Procurador General

Bogot, D.C., 24 junio de 2011

Seores
MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
E. S. D.


REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra una
expresin del artculo 52 de la Ley 1437 de 2011,
por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Actor: Francisco Javier Lara Sabogal
Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Expediente D-8474.
Concepto 5178


De conformidad con lo dispuesto en los artculos 242, numeral 2, y 278,
numeral 5, de la Constitucin Poltica, rindo concepto sobre la demanda
instaurada por el ciudadano FRANCISCO JAVIER LARA SABOGAL en
ejercicio de la accin pblica consagrada en los artculos 40, numeral 6, y
242, numeral 1 de la Carta, quien solicita a la Corte que se declare la
inconstitucionalidad de una expresin del artculo 52 de la Ley 1437 de
2011, disposicin que a continuacin se transcribe con lo demandado en
negritas:

LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011
Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(..)
ARTCULO 52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo
dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para
imponer sanciones caduca a los tres (3) aos de ocurrido el hecho, la
conducta u omisin que pudiere ocasionarlas, trmino dentro del cual el acto
administrativo que impone la sancin debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los
recursos, los cuales debern ser decididos, so pena de prdida de
competencia, en un trmino de un (1) ao contado a partir de su debida y

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oportuna interposicin. Si los recursos no se deciden en el trmino
fijado en esta disposicin, se entendern fallados a favor del
recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria
que tal abstencin genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este trmino se contar
desde el da siguiente a aquel en que ces la infraccin y/o la ejecucin.
La sancin decretada por acto administrativo prescribir al cabo de cinco (5)
aos contados a partir de la fecha de la ejecutoria.

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que la expresin demandada vulnera los artculos 2,
29, 92 y 209 Superiores, porque hace ineficaz el derecho de la
administracin a gozar del debido proceso, al establecer que la demora de
un funcionario al resolver un recurso beneficia al particular sancionado.
Aduce que no es razonable en trminos constitucionales que dicha demora
invalide las actuaciones previas, favorezca la impunidad e impida a la
administracin aplicar las sanciones que corresponden en cada caso.

2. Problema jurdico.

Corresponde determinar si la decisin del legislador de establecer que los
recursos interpuestos contra actos administrativos que imponen
sanciones, que no se resuelvan en el trmino de un ao, se entendern
fallados a favor del recurrente, vulnera los fundamentos constitucionales
en los que se basa la administracin pblica para ejercer el derecho
sancionador.

3. Anlisis jurdico.

La expresin demandada regula la omisin de la autoridad administrativa
al momento de resolver los recursos que se interponen contra el acto
administrativo que impone una sancin. Si la autoridad no resuelve en el
trmino de un ao, contado a partir de la fecha en la cual se interpone el
recurso, la ley establece que esta omisin tiene como consecuencia la de

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que los recursos se entendern fallados en favor del recurrente. Se trata,
en sntesis, de establecer una especie de silencio administrativo positivo
en favor del recurrente.

La Corte, en la Sentencia C-328 de 1995, define el silencio administrativo
como una ficcin legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin
que se resuelva de manera expresa una peticin o recurso, se entender
que una y otro fueron decididos en favor o en contra del peticionario o del
recurrente. Si la decisin se entiende favorable, el silencio administrativo
es positivo, si se entiende desfavorable, el silencio administrativo es
negativo.

En la sentencia en comento, la Corte encuentra que la razn de ser del
silencio administrativo es la de que la relacin jurdica que surge entre un
particular y la administracin no es de equivalencia, como ocurre en las
relaciones jurdicas privadas. El particular no puede quedar de manera
indefinida en un estado de incertidumbre, ante la omisin injustificada de
la administracin al cumplir con su deber dentro del trmino establecido
por la ley. La administracin debe responder de manera oportuna, en
razn de los principios que rigen la actividad administrativa, en especial
los de celeridad y eficacia. Si no lo hace a tiempo, el silencio
administrativo, que puede ser visto como una verdadera sancin para la
morosidad, garantiza que de todas maneras el interesado obtiene una
respuesta, as sea ficta.

En materia de silencio administrativo, prosigue la Corte, la regla es el
silencio negativo. El silencio positivo opera slo por excepcin, en aquellos
casos en los cuales se encuentra consagrado de manera expresa en la ley.
Esta consagracin legal es taxativa. Al entenderse que la peticin se
concede o que el recurso se resuelve a favor del recurrente, se impone una
sancin a la administracin morosa, pues es su descuido o desidia la
causa de que el silencio administrativo se configure.

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En este caso el silencio administrativo positivo aparece de manera expresa
en la ley, en la expresin demandada. Ante esta circunstancia, el actor
censura que se impida a la administracin ejercer su competencia para
imponer sanciones, que se vulnere el derecho al debido proceso de que
goza tambin la administracin, que se invaliden las actuaciones previas y
que se favorezca la impunidad.

Para estudiar los argumentos del actor, es menester tener presente que la
facultad sancionatoria de la administracin no es ilimitada en el tiempo.
Esta facultad debe ejercerse conforme a unos precisos parmetros
constitucionales, en este caso los principios que orientan la funcin
pblica reconocidos en el artculo 209 Superior.

Si bien es cierto que la administracin puede y debe- imponer a los
particulares las sanciones que en derecho corresponda, cuando stos
quebrantan el orden jurdico, en defensa de ste y del inters general, no
lo es menos que la administracin debe sujetar tambin su propia
conducta al orden jurdico. Obrar de otra forma, como ocurre al no
cumplir de manera oportuna con su deber, sin que haya justificacin para
ello, implica una vulneracin del orden jurdico y una eventual afectacin
de los derechos de los particulares.

El establecer un trmino perentorio de un ao para que la administracin
resuelva los recursos que se interpongan en contra de actos
administrativos sancionatorios, como lo hace la ley, no es per se un
obstculo a la competencia sancionatoria, ni una violacin al debido
proceso de la administracin, ni un favorecimiento a la impunidad. La
existencia de un plazo es apenas razonable, pues la administracin no
puede tener en vilo de manera indefinida a una persona, sobre la que est
latente una posible sancin. El no respetar el plazo legal implica un
ejercicio irregular de la competencia sancionatoria y una violacin del

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debido proceso del particular. Es esta omisin, y no la ley, la que acaba
favoreciendo a la impunidad.

Que el trmino sea de un ao, contado a partir de la fecha en la cual se
interpone el recurso, no parece irrazonable y desproporcionado en esta
etapa del proceso administrativo. Y no lo parece, porque la administracin
ya conoce el asunto, la mayora o la totalidad- de las pruebas ya se han
practicado y la inconformidad del recurrente es puntual y precisa. No se
trata de empezar de cero con el proceso, sino de definir un
cuestionamiento especfico que hace el recurrente, lo cual, si ya se tiene
un adecuado conocimiento del asunto, no debe ser una tarea demasiado
dispendiosa.

El pretender que la administracin tenga un plazo superior para resolver
los recursos o, lo que parecera pretender el actor, que no tenga plazo
alguno, adems de vulnerar el ordenamiento superior, causa graves
perjuicios tanto a la administracin como a los particulares. A la
administracin, porque propicia su desorden y desidia, al convertir el
incumplimiento del deber en un privilegio, sin que haya ninguna prisa o
inters en cambiar la situacin. A los particulares, porque posterga de
manera desmedida o indefinida la solucin de un asunto en el cual est
en juego una sancin en su contra.

El inters pblico no se protege dando a la administracin el privilegio de
no cumplir con su deber de manera oportuna. Al contrario, el inters
pblico requiere que la administracin funcione de manera adecuada,
que sea pronta y eficaz. La morosidad de la administracin, que se puede
deber a la desidia de algn o algunos servidores pblicos, no puede ser
cohonestada por el inters pblico, sino que debe ser censurada por ste.
Por ello, el artculo 52 de la Ley 1437 de 2011 establece la posibilidad de
que el servidor al cual se pueda imputar la responsabilidad de la mora,

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debe responder tanto disciplinaria como patrimonialmente por su
conducta.

4. Conclusin.

En mrito de lo expuesto, el Ministerio Pblico solicita a la Corte declarar
EXEQUIBLE la expresin: Si los recursos no se deciden en el trmino
fijado en esta disposicin, se entendern fallados a favor del recurrente,
contenida en el artculo 52 de la Ley 1437 de 2011, por los aspectos aqu
analizados.


Seores Magistrados,





ALEJANDRO ORDOEZ MALDONADO
Procurador General de la Nacin

LJMO/AespinosaB