Priego-Hernndez O.

,
Modern Public Finances concerning national oil
activity and its impact in Tabasco State.
Hitos de Ciencias Econmico
Administrativas 2003;23:31-44.
ABSTRACT
-5);
Fecha de recibido: 08 de Agosto de 2002. Fecha de aceptacin: 10 de Diciembre de 2002.
Priego-Hernndez O.,
Las Finanzas Pblicas modernas y su relacin con la
actividad petrolera nacional y su impacto en el Estado
de Tabasco. Hitos de Ciencias Econmico
Administrativas 2003;23:31-44.
RESUMEN
Oscar Priego Hernndez*.
LAS FINANZAS PBLICAS MODERNAS EN RELACIN CON LA ACTIVIDAD PETROLERA
NACIONAL Y SU IMPACTO EN EL ESTADO DE TABASCO
* Contador Pblico Certificado, Maestro en Administracin y Doctor en Finanzas Pblicas. Profesor investigador DACEA-UJAT.
En Mxico, el Estado ejerce soberana sobre sus
recursos naturales pero no cuenta con los medios
necesarios para su administracin. Es por ello que
se han creado l as Empresas Paraestatal es.
(empresas reguladas y supervisadas por el Estado)
Una de las principales actividades econmicas
desarrolladas por el Estado Mexicano en el ltimo
siglo ha sido la Administracin de estas Empresas
Paraestatales. De hecho, esta funcin le corresponde
por decreto Constitucional al Estado. Es importante
destacar que el papel del Estado debe ser el de
regulador de las polticas y los servicios pblicos y
no tener el carcter de productorempresario.
Las Empresas Paraestatales en Mxico son factores
importantes que influyen en el desarrollo econmico
del pas. Petrleos Mexicanos (PEMEX) es la empresa
que aporta la mayor cantidad de ingresos para el
presupuesto nacional (corresponde al 40% de su
ingreso en promedio). Actualmente PEMEX se
encuentra entre las diez empresas ms importantes
a ni vel mundi al y l a de mayor expansi n en
Latinoamrica.
Por otra parte, las actividades de PEMEX han daado
severamente al medio ambiente y stas han trado
consigo un alto costo ecolgico econmico y social.
El propsito de este artculo es presentar la relacin
ent re l as f i nanzas pbl i cas y l as empresas
paraestatales en Mxico y explicar la problemtica
generada dentro de esta relacin. Asimismo se analiza
de manera especial la situacin de PEMEX en
Tabasco, Mxico.
In Mexico the State exerts its sovereignty on its na-
tural resources but it does not have the necessary
means for their administration. That is why, the State
Companies (companies under the State regulation
and surveillance) have been created.
One of the main economic activities performed by the
Mexican State in the last century is the State
Companies Administration. Actually, this function
corresponds to State by Constitutional decree. It is
important to point out that the State must be a
regulator of policies and public services and not a
producer or an entrepreneur.
All State Companies in Mexico are important factors
that influence the economic development of the
country. Petroleos Mexicanos (PEMEX) is the
enterprise that contributes with the largest amount of
income for the national budget (It corresponds to 40%
of its average income). At present, PEMEX is among
the10 most important companies worldwide and it is
the company with the major expansion in Latin
America.
On the other hand, PEMEX activities have provoked a
serious environmental damage which has carried out
a high ecological, economic and social cost.
The purpose of this article is to talk about the relation
between public finances and the State Companies,
and explain present problems generated within this
relationship. It is also specially analyzed PEMEX
situation in Tabasco, Mexico.
ENERO-ABRIL 2002. Ao 9, Nmero 23. 31
32 HITOS DE CIENCIAS ECONMICO ADMINISTRATIVAS
LAS FINANZAS PBLICAS MODERNAS Y SU RELACIN CON LA ACTIVIDAD PETROLERA NACIONAL Y SU IMPACTO EN EL EDO.TABASCO
n Mxico, una de las principales actividades
econmicas desarrolladas en el siglo pasado
consisti en constituir y administrar empresas
paraestatales. En esta tarea el Estado mexicano jug
un papel importante y decisivo, por su parte la
participacin de estas actividades fue fundamental en
el diseo de la poltica econmica de este pas. Hasta
el da de escribir este artculo, la constitucin,
organizacin y operacin de este tipo de entidades
se encuentra j urdi camente establ eci do en l a
Const i t uci n Pol t i ca de l os Est ados Uni dos
Mexicanos.
Las empresas paraestatales han sido factores
importantes de desarrollo econmico de Mxico; este
es el caso de la empresa paraestatal PEMEX
expropiada por el Gobierno Federal desde 1938. En
este sentido, Petrleos Mexicanos es hoy en da la
empresa principal que genera los ingresos del
presupuesto nacional que representan en promedio
el 40% de los ingresos tributarios. Actualmente
Pemex es una de las diez empresas ms importantes
del mundo y una de las cinco ms grandes de
Latinoamrica.
Sin embargo, por las actividades que PEMEX realiza
en la entidad, el medio ambiente ha sido severamente
daado, situacin que se traduce en costos sociales,
econmicos y ecolgicos. El objetivo de este artculo
es explicar la relacin entre las finanzas pblicas y
la actividad petrolera nacional, particularmente estar
referido al estado de Tabasco en virtud de que su
economa depende prcticamente de las divisas que
genera el petrleo.
El mbito de estudio est delimitado a los aos
setenta en que comenz el auge petrolero hasta el
ao 2000. El tema es por s mismo interesante y de
relevante importancia, ya que las finanzas de este
pas dependen en mayor grado de los recursos que
genera el petrleo. Por lo tanto, considero justificado
su estudio no slo por ser tema de primer orden para
las finanzas de un estado como Tabasco como
veremos, sino porque esto trae consecuencias hacia
la vida poltica y social del futuro inmediato.
Mxico es actualmente uno de los principales pases
productores de petrleo crudo en el mundo.
1
La
riqueza petrolera nacional ha sido, durante el ltimo
siglo, factor determinante en la vida econmica y el
desarrollo industrial de este pas. La importancia de
la actividad petrolera no est en discusin. Los
recursos que representa en la composicin del ingreso
nacional
2
son indispensables en la aplicacin del
gasto social. Petrleos Mexicanos en los aos
ochenta participaba aproximadamente con el 10% del
Producto Interno Bruto del pas (PIB, en adelante).
3
Por ello la composicin de las finanzas pblicas
mexicanas est sujeta en gran medida a la obtencin
de estos recursos, los que a su vez dependen de la
volatilidad de los mercados internacionales de petrleo
crudo. En estas circunstancias, pases como el
nuestro tienen un mayor grado de incertidumbre que
deriva de las variaciones en los precios de este
energtico.
En el mbito regional el desarrollo de las actividades
petroleras ha provocado una serie de desequilibrios
de tipo ambiental, social, econmico y poltico que
afecta las finanzas locales. Tabasco, en las ltimas
tres dcadas del siglo XX, pas de ser una regin
rica en selvas tropicales a una con altos ndices de
deterioro ecolgico. Su economa preponderan-
temente primaria pas a una de servicios. Si bien es
cierto que lo anterior ha sido el resultado de mltiples
factores (entre ellos: la explotacin ganadera
extensiva y el crecimiento de las zonas urbanas),
tambin lo es el hecho de que el mayor impacto se
deriva de la incesante bsqueda de depsitos de
hi drocarburos que amenaza i ncl uso zonas
catalogadas como reserva de la bisfera; es el caso
de l os pant anos de Cent l a, l o cual genera
constantemente protestas de importantes sectores
de la poblacin.
En este marco de desequilibrios, me surgi el
planteamiento de un problema especfico como lo es
la redistribucin de la riqueza que genera la actividad
E
1
Cfr. Oil and Gas Journal y Pemex. Reservas probadas de petrleo
crudo. Principales pases, 2001.
2
Cfr. INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. PIB por
Entidad Federativa, 1993-1996.
3
Cfr. Beltrn Hernndez, Jos Eduardo (1988). Petrleo y
Desarrollo. Segunda Edicin. Villahermosa, Tab. Gobierno del estado
de Tabasco, Instituto de Cultura de Tabasco. P. 21.
DIRECCION PARA RECIBIR CORRESPONDENCIA: Av. Universidad s/n. Zona de la Cultara. Villahermosa, Tabasco. Correo electronico:
direccion.dacea@ujat.mx
Palabras Claves: Finanzas Pblicas. Empresas
Paraestatales. PEMEX. Estado Mexicano. Redistribucin.
Impacto.
Key words: Public Finances. State Companies. PEMEX.
Mexican state. Redistribution. Impact.
PRIEGO-HERNANDEZ O.
petrolera, para ello, el presente estudio me ha
permitido enfrentar este problema y plantear algunas
propuestas orientadas a redistribuir los ingresos que
la actividad petrolera genera; procurando, por un lado,
el resarcimiento de los daos colaterales que sta
produce y, por otro, la generacin de fuentes
alternativas de ingresos que suplan los que ahora
produce el petrleo, para el momento en que este
recurso se agote. Mi idea es sencilla: es conveniente
establecer estrategias que permitan aplicar los
recursos generados por el petrleo con el objetivo
de revertir la economa, basada en el petrleo, y
enfrentar la problemtica en los aspectos financiero,
social y ambiental; adems de reorientar el gasto
hacia proyectos productivos que modifiquen la
economa del estado, transformndola en una de
servicios a una sustentada en la agroindustria.
A fin de establecer un punto de partida, considero
que es necesario conocer los antecedentes de la
actividad petrolera nacional desde su expropiacin
en el ao 1938,
4
hasta su etapa moderna en el ao
2000. Esto es, la evolucin que ha tenido en los
ltimos aos del siglo XX, y el impacto en las
finanzas pblicas.
El estado de Tabasco, como seal antes, enfrenta
una problemtica sui generis como consecuencia de
la intensa actividad petrolera desarrollada en los
ltimos treinta aos. A mi modo de ver, este proceso
influy directamente en la transformacin de las
condiciones de vida tradicionales de la regin. Son
dos las premisas bsicas que destacan en este
artculo: la primera se refiere a los altos riesgos de
contaminacin ecolgica que propicia su desarrollo.
5
La segunda hace notar que esta actividad ha
representado en gran parte el sustento de la
economa nacional en general y de esta entidad en
lo particular.
6
En los ltimos aos, pases petroleros medianamente
desarrollados como Mxico y algunos pases
latinoamericanos han enfrentado crisis econmicas
derivadas del resultado de la imposicin de polticas
de expansin del gasto pblico que impactan
necesariamente las exportaciones de petrleo. En
Mxico uno de los principales factores de estas crisis
tiene su origen en el pujante crecimiento de la
produccin, determinado por el alza en los precios
del petrleo en el perodo 1978-1982.
7
Sin embargo,
considero que esta riqueza produjo la crisis financiera
ms reciente que este pas ha padecido, derivada en
parte por la cada de los precios internacionales del
crudo, a finales de 1994. La posterior cada de los
precios del crudo en el mercado internacional produjo
la ms reciente y profunda crisis que Mxico ha
padecido.
Este fenmeno se repi ti a fi nal es de 1998,
produciendo un impacto directo en las finanzas
pblicas, al afectar severamente el gasto social de
este pas,
8
el cual se vio significativamente disminuido.
As pues, estos pases productores de petrleo,
aunque han gozado de la riqueza derivada de este
recurso, tambin se han visto afectados por la demanda
abundante. La problemtica es compleja, los pases
cuya economa est basada en la actividad petrolera
continuamente estn sujetos a los vaivenes de la
economa internacional; ejemplos evidentes los
representan Mxico, Venezuela, Ecuador, Colombia,
Brasil y Argentina por citar algunos.
9
Actualmente las
export aci ones de Mxi co son mucho ms
diversificadas que en aos anteriores.
En las comunidades en general, la actividad petrolera
provoca la transformacin de las costumbres, pero al
mismo tiempo representa el sustento de la economa
nacional y local. Su impacto se manifiesta en los
mbitos sociales, financieros, polticos y econmicos.
En esta terrible paradoja se desenvuelven nuestros
pueblos. En Tabasco, esta actividad ha generado un
alto costo financiero, debido no tanto al desarrollo
industrial, sino a los problemas sociales que ha
enfrentado la paraestatal. Estos tienen origen por las
afectaciones al medio ambiente y por las actividades
producidas en el sector primario.
10
Sin embargo, se
considera que los recursos, producto de esta riqueza,
no han sido redistribuidos adecuadamente. Tales
recursos provocan crecimiento econmico, pero
tambin generan problemas al medio ambiente,
4
Cfr. Pemex. Conozca Pemex. Historia de Pemex. P. 1.
5
Cfr. Martnez Ynez, Esperanza (1996). La Contaminacin
Petrolera y su Impacto Social en los Pases Tropicales. Cmara de
Diputados del H. Congreso de la Unin. Comisin de Ecologa y
Medio Ambiente. Universidad Jurez Autnoma de Tabasco.
Villahermosa, Tabasco. Pp. 142-166.
6
Cfr. INEGI, Estadsti cas petrol eras de Tabasco, PIB y
participaciones federales en el perodo 1999.
7
Cfr. Banco Interamericano de Desarrollo (1985). Progreso
Econmico y Social en Amrica Latina. Deuda Externa: Crisis y
Ajuste, Washington, DC.EE.UU. Informe Anual. Pp. 4-5.
8
Cfr. Trevio Gurra, Jos ngel (1998). Secretario de Hacienda y
Crdito Pblico de Mxico. Declaraciones realizadas en el peridico
El Financiero en la seccin de Finanzas. Mxico. p. 9.
9
Cfr. Parker, Alexandra S. (2000). Abundantes reservas y escaso
capital: la situacin corriente arriba del sector energtico
latinoamericano. En Oil & Gas Journal Latinoamrica. Informacin y
Tecnologa del Petrleo para Amrica Latina. Noviembre/Diciembre
2000. Volumen 6, Nmero 7. Pp. 24-30.
10
Cfr. Gmez lvarez, Rogelio (1996). Petrleo y movimiento
campesino en Tabasco. Tesis de maestra en Sociologa, Universidad
Benito Jurez. Oaxaca, Oax. P. 27.
ENERO-ABRIL 2002. Ao 9, Nmero 23. 33
34 HITOS DE CIENCIAS ECONMICO ADMINISTRATIVAS
LAS FINANZAS PBLICAS MODERNAS Y SU RELACIN CON LA ACTIVIDAD PETROLERA NACIONAL Y SU IMPACTO EN EL EDO.TABASCO
inflacin y cambios estructurales que repercuten en
la vida de los habitantes de la regin, e incluso
afectndose, paradjicamente, la actividad petrolera
misma.
11
En esta investigacin analizar las causas de la
contaminacin ambiental originada por la actividad
petrolera, pero lo que fundamentalmente enfatizar
es que el anlisis de la actividad petrolera nacional
indica que se trata de un factor que incide directa y
cruci al ment e en l as f i nanzas del pa s y
particularmente en las de Tabasco. En este sentido,
plantear alternativas para:
Diversificar las fuentes de financiamiento.
Mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Y
Alcanzar un desarrollo sustentable a mediano
plazo para cuando la riqueza petrolera se agote.
El estado de Tabasco es una de las 32 entidades
federati vas que en l os aos ochenta reci bi
abundantes recursos econmicos de la Federacin
mediante los mecanismos del Sistema Nacional de
Coordi naci n Fi scal .
12
Estos recursos fueron
utilizados para resarcir en parte los daos sociales
ocasionados por la paraestatal en la explotacin
petrolera. Sin embargo, en aos posteriores las
participaciones federales para Tabasco con relacin
a las dems entidades han sido insuficientes en virtud
de que el gast o soci al se ha i ncrement ado
considerablemente.
La actividad petrolera en la entidad ha estimulado un
movi mi ent o mi grat ori o que cont ri buye a l a
transformacin de hbitos y costumbres de la
poblacin nativa. En trminos financieros, esta
actividad ha influido en forma contrastante: genera
riqueza y al mismo tiempo pobreza. Tabasco es
ejemplo de la terrible paradoja de las regiones con
grandes riquezas naturales y abundantes yacimientos
petrolferos, ya que una gran parte de su poblacin
vive en condiciones de pobreza, que ubican a la
entidad en el lugar veintinueve del desarrollo
regional.
13
Revertir esta situacin es, como se ha
sealado uno de los propsitos del presente trabajo.
METODOLOGIA
La metodologa utilizada consiste en explicar, analizar
y proponer. Me baso en la aplicacin de criterios
deductivos que consiste en identificar el problema y
hacer una descripcin de lo general a lo particular y
de lo ms a lo menos importante en el espacio de
ubicacin de la problemtica planteada. El mtodo
utilizado para el estudio de las finanzas pblicas
modernas es el propuesto por Gaudemet (corriente
francesa); su enfoque es de carcter mul ti e
interdisciplinario y destaca el carcter socializante
de las finanzas pblicas, el cual comprende los
siguientes elementos:
a) El objeto de estudio de las finanzas pblicas
modernas son los dineros pblicos. En tanto que
es una actividad que se desarrolla dentro del
Estado en el marco del derecho pblico, por lo
tanto esta actividad es de carcter pblico.
b) El mtodo de estudio utilizado es propio de las
finanzas pblicas modernas de la corriente
francesa desarrollado por Gaudemet. Un anlisis
de carcter multi e interdisciplinario en donde
convergen mltiples disciplinas. El estudio
propuesto es de tipo explicativo, analtico y
propositivo. Por otra parte, los aportes del mtodo
histrico fueron relevantes en el establecimiento
de perodos.
Cabe mencionar que se utilizaron tcnicas de
recoleccin de informacin que permitieron
precisar hechos originales, por ejemplo: revisin
documental y anlisis de documentos jurdicos,
documentos financieros, estadsticas, boletines
y libros de texto, de archivos y el apoyo de medios
electrnicos como la Internet, entre otros.
c) Los instrumentos utilizados que permitieron tener
un punto de apoyo en los anlisis realizados
fueron: realizacin de entrevistas y consulta de
encuestas de opinin en forma general. As, se
utilizaron tcnicas de investigacin de campo
como entrevistas a funcionarios del gobierno del
estado de Tabasco involucrados en la funcin
financiera; pero tambin se realiz una consulta
documental de encuestas de opinin; ambas
tcnicas proporcionaron la informacin necesaria
para establecer vnculos entre los aciertos y
desaciertos de la actividad petrolera en la regin.
d) El procedimiento utilizado consiste en recabar
informacin relacionada con las actividades
petroleras en la entidad y realizar el anlisis
correspondiente de conformidad con el mtodo
propuesto por la corriente francesa.
11
Cfr. Beltrn Hernndez, Jos Eduardo. Op. Cit. Pp. 81-130.
12
Cfr. Calzada Falcn, Fernando (1997). Desarrollo Sustentable
en Tabasco. Posibilidades y Limitaciones. Universidad Jurez
Autnoma de Tabasco. Edicin DGI. Villahermosa, Tabasco. P. 44.
13
Cfr. Villarreal Gonzlez, Diana R. (2000). La poltica econmica y
social de Mxico en la globalizacin. Universidad Autnoma
Metropolitana, Unidad Xochimilco, Mxico, D.F. Pp.245-248.
PRIEGO-HERNANDEZ O.
En esta primera parte se resalta la importancia del
concepto que considera a las finanzas pblicas una
ciencia moderna en la corriente francesa. Bajo esta
premi sa su apl i caci n es de carcter mul ti e
interdisciplinario y tienen un objeto y un mtodo de
estudio propios. En Mxico, la aplicacin de este
enfoque con carcter socializante se considera todava
un proceso que se est desarrollando a partir de los
aos noventa.
Bajo este contexto, para explicar y comprender la
relacin que existe entre las finanzas pblicas y la
actividad petrolera en nuestro pas y particularmente
en Tabasco, se expone una referencia terica de las
finanzas a fin de identificar y discriminar conceptos
modernos de aplicacin de esta ciencia. Al mismo
tiempo, se realiza un estudio de las finanzas pblicas
mexicanas para destacar su importancia.
El marco terico se construye a partir del anlisis de
los enfoques clsico y moderno, lo cual llevar a
resaltar la importancia del concepto que considera a
las finanzas pblicas una ciencia moderna en la
corriente francesa. Bajo estas premisas se puede
afirmar que su aplicacin es de carcter multi e
interdisciplinario con un objeto y un mtodo de estudio
propios. Es vlido sealar que en Mxico la aplicacin
de este enfoque con carcter soci al i zante se
considera todava un proceso, cuyo desarrollo se inici
a partir de los aos noventa. La teora francesa de
Paul Marie Gaudemet es la base de este captulo,
sin dejar de lado otros referentes conceptuales
importantes de autores como: Maurice Duverger,
Jacinto Faya Viesca, Ernesto Flores Zavala, entre
otros. Adems, en este captulo describo algunas de
las corrientes de estudio de las finanzas pblicas
mexicanas desarrolladas al margen de la corriente
francesa y explico en qu consisten cada una de ellas.
El estudio de las Finanzas Modernas
Hay dos corrientes principales para el estudio de las
finanzas pblicas: las escuelas clsica y moderna.
a) La escuela clsica. Se desarrol l a desde
principios del siglo pasado, considera las finanzas
pblicas como una tcnica. La escuela clsica
se fundamenta en la vieja tesis del equilibrio
presupuestal, considera que la importancia del
gasto est en su monto global y no en su
composicin.
14
Esta escuela busca precisamente
un equilibrio presupuestal, las finanzas slo se
uti l i zan como una tcni ca generadora de
informacin contable y presupuestal. La tcnica
consiste en desarrollar la teora contable que
mediante procedimientos bien definidos produce
informacin financiera. Las finanzas pblicas en
la escuela clsica se desarrollan al margen de la
corriente francesa, constituyen un conjunto de
procedimientos que permiten obtener resultados
financieros con carcter de tcnica. Es a partir
de la convergencia con otras disciplinas que
adquiere el carcter de ciencia social.
b) La escuela moderna. De aplicacin ms
reciente, esta escuela considera a las finanzas
pblicas como una ciencia moderna con un
enfoque marcadamente socializante. El objetivo
primordial de esta corriente es el de relacionar el
gasto pblico con el mbito social. De tal forma
que en ste no importa el monto global del gasto,
sino su composicin. La funcin del Estado para
obtener y distribuir recursos est orientada hacia
el mbito social traducido en la satisfaccin de
necesidades colectivas.
15
De conformidad con lo anterior, las diferencias entre
ambos enfoques pueden determinarse y precisarse
como sigue. Las finanzas, desde la perspectiva
clsica, tienen una orientacin cuantitativa enfocada
a la presentacin de resultados tcnicos tales como
las cifras financieras de un presupuesto, un estado
de resultados o un balance. Por otra parte, las
finanzas, desde la perspectiva moderna, estn
orientadas a la presentacin de informacin de tipo
cualitativo y sus resultados estn encaminados al
aspecto socializante para satisfacer necesidades de
la poblacin, lo cual ha permitido que dicho enfoque
sea consi derado como ci enci a. La present e
investigacin se enmarca dentro del enfoque moderno
citado.
Un estudio de esta naturaleza cuenta con el apoyo
de diversas disciplinas que influyen de manera
significativa en el anlisis. Una de ellas es la Ciencia
Poltica, con la cual las Finanzas Pblicas forman un
bi nomi o i ndi sol ubl e, l a pri mera manti ene una
supremaca sobre l as segundas. Las grandes
decisiones financieras estn relacionadas con lo
poltico, porque obedecen a decisiones de este tipo
de carcter. Su relacin con esta ciencia admite dos
perspectivas: la ciencia poltica ocupa un lugar
preponderante porque las cuestiones individuales y
colectivas que estudian otras ciencias sociales
15
Cfr. Gaudemet, Paul Marie (1977). Finances Publiques. Politique
Financire. Budget Et Trsor. Troisime dition, Editions
Montchrestien. Paris. (V
e
). Pp. 8-19.
ENERO-ABRIL 2002. Ao 9, Nmero 23. 35
14
Cfr. Duverger, Maurice (1988). Finances Publiques. Presses
Universitaires de France. Paris, France p. 11.
36 HITOS DE CIENCIAS ECONMICO ADMINISTRATIVAS
LAS FINANZAS PBLICAS MODERNAS Y SU RELACIN CON LA ACTIVIDAD PETROLERA NACIONAL Y SU IMPACTO EN EL EDO.TABASCO
siempre tienen lugar en el marco de la poltica, como
manifestacin de una creencia personal, como
actividad profesional y como ejercicio de autoridad.
El punto de vista opuesto es que la poltica se supedita
a las otras ciencias sociales, porque depende de sus
conceptos, mtodos y averiguaciones.
La ciencia poltica como disciplina acadmica tiene
supremaca sobre las finanzas pblicas, sin embargo,
aunque subordi nada a el l a, estas l ti mas se
consideran la clave de las cuestiones polticas.
16
Las
finanzas pblicas se ubican como eje principal, el
centro de las decisiones de carcter poltico donde
concurren las dems ciencias que giran a su alrededor
de manera convergente. Es preciso sealar que las
finanzas pblicas estn inmersas en todos los
aspectos que las otras ciencias sociales no poseen.
Hoy en da, la mayor parte de la investigacin que se
publica en el campo de la ciencia poltica tiene que
ver con temas concretos, como las campaas
electorales y las elecciones, el proceso legislativo, el
poder ejecutivo, las regulaciones administrativas, los
impuestos y la seguridad social, las relaciones
internacionales, la poltica comparada, la toma de
decisiones jurdica y las acciones e influencias de
los grupos involucrados en las finanzas, el trabajo, la
agricultura, la religin, las culturas tnicas, los
militares o los medios de comunicacin. Temas todos
relacionados con las finanzas pblicas.
Otra disciplina, con la que las finanzas pblicas
guardan estrecha relacin es la Ciencia Jurdica. En
especial las finanzas pblicas modernas se conciben
en el mbito de lo pblico, por lo tanto, de conformidad
con Gaudemet, quedan comprendidas dentro del
marco del derecho pblico y se ubican las acciones
del Estado. De ah, que la ciencia jurdica se considere
el origen de todas las dems ciencias sociales. Los
documentos que contienen las finanzas pblicas son
de carcter jurdico. Todo ello sustentado en la Carta
Magna, lo cul implica que un Estado de derecho solo
puede darse con l a exi st enci a de un orden
constitucional.
17
La Ciencia Jurdica, establece el marco de actuacin
de la actividad del Estado. Por lo tanto, las finanzas
pblicas como una de las funciones principales
no se conciben fuera de ste mbito. En especial, la
gran mayora de estos documentos financieros que
contienen la actividad del Estado tienen carcter
jurdico; stos, mediante un proceso jurdico, se
materializan en estados financieros que contienen
las cifras financieras.
Desde el punto de vista de la Administracin, una
vertiente de la Ciencia Jurdica es aquella que tiene
por obj et o el est udi o y l a regul aci n de l a
Administracin Pblica, entendida como actividad a
travs de la cual el Estado y los sujetos auxiliares de
ste tienden a la satisfaccin de intereses colectivos.
La Administracin Pblica Federal tambin es
conocida como el brazo ejecutor del Poder Ejecutivo.
sta, de conformidad con la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, establece en su
artculo primero las bases de su organizacin; puede
ser centralizada y paraestatal. En su artculo tercero
establece las bases que facultan al Ejecutivo en las
tareas de la administracin.
18
A mediados del siglo veinte, las finanzas pblicas
mexicanas se desarrollaron bajo el esquema del
endeudamiento. En materia de emprstitos, son
evidentes los crditos solicitados por el Gobierno
Federal como consecuencia del manejo inadecuado
TABLA I
DEUDA EXTERNA PUBLICA MEXICANA
(Millones de dlares)
* /p Cifras preliminares
FUENTE: INEGI (Estadsticas histricas de Mxico)
SHCP (Deuda externa pblica mexicana, FCE, 1988)
Ao Pblica
1976 19 600
1977 22 912
1978 26 264
1979 29 757
1980 33 812
1981 72 007
1982 67 500
1983 62 556

1988 81 003

1990 77 770
1991 79 987
1992 75 755
1993 78 747
1994 85 435
1995 100 933
1996 98 284
1997 88 321
1998 92 294
1999 92 289 /p
2000 90 160 /p
16
Ibidem. p. 212.
17
Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (2002).
Octava Edicin, Ediciones Fiscales ISEF, Mxico. p. 62.
18
Cfr. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. pp. 1-2.
PRIEGO-HERNANDEZ O.
de los recursos pblicos.
19
Esta situacin, llev al
pas a los extremos en materia de deuda externa. La
deuda externa total de 29,894 millones de dlares en
1977, pas a 72, 007 millones en 1981.
20
Por su parte,
el INEGI presenta en estadsticas histricas de
Mxico, los datos relativos a la deuda externa pblica
mexicana registrada por la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico. De conformidad con estos datos, el
cierre del ao 1994 alcanz la cifra de 85, 435 y en el
ao 2000 la cifra de 90, 160. Ver cuadro No. 1.
Considero que los mecanismos fiscales que se han
establecido en Mxico provienen todava de una
endeble estructura acompaada, algunas veces, de
actos de corrupcin que frenan el desarrollo de las
finanzas pblicas. Esta situacin origina una gran
desproporcin e inequidad en la aplicacin de las leyes
en materia fiscal, lo cual origina incertidumbre y
desconf i anza de l os cont ri buyent es en el
cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Por
consiguiente, las cifras financieras correspondientes
a la recaudacin no son las esperadas.
En los ltimos veinte aos, los resultados de la
gestin pblica en Mxico se caracterizaron por
presentar posiciones financieras favorables, las cuales
indicaban que las finanzas pblicas estaban sanas
si n tomar en cuenta su carcter soci al i zante.
Recientemente, en los aos noventa, el criterio del
equilibrio presupuestal se deja de aplicar. El engao
a la sociedad con resultados financieros de esta
naturaleza tiene efectos negativos. Hoy en da, se
aplica un enfoque moderno y se comienza con los
elementos de la teora moderna, lo importante es la
forma de distribucin y el uso de recursos.
Por otra parte en congruencia con lo anterior, los
Criterios Generales de Poltica Econmica del
Gobierno Federal para el ao 2001,
21
sealan que para
fortalecer las finanzas pblicas mexicanas se requiere
de una reforma fiscal integral que incluya una mayor
recaudacin y una programacin ms eficiente del
gasto pblico. Estos criterios adoptados por las
autoridades hacendarias estn encaminados hacia la
obtenci n de mayores recursos medi ante l os
mecanismos fiscales adecuados y una eficiente
aplicacin del gasto. Esto ltimo, considero, es el
principal problema de las finanzas mexicanas y, en
verdad, requi ere ser at endi do medi ant e el
establecimiento de mecanismos claros y seguros que
garanticen el cumplimiento de las obligaciones
fiscales de todos por igual.
En este sentido, se puede sealar, cmo un dficit
en las finanzas pblicas produce un escndalo
pblico, como el caso del viejo Rgimen Europeo
Francs. El anuncio pblico del ministro de finanzas
contra la voluntad del poder soberano causaba
polmica, ya que mostraba que era necesario de
inmediato un forzoso e irremediable aumento de los
impuestos como la nica manera de sacar de la
bancarrota al rgimen.
El dficit del erario tena su origen en los excesivos
gastos del gobierno, lo que provocaba que la diferencia
entre los ingresos y los gastos tuviera que subsanarse
con emprstitos que al acumularse provocaban el
endeudamiento. No era ni es posible sostener los
enormes gastos del erario con las cargas fiscales de
unos cuantos. Lo anterior es un ejemplo que permite
explicar el fenmeno financiero histrico de las
finanzas pblicas en los viejos regmenes europeos
a finales del siglo XVIII. En este contexto, los
responsables de las finanzas pblicas tomaron
decisiones drsticas para salvarse de la bancarrota.
Estas medidas tuvieron una marcada resonancia en
la poca, pues rompa con esquemas tradicionales.
En el l as se i ncl u an ot ras medi das como l a
descentralizacin de los regmenes, de tal manera
que los gobiernos locales fueran los encargados de
aplicar los impuestos. Sin embargo, considero que
una de las medidas que rompe con el viejo esquema
y que trajo problemas de rechazo, fue el anuncio de
que las clases privilegiadas contribuiran al erario.
La filosofa de esta medida en materia de finanzas
pblicas trascendi, ya que no era justo que el pago
de impuestos recayera sobre las clases productivas
y laborales. En ningn caso debe haber excepciones
en la ley; puesto que se trataba de acabar con la
enorme desproporcin entre las contribuciones.
Considero que las polticas impositivas son las que
ms resistencia generan en la poblacin contra los
gobiernos que las imponen. En Mxico, aunque se
ha avanzado mucho en materia de impuestos
retomando conceptos de modelos europeos, como
el francs, este tipo de polticas causa gran polmica
en la sociedad. Un claro ejemplo de esta situacin lo
representa la introduccin en nuestro pas del
Impuesto al Valor Agregado (IVA) a principios de los
aos ochentas.
ENERO-ABRIL 2002. Ao 9, Nmero 23. 37
19
Cfr. Huerta Gonzlez, Arturo (1987). Economa Mexicana ms
all del milagro. Ediciones de Cultura Popular, S.A. Instituto de
Investigaciones Econmicas, UNAM. Primera reimpresin. p. 54.
20
Ibidem. p. 67.
21
Cfr. El Mercado de Valores an update on Mexicos Economy and
finance (1999). Fiscal Reform in Mexico. 4/99 Jul-Aug. Nacional
Financiera. p. 52.
38 HITOS DE CIENCIAS ECONMICO ADMINISTRATIVAS
LAS FINANZAS PBLICAS MODERNAS Y SU RELACIN CON LA ACTIVIDAD PETROLERA NACIONAL Y SU IMPACTO EN EL EDO.TABASCO
Otro tratadista de las finanzas pblicas mexicanas
es Ernesto Flores Zavala.
22
Este autor considera que
la ciencia de las finanzas pblicas tiene por objeto
investigar las diversas maneras por cuyo medio el
Estado, o cualquier otro poder pblico, se procuran
las riquezas materiales necesarias para su vida y
funcionamiento, y la forma en que sern utilizadas.
Bajo esta concepcin, las finanzas pblicas se
consideran una disciplina con carcter de ciencia. El
Estado es quien busca los mecanismos para la
obtencin de recursos, proceso que realiza mediante
normas y leyes especficas, diseando tambin los
mecanismos para su adecuada y correcta aplicacin.
Conforme a este estudio, estos comentarios se
encuentran dentro de la vertiente de la corriente
francesa de donde proceden. As, las finanzas
pblicas son la ciencia que estudia la actividad del
Estado en lo que se refiere a medidas financieras,
gastos, tasas e impuestos, y su campo de accin se
ubica en el mbito nacional y estatal.
En este sentido, Gaudemet seala que el Estado
tiene en el gasto pblico un instrumento decisivo para
el cumplimiento de sus fines. Estas erogaciones son
de carcter imperativo y estn encaminadas a cubrir
los servicios pblicos y las necesidades de la
organizacin estatal, afirmacin que deriva de un
mandato constitucional. En Mxico, la Constitucin
de manera expresa seala la obligacin de pagar
impuestos. Por consiguiente, todos los mexicanos o
extranjeros residentes en territorio mexicano estn
obligados a contribuir con los gastos pblicos,
mediante el pago oportuno y correcto de los impuestos
establecidos en la ley, segn corresponda. El Estado,
en la vertiente de los ingresos, calcula stos en
funcin de lo que piensa gastar. Desde este punto de
vista, el Estado analiza las distintas necesidades de
la colectividad y de su propia subsistencia; con base
en esto, determina el tipo y montos de las cargas
tributarias que puedan soportar los obligados al pago
respectivo.
En este contexto, la actividad petrolera ha jugado
un papel decisivo en la determinacin del ingreso
nacional, en funcin a su contribucin mediante los
ingresos tributarios derivados de las contribuciones
petroleras. Los gobiernos de Mxico desde 1970 al
2000 enmarcaron la poltica fiscal en esta divisa, al
real i zar l as proyecci ones f i nanci eras de l os
presupuestos de ingresos, para financiar el gasto
pblico en funcin de los recursos que generan las
exportaciones de petrleo crudo. Sin embargo, la
inestabilidad de los precios ha generado situaciones
de incertidumbre y escasez de recursos, por la falta
de planeacin en los pronsticos financieros,
desencadenando, en parte por la incertidumbre, las
crisis econmicas que en los ltimos aos han
marcado al pas. Las finanzas mexicanas estn
sujetas a esta variable; por lo tanto, considero que
los ingresos deben ser forzosamente pronosticados
por expertos altamente calificados en la materia
tomando en cuenta los altos riesgos del entorno
internacional. De esta manera tambin considero que
se podran evitar los desequilibrios financieros que,
frecuentemente, este pas padece.
Lo anterior, permite comprender la magnitud del
problema financiero que enfrent Mxico en 1995, en
donde era evidente que la economa mexicana estaba
ante un callejn sin salida. En el perodo 1994-2000,
el responsable de las finanzas pblicas mexicanas,
Jos ngel Gurra Trevio, funcionario de la SHCP
dio a conocer que: la economa mexicana depende
del comportamiento de los precios internacionales del
petrleo. Aadi: si stos siguen su tendencia hacia
la baja tal como est pronosticado, entonces la
si t uaci n econmi ca del pa s se t ornar
verdaderamente dramtica para el cierre del siglo.
En la vertiente de los egresos, los gastos sociales
tienden a incrementarse por las necesidades cada
vez ms apremiantes de la poblacin. Los gastos
pueden conocerse de manera histrica y estadstica,
de tal forma que se puede estimar la cantidad de
recursos que se requieren para dar respuesta a las
necesi dades soci al es. Conf orme a est o, l os
responsables de las finanzas pblicas mexicanas
primero determinan el monto de los gastos que
requiere el pas y, en funcin a ello, despus
establecen los mecanismos necesarios para obtener
los ingresos para sufragar los gastos pblicos. Este
mecanismo se realiza mediante instrumentos de
poltica fiscal.
En este mismo sentido, Jacinto Faya Viesca seala
que l os habi tantes de una naci n, en ci ertas
ci rcunst anci as, est n obl i gados al pago de
determinados impuestos sin que los ciudadanos
puedan exigir una contraprestacin directa de parte
del Estado.
23
Los gastos pblicos son el resultado
de decisiones polticas y tcnicas, que responden a
necesidades objetivas y a un principio de solidaridad
22
Cfr. Flores Zavala, Ernesto (1989). Elementos de Finanzas
Pblicas Mexicanas. Editorial Porra. Mxico.
23
Cfr. Faya Viesca, Jacinto (1986). Finanzas Pblicas. Editorial
Porra. S. A. Mxico. p. 39.
PRIEGO-HERNANDEZ O.
nacional. No se trata de que quienes paguen ms en
impuestos reciban ms de parte del Estado; sino que
ste tiene la obligacin poltica de atender las
necesidades de los ms pobres.
Las leyes son de aplicacin general, todos los
mexicanos en funcin de las actividades que realizan,
estn obligados a contribuir con los gastos pblicos
mediante el pago de sus respectivos impuestos,
conforme a los principios de legalidad, equidad y
proporci onal i dad establ eci dos en l a l ey.
24
Sin
embargo, se trata de explicar el caso mexicano
considerando que existen desigualdades en la
distribucin de las cargas tributarias; hecho que viola
los principios elementales planteados y hace que la
brecha entre ricos y pobres sea mayor. La carga
tributaria tiene que ser equitativa y justa, gravar ms
al que ms gana y gravar la riqueza con tasas acordes
a los niveles de ingresos de cada individuo, como
sucede en pases similares a Mxico.
Esta situacin va ms all de los conceptos sealados
de legalidad, equidad y proporcionalidad; se considera
que ante todo prevalece la justicia social, entendida
sta, como la meta ltima que permite la distribucin
equitativa de la riqueza nacional; en funcin a ello, el
Estado regula estos mecanismos. Cuanto ms claros
sean estos y mayores las garantas de equidad en
su aplicacin, mayor ser el grado de aceptacin
social que tendrn las polticas fiscales. En una
sociedad moderna y dinmica como la de hoy,
caracterizada por la pluralidad de fuerzas polticas y
un crecimiento poblacional acelerado, los individuos
demandan mejores servicios para las clases ms
desprotegidas. Sin embargo, las exigencias de la
poblacin son de manera generalizada, sin importar
si la mayora cumple o no con las obligaciones
fiscales que les corresponden por ley. Esta situacin,
se refleja con mayor razn cuando se trata de grupos
conflictivos o vulnerables, que forzosamente el Estado
tiene que atender, pero de los cuales no tiene la
seguridad de que efectivamente cumplan con sus
obligaciones fiscales.
Por otra parte, es evidente que las necesidades
sociales estn en constante expansin, lo cual
aunado a la rectora del Estado en materia econmica
y social, han hecho de los presupuestos de gastos
un i nst rument o de pol t i ca econmi ca y de
administracin. Esto se puede confirmar. La revisin
del proyecto del presupuesto pblico, ao con ao
est sujeto en mayor medida a negociaciones entre
las diversas fuerzas polticas que forman el Congreso
de la Unin. En este sentido, considero que en nuestro
pas los mecanismos actuales para el proceso de
aprobacin de iniciativas de ley, relativas a los ingresos
y egresos de la Federacin, aunque jurdicamente se
encuentran fundamentadas, carecen de mecanismos
claros de impacto que permitan su aprobacin o
desaprobacin expresa. Por lo tanto, los periodos no
son suficientes para analizar el impacto del gasto en
su aplicacin social; tampoco el punto de partida para
el diseo de estrategias y polticas, que permitan
ajustar la obtencin de los recursos es oportuno. Esto
hace que los programas sociales se retrasen.
Conforme a lo anterior, es importante estudiar con
relacin al crecimiento del gasto pblico, una de las
principales teoras que tratan este tema. Al respecto,
Adolf H. G. Wagner fue un economista que ejerci
una presencia influyente dentro del campo de las
Finanzas Pblicas, en la economa alemana de fines
del siglo pasado. l formul lo que se conoce como
Ley de Crecimiento de los Gastos del Estado, dando
una serie de razones para explicar el crecimiento de
la actividad estatal en las economas en vas de
industrilizacin. El que haya conservado un lugar en
la historia obedece a que fue el primero en tratar de
demostrar empricamente sus afirmaciones Wagner
expuso sus ideas a lo largo de sus escritos durante
ms de cincuenta aos.
Una sntesis de su pensamiento podra ser la
siguiente: a medida que aumenta el ingreso per cpita
en los pases en vas de industrializacin, el Estado
aumenta su participacin en el Producto Bruto. Dio
tres razones para explicar este fenmeno:
En primer lugar, se producira un aumento de las
funciones administrativas y protectoras del Estado
con la consecuente sustitucin de la actividad
privada por la pblica. Asimismo sostuvo que el
aumento de la densidad de poblacin y la
urbanizacin son causas del aumento del Gasto,
debido a la necesidad de regulacin econmica.
En segundo lugar, Wagner manifest que aumentaran
l os gast os cul t ural es y de bi enest ar,
especialmente los relativos a educacin y
redistribucin de la renta. Las razones que dio
en este aspecto no fueron muy claras, pero el
resultado podra interpretarse en el sentido que
estos bienes son superiores y, por lo tanto, su
elasticidad con respecto al ingreso mayor a la
unidad.
Por ltimo, Wagner sugiri que el aumento de la
ENERO-ABRIL 2002. Ao 9, Nmero 23. 39
24
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Op.
Cit. p. 37.
40 HITOS DE CIENCIAS ECONMICO ADMINISTRATIVAS
LAS FINANZAS PBLICAS MODERNAS Y SU RELACIN CON LA ACTIVIDAD PETROLERA NACIONAL Y SU IMPACTO EN EL EDO.TABASCO
industrializacin dara lugar a la aparicin de
grandes monopolios que requeran la presencia
del Estado para su regulacin econmica, o bien
para hacerse cargo de ellos.
El ejemplo que dio fue el de los ferrocarriles,
sealando que los grandes capitales que requera el
financiamiento de las inversiones vinculadas a ellos
solamente podan llevarse a cabo a travs del Estado.
Las ideas de Wagner correspondan a su concepcin
orgnica del Estado como un ser superior a los
individuos que lo integran. El xito logrado en asociar
estas ideas acerca del gasto con su nombre como
Ley de Wagner obedece a que muchos de los
estudios realizados parecen verificar sus hiptesis.
Lo que Wagner no seal fue el efecto que sobre el
Estado tendran las guerras que se produciran durante
el siglo XX.
25
Conforme a lo anterior, es importante
sealar que con relacin al crecimiento del gasto
pblico, este tiene su origen principalmente por el
desarrollo acelerado de las funciones del Estado y
por la evolucin en la concepcin de la hacienda
pblica. Segn Wagner, las nuevas tesis polticas y
econmicas de la actividad del Estado trajeron como
consecuencia natural un incremento considerable en
los gastos pblicos. En este mismo sentido, Duverger
seala que el Estado dej de ser el simple guardin
del orden: se le atribuyeron funciones econmicas y
financieras. Lo cual hizo necesario un volumen mayor
del gasto.
26
Considero que es precisamente el
desarrollo de la hacienda pblica en los ltimos aos
lo que ha llevado a las finanzas pblicas a cambiar
su enfoque hacia una ciencia moderna y constituirse
ello en una de las principales funciones del Estado.
Referencia terica de las Finanzas Pblicas
Histricamente, el estudio de las finanzas pblicas
ha tenido particular importancia conforme evoluciona
de manera dinmica. Su anlisis implica introducirse
en complejos procesos para determinar los medios
por los cuales el Estado establece los mecanismos
para obtener y distribuir los recursos pblicos. Este
estudio comprende tambin el anlisis que confirma
que est os recursos se apl i can medi ant e un
instrumento de redistribucin tomando en cuenta el
aspecto socializante, pues su fin ltimo es concebir
al Estado como promotor del bienestar social.
Las fi nanzas pbl i cas se encuentran si empre
involucradas en las actividades del Estado, no slo
en el aspecto del cuidado de los dineros pblicos sino
tambi n en l a funci n que i mpl i ca establ ecer
mecanismos para la obtencin y distribucin de
recursos para la satisfaccin de necesidades
col ect i vas. Est a ci enci a est est rechament e
relacionada al sistema jurdico de un pas; ste influye
de manera directa en el desarrollo. La ciencia
f i nanci era moderna const i t uye un punt o de
convergencia de mltiples disciplinas relacionadas
directamente: la ciencia Poltica, la ciencia Jurdica,
la Economa, la Sociologa, la Psicologa, la Filosofa
y la Historia entre otras, las cuales forman hoy da
una verdadera ciencia de las finanzas pblicas.
27
En este sentido, la Constitucin Poltica de los
Est ados Uni dos Mexi canos es muy cl ara al
establecer la obligacin para todos los mexicanos de
contribuir en los gastos pblicos; as de la Federacin
como del Distrito Federal, o del estado y municipio
en que residan, de manera proporcional y equitativa
a como lo dispongan las leyes.
28
Este mandato en
materia de impuestos representa la actividad principal
del Estado Mexicano, de ah que las finanzas pblicas
estn estrechamente relacionadas con el sistema
impositivo del pas.Por lo anterior, es vlido sealar
que en nuestro pas las necesidades cada vez ms
crecientes de la poblacin provocaron que las
estructuras administrativas responsables de recaudar
los impuestos se adecuaran como medida para sanear
las finanzas pblicas. Estas medidas tuvieron como
finalidad responder a los reclamos de una sociedad
demandant e de servi ci os pbl i cos como
contraprestacin por los impuestos que paga al
Estado. En este sentido, las finanzas pblicas
adquieren un sentido importante como instrumento
de redistribucin de recursos.
Considero que los mecanismos fiscales en materia
de impuestos no son los adecuados; a pesar de lo
mucho que se ha hecho en los ltimos aos en esta
materia. Sin embargo, en la prctica muchos han sido
los cambios que se han originado en las finanzas
pblicas de Mxico, a fin de cumplir con esta
imposicin del Gobierno.
En pases como Francia, las finanzas pblicas se
desarrollaron aceleradamente desde principios del
siglo pasado. Actualmente representan un papel
importante en la vida econmica, poltica y social de
ese pas. Pienso que los mecanismos que se tienen
25
Cfr. Wagner Adolph (1967). Three Extracts on Public Finance- in
Musgrave Peackcok (ed) Classics in The Theory of Public Finance,
Macmillan London. p. 2.
26
Duverger, Maurice. Op. Cit. Pp. 48-49.
27
Ibid. Pp. 8-19.
28
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Op. Cit. p.37.
en materia de impuestos son competitivos, en
comparacin a otros pases con un grado de desarrollo
econmico similar. Ahora bien, dado que las finanzas
pblicas modernas tienen su origen en ese pas y
que en Mxico se tomaron como modelo los esquemas
impositivos franceses, en este estudio es obligado
realizar comparaciones de las estructuras jurdicas y
administrativas de ambos pases.
El concepto de finanzas pblicas implica: planeacin,
programacin, presupuestacin, ejecucin y control
en el manejo de los recursos pblicos. Su marco de
actuacin se encuentra dentro del Estado. Este
concepto, no tiene por s mismo un significado
especial. En cambio, el trmino moderno se empieza
a utilizar dentro de la corriente francesa. Aqu las
finanzas se consideran una ciencia moderna con un
objeto y mtodo de estudio propios.
Para Gaudemet, las finanzas pblicas constituyen la
rama del derecho pblico que tiene por objeto de
estudio las reglas y las operaciones relativas a los
di neros pbl i cos.
29
Esta definicin contiene los
elementos principales del concepto:
Es una actividad del Estado, por lo tanto, tiene el
carcter de pblico.
El objeto de estudio son los dineros pblicos.
Y el carcter es de ciencia social.
En esta definicin de las finanzas pblicas modernas
es fcil observar cmo se integran los elementos
principales del concepto. Por su parte, las finanzas
clsicas se consideran una tcnica que genera
informacin contable para la toma de decisiones, pero
su impacto no va ms all de mostrar un equilibrio
presupuestal. Otro autor, Maurice Duverger,
30
seala
que las finanzas pblicas son la ciencia de los medios
por los cuales el Estado procura y utiliza recursos
necesarios para la cobertura de su gasto pblico;
involucra tambin el concepto de hacienda pblica
que est relacionado con los aspectos impositivos.
Los conceptos utilizados en su definicin forman parte
de los elementos principales de las finanzas como
son: el carcter de ciencia social, lo pblico y la
obtencin de los recursos pblicos. Seala las
finanzas que se encuentran dentro de las funciones
del Estado y precisa los mecanismos de obtencin y
distribucin de los recursos.
Del anlisis de las definiciones anteriores tal como
fueron descritas se puede concluir que:
1. En ambas concepciones de las finanzas pblicas
est presente un comn denominador: los dineros
pblicos.
2. Las finanzas pblicas se refieren a una ciencia de
carcter social que se ocupa del manejo de los
recursos pblicos, lo cual implica que su estudio
corresponde al mtodo propuesto por la corriente
francesa.
3. De manera general las finanzas pblicas hacen
referencia al proceso de obtencin del ingreso y
distribucin del egreso.
4. El desarrollo de las finanzas pblicas se genera
dentro de la actividad del Estado en el marco del
derecho pblico, actividad que tambin corresponde
a esta corriente.
5. En su concepcin moderna, las finanzas pblicas
se estudian mediante las vertientes de ingresos y
egresos, tomando en cuenta, adems, el impacto
de redistribucin y aplicacin en la sociedad.
El concepto de finanzas pblicas modernas empez
a utilizarse recientemente en los regmenes europeos,
pri nci pal ment e en Franci a. Su desarrol l o e
importancia no se remonta ms all de la Revolucin
Francesa. El Estado enfrenta mayores necesidades
colectivas como consecuencia del propio crecimiento.
En este proceso, adquiere mayor importancia la
funcin financiera. El desarrollo de esta ciencia
presenta antecedentes en diferentes facetas.
En el siglo XIX, bajo el Estado Liberal, las finanzas
pblicas eran herramientas meramente tcnicas,
el Estado intervena lo menos posible.
Posteriormente, a finales del siglo XIX y principios
del siglo XX, especficamente en el marco de la
t eor a f rancesa de l as f i nanzas pbl i cas
modernas, se realizan estudios para medir el
impacto en la economa. Este estudio se realiza
con un enf oque de carct er mul t i e
interdisciplinario para alcanzar un equilibrio social
y en consecuencia un reflejo en la sociedad.
Bajo este ltimo enfoque, las finanzas pblicas se
convi ert en en un i nst rument o moderno de
redistribucin de recursos que impacta en la economa
como promotor de bienestar para alcanzar la justicia
social. Al trasladar el modelo francs al contexto de
las finanzas en Mxico, se siguen dos vertientes
principales: ingresos y egresos. Estos conceptos
constituyen dos elementos bien definidos de las
finanzas pblicas mexicanas. Ambos conceptos, se
contemplan por separado. Los Ingresos se consideran
en la Ley de Ingresos de la Federacin,
31
documento
PRIEGO-HERNANDEZ O.
ENERO-ABRIL 2002. Ao 9, Nmero 23. 41
29
Gaudemet, Paul Marie. Op. Cit. p. 19.
30
Duverger, Maurice. Op. Cit. p. 9.
31
Cfr. Ley de Ingresos de la Federacin.
jurdico que muestra los conceptos relativos a los
Impuestos por los cuales la Federacin obtiene los
recursos necesarios para un ejercicio fiscal. Los
Egresos, a su vez, en el decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federacin,
32
tambin de carcter
jurdico que contiene las partidas que integran el
presupuesto que la Federacin distribuye en un
ejercicio presupuestal.
Estos documentos de carcter jurdico emanan de la
Const i t uci n Pol t i ca de l os Est ados Uni dos
Mexicanos que, en su artculo 74 fraccin cuarta,
establece las facultades exclusivas de la Cmara de
Diputados referidas a la atribucin del Ejecutivo para
exami nar, di scut i r y aprobar anual ment e el
Presupuesto de Egresos de la Federacin
33
. En este
proceso, primero se discute las contribuciones que,
a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as como
revisar la Cuenta Pblica del ao anterior. En trminos
general es, hi stri camente l os egresos por su
naturaleza tienen una tendencia al crecimiento por lo
regular mayor a los ingresos, situacin que origina
un desequilibrio en las finanzas pblicas.
Este desequilibrio se genera por varias causas, una
de ellas es que los presupuestos de ingresos y
egresos son afectados por factores econmicos como
la inflacin. Por lo mismo, estas cifras expresadas
en trminos reales difieren del valor nominal de un
perodo a otro y, por consiguiente, su comportamiento
no es el esperado. Otra causa es que en pases como
Mxico los efectos de las crisis financieras, que se
generan en el entorno internacional, afectan las
finanzas pblicas. Los ingresos por exportaciones
petroleras suelen verse disminuidos ocasionando que
los recursos pblicos disminuyan tambin de manera
considerable. Los egresos por el contrario tienden a
incrementarse generando desequilibrios que impiden
cubrir las necesidades ms apremiantes de la
poblacin, las cuales aumentan al sumarse el
crecimiento desproporcionado de la misma.
El mtodo de estudio de las Finanzas Pblicas
Modernas
Pocos son los estudios de finanzas pblicas que se
conocen actualmente en Mxico, uno de ellos lo
representa principalmente la corriente francesa
desarrollada con un enfoque moderno marcadamente
social. Las finanzas pblicas modernas tienen una
caracterstica muy especial, tienen un objeto de
estudio bien definido que son los dineros pblicos y
su anlisis se realiza mediante un mtodo propio que
otras ciencias no poseen. Este mtodo, propuesto
por Gaudemet tiene un enfoque de carcter multi e
interdisciplinario. Su aplicacin se realiza con el apoyo
de mltiples y diversas disciplinas que permiten
enriquecer el anlisis y guardar una estrecha relacin
con esta ciencia. As, el estudio propuesto para esta
investigacin es de tipo explicativo y propositivo
mediante la identificacin del problema y la revisin
de l a secuenci a hi st ri ca de l os f enmenos
financieros que dieron lugar a su planteamiento.
Por lo anterior, para el desarrollo de esta investigacin
es obligado tomar en cuenta los enfoques de los
tratadi stas franceses tal es como: Paul Mari e
Gaudemet, Maurice Duverger y Louis Trotabas, pues
a partir de sus estudios, las finanzas pblicas
adquieren su desarrollo que posteriormente es
aplicado en Francia, con las caractersticas del
enfoque moderno.
En este sentido, Gaudemet seala que las finanzas
pblicas modernas se desarrollan como una ciencia
encaminada a promover el bienestar social.
34
Bajo
esta concepcin impactan de diferente manera en la
economa:
- En el aspecto tributario, a travs de la Psicologa
Financiera, mediante el pago de impuestos de
los ciudadanos.
- A su vez, mediante el auxilio de la filosofa encamina
sus fines a la bsqueda de una justicia social.
(No entrar a la discusin filosfica de esta
expresin.)
- Es vlido destacar que es a travs de la Historia en
donde se pueden apreciar los distintos perodos
de esta corriente, ejemplo de ello representa la
cada de las monarquas en Europa en el siglo
XVIII, en donde empiezan a configurarse como
tales las finanzas pblicas.
En el concepto moderno se observa una caracterstica
propi a: se desarrol l a en un espaci o y ti empo
determinados; esto, sin desprenderse de su carcter
redistributivo de recursos pblicos. Aunado a lo
anterior, se considera el hecho de que las finanzas
pblicas se desarrollan a partir del marco jurdico de
cada pas en particular. En Francia, se atribuye
principalmente a Gaudemet el desarrollo de la teora
moderna.
Anlisis de las Finanzas Pblicas Mexicanas
De acuerdo con los criterios de las finanzas pblicas
LAS FINANZAS PBLICAS MODERNAS Y SU RELACIN CON LA ACTIVIDAD PETROLERA NACIONAL Y SU IMPACTO EN EL EDO.TABASCO
32
Cfr. Presupuesto de Egresos de la Federacin.
33
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Op. Cit. p. 63
34
Gaudemet, Paul Marie. Op. Cit. Pp. 38-39.
42 HITOS DE CIENCIAS ECONMICO ADMINISTRATIVAS
ENERO-ABRIL 2002. Ao 9, Nmero 23. 43
modernas, es vlido sealar que las finanzas pblicas
mexicanas atraviesan por una severa crisis, debido a
las caractersticas propias de la economa. Una de
ellas es el ingreso nacional, la cual, a su vez, est
sujeta a la produccin petrolera, como consecuencia
de una economa que depende de los precios
internacionales del energtico. Tambin es de tomarse
en cuenta que el pas necesita sufragar los gastos
sociales; por lo tanto, se requieren mecanismos
modernos de recaudacin fiscal que garanticen la
obtencin de los ingresos, para poder competir con
otros pases miembros de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) en
esta materia. En este sentido, David Colmenares
Pramo
35
realiza un anlisis de las finanzas pblicas
mexicanas, sealando las fortalezas y debilidades del
sistema tributario en comparacin con otros pases
miembros de la OCDE. El anlisis es acorde con la
filosofa de las finanzas pblicas modernas aplicada
en esta investigacin. El aspecto socializante de las
finanzas pblicas en Mxico es motivo de discusiones
cada vez ms interesantes en la Cmara de Diputados.
Este proceso, se deriva de la crisis financiera que el
Gobierno Federal enfrenta, por lo tanto, los recursos
pblicos son insuficientes para hacer frente a las
necesidades, cada vez ms crecientes de una
sociedad demandante de servicios. Bajo esta
concepcin, las finanzas pblicas se convierten en
un instrumento de redistribucin para combatir las
desigualdades sociales de este pas.
El ingreso y el gasto, como ya mencion supra, son
dos vertientes principales de estudio. Por el lado del
ingreso, los impuestos son el mejor instrumento para
financiar el gasto pblico y constituyen la principal
fuente de ingresos del gobierno federal. En el caso
del crdito, su servicio llega a absorber parte
importante del presupuesto, como por ejemplo, la
crisis fiscal derivada del endeudamiento externo que
ocurri en Mxico en los aos ochenta, o del
endeudamiento interno como sucedi en 1995. En
este sentido, igualmente hay una coincidencia en torno
a la corriente francesa; la que va en la manera de
i denti fi car a l os ci udadanos para el cobro de
impuestos. Mientras que en Francia existe un sistema
moderno de recaudacin, en Mxico todava estos
mecanismos son un proceso en desarrollo que no
estn adaptados a las circunstancias que exige el
model o francs. En el caso mexi cano, fal tan
elementos de anlisis que permitan medir el impacto
que las finanzas causan en la poblacin.
Los impuestos recaudados por los gobiernos son
contribuciones obligatorias sin contraprestacin
directa. En el caso de Mxico, la recaudacin se
realiza:
Por los tres rdenes de gobierno.
Con la coordinacin gubernamental.
En el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal.
El gobierno federal tiene la responsabilidad de
recaudar los Impuestos ms importantes de carcter
nacional como son: el Impuesto Sobre la Renta (ISR)
y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Es el Gobierno
el encargado por razones: de control de l os
contribuyentes, de eficiencia en la recaudacin y para
compensar fiscalmente, va las transferencias, a los
estados pobres con dbi l i nfraestructura. La
problemtica en materia de impuestos, en el caso
mexicano, es que la recaudacin tributaria ha sido
insuficiente para financiar con oportunidad el gasto
pbl i co que se ref l ej a en l a evol uci n del
endeudamiento pblico. Por ello, la reforma fiscal
ocupa un lugar central en el tema del gasto pblico y
en el de ingresos tributarios; comparados con
nuestros principales socios comerciales de pases
con un nivel de desarrollo similar. Por su parte,
tratadistas mexicanos como Jacinto Faya Viesca y
Ernesto Flores Zavala realizan estudios de finanzas
pblicas tomando en cuenta los elementos de la
corriente francesa. Este marco terico se fundamenta
en l a t eor a de f i nanzas pbl i cas modernas
desarrollada por Gaudemet y en estudios de otros
autores, que realizan comentarios al margen de esta
teora. El anlisis de Faya Viesca es objetivo,
analtico, y lo ubica en la realidad jurdica y financiera
de Mxico. Su anlisis corresponde a la corriente
f rancesa, est abl eci endo l as bases de l os
antecedentes y analizando la situacin actual del
fenmeno financiero en el marco de estudio de las
finanzas pblicas modernas.
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