A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA: INDUSTRIA Y MERCADOS J. Ernesto Lpez Crdova Banco Interamericano de Desarrollo Jaime Zabludovsky K. Inteligencia Comercial (IQOM) INTRODUCCIN Durante el siglo XX la poltica de comercio exterior desempe un papel cen- tral en la estrategia econmica de Mxico. En una primera etapa, los impues- tos al comercio exterior fueron una fuente muy importante de financiamien- to pblico. Ms adelante, durante la sustitucin de importaciones, constituy el instrumento central para proteger al mercado interno y promover la indus- trializacin, aunque tambin gener importantes distorsiones y cuellos de botella para la competitividad del pas. A partir del ltimo cuarto del siglo, la liberalizacin comercial ha sido el pilar del cambio estructural y de insercin de Mxico en la economa global. La apertura econmica ha resultado en un notable crecimiento de los flujos externos de Mxico y en importantes ganancias de eficiencia y produc- tividad de los sectores expuestos a la competencia externa. Sin embargo, los efectos favorables no se han generalizado a todas las regiones, y tampoco han sido suficientes para garantizar tasas de crecimiento sostenido que permitan atender los grandes rezagos sociales que padece buena parte de la poblacin del pas. As, la poltica de comercio exterior ha tenido un impacto definitivo en la evolucin econmica de Mxico durante las ltimas ocho dcadas: ha influido en el desarrollo regional del pas y en la estructura de los mercados, tanto de bienes y servicios, como de los factores utilizados en su produccin y provisin. En este captulo se describe la evolucin de la poltica de comercio exte- rior de Mxico de 1930 a 2008 y se analizan algunos de sus principales efec- tos en la economa del pas. Por los objetivos buscados y la manera en que se utilizaron los diferentes instrumentos de la poltica de comercio exterior, estas ocho dcadas se pueden dividir en tres etapas: 1930-1955, 1956-1982, y 1983-2008. El captulo sigue este hilo conductor, de manera que en cada una HEGM Secretaria de Economia.indb 705 8/3/10 10:23:36 AM 706 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX de las secciones siguientes se presenta una descripcin de la poltica adopta- da durante cada uno de los tres periodos, as como las principales implicacio- nes que tuvo sobre la economa mexicana. El captulo concluye con algunas consideraciones finales y una bibliografa sobre el tema. 1. LA GRAN DEPRESIN, LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL Y LA CREACIN DEL GATT: 1930-1955 La poltica comercial durante el cuarto de siglo comprendido entre 1930 y 1955 puede dividirse en dos subperiodos. En el primero de ellos, de 1930 a 1942, los impuestos al comercio exterior continuaron siendo una de las prin- cipales fuentes de ingresos pblicos, aunque tambin, como vena ocurrien- do desde finales del siglo XIX, se utilizaron para proteger algunas actividades. En la segunda parte de este lapso, entre 1943 y 1950, Mxico experiment con una agenda relativamente liberal para, finalmente, a partir de los cin- cuenta sentar las bases del modelo de sustitucin de importaciones. 1.1. La Gran Depresin y los primeros aos de la guerra Como vena ocurriendo desde la Colonia, la relativa facilidad para recaudar impuestos en aduanas hizo de los aranceles a la importacin el principal componente de los ingresos pblicos durante el periodo 1930-1942. La dca- da de los treinta comenz con un importante aumento de los impuestos a la importacin, con el fin de fortalecer el erario mexicano. Este incremento, sin embargo, no se reflej en un mayor nivel de proteccin de la economa mexi- cana. Por el contrario, como se observa en la grfica 17.1, el arancel implci- to promedio (ingresos por impuestos a la importacin como participacin del valor total de las importaciones) para la economa mexicana decreci duran- te todo el periodo, desde un mximo de 29% en 1930 hasta 11% en 1943. Esta disminucin se debi a la interaccin de los efectos de la Gran Depresin con el hecho de que los aranceles mexicanos fueran especficos (establecidos en un monto en pesos por unidad importada en comparacin con los aranceles ad valorem, fijados como porcentajes del valor importado). Mientras que la depreciacin de 130% registrada durante los treinta (entre 1930 y 1942, el tipo de cambio nominal pas de 2.12 a 4.85 pesos por dlar) elev los precios internos de las importaciones mexicanas, la carga arancelaria en pesos sobre los productos importados se mantuvo, lo que result en una reduccin de facto en los niveles de proteccin. A pesar de que en estos aos se hizo un gran esfuerzo por diversificar la base fiscal, aumentando la importancia de los gravmenes sobre el ingreso y HEGM Secretaria de Economia.indb 706 8/3/10 10:23:37 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 707 la industria, en 1943 los impuestos al comercio continuaban siendo el com- ponente mayor de los ingresos pblicos: mientras que en 1930 los aranceles (a la importacin y a la exportacin) representaban 48% de la recaudacin, 13 aos despus seguan participando con 34% del total. El cambio ms sig- nificativo en este periodo fue el uso creciente de los impuestos sobre las exportaciones para capturar la renta de las exportaciones mineras y de hidro- carburos, lo que redujo la importancia relativa de los aranceles a la importa- cin. La participacin de los aranceles a la exportacin en el total de los ingresos fiscales procedentes del comercio exterior, que era de slo 9% en 1930, subi a 69% al final de este periodo. 1.2. Los aos determinantes de la poltica comercial: 1943-1949 Durante los ltimos aos de la segunda Guerra Mundial y en los primeros de la posguerra, la poltica de comercio exterior de Mxico cambi radicalmen- te: su importancia como fuente de ingresos pblicos se redujo y empez a convertirse en el poderoso instrumento de la poltica industrial de los aos por venir con el modelo de sustitucin de importaciones. Esta transforma- cin no fue fcil e inmediata. Por el contrario, se dio despus de un esfuerzo sin precedente de apertura comercial con Estados Unidos y fue producto de influencias tanto internas como externas. Grfica 17.1. Arancel implcito de las importaciones y comercio total / PIB, 1930-2005 Fuentes: Sols (2000); ITAM <http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html>; Centro de Estudios para las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados <http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_ centros_de_estudio/02_centro_de_estudios_de_finanzas_publicas/03_bancos_de_informacion/01_esta disticas_historicas/02_ingresos_publicos_ 1980_2008>. 0 5 10 15 20 25 30 1 9 3 0
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Recaudacin Indefinicin Sustitucin de importaciones Liberalizacin comercial HEGM Secretaria de Economia.indb 707 8/3/10 10:23:37 AM 708 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX 1.2.1. El acuerdo comercial con Estados Unidos La segunda Guerra Mundial fue aprovechada por Estados Unidos para tratar de construir una relacin comercial de largo plazo con Mxico. En enero de 1943, los dos pases firmaron un ambicioso acuerdo comercial que consolidaba los aranceles para los principales productos, y estableca concesiones y reducciones arancelarias para 203 fracciones que represen- taban 29% de las importaciones que el pas realiz en 1939. El acuerdo fue puesto a prueba muy pronto. Un ao antes de su entrada en vigor, el Ejecutivo mexicano intent elevar entre 10 y 15% los aranceles de 600 fracciones. Ante la oposicin de Estados Unidos, el incremento no fue promulgado, sin embargo, si marc el inicio de presiones proteccionistas que iban a encontrar un ambiente receptivo durante el resto de la dcada de los cuarenta. Esas presiones tuvieron su origen tanto en la situacin macroeconmica del pas, como en la aparicin de un empresariado nacional organizado para defender su mercado interno y promover sus intereses. En el frente macroeconmico, el fin de la guerra signific una reduccin de la demanda de exportaciones manufactureras mexicanas, que, junto con un tipo de cambio sobrevaluado, presionaron la balanza de pagos. Para hacer frente a estos desequilibrios, el gobierno mexicano recurri cada vez ms a medidas de proteccin comercial. As, en 1944 y en 1947 se impusieron cuo- tas a la importacin y, en noviembre de este ltimo ao, los aranceles espe- cficos se sustituyeron por una tarifa ad valorem. Con ello, se elimin el impacto desfavorable que la inflacin tena sobre la proteccin comercial y la recaudacin impositiva. Adicionalmente, en 1948 se le dio a la Secretara de Economa una gran flexibilidad y autonoma, para el uso de licencias y permisos previos de importacin. Este uso creciente de la proteccin comercial por parte del gobierno mexicano fue resultado tambin de la aparicin de un sector empresarial organizado, desarrollado durante la incipiente sustitucin de importaciones de los treinta y el crecimiento exportador de la guerra. La Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin (Canacintra), creada en 1942, se erigi en uno de los crticos ms severos del acuerdo con Estados Unidos y de la liberalizacin comercial, tanto unilateral como negociada. Como se analiza a continuacin, estas posturas proteccionistas por parte del sector privado nacional coincidieron con el debate intelectual que se estaba dando en Amrica Latina acerca del modelo de desarrollo que la regin debera adoptar. HEGM Secretaria de Economia.indb 708 8/3/10 10:23:38 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 709 1.2.2. Creacin del GATT e impacto de Prebisch en la poltica comercial En 1945 Mxico fue el anfitrin de la Conferencia Interamericana sobre Pro- blemas de la Guerra y la Paz (Conferencia de Chapultepec), uno de los pri- meros esfuerzos para disear la arquitectura institucional del mundo de la posguerra. Dos aos ms tarde, estos trabajos continuaron en la Conferencia de La Habana, Cuba, que result en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en ingls). Para la reunin de La Habana, la recin establecida Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) presen- t un trabajo del economista argentino Ral Prebisch que acabara siendo muy influyente en esta regin. En El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas, Prebisch sent las bases intelectuales del modelo de sustitucin de importaciones que la gran mayora de los pases latinoa- mericanos acabara adoptando durante la posguerra. Su enfoque reflejaba una gran influencia de las circunstancias econmicas de los treinta y de los primeros aos de la posguerra. Para Prebisch, las condiciones externas de los pases en desarrollo (la periferia) eran estructuralmente adversas. Como productora de materias primas, la periferia estaba condenada a enfrentar un deterioro secular de sus trminos de intercambio, derivado de una baja elasticidad ingreso de la demanda internacional por sus productos, comparada con la de la oferta exportable de los pases desarrollados (el centro). Para hacer frente a esta adversidad, Prebisch recomendaba diver- sificar las economas de la periferia, adoptando polticas que promovieran una industrializacin sustitutiva de las importaciones. La conclusin era clara. Si Latinoamrica quera alcanzar niveles de desarrollo similares a los de los pases industrializados, era preciso generar los incentivos para susti- tuir importaciones, protegiendo el mercado interno y, con ello, elevar los precios relativos de los productos importables, haciendo ms rentable su manufactura local. Como ha sealado Leopoldo Sols, las recomendaciones de Prebisch eran entendibles en su momento (1994: 58). La cada de los precios de las mate- rias primas durante la Gran Depresin y el deterioro resultante de los trmi- nos de intercambio de la periferia, contrajeron su capacidad de importar productos industriales y dificultaron el servicio de su deuda externa. Adicio- nalmente, la experiencia de las polticas keynesianas en Estados Unidos para hacer frente a la Gran Depresin, los xitos iniciales de la Unin Sovi- tica para promover el crecimiento econmico e incluso participar victorio- samente en la segunda Guerra Mundial, y la escasez de productos indus- trializados durante el conflicto blico, son elementos que tambin ayudan a explicar el gnesis de las recomendaciones intervencionistas de Prebisch y la gran acogida que tuvieron en Latinoamrica. HEGM Secretaria de Economia.indb 709 8/3/10 10:23:38 AM 710 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX La tesis de la CEPAL cay como anillo al dedo en las circunstancias mexi- canas de la posguerra. El desequilibrio macroeconmico derivado de la menor demanda de exportaciones, un tipo de cambio sobrevaluado y un empresaria- do nacional en ascenso, produciendo para el mercado interno, se combinaron para que la incipiente liberalizacin comercial perdiera su mpetu y fuese suplantada por una poltica orientada a hacer frente al desequilibrio externo y, crecientemente, al fomento de la sustitucin de importaciones. El resultado fue un cambio dramtico de la visin comercial en pocos aos. Tras haber firmado el acuerdo con Estados Unidos en 1943 y haber sido el anfitrin de la conferencia que sent las bases del sistema multilateral de comercio en 1945, dos aos ms tarde Mxico decidi no ser socio fundador del GATT y, a finales de 1949, suspendi tambin su participacin en el pacto con Estados Unidos. As, a lo largo de estos 25 aos la poltica comercial persigui objetivos diferentes: durante la Gran Depresin y los primeros aos de la segunda Guerra, continu siendo un importante instrumento de la poltica fiscal, aun- que tambin fue utilizada, en ocasiones, para hacer frente a desequilibrios de la balanza de pagos. Por el contrario, en los ltimos aos del conflicto blico y en los primeros de la posguerra, Mxico coquete con la integracin comer- cial con Estados Unidos y la membresa fundacional del GATT. Ambos casos no llegaron muy lejos. Las presiones proteccionistas de un empresariado nacional en ascenso, combinadas con el clima intelectual en la Amrica Lati- na de la posguerra, resultaron en la adopcin de una poltica comercial siste- mticamente diseada para fomentar la industrializacin interna, a partir de la segunda mitad de los cincuenta. 1.3. Efectos de la poltica comercial durante la Gran Depresin y la segunda Guerra Mundial: 1930-1949 El impacto de la poltica comercial adoptada en estas dos dcadas y media sobre la economa mexicana tambin se aprecia en la grfica 17.1. All apare- ce la evolucin del indicador ms utilizado para medir el grado de apertura de una economa: el comercio total de bienes (exportaciones e importacio- nes) como proporcin del producto interno bruto. Como se puede observar, en los primeros aos de los treinta este cociente se elev rpidamente. Esto se debi a la interaccin de una serie de factores: la depresin internacional contrajo el PIB que, combinado con la depreciacin del tipo de cambio y un aumento importante de las exportaciones de minerales, resultaron en un aumento de la relacin entre comercio y PIB de 17% en 1930 a 25% en 1935. A partir de este mximo relativo, comienza un descenso sostenido que dura hasta finales de la segunda Guerra Mundial (13% en 1946). La razn HEGM Secretaria de Economia.indb 710 8/3/10 10:23:38 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 711 detrs de esta cada fue la prdida de importancia relativa de los dos compo- nentes del denominador: las exportaciones y las importaciones. Las primeras pasaron de representar 16.5% del PIB en 1935 a slo 5.6% nueve aos ms tarde, a pesar del incremento en las ventas externas de algunos productos que se beneficiaron con la demanda estadounidense durante la segunda Gue- rra Mundial. En lo que toca a las importaciones, como ha sealado Enrique Crdenas (1987), la modificacin de los precios relativos inducida por la depreciacin del tipo de cambio y el choque externo que la depresin de los treinta represent para la economa mexicana, favorecieron la produccin para el mercado nacional, lo que dio lugar a un incipiente proceso de susti- tucin de importaciones. Por el contrario, entre 1946 y 1956 la relacin entre comercio y PIB creci casi ininterrumpidamente, al pasar de 13 a 24% (grfica 17.1), cifra similar al mximo alcanzado veinte aos antes. Entre 1946 y 1956 el valor (en dlares) de las exportaciones mexicanas creci 41%, lo que se tradujo en que su par- ticipacin en el PIB pasara de 7 a 10%. Las sucesivas depreciaciones del peso mexicano, que llevaron su cotizacin de 4.85 a 12.50 pesos por dlar entre 1948 y 1956, fueron probablemente el factor ms importante detrs de este dinamismo exportador, aunque quizs tambin el acceso preferencial al amparo del acuerdo comercial con Estados Unidos pudo, mientras estuvo vigente, haber fomentado las ventas externas. Entre 1946 y 1956 el valor (en dlares) de las exportaciones mexicanas creci 41%, estimuladas por la depreciacin del tipo de cambio, que pas de 4.86 pesos por dlar (vigente desde 1941) a 5.74 en 1948; 8.01 en 1949; 8.65 en 1950; 11.34 en 1954 y, finalmente, 12.50 en 1955. Las importaciones cre- cieron an ms rpidamente: 78%, resultado del gran dinamismo de la eco- noma mexicana, casi 8% al ao en promedio, en el marco de una poltica comercial todava relativamente liberal (como se puede apreciar en la grfica 17.1, el arancel implcito promedio alcanz su punto ms bajo en 1957 con menos de 8 por ciento). 2. EL PERIODO DE CRECIMIENTO HACIA ADENTRO: 1956-1982 Las decisiones tomadas a finales de la dcada de los cuarenta tuvieron impli- caciones muy importantes para el desarrollo econmico de Mxico durante los siguientes aos. Al no ser parte contratante del GATT y despus de aban- donar el tratado comercial con Estados Unidos, el pas qued en libertad para utilizar la poltica comercial como el principal instrumento de una poltica industrial orientada a la proteccin del mercado interno y la promocin de la sustitucin de importaciones. HEGM Secretaria de Economia.indb 711 8/3/10 10:23:38 AM 712 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX 2.1. La poltica comercial durante el desarrollo estabilizador Como se observa en la grfica 17.1, durante los siguientes 15 aos la protec- cin arancelaria de la economa mexicana registr un aumento continuo. Entre 1956 y 1970, el arancel promedio implcito se elev a ms del doble, al pasar de 8.9 a 20.8%. Esta tasa, sin embargo, subestima el nivel de proteccin del que gozaba la produccin nacional, pues Mxico recurri tambin a una amplia gama de medidas no arancelarias. As, mientras que en 1947 slo 1% de los bienes importados estaba sujeto al requisito de permiso previo, 20 aos despus la cifra era de 60%, y tambin se introdujeron precios oficiales para establecer la base sobre la cual se imponan los aranceles ad valorem a las importaciones (King, citado por Sols, 1973: 225). En el mejor espritu de las recomendaciones de la CEPAL, la estructura de la proteccin comercial se escalon para facilitar la importacin de materias primas, insumos y bienes de capital. Esta poltica se complement con sub- sidios y exenciones fiscales (incluyendo arancelarias) para favorecer el esta- blecimiento de industrias nuevas y necesarias y facilitar la inversin en sectores intensivos en capital. Las mediciones pioneras de Gerardo Bueno sobre la proteccin nominal implcita y efectiva realizadas para el ao de 1960, mostraron por primera vez el efecto de la proteccin sobre la estructura de incentivos de la econo- ma mexicana (Bueno, citado en Sols, 1973: 226-228). En primer lugar, la proteccin nominal implcita era mucho mayor que la que los niveles aran- celarios sugeran: aunque la recaudacin en aduanas por impuestos a la importacin equivala a 13% de las compras externas, el diferencial prome- dio entre los precios internos y externos llegaba a 17%, con un amplio rango sectorial que fluctuaba entre 6% para las actividades agropecuarias y casi 30% para la industria productora de equipo de transporte y maquinaria. En segundo lugar, como resultado de una proteccin comercial escalona- da, que privilegiaba a la industria sobre todo a la intensiva en capital sobre el sector primario, la estructura sectorial de la proteccin efectiva la cual mide el impacto de la proteccin comercial tanto en el producto final como en lo insumos utilizados en su fabricacin era todava ms sesgada. De acuerdo con Bueno, las industrias de alimentos y bebidas, siderurgia y equipo de transporte tenan tasas de proteccin efectiva de 48, 47 y 45%, respectivamente. En el otro extremo, para la produccin agropecuaria y la de combustibles, la proteccin efectiva era slo de 3 y 9%, respectivamente. En la dcada de los sesenta la poltica de sustitucin de importaciones se profundiz. El arancel implcito promedio se elev de 13% en 1960 a 21% en 1970, y la cobertura de las importaciones sujetas a permiso previo lleg a casi 70%. Esta poltica comercial proteccionista fue acompaada por restricciones a la inversin extranjera. El mejor ejemplo de ello fue el decreto automotriz HEGM Secretaria de Economia.indb 712 8/3/10 10:23:39 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 713 de 1962 que limit las importaciones de vehculos y autopartes, estableci un mnimo de 60% de contenido nacional y fij un tope mximo de 40% a la inversin extranjera en la industria de autopartes. 2.2. Efectos de la poltica de sustitucin de importaciones sobre la economa mexicana durante el desarrollo estabilizador Durante los 15 aos del desarrollo estabilizador todos los indicadores de aper- tura de la economa mexicana cayeron ininterrumpidamente hasta finales de los aos sesenta. La combinacin de una poltica comercial crecientemente proteccionista con un tipo de cambio fijo (hasta 1976), desestimularon las exportaciones y generaron importantes cuellos de botella a la economa mexicana. Como seala Sols: El proteccionismo introdujo deformaciones que fueron agudizndose, princi- palmente en el mercado de trabajo. La importacin preferencial de bienes de capital, los subsidios para inversiones en capital fsico y el acceso preferen- cial a fondos prestables a tasas subsidiadas, distorsion el uso re1ativo de la mano de obra y el capital Adems, las polticas fiscales y salariales grava- ban el uso de la mano de obra mediante pagos al seguro social e impuestos. Por ello, la capacidad que tena la industria para absorber mano de obra, fue reducindose. En el caso de la agricultura, se logr mantener un crecimiento de alrede- dor del seis por ciento hasta 1965. Sin embargo, ya en la segunda mitad del decenio, el incremento fue de slo 1.2 por ciento, lo que determin que la ofer- ta agrcola pasara de una situacin de flexibilidad productiva, a otra de inelasti- cidad; y que de ser exportador de granos, se convirtiera en importador de cerea- les y oleaginosas La interaccin del sector agrcola con el industrial tuvo serios efectos sobre la balanza de pagos, ya que al canalizarse la produccin industrial hacia el mer- cado interno y existir un estancamiento agrcola, se redujo la competitividad externa de la economa mexicana y la generacin de divisas de este sector, segui- das por una tendencia creciente hacia el desequilibrio externo, que unido a la rigidez de la poltica fiscal requiri de un mayor endeudamiento externo para financiar el dficit en cuenta corriente y sobrellevar la crnica debilidad de las finanzas publicas. As, al finalizar esta etapa, la economa mostraba dos caractersticas impor- tantes: insuficiencia dinmica para crear empleos, y una clara tendencia hacia el desequilibrio externo, acompaada con un dficit creciente de las finanzas pblicas. Ambos factores actuaron conjuntamente como restricciones al creci- miento econmico (1994: 40-42). HEGM Secretaria de Economia.indb 713 8/3/10 10:23:39 AM 714 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX Las cifras de produccin y empleo respaldan los argumentos de Sols (vase el cuadro 17.1). La poltica comercial proteccionista estuvo acompaa- da de una notable contraccin del sector agropecuario. En tanto que en 1950 este sector representaba 58% de la poblacin ocupada y 19% del PIB total de la economa, para 1980 su participacin haba cado en ms de la mitad, a tan slo 26 y 8%, respectivamente. Paralelamente, el sector manufacturero vio crecer su peso en la economa de 1950 a 1970, pero en la dcada subsiguien- te se observ una contraccin del sector, tanto en trminos de empleos como de produccin. 2.3. 1970-1982: intentos fallidos de reforma y crisis econmicas El sexenio del presidente Luis Echeverra (1970-1976) reconoci estas limita- ciones y comenz con aires reformistas. Aunque en su discurso de toma de posesin reiter la necesidad de evitar que la inversin extranjera desplazara al capital nacional, tambin enfatiz la importancia de promover las exporta- ciones, en particular las de productos industriales. El mejor testimonio de la visin reformadora que se tena a principios de ese gobierno es el de Leopoldo Sols, quien como director general de la Ofi- cina de Programacin Econmica de la Secretara de la Presidencia, era el responsable del diseo del programa econmico de gobierno. Para la aproba- cin del primer presupuesto, Sols prepar un documento con las principales prioridades de poltica. Se buscaba aumentar la eficiencia del sector indus- trial, por medio de una reduccin de la proteccin comercial, la eliminacin de los subsidios fiscales y la promocin de las exportaciones. Las recomenda- ciones de poltica de comercio exterior implicaban un cambio importante con respecto a la orientacin que se haba seguido: sustitucin de permisos previos de importacin por aranceles, y reduccin gradual y generalizada de estos ltimos. Como se aprecia en la grfica 17.1, a partir de 1971 el arancel Cuadro 17.1. Evolucin del PIB y del empleo sectorial, 1930-1990 Agricultura Minera Manufacturas Otros Empleo PIB Empleo PIB Empleo PIB Empleo PIB 1930 70.2 18.8 1 9.3 13.4 12.8 15.4 59.1 1940 65.4 19.4 1.8 6.4 10.9 15.4 21.9 58.8 1950 58.3 19.2 1.2 5 11.8 17.1 28.8 58.7 1960 54.2 15.9 1.2 4.9 13.7 19.2 30.8 59.9 1970 39.4 11.2 1.4 2.6 16.7 23 42.5 63.1 1980 25.8 8.2 2.4 3.2 11.8 22.1 60 66.4 1990 22.6 7.8 1.1 3.6 19.2 22.8 57 65.8 Fuentes: INEGI (2000); Mrquez (2010). HEGM Secretaria de Economia.indb 714 8/3/10 10:23:39 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 715 implcito promedio de la economa se empez a reducir: pas de 19 a 13% cinco aos despus. Estas medidas eran parte de un programa ms ambicioso que pretenda acabar con los cuellos de botella que restringan la capacidad de crecimiento econmico de Mxico. El ancla del programa era una reforma fiscal que aumentara los ingresos pblicos, mejorara la equidad impositiva y promovie- ra la distribucin de la riqueza. Tambin se propona una poltica cambiaria ms flexible, que equilibrara las cuentas externas y promoviera las exporta- ciones. Ninguna de estas dos cosas ocurri. La oportunidad que represent la devaluacin del dlar en agosto de 1971 para modificar la poltica cambiaria de Mxico se desaprovech. En ese momento, Sols recomend que Mxico siguiera el ejemplo estadounidense y adoptara un rgimen de flotacin cam- biaria para empezar a cambiar la estrategia de crecimiento, fomentar las exportaciones, reducir el dficit comercial e impulsar el crecimiento econ- mico (Sols, 1988: 94-95). El gobierno, por el contrario, decidi continuar con la paridad de 12.5 pesos por dlar. La reforma fiscal tampoco se adopt. La administracin de Echeverra cedi ante la presin de los organismos empresariales que se oponan a la acumulacin universal de ingresos, la desaparicin del anonimato en accio- nes y bonos, la elevacin de la tasa del impuesto sobre la renta a las personas de mayores ingresos y la introduccin de un impuesto a la riqueza con fines de supervisin (Sols, 1988: 111-112). En cambio, s se promulg una nueva ley para la inversin extranjera que se haba venido negociando paralela- mente a la reforma fiscal. La Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extranjera, expedida el 9 de marzo de 1973, tena un gran acento proteccio- nista. La ley clasific las actividades econmicas en cuatro categoras: 1] las reservadas al Estado (como el petrleo, petroqumicos bsicos, electricidad y ferrocarriles); 2] las reservadas exclusivamente a mexicanos (en los sectores de comunicaciones y transportes, explotacin de recursos forestales, radio y televisin); 3] aqullas en que la inversin extranjera se encontraba sujeta a limitaciones especficas (como un lmite de 40% en el capital total en la petroqumica secundaria y la industria de autopartes, as como cualquier otra actividad para la cual existan porcentajes indicados en leyes especficas); y 4] todas las actividades restantes en las que la participacin extranjera se encontraba sujeta a un lmite de 49 por ciento. La Comisin Nacional para la Inversin Extranjera (CNIE) una agencia reguladora establecida por la Ley fue autorizada, sin embargo, para modifi- car la regla general de 49% en todas las actividades restantes, y para conce- der un porcentaje ms alto cuando dicha inversin se consideraba beneficio- sa para la economa. En la prctica, la ley se aplic a los nuevos proyectos de HEGM Secretaria de Economia.indb 715 8/3/10 10:23:40 AM 716 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX inversin extranjera, dado que la CNIE permiti a aquellos negocios que per- tenecan completamente a extranjeros conservar la estructura de capital existente antes de la adopcin de la ley. Al aprobar nuevos proyectos de inversin y reconsiderar el lmite de 49%, la CNIE deba tomar en cuenta un cierto nmero de criterios, incluyendo la complementariedad de las inversio- nes con el capital nacional y sus efectos en la transferencia de tecnologa, balanza de pagos y empleo. As, el gobierno del presidente Echeverra acab profundizando las pol- ticas proteccionistas y los desequilibrios externos de la economa mexicana. Una poltica de gasto pblico expansiva, sin la reforma fiscal indispensable para su financiamiento sano y sostenible, combinada con el mantenimiento de la paridad de 12.50 pesos por dlar vigente desde 1955 y un menor grado de proteccin arancelaria, se tradujo en una crisis de balanza de pagos que forz, finalmente, al gobierno a devaluar el tipo de cambio en 26 por ciento. Durante el sexenio de Jos Lpez Portillo (1976-1982) la historia volvi a repetirse. El gobierno empez con promesas de cambio. El descubrimien- to de importantes yacimientos petroleros coincidi con el alza de los pre- cios internacionales de los hidrocarburos. Durante los primeros tres aos del gobierno las exportaciones petroleras crecieron 576%, relajando la res- triccin de divisas que tradicionalmente haba enfrentado la economa mexicana. Al inicio del sexenio se retomaron los esfuerzos de liberalizacin comer- cial, se sigui con la sustitucin de los permisos previos de importacin por proteccin arancelaria y se comenzaron negociaciones para adherirse al Acuerdo General de Aranceles y Comercio. Pareca que, finalmente, des- pus de 32 aos de haber participado en la reunin fundacional de La Haba- na, Mxico se unira al GATT. Sin embargo, despus de una consulta pblica muy controvertida, el presidente Lpez Portillo tom la decisin de pospo- ner la adhesin. En su informe al Congreso el primero de septiembre de 1980 declar: En un mundo que atraviesa por la peor crisis de la postguerra, hay fuertes pre- siones externas para que Mxico, por su posicin nica como pas de tamao considerable que se expande aceleradamente, importe lo que otros no pueden demandar. Esto explica en buena parte el lento crecimiento de algunas de nues- tras exportaciones industriales. El dumping y las prcticas comerciales desleales estn a la orden del da en todos los mbitos. Son los poderosos los primeros en infringir las reglas del juego del comercio internacional; en no definir cdigos de conducta, o de modificarlos a su conveniencia. Por ello y en apoyo a la poltica de desarrollo industrial, que requiere congruencia en nuestro trato con el exte- rior, acordamos aplazar nuestro eventual ingreso al GATT. No debemos dejar que lo que se teje en una parte de nuestro desarrollo se desteja en otro (2006: 185). HEGM Secretaria de Economia.indb 716 8/3/10 10:23:40 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 717 La muy favorable situacin de balanza de pagos que el pas tena en 1979 cambi radicalmente durante los ltimos dos aos del gobierno de Lpez Por- tillo. Entre 1973 y 1976, los precios internacionales del petrleo cayeron 115%, en medio de una poltica monetaria muy restrictiva por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos, que dificult seriamente el acceso mexicano al financiamiento externo. En agosto de 1982, Mxico anunci que no podra continuar con el servicio de su deuda externa. Como parte de la respuesta a la crisis de balanza de pagos de 1981-1982, el gobierno mexicano expropi la banca privada, adopt un control de cambios generalizado e impuso restric- ciones adicionales al comercio exterior. A finales de 1982, la totalidad de las importaciones del pas qued sujeta al requisito de permiso previo. 2.4. Impacto de la poltica comercial durante el periodo de inflacin y desequilibrio macroeconmico En sntesis, durante los setenta los desequilibrios fundamentales de la econo- ma mexicana identificados por Sols se agudizaron. Los intentos aislados de liberalizacin comercial iniciados a principios del gobierno de Echeverra tuvieron que revertirse, pues no fueron acompaados de programas econmi- cos integrales que hicieran viable la apertura. Por el contrario, polticas fisca- les expansivas, ancladas en endeudamiento externo y, en la segunda mitad de la dcada, ingresos petroleros abundantes, permitieron mantener, temporal- mente, tipos de cambio sobrevaluados y abultados dficits en cuenta corrien- te. Los dos gobiernos concluyeron con agudas crisis de balanza de pagos, abruptas modificaciones en el tipo de cambio y como vimos en el caso del gobierno de Lpez Portillo, medidas generalizadas de proteccin comercial. La poltica econmica tuvo un marcado sesgo antiexportador. Las expor- taciones no petroleras representaron menos de 5% del PIB, con un fuerte crecimiento de las importaciones a principios de los ochenta, que llegaron a representar 15% del producto en 1980, en la medida en que el endeudamien- to externo y los ingresos petroleros permitieron financiar un dficit en cuen- ta corriente de 6% del PIB. 3. LA LIBERALIZACIN COMERCIAL: 1982-2007 La crisis de 1982 marc el inicio de una profunda reforma de la poltica comercial, que se dio en dos etapas claramente distinguibles. En la primera de ellas, la apertura fue unilateral y form parte del paquete de reformas estructurales que siguieron a la crisis de 1982. Posteriormente, a partir de 1990, la apertura se ancl en una red de tratados de libre comercio. HEGM Secretaria de Economia.indb 717 8/3/10 10:23:40 AM 718 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX 3.1. La liberalizacin unilateral de los ochenta En 1983 se inici la eliminacin de los permisos previos a la importacin y la disminucin de la proteccin arancelaria. La cobertura de las restricciones cuantitativas se redujo a slo 38% en 1985, y el arancel promedio disminuy de 27 a 26%. A partir de ese ao, y como parte de la decisin del presidente De la Madrid de profundizar la reforma econmica, se aceler la apertura comercial: el arancel promedio baj a 23% y se eximi del rgimen de licen- cias a otro 7% de las importaciones de Mxico. Paralelamente a estos esfuerzos unilaterales, el gobierno mexicano reto- m las negociaciones de adhesin al GATT, que haban sido abortadas en 1979. En 1986 Mxico finalmente se incorpor al acuerdo y pas a formar parte del acuerdo multilateral de comercio. Como parte de su adhesin, Mxico se comprometi a un arancel mxi- mo de 50%. Sin embargo, en estas etapas iniciales de liberalizacin los nive- les de proteccin comercial siempre fueron inferiores a los consolidados multilateralmente. Desde esta perspectiva, la membresa en el GATT no impli- c un esfuerzo de apertura mayor al decidido unilateralmente, como parte de los programas de estabilizacin y reforma econmica de la segunda mitad de los ochenta. La incorporacin al GATT constituy, sin embargo, una seal muy importante del compromiso mexicano con el proceso de apertura, sobre todo despus de que la decisin de suspender el proceso de adhesin en 1979, fue seguida por la elevacin de aranceles y la imposicin generalizada de licencias a la importacin en 1982. El siguiente paso importante del esfuerzo de apertura ocurri con el programa de estabilizacin macroeconmica de 1987. Para contribuir a dis- ciplinar el nivel interno de precios, el Pacto de Solidaridad Econmica redu- jo el arancel mximo a 20%, simplific la tarifa en slo cinco tasas: 0, 5, 10, 15 y 20%, y continu disminuyendo la cobertura de las restricciones cuanti- tativas a la importacin. La liberalizacin comercial recibi, por tanto, su mayor impulso de la necesidad de evitar una espiral inflacionaria. Al final de 1987, los niveles de proteccin de la economa mexicana se haban abatido significativamente. La media arancelaria toc su mnimo histrico de 10%, mientras que nicamente 27.5% de las importaciones (sobre todo las agrope- cuarias) continuaba sujeto al requisito del permiso previo. 3.2. El fin de la apertura unilateral y el TLCAN El inicio del sexenio del presidente Salinas de Gortari (1988-1994), el primero de diciembre de 1988, marca el fin de los esfuerzos unilaterales de liberaliza- cin. De hecho, como parte del programa inaugural del nuevo gobierno, se HEGM Secretaria de Economia.indb 718 8/3/10 10:23:41 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 719 adoptaron medidas comerciales que significaron un aumento de la protec- cin promedio de la economa mexicana. Con el propsito de eliminar la dispersin arancelaria se elev la mayora de los aranceles que estaban en cero y en 5%, para adoptar, en principio, una tasa mnima de 10%. Un grupo reducido pero importante de fracciones escap a esta alza generalizada de aranceles debido a que sus niveles estaban consolidados en el GATT, o bien a que, como parte del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico, se acord su exclusin del incremento. Si bien la intencin manifiesta fue cerrar la dispersin arancelaria, tambin se busc fortalecer los ingresos pblicos mediante la expansin de la base fiscal que el aumento tarifario significaba. Despus de este primer incremento, el objetivo explcito de la poltica comer- cial fue aprovechar la adhesin reciente al GATT para expandir el mercado de exportaciones mexicanas y obtener concesiones al esfuerzo autnomo de libera- lizacin. Con Estados Unidos, en especial, el fin era buscar un mayor acercamien- to, mediante acuerdos sectoriales y no por medio de una negociacin integral. En cambio, en inversin extranjera el gobierno del presidente Salinas comenz con reformas unilaterales, tan ambiciosas como el marco legislativo lo permita. Durante el primer ao de gobierno, el reglamento de la Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extranjera simplific sustancialmente el proceso de aprobacin de la inversin extranjera y libera- liz algunos sectores que estaban reservados a empresarios mexicanos. La renuencia a buscar una integracin ms profunda con Estados Unidos fue abandonada como resultado de la gira presidencial europea de principios de 1990. En ese viaje, el presidente Salinas percibi el impacto que la cada del muro de Berln estaba teniendo en la comunidad inversionista internacional, y el reto que las nuevas condiciones internacionales representaran para Mxi- co. La conclusin fue que, si Mxico quera ser un destino atractivo para el ahorro externo, tendra que acelerar su proceso de reforma econmica, apro- vechar su vecindad con la economa ms grande del mundo y formar parte de un bloque comercial. El acercamiento de Mxico a Estados Unidos, realizado en Davos, Suiza, proponiendo negociar un tratado de libre comercio, fue la respuesta concreta a este diagnstico. En palabras del presidente Salinas: El dilogo directo con los dirigentes polticos de las naciones desarrolladas que formaban parte de la transformacin mundial me confirmaron que era indispen- sable volver a lanzar iniciativas creadoras dentro y fuera del pas. Entre ellas, establecer una nueva estrategia para nuestras relaciones internacionales. Una nueva realidad mundial exiga esas inditas iniciativas. Me qued claro que el carcter inevitable de la globalizacin haca urgente negociar el TLC Las prime- ras horas de febrero de 1989, en el hotel Davos le ped a Serra (secretario de Comercio y Fomento Industrial) que iniciara los contactos para la negociacin del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (2000: 50). HEGM Secretaria de Economia.indb 719 8/3/10 10:23:41 AM 720 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX Despus de cuatro aos de trabajos de preparacin, negociacin y apro- bacin, el TLCAN entr en vigor el 1 de enero de 1994. En su momento, el TLCAN fue no slo la mayor zona de libre comercio del mundo, sino tambin la ms ambiciosa. El tratado fue pionero en la inclusin de disciplinas que no acostumbraban ser parte de los acuerdos de libre comercio: adems de exten- der la eliminacin de aranceles y barreras no arancelarias a los bienes agro- pecuarios, el TLCAN incorpor la liberalizacin del comercio de servicios y de los flujos de inversin extranjera; disciplinas para la proteccin de los dere- chos de propiedad intelectual, de las compras gubernamentales y novedosos mecanismos de solucin de controversias para proteger tanto los derechos de los Estados miembros, como los de los inversionistas y exportadores. El TLCAN represent un parteaguas en la poltica de comercio exterior de Mxico, no slo por el acercamiento econmico sin precedente con Estados Unidos, sino porque inaugur tambin un nuevo enfoque para las negocia- ciones comerciales del pas. La membresa en el TLCAN despert el inters de otros pases de llevar a cabo negociaciones similares con Mxico. El tratamiento discriminatorio que el TLCAN implic para los exportadores de otras regiones con respecto a las condiciones que los proveedores e inversionistas estadounidenses y cana- dienses gozaban en el mercado mexicano, hizo de Mxico un socio atractivo para celebrar tratados similares con 10 naciones de Amrica Latina, en una primera etapa y, ms adelante, con contrapartes de otras regiones la Unin Europea, la Asociacin Europea de Libre Comercio, Israel y Japn, al tiem- po que el pas intensificaba su presencia en los foros comerciales multilate- rales y regionales. As, entre 1992 y 2005 Mxico negoci 12 tratados de libre comercio con 43 pases y se adhiri a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y al Mecanismo de Cooperacin Econmica Asia Pacfico (APEC, por sus siglas en ingls) en 1993. Desde este punto de vista, el TLCAN lejos de debilitar la presencia mexicana en el exterior la forta- leci, y le permiti celebrar tratados de libre comercio con otros socios que hubiesen sido inimaginables en ausencia del pacto norteamericano. La red de tratados de libre comercio que siguieron al TLCAN permiti que Mxico continuara con el proceso de liberalizacin comercial, sobre todo despus de que, como resultado del proceso con Estados Unidos y Canad, la obtencin de reciprocidad se convirti en una precondicin para cualquier esfuerzo de apertura adicional. Efectivamente, la muy ambiciosa eliminacin de aranceles y medidas no arancelarias que el TLCAN implic para la economa mexicana, fue aceptable para el sector privado nacional slo gracias a que iba a ser acompaada por la apertura recproca de los mercados de Estados Unidos y Canad. De esta manera, los otros TLC permi- tieron satisfacer esta exigencia de reciprocidad, al tiempo que lograron poner a los inversionistas de otros pases en igualdad de circunstancias a las HEGM Secretaria de Economia.indb 720 8/3/10 10:23:41 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 721 que gozaban los empresarios de Canad y Estados Unidos, para exportar e invertir en Mxico. Adems, estos tratados atendieron algunos de los retos derivados de la entrada en vigor del TLCAN. El ejemplo ms importante de esto es el rgimen de maquila e importacin temporal. Antes de la entrada en vigor del pacto norteamericano, Mxico poda eximir del pago de aranceles a todos los insu- mos con la condicin de que los productos en los que se utilizaran fuesen reexportados. A partir del primero de enero de 2001, el TLCAN restringi de una manera importante este rgimen, afectando a todos aquellos exportado- res mexicanos con procesos intensivos en la utilizacin de productos proce- dentes de fuera de Amrica del Norte. Los tratados con la Unin Europea y Japn resolvieron este problema, al menos parcialmente, pues la elimina- cin arancelaria pactada por Mxico con estos socios, permiti a los exporta- dores mexicanos continuar importando bienes de capital, insumos y mate- rias primas europeos y japoneses, libres de impuestos a la importacin. Sin embargo, al mismo tiempo que Mxico continuaba estas negociacio- nes, los niveles de proteccin con respecto al resto del mundo (los aranceles de nacin ms favorecida o NMF, en la terminologa de la OMC) fueron aumen- tando. Los incrementos se debieron a diversas razones. En algunos casos, como los de la industria textil, confeccin y calzado, fueron parte de progra- mas de emergencia para hacer frente a la crisis macroeconmica de finales de 1994 y 1995. En otros, respondi a las presiones competitivas derivadas de la aparicin de nuevos socios comerciales en el mundo, en particular China. Finalmente, en 1998, como haba sucedido casi 10 aos antes, se recurri al aumento arancelario para fortalecer los ingresos fiscales. Frente a las dificul- tades polticas para eliminar los regmenes especiales de tributacin y subir la tasa general del impuesto al valor agregado, el gobierno mexicano opt por un aumento horizontal de los aranceles de 3% y, para los productos suntua- rios, una sobretasa de 10%. El aumento implic no slo una elevacin en el nivel general de la proteccin de las importaciones procedentes de pases con los cuales no haba un tratado de libre comercio, sino tambin una com- plejidad adicional en la administracin aduanera mexicana. En 2003 Mxico aplicaba a las importaciones de productos no agropecuarios procedentes de pases sin TLC, 16 tasas de aranceles entre cero y 50%, con un nivel promedio de casi 16%, una de las ms altas del mundo. Si bien estos aranceles NMF se aplican a una proporcin menor del comercio exterior de Mxico, pues la mayor parte de los intercambios se hace al amparo de los TLC, el resultado es una poltica comercial poco transparente, de gran complejidad en su admi- nistracin aduanera y que merma la competitividad del pas. Los elevados niveles de proteccin de NMF castigan a los usuarios de insumos procedentes de naciones sin acuerdos de libre comercio con Mxi- co, ponindolos en desventaja con sus competidores establecidos en pases HEGM Secretaria de Economia.indb 721 8/3/10 10:23:42 AM 722 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX con acceso ms favorable. Las autoridades aduaneras tienen que administrar 12 tratados de libre comercio, los acuerdos de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (Aladi), los Programas Sectoriales de Fomento (Prosecs), el rgimen de maquila e importacin temporal, la regla octava, las cuotas anti- dumping, impuestos compensatorios, salvaguardas, permisos de importacin, etc. Claramente, esta proliferacin de regmenes comerciales dificulta la administracin aduanera y constituye el mejor incentivo para el contraban- do, la corrupcin, la evasin fiscal y la economa informal. Adicionalmente, la estructura arancelaria adoptada en este periodo cre sesgos importantes en contra de industrias en las que Mxico presumible- mente cuenta con ventajas comparativas. Los aranceles NMF son ms eleva- dos en industrias de bajos salarios en las que el pas presumiblemente no cuenta con ventajas comparativas. Aunque pudiesen existir consideraciones de tipo poltico o social que justifiquen mantener altos niveles de proteccin en tales industrias, desde un punto de vista estrictamente econmico stos limitan el desarrollo de actividades en las que el pas estara en mejores posi- bilidades de competir exitosamente en los mercados internacionales. Lo anterior limita tambin el crecimiento de la productividad y, en consecuen- cia, de los salarios, en la medida en que la reasignacin de factores de empre- sas menos eficientes a empresas ms eficientes, as como de industrias sin ventajas comparativas con aqullas en las que el pas s las tiene, sea desin- centivada. Efectivamente, estudios entre establecimientos manufactureros mexicanos indican que una reduccin de las importaciones favorece princi- palmente a las empresas menos eficientes en industrias de bajos salarios; por el contrario, no existe efecto alguno en establecimientos ms productivos en industrias de salarios intermedios, en las que el pas se encuentra en mejores posibilidades de competir (Lpez Crdova, 2004). Recientemente se han hecho esfuerzos notables por revertir estos aumentos y retomar la senda de la liberalizacin unilateral: en enero de 2005, se restablecieron los aranceles de NMF a niveles de 1998, en septiembre de 2006 se realizaron cortes arancelarios adicionales a 6 089 fracciones y, finalmente, en diciembre de 2008 se anunci la reforma arancelaria unilate- ral ms importante de los ltimos 20 aos. La reforma abarca 69% de las 12 119 fracciones que integran la tarifa de importacin mexicana, afectando a prcticamente todas las importaciones industriales de Mxico (adems del sector agrcola, la medida tambin excluy a los abonos, objetos de arte o coleccin y antigedades, y a las operaciones especiales). La reduccin se implementar en diversas etapas, entre el 1 de enero de 2009 y el 1 de enero de 2013. En 2008, previo a la entrada en vigor de esta reduccin, el arancel promedio de importacin de NMF para estas fracciones era de 10%, y se espe- ra que al concluir el programa de reduccin arancelaria el 1 de enero de 2013 baje a 4 por ciento. HEGM Secretaria de Economia.indb 722 8/3/10 10:23:42 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 723 3.3. Efectos de la liberalizacin comercial en la economa mexicana La economa mexicana se ha transformado como resultado de las reformas econmicas y, en particular, de la liberalizacin comercial del ltimo cuarto de siglo. La relacin entre comercio exterior (importaciones ms exportacio- nes de bienes) y PIB que en 1982 representaba 25%, pas a 64% en poco ms de 20 aos, y el valor de las exportaciones (en dlares corrientes) se multipli- c 10 veces en el mismo periodo. El cambio de la composicin de las exportaciones mexicanas ha sido igualmente notable. Los productos petroleros que, entre 1982 y 1985, repre- sentaban en promedio 60% del total, en el periodo 1993-2003 slo significa- ron 9.6% (en 2005 se elevaron a 13% del total como resultado de los mayores precios internacionales del petrleo). Mientras tanto, los artculos manufac- turados pasaron a ocupar el lugar que anteriormente corresponda a los hidrocarburos en las ventas externas de Mxico: 33% en el periodo 1982- 1985, contra 87% en la dcada de 1993-2003. En este sector destacan las exportaciones de productos metlicos, maquinaria y equipo, las cuales repre- sentaron casi 60% de las ventas externas en 2005. A partir de la entrada en vigor del TLCAN tambin se ha registrado un cambio en la dinmica de los flujos de capital extranjero hacia Mxico. Antes del acuerdo, la inversin extranjera directa promediaba cerca de 3 700 millo- nes de dlares anuales, mientras que, en aos de vigencia del TLCAN, ha sido de 18 900 millones de dlares al ao, en promedio. Aunque la red de acuerdos comerciales ha impulsado las exportaciones de Mxico, otros factores tambin han contribuido al crecimiento de las ven- tas externas. Dos factores resultan especialmente importantes. Primero, la devaluacin del peso a finales de 1994, en forma casi simultnea a la entrada en vigor del TLCAN a principios de ese ao, aument la competitividad de los productos mexicanos en el exterior. Segundo, la economa del principal mer- cado de exportacin, Estados Unidos, experiment una marcada expansin durante la segunda mitad de los noventa, alentando las importaciones del resto del mundo, incluido Mxico. Ambos factores resultaron en un aumento de las exportaciones mexicanas, ms all del acceso preferencial a Estados Unidos y otros mercados. Los resultados de un modelo gravitacional confirman esto para el perio- do 1990-2004. En estos modelos, los flujos bilaterales de comercio son direc- tamente proporcionales al tamao de los pases socios e inversamente pro- porcionales a la distancia geogrfica que los separa, asumiendo que sta es un buen indicador de los costos que el comercio entre ambos enfrenta. Estos modelos tambin incorporan otros factores que influyen en el intercambio bilateral, como los ciclos econmicos nacionales e internacionales, la evolu- HEGM Secretaria de Economia.indb 723 8/3/10 10:23:42 AM 724 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX cin del tipo de cambio real de los pases exportadores, la afinidad histrica o cultural entre los socios y, de manera muy importante para el caso de Mxico, una variable que indica si existe un acuerdo comercial entre Mxico y un determinado pas. De esta manera, es posible aislar el efecto de los TLC en los montos de exportacin de Mxico. Los resultados indican que gracias al TLCAN las exportaciones a Canad y Estados Unidos fueron 15% superiores a las que se hubieran registrado si ste no existiera. Por su parte, los tratados negociados con pases latinoamericanos tuvieron un impacto de 7% en pro- medio, en tanto que los acuerdos suscritos con la Unin Europea, con Israel y con el rea Europea de Libre Comercio impulsaron las exportaciones en 20.7 por ciento. Aunque estas cifras son alentadoras, hay que matizar tambin el compor- tamiento que han tenido las exportaciones mexicanas en los ltimos aos. Primero, las ventas de nuevos productos de exportacin han sido limitadas. El grueso del aumento de las exportaciones mexicanas se explica por el incre- mento de las ventas de productos que Mxico ha venido exportando desde inicios de los noventa, antes de la entrada en vigor de los tratados. Aunque ha habido una expansin notable del nmero de productos que Mxico exporta, stos representaron un porcentaje menor (entre 5 y 15%) de las exportacio- nes totales de Mxico a Estados Unidos en aos recientes (Hummels, 2006). Por el otro lado, sin embargo, ha habido cambios estructurales importan- tes derivados de la apertura. La oferta exportable del pas se ha desplazado a industrias de mayor sofisticacin tecnolgica y que pagan mayores salarios. En tanto que en 1992, 69% de las exportaciones manufactureras mexicanas ocurra en industrias clasificadas nominalmente como de tecnologa alta o media-alta, tal proporcin alcanz 72% en 2005. Asimismo, el porcentaje en aquellas industrias que pagaban salarios altos o medios-altos, pas de 65 a 69% de 1992 a 2005. En forma paralela, la oferta exportable tambin se ha desplazado a productos en los que la distancia y los tiempos de entrega son importantes, lo que respalda la hiptesis de que la ubicacin geogrfica de Mxico le otorga una ventaja importante (Hummels, 2006). Segundo, dentro del pas el crecimiento de las exportaciones se ha con- centrado geogrficamente, sobre todo en la frontera norte. Cuatro estados de la Repblica Baja California, Coahuila, Chi hua hua y Nuevo Len repre- sentan 60% del aumento de las ventas no petroleras de 1993 a 2003, en tanto que cinco estados ms Guanajuato, Jalisco, Puebla, Sonora y Tamaulipas aportan 30% adicional. En el extremo opuesto, 16 estados del pas contribu- yeron en conjunto nicamente con 1% al crecimiento de las exportaciones mexicanas. Finalmente, tambin hay que resaltar las implicaciones negativas de una mayor integracin con Estados Unidos. A partir de la entrada en vigor, la correlacin del ciclo econmico de Mxico con el de Estados Unidos ha HEGM Secretaria de Economia.indb 724 8/3/10 10:23:42 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 725 aumentado de manera muy importante. Si bien esto ha tenido efectos muy positivos durante la expansin de Estados Unidos, la severa recesin por la que actualmente atraviesa este pas se ha hecho sentir sobre las exportacio- nes y, en general, sobre el nivel de actividad econmica de Mxico: en el primer trimestre de 2009 las ventas externas cayeron 21% y el PIB se contra- jo a una tasa anual de 8 por ciento. 3.3.1. Crecimiento, productividad y empleo Ms all de los efectos en los volmenes y en la composicin de las exporta- ciones, la liberalizacin comercial es importante en la medida que promueva un crecimiento econmico sostenible e incluyente. El debate acadmico acerca de la relacin comercio-crecimiento ha sido intenso y dista de haberse resuelto. En el caso de Mxico, existe evidencia para afirmar que la relacin ha sido positiva. En primer trmino, los estados del norte, integrados a la economa de Amrica del Norte, han experimenta- do mayores tasas de crecimiento que el resto del pas. As, de 1993 a 2006 la tasa de crecimiento promedio de los estados de la frontera norte fue de 4%, comparada con 3% en el mbito nacional y 2% para los estados del sur de la Repblica. Lo anterior llev a que el ingreso per cpita promedio en estos ltimos, como porcentaje del ingreso per cpita de los estados de la frontera norte, disminuyera de 48 a 41% durante el periodo en cuestin. Lo anterior contrasta con un proceso de convergencia en los niveles de ingreso de los estados mexicanos que se haba registrado de 1950 a 1980. Dicha convergen- cia, segn el estudio de Esquivel y Messmacher (2002), se detuvo durante los ochenta y, posteriormente, el ingreso per cpita estatal comenz a divergir. Los estudios detallados sobre el tema sugieren, aunque no confirman, que la divergencia observada en la dcada de los noventa se explica en buena medi- da por la globalizacin de los estados fronterizos de Mxico. Segundo, la integracin ha tenido un efecto positivo en la productividad de la economa, el principal motor del crecimiento econmico, como demues- tra Lpez Crdova (2003). Lo anterior se debe, por una parte, a que la com- petencia con el exterior ha llevado a los establecimientos del pas a ser ms eficientes y, por otra, a que ha promovido al mismo tiempo una expansin relativa de aquellas industrias o establecimientos ms eficientes. De hecho, al igual que en otras naciones, el proceso de reasignacin de recursos es uno de los mecanismos principales para promover el crecimiento de la producti- vidad. Asimismo, la llegada de inversin extranjera directa a Mxico ha teni- do un efecto positivo en los establecimientos que utilizan o venden insumos a las industrias receptoras de capitales forneos. A raz de la entrada en vigor del TLCAN, el crecimiento promedio de la productividad en los establecimien- HEGM Secretaria de Economia.indb 725 8/3/10 10:23:43 AM 726 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX tos manufactureros fue en promedio superior en industrias con mayor orien- tacin al comercio exterior o en establecimientos con capital externo. 3.3.2. Desigualdad El mapa de la globalizacin de los estados mexicanos muestra una estrecha correspondencia con el mapa de la marginacin social del pas. Los estados con la mayor incidencia de pobreza y, en general, con los menores ndices de desarrollo humano son aqullos que han permanecido al margen del cre- cimiento de las exportaciones y de la atraccin de capitales externos. Aunque la relacin causal entre globalizacin y marginacin seguramente corre en ambas direcciones, diversos estudios indican que la integracin econmica ha tenido un efecto favorable en la distribucin del ingreso y en la reduccin de los niveles de pobreza en Mxico. Por ejemplo, Borraz y Lpez Crdova (2007) mencionan que las brechas salariales en las mujeres trabajadoras con distintos niveles de escolaridad era menor en los estados globalizados del norte del pas. Eso podra explicarse porque la mayor orientacin exportado- ra ha abierto posibilidades de empleo en actividades con niveles de produc- tividad y salarios superiores. CONSIDERACIONES FINALES Durante los ltimos 25 aos la economa mexicana se ha transformado dra- mticamente. De estar orientada sobre todo al mercado interno, hoy se encuentra inserta en la economa global, con una participacin muy impor- tante en los flujos de comercio e inversin de Amrica del Norte. La apertura econmica llevada a lo largo de estos aos ha promovido las exportaciones y los flujos de ahorro externo hacia Mxico, con efectos positivos sobre algunos sectores y regiones. Sin embargo, las reformas llevadas a cabo a partir de la segunda mitad de los ochenta no han sido suficientes para promover tasas de crecimiento altas y sostenidas y superar los rezagos sociales del pas. La explicacin de esto es que han sido parciales e incompletas. Por una parte, el aejo problema de la debilidad de las finanzas pblicas persiste, lo que ha impedido que el gobierno provea los bienes pblicos, en calidad y cantidad suficientes, para alcanzar tasas de crecimiento ms elevadas y sostenidas. Por la otra parte, si bien es cierto que Mxico es una economa muy abierta hacia el exterior, internamente subsisten importantes cuellos de botella y falta de competencia en sectores clave para el crecimiento econmico: tele- comunicaciones, electricidad, petrleo, transporte terrestre, educacin, por mencionar slo algunos de los ms importantes. Como han sealado algunos HEGM Secretaria de Economia.indb 726 8/3/10 10:23:43 AM DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 727 autores (Levy y Walton, 2009, por ejemplo), las fuertes desigualdades socia- les, combinadas con la persistencia de poderosos intereses creados, privados y pblicos, empresariales y sindicales, han restado competitividad a la eco- noma mexicana. Esto sugiere que para que sta crezca a un ritmo que per- mita elevar el nivel de vida de la poblacin y cerrar la brecha de ingreso entre regiones y grupos de poblacin, se requieren reformas internas a la economa nacional tan ambiciosas como lo ha sido la apertura al exterior de los ltimos 25 aos. REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFA Borraz, Fernando, y Ernesto Lpez Crdova, 2007. Has Globalization Deepened Inco- me Inequality in Mexico?, Global Economy Journal 7 (1), pp. 1-52. Crdenas, Enrique, 1987. La industrializacin mexicana durante la Gran Depresin, Mxico, El Colegio de Mxico. CEFP-Cmara de Diputados, Ingresos presupuestarios, Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, <http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_ centros_de_estudio/02_centro_de_estudios_de_finanzas_publicas/03_bancos_de_ informacion/01_estadisticas_historicas/02_ingresos_publicos_1980_2008>. Esquivel, Gerardo, y Miguel Messmacher, 2002. 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