Guevara
Psicloga. Magistra en Psicologa Comunitaria y Especialista en Gnero y Polticas Pblicas (FLACSO, Ar-
gentina). Docente de larga trayectoria en distintos niveles del sistema educativo. Investigadora en temas de sub-
jetividad y poltica, procesos de formacin ciudadana. En la actualidad directora nacional del programa de educa-
cin de la Corporacin Viva la Ciudadana.
Esperanza Cern Villaquirn
Mdica Cirujana (Universidad del Cauca) especializada en Medicinas Alternativas y temas de Gnero y de
Ordenamiento Territorial, Diseo y Gerencia de Polticas Pblicas. Profesora de ctedra en Medicina Comunitaria
de la Universidad del Cauca; siendo Coordinadora de la Red de Salud de las Mujeres Latinoamericanas y del Ca-
ribe, dirigi el Proyecto Universidad Itinerante realizado con sendas Universidades de Crdoba en Argentina, Re-
pblica Dominicana, El Salvador y las Universidades del Cauca y el Valle en Colombia. Actualmente colabora con
el Programa de Educacin de Viva la Ciudadana.
9
e
l Foro Educativo Distrital, FED, 2005 invit a
una reflexin colectiva sobre los significados,
sentidos y expresiones de las polticas pblicas
educativas en el Distrito Capital. Ms de veinte mil
personas de la Bogot urbana y rural se reunieron en
diversos momentos, durante los meses previos al
evento, para deliberar sobre la educacin en sus ins-
tituciones y Localidades.
Este esfuerzo indito culmin con la presencia
de aproximadamente 2.500 personas, quienes durante
tres das aportaron sus voces, experiencias, acuerdos,
disensos y expectativas desde un punto de vista comn:
la materializacin del derecho a la educacin.
El Observatorio de Pedagoga y Educacin del
IDEP, con la Corporacin Viva la Ciudadana, com-
parte con la comunidad acadmica, las organizacio-
nes sociales y la ciudadana un primer balance acad-
mico-poltico del FED 2005, que propone lneas de
reflexin y debate para reconocer y analizar crtica-
mente los ejes centrales del proceso, sus tendencias,
continuidades y discontinuidades, as como las ten-
siones evidenciadas con respecto a la poltica educa-
tiva de la ciudad.
Se configuran para este fin cinco lneas temti-
cas-analticas, articuladas entre s, que responden a
los tres grandes retos del FED 2005: superar el mar-
co disciplinar y docente que caracteriz las experien-
cias de los Foros Educativos anteriores; acercar al
1
Tomado del documento preparatorio del Foro Educativo Distrital
2005, elaborado por la Secretara de Educacin de Bogot.
sector educativo y al social desde escenarios y estrate-
gias de deliberacin sobre poltica pblica educativa,
institucional, local y distrital, para hacer de la educa-
cin un asunto de inters pblico
1
, y situar al Foro
Educativo como proceso y no como evento.
De esta deliberacin fueron protagonistas do-
centes, directivos, estudiantes, padres y madres de fa-
milia, funcionarios de la administracin distrital, or-
ganizaciones sociales, sectores empresariales, univer-
sidades e investigadores sobre el tema.
Cada uno de estos actores, y el conjunto, inter-
pelan yseinterpelan a s mismossobre la poltica, sus
proximidades y distancias con respecto a las realida-
des institucionales y locales, las formas de materiali-
zacin y las realidades que vulneran el derecho a la
educacin, su propia capacidad propositiva y de ges-
tin y, especialmente, sobre lo que estn en disposi-
cin de hacer para darle continuidad al FED 2005,
clave del proceso.
Documento preparado como parte del proyecto de investigacin
adelantado con el Observatorio de Pedagoga y Educacin del
IDEP
10
El Foro: escenario de deliberacin
pblica
La participacin de la comunidad educa-
tiva, y de la sociedad civil en general, en la
formulacin y gestin de la poltica educativa
ser un principio y una prctica fundamental
del Plan Sectorial: Bogot una Gran Escuela
(Lnea 5 de Poltica Educativa)
Entendemos por deliberacin pblica el proce-
so mediante el cual ciudadanas y ciudadanos dia-
logan para aprender sobre asuntos de inters co-
mn, que han de traducirse en decisiones y accio-
nes pblicas. La deliberacin pblica no es un
punto de llegada sino un camino democrtico de
aprendizaje, comprensin y respeto por las diver-
sas opiniones.
Coherente con sus lineamientos, la actual admi-
nistracin educativa distrital se caracteriza por intentar
imprimir a su gestin un estilo dialogante que interpre-
te el deseo de maestros y maestras por lograr acerca-
mientos fluidos y constructivos, y que supere las distan-
cias con que fueron tratados en pasadas administracio-
nes, con gran costo para el magisterio y para la calidad
de la educacin. Suele afirmarse que dichas administra-
ciones se caracterizaron por sus prcticas de adminis-
trar la educacin sin los educadores.
Para una administracin con voluntad polti-
ca democrtica, el dilogo y la deliberacin pblica
son ineludibles, si se quiere marcar la diferencia
con formas de gestin puramente tecnocrticas y
eficientistas.
La versin del Foro Educativo Distrital 2005,
la intensa fase de trabajo previa preforo y el inte-
rs demostrado por darle continuidad posforo, se
entienden desde la perspectiva de administrar con y
para la ciudadana. Segn manifiesta el Secretario de
Educacin, sus esfuerzos estn orientados a que la
gestin administrativa est al servicio dela gestin pe-
daggica, no al contrario.
Entendido como proceso, para dar cuenta del
FED 2005 se requiere un enfoque analtico-com-
11
l a e d u c a c i n u n a s u n t o
prensivo, que permita desentraar sus enormes com-
plejidades intrnsecas y extrnsecas, la multiplicidad
de factores que confluyen para hacerlo realidad, as
como los factores previstos y no previstos que van de-
finiendo su rumbo, en el entendido de que ste,
como cualquier otro proceso social, est marcado
por altos grados de incertidumbre, por lo cual no
puede ser visto solo como un conjunto de variables
preestablecidas y controladas.
Para los fines de este escrito, adems del carc-
ter discursivo-deliberante de las polticas, destaca-
mos los contenidosque suscitan polmicas y perspec-
tivas diversas que se explican, en la mayor parte de
casos, por sentidos y prcticas que conllevan intere-
ses, relaciones y tradiciones de pensamiento en pug-
na, a las que nombraremos tensiones.
Tensin 1: foro democrtico, sobre
poltica democrtica.
Deliberacin sobre asuntos educativos
Esteesun Foro poltico, sobrepoltica educativa.
No es posible saber a ciencia cierta qu tan inadver-
tida pas esta afirmacin del Secretario de Educa-
cin, Abel Rodrguez Cspedes, durante su discurso
inaugural del FED. Pero si cada enunciado fue cui-
dadosamente escogido, dada la importancia poltica
que la Secretara de Educacin Distrital, SED, le im-
primi al proceso, hay que entenderla ms bien
como horizontedesentido del Foro mismo y de la po-
ltica educativa en su conjunto.
Para que tal horizonte no quede vaco de senti-
do, debe leerse como una invitacin a los educadores y
educadoras a hacer presencia no solamente como inte-
grantes de un gremio especfico, sino tambin como
ciudadanos y ciudadanas, lo cual requiere situarse res-
pecto de la educacin y de lo educativo no slo como
asunto de inters del sector y sus gremios, o limitado a
los aconteceres de la institucin educativa.
Para la ciudadana, las organizaciones sociales
y para otros actores de la administracin de la ciu-
dad, la invitacin es a hacer de la educacin un asun-
to de inters propio, que les implica y afecta, defi-
niendo el futuro de su sociedad. Es decir, se trata de
promover una ciudadana interesada en el proyecto
educativo de su ciudad.
Tensin 2: ejecutores-receptores.
sujetos-actores de poltica pblica
educativa
Tanto durante la fase de pre-foro, durante el
Foro y para la fase de posforo, se invita al conjunto
de participantes a trascender de ser meros ejecu-
tores a sujetos de poltica pblica. Prefigurado por
los distintos actores que animaron la idea como es-
pacio de encuentro, se insiste en hacer explcito el
horizonte de sentido poltico democrtico que con-
voca la palabra y la pregunta sobre la educacin, so-
bre lo educativo y sobre las acciones educativas en la
ciudad. Un marco conceptual ms preciso sobre el
sentido poltico del Foro se aclara con la conferencia
de Pablo Gentilli, invitado internacional e integran-
te del Observatorio Latinoamericano de Polticas
Educativas de Ro de Janeiro.
La educacin se caracteriza por sus fines eman-
cipatorios: no es posible construir sociedades demo-
crticas sin interpelar las posibilidades reales de ac-
ceso al conocimiento de los distintos sectores de la
sociedad. La educacin es un hecho poltico en s
mismo cuando pone en cuestin las inequidades en
el acceso al conocimiento. En una sociedad demo-
crtica, educacin y emancipacin son trminos re-
dundantes, afirma este autor.
La inequidad y la falta de autntica democratiza-
cin, explcitas cuando no se ponen en accin ni se
otorga relevancia a mecanismos de inclusin de grupos
vulnerables en las escuelas, revela sistemas escolares
que reiteran relaciones excluyentes de poder de una mi-
nora que elitiza el acceso al conocimiento. Un ejemplo
de cmo opera este sistema de segregacin-desigualdad
respecto a los logros educativos, es el caso de las muje-
res en Amrica Latina, quienes han incrementado de
manera notable su participacin en el sistema educati-
vo y en promedio obtienen mejores calificaciones que
los varones, sin que la distribucin salarial y el mercado
de trabajo haya tenido para ellas cambios coherentes
con tales desempeos.
Las disputas sociales respecto al monopolio
del conocimiento parten de reconocer que conoci-
miento espoder y que las relaciones de poder estn
siempre implicadas en las formas de construccin de
conocimiento. Nuestras sociedades presentan for-
mas de segmentacin poderosas derivadas del siste-
ma educativo, las cuales se evidencian en casos tan
especficos como la consecucin de puestos de traba-
jo, cuyo nivel y calidad tienen directa dependencia
con la institucin educativa de la cual se egrese.
Una mala calidad de la educacin es secuela de
la elitizacin, hecho que se distorsiona con el uso de
la evaluacin para demeritar escuelas de cobertura in-
clusiva en sectores de pobreza, marginndolas del apo-
yo en recursos fsicos y financieros. Es indispensable,
desde una perspectiva democrtica, la puesta en prc-
tica de pedagogas que contrarresten la injusticia, la
12
13
elitizacin y las relaciones de poder-sumisin; se abo-
ga por una pedagoga dela emancipacin, similar a la
planteada por Paulo Freire hace unas dcadas.
El derecho a la educacin
Tensin 3: educacin como servicio o
como derecho
La primera perspectiva se refleja en la limita-
cin de los presupuestos para la educacin y la inver-
sin social y en la impertinencia de polticas y pro-
gramas educativos que no se compadecen con las ne-
cesidades explcitas de la poblacin ni con los retos
del desarrollo de la sociedad. Participantes en el
Foro afirmaron, incluso, que el derecho a la educa-
cin acaba en el momento en que el acceso al siste-
ma depende de la capacidad de pago de las personas,
reclamando entonces la gratuidad.
En esta medida, para que la educacin en rea-
lidad sea un derecho, es necesario modificar el es-
quema de subsidiar la demanda y promover el acce-
so al sistema educativo teniendo en cuenta no sola-
mente el estrato, sino las necesidades bsicas insatis-
fechas de los grupos de poblacin ms vulnerables.
En la mesa que deliber sobre este campo te-
mtico, los participantes hicieron importantes
aproximaciones que intentan definir su materiali-
zacin: La educacin como derecho precisa estndares
dedignidad, la educacin como servicio reclama estnda-
res decalidad
2
.
El enunciado anterior, que cont con gran
acogida, debe ser analizado con mayor cuidado te-
niendo en cuenta, en primer lugar, que el concepto
de calidad de la educacin no puede soslayarse ni re-
ducirse peyorativamente y, en segundo lugar, que la
alusin a estndares de dignidad, seguramente
cualitativos, implica comprometerse con un esfuerzo
de construccin hasta ahora indito, que requiere
un ejercicio pedaggico de elaboracin, el cual, por
lo pronto, queda como reto para ser puesto en ac-
cin por quienes puedan interesarse y ofrecerlo
como aporte de gran inters en las condiciones edu-
cativas actuales.
Los postulados constitucionales que se refie-
ren al derecho a la educacin tendran que ser defen-
didos por el Estado. Una localidad, municipio o go-
bernacin trabajando a contracorriente de la polti-
ca nacional, que a su vez va en contrava de lo consa-
grado en la Carta Magna, es una labor ardua y con
alto riesgo de no lograr sostenibilidad en el tiempo.
Los y las participantes en la mesa sobre el dere-
cho a la educacin del FED 2005, sealaron que ade-
ms de los esfuerzos que vienen haciendo algunos go-
biernos locales en defensa del derecho a la educacin, 2
Intervencin de una de las asistentes.
14
existen procesos internacionales y nacionales que van
en la misma direccin, como el Foro Social Mundial
Educativo y la movilizacin social por la educacin. De
la misma manera, es un derecho amenazado desde el
nivel externo por las exigencias de la banca internacio-
nal o el Tratado de Libre Comercio, TLC, que obstacu-
lizan seriamente las posibilidades de construccin de
un proyecto educativo nacional, atendiendo a nuestras
particularidades y diversidades, aspecto sin el cual no es
posible desarrollar el derecho en cuestin.
La privatizacin de la educacin contribuye a
empobrecer an ms a los pobres, afirman otros. Pa-
dres y madres empean su presentepara responder por
esperanzaslegtimasdeun futuro mejor para sushijos.
En algunas localidades de la ciudad, predominan co-
legios privados de mala calidad que consumen bue-
na proporcin de los ingresos familiares. En contra-
partida, a los estudiantes pobres se les entregan capa-
cidades y habilidades instrumentales, mientras que
las lites se apropian del conocimiento acumulado
por la humanidad.
El derecho a la educacin, para los jvenes
asistentes al FED, se concreta ms en la calidad de
las relaciones que tienen con sus docentes, en lo ade-
cuado o no de los espacios e instalaciones educa-
tivas o en el miedo que lleva a la autoexclusin al en-
contrarse en el colegio con amenazas a la vida e inte-
gridad personal. Un indicador del ejercicio del dere-
cho a la educacin al decir de los jvenes se
comprobara en el rendimiento acadmico placente-
ro, en una educacin que les permitiera superar la
desesperanza y el sentimiento de inevitabilidad de la
vida marginal que es el nico horizonte para mu-
chos. Otro indicador estara dado por la capacidad
del sistema para contribuir a restablecer o recrear el
tejido social fragmentado.
El derecho a la educacin debera ser el centro y
punto de partida de toda relacin pedaggica: en el
aula, en el Programa Educativo Institucional, PEI, y en
la relacin con el entorno de la escuela y la ciudad. La
educacin es un derecho en la medida en que institu-
ciones educativas y diversos espacios de la educacin
gubernamental establezcan relaciones donde medie la
participacin antes que los servicios.
Muchas personas vinculadas a la comunidad
educativa, para no ampliar el espectro, desconocen
sus derechos y deberes, incluidos las y los docentes.
No es cosa de enunciarlos, es preciso interiorizarlos
insistiendo en que todo derecho implica un deber;
en principio bastara con un mnimo de conoci-
miento y exigencia de garantas en el marco jurdico
dado por nuestra Constitucin Poltica.
Otro indicador importante de cumplimiento o
no del derecho estara dado por el empoderamiento
personal y social, referido a la consolidacin de lo que
podramos llamar autoestima colectiva, entendiendo
por ello el sentimiento de grupos humanos involucra-
dos en el quehacer educativo que pueden y deben exi-
gir lo mejor para s y para el futuro.
Un indicador de impacto de la materializacin
positiva del derecho a la educacin debe ser aquel
que se construya desde la capacidad de cuestionar
el poder autocrtico deunospocossobrecasi todo el res-
to
3
. Esto pasa por la deliberacin pblica de la de-
mocratizacin, que se refiere tanto a democratizar la
produccin de los saberes diversos como a la demo-
cratizacin de la produccin econmica.
Un aspecto por dems casi ausente, de la ma-
terializacin del derecho a la educacin, alude a la equi-
dad de gnero, sin la cual es imposible crear un marco
15
de justicia y dignidad. Este aspecto, dbil como eje
transversal en un sector fundamentalmente ocupado
por mujeres y que produce un escenario de problemas,
como el embarazo en adolescentes, muestra un vaco
que hace a cualquier poltica pblica no slo incomple-
ta, sino inadecuada e insostenible.
En sntesis, puede decirse que materializar el
derecho a la educacin es un proceso que no cesa.
Cualquier esfuerzo contribuye a avanzar y este es un
desafo para la escuela que no puede esperar que
todo venga de arriba, negndose a una tradicin que
siempre ha existido desde lo local y que se refiere a la
capacidad infinita de crear y recrear. He aqu el gran
desafo de la pedagoga.
Derecho a la educacin y planeacin
participativa de poltica pblica
La democracia tiene que ver con la manera como
sehacen lascosas. Este es el centro de la participacin
como mtodo, expresin, punto de llegada y partida
de cualquier proceso democrtico que busque cons-
truir polticas pblicas. Desde la anterior premisa,
analizaremos los presupuestos que sirvieron de ante-
sala al FED, as como las ideas emergentes que apa-
recieron como propuestas interesantes para ser reco-
gidas en el futuro.
Colombia se encuentra inmersa en un proceso
descentralizador a media marcha. Los gobiernos lo-
cales, como el gobierno distrital actual que realiza
esfuerzos ingentes tanto presupuestales como con-
ceptuales por reposicionar la educacin como dere-
cho, ofrecen una interesante ventana de lo que es
posible avanzar en medio de semejantes tensiones.
Una primera mirada es la que podemos hacer
de la formulacin de la poltica en s misma, y otra
es aquella que nos posibilita vislumbrar cmo se
asienta entre los distintos actores posibles. En medio
de las anteriores est el cmo; es decir, la participa-
cin como instrumento democrtico por excelencia
para su construccin y, por supuesto, para su imple-
mentacin.
Existe un reconocimiento expreso en torno a la
dinmica que gener el Plan Sectorial Bogot, una
Gran Escuela, que sin duda moviliz gran cantidad
de personas interesadas en la educacin, mas all de
lo que conocemos como comunidad educativa.
No obstante, las diversas intervenciones oscila-
ron durante todo el FED entre la duda y la esperanza
de que sus propuestas y opiniones fueran tenidas en
cuenta a la hora de tomar decisiones.
He aqu uno de los desafos para la SED: en-
contrar el mecanismo para devolver a la ciudadana la
prueba palmaria de la incorporacin de sus propues-
tas, de manera parcial o total. De no lograrse este pro-
psito, aunque las propuestas sean incluidas, la sensa-
cin final ser de desencanto y frustracin.
Quiz estaba previsto que las mesas, foros ins-
titucionales y foros locales cubriran la totalidad de
expresiones existentes de la problemtica en Bogot.
No obstante, el FED mostr tambin algunas caren-
cias e imprevisiones al respecto.
Es el caso de los nfasis necesarios, incluso por
estar mencionados en el Plan sectorial temas de g-
nero, incluidas opciones sexuales diversas, etnias, ru-
ralidad, discapacidad, etctera, que no contaron
con los espacios especficos ni suficientes para expre-
sar con amplitud sus asuntos. Al respecto, emergie-
ron algunos elementos:
16
4
Para ampliacin del tema, ver documento Los Planes Lo-
cales de Educacin: otra oportunidad para abordar el desa-
rrollo local. Elementos para promover la Deliberacin Pbli-
ca. Viva la Ciudadana.
5
Documento de convocatoria al FED 2005.
6
De intervenciones de los participantes: Los PEL deben arti-
cularse con el POT; Nos preguntamos cmo articular los
PEL y el Plan Sectorial y Distrital de Desarrollo; Los PEL y
el Plan sectorial son lo mismo, desde un enfoque de partici-
pacin social; No veo cmo vamos a interactuar con los
concejos locales de poltica social.
Los llamados de atencin de las comunida-
des indgenas, afro, raizales y gitanas para
que se creen los escenarios donde puedan
verse reflejadas de manera ms clara.
La demanda de la Bogot rural, que expre-
s sentirse excluida de las alusiones a la
ciudad enunciadas en la convocatoria y
dems aspectos organizativos del Foro.
La participacin de nias, nios y jvenes,
quienes de manera fresca y participativa
pusieron su nota de realidad, humor y
transparencia.
La escuela y la pedagoga como elemento
para contribuir a construir Localidad.
El aspecto emergente en trminos de la
planificacin participativa es sin duda el
referente a los Planes Educativos Locales.
Los Planes Educativos Locales
Una oportunidad para abordar el
desarrollo local
4
El Foro serealiza en la perspectiva delosPlanes
EducativosLocales, PEL, ydeun Proyecto Educativo Es-
tratgico para la ciudad
5
. La planeacin educativa lo-
cal, uno de los hilos conductores del FED 2005, fue
tema reiterado y aceptado como horizonte de traba-
jo por sus participantes, no obstante los claroscuros
suscitados por esta experiencia indita para el con-
junto de los participantes.
Proponer la deliberacin pblica sobre los
Planes Educativos Locales, es dar continuidad a
los procesos dialogantes adelantados antes, duran-
te y despus del FED 2005. Algo evidente durante
su desarrollo fue la riqueza de los procesos locales
previos, que constituyen un ejercicio de planea-
cin local y de deliberacin pblica que no alcan-
z a ref lejarse a plenitud, dadas las dificultades
derivadas de una agenda tan apretada para tan
corto tiempo.
Las deliberaciones sobre este tema recogen las
distintas aproximaciones de los actores del FED 2005,
que se resumen en cmo retomar las lecciones aprendi-
das desde otros ejercicios de planeacin local participa-
tiva, evitando sus falencias y potenciando sus aciertos.
Tensin 4: sectorialidad-
intersectorialidad
Quienes asistieron al FED 2005 abundaron
en ideas que sealan la utilidad eventual de los PEL,
que es otra manera de definirlos. Algunas de estas
expresiones apuntan con claridad a aspectos referen-
tes a la necesidad de planificar la educacin desde
una visin intersectorial
6
, urgente en la medida en que
si bien hay un reconocimiento explcito a las realiza-
ciones de poltica social del actual gobierno distrital,
muchas de las cuales pasan por las escuelas, al tiem-
po es motivo de agobio y cuestionamiento entre edu-
cadores y educadoras, que se preguntan si la escuela
17
soporta ser el escenario de resolucin de los mlti-
ples problemas sociales locales.
Con respecto a este ltimo tema, es evidente
que la concepcin de educacin y de lo educativo
requiere trascender lo escolar-institucional, como ha
sido planteado reiteradamente, por cuanto el queha-
cer intersectorial es elemento clave de cualquier ejerci-
cio de planeacin integral. Es aqu donde aparece
como ineludible la armonizacin entre PEI, PEL,
Planes de Desarrollo Local, Plan Sectorial de Educa-
cin, Plan Distrital de Desarrollo y Plan de Ordena-
miento Territorial, POT.
Las implicaciones de esta meta presentan fac-
tores, que por ahora son preguntas con respuestas
parciales, sobre las que vale la pena tambin revisar
otras experiencias:
El desafo de la intersectorialidad es el
primer camino por transitar?
Cmo se har, con quines y sobre qu
bases?
De qu manera se tomarn las decisio-
nes en materia presupuestal?
Solamente los recursos propios del sec-
tor educativo van a entrar en juego a cor-
to plazo?
Realizar planeacin participativa signi-
fica hacer presupuestos participativos?
Cmo hacer viables las negociaciones y
consensos a este nivel con los actores lo-
cales que deciden sobre tales asuntos?
Cmo abordar o profundizar, pues ya
hay avances la complementariedad con
los sectores de la salud y bienestar social?
Tensin 5: realidad-contexto y saberes
tcnicos
Otro aspecto propuesto por los y las partici-
pantes, seala la utilidad de los PEL desde las opor-
tunidades de participacin yplaneacin delo educativo,
a partir del binomio realidadcontexto
7
. Este reconoci-
miento, no menor, ubica la participacin en las defi-
niciones de lo social, tema que ocupa lugar central
en la lucha contra la pobreza.
En este punto, la reflexin acerca del momento
poltico cobra de nuevo fuerza. La democracia directa,
donde las personas se sienten ciudadanas de primera,
slo es completa mientras sus propuestas sean incorpo-
radas a las decisiones polticas, desafo en el cual debe
empearse a fondo la Secretara de Educacin con el
fin de mantener credibilidad en el proceso.
La idea de relevar la participacin frente a la
realidad-contexto pone la mira en los significados de
Bogot sin Indiferencia, Bogot, una Gran Escue-
la y Escuela-Ciudad-Escuela, as como en el refe-
rente territorial como mbito de realizacin de dere-
chos y deberes, como escenario que lega valores para
vivir el presente, al tiempo que ofrece posibilidades
y barreras para proyectar un futuro que todos aspira-
mos sea mejor.
Se evidencian entonces las tensiones, nudos y
posibilidades inherentes a los procesos de participa-
cin en la vida local: cmo construir comn-unidado
retomar los embriones de lo que eso signifique en
cada espacio territorial, para potenciarlo desde una
propuesta pedaggica que apueste por la consolidacin
de identidades y por una planeacin integral?
Parte de ese ejercicio pedaggico implicar el de-
sarrollo de nuevos aprendizajes y habilidades para quie-
nes participan en el proceso. No son slo asuntos de
buena voluntad. Fueron interesantes en este punto las
intervenciones de la mesa de instalacin que hicieron
referencia al ejercicio de la poltica como un acto peda-
ggico y a la pedagoga como un acto poltico.
El acompaamiento tcnico a estos procesos
podra estar a cargo de la Subsecretara de Planea-
cin de la SED, en consulta permanente con las de-
ms Subsecretaras, la Alcalda y la Junta Adminis-
tradora Local, JAL, as como con el Coordinador
General de CADEL. Este acompaamiento debe pa-
sar por concertar la ruta de trabajo que, respetando
la diversidad de dinmicas, gue a quienes estn en
los escenarios locales con otras entidades del Distri-
to o de otro orden, lo cual implica reuniones peri-
dicas de acuerdo y seguimiento.
18
7
De intervenciones de los participantes: La metodologa que
seguimos en el pre-foro, nos ha permitido avanzar en la par-
ticipacin de muchos; Para planicar la educacin desde lo
local, nos preguntamos si las localidades son en verdad co-
munidades, o parte del trabajo es construir comunidad; El
PEL no tiene un desarrollo constante donde la representativi-
dad surja como eje democrtico; La participacin va a durar
lo que dure esta administracin; Los temas de Bogot rural
no han sido acogidos, se habla slo de la ciudad, descono-
ciendo nuestra parte rural; Lo indgena, lo afro, las mujeres,
los otros, no aparecemos; Dudamos si lo que hablamos
aqu va a ser tenido en cuenta; Aqu nos pusieron a soar,
nos pusieron a disear y eso cuesta plata, habra que ver de
dnde va a salir.
19
Igualmente, es importante para la SED y el
IDEP crear un grupo de trabajo en investigacin
aplicada, con capacidad de apoyar y responder de
manera pronta a las distintas localidades en la reso-
lucin de los problemas que se vayan presentando
en el desarrollo de los PEL. Este mismo equipo de-
ber acompaar el seguimiento, evaluacin y retroa-
limentacin del proceso en cada localidad a travs
de los gerentes de CADEL.
Tensin 6: lo decidido, lo por decidir
Es clara la voluntad poltica de la SED por sa-
car adelante esta iniciativa, la cual tiene implicacio-
nes polticas y administrativas que trascienden la
propia institucionalidad, requiriendo tanto el apor-
te como la articulacin de perspectivas y decisiones
de los dems sectores de la administracin distrital y
de su alcalde mayor. Muchas decisiones dependen
del nivel central y de hasta qu punto se avance en la
descentralizacin.
El tema de los PEL implica momentos simult-
neos para su posicionamiento:
Momento participativo: tanto al interior
del sector educativo como de las comunida-
des locales, de manera que se entiendan los
PEL como mucho ms que la sumatoria de
los PEI, primera representacin que tienen
algunos docentes ante la propuesta. Ten-
drn que ponerse en limpio los diagnsti-
cos locales, de modo que las comunidades
dialoguen en forma interactiva en su for-
mulacin y proyecciones, en cada una de
las etapas que debern atravesar los PEL.
20
Un cuello de botella es el de las definicio-
nes presupuestales. Las fuentes de financia-
miento actuales recursos de transferencia
directa a los colegios, redireccionamiento
de los actuales presupuestos locales de desa-
rrollo, sujetos a aprobacin de las JAL, po-
dran aumentarse; con la condicin de que
se incremente en un 2 por ciento el actual
10 por ciento de los ingresos corrientes de
la ciudad que van a las localidades y que se
destinan a la educacin.
Momento jurdico-administrativo: los PEL
van a precisar en algn momento la defini-
cin y creacin del marco normativo co-
rrespondiente, coherente con las normas
locales, distritales y nacionales.
Momento poltico: la toma de decisiones
de fondo, hasta dnde se puede ir, poltica-
mente hablando. Los PEL son un avance
en el escenario poltico de una administra-
cin que se la ha jugado por lo social, en
momentos donde todo parece justificarse
desde la oferta privada de los servicios y
donde el Estado, como representacin de
lo pblico, es una abstraccin obsoleta.
Los tiempos polticos, en estos casos, sue-
len ser virtualmente ms breves que si se
tratara de una administracin tradicional
Sin la participacin activa y permanente
de las comunidades, entendidas ms all
del concepto de comunidad educativa, no
ser posible garantizar la sostenibilidad.
Momento articulador: las decisiones que
permitan armonizar los componentes edu-
cativos de los planes locales de desarrollo,
el plan sectorial, el plan de la ciudad y el
POT. Este momento, en realidad, es como
un teln de fondo que deber operar en
todos los dems.
Momento descentralizador: el horizonte
deseado nos hara pensar en un momento
utpico donde la planeacin local del de-
sarrollo incluyera de manera fuerte y deci-
dida no slo a los actores, sino al conjunto
de los asuntos educativos, entre otros.
Mientras tanto, precisamos un reposicio-
namiento del sector, tendiendo siempre a
empoderar las alcaldas locales, lo que ha
llevado a planteamientos como, por ejem-
plo, que los CADEL acten a manera de
secretara local. Secretaras como la de Sa-
lud y el Departamento Administrativo de
Bienestar Social, DABS, han avanzado un
poco ms en este sentido, de cuya expe-
riencia seguramente habr que aprender y
con quienes deber coordinarse.
21
de la poltica, en su ejercicio clientelista.
Aqu se juegan, para bien o para mal, las
ilusiones de ese otro mundo posible, as
sus lmites sean un territorio ms o menos
pequeo. Cuando desde la banca mundial
se exige gasto y no inversin social, presta-
cin de servicios y no ejercicio de dere-
chos, un gobierno local en contrava es en
s mismo un acto emancipatorio. Qu tan-
to la sociedad en su conjunto, e incluso los
sectores considerados a s mismos como
ms democrticos estn dispuestos a po-
ner su hombro por esta apuesta, es algo
que est an por verse y probarse.
Qu tanto podamos todas y todos enten-
der crticamente las limitaciones de em-
prender este camino o qu tanto las dis-
tintas expresiones del gobierno local
mantengan idnticos niveles de conse-
cuencia, es algo que desde la observacin
crtica y la participacin misma deber
mantenerse en perspectiva.
Lo cierto, parafraseando a Gentilli, es
que ni los funcionarios ni el alcalde
son dueos de los planes, mxime si s-
tos han sido construidos en un esfuerzo
participante. Frente a ellos, todas y todos
tenemos derechos y obligaciones.
Momento de liderazgos: armonizar las ten-
siones internas en torno a quin lidera es-
tos procesos, cmo se alimentan, cul ser
el papel de los CADEL, los CPL, las alcal-
das locales y las JAL. Lo cierto es que los
grandes protagonistas son sin duda los CA-
DEL y sus diversos equipos de trabajo, que
debern salir fortalecidos y empoderados.
Momento intersectorial: los acuerdos bsi-
cos para coordinar y ordenar acciones in-
cluidos los temas de la financiacin y pre-
supuesto participativo. Muchas entidades
distritales como la de Salud y el DABS,
ofrecen excelentes condiciones para esta-
blecer una coordinacin inmediata.
Conclusin
El FED, como espacio de empoderamiento de
los actores que lo integraron, implic no slo ganar
poder para planear e imprimir un rumbo de proyec-
to educativo compartido a la ciudad. Se trat tam-
bin de empoderar lo que el magisterio sabe y quiere
hacer, en las mejores condiciones posibles.
Las formas propuestas para concretar lo peda-
ggico podran identificarse en una amplia gama
que abarca desde el sentido de justicia de las polti-
cas pblicas hasta un componente poltico que par-
te del reconocimiento de toda ciudadana o ciuda-
dano como sujeto de lo educativo. En este sentido,
se propuso la incorporacin de recursos tangibles e
22
FLUJO DE ASUNTOS POR DEFINIR
Corto plazo Mediano plazo Largo plazo
- Diagnsticos locales compartidos
- Capacitacin y formacin tcnica de
agentes dinamizadores lderes de CLF y
CPL, docentes, padres y madres,
estudiantes.
- Presupuesto participativo?
- De dnde saldran los recursos para
nanciacin de los PEL?
- Cules seran los rubros comunes?
- Plan indicativo?
- Plan decenal?
- Cartas de navegacin?
Alcances del Proceso PEL: metas / temporalidades / interrogantes.
Del Foro 2005 podemos hablar de balanceposi-
tivo si pensamos ms all de un todo o nada. Espe-
ramos que las lecciones aprendidas por las proximi-
dades y diferencias arrojadas en los distintos deba-
tes, hayan permitido a todas y todos los actores invo-
lucrados en este proceso, independientemente de su
lugar de procedencia, remar hacia el mismo lado. El
lado que seala la materializacin del derecho a la
educacin, entendida esta como escenario privilegia-
do para la creacin colectiva de un futuro comn
compartido de justicia social y equidad.
Tomasevski, Katarina. El derecho a la educacin en
Colombia, Plataforma Colombiana de
Derechos Humanos, Democracia y
Desarrollo, Bogot, 2004.
Registros etnogrficos y entrevistas tomadas por Viva
la Ciudadana durante el Foro Educativo
Distrital 2005: La ciudad y las polticas
educativas, agosto de 2005.
intangibles propios de las comunidades, como ex-
presin de culturas y saberes que deberan ser voces
dialogantes del proceso, pero que, al tiempo, le die-
ran mayor significacin a la verdadera apropiacin
ciudadana de las polticas pblicas.
La pedagoga se si ta como uno de los com-
ponentes ms polti cos al aportar, desde el ma-
gi steri o y otros sectores soci ales, a la construc-
ci n de las polti cas pbli cas y a la planeaci n de
las mi smas.
Bibliografa
Tendencia descentralizadora
y derecho a la educacin
P
e
r
Resumen
Este artculo analiza las tendencias descentralizadoras en Amrica Latina desde el punto de vista de lo que
las polticas internacionales signican tanto para los gobiernos nacionales como locales. Destaca la importancia
de las decisiones polticas de los ministerios de educacin y hace un balance de lo que han signicado estas ten-
dencias para algunos pases del rea. Se apoya en documentos de la Unesco, y seala que para desarrollar una
discusin de fondo sobre las cuestiones actuales del aprendizaje y la enseanza, tambin hay que incluir el hecho
de que la mayor iniciativa en cuestiones curriculares y programas nacionales de mejoramiento han estado en mu-
chos casos ligados al nanciamiento de la banca internacional.
Palabras clave
Descentralizacin, centralizacin, gobierno, educacin, equidad, escuela, participacin, polticas.
Abstract
This article analyzes the decentralization tendencies in Latin America from the point of view of the implica-
tions of international policies for both national and local governments. It underlines the importance of political de-
cisions of the Education Ministries and evaluates the tendencies of some of these decisions in the region. It is su-
pported on UNESCO documents and it points out that to develop a complete discussion about the questions of
learning and teaching, it is important to take into account that most curriculum reforms and improvement plans
have been related to international nancing through multilateral banking.
Key words
Decentralization, centralization, government, education equiity, school, participation, policies.
Manuel Iguiiz Echeverra
Magster en Sociologa, Universidad de Pars VIII, Vincennes, Francia. Licenciado en Sociologa, Universi-
dad Nacional Mayor de San Marcos. Ministerio de Educacin, Asesor de la Alta Direccin, Viceministro de Gestin
Institucional. Presidente de la Asociacin Nacional de Centros de Promocin y Desarrollo, ANC; Vicepresidente
del Consejo de Educacin de Adultos para Amrica Latina -CEAAL-. Actualmente es Presidente de Foro Educati-
vo y Miembro de TAREA, Catedrtico de la Maestra de Sociologa de la Educacin, Facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Lima, Per). Algunas publicaciones: Dos miradas a la Gestin
de la Escuela Pblica (1998), en coautora con Dueas, Claudia. Materiales para pensar la descentralizacin edu-
cativa, en coautora con Del Castillo, Daniel (ED. TAREA, Lima, 1995).
25
La complejidad poltica de la
descentralizacin
1
e
l carcter poltico de la redistribucin del po-
der, inherente a la descentralizacin del Esta-
do tiene cuestin extraa reconocimiento
casi unnime. El asunto de la descentralizacin es
omnipresente en la poltica y es tema obligado aun
para quienes lo eluden. Cuando se discute sobre la
descentralizacin del Estado, son frecuentes los ar-
gumentos a favor y los deber ser, como si se tratara
de un proceso simple. Frente a la descentralizacin
educativa ocurre algo parecido. Silvia Senn afirma
que en las ltimas dcadas sta ha pasado de ser un
asunto controversial a obtener una aceptacin casi
general en cuanto a la mejora de la gestin, pero
con msreflexin sobredistintasvariantes. (1994, 24).
En cuanto a las variantes descentralizadoras,
algunas resultan complementarias y otras entran
en tensin. En Per, por ejemplo, el proyecto de
descentralizacin con privatizacin de Alberto
Fujimori, desarrollado entre 1992 y 1993, gener
confrontacin la posicin de muchas institucio-
nes del pas. Hubo un segundo anuncio de des-
centralizacin administrativa a finales de su se-
gundo gobierno, claramente orientado hacia la
bsqueda de una legitimacin compensatoria
del Estado y del gobierno dictatorial.
A la descentralizacin poltica, y especfica-
mente a la educativa, se la sustenta generalmente
con un discurso legitimador muy amplio. Discurso
que, como lo indica L. Sime (1995), se nutre de un
proceso histrico, dialoga con otros discursos y bus-
ca legitimarse: el discurso de la descentralizacin
educativa se presenta como creble, imprescindibley
viable (L. Sime, 1995, 168). El Grfico 1 es una ver-
sin basada en la de L. Sime sobre la educacin en
derechos humanos.
Se plantean muchos argumentos convergen-
tes, razn por la cual es importante recogerlos,
discutirlos y evitar su mitificacin, como lo seala
Ricardo Cuenca (2005, 2), para quien cinco hay
razones que suelen sustentar la validez de la des-
centralizacin:
Es sinnimo de desarrollo, calidad y
equidad.
Permite conocer mejor los problemas.
1
Artculo basado en la ponencia presentada en el Taller de al-
fabetizacin econmica en nanciacin y educacin, presen-
tada por la Campaa Latinoamericana por el Derecho a la
Educacin. Bogot, noviembre de 2005.
Redistribuye poder.
Favorece la identidad regional y local.
Optimiza los recursos econmicos.
Ricardo Hevia seala la complejidad de moti-
vos y racionalidades que se entrecruzan, como pro-
ducto de los diferentes intereses que llevan a los ac-
tores a realizar determinadas transacciones. En un
La descentralizacin de la educacin se legitima como:
Imprescindible Creble Viable
Por qu es bueno y
deseable realizar la
descentralizacin de la
educacin?
Por qu es necesario e
impostergable realizar la
descentralizacin de la
educacin?
Qu puede suceder si
no se realiza?
Es posible realizar hoy
la descentralizacin de la
educacin?
26
Cercana a esa racionalidad y a veces entrela-
zada con ella se puede distinguir una lgica
de eficiencia administrativa. Se desconcentra
para controlar y hacer ms eficiente el proce-
so de toma de decisiones.
Se delega la capacidad de ejecutar, pero sobre
la base de criterios previamente establecidos
por las autoridades del nivel central.
Es posible distinguir tambin una lgica de
inspiracin democrtico-participativa, cuya fi-
nalidad es otorgar una mayor autonoma de
decisin, poder y recursos a las instancias co-
munales y regionales para resolver los conflic-
tos que se dan en el mbito educacional. Para
la mirada desde el poder local, una adminis-
tracin ms cercana a la comunidad permiti-
ra comprometerla para que asuma un mayor
control sobre el tipo de formacin que se im-
parte a los estudiantes y pueda, a su vez, apor-
tar al mejoramiento de la calidad educacional
de su comuna o regin (Hevia 1991, 15-16)
contexto de crisis del Estado no obstante los posi-
bles entrecruzamientos, cabe sintetizar algunas ten-
dencias. Segn Hevia:

Es posible identificar una racionalidad
neoliberal que opera a travs de una lgica
economicista, cuando las propuestas de
descentralizacin se fundamentan en la ne-
cesidad de un ahorro del gasto pblico, de
privatizar la contratacin del personal do-
cente o de transferir al sector privado la
mayor cantidad de escuelas posibles.
Tambin es posible identificar argumen-
tos en pro de la descentralizacin, inspi-
rados en una racionalidad geopoltica,
cuando se pretende desconcentrar la ad-
ministracin del Estado para lograr una
plena ocupacin del territorio, promover
el desarrollo regional y lograr la integra-
cin de las regiones apartadas del conjun-
to de la nacin.
Grco 1
27
l a t e n d e n c i a d e s c e n t r a l i z a d o r a
Dada la influencia del Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo en las denomi-
nadas reformas de mejoramiento de la calidad, es
importante recordar que estas fueron acompaadas
con un discurso de descentralizacin. Sin embargo,
para los bancos este no fue el criterio central para
otorgar prstamos, pues en general sus colocaciones
preferenciales han sido dirigidas a los Estados cen-
trales, y para programas centralistas. Sin embargo
existieron variantes en algunos pases, en los que se
dio nfasis a la aplicacin del mejoramiento dirigido
hacia las escuelas de las regiones y localidades.
Descentralizacin y cruce de derechos
Si algo derivamos de las reflexiones anteriores,
es que la descentralizacin educativa debe ser pro-
puesta como un proceso poltico y pedaggico enfo-
cado a superar las desigualdades y exclusiones ante
el saber y la cultura, y a participar en un proceso de
desarrollo social y econmico que garantice los dere-
chos fundamentales. En la calidad de la educacin
directamente condicionada por la calidad de vida
, operan mltiples factores. La desigualdad educati-
va es parte de la desigualdad social. La causa princi-
pal para no recibir una educacin de calidad es la
condicin social y econmica de pobreza, debilidad
de representacin y poder poltico que no permiten
superar dicha situacin implementando slidas pol-
ticas sociales y econmicas.
La educacin es un derecho fundamental, est
indivisiblemente unida a otros derechos. En esta l-
nea de reflexin, temas como el que nos ocupa de la
descentralizacin educativa, tiene sentido en su vin-
culacin a los problemas bsicos del pas; es decir, la
pobreza, la desigualdad y la exclusin, que no se en-
frentan por la carencia de un proyecto poltico de-
mocrtico de transformacin nacional. De ah, la
pertinencia de la formulacin de Cceres:
En ese marco, la descentralizacin para ser
legtima tiene que desarrollarse como un
proceso inclusivo. Lo cual implica que debe
desarrollarse modificando relaciones de
poder y construyendo sujetos capaces de to-
mar en sus manos los instrumentos que les
permitirn acceder por s mismos a lo in-
dispensable para una vida digna. Lo cual
lleva al tema de la participacin ciudadana
de los excluidos desde una perspectiva
de derechos (2005, 12)
Desde la perspectiva de derechos, se articulan
las concepciones sobre el desarrollo, la participacin
y la promocin de las capacidades de las personas,
como las responsabilidades estatales y no estatales.
La participacin en un desarrollo integral es asumi-
da como un derecho. El derecho a participar en el
desarrollo social, econmico y cultural mereci una
declaracin internacional en 1986.
En la lnea de la ref lexin avanzada, E. C-
ceres da una idea concreta para presentar la des-
centralizacin:
Desde una ptica de derechos, la descen-
tralizacin debe ser entendida como un
proceso en el que se ampla el mbito don-
de se ejercen los derechos de las personas.
Lo cual implica que debe ser vista tambin
como un proceso de identificacin y preci-
sin de las obligaciones que generan tales
derechos. (Pg. 15)
Descentralizacin
Derecho a la
educacin de
calidad,
para todos
Derecho al
Desarrollo
Humano
Participacin
ciudadana
28
cluidos y, en el caso de los gobiernos regionales, in-
corporarlos a la poltica nacional como actores insti-
tucionales. El cambio en la descentralizacin no
consiste en la participacin de grupos en general,
(Mc Gin, 1987, 177) sino en la de determinados gru-
pos bloqueados por poderes dominantes.
La incorporacin de los actores en la educa-
cin adquiere sentido formando parte de un esfuer-
zo por aplicar estrategias de desarrollo humano inte-
gral, pues el desarrollo favorece la educacin y sta a
su vez lo impulsa. En tal desarrollo, la descentraliza-
cin deber ser un mbito favorable para iniciativas
que mejoren la calidad y reduzcan las desigualdades
en la calidad de la educacin.
Participacin ciudadana
En una perspectiva democrtica participativa,
la descentralizacin educativa significa impulsar un
proceso poltico y pedaggico de ampliacin del po-
der para actores excluidos o relegados en las decisio-
nes autoridades regionales, comunidad educativa,
profesionales calificados, estudiantes. Dicha des-
centralizacin implica la instauracin de nuevas
competencias y funciones institucionales, como la
autonoma de la institucin educativa.
Impulsar la descentralizacin es incorporar a
nuevos actores al quehacer pblico, incluir a los ex-
29
La participacin tiene significados sociales,
polticos y culturales diversos. La propia perspecti-
va de derechos est inspirada por movimientos au-
tnomos tales como los delas mujeres, los campesinos sin
tierra, los pueblos indgenas (...) miradas deluchas so-
ciales, culturales y polticas tanto del Nortecomo del
Sur (Eyben, 2003, citado por Cceres). La partici-
pacin democrtica puede asociarse a la formacin
de ciudadanos autnomos, adems de suponer una
metodologa o estrategia; pero, hablar dela parti-
cipacin en tanto derecho, leotorga algunas caractersti-
cas al trmino: valor intrnseco yprioridad, entreotras
(Cceres, 17).
Preocupacin por la desigualdad
y la justicia
Con el avance de los diversos procesos des-
centralizadores, se confirma la existencia de difi-
cultades y cuestiones crticas que venan siendo es-
bozadas desde hace varios lustros. Juan Carlos Te-
desco (1987), por ejemplo, consideraba que en so-
ciedades con estructuras caracterizadas por fuertes
desequilibrios, era poco viable introducir dinamis-
mo y renovacin en la esfera de la educacin, va el
incentivo de la competencia, pues el sector pblico
y el privado se dirigen a pblicos diferentes.
La descentralizacin tambin est afectada
por las estructuras sociales: En definitiva, como la
disponibilidad derecursos est desigualmentedistribui-
da, la descentralizacin termina por provocar una mayor
correspondencia entredesigualdad social ydesigualdad
educativa. (Tedesco, 1987, 145). Por ello, la trans-
ferencia de responsabilidades requiere un conjun-
to de condiciones para favorecer mejores resulta-
dos educativos.
30
gn el lugar que ocupen en el conjunto de la polti-
ca educativa y social.
Estas preocupaciones estn expresadas en un
pronunciamiento del Foro Educativo, que alerta res-
pecto a que, junto con las medidas de descentraliza-
cin, resulta de igual importancia asegurar la fuerza
de las polticas universales y que ellas contengan me-
canismos de compensacin de desigualdades en con-
textos de violencia poltica; justamente, para no con-
tribuir a agudizarlas.
En este marco, son interesantes las observacio-
nes derivadas de la experiencia regional ms recien-
te. En opinin de Graciela Messina:
La descentralizacin en Amrica Latina,
tuvo lugar en sistemas educativos que se ha-
ban expandido aceleradamente desde los
aos cincuenta, sin resolver el problema de
desigualdad y la exclusin. En este marco,
si bien la descentralizacin contiene una
promesa de democratizacin y apertura de
los sistemas educativos hacia las culturas lo-
cales, no es menos cierto que tambin ha
Indica Tedesco, adems, que
el fortalecimiento de la participacin, de
la capacidad de gestin institucional y, en
definitiva, de la responsabilidad por los re-
sultados del trabajo, exige, como condicin
necesaria, un activo rol de la administra-
cin central en la asignacin de recursos,
de acuerdo con prioridades que superen la
capacidad inicial de cada institucin, re-
gin o mbito educativo local para desarro-
llar sus iniciativas. (Tedesco, 1987, 146)
Sin ello, la ampliacin de la cobertura se rea-
liza a travs de circuitos diferenciados decalidad, que
produce una exclusin ms sofisticada, consistente
en estar dentro de un sistema educativo desigual en
lugar de la antigua y directa exclusin para el acce-
so al sistema. Esta antigua exclusin subsiste tam-
bin en la imposibilidad de concluir la educacin
secundaria para un grupo importante de estudian-
tes. Las opciones de estrategia adquieren, segn Te-
desco, un valor democrtico o antidemocrtico se-
31
generado nuevas desigualdades en sistemas
educativos donde no reinaba la equidad.
La descentralizacin se ha entrecruzado
con procesos de recentralizacin y privati-
zacin. En la mayora de los pases no han
existido mecanismos al nivel de los escalo-
nes centrales e intermedios de los sistemas
educativos, para garantizar la descentraliza-
cin en condiciones de equidad (Messina,
2002, 146-147)
En Amrica Latina, luego de la reforma impul-
sada durante el gobierno de Augusto Pinochet, re-
aparece intermitente, aunque en forma dbil, la pro-
puesta de implantar un sistema de competencia ba-
sado en el subsidio a la demanda, consistente en en-
tregar un monto de dinero por alumno matriculado
en la institucin educativa. En Per, tambin reapa-
rece cada cierto tiempo.
En el caso de Chile, por el subsidio a la de-
manda se estimula a cada institucin para que atrai-
ga estudiantes apelando a mejores ofertas que lleva-
ran a los padres a retirar a sus hijos de otras escue-
las. El Estado financia la educacin privada directa-
mente o a travs del municipio, para que con los
voucher por alumno la institucin decida su uso in-
cluido el pago a los docentes, sobre la base del mon-
to recibido. En esta perspectiva neoliberal, la igual-
dad de oportunidades no tiene centralidad. Por ello,
es bueno recordar ante los procesos de descentraliza-
cin, la dimensin pblica de toda educacin y de la
educacin publica en particular:
Todo proyecto educativo, ya sea que se de-
sarrolle en un modelo de escuela pblica,
privada o concertada, debe partir de unas
aspiraciones mnimas universales que han
de ser metas para todos, como son los obje-
32
tivos de respetar la dignidad de las personas,
que sea de calidad cientfica y pedaggica o
que posibilite y facilite el progreso de todos
desde las condiciones desiguales de partida
de cada uno. Para que estas aspiraciones
sean ticamente defendibles, debemos con-
siderarlas como buenas para todos. La aspi-
racin esencial, especfica de la educacin
pblica, es la igualdad para aprovechar el
bien que representa la educacin; una uto-
pa necesaria (Gimeno, 2001, 42-43)
La descentralizacin, de cara
al desarrollo
En Per, por la velocidad con que se reem-
prendi la descentralizacin, estamos obligados a
pensar en los nuevos significados de la descentraliza-
cin comenzada en 2003, desde las cuestiones del
desarrollo integral, la participacin, la globalizacin
y la sociedad del conocimiento. La globalizacin y la
sociedad del conocimiento tienen ya un carcter de
mega tendencia. A decir de Sergio Boisier (2002,
6-7), son causadas o empujadas por otras cuatro fuer-
zas: la revolucin cientfica y tecnolgica, que, me-
diante la microelectrnica, modifica la produccin
industrial manufacturera y los sistemas de comuni-
cacin y de transporte. La reforma del Estado en
Amrica Latina, con las recuperaciones de la democra-
cia formal. Las demandas de autonoma de la sociedad
33
civil. Y, por ltimo, las tendencias privatizadoras, que
amplan el nmero de decisores independientes.
Pertinente para la descentralizacin educativa
es que, frente a los enormes desafos que presentan
los territorios, no hay una acumulacin deprcticas
histricas, en partedebido a la rapidez del cambio en la
sociedad actual. Esta constatacin coloca, en el contexto
dela actual sociedad del conocimiento, la cuestin del co-
nocimiento en el crucedela descentralizacin yel desarro-
llo territorial. (Boisier, 2002, 8-9).
Boisier percibe la exigencia de crear un marco
cognitivo nuevo, para investigar cmo searticula un
territorio con losprocesosglobalesqueestn en marcha en
el mundo el nuevo entorno y(...) descubrir lascausali-
dadescontemporneasdel crecimiento ydel desarrollo el
nuevo interno. (Boisier, 2002, 8-9). El mismo autor
cita a Y. Dror (1996, 123): ... deben hacersevigorosos
esfuerzospara elevar el nivel deentendimiento popular, en
relacin a temascomplejos, a lo que agrega Boisier que
no haytema social mscomplejo eimportantequeel
propio desarrollo. As mismo, cita a J. Stiglitz (2000,
130) cuando seala que el xito deuna economa
basada en el conocimiento, tambin requerir una ciuda-
dana altamenteeducada, con fuerteshabilidadescogniti-
vas, yuna efectiva red descentralizada decomunicacio-
nes. Concluye Boisier, a partir de estas citas, que
ambos autores expresan la necesidad de lograr
cambiosen losmodelosmentalesdelosoperadoresdel de-
sarrollo, desdelosagentessocialesdebase, hasta lasms
altasautoridadespolticas, yello apunta a un saber ac-
tualizado. (Boisier, 2002, 13).
Diversidad en el diseo institucional
en Amrica Latina
Como hemos referido, la descentralizacin,
extendida durante los ltimos lustros del siglo pa-
sado, tiene diversas formas. La transferencia del
gobierno y la gestin de las escuelas desde el Esta-
do central a los niveles subnacionales, se muestra
en algunos grandes tipos. As, las repblicas fede-
rales del continente casos de Mxico, Venezuela
y Argentina ya transfirieron las escuelas a sus Es-
Nacional Estatal Municipal
Argentina X
Bolivia
Brasil X X
Chile X
Colombia
Costa Rica X
Guatemala X
Honduras X
Jamaica X
Mxico X
Nicaragua
Panam X
Per
Rep. Dominicana X
Uruguay X
Venezuela
Nota: las X indican que las principales funciones son responsabilidad de este nivel de gobierno, incluyendo el empleo,
gerencia, inversiones y mantenimiento. Las echas indican que un proceso de descentralizacin est en progreso. En los
casos donde la responsabilidad est a nivel estatal o municipal, el gobierno nacional retiene algunas funciones en la pro-
visin de los servicios, tales como programas compensatorios.
Los gastos corrientes pasan a los departamentos mientras que los recursos de inversin se transeren a las municipali-
dades.
Fuentes: varias publicaciones y entrevistas.
Tomado de: Cmo organizar con xito los servicios sociales. BID, 1997, p. 71.
Cuadro 1
Nivel de Gobierno formalmente responsable por la provisin de educacin primaria
en varios pases la definicin relativamente orgnica de
la descentralizacin educativa es parte de mayores o
menores pasos de descentralizacin global de los Esta-
dos, y de cambios polticos de pretensin ms amplia,
como el enfrentamiento a las crisis de legitimidad de
los Estados, en casos como la transicin de rgimen po-
ltico en Per, luego del ao 2000.
Se han producido varias olas de descentraliza-
cin, con casos nacionales de claro conflicto, nego-
ciaciones y estancamiento, y reversin en algunos as-
pectos. Encontramos, pues, superposiciones de es-
tructuras, con origen en racionalidades distintas, al
sucederse gobiernos de tendencia poltica diferente.
Los temas son la direccin de los sistemas, ubi-
cacin de las competencias, la participacin social,
el financiamiento, para favorecer la comparacin y
tados. En Brasil, hay una distribucin de la educa-
cin escolar entre la Unin, los Estados y los mu-
nicipios. En las repblicas unitarias como Co-
lombia, Chile y Bolivia las municipalidades tie-
nen mayor implicacin en la gestin; en particular
en la provisin del servicio y en la participacin
social, y menos en el financiamiento, el currculo
y la poltica docente.
Durante la segunda mitad de la dcada pasada
varios pases de Amrica del Sur aplicaron polticas
de transferencia de competencias de gestin o conti-
nuaron las iniciadas aos atrs. La tendencia general
se registra en un estudio realizado por el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo.
Es preciso hacer intercambios dirigidos a un ba-
lance del proceso en la Regin Andina. Como dijimos,
34
el anlisis critico del proceso. Los procesos pedaggi-
cos merecen un tratamiento especial.
En Per y otros pases, las leyes que afianzaron
el proceso de descentralizacin educativa tienen una
clara afirmacin de la educacin como derecho fun-
damental. En Colombia, ese derecho se afirma en la
Constitucin de 1991 y en la Ley General de Educa-
cin 115 del ao 1994 que no cierran la posibilidad
de aranceles en el sector estatal. En Bolivia, con la
Ley de Reforma Educativa, LRE, promulgada en ju-
lio de 1994. Y la Ley General de Educacin del Per
(2003), que recupera el concepto de derecho funda-
mental evitado en la Constitucin de Fujimori, as
como afirma con ms claridad el derecho a la gratui-
dad, cuando la imparte el Estado.
35
Perl de los gobiernos nacionales
La descentralizacin, a pesar de la aspira-
cin de algunos de sus impulsores, como los ban-
cos de financiamiento, con una retrica de des-
centralizacin poco real, fue requiriendo un Esta-
do central conductor, regulador y activo en pro-
gramas y proyectos educativos; pero ste fue
debilitado estructuralmente en su planificacin,
con la privatizaron desbocada, la subordinacin
en las polticas y la desprofesionalizacin de la ad-
ministracin pblica. Ese Estado es el que ahora
fracasa, para amortiguar las desigualdades extre-
mas en materia educativa.
llamados programas nacionales o, luego, estra-
tgicos, como los de Huascarn nuevas tecnolo-
gas, alfabetizacin y educacin rural. Como se
ha dicho, los Estados en proceso de descentraliza-
cin inventan formas de mantener vnculos con
las instituciones educativas.
El problema se produce cuando es casi nula
su capacidad de universalizar un servicio de cali-
dad y equidad; por ello, son dbiles para enfren-
tar las desigualdades; sus programas no promue-
ven el desarrollo de capacidades locales e institu-
cionales. Los programas de mejoramiento de la
calidad, promovidos por los bancos de financia-
miento, no han incluido la orientacin hacia la
descentralizacin sino una mayor iniciativa slo
del nivel central y de organizaciones privadas.
La tendencia a resumir la descentralizacin
en la autonoma escolar y a subvalorar el papel del
Ministerio de Educacin y del sistema educativo
adquiri mucha fuerza. Nos parece que el tema es
de vieja data. As opina Luis E. Valcrcel, indige-
nista destacado, quien fuera Ministro de Educa-
cin de Colombia entre 1945 y 1947. l quera
transformar el Ministerio deorganismo adminis-
trador decentrosescolares, a agenteimpulsor del desarro-
llo cultural.
Bien merece transcribir la nocin de siste-
ma educativo y su sentido, de J. Gimeno:
Puesto que se ha hecho de este sistema el
instrumento por antonomasia para dar
cumplimiento al derecho de todos a la
educacin, debe ordenarse de modo que
los ciudadanos y ciudadanas tengan garan-
La concrecin de la transferencia y, luego,
la continuidad del sistema con algunas compe-
tencias trasladadas a los niveles sub-nacionales
algo ms autnomos en sus competencias hicie-
ron necesario un Ministerio ms calificado para
polticas de control y regulacin; calificacin
poco lograda, en general.
En educacin, es claro que ningn nivel de
gestin maneja todos los factores de calidad y
equidad. Esa mira de la calidad implica que el es-
fuerzo del Estado y la sociedad debe conjugarse
con la descentralizacin para lograr un esquema
no de menos Estado, sino de mejor Estado. Es
pertinente recordar que la descentralizacin y la
centralizacin coexisten siempre; no hay un siste-
ma poltico puramente centralista o puramente
descentralista, si bien los regmenes polticos en-
fatizan una u otra forma de distribucin del po-
der. Por ello, es errado afirmar que, luego de las
transferencias de los programas sociales, el desa-
rrollo local es responsabilidad de las localida-
des y no una materia que incumba al conjunto
del pas y al Estado nacional.
En educacin, el Ministerio adquiere una
mayor capacidad de iniciativa, de modo selectivo,
a travs de la posibilidad de impulsar reformas
con apoyo financiero internacional, como la pro-
visin de importantes insumos texto escolar, bi-
bliotecas de aula, capacitacin de docentes en
ejercicio, las evaluaciones nacionales y el plan-
teamiento de nuevas propuestas curriculares.
En el caso de Per, la descentralizacin se
reinici cuando el Ministerio de Educacin ya ve-
na ampliando sus campos de intervencin en los
36
37
ta de que ese derecho les ser asegurado, y
de que, en un Estado democrtico, lo po-
drn disfrutar en igualdad de oportunida-
des, en el marco del territorio y de la pobla-
cin que compone al Estado, que es la ins-
tancia poltica y jurdica que garantiza el de-
recho de las personas. El sistema escolar
representa tambin una esfera importante
en la cual desarrollar y ejercer el principio
de solidaridad, a travs de la distribucin de
recursos. (...) Se espera que satisfaga fines co-
munes (...). La lgica de la existencia del sis-
tema como tal, implica y necesita, pues, que
acte de manera ordenada en una direccin
y no en otras, que se obligue a subordinar al-
gunos intereses de grupos y de personas a lo
que tiene valor para todos, a no poder satis-
facer libertades ilimitadas de unos en detri-
mento de las de otros (2005, 88).
Entre los problemas de la experiencia descen-
tralizadora, resalta la reproduccin del centralismo
en los niveles subnacionales y la ausencia de funcio-
narios calificados. En relacin con esto, se espera la
dinamizacin de los mecanismos propios de una ca-
rrera administrativa pblica.
La dimensin pedaggica:
desigualdad, diversidad, estndares
En trminos de calidad de la educacin, parte de
la idea que descentralizacin es el impulso a una mayor
diversidad educativa, integrando contenidos de las cul-
turas locales y favoreciendo su enriquecimiento. En
este sentido, descentralizar es adems una aspiracin
antigua en el pensamiento educativo, como lo es la
idea de que el proceso formativo se produce tambin
en mbitos diferentes a la escuela, durante toda la vida.
La nocin de sociedad educadora, retomada por ejem-
plo en la Ley General de Educacin peruana, es un en-
foque que beneficia a la descentralizacin. En trminos
de la reflexin pedaggica, la descentralizacin debe
permitir una mayor fluidez en el dilogo entre los sabe-
resescolaresy otrosaprendizajes, en los diferentes mbitos
sociales y facilitar una mayor y mejor comunicacin en-
tre ciudadanos diferentes.
Para el proceso de descentralizacin pedaggica
en el caso boliviano y tambin en el peruano ahora
est ms presente la propuesta de interculturalidad,
incorporada a su legislacin como rasgo del conjunto
de la educacin. Desde este concepto, podemos espe-
rar un mejor debate con dos polos: uno, las propuestas
de modernizacin con actores sin arraigo, y, a la vez,
38
En los ltimos aos han seguido aumentando
los pases que realizan pruebas nacionales estandari-
zadas. Es una poltica diferente a la de la diversidad.
Es incompatible? Es complementaria? Ambas
orientaciones se sustentan en la equidad. Varios pa-
ses de Amrica Latina participan en pruebas interna-
cionales, como la PISA. Todas han resaltado la des-
igualdad de aprendizajes entre los pases y, al inte-
rior de ellos, su estrecha relacin con las caractersti-
cas socioeconmicas de los estudiantes.
Para desarrollar una discusin de fondo sobre
las cuestiones actuales del aprendizaje y la ensean-
za, se debe tambin incluir el hecho de que la mayor
iniciativa en cuestiones curriculares y programas na-
otras con afirmaciones populistas que sostienen que en
las culturas populares locales se encuentran los elemen-
tos suficientes para su desarrollo y su emancipacin.
En Amrica Latina la mirada pedaggica tuvo
poca importancia en varios procesos de descentrali-
zacin educativa; hubo, ms bien, un nfasis en la
racionalidad financiera y fiscal. Adems, stos se
dieron con una casi nula participacin de los do-
centes en su condicin de portadores de un saber
propio. Durante la dcada de los noventa, la cues-
tin pedaggica ingres con fuerza al aplicarse las
mediciones de rendimiento en algunos aprendiza-
jes importantes, como comunicacin, razonamien-
to matemtico y equidad.
Cuadro 2
Exmenes de evaluacin del sistema educativo, en los ciclos primario y secundario
Primer ao Frecuencia
Estudiantes
evaluados
Nivel al cual los
resultados son pblicos
Grados
examinados
Materias
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Jamaica
Mxico
Rep. Dom.
1993
1990
1982
1991
1988
1975
1993
1992
Anual
Anual
Bianual
Bianual
Anual
Anual
Anual
Anual
M
M
U
M
U
U
M
U
Estatal
Estatal
Escuela
Departamento
n.d
escuela
estatal
escuela
3,7,9,12
1,3,5,7
4,8
3,5
6,11
6,9,11,13
Prim. Sec.
4,6,8
L, M, N, S
L, M, N, S
L, M
L, M
L, M, N, S
L, M, S
L, M, N, S
L, M, N, S
M: muestra L: lenguaje N: ciencias naturales
U: universo M: matemticas S: ciencias sociales
a) Minas Gerais, en Brasil, comenz un sistema paralelo en 1992 para monitorear el aprendizaje estudiantil. El universo de estudiantes es evaluado y los resulta-
dos son enviados a cada escuela.
b) Los exmenes en la Repblica Dominicana son utilizados simultneamente como mecanismos de evaluacin del estudiante.
Fuentes: varias publicaciones y entrevistas.
Tomado de: BID, Cmo organizar con xito los servicios sociales.
39
cionales de mejoramientoha
estado en muchos casos li-
gada al financiamiento de
la banca internacional, que
ampli su presencia en el
sector de la educacin en
muchos pases del Tercer
Mundo, con un mismo pa-
trn de reforma educativa
impuesto, matizado en los
pases slo por los ministe-
rios de educacin.
Una importante ex-
presin de poder central est en la regulacin peda-
ggica que expresan las mediciones nacionales de
rendimiento. Al inicio de la dcada pasada se tena
el siguiente listado:
Desde mediados de la dcada pasada Per tam-
bin viene realizando mediciones nacionales. La
cuarta (2004), cuyos resultados acaban de ser presen-
tados, revela nuevamente bajos resultados de apren-
dizaje, y no se ve mejoramiento en comparacin con
la medicin del ao 2001.
Entonces, hoy lo ms destacado sigue siendo los
niveles bajos de aprendizaje en el sector pblico y parte
del sector privado; as como las enormes desigualdades,
si se compara el rea rural con la urbana y el nmero de
estudiantes no-pobres, pobres y pobres extremos.
Se replantea con ms fuerza, desde los rendi-
mientos, la imposibilidad de mejoramientos educati-
vos de fondo para secto-
res masivos sin realizar
polticas que generen
bienestar y mayor equi-
dad social a las familias,
desde la economa y las
polticas sociales.
Tambin se evi-
dencia que la mayor y
ms clara fuerza de pre-
sin por el cambio de la
educacin tiene sentido.
Estas mediciones permi-
ten la denuncia de la desigualdad educativa y su rol
de reproduccin de la desigualdad social; y, a la vez,
nos hacen concientes de que sin vigorosas polticas
nacionales de mejora, sin crear condiciones de
aprendizaje, sin anlisis suficiente de la diversidad, y
con la pretensin de que en el corto plazo se deben
alcanzar las mismas metas a nivel nacional, las medi-
ciones de rendimiento se pueden usar para despres-
tigiar la escuela pblica. Pero el desafo sigue ah: es
legitimar con resultados de equidad la escuela pbli-
ca, o aceptar que se impondr su debilitamiento y las
polticas de subsidio a la demanda.
Las buenas prcticas existentes, en general,
pueden desarrollase con los apoyos especficos que
tienen fuera de los ministerios de educacin; pero su
expansin y sostenimiento requieren de otras polti-
cas nacionales, regionales y locales.
40
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Bibliografa
C
o
l
o
m
b
i
a
Estado y derecho
la educacin en Colombia
Resumen
En 2004, la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educacin, Katarina Tomasesvki,
present al Gobierno colombiano el informe sobre el estado del derecho a la educacin en Colombia con 20 reco-
mendaciones para que el Estado colombiano se ajustara a las obligaciones adquiridas en Pactos, Convenciones
y Conferencias internacionales sobre Derechos humanos y en particular sobre el Derecho a la educacin. Entre
marzo y abril de 2005 se conform la Comisin Nacional de Seguimiento con el nico propsito de hacer segui-
miento a estas Recomendaciones y elaborar un informe nacional al respecto. Este artculo da cuenta de ello.
Palabras clave
Derecho a la educacin, gratuidad, polticas pblicas, Tomasevski, Estado colombiano, pactos, derechos
humanos, recomendaciones.
Abstract
In 2004, the United Nations Special Rapporteur on the right to education, Katarina Tomasevski, presented
the Colombian government her report about the state of fulllment of the right to education including 20 recommen-
dations for the Colombian State to adjust to acquired obligations (through international Covenants, Conferences
and Conventions about human rights and particularly about the right to education). Between March and April 2005
the National Commission for Follow-up was created for the sole purpose of monitoring the fulllment of the recom-
mendations and producing a national report about the topic.
Key words
Right to education, free education, public policy, Tomasevski, Colombian State, covenants, human rights,
recommendations.
Comisin Nacional de Seguimiento a Recomendaciones de la Relatora Especial de Naciones
Unidas para el Derecho a la Educacin
Luis Carlos Avellaneda, Senador de la Repblica.
Francisco Cajiao, Asesor y consultor en educacin.
Ramn Moncada, Coordinador Campaa por el Derecho a la Educacin. Plataforma Colombiana de Derechos
Humanos, Democracia y Desarrollo.
Ana Cristina Portilla, Investigadora de la Comisin Colombiana de Juristas, Delegada por la Movilizacin
Social por la Educacin.
WilliamRen Snchez, Secretario Nacional CEID- FECODE. Delegado por FECODE.
J os Luis Ruiz, Asistente, Comisin Nacional de Seguimiento El Derecho a la Educacin en Colombia.
43
Informe de la Comisin Nacional de Seguimiento a las
Recomendaciones de la Relatora Especial de Naciones Unidas
para el Derecho a la Educacin
Presentacin
e
n febrero de 2004, la Relatora Especial
de Naciones Unidas para el Derecho a
la Educacin, Katarina Tomasevski, como
resultado de una visita oficial a Colombia en octubre
de 2003, present al Gobierno colombiano el Informe
sobreel Estado del Derecho a la Educacin en Colombia
1
,
el cual tiene veinte recomendaciones para que el Es-
tado se ajuste a las obligaciones adquiridas en pac-
tos, convenciones y conferencias internacionales so-
bre derechos humanos, y en particular, sobre el dere-
cho a la educacin. Para la elaboracin del Informe
y las Recomendaciones, Tomasevski parti del an-
lisis de la Declaracin Universal de Derechos Huma-
nos, la Convencin Mundial de los Derechos de la
Niez y del Pacto Internacional de Derechos Econ-
Un nio sin educacin
es un nio sin futuro,
si Colombia no invierte
en su futuro, no tienefuturo
K. TOMASEVSKI, 2004
1
Naciones Unidas, Comisin de Derechos Humanos, Los
derechos econmicos sociales y culturales. El derecho a la
educacin. Informe de la Relatora Especial, Katarina Toma-
sevski. Adicin: Misin a Colombia, 1 al 10 de octubre de
2003, 60 perodo de sesiones, doc. E/CN.4/2004/45/Add.2,
febrero de 2004.
44
micos, Sociales y Culturales, PIDESC, as como de
otras convenciones y conferencias internacionales;
instrumentos ratificados por el Estado colombiano
y en donde se estipulan obligaciones y responsabili-
dades que deben ser asumidas en relacin con la
educacin como derecho humano.
En el marco de la Campaa por el Derecho a
la Educacin, promovida desde septiembre de 2003
por la Plataforma Colombiana de Derechos Huma-
nos, Democracia y Desarrollo, que rene cerca de
noventa organizaciones de carcter nacional, regio-
nal y local, se conform en 2005, la Comisin Na-
cional de Seguimiento, CNS, a las Recomendacio-
nes de la Relatora para revisar despus de un ao de
su presentacin al Gobierno, la atencin y el cumpli-
miento de las veinte recomendaciones.
La CNS, de carcter provisional, se conform
para hacer seguimiento a estas Recomendaciones y
elaborar un informe Nacional
2
. Se obtuvo informa-
cin de la siguiente manera:
1. Se realizaron derechos de peticin a dife-
rentes entidades oficiales: Vicepresidencia
de la Repblica, Ministerio de Educacin,
Fiscala y Defensora del Pueblo.
2. Se solicit una reunin con la Ministra
de Educacin.
3. Se realizaron consultas y reuniones con
organizaciones sociales.
4. Se consultaron algunos informes y resul-
tados de seguimiento impresos y difun-
didos en sitios Webde organismos oficia-
les y de organizaciones no gubernamen-
tales, y
5. Se solicit informacin especfica en el
departamento del Choc.
Derecho a la educacin
Nadie responde
La primera conclusin de la Comisin es que
el Gobierno colombiano no ha difundido el Infor-
me ni las Recomendaciones de la Relatora y se ha
desentendido de este documento adoptado por Na-
ciones Unidas. Tampoco existe un plan especfico
para hacer seguimiento al cumplimiento de las vein-
te recomendaciones.
La Comisin slo tuvo acceso a archivos de
prensa del ao 2004, donde la Ministra de Educa-
cin responde a periodistas sobre el Informe de la
Relatora, restndole importancia. El Gobierno, par-
ticularmente el Ministerio de Educacin Nacional,
MEN, debi elaborar un plan para la implementa-
cin de las Recomendaciones de la Relatora en el
cual se establecieran compromisos serios, conside-
rando que el Estado tiene que cumplir las obligacio-
nes internacionales de derechos humanos, incluidas
las de los relatores especiales. Adems, lo recomen-
dado en el Informe corresponde al trabajo de inves-
2
Formaron parte de esta Comisin el senador de la Repbli-
ca Luis Carlos Avellaneda, el consultor y asesor en educa-
cin Francisco Cajiao; la delegada de la Movilizacin Social
por la Educacin, Ana Cristina Portilla, investigadora de la
Comisin Colombiana de J uristas; el delegado de la Fede-
racin Colombiana de Educadores, William Ren Snchez,
Secretario Nacional de CEID-FECODE, y el Coordinador de
la Campaa por el Derecho a la Educacin, Ramn Monca-
da Cardona; con el apoyo de J os Luis Ruiz, quien realiz
la secretara de esta Comisin. Para contacto con coordina-
cin de la Campaa e informacin sobre esta comisin e in-
forme puede escribir a: derechoaeducacion@epm.net.co o
plataformaco@colomsat.net.co o llamar a los telfonos Bo-
got: (1) 323 07 15 y Medelln: (4) 216 68 22 o escribir a la
direccin: Carrera 5 No. 33A - 08, Bogot.
45
e s t a d o y d e r e c h o
tigacin realizado
por la Relatora
Especial exper-
ta de Naciones
Unidas sobre el
tema y respon-
de a evidencias
que comprueban
la grave situacin
del derecho a la edu-
cacin en Colombia.
La Comisin no
tuvo pronto acceso a informacin
de los organismos oficiales, a pesar
de haberse presentado, inclusive,
derechos de peticin de informa-
cin solicitados por un senador de
la Repblica. La reunin solicitada
por la Comisin a la Ministra de
Educacin no fue atendida y la carta
de solicitud estuvo extraviada y negada por la secre-
tara de ese Despacho.
En vista de la ausencia de informacin directa,
se consultaron informes y sitios Weboficiales del Mi-
nisterio
3
y de la Direccin de Planeacin Nacional,
DNP
4
. En la Webdel Ministerio hay tan poca infor-
macin que no permite hacer un seguimiento; slo
hay indicaciones y definiciones de lo que son los sis-
temas de informacin sin datos de seguimiento, y
en relacin con estadsticas anuales se encuentra in-
formacin sin actualizar. El sitio Webdel Departa-
mento Nacional de Planeacin, DNP, permite acce-
der a mayor informacin en relacin con el Sistema
de Seguimiento a Metas Presidenciales, SIGOB,
pero de conjunto existe alta fragilidad en el sistema
de informacin nacional.
A pesar de la poca informacin oficial, la Comi-
sin tuvo acceso a informes algunos de carcter ofi-
cial, aprovech informacin en anlisis publicados y
en sitios Webde diferentes instituciones y realiz re-
uniones con varias organizaciones sociales nacionales;
con base en esta informacin agrup las veinte reco-
mendaciones en los siguientes bloques temticos:
Gratuidad de la educacin.
Revolucin y polticas educativas.
Escuela en medio del conf licto.
Defensores de derechos humanos, estu-
di antes y maestros amenazados y asesi -
nados.
Discriminacin e inequidad, y
Recomendaciones y exigencias.
Si quiere educacin, pague!
La gratuidad para el acceso y permanencia en
el sistema escolar, por lo menos en la educacin b-
sica varios pases latinoamericanos lo contemplan
en la educacin superior, debe mirarse como atri-
buto del derecho a la educacin y como un hecho
decisivo de nivelacin y equidad social. Una socie-
dad y un Estado que aseguran el acceso gratuito, uni-
versal y obligatorio de sus nias, nios y jvenes,
est asegurando su futuro.
Otra consideracin que debe tenerse es la si-
tuacin de pobreza y de bajos ingresos que tiene la
mayora de la poblacin. Muchos nias, nios y j-
venes no acceden, o no pueden permanecer en las
instituciones escolares debido a la situacin econ-
mica de sus familias.
3
Informacin consultada en la pgina web www.mineducacion.
gov.co
4
Informacin consultada en la pgina web www.dnp.gov.co
46
En toda institucin educativa oficial de Colom-
bia se debe pagar el ingreso anual, y este cobro se en-
cuentra orientado y reglamentado por el Ministerio de
Educacin Nacional y por la mayor parte de las Secreta-
ras de Educacin departamentales y municipales.
La poltica del Gobierno en materia de educa-
cin, concretada a travs del programa denominado
Revolucin Educativa
5
y del Sistema General de
Participaciones
6
, no slo no plantea medidas que
mejoren de manera efectiva el sistema de educacin
en Colombia, el cual se caracteriza por ser excluyen-
te y discriminatorio
7
, sino que empeora la situacin
del sistema educativo con la implementacin de po-
lticas pblicas regresivas en materia de derechos
econmicos, sociales y culturales.
Uno de los problemas ms preocupantes del
derecho a la educacin en Colombia es la no gratui-
dad de la educacin bsica. Esto evidencia que el dis-
frute del derecho a la educacin se ve vulnerado por
el incumplimiento del Estado para implementar la
gratuidad de la educacin primaria obligatoria, y ga-
rantizar la accesibilidad a la educacin de todas y to-
dos, sin discriminacin, especialmente de los grupos
en condiciones de vulnerabilidad
8
.
El Gobierno, a travs del Ministerio de Educa-
cin Nacional, expidi en junio de 2004 una Direc-
tiva ministerial con vigencia para 2004 y 2005, de-
nominada Gua para la administracin de los re-
cursos del sector educativo
9
, en la cual establece las
pautas que deben orientar a las entidades territoria-
les en el manejo de los recursos para educacin pro-
5
El programa Revolucin Educativaest contenido en el Plan
Nacional de Desarrollo 2003-2006 Hacia un Estado Comuni-
tario, aprobado por el Congreso de la Repblica mediante la
Ley 812 de 2003. Segn el artculo 339 de la Constitucin Po-
ltica, el Plan de Nacional de Desarrollo incide en el disfrute de
los derechos humanos, particularmente en los derechos eco-
nmicos, sociales y culturales; sus lineamientos repercuten di-
rectamente en las dems polticas pblicas que se ejecuten en
el cuatrienio, e incide en las leyes anuales de presupuesto.
6
El Sistema General de Participaciones, SGP, fue creado por
el acto legislativo 01 de 2001 que modic los artculos 347,
356 y 357 de la Constitucin Poltica de 1991, y est regula-
do por la Ley 715 de 2001. Con este nuevo sistema se trans-
eren recursos de la Nacin a las entidades territoriales con
algunos nes especcos, como la nanciacin de la educa-
cin y la salud. El SGP sustituy el anterior sistema de -
nanciacin del sistema educativo situado scal y transfe-
rencias, modicando los criterios de asignacin y de
distribucin de los recursos, y reduciendo los montos de es-
tos, lo que ha tenido un impacto negativo sobre el disfrute
del derecho a la educacin.
7
En este aspecto, la Relatora para el derecho a la educacin,
seora Katarina Tomasevski, en el informe elaborado con
motivo de la misin a Colombia realizada en octubre de
2003, manifest que el modelo educativo en Colombia es
... un mecanismo reproductor tanto de pobreza como de in-
equidad. Comenta que a los estratos ms pobres, 1 y 2,
pertenece menos del 5 por ciento del ingreso, mientras que
los estratos ms ricos, 5 y 6, controlan el 60 por ciento. Con-
cluye que en Colombia los ingresos de la familia son una de-
terminante fundamental para el acceso a la educacin de la
niez y la juventud, en particular de la educacin superior, y
que menos del 6 por ciento de la juventud entre 18 y 24
aos del estrato 1 se matricula. Un promedio de menos de
5,7 aos de educacin para los estratos 1 y 2, y ms de
once aos para el estrato 6, ejemplica la brecha entre los
pobres y los ricos, as como el hecho de que, en Bogot, ...
el 42,5 por ciento de los jvenes de estratos bajos se en-
cuentra vinculado al mercado laboral, mientras que esto
slo sucede con el 3,7 por ciento de los jvenes de estratos
altos, en: Naciones Unidas, Comisin de Derechos Huma-
nos, Los derechos econmicos, sociales y culturales. Op.,
cit., nota 1, prrafo 16.
8
Artculos 13 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Econmi-
cos, Sociales y Culturales.
9
Ministerio de Educacin Nacional. Gua No. 8.
47
venientes del Sistema General de Participaciones. El
Gobierno, reiterando lo dispuesto en la Directiva
ministerial nmero 4 de 2003
10
, dispuso que:
Teniendo en cuenta las restricciones presu-
puestales que impone la Ley 715 de 2001, en el caso
en que las entidades territoriales establezcan gratui-
dad generalizada en la prestacin del servicio pbli-
co educativo sin tener en cuenta las condiciones so-
cioeconmicas de la poblacin atendida, los recur-
sos que dejan de percibir los establecimientos educa-
tivos por concepto de derechos acadmicos y otros
cobros deben ser asumidos con recursos propios de
la entidad territorial diferentes al Sistema General
de Participaciones. En cualquier caso, la entidad te-
rritorial deber transferir a las instituciones o asumir
directamente los costos bsicos asociados con el fun-
cionamiento del establecimiento educativo, subsa-
nando el efecto de los recursos que deja de percibir.
Mediante esta disposicin, el Gobierno fij
una sancin econmica a las entidades territoriales
que establezcan la gratuidad de manera generalizada
para la prestacin del servicio educativo. La sancin
consiste en dejar de transferir a las en-
tidades territoriales recursos del Siste-
ma General de Participaciones, los
cuales representan el 90 por ciento del
total de recursos disponibles para la fi-
nanciacin del sistema educativo
11
.
Esta medida es regresiva y desestimula con una
severa sancin a las entidades territoriales que, dan-
do cumplimento a las obligaciones constituciona-
les
12
e internacionales
13
que tiene Colombia en ma-
teria de derechos humanos, abogan por la imple-
mentacin del principio de gratuidad universalizada
de la educacin primaria.
Un grupo de organizaciones no gubernamen-
tales ejerci un derecho de peticin
14
ante el Minis-
terio de Educacin Nacional, y solicit derogar aque-
llos apartes de la Directiva ministerial N. 4 de 2003,
en donde la Nacin elude su obligacin de impartir
educacin primaria universal y gratuita, y sanciona a
las entidades territoriales que buscan implementar
el principio de gratuidad universal de la educacin
15
.
En respuesta, el Ministerio manifest que tal dispo-
10
Vase tambin, En contrava de las reco-
mendaciones internacionales, Comisin Co-
lombiana de J uristas, Bogot, 2004, p. 121.
11
Gua No. 8, Gua para la administracin
de los recursos del sector educativo, Mi-
nisterio de Educacin Nacional, junio de
2004, p. 8.
12
Constitucin Poltica de Colombia, artculo 67.
13
Artculo 13 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Eco-
nmicos, Sociales y Culturales, aprobado mediante la Ley
74 de 1968 y vigente para el Estado colombiano desde
1976; artculo 28 de la Convencin sobre Derechos del
Nio, aprobada mediante la Ley 12 de 1991
y vigente para el Estado Colombiano desde
1991; artculo 13 del Protocolo adicional
a la Convencin Americana de Derechos
Humanos, aprobado mediante la Ley 319
de 1996.
14
El derecho de peticin es un derecho funda-
mental, reconocido en el artculo 23 de la
Constitucin Poltica de Colombia, en virtud
del cual Toda persona tiene derecho a pre-
sentar peticiones respetuosas a las autori-
dades por motivos de inters general o par-
ticular y a obtener una pronta respuesta.
15
Derecho de peticin dirigido a la ministra
de Educacin, Cecilia Mara Vlez White,
con fecha de radicacin de 5 de noviem-
bre de 2004.
48
sicin no slo no viola el derecho a la educacin,
sino que est acorde con el ordenamiento interno.
Agrega,
... las directrices impartidas, no contra-
vienen lo establecido en la Constitucin
Poltica de Colombia, ni pretenden impe-
dir la gratuidad del servicio educativo, sien-
do lcito el cobro de los derechos acadmi-
cos a quienes estn en capacidad de sufra-
garlos, con lo que se pretende desde la ley
hacer equidad con relacin a la poblacin
econmicamente menos pudiente
16
.
La respuesta del Gobierno demuestra, por una
parte, que ste no reconoce la crtica situacin de
inequidad y exclusin de muchsimas personas, y
que afecta seriamente la realizacin efectiva del dere-
cho a la educacin en Colombia.
El Gobierno colombiano incumple las reco-
mendaciones que el Comit de Derechos Econmi-
cos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha
hecho con relacin a que ste debe situar el mxi-
mo de los recursos econmicos disponibles para ga-
rantizar el derecho a la educacin; tampoco acoge
la recomendacin de la Relatora en el sentido de
efectuar un incremento de la asignacin presupues-
16
Repblica de Colombia, Ministerio de Educacin Nacional,
Ocina Asesora J urdica, noviembre 22 de 2004, radicado
ER 54738.
17
Naciones Unidas, Comisin de Derechos Humanos, Los de-
rechos econmicos sociales y culturales. El derecho a la edu-
cacin. Informe de la Relatora Especial, Katarina Tomasevs-
ki. Adicin: Misin a Colombia, 1 al 10 de octubre de 2003,
60 perodo de sesiones, doc. E/CN.4/2004/45/Add.2, febrero
de 2004, p. 2.
49
taria para la educacin de 30 por ciento, del 4 al 6
por ciento del PIB
17
. Se estima que Colombia desti-
na 4.1 por ciento de su Producto Interno Bruto a la
educacin pblica
18
. La obligacin de garantizar
educacin primaria universal y gratuita est califi-
cada de inmediato cumplimiento.
Dotaciones de equipos y materiales didcticos
de muchas instituciones escolares dependen de la
beneficencia y solidaridad de organizaciones y fun-
daciones. Maestros y rectores sealan que existen po-
cos recursos para la financiacin de los gastos de la
cotidianidad escolar y la accin educativa regular. La
Nacin y las entidades territoriales calculan los cos-
tos de edificios, aulas, personal administrativo y pla-
zas docentes, pero asignan recursos insuficientes
para la operacin cotidiana y la actividad pedaggica
en las instituciones escolares. Esto incide en la cali-
dad de la educacin, porque no basta el edificio, el
aula, el directivo de institucin educativa, de secre-
tara o de ministerio para asegurar la buena cali-
dad, es necesario invertir en la calidad de la vida es-
colar en su totalidad.
Existen iniciativas de gobiernos locales para
implantar la gratuidad que es necesario apoyar, for-
talecer y promover en otras ciudades y departamen-
tos. Citamos el caso del departamento del Choc,
donde el gobernador emiti un decreto y el Conce-
jo Municipal est cercano a la aprobacin de un
acuerdo para la gratuidad en el acceso a la educa-
cin en Quibd. En Medelln, el Concejo Munici-
pal ha abordado este tema en un acuerdo munici-
pal. En Bogot se decidi no cobrar por el ingreso
de estudiantes de educacin bsica pertenecientes
a los estratos 1 y 2; adems, est llevando a cabo un
programa que otorga un subsidio mensual a nias,
nios y jvenes que trabajan en la calle, con el fin
de que regresen a las instituciones y permanezcan
en ellas hasta la culminacin de los programas es-
colares. El Gobierno debe apoyar estas iniciativas
econmica y polticamente, as como propiciar y
garantizar la gratuidad de la educacin en todo el
territorio nacional.
Sube cobertura, aumenta desercin
Segn informacin extrada del sito Webofi-
cial de la Direccin Nacional de Planeacin, ... la
magnitud y complejidad de la educacin colombia-
na puede visualizarse dadas las cifras que se maneja-
ban en el sector para el ao 2004: alrededor de se-
senta mil establecimientos escolares, cuatrocientos
veinte mil docentes y diez millones de alumnas y
alumnos. La educacin superior tiene cerca de dos-
cientas setenta instituciones y un milln de estu-
diantes. A diferencia de otros pases de la regin, la
participacin del sector privado en la oferta de edu-
cacin es alta: aproximadamente 20 por ciento en
educacin bsica y media y 60 por ciento en educa-
cin superior
Esta magnitud es expuesta como argumento
para la dificultad de seguimiento y obtencin de in-
formacin. Para responder a esta necesidad del siste-
ma de informacin, se cuenta con el Sistema de Se-
guimiento a las Metas Presidenciales 2004-2007, SI-
18
Ver artculo: No basta con tener ms, hay que gastar mejor.
Por Alberto Rodrguez, en: Al Tablero, peridico del programa
de Revolucin Educativa del Ministerio de Educacin, marzo
de 2003. Alberto Rodrguez, Ph.D. es especialista en educa-
cin del Banco Mundial. http://www.mineducacion.gov.co/alta-
blero/articulo.asp
50
GOB; en este caso para el sector educativo. De acuer-
do con este sistema, se reportan los siguientes
avances en las metas
19
:
En aumento de cobertura de nuevos cupos se
tiene una meta para el cuatrienio de un milln qui-
nientos mil nuevos cupos en educacin bsica y
media, y a 31 de diciembre de 2004 se reporta un
logro de setecientos treinta y cuatro mil cuatrocien-
tos trece nuevos cupos 477.989 en 2003 y 256.815
en 2004 lo que representa un avance del 49 por
ciento frente a la meta para los cuatro aos del pe-
rodo de Gobierno.
En el Foro sobre Calidad de la Educacin
20
,
realizado en septiembre de 2004 en el marco del pro-
yecto Educacin Compromiso deTodos, la Ministra de
Educacin, Cecilia Mara Vlez, present los resulta-
dos de la poltica de Revolucin Educativa de este
Gobierno. Dijo que en dos aos se ha logrado cum-
plir con la mitad de la meta de cobertura planteada
para educacin preescolar, bsica y media y mostr
los logros en educacin superior.
En los datos que reporta el sistema de segui-
miento a metas presidenciales y en la valoracin que
hace la ministra de Educacin, se plantea un reporte
favorable y una satisfaccin por el avance logrado en
trminos de cobertura y calidad. Sin embargo, es im-
portante reiterar que la provisin de un cupo no ga-
rantiza el goce del derecho a la educacin de las nias,
los nios y los jvenes, y que es necesario avanzar en
la implementacin de una educacin de calidad y de
polticas pblicas que acaben con la desercin escolar.
Adicionalmente, el aumento de cupos se ha llevado a
cabo en detrimento de otros componentes del dere-
cho a la educacin, como el aumento del nmero de
nias, nios y jvenes por maestro. El Gobierno debe
implementar una poltica de educacin que cumpla
con los requisitos aceptados por Naciones Unidas y
que fueron desarrollados por la Relatora Tomasevski
en el Sistema de las 4 A que plantea un esquema de
obligaciones y derechos, a la luz de las obligaciones
contenidas en el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales:
Asequibilidad: que se refiere a presupuesto
suficiente, escuelas y maestros necesarios,
infraestructura y dotaciones pertinentes.
Accesibilidad: que incluye gratuidad, accesi-
bilidad econmica, material y geogrfica a
las instituciones escolares.
Adaptabilidad: que analiza la pertinencia
del currculo y la oferta educativa de acuer-
do a contextos y poblaciones especficas.
19
http://sigob.presidencia.gov.co/ciudadanos/menu/menu.asp
20
http://eltiempo.terra.com.co/PROYECTOS/RELCOM/RESE
DU/COMTOD/noticias/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-
1916809.html
51
Aceptabilidad: que observa la calidad de la
educacin asociada a las necesidades, inte-
reses y expectativas de las diversas comuni-
dades y poblaciones.
En relacin con la cobertura, hay dos dificulta-
des que el Gobierno debe solucionar y que fueron
objeto de preocupacin por parte de la Relatora: la
primera es la relacionada con el seguimiento real y la
credibilidad de las estadsticas departamentales y na-
cionales ante la fragilidad del Sistema Nacional de In-
formacin Educativa, asunto que es reconocido por
los mismos funcionarios del Estado. Como lo expres
Blanca Lilia Caro, jefa de Planeacin y Finanzas del
Ministerio de Educacin Nacional en un foro sobre
financiacin de la educacin preescolar y bsica, reali-
zado en Bogot en noviembre de 2004
21
:
...persisten los cuestionamientos sobre
la veracidad de la informacin sobre la ma-
trcula que reportan las Secretaras de Edu-
cacin. Falta mejorar mucho en la calidad
de la informacin, pero se estn haciendo
auditorias y hay un comit interinstitucio-
nal de informacin que est trabajando
para ajustar el Sistema de Informacin
La segunda dificultad es el desfase que se ha
presentado en el pas entre cobertura y desercin, a
pesar de que sobre esta ltima no hay un registro sis-
temtico, pero que es expresado por organizaciones
e informes. Como resultado de la encuesta de per-
cepcin ciudadana realizada en 2004 sobre la ges-
tin del Gobierno, aparece tambin la desercin es-
colar entre las debilidades del perodo:
Entre los desaciertos estn la falta de inversin
en educacin, la falta de implementos necesarios
para la enseanza y las deficientes condiciones labo-
rales de los educadores. Tambin se considera que la
desercin escolar es alta y que no se ha hecho nada
para mejorar la precaria infraestructura fsica de las
instituciones educativas.
Sobre esto, el vicepresidente de FECODE Ce-
lio Nieves Herrera, inform que,
...entre 2003 y 2004 hubo una deser-
cin de ms de quinientos veinte mil estu-
diantes, segn un estudio del profesor Fer-
nando Reimers realizado para la Funda-
cin Antonio Restrepo Barco. Los nios se
matriculan y luego se van de la escuela por
varios factores, especialmente por las con-
diciones econmicas del pas
22
De lo anterior se concluye que el aumento de
cobertura reportado por el Gobierno no es real por
estar acompaado por lo menos de dos factores
desequilibrantes: desplazamiento de estudiantes de
las instituciones privadas a las instituciones
educativas oficiales, y desercin producida dentro
del sistema oficial por las condiciones econmicas
de las familias o por la desmotivacin de estudiantes
para permanecer en el sistema.
Otro hecho que preocupa en relacin con la
cobertura educativa nacional, es el alto ndice de co-
bertura atendida por particulares, lo cual es seala-
21
http://eltiempo.terra.com.co/PROYECTOS/RELCOM/RESE-
1916809.html
22
http://eltiempo.terra.com.co/PROYECTOS/RELCOM/RESE-
1916809.html
52
do por el profesor Francisco Cajiao: en las ocho
principales ciudades de Colombia el 50 por ciento
de la educacin es ofrecida por particulares y mues-
tra la diferencia de oportunidades entre institucio-
nes educativas pobres que son la mayora, en razn
de su presupuesto e instituciones educativas privile-
giadas, como muchas de las privadas, que se eviden-
cia en la comparacin de la asignacin presupuestal
oficial promedio para un nio de educacin bsica
correspondiente a US$324 dlares por ao que se
invierten en uno de los colegios privados ms privi-
legiados de Bogot. Estamos hablando de nias, ni-
os y jvenes que no tienen la misma oportunidad
de ser ciudadanas y ciudadanos con igualdad de con-
diciones. La brecha tiene implicaciones en la calidad
de la oferta escolar y con frecuencia se expresa tam-
bin en calidad de aprendizajes y en oportunidades
futuras para el mundo acadmico y/ o laboral.
El derecho a la educacin, en relacin con la
calidad, es analizado desde las dimensiones de adap-
tabilidad y aceptabilidad planteadas en el Sistema
de las 4 A desarrollado por la Relatora Tomasevski.
Se basa en el reconocimiento de necesidades, pro-
blemas y contextos socioculturales particulares que
las comunidades usuarias consideran pertinente in-
corporar a las polticas y programas educativos. Esto
ha sido expresado por Wilson Arboleda, director del
CEID del Sindicato de Maestros del Choc:
A pesar de que el Gobierno habla de
cobertura, calidad y eficiencia, realmente no
se ataca de raz la situacin educativa de los
chocoanos porque el diagnstico no tiene
en cuenta la realidad social y econmica de
las familias. Se ampla la cobertura en cierto
sentido, pero con el transcurrir del tiempo
los alumnos desertan de las instituciones
por la falta de recursos econmicos para sos-
tenerse; para los que continan en su ma-
yora, el nivel acadmico es bajo, en parte
por desmotivacin, porque al terminar sus
estudios no encuentran qu hacer o no en-
cuentran una profesin que les permita su
desarrollo personal. Igualmente, porque la
oferta educativa no llena sus aspiraciones.
Otro testimonio que muestra la precariedad
de la Revolucin Educativa, es relatado por el
Concejo Comunitario Mayor Asociacin Campesi-
na Integral del Atrato, COCOMACIA:
Existen comunidades con escuelas que
desde el ao 2003 no cuentan con maestros
que dicten clase. Varias comunidades han
tenido ciento veinte, ochenta, y setenta
alumnos y alumnas matriculados y slo
cuentan con una maestra. De la misma for-
53
ma, hay varias comunidades sin maestros:
La Villa, La Pea, Pueblo Viejo; en el ro Be-
baram la comunidad del Playn, en el ro
Munguid ms de doscientos nios y nias,
y en el ro Negua, San Francisco de Ich
La escuela
Sitiada y entre fuegos
Los medios de comunicacin del pas se han
ocupado de la afirmacin del Gobierno que en Co-
lombia no hay conflicto armado, pese a las perma-
nentes confrontaciones entre el Ejrcito Nacional y
los grupos armados. Mantenerse en esta negacin
ayuda poco; lo mejor que podra hacer el Gobierno
es reconocer el hecho y enfrentarlo mediante la ne-
gociacin poltica, que es la va deseable.
En Colombia los combatientes cometen ml-
tiples infracciones al Derecho Internacional Huma-
nitario, DIH. Las escuelas rurales dan cuenta de
ello, porque muchas se encuentran en territorios en
disputa o son aprovechadas como cuarteles y atala-
yas. La Relatora denunci los ataques contra las es-
cuelas y su utilizacin por los grupos armados como
factores de formacin para la guerra
23
. As, el Go-
bierno no adopta medidas efectivas para la desvin-
culacin de la escuela del conflicto armado y su pro-
teccin como espacio de paz
24
.
Otro problema asociado es la vinculacin de
jvenes a la seguridad democrtica, como aconte-
ce con los soldados campesinos. Jvenes en edad es-
colar a quienes se les debera ofrecer un aula para
continuar su formacin y tener otras oportunidades
de empleo productivo. Muchos se han incorporado
al programa por presiones econmicas y por falta de
opciones de vida. A esto se aade que, debido a que
el actual Gobierno ha decidido abiertamente involu-
crar a la poblacin civil al conflicto
25
, se ha reforza-
do la idea de que quien no est con la Fuerza Pblica
est contra ella.
Violaciones, asesinatos y poca justicia
En cuanto a maestros asesinados o vctimas de
violaciones a los derechos humanos, los datos desfa-
vorables encontrados por la Relatora en octubre de
2003 continan vigentes: el nmero de maestros
asesinados en Colombia sigue siendo alto y hay poca
investigacin de los hechos, y cuando esta se lleva a
cabo no llega a la judicializacin y penalizacin de
los responsables. Parece que al Estado no le preocu-
para el asesinato de sus maestros.
Segn la base de datos de la Escuela Nacional
Sindical, ENS, reconocida por organismos del Esta-
do y que triangula informacin con el observatorio
23
Naciones Unidas, Comisin de De-
rechos Humanos, Los derechos
econmicos, sociales y culturales,
el derecho a la educacin, E/
C.4/2004/45/Add.2, prrafo 48.
24
Naciones Unidas, Comisin de De-
rechos Humanos, Los derechos
econmicos, sociales y culturales, el derecho a la educa-
cin, E/C.4/2004/45/Add.2, prrafo 48.
25
Varias iniciativas impulsadas
por el Gobierno dan cuenta de
esta situacin, entre estas,
adems del reclutamiento de
soldados campesinos, est la
conformacin de redes de in-
formantes y del servicio militar
a sectores vulnerables.
54
de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la
Repblica y otras instituciones como la Federacin
Colombiana de Educadores, FECODE, y la Comi-
sin Colombiana de Juristas, en Colombia cada se-
mana es asesinado un maestro sindicalizado. Entre
marzo 1 de 2004 y marzo 31 de 2005, fueron asesi-
nados cuarenta y ocho maestros y maestras sindicali-
zados; la Polica Nacional report para 2004, sesenta
y tres casos de educadores asesinados.
Pocos avances en inclusin y no
discriminacin
La Comisin lamenta no tener mayor infor-
macin de organismos gubernamentales y de organi-
zaciones sociales acerca de los temas de equidad y no
discriminacin que tambin fueron objeto de las Re-
comendaciones de la Relatora.
Sin embargo, resaltamos algunas informaciones
y preocupaciones expresadas en las reuniones con el
Movimiento Afrocolombiano Cimarrn, la Organiza-
cin Indgena de Colombia, ONIC, y la Red de Edu-
cacin Popular entre Mujeres, REPEM. Por el carc-
ter de las organizaciones participantes en la reunin,
se hace especial nfasis en la equidad y no discrimina-
cin por motivos de raza, etnia y gnero.
Para Juan de Dios Mosquera, perteneciente al
Movimiento Nacional Cimarrn:
El Estado colombiano mantiene la reserva
en el artculo 14 de la Convencin Interna-
cional para la Eliminacin de todas las For-
mas de Discriminacin Racial, con lo cual
no pueden presentarse denuncias al Esta-
do colombiano contra discriminacin ra-
cial; no se entiende la razn por la cual to-
dava Colombia mantiene esta reserva, a
pesar de las peticiones y presiones de carc-
ter nacional e internacional.

...la discriminacin racial en el campo de la
educacin no solamente es exclusin o im-
posibilidad para el acceso a ella, sino que se
expresa en el maltrato y en la generacin de
ambientes y relaciones hostiles en las insti-
tuciones educativas por parte de directivas,
profesores, padres de familia, y tambin en-
tre los mismos compaeros y compaeras
Es decir que no se garantiza el disfrute del de-
recho a la educacin a las nias y los nios desplaza-
dos, y que la poltica pblica para la atencin en edu-
cacin de la niez desplazada se ha enfocado hacia la
apertura de cupos educativos. Sin embargo, los cu-
pos creados no son suficientes
26
, y en muchos casos
los establecimientos educativos no aplican la exen-
cin de los costos de matrculas y de pensiones a las
familias desplazadas.
Recomendaciones de la Comisin
La Comisin Nacional de Seguimiento, CNS,
solicita una respuesta del Gobierno colombiano sobre
el avance en relacin con el Informe y las Recomenda-
ciones de la Relatora, y la formulacin de un plan de
26
Durante el primer semestre de 2004, 113.108 cupos fueron
otorgados a nias y nios desplazados; pero el dcit de cu-
pos, segn la Red de Solidaridad Social es de 308.437 para
la poblacin entre cinco y quince aos; en: Consejo Nacio-
nal de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, Informe
a la Corte Constitucional, 17 de enero de 2005, AZ - 1, pg.
93; y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Re-
fugiados ACNUR, Balance de la poltica pblica de preven-
55
accin nacional para atenderlas y transformar la situa-
cin actual del derecho a la educacin en Colombia.
La CNS, recomienda:
1. El trmite y aprobacin en el Congreso
de la Repblica de la Ley Estatutaria so-
bre el Derecho a la Educacin, la cual debe
estar articulada con el proceso nacional de
la movilizacin social por la educacin, de
modo que ste sea deliberativo, participa-
tivo y de movilizacin nacional.
2. Cumplir con las obligaciones derivadas
del Pacto Internacional sobre Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, y en
particular, garantizar el derecho a una edu-
cacin primaria, universal y gratuita.
3. Complementar el acceso gratuito a la edu-
cacin primaria de la poblacin vulnera-
ble, y en particular de la poblacin en si-
tuacin de desplazamiento, con otras me-
didas que favorezcan y aseguren su per-
manencia en el sistema educativo.
4. Un estudio y un plan progresivo de exten-
sin de la gratuidad a la educacin bsica,
con proyeccin a la educacin media.
5. Que el Gobierno rectifique la Directiva
ministerial No. 8 de 2004, la cual repre-
senta una medida regresiva para el cumpli-
miento de la obligacin de carcter inme-
diato de implementar la gratuidad de la
educacin primaria obligatoria, y de ga-
rantizar la accesibilidad a la educacin de
todas y todos, sin discriminacin, especial-
mente de los grupos en condiciones de
vulnerabilidad.
6. Que el Gobierno adopte medidas para ga-
rantizar, de manera inmediata, la vida y la
integridad personal de toda la comuni-
dad educativa, y que ponga a salvo los es-
tablecimientos educativos, reconocindo-
los como espacios de paz y evitando cual-
quier utilizacin de los mismos para el
conflicto armado.
7. La invitacin oficial por parte del Gobier-
no colombiano para que el seor Vernor
Muoz, actual Relator de Naciones Uni-
das para el Derecho a la Educacin, visite
Colombia en 2006 con el fin de hacer se-
guimiento de la situacin de la educacin
y de las recomendaciones realizadas por
Naciones Unidas al Estado colombiano.
Bogot, abril 29 de 2005
cin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado en
Colombia. Agosto de 2002 - agosto de 2004, Bogot, di-
ciembre de 2004, Conclusiones y Recomendaciones Gene-
rales, prrafo 37.
56
Recomendaciones de la Relatora
Especial de Naciones Unidas
Katarina Tomasevski
1
.
1. Inmediato y explcito compromiso del Go-
bierno con la defensa y proteccin de los
defensores de los derechos humanos.
2. Afirmacin inmediata y explcita de la ple-
na vigencia de las obligaciones internacio-
nales en derechos humanos del Estado co-
lombiano y un compromiso con el fortale-
cimiento de la tutela en cuanto a derechos
econmicos, sociales y culturales.
3. Anlisis y valoracin de la poltica gu-
bernamental a la luz de los criterios del
derecho internacional de los derechos
humanos, con el propsito de la adecua-
cin de todas las estrategias y polticas
gubernamentales a dicho derecho.
4. Una evaluacin del impacto de La Revo-
lucin Educativa sobre el derecho a la
educacin.
5. Aclaracin anticipada al impacto sobre el
derecho a la educacin de las polticas de
ampliacin de educacin privada conteni-
das en La Revolucin Educativa, y me-
didas encaminadas a la eliminacin o,
por lo menos, reduccin de todo impac-
to negativo.
6. Afirmacin inmediata y explcita de la
obligacin internacional del Estado co-
lombiano de garantizar educacin gra-
tuita para toda la niez en edad de esco-
larizacin obligatoria. La implementa-
cin de la gratuidad necesita una identi-
ficacin detallada de los costos pagados
por los alumnos y alumnas por una edu-
cacin que debe ser gratuita pero no lo
es, y la Relatora Especial recomienda un
estudio de los costos actuales con el pro-
psito de su eliminacin.
7. Compromiso inmediato del Gobierno con
la gratuidad de la educacin y subsidios
del costo de toda la canasta educativa para
todos los nios y nias desplazados en
edad escolar.
8. Una topografa inmediata del perfil de la
exclusin educativa con el propsito de
adoptar todas las medidas necesarias para al-
1 Profesora de derecho internacional y de relaciones interna-
cionales (Universidad de Lund) y conferenciante externa del
Centre for African Studies (Universidad de Copenhague). Sus
principales intereses en la investigacin son las dimensiones
de las relaciones econmicas internacionales en los dere-
chos humanos y la legislacin no discriminatoria comparada.
Entre sus publicaciones recientes destacan: Between Sanc-
tions and Elections: Human Rights Performance of Donor Go-
vernments (1997) y Thematic Guide to Human Rights of Wo-
men (con G. Alfredsson, 1995).
57
canzar la inclusin comple-
ta lo ms pronto posible.
9. Un estudio inmediato del
perfil y alcance de la discri-
minacin en la educacin,
con la participacin de las vc-
timas, encaminado a asumir po-
lticas y prcticas para su elimina-
cin y un control pblico del cumpli-
miento de stas.
10. Incremento de la asignacin presupuesta-
ria para la educacin de 30 por ciento, del
4 por ciento al 6 por ciento del PIB.
11. Compromiso inmediato del Gobierno
con la gratuidad de la educacin y subsi-
dios del costo de toda la canasta educati-
va para todos los nios y nias trabajado-
res en edad escolar y, adems, la adapta-
cin de la educacin a estos nios y ni-
as, con la participacin de los mismos
en su diseo y evaluacin.
12. Las obligaciones internacionales del Estado
en derechos humanos comprometen a to-
das sus instancias a incorporar los derechos
humanos en todas las estrategias, polticas y
acciones, y requieren del concurso de todas
las ramas del poder pblico. La Relatora Es-
pecial subraya sus recomendaciones relacio-
nadas con un diseo del Plan de Desarrollo
que tenga un eje transversal de
derechos humanos.
13. Le parece excelente el mo-
delo de una constituyente educa-
tiva, propuesto por los chocoa-
nos, con el propsito de disear el
modelo educativo por medio de la
participacin de los titulares, individuales
y colectivos, del derecho a la educacin.
14. Recomienda al Gobierno colombiano, me-
didas inmediatas encaminadas a la aclara-
cin de los asesinatos del personal docente.
15. No puede imaginarse la realizacin del de-
recho a la educacin sin la proteccin de
los derechos humanos, profesionales, sin-
dicales y acadmicos de los educadores. La
Relatora Especial recomienda medidas in-
mediatas para remediar su desproteccin
en Colombia.
16. Recomienda al Gobierno que afirme enf-
ticamente la legitimidad y necesidad de la
enseanza, aprendizaje y defensa de dere-
chos humanos.
17. Desvinculacin de la escuela del conflicto
y su definicin y proteccin como espa-
cio de paz y para la reconstruccin de un
proyecto de vida para la niez y juventud
victimizadas por la violencia y el desplaza-
miento forzado.
58
18. Recomienda una estrategia educativa con
enfoque de gnero, destinada al anlisis de
los procesos educativos desde el punto de
vista de ambos sexos, y al diseo de una
educacin en contra del conflicto y la vio-
lencia, que eduque para un ideario de so-
ciedad en paz, basada en derechos huma-
nos iguales para todos y todas.
19. Subraya su recomendacin al Gobierno
de aclarar la legitimidad de los derechos
humanos y de desarrollar su enseanza y
aprendizaje con plena participacin de
los defensores de derechos humanos, el
personal docente, y los alumnos y alum-
nas para adaptar el proceso educativo al
contexto colombiano.
20. Recomienda al Gobierno desarrollar in-
mediatamente mecanismos que hagan
efectiva la eliminacin de toda discrimi-
nacin de las nias embarazadas y nias-
madres, como lo postul la Corte Cons-
titucional.
Poder, poltica y polticas
modos de empoderamiento del maestro
Resumen
Este artculo explora algunas diferencias entre poder, poltica y polticas, nociones que se han convertido
en lugares comunes del sector educativo colombiano. El artculo sugiere los lugares naturales del quehacer do-
cente, como espacios polticos para los maestros, como antiguos y nuevos escenarios para el empoderamiento:
el aula, la investigacin y la poltica pblica educativa.
Palabras clave
Poder, poltica, polticas, pedagoga, educacin, investigacin, maestro, aula, empoderamiento.
Abstract
This article explores some differences between power, politics and policies, notions that have commonly
been confused in the Colombian educational systems. The article suggests that the classroom, public policy, and
research even though part of the natural environment of the teacher, can become an important political scenario
for his and her empowerment.
Key words
Power, policy, politics, pedagogy, education, investigation, teacher, classroom, empowerment.
Ana Mara Gonzlez Forero
Politloga de la Universidad Nacional, candidata a Magster en Educacin de la Universidad Pedaggica
Nacional, maestra cartgrafa del Observatorio de Pedagoga y Educacin de Bogot, y asesora de polticas p-
blicas del IDEP.
61
d
e lo poltico, se habla mucho. Todos los das
se nos recuerda, por diversos medios, que
somos actores polticos, que la poltica nos
determina en tanto miembros de una sociedad. Sin
embargo, la conceptualizacin acerca de los signifi-
cados de lo poltico rara vez trasciende las aulas de
los politlogos y de los cientficos sociales. Es como
si la poltica no fuera una parte de la vida que nos
circula y ronda permanentemente. Por ello, el objeti-
vo de este artculo es ilustrar al lector sobre algunas
sutilezas conceptuales que pueden ser importantes a
la hora de buscar y de ubicar el lugar poltico que
cada uno de nosotros como sujetos ocupa. La invita-
cin no es a leer este texto como si fuera un recuento
exhaustivo y definitorio de los conceptos que plan-
tea, sino a ubicarlo en su intencin de precisar luga-
res, frases y escenarios comunes que, de tanto repe-
tir, hemos olvidado.
La poltica es una esfera, un universo de la co-
lisin. Como su objeto es el estudio del poder, se in-
volucra en las luchas, los choques, las alianzas y las
estrategias. En este primer apartado, se pretende di-
ferenciar poder, poltica y polticas, para lograr esta-
blecer sus correlaciones. Obviamente, esta diferen-
ciacin slo se puede dar a nivel terico, pues las tres
cosas, en la realidad, se entrecruzan, se contradicen,
se entrelazan y operan. Pero, a veces, un poco de di-
seccin nos ayuda a ver de modo ms preciso lo que
parece evidente.
El espacio de lo poltico se refiere al espacio
donde habita el poder. Y no es objeto de este corto
artculo producir una teora del poder que d cuenta
de lo que es. Para eso, gran parte de la filosofa de to-
das las culturas ha destinado siglos de pensamiento.
Simplemente, se busca plantear interrogantes. El
poder se tiene?, se acumula?, se ejerce?, se pierde?,
se gana?, habita en el Estado, en el Gobierno?
Es necesario aproximarnos, desde diferentes
perspectivas tericas, al concepto de poder. Este no
es sinnimo de Estado ni de Gobierno. Partamos de
un ejemplo: en alguna parte del discurso feminista
se nos dice que el poder puede estar entre las sba-
nas. Acaso el poder se halla en lo relacional o en lo
comunicativo?El poder se oculta y se visibiliza en el
disciplinamiento, en la autoridad, en el control. Se
reactualiza en los discursos y constituye las prcticas
en las instituciones y en la justicia. El poder flucta
y circula en su relacin perenne con la fuerza. Vive
en la relacin entre un mdico y su paciente, entre
un maestro y un estudiante. Todos estos son espa-
cios que se nutren de micro y macro poderes que es-
tn movilizndose en todo momento. El poder tal
vez podra condensarse en una nocin de movimien-
to; siempre tiene direccin, aunque no siempre se
sepa cul es
1
.
Aunque algunos tericos diran que stas se
constituyen en relaciones polticas, comparto la no-
cin de Fabin Acosta segn la cual no todaslasrela-
cionesdepoder son relacionespolticas, (algunas) son rela-
1
Al respecto, se pueden consultar las obras de Gilles Deleuze y Flix Guattari.
62
cionesdeautoridad, desubordinacin
2
. Sin embargo,
caben preguntas de diversa ndole sobre el origen
del poder, sobre su funcionamiento. Al crear pre-
guntas sobre el poder, lo que se pretende, funda-
mentalmente, es construir preguntas sobre el sujeto,
el empoderamiento y la gestin.
La poltica
La nocin de poltica, como la de poder, es al-
tamente problemtica y compleja. Entendmosla en
dos instancias: la que se relaciona con el poder ejer-
cido, y aquella que refiere a la institucionalidad pol-
tica moderna. De nuevo, es necesario advertir que la
intencin no es de exhaustividad sino de visibiliza-
cin de diversas posturas conceptuales que proble-
matizan el universo de lo poltico.
En este sentido, es necesario partir de una idea
global en la cual la poltica se instala como ciencia
de un estado humano que no es natural
3
, o como el
conjunto de regulaciones ficticias
4
de las relaciones
de la vida comunitaria. La poltica parece ser la ma-
nera como los seres humanos adaptamos el entorno
social para obligarlo a convertirse en un ambiente
que est de acuerdo con nuestras prioridades.
Podemos dar como ejemplo el caso de la mo-
narqua, en la cual el gobernante es enviado de Dios,
caso que para nuestro tiempo, en la cultura occiden-
tal, puede sonar distante de la realidad.
Otro ejemplo puede ser el del mercado accio-
nario, en el cual se negocia con acciones, opciones y
futuros, con base en clculos sobre una produccin
que no existe an. Para nuestros ancestros, puede so-
nar ilgico que nuestra economa est sustentada en
la realidad financiera y no en la productiva otra de
las ficciones con la cual nos constituimos en sistema
poltico.
Entendiendo esto, es fcil deducir el papel que
desempea la norma, la regla, la disciplina, para ins-
titucionalizar estas ficciones. Por ello, la poltica apa-
rece cuando se hace necesario controlar un colectivo
para su aparente beneficio. La poltica nace con la
ciudad y se constituye en el modo de organizacin
particular de la vida comn
5
a partir de una histori-
cidad dada.
Sin embargo, esto no quiere decir que la pol-
tica est atada necesariamente a lo jurdico. En mu-
chos casos lo ha estado, pero debe entenderse que la
2
Acosta, Fabin. El universo de la poltica. Bogot, Colegio de La Salle,
1995, p. 49.
3
Acosta, ibdem, p. 84.
4
No por cticias se pretende decir que sean inexistentes. Ms bien, que no
son naturales, que sus procesos de naturalizacin y normalizacin tienen
una historicidad determinada. Al respecto, ver la obra de Foucault y de Nie-
tzsche (especialmente, La arqueologa del saber y La gaya ciencia).
5
Acosta, ibdem, p. 51.
63 63
norma es, tambin, la construccin de una tica a
travs de la cual un sujeto se regula a s mismo no
necesariamente a sus semejantes. En este sentido,
es interesante la percepcin de Castoriadis segn la
cual la poltica es la actividad lcida cuyo objeto esla
institucin deuna sociedad autnoma ylasdecisionesque
conciernen a losemprendimientoscolectivos
6
.
Pero dada su naturaleza ficticia, la poltica no
est determinada de una sola forma y, por ende, no
est exenta de tensiones entre los objetivos, fines e
intereses concretos
7
de quienes administran la fic-
cin. Quines sean estos actores depende de los sis-
temas polticos que se hayan institucionalizado. En
nuestro caso, algunas de las instituciones polticas
modernas son el Gobierno, el parlamento, los par-
tidos y movimientos polticos, los sindicatos, el or-
den jurdico, entre otros. Los modos de incorporar-
se a estas luchas de fuerzas por el
posicionamiento, en la ficcin,
pueden ser entendidos como las
instancias colectivas de empodera-
miento, a travs de la cuales se ubi-
ca o se define un modo de movili-
zar la actuacin poltica frente a
una problemtica comn. A esto se
le denomina la agenda, y de ella se
deriva la gestin de los problemas pblicos; es de-
cir, la poltica pblica.
La poltica pblica
Antes de entrar en materia, es necesario
aclarar que los problemas son elaboraciones de los
hombres. Siempreexisten concepciones mltiples y no
hay problemas definidos demanera nica
8
. Los pro-
blemas polticos son construcciones sociales que
ref lejan concepciones especficas de la realidad. Y
como siempre es posible que haya una multiplici-
dad de definiciones acerca de un problema, lo que
63
6
Castoriadis, Cornelius. Los dominios del hombre:
las encrucijadas del laberinto, Barcelona, Gedisa,
1988.
7
Acosta, Ibdem, p. 92.
p o d e r , p o l t i c a y p o l t i c a s
8
Wildavsky (1979) citado en Elder, Charles y Cobb, Roger. Formacin de la
agenda. En Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las polticas pblicas.
Mxico, 1992, p. 77.
64
11
Aguilar, Luis F. Estudio introductorio. En Aguilar Villanueva, Luis F. El es-
tudio de las polticas pblicas, Mxico, 1992, pp. 15-67.
est en juego en el proceso de
formacin de la agenda (pbli-
ca) no es slo la seleccin de
los problemas sino tambin su
definicin
9
.
Definir una situacin
como un problema de polticas
significa aceptar que tiene solu-
cin y delimitar sus soluciones
posibles. Se presume no slo
que debe y se puede hacer algo,
sino que la posible solucin cae
dentro de la competencia de las
autoridades legtimas del gobierno
10
.
Cabe esta aclaracin porque hay que anotar
que la poltica pblica opera no slo por accin sino
tambin por omisin. Es decir, es tan poltico e inten-
cional lo que se hace como lo que se deja de hacer. De
ah que la movilizacin social tenga un valor impor-
tante en la creacin de los problemas pblicos y su po-
sicionamiento en la agenda. Sin la movilizacin, un
determinado gobierno puede definir sus prioridades
sin resolver problemas sociales o colectivamente con-
sensuados. Por ello, el posicionamiento de proble-
mas en la agenda pblica es un ejercicio poltico en el
cual las diversas fuerzas se miden y negocian el orden
de prioridad de los asuntos pblicos.
Una vez establecida la agen-
da, el anlisis, diseo y estudio de
polticas determina cules son los
fines pblicos que son posibles de
ser realizados para los cuales los
recursos disponibles son suficien-
tes, y a travs de cuales instru-
mentos y opciones de accin
11
pue-
den ser intervenidos no necesa-
riamente resueltos. As, la polti-
ca es pblica en tanto resuelve
problemas pblicos a travs de de-
cisiones, legislaciones y reglamen-
taciones que toma el Gobierno cuando est hacien-
do uso de la decisin del pueblo y no necesaria-
mente con su participacin. Sin embargo, la cons-
truccin de polticas pblicas ha encontrado un
importante mecanismo de colectivizacin de las de-
cisiones en la planeacin participativa, dado que la
ciudadana se convierte, a travs de mecanismos or-
ganizados, en rgano consultivo de las decisiones.
Qu tan consultivo sea el rgano ciudadano depen-
der de la voluntad poltica de determinado Gobier-
no y de qu tan importante sea la participacin en
su agenda pblica. Una vez ms, es la movilizacin la
que puede o no contribuir a crear condiciones para
que persista la voluntad poltica de permitir impor-
tantes niveles de participacin.
9
Elder, Charles y Cobb, Roger. Formacin de la agenda. En Aguilar Villa-
nueva, Luis F. El estudio de las polticas pblicas, Mxico, 1992, p. 77.
10
Elder, ibdem., p. 93.
65 65
Ahora bien, la poltica puede contar con
un diseo coherente, consistente, eficaz, eficien-
te y validado socialmente. Pero la ejecucin de la
poltica se encuentra en el espacio social de las
tensiones polticas a todo nivel; adems, existen
otros niveles en los cuales sectores y actores socia-
les tensionan y moldean las decisiones a partir
de cmo las interpretan y ponen a funcionar, de
qu tan vlidas son para resolver el problema
planteado, y de los recursos que tengan a disposi-
cin para poner en prctica la poltica. La suma-
toria de estas variables, voluntades y sujetos, nor-
malmente da como resultado que la poltica en
su aplicacin produzca no slo los logros espera-
dos sino otros nuevos, e incluso nuevos proble-
mas por ejemplo, niveles de insatisfaccin de
poblaciones no afectadas, problemas ambienta-
les, etc. que requieran nuevos diseos; y as su-
cesivamente. Algo similar ocurre con lo que se
planea y lo que finalmente se ejecuta; solo que,
en este caso, son los actores sociales, individuales
y organizados y sus voluntades polticas, los que
determinan lo que efectivamente sucede.
En este orden de ideas, cabe citar a Aguilar
cuando dice que
el mbito pblico es el campo de inter-
ciones e interpelaciones en el que los
ciudadanos individuales, por s mismos
o por los voceros de sus organizaciones,
hacen poltica y hacen las polticas: de-
finen las normas generales, dan forma a
sus problemas y esquemas de solucin,
perfilan y eligen a los lderes del Estado.
A decir verdad, constituyen al Estado y
ponen a la obra a los gobiernos
12

As es como las polticas pblicas aqu co-
menzamos a referirnos especficamente a las educa-
tivas como prctica tico - poltica y no como una
actividad tcnico administrativa pueden convertirse
en un campo de alternativas de accin capaz de pro-
ducir otras realidades. Es indispensable combatir la
escisin entre lo poltico y las polticas gestadas des-
de la internacionalizacin de la poltica educativa.
As mismo, es importante recordar a Frigerio:
La retirada de lo poltico, entendida
como la ausencia de preocupacin por
la justicia, estaba enmascarada y encu-
bierta por el despliegue de polticas que
producan lo injusto. Hoy podramos
precisar la hiptesis al constatar la perse-
verancia de las polticas polticamente
correctas, preocupadas por la goberna-
bilidad, que se limitan a ser gestiona-
rias de las desigualdades, con el nico
propsito de volverlas tolerables
13
12
Aguilar, ibdem., pp. 15-67.
13
Frigerio, Graciela. En la cinta de Moebius. En: Frigerio, Graciela, y Diker,
Graciela (comps.). Educar: ese acto poltico. Buenos Aires, Del Estante
Editorial, 2005, p. 19.
66
Si un mundo ms justo es posible, slo sepo-
dr edificar a travs dela poltica, no deespaldas a
ella
14
. Por ello, es importante introducir y posicio-
nar la nocin de que la poltica es pblica en tanto
que es construida socialmente (y no slo en
tanto que afecta a la comunidad). Esta cons-
truccin social se puede dar a travs de la inter-
pelacin y del auto diagnstico, ya que, por este
medio, las comunidades se leen a s mismas y
escogen no slo a sus gobernantes sino las for-
mas en que stos desarrollan su accin de go-
bierno. Esta es una idea potente en el sentido
de la autodeterminacin, la descentralizacin y
la autonoma.
En la educacin, una nocin como sta pue-
de significar que la escuela se resignifique desde lo
que la particulariza como actor social: sus condicio-
nes histricas, sus saberes incluidos, sus sujetos po-
lticos formados y en formacin, y su espectro terri-
torial. En fin, explorar la nocin de construccin
colectiva de las decisiones de gobierno implica re-
pensar a los sectores, la intersectorialidad, la comu-
nidad y al Estado. Es el poder constituyente perma-
nente y no instantneo, no constituido.
Lugar poltico del maestro
En este espectro me gustara ubicar al
maestro como sujeto. Y la preocupacin por el
sujeto conlleva una preocupacin por el carcter
poltico que lo define, por el espacio pblico en
el que debe tener parte y por las instituciones
14
Narodowski, Mariano. Educacin escolar y crisis del Estado. En Frigerio, Graciela, y
Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto poltico. Buenos Aires, Del Estante Editorial,
2005, p. 59.
67
que, al ofrecer su hbitat formndolo, se dejan mol-
dear por el sujeto
15
. Es el momento de intentar darle
piso a un lugar comn donde el maestro es un suje-
to poltico que ejerce un poder. Sabiendo esto, y
aunque parece un sin sentido, se ve a los maes-
tros enfrascados en discusiones sobre la dignifi-
cacin de la profesin y sobre la profesionaliza-
cin. Y es que acaso son estas caractersticas la
dignidad y la profesin, externas al maestro?Por
s mismo el maestro las defiende cuando com-
prende las implicaciones que tienen para la cul-
tura y para su quehacer, las posibilidades que se
abren en la enseanza y la didctica, las posicio-
nes de sujeto que le permiten ver el mundo des-
de una perspectiva particularmente valiosa.
Entonces, qu es lo poltico de la educa-
cin?Est comprendido en por lo menos dos co-
sas: en primer lugar, en aquello que establece la
continuidad en el tiempo de las generaciones y
en la coexistencia de singularidades. En segundo
lugar, en la voluntad de regulacin del cambio
individual, individual-masivo y social.
No hay educacin sin transmisin cultural;
pero lo que se transmite no es un contenido sino
una relacin. Esto implica la socializacin inten-
tando no ser reduccionista de un estatus polti-
co, de un acervo cultural, de una historicidad, de
un proyecto colectivo de nacin y de un tipo de
ciudadano. Es decir que el maestro, desde cmo se
concibe a s mismo y concibe a su quehacer, cons-
truye mundos posibles, legitima y deslegitima pro-
yectos polticos, construye imaginarios y posiciona
15
Frigerio, Graciela. En la cinta de Moebius. En: Frigerio, Graciela y
Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto poltico. Buenos Aires, Del
Estante Editorial, 2005, p. 16.
a otros sujetos ante su realidad. De la manera como
interprete esta realidad y se pare ante ella, depender
tambin la posicin que asuman los sujetos que lo es-
cuchan y los modelos que se les brinda. Y me pregun-
to con Frigerio, educar ser entoncesel acto poltico de
reconocer, sin el cual el conocimiento no esposible?
16
.
Escenarios y empoderamiento
Roles del maestro
En esta parte har un recorrido por tres de los
muchos escenarios polticos del maestro: el aula-es-
cuela, la investigacin y la participacin poltica. Los
tres son caminos complejos en los cuales el poder lle-
va a cabo juegos y redireccionamientos. Pero cada
uno de ellos rescata una parte del maestro que dara
sentido a un proyecto para su formacin poltica.
Son tres escenarios que se describen brevemente con
unos roles que se ponen en consideracin para el de-
bate sobre el lugar que ocupa el maestro en una so-
ciedad como la nuestra.
Existen diversos escenarios que le exigen al
maestro una posicin poltica trascendente para cons-
tituirse en una posicin tica y esttica ante la vida. Y
all, aunque se legisle, se disee y se controle, el maes-
tro tiene la potestad. Treinta nios sentados en sus
pupitres constituyen un nodo de poder: el aula. Ah,
la poltica tiene sentido en tanto que no slo controla
la percepcin del mundo de esos treinta nios, sino
que convoca a sus familias, a los directivos, a la Uni-
versidad a pensar y repensar las relaciones que se dan
en la escuela.
De ah que el aula sea un escenario poltico
por naturaleza y la potestad del maestro, el valor po-
ltico de su ejercicio, la razn de ser de todo tipo de
polticas que, por diversos medios entre los cuales
se pueden nombrar el currculo, la evaluacin estan-
darizada, los discursos internacionales sobre educa-
cin, pretenden reformar y moldear para no perder
control del escenario. Es ah donde la pregunta para
el maestro sobre su dignidad se convierte en un cues-
tionamiento que no se le hace a su esquema valora-
tivo (escalafn), a su nivel de formacin profesional
ni a su situacin laboral, sino a la tica que tenga
frente a la vida y a su quehacer. Es all donde se ins-
tala la lgica del sistema educativo, donde se ha crea-
do la necesidad de mundializar la educacin. Sin
embargo, tendemos a olvidar que los sistemas educa-
tivos estatales nacionales son un producto histrico
reciente, propio de cierto grado de desarrollo de
nuestras sociedades, y que, pese a las diferencias, son
productos relativamente semejantes
17
que no dan
cuenta de ciertas particularidades que nos ataen y
nos liberan.
Diciendo esto no pretendo desatender otras
facetas que constituyen al maestro. Busco recentrar
el papel poltico que tiene en su lugar natural, en su
ejercicio cotidiano. El Estado, desde que se dio cuen-
ta que tena poder para producir conocimiento y re-
producir cultura, busc controlar al maestro a travs
de licencias y aprobaciones, busc moldearlo para
convertirlo en un ser ejemplar al cual se le pudiera
obligar a ser compatible con sus necesidades
18
. Mu-
chos creen que este tipo de controles se iniciaron
con el modelo curricular, pero este modelo viene
16
Frigerio, Ibdem, p. 15.
68
17
Narodowski, Mariano. Educacin escolar y crisis del Estado. En: Frigerio,
Graciela y Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto poltico, Buenos Ai-
res, Del Estante Editorial, 2005, p. 41.
18
Al respecto, revisar Martnez B., Alberto, et. al. Crnica del desarraigo y es-
cuela, maestro y mtodo.
desde la Colonia, cuando con prcticas de licencia-
cin a travs de las cuales se buscaba legalizar el ofi-
cio para controlar los contenidos. Al parecer, el con-
trol es inherente a la condicin del maestro.
Pretendo llegar a que al maestro se le dan todo
tipo de prescripciones sobre lo que hace: desde la
ciencia, desde el currculo, desde el libro de texto,
desde la poltica educativa. Pero lo que hace el maes-
tro debe estar determinado interna y no externa-
mente por quin es, por la posicin que asume ante
la vida y la manera como se instala en el mundo. En
este sentido, varios esfuerzos del magisterio colom-
biano han demostrado el gran valor que ha tenido
para los maestros viajar por el pas y reconocerse en
sus pares, descubrirse y crearle una inteligibilidad a
su quehacer, lejos de particularidades internaciona-
les, de exigencias de estandarizacin y de determi-
nantes tnicas o regionales.
Cuando le por primera vez la mxima intro-
ducida por el discurso eficientista en la escuela para
mejorar su capacidad de medicin el currculo es
tan sencillo queesa prueba demaestros, pens en lo in-
controlable que era el mbito del aula para el poder
instituido. Por ello, la realidad del maestro aparece
cuadriculada: el parcelador, el libro de notas y la s-
bana curricular se convirtieron en rejillas para dar
forma a las exigencias de control que se pretenden
sobre la escuela. El maestro tiene que reducirse a lo
que quepa en los espacios de esta metacuadrcula,
tiene que llevar a cabo su ejercicio por los intersti-
cios que le permite el control. Simultneamente, a la
escuela cada vez se le exigen ms tareas, se le impone
la resolucin de mayores problemticas, y se le con-
vierte en depositaria de polticas pblicas de diversa
ndole con el fin de resolver prioridades de todo ni-
vel. En este escenario de subordinacin, se ha dis-
persado y confundido al sujeto poderoso que ha per-
dido el valor de su ejercicio y recita montonamente
mandatos ajenos.
El maestro, paradjicamente, ha sido formado
y comprendido para la obediencia con el objeto de
hacer posible la emancipacin. La pregunta sobre
cmo lograrlo en esta disyuntiva, tiene que ver con
los otros escenarios polticos que ocupa.
Cuando se oye que la educacin no tiene que ver
con transmisin de verdades sino con el planteamiento
de preguntas, el panorama descrito en el apartado ante-
rior resulta inquietante. Es paradjico proponer a un
maestro que asuma la investigacin como una opcin.
El maestro es investigador en tanto que maestro, no
69
como accesorio de su ejercicio.
La investigacin es un amplio
escenario de empoderamiento
en el cual el maestro encuentra
su lugar, para sentar unas posi-
ciones frente a lo que pretende
dogmatizarle y obligarle. La po-
sicin tica de los maestros de-
termina el lugar poltico que
ocupa la tica, entendida como
un ejercicio donde el sujeto re-
flexiona sobre quin es y cmo
opera desde ese lugar. Investi-
gar es dar sentido a lo que se
hace. Por eso la investigacin
sobre educacin y pedagoga
debe pensarse desde los proce-
sos de formacin de maestros.
Parece que el maestro requiere
de intelectuales para pensar su quehacer, que le eviten
la molestia. Pero nadie como el maestro comprende y
consigue interpelar la realidad del aula y de la escuela.
Por ello, la implementacin de modelos externos le ha
hecho dao al desarrollo del maestro como investiga-
dor. No hay soluciones, slo preguntas por resolver.
Finalmente, aparece el escenario de la poltica
pblica como espacio para el empoderamiento de los
maestros. Dado que la funcin principal de la poltica
ser construir una nueva racionalidad de lo pblico,
que se independice de la lgica del mercado e impida
sus excesos y suplante sus limitaciones
19
, el maestro por
s mismo debe haber conceptualizado y construido su
definicin de lo pblico para su
defensa. Aqu es necesario acla-
rar que la competencia de de-
fender el mbito pblico no es
slo de los maestros oficiales
sino tambin de los maestros
del sector privado. La participa-
cin del maestro en la construc-
cin de la sociedad es funda-
mental en la consolidacin de
un mbito pblico concreto,
no determinado por la poltica
internacional.
Sin embargo, el discurso
de mundializacin de la educa-
cin ha deslindado la realidad
educativa del territorio y ha
buscado la homogenizacin de
las polticas y la estandariza-
cin de los procesos. En ese sentido, la poltica pbli-
ca educativa, promovida a nivel internacional, ha des-
politizado la educacin. Polticasqueignoran lo poltico,
insisten en poner a lasinstitucionesen bancarrota simbli-
ca, sin propiciar ninguna construccin deun nuevo orden
simblico quelashabiteylasvuelva otra cosa
20
. El maes-
tro, desde su institucionalidad, debe mantener el
polo a tierra entre lo que exige la poltica internacio-
nal y lo que efectivamente se relaciona con las parti-
cularidades polticas del territorio y con las relacio-
nes fundamentadas en la realidad.
Pero existe una grave escisin entre el saber de
los maestros, la manera como reconocen y recons-
truyen la cultura y la realidad, y lo que se define en
70
19
Norbert Lechner (1995), citado por Narodowski en Educacin escolar y
crisis del Estado. En Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.), Educar:
ese acto poltico, Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005.
20
Frigerio, ibdem, p. 20.
71
la poltica. Cabe preguntarse si el Estado no ha dado
espacios para la participacin de los maestros en la
construccin de las agendas pblicas y si ha subido
el volumen a las exigencias hechas a nivel internacio-
nal, o si el maestro se ha encerrado en su quehacer,
aislndose de un lugar poltico que lo convoca y lo
requiere para reconocer una realidad. Igualmente
nos preguntamos por qu el funcionamiento, mu-
chas veces asertivo del saber, en el campo acadmico,
contrasta severamente con la declaracin de insufi-
ciencia que nos vemos obligados a hacer cuando pre-
tendemos poner ese saber a jugar en la definicin de
las polticas pblicas en educacin
21
.
Existen instancias, posiciones y retos an por
asumir. Pero para hacer polticas que no renieguen de
lo poltico, es necesario recordar que la poltica del co-
nocimiento debeincluir a la poltica dela justicia ya la po-
ltica dela memoria. La esttica no es una teora del
arte sino una forma de vivir. La tica es una posicin
ante el otro, reconocido como otro. Y la enseanza de
valores no reside en contenido alguno, sino en el co-
raje que tengamos para convertir al mundo en un lu-
gar justo, no slo bueno para algunos
22
. Es all donde
se instala el empoderamiento. Y desde all, cmo hay
que recrear la profesin?Qu exigencias nos hace la
formacin de los maestros en torno al mbito de lo
pblico y lo poltico?Ojal haya en este escrito algu-
nas pistas desde dnde partir.
21
Terigi, Flavia. Collectedpapers: sobre las decisiones en el gobierno de la edu-
cacin. En Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.), Educar: ese acto pol-
tico, Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005. p. 59. 22
Frigerio, ibdem, p. 20.
Acosta, Fabin. El universo dela poltica, Colegio de La
Salle, Bogot, 1995.
Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio delaspolticas
pblicas, Mxico, 1992.
Castoriadis, Cornelius. Losdominiosdel hombre: las
encrucijadasdel laberinto, Barcelona, Gedisa,
1988.
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Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.). Educar:
eseacto poltico, Buenos Aires, Del Estante
Editorial, 2005.
Nietzsche, Friederich. Sobreel porvenir denuestras
escuelas. Barcelona, Tusquets, 1980.
72
Bibliografa
B
r
a
s
i
l
El derecho a la educacin
Resumen
Este trabajo desarrolla el tema de las polticas educativas en Amrica Latina, se detiene en Brasil e inpec-
ciona la voluntad de cambio cuantitativo de los gobiertos en esta materia en la regin. Plantea que el desafo de
la educacin pblica en nuestros pases es construir dignidad y construir derechos, es luchar contra la humilla-
cin, y hacerlo dentro del sistema escolar signica contribuir a la lucha contra otras formas de humillacin que es-
tn fuera de la institucin educativa y que, muchas veces, son la principal causa de la violacin sistemtica del
derecho a la educacin.
Palabras clave
Derecho a la educacin, matrcula educativa, poltica pblica, derechos humanos, escuela pblica.
Abstract
This paper is about educational public policy in Latin America. It specically attains to the Brazilian case by
researching the political will to change this matter (qualitatively) in the region. It defends that the challenge of pu-
blic education is to build dignity and rights, struggle against humiliation, and that doing so in the school system im-
plies contributing to the struggle against all other forms of humiliation outside the school, which usually end up
contributing to the systematic violation of the right to education.
Key words
Right to education, eductional registration, public policy, human rights, public schools.
Pablo Gentilli
Licenciado en Ciencias de la Educacin, Universidad de Buenos Aires. Master en Ciencias Sociales con
Mencin en Educacin, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO - Programa Argentina).
Doctor en Educacin, Universidad de Buenos Aires. Profesor Regular en la Facultad de Educacin y del
Posgrado en Educacin de la Universidad del Estado de Ro de Janeiro. Investigador del Laboratorio de Polticas
Pblicas de la Universidad del Estado de Ro de Janeiro (LPP/UERJ).
Coordinador del Observatorio Latinoamericano de Polticas Educativas (OLPED - LPP/UERJ).
75
c
uando discutimos acerca del derecho a la
educacin, enfrentamos una paradoja. Dif-
cilmente se encuentra hoy una persona que
se manifieste contraria al derecho a la educacin;
pero tampoco encontramos indicios slidos que per-
mitan demostrar que, a lo largo de los ltimos aos,
el derecho efectivo a la educacin se haya consolida-
do. Parece haber una escisin entre la capacidad que
ha tenido la idea del derecho a la educacin para
transformarse en un gran consenso nacional, y la in-
capacidad que han tenido nuestros pases para que
el derecho a la educacin sea una realidad efectiva.
Sin embargo, esa paradoja no es tan parado-
jal. No hay un consenso definido y estructurado
acerca de lo que quiere decir el derecho a la educa-
cin y cmo debe construirse. Por ello, la idea convi-
ve con situaciones desiguales, en donde ese derecho
al menos en la representacin que tiene para las
fuerzas y los movimientos progresistas est siempre
ms all de lo que debera realizarse.
Sobre el derecho a la educacin, se debe tratar
de definir qu es, qu puede ser o cul puede ser una
de las interpretaciones acerca del sentido del derecho
a la educacin en nuestro medio, y a partir de ello,
realizar algunas observaciones acerca de ciertas condi-
ciones polticas necesarias para que este derecho se
cumpla y realice en nuestros pueblos.
El Laboratorio depolticaspblicas, con sede en
Ro de Janeiro, particip en un programa de forma-
cin de alfabetizadores y alfabetizadoras en Piaui
una de las regiones ms pobres e injustas del mun-
do quienes durante mucho tiempo estuvieron en el
proceso y que formaban parte del primer grupo de
adultos que recibira su diploma del primer ciclo de la
escuela primaria. El acto se realiz en un lugar muy
humilde, pero con la pompa de los grandes actos de
entrega de diplomas: la mesa con mantel rojo, los di-
plomas enrollados con una cinta de la bandera brasi-
lera, las personas estaban vestidas como para un casa-
miento; todo preparado para la gran fiesta de entrega
de diplomas.
En ese momento tan importante para esa co-
munidad, en la misma mesa donde se entregaban,
haba una caja de cartn que guardaba los documen-
tos de identidad de muchas de las personas que iban
a recibir su diploma. En Brasil, de 167 millones de
habitantes, cerca de treinta millones no tienen docu-
mento de identidad; muchos de los graduandos no
lo tenan: se trataba de entregarles la cdula de iden-
tidad firmada por primera vez por ellos mismos.
La mayora de esos adultos tena ms de cin-
cuenta aos, y algunas mujeres ms de setenta. La
fiesta fue muy emotiva, se hizo tambin un humilde
coctel, donde la gente festejaba con sus familiares y
agradeca el trabajo realizado por el Laboratorio de
Polticas Pblicas. Haba una mujer de ms de seten-
ta aos cuyo nombre era Felicidad. Llamarse Felici-
dad en una de las regiones ms injustas del mundo
puede parecer un verdadero contrasentido. Sin em-
bargo, doa Felicidad le haca honor a su nombre,
pues estaba radiante de alegra. Ella no mostraba el
diploma, sino la cdula de identidad y deca: no
76
saben lo importante que es tener esto, no saben la
conquista que es esto. Ustedes no saben cmo se
siente una persona que tiene la cdula de identidad
firmada con el pulgar. Yo me senta profundamente
humillada.
Cualquier discusin acerca del derecho a la
educacin debe al menos considerar lo que doa
Felicidad dijo a partir de su experiencia de vida, y
que seguramente resume mucho mejor que cual-
quier teora el sentido que tiene o debe tener la
educacin en una sociedad genuinamente demo-
crtica. Pero antes de analizar lo que doa Felici-
dad dijo, resulta interesante entender algunas de
las razones por las cuales la idea del derecho a la
educacin se ha tornado tan popular en Amrica
Latina. De cierta forma Amrica Latina experimen-
t a lo largo de los ltimos veinte aos un proceso
de explosin de su matrcula educativa, especial-
mente en los pases que tenan niveles de exclusin
y de marginalidad educativa muy altos, como Bra-
sil, Bolivia y buena parte de los pases centroameri-
canos con altas tasas de exclusin o segregacin. La
profesora Maria Do Pilar Lacerda seala que Brasil
aos atrs tena entre un 60 y un 70% de escolari-
dad entre nios y jvenes en edad escolar. Sin em-
bargo, a partir de los aos setenta y, particularmen-
te, de los ochenta y noventa tendi a cambiar in-
tensamente, y llev a que algunos pases tuvieran
un porcentaje grande de crecimiento de sus niveles
educativos; es el caso de Brasil, en donde las tasas
brutas de escolarizacin alcanzan hoy, para los ni-
os y nias entre siete y catorce aos, el 95, 96 y
hasta el 97 por ciento. La forma de censar a los ni-
os y nias que estn en nuestros sistemas educati-
vos es muy precaria. En Brasil existe disparidad en
las cifras: se presenta el caso de municipios con 117
por ciento de nios en la escuela, o sea que tienen
ms nios matriculados en el sistema educativo
que nios realmente existentes.
Esto ocurre porque hay corrupcin e inexactitud
en la recoleccin de datos. De cualquier forma, lo ni-
co cierto es que el nmero de alumnos y alumnas en las
escuelas ha aumentado sistemticamente a lo largo de
77
e l d e r e c h o a l a e d u c a c i n
los ltimos aos. Esto ha llevado a varios autores y a al-
gunos dirigentes polticos a anunciar, de forma precipi-
tada, que ha habido una verdadera revolucin demo-
crtica de la escolaridad en Amrica Latina y que, en
rigor, el derecho a la educacin se ha democratizado.
Esta generalizacin en las oportunidades de acce-
so permitira reconocer que el derecho a la educacin
es una realidad existente que debemos defender. Lo
cierto es que la tasa de escolarizacin creci. Sin embar-
go, debemos comprender que en Amrica Latina, el au-
mento en la tasa de escolarizacin no ha estado necesa-
riamente asociada a una democratizacin efectiva de la
educacin. Afirmar esto presupone partir de una con-
cepcin del derecho a la educacin que no se limita a
entender que una persona tiene derecho a la educacin
una vez que est dentro del sistema escolar, o cuando
aparece como un nmero o un dato que cuantifica la
cantidad de alumnos existentes en un pas.
Resulta curioso que, al mismo tiempo en que
se produjo el proceso de universalizacin en las opor-
tunidades de acceso y permanencia en la institucin
escolar de los sectores sociales ms pobres, tambin
se produjo durante los aos ochenta y noventa un
proceso de intensificacin de las condiciones de po-
breza y exclusin vividas por las grandes mayoras.
Este proceso contina en estos primeros aos de la
primera dcada de dos mil.
En Amrica Latina vivimos durante los lti-
mos aos, un proceso profundamente perturbador,
al menos en trminos sociolgicos. De un lado, un
aumento sistemtico de los ndices de escolaridad, y,
78
del otro, un aumento sistemtico de los ndices de
pobreza. Histricamente hemos estado acostumbra-
dos, tanto en la izquierda como en la derecha, a de-
fender la idea de que la educacin es un factor de
movilidad social que permite la inclusin de las per-
sonas a la sociedad.
La derecha acostumbra llamar a la sociedad
mercado; afirman que la gente puede incorpo-
rarse al mercado y, mediante dicha incorporacin,
aumentar su renta individual, su ingreso individual
y su riqueza social; y el pas progresa. Ms educa-
cin significa ms progreso. En nuestro continente,
al menos en lo que se refiere al bienestar de las gran-
des mayoras, ms educacin no ha significado en es-
tos ltimos aos ms bienestar; al menos, no ms
bienestar econmico. Por el contrario, parece haber
una tendencia opuesta. Las tasas de escolaridad en
crecimiento contrastan con la situacin de precarie-
dad o de vulnerabilidad social que viven sectores
cada vez ms escolarizados.
Tenemos hoy el mayor
nmero de pobres de toda su
historia y tambin el mayor n-
mero de nios y nias escolari-
zadas de toda su historia. Ms
de la mitad de los latinoameri-
canos casi 230 millones de
personas, estn hoy por deba-
jo de la lnea de la pobreza; un
tercio de ellos est por debajo
de la lnea de la indigencia, y
ms de la mitad de los pobres,
que constituyen la mitad de la
poblacin latinoamericana, son
nios, nias y jvenes de menos de dieciocho aos.
Es decir que un gran contingente de pobres son jve-
nes y nios, y ese gran contingente est, al menos for-
malmente, matriculado en una institucin educativa.
Durante estos ltimos aos de masificacin de
las oportunidades de acceso y permanencia en las ins-
tituciones educativas, ocurri un proceso intenso de
tendencias que ha marcado el desarrollo histrico de
los sistemas educativos latinoamericanos: la segmen-
tacin y la diferenciacin. Los sistemas educativos
crecieron enormemente; en algunos pases durante
los ltimos cincuenta aos, y en otros durante los l-
timos veinte, en un contexto de segmentacin y de
diferenciacin profunda.
En rigor, hoy no existe en ninguno de nues-
tros pases un sistema nacional de educacin. Exis-
ten segmentos heterogneos en el tipo de presta-
cin del servicio educativo, en los recursos que uti-
lizan, en el tipo de recursos humanos que poseen
los trabajadores y trabaja-
doras que por ellos son
contratados, y en el tipo
de alumnos y alumnas o
de familias que atienden.
Lo que se conoce nor-
malmente como sistema
educativo, es un conglome-
rado institucional con me-
canismos de segmentacin
y de diferenciacin profun-
dos. La segmentacin y la
diferenciacin operan en
un sentido vertical y hori-
zontal, de forma tal que no
79 79
es fcil establecer ese rompecabezas del sistema educa-
tivo nacional en nuestros pases. No sera falso decir
hoy que la educacin se divide en pblica y privada: la
pblica para los pobres y la privada para los ricos. Esto
es real. Sin embargo, cuando analizamos la realidad
del sistema educativo a nivel micro, dentro de regio-
nes, provincias o municipios encontramos que las
fronteras entre lo pblico y lo privado en la educacin
se han transformado en fronteras tenues; y que hay,
de hecho, en algunos de nuestros pases, una red de
escuelas pblicas pobres para pobres y un segmento
en general cerrado y elitizado de instituciones priva-
das que no son de alta calidad y que no atienden a la
poblacin ms pobre.
Estos procesos de segmentacin y de diferen-
ciacin no slo han operado a lo largo de la historia
de nuestros sistemas educativos, sino que, en el con-
texto de las polticas neoliberales, se han ido profun-
dizando y se han ido tornando ms intensos, cristali-
zando un sistema educativo que funciona a diferen-
tes velocidades y con diferentes ritmos, y, fundamen-
talmente, con diferentes oportunidades.
Estas afirmaciones pueden sintetizarse en el
eslogan escuelas pobres para los pobres y ricas para
los ricos, lo cual quiere decir que ms all de la fuer-
za que tiene este argumento como sntesis de un sis-
tema, las oportunidades educativas para los ms po-
bres han aumentado, en un proceso de degradacin
del concepto de derecho a la educacin. Es decir que
se han incrementado las oportunidades de acceso a
un sistema que ha tornado cada vez ms cerrada y de
ms difcil acceso la posibilidad de usufructuar aque-
llo que ofrece, o debera ofrecer, como es el derecho
a una educacin de calidad.
Derecho a la educacin y acceso a la escuela
han sido, histricamente, afirmaciones redundan-
tes. En este contexto de segmentacin y de diferen-
ciacin exacerbada de los sistemas educativos que no
inventan las polticas neoliberales pero s refuerzan y
cristalizan las polticas neoliberales, estas dos posibi-
lidades han tendido a escindirse cada vez ms, espe-
cialmente para los ms pobres.
Muchos nios y nias permanecen durante
aos dentro del sistema escolar. Pero no necesaria-
mente la permanencia dentro del sistema escolar sig-
nifica la oportunidad efectiva de vivencias de un dere-
cho social, de un derecho humano, de un derecho in-
violable en la construccin de su condicin de ciuda-
danos y ciudadanas. No quiere decir esto que no sea
importante que un nio o una nia pobre est en la
escuela. Claro que s. Y ello no ha sido una ddiva de
los gobiernos sino una conquista de esos sectores.
Sin embargo, parece que los sectores del po-
der, de forma muy cnica y habilidosa, se las ingenia-
ron para reproducir un patrn de dominacin o de
segregacin que antes operaba fuera de la escuela,
transfirindolo ahora hacia el interior del propio sis-
tema educativo.
Las formas de exclusin y de segregacin de la
educacin se han trasladado hacia el interior del sis-
tema escolar, de forma que muchos nios y nias po-
bres permanecen aos en el sistema educativo y du-
rante todos esos aos no hay una oportunidad efec-
tiva de un derecho. Parece que las administraciones
neoliberales han tenido una capacidad extraordina-
ria para escindir aquello que en el pasado estaba in-
disolublemente unido.
80
Tal ruptura entre derecho a la escolaridad
y derecho a la educacin puede ser analizada
desde diversas maneras. Para comprenderlas
mejor, es necesario definir cul es el concepto
de derecho a la educacin.
El derecho a la educacin, desde la interpre-
tacin de algunos autores, debe ser entendido en
toda sociedad democrtica como el derecho que
esta tiene de cuestionar uno de los elementos so-
bre los cuales se instituye el poder dominante, el
poder autoritario, el poder autocrtico, el poder
discrecional de algunos pocos sobre la vida de casi
todo el resto. El derecho a la educacin es una
oportunidad que en la sociedad democrtica to-
dos deben tener para cuestionar la estructura de
poder. Esto significa que en todas las sociedades,
el conocimiento ha sido un factor de poder que ha
permitido la consolidacin de grupos que domina-
ron su destino y la subyugacin de grupos que no
tuvieron acceso a esos saberes y conocimientos. La
lucha contra el monopolio del conocimiento pas
a formar parte de uno de los elementos constituti-
vos de la lucha por
la libertad, por la
igualdad y la justi-
cia social.
No hay po-
sibilidad de cons-
truir una sociedad
realmente demo-
crtica, si en ella
se mantienen in-
alterados los pa-
trones de monopolizacin de saberes, que normal-
mente permiten que ciertas lites se apropien de los
conocimientos acumulados. Se asegura que el cono-
cimiento es poder. Con esta afirmacin se hace refe-
rencia a un aspecto instrumental del poder que tiene
que ver con el ejercicio de las profesiones y las com-
petencias. En algunos mbitos esto significa domi-
nar contenidos curriculares que remiten a ciertos
contenidos cognitivos que les permiten a las perso-
nas intervenir en la vida social de una forma ms ca-
lificada.
De manera general, la palabra competencia
remite al mundo del trabajo; pero tambin al mundo
de la poltica; competencia ciudadana, se dice aho-
ra. Entonces, el conocimiento es poder, no en trmi-
nos absolutamente instrumentales; el conocimiento
es poder no slo porque los contenidos del conoci-
miento y los saberes y los productos del conocimiento
se traducen en tecnologas que permiten producir y
reproducir determinadas formas de construccin de
una sociedad, sino tambin porque en la forma como
se construye el conocimiento est involucrada una re-
lacin de poder.
Cuando se ha-
bla de democratiza-
cin del conoci-
miento, no se pue-
de hablar solamente
de la democratiza-
cin de los benefi-
cios que genera el
conocimiento trans-
formado en tecnolo-
ga, sino que debe
81
defenderse la democratizacin en las formas de pro-
duccin de ese poder; en las formas de produccin
de ese conocimiento.
Nuestros pases no slo son cada vez ms po-
bres y tienen cada vez el mayor nmero de pobres;
Amrica Latina es la regin en donde la distancia en-
tre ricos y pobres se ha hecho ms profunda. frica es
la regin ms pobre del mundo, Amrica Latina es la
regin ms injusta del mundo. Esto significa que una
cantidad extraordinaria de riqueza econmica se con-
centra en poqusimas manos. Brasil fue uno de los
pases del mundo con mayor crecimiento econmico
durante el siglo XX; el producto interno bruto creci
cien veces. Pero, cunto creci la renta per cpita du-
rante el mismo siglo?Slo doce veces. Esto quiere de-
cir que los pobres en Brasil son cada vez ms pobres y
los ricos son cada vez ms ricos en un proceso de con-
centracin intensiva de la riqueza.
Para democratizar es necesario cambiar la for-
ma de produccin de riqueza. Con el conocimiento
ocurre lo mismo. No slo es necesario democratizar el
resultado; esto es, los conocimientos transformados
en libros, en teoras, en
tecnologas, sino que es
necesario democratizar,
en una sociedad demo-
crtica valga la redun-
dancia las formas de
produccin de saberes,
las formas de produc-
cin de conocimiento.
A pesar de que se
universaliza el acceso a
la escuela, las formas
democrticas de produccin y de socializacin
de saberes continan restringidas a pequeos
grupos que se apropian de esos conocimientos;
y, apropindose de estos conocimientos y sabe-
res socialmente significativos, reproducen una
estructura de poder profundamente desigual.
Es necesario entender que el derecho a la
educacin es la lucha contra ese monopolio. El
derecho a la educacin es el derecho social y hu-
mano que cada uno de nosotros tenemos de vi-
vir en una sociedad en donde el conocimiento
no se monopolice de forma privada, en donde
los frutos del conocimiento se utilicen en benefi-
cio del conjunto de la comunidad y en donde la
comunidad tenga derecho de pensar e imaginar
formas de produccin de saberes alternativas a
las que histricamente han sido desarrolladas.
En la modernidad se invent una institu-
cin para que todo esto fuera posible: la escuela
pblica. sta se transform y es fundamental en
la estructuracin de una vida republicana y demo-
crtica, porque es la
institucin a la cual la
sociedad le otorga el
mandato de ser, du-
rante un perodo muy
significativo en la vida
de las personas, la que
se encarga de darle
sentido a la vida de-
mocrtica; de ser un
espacio en donde no
slo se democratizan
82 82
saberes, sino que tambin se generan formas demo-
crticas de construccin de saberes y de sentidos. Esto
es, valores democrticos vinculados a la necesidad de
luchar contra toda de forma de opresin, contra toda
forma de subalternizacin y de dominacin.
En una sociedad moderna, capitalista y re-
publicana, las personas tienen derecho a
no ser dominadas por aquello que no
saben o por las relaciones socia-
les que se derivan de aquello
que ellas supuestamente no sa-
ben. Por ejemplo, en nuestras so-
ciedades se estructura la distribu-
cin de bienes y beneficios en
muchos lugares, como en el mer-
cado laboral, en funcin de las
credenciales educativas que las
personas tienen. Y obtener una,
no un ttulo cualquiera sino un
ttulo de ciertas instituciones,
es un privilegio de pocos. Es de-
cir que hay una forma de seg-
mentacin y de diferenciacin
social muy poderosa derivada
de la educacin y de la institu-
cionalizacin de la educacin en el
sistema educativo.
La escuela pblica es una institucin funda-
mental en la vida democrtica. Por ello, es una exce-
lente noticia el hecho de que en Brasil, como en mu-
chos pases del continente, el 95 por ciento de los
nios y las nias estn dentro de las instituciones.
Ahora, bien, ese dato no alcanza para hacer de l un
emblema de la construccin de derecho en socieda-
des que continan negndolo sistemticamente.
Es importante reconocer que el derecho a la
educacin es un elemento poltico fundamental en
la construccin de nuestras sociedades; poltico,
mas no partidario, ya que no es necesario pertene-
cer a uno o a otro partido para darle sentido polti-
co al derecho a la educacin. Y es poltico
porque la educacin es, en s misma,
una sociedad democrtica, un acto
desestabilizador de verdades, de po-
deres de las estructuras sobre los
cuales se sustenta la dominacin
de unos sobre los otros. Es un
acto desestabilizador porque es
democratizador, y la democracia
es un proceso desestabilizador.
Lo que no es desestabilizador es
la democracia que se reduce a vo-
tar una vez cada dos, cuatro o
seis aos por algn candidato, y
dejar en las manos de esos can-
didatos la administracin del
futuro de nuestros pases.
Democracia sustantiva,
democracia ciudadana, demo-
cracia real; lamentablemente le
tenemos que poner adjetivos para
saber de qu democracia hablamos. Esa demo-
cracia es ciertamente un elemento desestabilizador,
porque es una forma de organizacin de nuestra
vida que sistemticamente nos est poniendo ante
la necesidad de construir colectivamente, comn-
mente, nuestro destino y nuestra historia.
Por esto la educacin es un elemento funda-
mental. Educacin y emancipacin son, en una so-
ciedad democrtica, redundancia. No puede haber
83
educacin que no sea emancipadora y no puede ha-
ber emancipacin sin un proceso educativo. Pode-
mos llamar educacin a muchos procesos que se vi-
ven vinculados a los conocimientos en nuestras so-
ciedades. Por ejemplo, podemos llamar educacin a
los procesos de capacitacin tcnica laboral imparti-
dos en algunas instituciones formativas. Son, sin
duda, elementos constitutivos de la formacin de los
sujetos, pero no necesariamente tienen que ver con
el proceso fundamental en la formacin
humana, que es el proceso educativo. Tal
proceso educativo est vinculado con el de-
recho a la educacin. Es ese proceso el que
debe ocurrir en nuestras escuelas. Pero,
normalmente, no ocurre.
Prueba de ello, en los ltimos aos, son
los indicios que tienen que ver con el aprendi-
zaje de los alumnos. Es el tema que hoy circu-
la en Amrica Latina en medios de comunica-
cin, escuelas, ministerios y secretarias de
educacin: el de la calidad de la educacin y
la evaluacin de los aprendizajes.
Se reconoce que la escuela no cumpli
su papel o lo cumpli de forma precaria, a
partir de la observacin de que nuestros alumnos
aprendieron poco o casi nada. Los indicios que usa-
mos para observar esa falta de aprendizaje, son re-
sultados obtenidos de procesos de evaluacin que,
aunque aportan algunos indicadores relevantes, son
en su gran mayora insuficientes para evaluar no slo
lo que se hace en el sistema educativo, sino las diferen-
tes formas que existen de violacin del derecho a la
educacin.
El problema del derecho a la educacin est re-
ducido a que supuestamente los nios y las nias no
84
aprenden en las escuelas, que no es otra cosa sino la
evidencia de que los pobres aprenden menos que los
ricos en las escuelas. Lo muestran las pruebas aplica-
das en nuestros pases, y fuera de ellos. Colombia ya
debe haber participado en ms de una de estas prue-
bas internacionales en las cuales solemos salir prime-
ros, comenzando de abajo para arriba. Los resulta-
dos se convierten en una disputa para ver cul pas
es el peor. Independientemente de que estas pruebas
nos ofrezcan algunos datos que deben ser considera-
dos ciertamente son datos relevantes, son profun-
damente insuficientes para dar cuenta de los proce-
sos realizados en nuestros pases.
Cuando se producen los resultados de estas
mediciones que evalan la calidad de la educacin,
normalmente todo el mundo se fija en los que salie-
ron en el ltimo lugar. O los pases del primer mun-
do se fijan si se ubicaron un poco ms abajo. Re-
cientemente Espaa entr en una especie de colapso
porque descubri que en materia educativa estaba
ms cerca del Tercer que del Primer mundo. Estar
abajo llama la atencin, no estar arriba.
Revisemos las razones que permitieron a los
que estn arriba llegar hasta ese punto. Encontramos
que ningn cubano es invitado a participar de estas
experiencias. Y Cuba es el nico pas de Amrica La-
tina en donde la calidad del aprendizaje de los nios
y nias se aproxima al de los pases del Primer mun-
do; de hecho supera a muchos de estos pases, como
por ejemplo a Espaa. Cuba es medida por el labora-
torio de calidad de la UNESCO, que no ha tenido
otra alternativa que reconocer la superioridad de la
Isla con relacin al resto de Amrica Latina.
Normalmente los pases que ocupan el primer
lugar son naciones capitalistas desarrolladas como
Finlandia. Quisimos saber por qu Finlandia tiene
tan excelente desempeo educativo. Ofrece los ms
altos salarios para docentes de Europa; y los salarios
europeos son los ms altos del mundo. Sin embargo,
pagando los salarios del Primer mundo en Colom-
bia o en cualquier otro pas, no vamos a mejorar la
calidad de la educacin. Lo cierto es que con los sa-
larios miserables de Amrica Latina para los trabaja-
dores de la educacin difcilmente vamos a poder ge-
nerar la revolucin finlandesa o coreana.
Por otra parte, Finlandia tiene altas tasas de in-
versin en infraestructura escolar. Por ejemplo, la de-
preciacin de un computador en una escuela finlan-
desa es de tres aos. Hay recursos de infraestructura
bsicos. En toda Amrica Latina, la gran parte de la
85
inversin educativa es destinada a salarios que, como
mencionamos, son muy bajos. Es curioso que en Fin-
landia los salarios sean muy altos pero no todo el pre-
supuesto se destina a ellos. Tambin hay inversin en
capital, en infraestructura y en bibliotecas.
Los finlandeses tienen programas integrados
de formacin y de capacitacin de docentes. No con-
sideran que un docente se forma cuando hace su
curso inicial y recibe su diploma; saben que entra a
una carrera de formacin acompaada con estrate-
gias que permiten no slo el acceso a una oferta edu-
cativa muy importante por la que no tienen que pa-
gar aqu cuando los docentes se quieren formar, de-
ben pagarlo; gastan buena parte de su salario para
hacer cursos, en su gran mayora de psima calidad
sino que existe tiempo para dedicar a la investiga-
cin. Para ellos, el trabajo docente significa dar cla-
ses, pero se asisten de otros elementos vinculados al
ejercicio de la docencia.
Hay varios indicadores en la realidad finlande-
sa que resultan interesantes. Finlandia no slo tiene
una primera ministra mujer, sino que hay una distri-
bucin equilibrada de los espacios de poder entre
hombres y mujeres dentro del sistema escolar. Esta
es una cuestin a la cual los finlandeses le prestan
mucha atencin. De manera general, todos los pa-
ses no ricos le prestan atencin a la equidad de gne-
ro. No sabremos a ciencia cierta si dicha equidad tie-
ne directamente que ver con la calidad de los apren-
dizajes, pero buena parte del dficit de aprendizaje
presente en nuestras escuelas tiene que ver tambin
con una estructura no slo profundamente desigual
de acceso a la informacin, sino tambin de acceso
desigual al poder.
Hace algunos meses, el rector de la Universi-
dad de Harvard dijo que las mujeres tenan serias
limitaciones intelectuales para responder a cierto
tipo de pensamiento lgico matemtico, funda-
mental para la vida moderna. Eso en Amrica Lati-
na le costara el cargo a un director de escuela; pero
en Estados Unidos le merece una medalla al rector
de esa Universidad.
En nuestro continente las mujeres fueron las
ms beneficiadas del proceso de democratizacin
de acceso a la escuela. El grupo que ms creci, al
menos cuantitativamente dentro de la sociedad,
fueron las mujeres, porque eran las ms discrimina-
das en este proceso de masificacin sin derecho.
Brasil tena un milln ciento treinta mil mujeres en
la enseanza superior en 1996. En 2003 esa cifra se
86
transform en dos millones doscientos mil.
Hubo un aumento de un poco ms del 110%
en el nmero de mujeres que ingresaron a la
universidad. Sin embargo, en este mismo pe-
rodo no disminuy en nada por el contrario,
se intensific la diferencia salarial dentro del
mercado de trabajo entre hombres y mujeres. A
pesar de que las mujeres tienen muchas ms
oportunidades hoy dentro del sistema universi-
tario en Brasil, la desigual distribucin de ven-
tajas y beneficios dentro del mercado de traba-
jo no ha cambiado.
La distribucin de cargos jerrquicos en
las empresas nacionales y multinacionales conti-
na. Lo nico que ha cambiado relativamente
en Brasil a lo largo de estos ltimos aos es la re-
presentacin que han conquistado las mujeres
en algunos cargos de poder dentro del gobierno
federal, y de algunos gobiernos municipales y es-
tatales donde s hubo un cambio significativo.
Pero estadsticamente, es insignificante.
No sabemos si en Finlandia la igualdad de
gnero tiene que ver con la calidad de la educa-
cin, pero tampoco sabemos si no es acaso la
profunda desigualdad de gnero existente en
nuestras sociedades, y particularmente en el
mercado de trabajo, una de las causas que obsta-
culizan la posibilidad de una verdadera igualdad
de oportunidades. De manera general, los datos
sobre calidad de la educacin esconden ms de
lo que muestran acerca de las razones por las
cuales en nuestros sistemas educativos se viola
cotidianamente el derecho a la educacin de las
grandes mayoras, aunque las grandes mayo-
ras estn dentro del sistema escolar.
Si existe una correlacin entre pobreza
y oportunidades educativas, tambin parece
haberla entre oportunidades educativas y per-
sistencia de la desigualdad en algunos secto-
res dentro de nuestra sociedad. Por ejemplo,
las comunidades indgenas tambin aumen-
taron, aun cuando gran parte de los pueblos
indgenas permanecen sin tener derecho a la
educacin.
En algunos pases andinos se quintuplic
en losltimosaosla relacin del poder dentro
del mercado de trabajo, en el sistema poltico, en
el sistema cultural, en el mismo sistema educativo,
pero dentro de sussociedadesno pas absoluta-
mente nada.
El caso de la poblacin negra tambin es
significativo. En Brasil, ha habido grandes
avances en los espacios que ocupa la pobla-
cin negra dentro del sistema escolar. Hay una
disputa por las cuotas en las universidades p-
blicas, y todo un debate acerca de las acciones
afirmativas. No obstante, ha habido avances y
cambios significativos; pero no dentro de la es-
tructura social.
Colombia es uno de los pases de Am-
rica Latina con mayor nmero de poblacin
afrodescendiente. Hay datos no muy alenta-
dores sobre la persistencia de mecanismos de
discriminacin y segregacin racial en nues-
tros pases, y en Brasil, particularmente, a pe-
sar del avance educativo que ha habido.
87
En una ciudad como Sao Paulo, la princi-
pal ciudad brasilera, el producto interno bruto
es superior al de prcticamente todos los pases
de Amrica Latina, con excepcin de Mxico y
Argentina. En esta ciudad, en la misma edad,
con la misma profesin y la misma formacin
educativa, si un hombre en el mercado de traba-
jo gana cien, una mujer gana setenta; un hom-
bre negro gana sesenta, y una mujer negra gana
cuarenta y cinco. En Baha, con 70 por ciento
de poblacin negra, la relacin es de cien para
el hombre blanco, setenta para la mujer blanca,
cincuenta y cinco para el hombre negro y trein-
ta y siete para la mujer negra; mucho menor to-
dava que en Sao Paulo.
Las mujeres negras, en relacin con los
hombres blancos, quintuplicaron sus oportu-
nidades educativas en la ltima dcada. Una
mujer negra tiene hoy cinco veces ms oportu-
nidades educativas en Brasil que las que tena
diez aos atrs. Para las mujeres blancas, en re-
lacin con los hombres blancos, las oportuni-
dades tambin aumentaron.
El problema de la educacin no est
slo asociado al resultado de los aprendizajes,
sino a la configuracin de una estructura de
poder profundamente desigual, que cotidia-
namente viola dentro de nuestras institucio-
nes educativas, el derecho inalienable a la
educacin que deberan tener todos los ciu-
dadanos y ciudadanas.
Esto ocurre porque se produjo la com-
binacin de la democratizacin de un espa-
cio democrtico que se desdemocratiz, y la
permanencia de un sistema de poder profun-
damente desigual y concentrado, como el que
vivimos y que no ha cambiado significativa-
mente en los ltimos aos.
El gran desafo es, sin lugar a dudas, conti-
nuar avanzando con polticas educativas demo-
crticas como las discutidas en el Foro Educativo
de Bogot. Nuevas formas de pensar la educa-
cin y de organizacin del trabajo escolar, nuevas
formas de pensar la pedagoga, sin abandonar la
lucha por tratar de cambiar otras estructuras de
poder que interfieren en nuestras sociedades
dentro de la institucin educativa, y que no se
pueden cambiar desde ella misma.
El gran desafo de la educacin contina
siendo el construir los sentidos de aquello que
doa Felicidad deca en su emocionante rela-
to. El desafo de la educacin pblica en nues-
tros pases es construir dignidad y construir
derechos, es luchar contra la humillacin; y lu-
char contra la humillacin dentro del sistema
escolar significa contribuir a la lucha contra
otras formas de humillacin que estn fuera
de la institucin educativa y que, muchas ve-
ces, son la principal causa de la violacin siste-
mtica del derecho a la educacin.
Debemos continuar con el trabajo en la
escuela, y seguir nuestro trabajo es trabajar para
aquello para lo cual la escuela fue creada: ser la
institucin capaz de luchar contra el monopo-
lio de los saberes socialmente significativos, de-
mocratizando el acceso al conocimiento y las
formas de produccin del conocimiento.
88
En la escuela, se aprende a mirar la realidad,
a observarla, a tener amor por la realidad que vivi-
mos y a detestar la realidad que vivimos; a sustentar
nuestras afirmaciones en las verdades que esa reali-
dad ha creado, pero tambin nos ensea a descon-
fiar de las verdades sobre las cuales se sustenta nues-
tra realidad.
En Chiapas, los campesinos y los indgenas
chiapanecos cuentan una historia que se ha conver-
tido en una de las predilectas del Movimiento Zapa-
tista. Una historia que representa el sentido del de-
recho a la educacin.
Cuenta la historia que una maestra llega a su
escuela, debajo de un rbol en la selva lacandona; y
le pregunta a sus alumnos: Podran decirme uste-
des qu es una bandera?. Los alumnos ya estaban
acostumbrados a esas preguntas extravagantes de sus
profesores, pero se miraron sorprendidos ante una
pregunta tan boba; cmo que qu es
una bandera?Nadie responda, porque
imaginaban que detrs de la pregunta
haba una respuesta oculta que haban
de saber, y que ellos desconocan. Has-
ta que alguien se anim y dijo: Una
bandera es un pao, es un pedazo de
tela. La maestra dijo: S, pero no
todo pedazo de tela es una bandera;
qu es necesario para que un pedazo
de tela sea una bandera?.
Hay que pintarla, dijo una nia; hay que
pintarla con diversos colores, con los colores de cada
bandera. La maestra dijo: S, pero no todo pao
pintado con los colores de nuestra bandera es necesa-
riamente una bandera. Qu ms necesito para que
eso sea una bandera?.
Una varilla, dijo otro alumno, para pegar ese
pao a la bandera y poder tenerla, la maestra dijo:
S, pero no todo pao pintado con una varilla es una
bandera, y as siguieron y siguieron diciendo cosas,
hasta que la maestra les dijo: Pensemos juntos. Para
que exista una bandera, es necesario que exista una
mano, sin una mano no existen las banderas, la mano
es la que levanta la bandera. Los que hacen la bande-
ra son siempre los que la cargan, los que la llevan,
aquellos y aquellas que la hacen flamear.
La construccin de la escuela pblica tiene
mucho que ver con eso. La escuela pblica y el dere-
cho a la educacin son nuestra bandera, y
para que esos derechos y para que esa ins-
titucin continen existiendo, o se pro-
duzcan para algunos, por primera vez en
nuestra historia, es necesario que conti-
nuemos caminando y fortaleciendo inicia-
tivas, como el Foro Educativo Distrital,
para que el da de maana todos podamos
afirmar que la educacin nos ha dignifica-
do, y nadie ms tenga que decir que alguna
vez se sinti humillado por la falta de ella.
Derecho e indicadores
una perspectiva
Resumen
El artculo expone la necesidad de fortalecer los vnculos entre el diseo de indicadores educativos y el con-
tenido del derecho a la educacin, al tiempo que presenta un modelo de indicadores para monitorear y evaluar el
nivel de disfrute de este derecho. Tomando como base el sistema de la 4A propuesto por K. Tomasevski, se pro-
pone un sistema de indicadores que permita dar cuenta del nivel de cumplimiento del Estado frente a las princi-
pales obligaciones en materia de asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad de la educacin.
Palabras clave
Indicadores, derecho a la educacin, monitoreo, disfrute, asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, adap-
tabilidad.
Abstract
The article exposes the need to enhance the relationship between the construction of educational indicators
and the right to education. At the same time, it presents a new model of policy indicators that act as safeguards to
monitor and asses the fulllment of the right to education. Based on the 4A scheme proposed by Katarina Toma-
sevski, the set of indicators proposed pretends to evaluate the level of commitment of the Colombian State to the
fulllment of this right in terms of availability, accessibility, acceptability and adaptability.
Key words
Indicators, right to education, monitoring, enjoyment, availability, accessibility, acceptability and adaptability.
Luis Eduardo Prez Murcia
El autor es economista de la Universidad Nacional de Colombia y magster en Economa y especialista en
Estadstica de la misma Universidad. Parte de su experiencia profesional la ha dedicado al estudio de las polticas
educativas y al diseo de indicadores para monitorear el nivel de disfrute del derecho a la educacin. Se desem-
pea actualmente como investigador del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad.
91
p
ese a que existe un importante volumen de es-
tadsticas educativas en Colombia
1
, y a que
peridicamente se presentan anlisis que dan
cuenta de algunos aspectos de las problemticas del
sector, el pas no dispone de informes sobre el nivel
de realizacin del derecho a la educacin Puntual-
mente, los estudios sobre educacin tienden a con-
centrarse en aspectos como la cobertura, calidad y
eficiencia y desercin del sistema educativo, sin que
se tenga una mirada de conjunto que vincule las
obligaciones del Estado frente al derecho a la educa-
cin y los logros alcanzados mediante la implemen-
tacin de las polticas pblicas educativas.
Por lo anterior, y considerando que con base
en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales es deber del Estado informar
sobre el nivel de avance en el disfrute del derecho a
la educacin, el presente artculo se ocupa de desa-
rrollar una propuesta de indicadores que permita
dar cuenta del nivel de disfrute de este derecho. El
artculo est organizado en tres acpites. El primero
llama la atencin sobre la importancia de fortalecer
el vnculo entre las obligaciones del Estado en mate-
ria de derechos humanos y el diseo de indicadores.
El segundo explica las caractersticas especiales de
los indicadores elaborados desde la perspectiva de
los derechos humanos. La ltima seccin presenta
un modelo de indicadores para monitorear y evaluar
el nivel de disfrute del derecho a la educacin.
Derecho e indicadores: el ejercicio de
fortalecer un vnculo natural
Los sistemas de indicadores de educacin exis-
tentes enfrentan limitaciones para establecer el nivel
en que las polticas pblicas educativas aportan a la
realizacin del derecho a la educacin de todos y to-
das, sin discriminacin alguna; en especial, de los su-
jetos y grupos poblacionales tradicionalmente ex-
1
Este artculo sintetiza algunas de las reexiones presentadas en el docu-
mento titulado Modelo de indicadores para monitorear y evaluar las polti-
cas educativas desde la perspectiva del derecho a la educacin, elabora-
do por Luis Eduardo Prez Murcia en el marco de la investigacin Anlisis
comparado de las polticas educativas en Bogot, dos ciudades colombia-
nas y tres ciudades latinoamericanas: una mirada desde la perspectiva del
derecho a la educacin; contratada por el Instituto de Investigacin Educa-
tiva y Desarrollo Pedaggico. El artculo recoge los aportes realizados por
el equipo de investigacin del Centro de Estudios Derecho, Justicia y So-
ciedad integrado por Rodrigo Uprimny, Csar Rodrguez, Mauricio Garca,
Camilo Castillo y Miquel Jordana, a quienes agradece el autor.
92 92
cluidos y marginados de los procesos de de-
sarrollo. Por lo mismo, y adoptando como
punto de partida un enfoque de polticas
pblicas cuyo diseo, implementacin y
evaluacin estn guiadas por el contenido
de los derechos humanos y las obligaciones
del Estado, es posible argumentar que,
dado que el objetivo ltimo de toda poltica
pblica educativa deber ser la promocin
del derecho a la educacin, es indispensa-
ble reenfocar los indicadores educativos
desde una perspectiva de derechos huma-
nos. Expresado en otros trminos, es nece-
sario fortalecer el vnculo natural existente
entre las obligaciones del Estado en materia
de derechos humanos y el diseo de indicadores,
para dar cuenta de su cumplimiento
2
.
Puntualmente, es imperativo que los indicado-
res para el seguimiento y monitoreo de la poltica
educativa permitan evidenciar en qu medida el Es-
tado cumple con sus obligaciones de respeto, protec-
cin y promocin del derecho a la educacin. En
este sentido, y conforme lo dispone la Observacin
General No. 3 del Comit de Derechos Econmi-
cos, Sociales y Culturales, relativa al carcter de las
obligaciones de los Estados Parte en materia de dere-
chos econmicos, sociales y culturales, es menester
que los indicadores permitan establecer de qu ma-
nera el Estado adopta todas las medidas posibles,
hasta el mximo de los recursos disponibles, para ha-
cer efectiva la realizacin del derecho a la educacin
de todos y todas.
A propsito, cabe recordar que con respecto al
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Socia-
les y Culturales, la Observacin General No. 3 esta-
blece que los Estados deben disponer del mximo de
los recursos necesarios para adoptar medidas legislati-
vas, administrativas, judiciales, econmicas, sociales y
educacionales, para asegurar, de forma progresiva, y
sin discriminacin alguna, el pleno ejercicio del dere-
cho a la educacin. Tales providencias comprenden el
2
Esta postura es coherente con el enfoque de desarrollo humano, en el sen-
tido de que, desde sus planteamientos generales, es posible deducir que
el objetivo de toda poltica pblica es contribuir al ejercicio de los derechos
humanos de todos y todas, en especial de los sujetos y grupos ms des-
protegidos. Vase Informe sobre Desarrollo Humano 2005. La coopera-
cin internacional ante una encrucijada: ayuda al desarrollo, comercio y
seguridad en un mundo desigual. Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo. Ediciones Mundi-Prensa. 2005.
93 93
respeto por el derecho a la educacin
de todos y todas; la adopcin de medi-
das positivas para facilitar y proveer el
ejercicio del derecho a la educacin, y
la garanta de mecanismos para prote-
ger el ejercicio de este derecho, de ma-
nera que se evite que terceros puedan
obstaculizarlo.
En armona con las disposicio-
nes prescritas en la Observacin Gene-
ral citada, se requiere que los indicado-
res para el monitoreo de las polticas
educativas permitan evidenciar los si-
guientes aspectos relacionados directa-
mente con el derecho a la educacin
3
:
Determinar si el Estado est cumplien-
do, y el grado en que lo est haciendo,
sus obligaciones de respeto, proteccin y
promocin del derecho a la educacin.
Determinar si el diseo e implementacin
de las polticas pblicas educativas es cohe-
rente con el sentido de las obligaciones del
Estado: no discriminacin, no regresivi-
dad, y adopcin de medidas concretas,
con recursos suficientes para la realizacin
del derecho a la educacin
4
.
Establecer la efectividad de las medidas
legislativas, presupuestales, econmicas
y de poltica pblica adoptadas por el Es-
tado para proteger y promover la efecti-
vidad del derecho a la educacin.
Identificar aciertos y posibles vacos de
las polticas pblicas educativas para ha-
cer efectiva la realizacin del derecho a
la educacin.
Identificar problemticas concretas que li-
miten la realizacin del derecho a la educa-
cin, con especial atencin en los sujetos y
grupos poblacionales vulnerables.
3
Defensora del Pueblo. Sistema de seguimiento y evaluacin de la poltica
educativa a la luz del derecho a la educacin. Investigacin realizada por
Luis Eduardo Prez Murcia. Bogot, Colombia. 2004. Pg. 64.
4
Al respecto puede consultarse Comit de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales, Observacin General No. 3, relativa a la ndole de las obliga-
ciones de los Estados Parte.
d e r e c h o e i n d i c a d o r e s
94
realizacin de los derechos econmicos, sociales y
culturales en el pas, es posible concluir que existen,
por lo menos, tres criterios centrales de diferencia-
cin entre los indicadores educativos tradicionales y
los indicadores elaborados en perspectiva de dere-
chos humanos. Estos son el fundamento de la medi-
da, la no discriminacin y la no regresividad
5
.
En cuanto al primer criterio de diferenciacin,
el fundamento dela medida, cabe resaltar que, en tanto
los indicadores educativos convencionales tienen, ge-
neralmente, como referente fundamental o razn de
medida una meta establecida en un plan de desarro-
llo, el control del gasto pblico o la evolucin del sec-
tor, los indicadores en perspectiva de derechos huma-
nos responden, de manera estricta, al contenido del
Disponer de informacin que oriente el
diseo y ejecucin de polticas pblicas
educativas, fundamentadas en la realiza-
cin del derecho a la educacin.
Especicidad de los
indicadores con perspectiva
de derechos humanos
A tono con experiencias nacionales e interna-
cionales de investigacin en materia de indicadores
educativos desde la perspectiva de los derechos hu-
manos en especial, el trabajo adelantado por la Co-
misin de Derechos Humanos de Sudfrica, que,
por mandato constitucional, dise en 1996 un sis-
tema de indicadores para monitorear y evaluar la
realizacin de los derechos sociales, con el sistema
de las 4-A, propuesto por la profesora Katarina To-
masevski, relatora especial de las Naciones Unidas
para el Derecho a la Educacin 1998- 2004, y con el
Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Polticas
Pblicas desarrollado por la Defensora del Pueblo
de Colombia, con el fin de determinar el nivel de
5
Sobre las experiencias de investigacin citadas, puede consultarse: Comi-
sin de Derechos Humanos de Sudfrica. Recuperado el 23 de octubre de
2005, de http://www.sahrc.org.za/4th_esr_chap_7.pdf; Tomasevski Katari-
na. Human Rights Obligations: Making Education Available, Accessible,
Acceptable and Adaptable. Education Primers No. 3., Novum Graska AB,
Gothernburg, Suecia, 2001; y, Defensora del Pueblo. Sistema de segui-
miento y evaluacin de la poltica educativa a la luz del derecho a la edu-
cacin. Investigacin realizada por Luis Eduardo Prez Murcia. Bogot,
Colombia. 2004.
derecho a la educacin y a las correlativas obligacio-
nes del Estado derivadas de la Constitucin Poltica,
a los instrumentos internacionales de derechos
humanos, a la jurisprudencia y doctrina de los
rganos internacionales de proteccin, a la juris-
prudencia de la Corte Constitucional y a las
normas locales.
Conforme a estas normas, y en espe-
cial al esquema de organizacin del dere-
cho a la educacin en un sistema de 4-A,
propuesto por la profesora Tomasevski y
adoptado por el Comit de Derechos Eco-
nmicos, Sociales y Culturales en la Obser-
vacin General No. 13, el derecho a la edu-
cacin comprende tres dimensiones, cuatro
componentes y cuatro conjuntos de obliga-
ciones, de los cuales se espera que los indica-
dores den cuenta.
Las tres dimensiones son: dimensin del dere-
cho a la educacin, que obedece a la naturaleza y al-
cance del derecho derivado de las normas nacionales
e internacionales de proteccin y que envuelve tanto
al derecho a la disponibilidad de educacin obliga-
cin deasequibilidad como al derecho de acceso a la
educacin obligacin deaccesibilidad. La dimensin
de los derechosen la educacin, que hace referencia a la
promocin y garanta de todos los derechos huma-
nos en el mbito de la escuela y que contempla el de-
recho a una educacin aceptable obligacin deacepta-
bilidad. Y, finalmente, la dimensin de los derechos
por la educacin, que se refiere al papel de la educa-
cin como multiplicadora de los dems derechos hu-
manos y que incluye tanto el derecho a una educa-
cin aceptable como el derecho a permanecer en el
sistema educativo obligacin deadaptabilidad
6
.
Finalmente, en torno a este primer criterio de
diferenciacin de los indicadores de derechos huma-
nos, es oportuno mencionar que el hecho de que los
indicadores elaborados desde la perspectiva de los de-
rechos humanos contribuyan a monitorear el cumpli-
miento de obligaciones del Estado frente al derecho a
6
Una explicacin detallada de los diferentes componentes del derecho,
puede consultarse en Defensora del Pueblo. Op. Cit., Pgs. 34-38.
95
96
Tabla 1: Sistema de las 4-A, propuesto por Katarina Tomasevski
7
7
Traduccin libre del sistema presentado por Katarina Tomasevski . Op. Cit., P. 12.
Asequibilidad
Escuelas
- Disponibilidad de escuelas.
- Libertad de fundar establecimientos educativos.
- Disponer de fondos para escuelas pblicas.
- Disponer de fondos para escuelas privadas.
Profesores
- Criterios de seleccin.
- Aptitudes para la enseanza.
- Derechos laborales.
- Libertades sindicales.
- Responsabilidades profesionales.
- Libertades acadmicas.
Accesibilidad
Obligatoria
- Acceso para todos y todas.
- Gratuidad.
- Asistencia escolar garantizada.
- Libertad de los padres y madres a elegir la educacin de los
nios y las nias.
Post-obligatoria
- Acceso sin discriminacin.
- Acceso preferencial para los grupos vulnerables.
- Admisin basada en criterios acadmicos.
- Reconocimiento de diplomas extranjeros.
Aceptabilidad
Regulacin y supervisin
- Estndares mnimos de calidad.
- Respeto de la diversidad.
- Lenguaje de instruccin.
- Orientacin y contenidos curriculares.
- Disciplina escolar.
- Derechos de los estudiantes.
Adaptabilidad
Necesidades especiales - Nios y nias con discapacidad.
Nios y nias por fuera
del sistema educativo
- Nios y nias trabajadores.
- Nios y nias refugiados.
- Nios y nias privados de la libertad.
97
la educacin, les permite gozar de
cierto carcter de exigibilidad.
Al respecto, el Informe so-
bre Desarrollo Humano
2000 destac que los indica-
dores pensados desde los de-
rechos humanos se convierten
en instrumentos para alcanzar
los siguientes objetivos
8
:
Formular mejores po-
lticas y vigilar los pro-
gresos realizados.
Determinar los efectos no
deseados de leyes, polticas y prcticas.
Determinar qu actores estn inf luyen-
do en la realizacin de los derechos.
Poner de relieve si esos actores estn
cumpliendo sus obligaciones.
Advertir de antemano posibles violaciones
y poder adoptar medidas preventivas.
Fortalecer el consenso social respecto a
decisiones difciles que deban adoptarse
frente a la limitacin de recursos.
Sacar a la luz cuestiones que han sido des-
atendidas o silenciadas.
En cuanto al segundo
criterio de diferenciacin de
los indicadores convenciona-
les y los indicadores elabora-
dos en perspectiva de dere-
chos, es oportuno sealar
en primer lugar que la no
discriminacin es uno de los
principios fundamentales de
los derechos humanos. Segn
el prrafo 7 de la Observacin
General No. 18 del Comit de
Derechos Humanos, el trmino
discriminacin se debe entender como:
... toda distincin, exclusin, restriccin o
preferencia que se basen en determina-
dos motivos, tales como la raza, el color,
el sexo, el idioma, la religin, la opinin
poltica o de otra ndole, el origen nacio-
nal o social, la posicin econmica, el
nacimiento o cualquier otra condicin
social, y que tengan por objeto o por re-
sultado anular o menoscabar el recono-
cimiento, goce o ejercicio, en condicio-
nes de igualdad, de los derechos huma-
nos y libertades fundamentales de todas
las personas
En segundo trmino, es preciso aclarar que,
conforme al derecho internacional de los derechos
8
Informe sobre Desarrollo Humano 2000. Derechos humanos y desarrollo
humano, captulo 5, Uso de indicadores para exigir responsabilidad en ma-
teria de derechos humanos, Nueva York, 2001.
98 98
variable aproximada de la discriminacin, un elemen-
to de diferenciacin, segn grupos poblacionales.
Esto permitir realizar una primera aproximacin al
impacto diferencial de las polticas pblicas educati-
vas en los distintos grupos poblacionales e identifi-
car cules de estos grupos se encuentran excluidos a
causa, posiblemente, de polticas que, aunque no
son abiertamente discriminatorias, producen impac-
tos que pueden inducir a perpetuar las formas de
discriminacin existentes.
En este sentido, es importante que indica-
dores educativos como, por ejemplo, los indicado-
res de acceso, tipo, tasas brutas y netas de cobertu-
ra; los indicadores de calidad, como resultados de
pruebas de saber e ICFES, y los indicadores de
permanencia, como tasas de desercin y de reten-
cin, se desagreguen segn los siguientes grupos
poblacionales: poblacin con discapacidad, pobla-
cin desplazada, poblacin negra e indgena, mi-
noras religiosas y personas con diferente orienta-
cin sexual. Adems, al interior de estos grupos
deben clasificarse los indicadores segn gnero y
grupos de edad.
A pesar de que este tipo de desagregaciones
no permiten concluir, en rigor, si una poltica es
discriminatoria o no, constituyen un primer paso
para evidenciar fenmenos de discriminacin. As,
por ejemplo, si se encontrara que la tasa de matr-
cula de un grupo poblacional es tres veces menor
que la de otro, no se podra concluir que existe un
fenmeno de discriminacin en contra de este lti-
humanos, la no discriminacin slo se hace efectiva
cuando se asegura el derecho al trato preferentea los su-
jetos y grupos poblacionales discriminados. En estric-
to sentido, negar el derecho al trato preferente discri-
minacin positiva a un sujeto o grupo poblacional dis-
criminado determina una conducta discriminatoria.
No obstante el carcter perentorio de la obliga-
cin a la no discriminacin lo cual exige valorar sus
diferentes modalidades, impactos y efectos sobre la
realizacin del derecho a la educacin, el diseo de
metodologas para medir discriminacin en los dere-
chos sociales, en general, y en el derecho a la educa-
cin, en particular, tienen un desarrollo incipiente.
Slo es posible captar la discriminacin, en cual-
quiera de sus formas u expresiones, si se investigan
sus causas ms profundas y las formas en que se ma-
terializa. Por lo mismo, es necesario que los indica-
dores de derechos humanos incorporen, como una
99
99
mo. Sin embargo, se dispondra de infor-
macin que permitira aportar evidencias
empricas para una hiptesis de investiga-
cin en este sentido. De todas maneras, re-
sulta claro que la validacin rigurosa de la
hiptesis requerira elaborar, por lo menos,
un estudio de caso en el que se indague has-
ta qu punto los diferenciales en la tasa de
matrcula entre diferentes grupos poblacio-
nales obedecen a un fenmeno discrimina-
torio.
Finalmente, en torno al tercer princi-
pio de diferenciacin de los indicadores la no regre-
sividad, el Comit de Derechos Econmicos, So-
ciales y Culturales estableci que los Estados no pue-
den adoptar medidas que conduzcan a niveles de
realizacin del derecho a la educacin menores que
los niveles alcanzados, independientemente de que
los mismos estn por encima de los mnimos prote-
gidos en las normas del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos. Para efectos de identificar el
nivel de progreso y la no regresividad, los indica-
dores educativos elaborados desde la perspectiva del
derecho a la educacin deben medir la evolucin de
las polticas, con especial atencin en los progresos o
retrocesos de los sujetos y grupos poblacionales tra-
dicionalmente discriminados. Sobre el particular,
cabe sealar que el nivel de progreso o regresivi-
dad slo es factible de evaluar al captar los indica-
dores de manera peridica, mediante, por ejemplo,
la construccin de series anuales con los indicadores
ms representativos, para cada dimensin del dere-
cho y las correlativas obligaciones del Estado.
Modelo de indicadores educativos
para monitorear y evaluar el nivel de
realizacin del derecho a la educacin
Conforme a los principios que guan los in-
dicadores de derechos humanos expresados en el
acpite anterior, se propone a continuacin un
sistema de indicadores que permita dar cuenta del
nivel de cumplimiento del Estado frente a las prin-
cipales obligaciones en materia de asequibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad de la
educacin.
Para la seleccin de los indicadores convencio-
nales del sector educativo a ser incorporados en el
sistema, y el desarrollo de nuevos indicadores para
las obligaciones que no tienen indicadores asocia-
100 100
dos, se establecieron tres criterios bsicos: la relacin
entre el indicador y las obligaciones inmediatas del
Estado; que los indicadores aporten informacin so-
bre polticas pblicas educativas en operacin, o so-
bre la ausencia de polticas que sea necesario disear
e implementar, con el fin de avanzar en la plena vi-
gencia del derecho a la educacin; y, finalmente, la
posibilidad de obtener, en el corto y mediano plazo,
informacin para su clculo
9
.
En cuanto al primer criterio, se trata de identi-
ficar las principales obligaciones de carcter inme-
diato del Estado frente al derecho a la educacin.
Una vez identificadas, se eligen las que, de acuerdo
con las Observaciones Generales 3, 11 y 13 del Co-
mit de Derechos Econmicos, Sociales y Cultura-
les, y las observaciones de la relatora especial de las
Naciones Unidas para el Derecho a la Educacin en
sus informes 1998-2004, puedan ser entendidas
como obligaciones que sin cumplimiento no se en-
tienden, dadas las condiciones para el pleno disfrute
al derecho a la educacin. Tales obligaciones po-
dran ser comprendidas, en el mbito de la poltica
educativa, como las obligaciones bsicas; es decir, el
mnimo que las polticas educativas deberan garan-
tizar. Lo anterior, sin desmedro de que para las obli-
gaciones consideradas no bsicas como las de cum-
plimiento progresivo el Estado adelante medidas
de poltica pblica para su cumplimiento.
9
Algunos de los indicadores propuestos se elaboran tomando como refe-
rencia la investigacin titulada Sistema de seguimiento y evaluacin de la
poltica educativa a la luz del derecho a la educacin. Defensora del Pue-
blo. Investigacin realizada por Luis Eduardo Prez Murcia. Bogot, Co-
lombia. 2004. pp. 40-44 y 78-128.
101
Con relacin al segundo criterio, los indica-
dores sern elegidos en funcin de las principales
metas que, conforme al contenido del derecho a la
educacin, las polticas pblicas deben garantizar.
Esto, tomando como modelo de referencia el siste-
ma de las 4-A, propuesto por la profesora Tomase-
vski, presentado en el acpite tercero.
Por ltimo, en cuanto tiene que ver con la
disponibilidad de informacin, se seleccionarn in-
dicadores para los que existan fuentes de informa-
cin de validez y confiabilidad reconocida, como
las estadsticas producidas por las oficinas na-
cionales de estadstica para el caso de Co-
lombia, el DANE; las estadsticas de
centros de investigacin en educa-
cin, nacionales e internacionales;
las estadsticas de centros especiali-
zados en informacin estadstica,
como el Instituto de Estadsticas de
la UNESCO; las estadsticas pro-
ducidas por organismos mul-
tilaterales, como el Banco
Mundial, Banco Interameri-
cano de Desarrollo y Comi-
sin Econmica para Am-
rica Latina y el Caribe,
CEPAL; las estadsticas
oficiales presentadas por el
Ministerio de Educacin y
las entidades territoriales com-
petentes las Secretaras de Edu-
cacin para el caso de Colombia,
y, finalmente, la informacin reportada
por los organismos centrales y regionales de
planeacin Departamento Nacional de Planea-
cin y secretaras de planeacin, en Colombia.
Es oportuno mencionar que existen obligacio-
nes bsicas para las que estas fuentes no reportan in-
formacin con el nivel de desagregacin necesaria
para evidenciar posibles fenmenos de discrimina-
cin. En tal caso, es necesario que las entidades com-
petentes incorporen los criterios segn motivos de
discriminacin prohibidos para las variables pertinen-
tes, as como se establece en el siguiente modelo:
102
10
Si las estadsticas son tomadas a nivel nacional, en lugar de localidad es pertinente desagregarlas para departamentos y municipios.
11
Discapacidad auditiva, discapacidad visual, retraso mental,sndrome de down, trastornos .
102
Obligacin Problema dePoltica Pblica Indicador
Niveles de
Desagregacin
FuentedeInformacin
Derecho a la Disponibilidad deEducacin. Obligacin deAsequibilidad
c i u d a d e d u c a d o r a
Asegurar el nmero de
cupos equivalentes al
nmero de nios y nias
en edad de enseanza
primaria.
Nios y nias en edad
escolar que no disponen
de cupos escolares en el
sistema pblico y que no
disponen de recursos
para ingresar en el
sistema privado
- Dcit de cupos escolares.
- Nuevos cupos escolares
creados en el sector ocial.
- Cupos contratados con el
sector privado.
Localidad
10
.
Zona.
Nivel educativo.
Motivos de
discriminacin
prohibidos
11
.
Sistema de informacin
del Ministerio de
Educacin Nacional,
MEN, y de las
Secretaras de
Educacin (SE).
Asegurar adecuadas
condiciones de
infraestructura fsica y
ambiental de las
instituciones educativas y
los centros de
enseanza.
Las inadecuadas
condiciones de
infraestructura de
algunos establecimientos
educativos ponen en
riesgo la salud y la
integridad fsica de los
nios y las nias.
- Establecimientos educati-
vos que no disponen de
servicios pblicos domici-
liarios completos.
vos con infraestructura que
amenaza ruina paredes y
techos en riesgo de desplo-
marse.
vos ubicados en zonas del
alto riesgo ambiental.
Localidad.
Zona.
Tipo de servicio del
que no se dispone.
Localidad.
Zona.
Localidad.
Zona.
Tipo de riesgo.
DANE C-100.
Sistemas de
informacin de MEN
y SE.
Sistemas de
informacin de MEN
y SE.
Asegurar la disponibilidad
de docentes y la
existencia de programas
de instruccin acadmica
y formacin para los
mismos.
La falta de docentes
impide que los nios y
nias dispongan, en
forma permanente, de
profesionales a cargo de
su proceso de
aprendizaje. Como
consecuencia de la falta
de docentes, en
ocasiones se ampla la
relacin alumno-
docente, a niveles que
pueden afectar la calidad
de la enseanza.
- Dcit de docentes en
establecimientos ociales.
- Total de docentes que
recibieron cursos de forma-
cin y actualizacin en un
perodo de referencia.
- Relacin alumno- docente.
Localidad.
Nivel educativo.
Localidad.
Nivel educativo.
Sector.
Nivel educativo.
DANE C-600.
Sistemas de
informacin de MEN
y SE.
Sistemas de
informacin de MEN
y SE.
DANE.
103
Niveles de
Desagregacin
FuentedeInformacin
Derecho deAcceso a la Educacin. Obligacin deAccesibilidad
Velar por el derecho de
acceso a las instituciones
y programas de
enseanza pblicos, sin
discriminacin alguna.
Los grupos poblacionales
discriminados, en
especial, poblacin con
discapacidad, negra,
indgena y desplazada,
presentan niveles de
matrcula y asistencia
escolar por debajo del
promedio del resto de la
poblacin.
- Tasa de cobertura bruta.
- Tasa de cobertura neta.
- Tasa de asistencia bruta.
- Tasa de asistencia neta.
Sector.
Nivel educativo.
Localidad.
Motivos de
discriminacin
prohibidos.
C-600, Encuesta
Nacional de Hogares
(ENH) y sistema de
informacin del MEN y
las SE.
Proporcionar educacin
bsica, pblica,
obligatoria y gratuita para
todos los nios y las
nias, y asegurar el
acceso a la educacin
primaria, a toda la
poblacin.
La educacin primaria no
es universal, y no se
cumple con el principio
de gratuidad.
de menores recursos, o
en situacin de pobreza,
enfrentan la dualidad
entre llevar a los nios y
nias a estudiar o
satisfacer otras
necesidades.
- Porcentaje de estudiantes
matriculados en primaria,
que reciben educacin
gratuita.
- Porcentaje de la poblacin
mayor de 11 aos que tiene
nivel educativo la primaria
completa o un nivel educa-
tivo mayor.
Sector.
Localidad.
Estrato
socioeconmico.
Motivos de
discriminacin
prohibidos.
Motivos de
discriminacin
prohibidos.
de las SE.
ENH y Encuesta de
Calidad de Vida (ECV).
Asegurar accesibilidad
econmica a la
enseanza bsica,
mediante la aplicacin
inmediata de su
gratuidad y asegurar la
accesibilidad fsica y
geogrca.
discriminados enfrentan
barreras econmicas,
geogrcas, sociales y
culturales para acceder
al sistema educativo.
- Valor promedio de la ca-
nasta educativa nanciada
por los padres.
- Porcentaje de los gastos
familiares destinados a la
educacin de los nios y
las nias.
- Inversin anual del Estado
por habitante en educacin.
- Porcentaje de la poblacin
estudiantil que estudia en
una localidad distinta a la
de residencia.
- Distancia a la escuela
expresada en minutos.
Sector.
Estrato
socioeconmico.
Nivel educativo.
Sector.
Localidad.
Nivel educativo.
ECV.
DNP Misin Social.
del MEN.
de las SE.
de las SE.
104 104
Implantar un sistema
adecuado de becas para
las poblaciones ms
vulnerables.
Los sistemas de
subsidios y becas son
insucientes frente a la
magnitud de poblacin
que no tiene cmo pagar
la educacin de los nios
y las nias y tiene que
retirarlos del sistema
educativo.
- Porcentaje de estudiantes
que disponen de becas de
estudios.
- Inversin del Estado en
subsidios educativos.
- Inversin promedio en
educacin por contratacin
de cupos educativos en el
sistema no ocial.
- Total nios y nias bene-
ciarios de los programas de
becas contratadas con el
sistema educativo no ocial.
Estrato
socioeconmico.
Sector.
Motivos de
discriminacin
prohibidos.
Nivel educativo.
DANE-ECV.
del MEN y las SE.
del MEN y las SE.
del MEN y las SE.
Erradicar el
analfabetismo.
Colombia no ha
alcanzado las metas de
alfabetizacin universal y
existen diferencias
notables entre las tasas
de analfabetismo urbano
y rural.
- Tasa de analfabetismo.
- Aos promedio de escola-
ridad.
Zona
Motivos de
discriminacin
prohibidos.
DANE - ENH y ECV.
Niveles de
Desagregacin
FuentedeInformacin
Derecho deAcceso a la Educacin. Obligacin deAccesibilidad
105
Establecer y garantizar
que se cumplan normas
mnimas de enseanza
en las escuelas pblicas
y privadas, y ejercer la
inspeccin y vigilancia
del sistema educativo en
todo el territorio y en
todos los niveles
educativos, con el n de
velar por su calidad.
Los resultados de
pruebas nacionales e
internacionales de
calidad de la educacin
evidencian que los nios
y las nias no alcanzan
niveles mnimos de
competencia en reas
bsicas del conocimiento,
como lenguaje,
matemticas y sociales.
- Tasa de promocin escolar.
- Aos promedio de escolari-
dad para cursar primaria.
- Aos promedio de escolari-
dad para cursar secundaria.
- Tasa de estudiantes gra-
duados, con relacin al
total de estudiantes matri-
culados en un perodo
acadmico.
- Resultados de pruebas de
competencias bsicas.
- Resultados de pruebas del
ICFES.
- Tamao promedio de los
grupos.
Sector.
Localidad.
Nivel educativo.
Sector.
Estrato
socioeconmico.
Sector.
Estrato
socioeconmico.
Sector.
Estrato
socioeconmico.
Sector.
Nivel educativo.
Estrato
socioeconmico.
Sector.
Nivel educativo.
Estrato
socioeconmico.
Sector.
Nivel educativo
C-600.
Sistema informacin
MEN y SE.
Sistema informacin
MEN y SE.
Sistema informacin
MEN y SE.
ICFES.
ICFES.
Sistema informacin
MEN y SE.
Vigilar y garantizar que la
disciplina escolar sea
compatible con la
dignidad humana.
Persisten formas de
castigo corporal y
psicolgico, como
mecanismo para
promover el orden y la
disciplina escolar.
- Quejas interpuestas por
estudiantes y/o padres de
familia ante MEN o SE,
relacionadas con maltrato
fsico o psicolgico en los
establecimientos educati-
vos, durante un perodo de
referencia.
Sector.
Nivel educativo.
Estrato
socioeconmico.
Sistema informacin
MEN y SE.
Niveles de
Desagregacin
FuentedeInformacin
Derecho a una Educacin Aceptable. Obligacin de Aceptabilidad
Velar por que el principio
de libertad no genere
desigualdades en la
calidad de la educacin
que reciben los grupos
poblacionales ms
vulnerables.
Existen notables
diferencias en el nivel de
competencia que se
adquiere en el sistema
educativo pblico y
privado de alto nivel; en
especial, los colegios
internacionales.
- Resultados de pruebas del
Icfes.
- Estudiantes admitidos a las
universidades pblicas.
Estrato
socioeconmico.
Sector.
Estrato
socioeconmico.
Icfes.
ICFES y Sistema de
Informacin del MEN.
Mejorar de manera
continua la capacidad
intelectual del cuerpo
docente.
Docentes sin ttulo
profesional y, lo que es
ms preocupante, sin
bachillerato completo,
imparten enseanza. Lo
anterior, sin que exista
una estrategia de
alcance nacional y local,
para mejorar el nivel
educativo de los
docentes.
- Porcentaje de docentes que
tienen ttulo profesional.
- Porcentaje de docentes
que tienen como mximo
nivel educativo la secunda-
ria completa.
- Porcentaje de docentes
que tienen como mximo
nivel educativo la primaria
completa.
- Total docentes que recibie-
ron cursos de formacin y
actualizacin en un perodo
de referencia.
- Resultados de pruebas de
evaluacin docente.
Sector.
Zona.
Sector.
Zona.
Sector.
Zona.
Sector.
Zona.
Sector.
Zona.
del MEN y SE.
del MEN y SE.
del MEN y SE.
del MEN y SE.
del MEN y SE.
106
Niveles de
Desagregacin
FuentedeInformacin
Derecho a una Educacin Aceptable. Obligacin de Aceptabilidad
107
Niveles de
Desagregacin
FuentedeInformacin
Derecho a Permanecer en el Sistema Educativo. Obligacin deAdaptabilidad
Asegurar la permanencia
de los nios y nias en la
educacin pblica,
bsica, obligatoria y
gratuita, y adoptar
medidas para fomentar la
asistencia regular a las
escuelas.
Existen altas tasas de
desercin escolar y es
evidente la ausencia de
medidas orientadas a
fomentar la permanencia
de los nios y las nias
en la escuela.
- Tasa de desercin escolar.
- Tasa de asistencia escolar.
- Tasa de supervivencia
escolar a quinto grado.
- Tasa de supervivencia
escolar a once grado.
- Esperanza de vida escolar.
- Subsidios educativos para
promover la permanencia
escolar.
Sector.
Zona.
Nivel educativo.
Motivos de
discriminacin
prohibidos.
Sector.
Zona.
Nivel educativo.
Motivos de
discriminacin
prohibidos.
C-600.
Sistemas de
informacin del MEN
y SE.
UNESCO.
del MEN y SE.
Velar por la prestacin
eciente y continua del
servicio pblico
educativo (CPC, Art. 365;
CC, Sentencia T-516-
1996, Sentencia T-571-
1999).
Existen mltiples motivos
por los que no se
asegura la prestacin
continua del servicio
pblico educativo; entre
ellos, cabe mencionar el
paro de docentes, la falta
de servicios pblicos y
las expresiones del
conicto armado interno.
- Das de suspensin de
clases al ao.
Sector.
Causas de
suspensin.
del MEN y SE.
Prohibir y eliminar toda
forma de discriminacin
que atente contra la
permanencia de los nios
y las nias en el sistema
escolar. Asegurar que la
disciplina escolar sea
compatible con la
dignidad humana, la
igualdad de trato y el libre
desarrollo de la
personalidad, y asegurar
el debido proceso en la
imposicin de sanciones.
Coexisten mltiples
formas de discriminacin
en la escuela, que
provocan la desercin
escolar de ciertos sujetos
y grupos poblacionales,
en especial nias
gestantes, personas con
discapacidad, personas
con tradicin lingstica
propia, entre otros
grupos.
- Existe un proyecto o pro-
grama orientado a asegu-
rar la permanencia de los
nios y las nias en el
sistema educativo.
- Nmero de nios y nias
que desertaron del sistema
educativo y que se reintegra-
ron en un perodo de refe-
rencia, como resultado del
proyecto o programa orienta-
do a asegurar la permanen-
cia de los nios y las nias
en el sistema educativo.
Localidad.
Localidad.
Nivel educativo.
Motivos de
discriminacin
prohibidos.
del MEN y SE.
del MEN y SE.
108
Asegurar que en los
centros educativos
pblicos y privados se
imparta la enseanza
que mejor se adapte a
los nios y las nias.
Las escuelas no se
adaptan, ni en lo
pedaggico ni en lo
fsico, a las necesidades
especiales de
aprendizaje de los
grupos poblacionales
vulnerables; en especial,
personas con
discapacidad, personas
con tradicin lingstica
propia; personas
privadas de la libertad.
vos especializados en la
atencin de nios y nias
con discapacidad.
vos que integran nios y
nias con discapacidad.
nias con discapacidad,
que disponen de docentes
especializados.
nias con discapacidad,
que disponen de apoyos
especializados.
vos que ofrecen programas
etnoeducativos.
Sector.
Nivel educativo.
Tipo de
discapacidad.
Sector.
Nivel educativo.
Tipo de discapacidad.
Sector.
Nivel educativo.
Sector.
Nivel educativo.
Sector.
Nivel educativo.
del MEN y SE.
Niveles de
Desagregacin
FuentedeInformacin
Derecho a Permanecer en el Sistema Educativo. Obligacin deAdaptabilidad
109
Tabla 2: modelo de indicadores
desagregados, segn obligaciones y
problemticas del sector educativo
Es importante mencionar que, una vez se dis-
ponga de la informacin para los diferentes indica-
dores que integran los componentes del derecho, es
posible elaborar un indicador compuesto para cada
uno de stos y, posteriormente, un indicador que
combine los diferentes componentes, con el fin de
tener un nico valor que d cuenta del grado de
avance en el nivel de satisfaccin del derecho a la
educacin preescolar, bsica y media.
Dicho indicador puede ser llevado a una es-
cala entre cero y cien puntos, de tal manera que, a
mayor puntaje, mayor nivel de realizacin del de-
recho a la educacin. El indicador tendr la virtud
de evidenciar en cul de los componentes del dere-
cho a la educacin se ha avanzado menos, calcular
el dficit para alcanzar las metas por componente
distancia entre el puntaje obtenido y cien y, ade-
ms, arrojar informacin sobre la magnitud del d-
ficit a nivel global, para alcanzar la meta de realiza-
cin del derecho a la educacin de todos y todas,
sin discriminacin.
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Pedagoga e investigacin
polticas educativas
Resumen
Este artculo expone la importancia de la investigacin de los procesos educativos vinculados con las pol-
ticas educativas y plantea la importancia de que sta se ubique en el lugar que le corresponde. Arma que de su
institucionalidad estatal, implica tres elementos: el diseo de una accin colectiva intencional y el curso que efec-
tivamente toma la accin como resultado de las decisiones que comporta, y los hechos reales que esa accin co-
lectiva produce en una sociedad verdaderamente democrtica. Concluye que la sociedad civil debe participar ac-
tivamente en la denicin y acompaamiento de la implementacin de polticas pblicas.
Palabras clave
Investigacin, accin colectiva, polticas pblicas, democracia, acompaamiento, portadores de intereses.
Abstract
This article pertains to the importance of research in the area of educational policy and its relationship to
educational processes. It refers to three elements: the design of intentional collective action, the course the action
takes as a consequence of the decisions compromised by it, and the real events that this collective action produ-
ces in a truly democratic society. It concludes that the civil society must actively aprticipate in the denition and fo-
llow-up of the implementation of public policy.
Key words
Research, collective action, public policy, democracy, follow-up, interest groups
Luz Amparo Villegas
Licenciada en Educacin Lenguas Modernas de la Universidad del Valle. Especialista en Psicopedagoga de
la Universidad Complutense de Madrid. Magster en Administracin de la Universidad del Valle. Candidata a Docto-
rado en Educacin de la Universidad del Valle. Profesora Titular del rea de Educacin, del Programa de Maestra
en Educacin y Desarrollo Humano, CINDE-Universidad de Manizales. Docente en la Maestra de Educacin y Do-
cencia en el Area de Pedagoga Francesa. Vicerrectora Acadmica de la Universidad de Caldas (2001 2003).
113
a
continuacin disertar sobre el lugar que
ocupa la pedagoga y la investigacin en
las polticas pblicas, pues un estudio de
la poltica educativa es un referente principal no
slo para comprender la historia de los procesos de
intervencin educativa, sino para entender la edu-
cacin como un asunto pblico y como un sector
concreto de la poltica social, como un espacio de
interaccin actual que en Colombia regula la rela-
cin sociedad-Estado.
La compleja y profunda crisis que afecta nues-
tro pas, inevitablemente ha impactado el desarrollo
de las polticas educativas. El nuevo contexto poltico,
social, cultural y econmico ha trado cambios que
afectan de manera profunda la ubicacin de la educa-
cin en la sociedad. El tema de la educacin se ve obli-
gado, as, a superar el carcter meramente sectorial y
se ha incorporado como un vector estratgico y trans-
versal al conjunto de las polticas pblicas.
La educacin contribuye al logro de unos obje-
tivos que convocan a la mayora de colombianos; en-
tre stos se sitan, en el plano general, el crecimiento
econmico, la construccin democrtica, la supera-
cin de la pobreza y la integracin social. En el mbito
de la poltica educativa, se ubican metas como ofrecer
igualdad de oportunidades y educacin equitativa de
calidad, realizar acciones positivas a los grupos ms
vulnerables, descentralizar las decisiones educativas,
atender la diversidad social y cultural, y generar una
educacin pluralista y democrtica. Estos han sido
parte constitutiva integral de las polticas pblicas en
educacin y del currculo del Gobierno.
La poltica, como un comportamiento propo-
sitivo, intencional, planeado, no siempre reactivo,
casual, que se pone en movimiento con la decisin
de alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos me-
dios, es una accin con sentido. Adems de su insti-
tucionalidad estatal, implica tres elementos: el dise-
o de una accin colectiva intencional, el curso que
efectivamente toma la accin como resultado de las
decisiones que comporta, y los hechos reales que esa
accin colectiva produce en una sociedad verdadera-
mente democrtica. La sociedad civil participa acti-
vamente de la definicin y acompaamiento de la
implementacin de polticas pblicas.
Segn de lo que se trate, se supone, entre co-
millas, que detrs de una poltica adoptada por un
gobierno ha habido un proceso de negociacin con
las fuerzas y los actores afectados; pero ese proceso,
al menos en el caso de la educacin, muy rara vez lle-
ga a conocerse. Hoy predomina la tesis de que en las
sociedades modernas y democrticas las decisiones
sobre polticas pblicas deben tener en cuenta el co-
nocimiento derivado de la investigacin, pues as lo
requiere la solucin de los problemas sociales. En
cambio, en las sociedades premodernas, esas decisio-
nes son tomadas por personajes polticos en quienes
los ciudadanos han depositado su confianza.
Los gobiernos de algunos pases avanzados
han propuesto que sus polticas sociales sean ilus-
tradas; es decir, que estn fundamentadas en inves-
tigaciones slidas que den cuenta de la realidad.
Pero es probable que se trate de una tendencia que,
en la prctica, se compagine con otros requerimien-
tos de la poltica real y con un conocimiento cient-
fico de los asuntos sociales. Por otra parte, no deben
asumirse como desarticuladas de la base social que
apoya sus apreciaciones y que demanda el debate
terico sobre las relaciones entre el conocimiento
producido por los investigadores de la educacin y
los agentes de decisin poltica.
No es nuevo comprobar que en Colombia hay
un impacto escaso de las polticas educativas. Una
hiptesis que trat de explicar este fenmeno, fue
aquella que plante la disociacin que existe entre el
mundo de los investigadores y el de los funcionarios.
Son dos culturas separadas, sin vnculos suficientes
entre ellos y cada grupo tiene sus propios referentes;
de ah que los funcionarios ignoren o no valoren los
resultados de las investigaciones.
En sus estudios, los investigadores
tienden a detectar problemas, a
identificar sus causas y a proponer
soluciones e intentan abordar ob-
jetivamente las deficiencias de de-
sarrollo educativo, consideradas
generalmente desde una visin
normativa o tica, supuestamente
aceptada por todos.
Los agentes de decisin, si
bien reconocen los problemas, los
abordan desde otras perspectivas
epistemolgicas. En ambos grupos falta mayor
informacin sobre los condicionamientos epis-
temolgicos del otro. Los investigadores no
suelen ponderar las dificultades pragmticas
de las decisiones de los funcionarios y estos, a
su vez, no encuentran convincentes ni claros
los anlisis de los primeros, aunque conozcan,
en trminos generales, las conclusiones de las
investigaciones.
No es fcil acercar a ambos grupos; uno
tiene prejuicios sobre el otro. Los funcionarios
no leen revistas especializadas ni encuentran re-
levantes los hallazgos de los investigadores; ade-
ms, encuentran molestos algunos de esos re-
sultados. Los investigadores tienden a asumir
que los agentes de decisin son presa de com-
promisos con el establecimiento que impiden
abrir innovaciones que rompan con los progra-
114
115
mas establecidos. Esta primera hiptesis se considera
hoy como simplista y poco fundamentada. Sin embar-
go, en ambos grupos hay sujetos que tienen conoci-
miento, experiencia y sentido de pertenencia desarro-
llados hacia el otro grupo. Las identidades profesiona-
les de investigadores o funcionarios no son inmuta-
bles ni impermeables a los puntos de vista del otro
grupo. De hecho, existe evidencia de que quienes to-
man decisiones conocen, en lo sustancial y respecto a
los principales problemas que manejan, los resultados
de las investigaciones.
Una segunda hiptesis postul que la razn del
escaso impacto del conocimiento especializado sobre
las polticas radicaba en las diferentes racionalidades
de ambos grupos. En este sentido, los investigadores,
siguiendo una lgica cientfica, abordan las situacio-
nes crticas del desarrollo educativo como problema,
identifican sus causas, aducen evidencias empricas
de estas y, con base en ello, formulan propuestas de
reforma, mientras que los funcionarios valoran aspec-
tos como la viabilidad poltica de
una innovacin, los costos de las
coyunturas o la oportunidad.
El escaso impacto de las in-
vestigaciones se explicara no slo
por el desconocimiento recproco
sino por la falta de convergencia
de ambas racionalidades. A esta
hiptesis, que recuerda la incom-
patibilidad localista entre el polti-
co y el cientfico, se le concede
hoy validez parcial cuando se da el
caso de que la racionalidad pragmtica de los fun-
cionarios considera viables y convenientes las pro-
puestas de los investigadores y abre la puerta a su
aplicacin. Entonces puede aprovecharse el acer-
vo de conocimientos acumulados por la comuni-
dad educativa, pero la hiptesis no explica el pro-
blema.
La bsqueda de explicaciones ms convin-
centes en el debate de hoy, dirige su atencin a los
escenarios relacionados con las caractersticas de
los regmenes polticos. Se sostiene que hay mayor
probabilidad de que el conocimiento especializa-
do sea tomado en cuenta en las polticas pblicas,
cuando existe un rgimen democrtico en el que
las decisiones gubernamentales proceden de pro-
cesos participativos en los que la sociedad, y, en
ella, los investigadores, expresan sus posiciones.
Este es el sentido de los dilogos informales que
hoy se promueven entre investigadores y polticos
p e d a g o g a , i n v e s t i g a c i n y p o l t i c a s
de la educacin. Asimismo se seala
que, segn las caractersticas de cada
rgimen poltico, los resultados de
la investigacin educativa pueden
ser incmodos al estatusquoguber-
namental, y tener consecuencias po-
tencialmente destructivas en el pla-
no electoral. La identificacin de
esta barrera a los usos de la investi-
gacin educativa podra abonar ex-
plicaciones ms completas a la natu-
raleza del problema.
Tradicionalmente, se ha soste-
nido que el impacto de la investiga-
cin educativa depende de que se
den componentes como la genera-
cin adecuada de conocimiento, el
proceso de plantacin educativa, el
desarrollo de los mtodos y sistemas educativos y de
las tecnologas, y la intervencin de los agentes de
decisin con actitudes favorables hacia la investiga-
cin educativa. Pero no se trata de un problema tc-
nico; el proceso es bastante ms complejo, toda vez
que existe una retroalimentacin entre varios de es-
tos componentes. Lo ms importante corresponde a
las actitudes, valores y motivaciones de los actores
que intervienen.
Pero el impacto de la investigacin depende de
tres procesos: el poltico, o sea de la convergencia en-
tre los valores de los investigadores y los juicios de
oportunidad de los funcionarios; el cientfico, como
validacin o correccin de sus paradigmas, y el del
apoyo que brinden los agentes de decisin a los re-
sultados de la investigacin educativa.
Este sera un esquema terico ms completo y
adecuado para explorar la repercusin de la investiga-
cin de polticas desde la perspectiva de la participa-
cin. Podra pensarse que una poltica gubernamental
ideal en una sociedad democrtica sera aquella que
tuviera en cuenta los intereses de todos los segmentos
de la sociedad y los satisficiera, as respondera a esos
intereses identificados. Hoy se denominan stell golders,
o portadores de intereses, a los sujetos sociales que tie-
nen legtimo inters en la educacin nacional.
116
La tarea de un gobierno democrtico consistira
en negociar con ellos y conciliar sus puntos de vista.
Pero este sera considerado ms como un agente inter-
mediario, que como una autoridad que se ajuste a un
programa propio. Sin embargo, como ya se anot, los
intereses de los stell golders deben conciliarse con el
propsito del Estado, en el supuesto de que ste obe-
dece a valores ticos de equidad y justicia social.
Ahora bien, pensemos que toda experiencia
nos hace volver la mirada hacia los lugares donde se
genera la educacin y la enseanza, as como hacia
los intentos de reforma escolar orientados a mejorar
la equidad, la calidad y la participacin profesional
de los docentes, lo cual nos hace pensar que los cam-
bios tienen que emerger de una cotidianidad cultu-
ralmente repensada.
All se pueden encontrar pistas para refun-
dar, con un sentido de largo aliento histrico, una
recuperacin innovadora de las tradiciones y, al mis-
mo tiempo, para tener la oportunidad de acercarnos
con ms apertura y humildad a los procesos escola-
res y educativos. En ese peregrinar, la recuperacin
del saber pedaggico y la pedagoga nos pueden ayu-
dar a comprender cmo los intentos de reforma, in-
novacin y cambio se dan en el contexto del campo
intelectual de la pedagoga. Este se entiende como
un espacio epistemolgico, como un estudio de la
naturaleza del saber pedaggico; mientras que la pe-
dagoga, se entiende como ciencia y como disciplina.
En estos tiempos, caracterizados por los encuentros
disciplinarios, se despliegan las ms diversas forma-
117
118
ciones del saber, paradig-
mas, teoras y polticas; es
decir, es el terreno en don-
de se juegan las reformas,
los estilos de lecturas y los
campos de experimenta-
cin y de aplicacin.
El campo permite el
interjuego de conceptos
y su reconceptualizacin
de acuerdo con los contex-
tos, y abre caminos para la
interdisciplinariedad, es-
pecialmente en disciplinas
como la psicologa, la so-
ciologa y la antropologa
simblica, que de una u
otra manera trabajan con
conceptos como la forma-
cin, la enseanza y el aprendizaje. Esto facilita rea-
lizar programas integrados de investigacin.
Una reforma con sentido histrico arraigada en
la cotidianidad se caracteriza por la emergencia del
campo intelectual de la pedagoga, y por la formacin
de un nuevo horizonte que sirve de trasfondo para mi-
rar y leer la tradicin y su renovacin.
Mi visin se nutre de los aportes y reflexiones
para recuperar la pedagoga y el saber pedaggico que
se produjo en Colombia a partir del ao 1980, con el
surgimiento del Movimiento Pedaggico. Podemos
sostener que, en Amrica Latina, la aparicin de una
fuerza cultural y pedaggica desde la entraa de la co-
tidianidad constituye una experiencia indita, que re-
quiere un trabajo de investi-
gacin y de reflexin cuyo
eje fundamental sera la Ex-
pedicin Pedaggica.
Los rasgos bsicos
que le han dado vida a este
movimiento se pueden re-
coger como aportes que fe-
cundan el trabajo pedag-
gico en el mundo. Esta ex-
periencia demostr las po-
sibilidades de la aparicin
de un horizonte cultural,
pedaggico, social y cient-
fico que dio lugar la con-
juncin de un espacio de
encuentro para recuperar
la naturaleza del pensa-
miento pedaggico.
La pedagoga, el saber pedaggico y el encuen-
tro de la intelectualidad colombiana ligada a la edu-
cacin con los actores de la experiencia cotidiana:
los maestros a manera de organizacin gremial que
recoge las reivindicaciones dignificadoras del docen-
te generaron un abanico de formaciones discursi-
vas que permiti socializar saberes y enfrentar una
reforma educativa que, para la poca, deslegitimiza-
ba la creacin pedaggica como cultural y disciplina-
ria, rica en posibilidades. Esto, en relacin con la
tecnologa educativa conductista, en el currculo,
como dispositivo discursivo dispuesto desde organis-
mos internacionales, que han generado, en las dis-
tintas reformas latinoamericanas, una suerte de eu-
119
femismo que niega la palabra y la experiencia peda-
ggica en su polifona, en el campo intelectual de la
educacin y la pedagoga. Este es un campo plural,
abierto y diverso, formado a travs de mltiples ten-
dencias, orientaciones y paradigmas. De ah, su na-
turaleza compleja, las exigencias del dilogo y, espe-
cialmente, la bsqueda de espacios de encuentros que
permiten acuerdos, por transitorios que sean.
Esa es la historia de los nuevos tiempos en la
educacin, en la enseanza, en los tiempos actuales
de Colombia donde se vive una crisis histrica que,
como vivencia, es indita para muchos de nosotros.
La educacin se ha convertido en un espacio de
grandes crispaciones, donde la naturaleza socio pol-
tica de los sistemas escolares ha reco-
gido y condensado las honduras del
despliegue de un proceso que mueve
incontables fuerzas e intereses.
Una mirada a los conceptos
del campo intelectual de la pedago-
ga de hoy nos permitira reconocer
que existen puntos para acuerdos m-
nimos en el sistema escolar. Me atre-
vo a decir que estamos dbiles en una
poltica de gran alcance que respon-
da por los nios y jvenes incorpora-
dos en el sistema, y ticamente por
aquellos que estn excluidos del acce-
so a cualquier bien cultural.
La responsabilidad comparti-
da hoy es la construccin de una po-
ltica educativa que, sustentada en
un horizonte cultural y en un campo
intelectual de la pedagoga, abierto a lo plural y a la
diferencia, sea capaz de fecundar la vida cotidiana en
todas sus dimensiones, conjugando la capacidad
logo-mtica conceptual, para trabajar con las contin-
gencias que emerjan en el proceso; que sea capaz de
situarse en el mundo, en estos tiempos donde los ac-
tores se mueven en direcciones inditas.
En este contexto, y para provocar un cambio
profundo en la educacin del pas, es fundamental
tener constancia en el terreno de la investigacin y
en el seguimiento de los problemas y de las polticas
que surgen en el mbito local, regional, nacional e
internacional.

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