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17. DEL PROTECCIONISMO


A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA:
INDUSTRIA Y MERCADOS
J. Ernesto Lpez Crdova
Banco Interamericano de Desarrollo
Jaime Zabludovsky K.
Inteligencia Comercial (IQOM)
INTRODUCCIN
Durante el siglo XX la poltica de comercio exterior desempe un papel cen-
tral en la estrategia econmica de Mxico. En una primera etapa, los impues-
tos al comercio exterior fueron una fuente muy importante de financiamien-
to pblico. Ms adelante, durante la sustitucin de importaciones, constituy
el instrumento central para proteger al mercado interno y promover la indus-
trializacin, aunque tambin gener importantes distorsiones y cuellos de
botella para la competitividad del pas. A partir del ltimo cuarto del siglo, la
liberalizacin comercial ha sido el pilar del cambio estructural y de insercin
de Mxico en la economa global.
La apertura econmica ha resultado en un notable crecimiento de los
flujos externos de Mxico y en importantes ganancias de eficiencia y produc-
tividad de los sectores expuestos a la competencia externa. Sin embargo, los
efectos favorables no se han generalizado a todas las regiones, y tampoco han
sido suficientes para garantizar tasas de crecimiento sostenido que permitan
atender los grandes rezagos sociales que padece buena parte de la poblacin
del pas. As, la poltica de comercio exterior ha tenido un impacto definitivo
en la evolucin econmica de Mxico durante las ltimas ocho dcadas: ha
influido en el desarrollo regional del pas y en la estructura de los mercados,
tanto de bienes y servicios, como de los factores utilizados en su produccin
y provisin.
En este captulo se describe la evolucin de la poltica de comercio exte-
rior de Mxico de 1930 a 2008 y se analizan algunos de sus principales efec-
tos en la economa del pas. Por los objetivos buscados y la manera en que se
utilizaron los diferentes instrumentos de la poltica de comercio exterior,
estas ocho dcadas se pueden dividir en tres etapas: 1930-1955, 1956-1982, y
1983-2008. El captulo sigue este hilo conductor, de manera que en cada una
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de las secciones siguientes se presenta una descripcin de la poltica adopta-
da durante cada uno de los tres periodos, as como las principales implicacio-
nes que tuvo sobre la economa mexicana. El captulo concluye con algunas
consideraciones finales y una bibliografa sobre el tema.
1. LA GRAN DEPRESIN, LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
Y LA CREACIN DEL GATT: 1930-1955
La poltica comercial durante el cuarto de siglo comprendido entre 1930 y
1955 puede dividirse en dos subperiodos. En el primero de ellos, de 1930 a
1942, los impuestos al comercio exterior continuaron siendo una de las prin-
cipales fuentes de ingresos pblicos, aunque tambin, como vena ocurrien-
do desde finales del siglo XIX, se utilizaron para proteger algunas actividades.
En la segunda parte de este lapso, entre 1943 y 1950, Mxico experiment
con una agenda relativamente liberal para, finalmente, a partir de los cin-
cuenta sentar las bases del modelo de sustitucin de importaciones.
1.1. La Gran Depresin y los primeros aos de la guerra
Como vena ocurriendo desde la Colonia, la relativa facilidad para recaudar
impuestos en aduanas hizo de los aranceles a la importacin el principal
componente de los ingresos pblicos durante el periodo 1930-1942. La dca-
da de los treinta comenz con un importante aumento de los impuestos a la
importacin, con el fin de fortalecer el erario mexicano. Este incremento, sin
embargo, no se reflej en un mayor nivel de proteccin de la economa mexi-
cana. Por el contrario, como se observa en la grfica 17.1, el arancel implci-
to promedio (ingresos por impuestos a la importacin como participacin del
valor total de las importaciones) para la economa mexicana decreci duran-
te todo el periodo, desde un mximo de 29% en 1930 hasta 11% en 1943. Esta
disminucin se debi a la interaccin de los efectos de la Gran Depresin con
el hecho de que los aranceles mexicanos fueran especficos (establecidos en
un monto en pesos por unidad importada en comparacin con los aranceles
ad valorem, fijados como porcentajes del valor importado). Mientras que la
depreciacin de 130% registrada durante los treinta (entre 1930 y 1942, el
tipo de cambio nominal pas de 2.12 a 4.85 pesos por dlar) elev los precios
internos de las importaciones mexicanas, la carga arancelaria en pesos sobre
los productos importados se mantuvo, lo que result en una reduccin de
facto en los niveles de proteccin.
A pesar de que en estos aos se hizo un gran esfuerzo por diversificar la
base fiscal, aumentando la importancia de los gravmenes sobre el ingreso y
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la industria, en 1943 los impuestos al comercio continuaban siendo el com-
ponente mayor de los ingresos pblicos: mientras que en 1930 los aranceles
(a la importacin y a la exportacin) representaban 48% de la recaudacin,
13 aos despus seguan participando con 34% del total. El cambio ms sig-
nificativo en este periodo fue el uso creciente de los impuestos sobre las
exportaciones para capturar la renta de las exportaciones mineras y de hidro-
carburos, lo que redujo la importancia relativa de los aranceles a la importa-
cin. La participacin de los aranceles a la exportacin en el total de los
ingresos fiscales procedentes del comercio exterior, que era de slo 9% en
1930, subi a 69% al final de este periodo.
1.2. Los aos determinantes de la poltica comercial: 1943-1949
Durante los ltimos aos de la segunda Guerra Mundial y en los primeros de
la posguerra, la poltica de comercio exterior de Mxico cambi radicalmen-
te: su importancia como fuente de ingresos pblicos se redujo y empez a
convertirse en el poderoso instrumento de la poltica industrial de los aos
por venir con el modelo de sustitucin de importaciones. Esta transforma-
cin no fue fcil e inmediata. Por el contrario, se dio despus de un esfuerzo
sin precedente de apertura comercial con Estados Unidos y fue producto de
influencias tanto internas como externas.
Grfica 17.1. Arancel implcito de las importaciones y comercio total / PIB, 1930-2005
Fuentes: Sols (2000); ITAM <http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html>; Centro de Estudios para las
Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados <http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_
centros_de_estudio/02_centro_de_estudios_de_finanzas_publicas/03_bancos_de_informacion/01_esta
disticas_historicas/02_ingresos_publicos_ 1980_2008>.
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Arancel implcito importaciones Comercio total/PI B

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Recaudacin Indefinicin
Sustitucin de importaciones
Liberalizacin comercial
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708 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX
1.2.1. El acuerdo comercial con Estados Unidos
La segunda Guerra Mundial fue aprovechada por Estados Unidos para
tratar de construir una relacin comercial de largo plazo con Mxico. En
enero de 1943, los dos pases firmaron un ambicioso acuerdo comercial
que consolidaba los aranceles para los principales productos, y estableca
concesiones y reducciones arancelarias para 203 fracciones que represen-
taban 29% de las importaciones que el pas realiz en 1939. El acuerdo
fue puesto a prueba muy pronto. Un ao antes de su entrada en vigor, el
Ejecutivo mexicano intent elevar entre 10 y 15% los aranceles de 600
fracciones. Ante la oposicin de Estados Unidos, el incremento no fue
promulgado, sin embargo, si marc el inicio de presiones proteccionistas
que iban a encontrar un ambiente receptivo durante el resto de la dcada
de los cuarenta. Esas presiones tuvieron su origen tanto en la situacin
macroeconmica del pas, como en la aparicin de un empresariado
nacional organizado para defender su mercado interno y promover sus
intereses.
En el frente macroeconmico, el fin de la guerra signific una reduccin
de la demanda de exportaciones manufactureras mexicanas, que, junto con
un tipo de cambio sobrevaluado, presionaron la balanza de pagos. Para hacer
frente a estos desequilibrios, el gobierno mexicano recurri cada vez ms a
medidas de proteccin comercial. As, en 1944 y en 1947 se impusieron cuo-
tas a la importacin y, en noviembre de este ltimo ao, los aranceles espe-
cficos se sustituyeron por una tarifa ad valorem. Con ello, se elimin el
impacto desfavorable que la inflacin tena sobre la proteccin comercial y
la recaudacin impositiva. Adicionalmente, en 1948 se le dio a la Secretara
de Economa una gran flexibilidad y autonoma, para el uso de licencias y
permisos previos de importacin.
Este uso creciente de la proteccin comercial por parte del gobierno
mexicano fue resultado tambin de la aparicin de un sector empresarial
organizado, desarrollado durante la incipiente sustitucin de importaciones
de los treinta y el crecimiento exportador de la guerra. La Cmara Nacional
de la Industria de la Transformacin (Canacintra), creada en 1942, se erigi
en uno de los crticos ms severos del acuerdo con Estados Unidos y de la
liberalizacin comercial, tanto unilateral como negociada.
Como se analiza a continuacin, estas posturas proteccionistas por parte
del sector privado nacional coincidieron con el debate intelectual que se
estaba dando en Amrica Latina acerca del modelo de desarrollo que la
regin debera adoptar.
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DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 709
1.2.2. Creacin del GATT e impacto de Prebisch en la poltica comercial
En 1945 Mxico fue el anfitrin de la Conferencia Interamericana sobre Pro-
blemas de la Guerra y la Paz (Conferencia de Chapultepec), uno de los pri-
meros esfuerzos para disear la arquitectura institucional del mundo de la
posguerra. Dos aos ms tarde, estos trabajos continuaron en la Conferencia
de La Habana, Cuba, que result en el Acuerdo General sobre Aranceles y
Comercio (GATT, por sus siglas en ingls). Para la reunin de La Habana, la
recin establecida Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) presen-
t un trabajo del economista argentino Ral Prebisch que acabara siendo
muy influyente en esta regin.
En El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus
principales problemas, Prebisch sent las bases intelectuales del modelo
de sustitucin de importaciones que la gran mayora de los pases latinoa-
mericanos acabara adoptando durante la posguerra. Su enfoque reflejaba
una gran influencia de las circunstancias econmicas de los treinta y de los
primeros aos de la posguerra. Para Prebisch, las condiciones externas de
los pases en desarrollo (la periferia) eran estructuralmente adversas.
Como productora de materias primas, la periferia estaba condenada a
enfrentar un deterioro secular de sus trminos de intercambio, derivado de
una baja elasticidad ingreso de la demanda internacional por sus productos,
comparada con la de la oferta exportable de los pases desarrollados (el
centro). Para hacer frente a esta adversidad, Prebisch recomendaba diver-
sificar las economas de la periferia, adoptando polticas que promovieran
una industrializacin sustitutiva de las importaciones. La conclusin era
clara. Si Latinoamrica quera alcanzar niveles de desarrollo similares a los
de los pases industrializados, era preciso generar los incentivos para susti-
tuir importaciones, protegiendo el mercado interno y, con ello, elevar los
precios relativos de los productos importables, haciendo ms rentable su
manufactura local.
Como ha sealado Leopoldo Sols, las recomendaciones de Prebisch eran
entendibles en su momento (1994: 58). La cada de los precios de las mate-
rias primas durante la Gran Depresin y el deterioro resultante de los trmi-
nos de intercambio de la periferia, contrajeron su capacidad de importar
productos industriales y dificultaron el servicio de su deuda externa. Adicio-
nalmente, la experiencia de las polticas keynesianas en Estados Unidos
para hacer frente a la Gran Depresin, los xitos iniciales de la Unin Sovi-
tica para promover el crecimiento econmico e incluso participar victorio-
samente en la segunda Guerra Mundial, y la escasez de productos indus-
trializados durante el conflicto blico, son elementos que tambin ayudan a
explicar el gnesis de las recomendaciones intervencionistas de Prebisch y la
gran acogida que tuvieron en Latinoamrica.
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710 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX
La tesis de la CEPAL cay como anillo al dedo en las circunstancias mexi-
canas de la posguerra. El desequilibrio macroeconmico derivado de la menor
demanda de exportaciones, un tipo de cambio sobrevaluado y un empresaria-
do nacional en ascenso, produciendo para el mercado interno, se combinaron
para que la incipiente liberalizacin comercial perdiera su mpetu y fuese
suplantada por una poltica orientada a hacer frente al desequilibrio externo
y, crecientemente, al fomento de la sustitucin de importaciones.
El resultado fue un cambio dramtico de la visin comercial en pocos
aos. Tras haber firmado el acuerdo con Estados Unidos en 1943 y haber sido
el anfitrin de la conferencia que sent las bases del sistema multilateral de
comercio en 1945, dos aos ms tarde Mxico decidi no ser socio fundador
del GATT y, a finales de 1949, suspendi tambin su participacin en el pacto
con Estados Unidos.
As, a lo largo de estos 25 aos la poltica comercial persigui objetivos
diferentes: durante la Gran Depresin y los primeros aos de la segunda
Guerra, continu siendo un importante instrumento de la poltica fiscal, aun-
que tambin fue utilizada, en ocasiones, para hacer frente a desequilibrios de
la balanza de pagos. Por el contrario, en los ltimos aos del conflicto blico
y en los primeros de la posguerra, Mxico coquete con la integracin comer-
cial con Estados Unidos y la membresa fundacional del GATT. Ambos casos
no llegaron muy lejos. Las presiones proteccionistas de un empresariado
nacional en ascenso, combinadas con el clima intelectual en la Amrica Lati-
na de la posguerra, resultaron en la adopcin de una poltica comercial siste-
mticamente diseada para fomentar la industrializacin interna, a partir de
la segunda mitad de los cincuenta.
1.3. Efectos de la poltica comercial durante la Gran Depresin
y la segunda Guerra Mundial: 1930-1949
El impacto de la poltica comercial adoptada en estas dos dcadas y media
sobre la economa mexicana tambin se aprecia en la grfica 17.1. All apare-
ce la evolucin del indicador ms utilizado para medir el grado de apertura
de una economa: el comercio total de bienes (exportaciones e importacio-
nes) como proporcin del producto interno bruto. Como se puede observar,
en los primeros aos de los treinta este cociente se elev rpidamente. Esto
se debi a la interaccin de una serie de factores: la depresin internacional
contrajo el PIB que, combinado con la depreciacin del tipo de cambio y un
aumento importante de las exportaciones de minerales, resultaron en un
aumento de la relacin entre comercio y PIB de 17% en 1930 a 25% en 1935.
A partir de este mximo relativo, comienza un descenso sostenido que
dura hasta finales de la segunda Guerra Mundial (13% en 1946). La razn
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DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 711
detrs de esta cada fue la prdida de importancia relativa de los dos compo-
nentes del denominador: las exportaciones y las importaciones. Las primeras
pasaron de representar 16.5% del PIB en 1935 a slo 5.6% nueve aos ms
tarde, a pesar del incremento en las ventas externas de algunos productos
que se beneficiaron con la demanda estadounidense durante la segunda Gue-
rra Mundial. En lo que toca a las importaciones, como ha sealado Enrique
Crdenas (1987), la modificacin de los precios relativos inducida por la
depreciacin del tipo de cambio y el choque externo que la depresin de los
treinta represent para la economa mexicana, favorecieron la produccin
para el mercado nacional, lo que dio lugar a un incipiente proceso de susti-
tucin de importaciones.
Por el contrario, entre 1946 y 1956 la relacin entre comercio y PIB creci
casi ininterrumpidamente, al pasar de 13 a 24% (grfica 17.1), cifra similar al
mximo alcanzado veinte aos antes. Entre 1946 y 1956 el valor (en dlares)
de las exportaciones mexicanas creci 41%, lo que se tradujo en que su par-
ticipacin en el PIB pasara de 7 a 10%. Las sucesivas depreciaciones del peso
mexicano, que llevaron su cotizacin de 4.85 a 12.50 pesos por dlar entre
1948 y 1956, fueron probablemente el factor ms importante detrs de este
dinamismo exportador, aunque quizs tambin el acceso preferencial al
amparo del acuerdo comercial con Estados Unidos pudo, mientras estuvo
vigente, haber fomentado las ventas externas.
Entre 1946 y 1956 el valor (en dlares) de las exportaciones mexicanas
creci 41%, estimuladas por la depreciacin del tipo de cambio, que pas de
4.86 pesos por dlar (vigente desde 1941) a 5.74 en 1948; 8.01 en 1949; 8.65
en 1950; 11.34 en 1954 y, finalmente, 12.50 en 1955. Las importaciones cre-
cieron an ms rpidamente: 78%, resultado del gran dinamismo de la eco-
noma mexicana, casi 8% al ao en promedio, en el marco de una poltica
comercial todava relativamente liberal (como se puede apreciar en la grfica
17.1, el arancel implcito promedio alcanz su punto ms bajo en 1957 con
menos de 8 por ciento).
2. EL PERIODO DE CRECIMIENTO HACIA ADENTRO:
1956-1982
Las decisiones tomadas a finales de la dcada de los cuarenta tuvieron impli-
caciones muy importantes para el desarrollo econmico de Mxico durante
los siguientes aos. Al no ser parte contratante del GATT y despus de aban-
donar el tratado comercial con Estados Unidos, el pas qued en libertad para
utilizar la poltica comercial como el principal instrumento de una poltica
industrial orientada a la proteccin del mercado interno y la promocin de la
sustitucin de importaciones.
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712 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX
2.1. La poltica comercial durante el desarrollo estabilizador
Como se observa en la grfica 17.1, durante los siguientes 15 aos la protec-
cin arancelaria de la economa mexicana registr un aumento continuo.
Entre 1956 y 1970, el arancel promedio implcito se elev a ms del doble, al
pasar de 8.9 a 20.8%. Esta tasa, sin embargo, subestima el nivel de proteccin
del que gozaba la produccin nacional, pues Mxico recurri tambin a una
amplia gama de medidas no arancelarias. As, mientras que en 1947 slo 1%
de los bienes importados estaba sujeto al requisito de permiso previo, 20 aos
despus la cifra era de 60%, y tambin se introdujeron precios oficiales para
establecer la base sobre la cual se imponan los aranceles ad valorem a las
importaciones (King, citado por Sols, 1973: 225).
En el mejor espritu de las recomendaciones de la CEPAL, la estructura de
la proteccin comercial se escalon para facilitar la importacin de materias
primas, insumos y bienes de capital. Esta poltica se complement con sub-
sidios y exenciones fiscales (incluyendo arancelarias) para favorecer el esta-
blecimiento de industrias nuevas y necesarias y facilitar la inversin en
sectores intensivos en capital.
Las mediciones pioneras de Gerardo Bueno sobre la proteccin nominal
implcita y efectiva realizadas para el ao de 1960, mostraron por primera
vez el efecto de la proteccin sobre la estructura de incentivos de la econo-
ma mexicana (Bueno, citado en Sols, 1973: 226-228). En primer lugar, la
proteccin nominal implcita era mucho mayor que la que los niveles aran-
celarios sugeran: aunque la recaudacin en aduanas por impuestos a la
importacin equivala a 13% de las compras externas, el diferencial prome-
dio entre los precios internos y externos llegaba a 17%, con un amplio rango
sectorial que fluctuaba entre 6% para las actividades agropecuarias y casi
30% para la industria productora de equipo de transporte y maquinaria.
En segundo lugar, como resultado de una proteccin comercial escalona-
da, que privilegiaba a la industria sobre todo a la intensiva en capital
sobre el sector primario, la estructura sectorial de la proteccin efectiva la
cual mide el impacto de la proteccin comercial tanto en el producto final
como en lo insumos utilizados en su fabricacin era todava ms sesgada.
De acuerdo con Bueno, las industrias de alimentos y bebidas, siderurgia y
equipo de transporte tenan tasas de proteccin efectiva de 48, 47 y 45%,
respectivamente. En el otro extremo, para la produccin agropecuaria y la de
combustibles, la proteccin efectiva era slo de 3 y 9%, respectivamente.
En la dcada de los sesenta la poltica de sustitucin de importaciones se
profundiz. El arancel implcito promedio se elev de 13% en 1960 a 21% en
1970, y la cobertura de las importaciones sujetas a permiso previo lleg a casi
70%. Esta poltica comercial proteccionista fue acompaada por restricciones
a la inversin extranjera. El mejor ejemplo de ello fue el decreto automotriz
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DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 713
de 1962 que limit las importaciones de vehculos y autopartes, estableci un
mnimo de 60% de contenido nacional y fij un tope mximo de 40% a la
inversin extranjera en la industria de autopartes.
2.2. Efectos de la poltica de sustitucin de importaciones
sobre la economa mexicana durante el desarrollo estabilizador
Durante los 15 aos del desarrollo estabilizador todos los indicadores de aper-
tura de la economa mexicana cayeron ininterrumpidamente hasta finales de
los aos sesenta. La combinacin de una poltica comercial crecientemente
proteccionista con un tipo de cambio fijo (hasta 1976), desestimularon las
exportaciones y generaron importantes cuellos de botella a la economa
mexicana. Como seala Sols:
El proteccionismo introdujo deformaciones que fueron agudizndose, princi-
palmente en el mercado de trabajo. La importacin preferencial de bienes de
capital, los subsidios para inversiones en capital fsico y el acceso preferen-
cial a fondos prestables a tasas subsidiadas, distorsion el uso re1ativo de la
mano de obra y el capital Adems, las polticas fiscales y salariales grava-
ban el uso de la mano de obra mediante pagos al seguro social e impuestos.
Por ello, la capacidad que tena la industria para absorber mano de obra, fue
reducindose.
En el caso de la agricultura, se logr mantener un crecimiento de alrede-
dor del seis por ciento hasta 1965. Sin embargo, ya en la segunda mitad del
decenio, el incremento fue de slo 1.2 por ciento, lo que determin que la ofer-
ta agrcola pasara de una situacin de flexibilidad productiva, a otra de inelasti-
cidad; y que de ser exportador de granos, se convirtiera en importador de cerea-
les y oleaginosas
La interaccin del sector agrcola con el industrial tuvo serios efectos sobre
la balanza de pagos, ya que al canalizarse la produccin industrial hacia el mer-
cado interno y existir un estancamiento agrcola, se redujo la competitividad
externa de la economa mexicana y la generacin de divisas de este sector, segui-
das por una tendencia creciente hacia el desequilibrio externo, que unido a la
rigidez de la poltica fiscal requiri de un mayor endeudamiento externo para
financiar el dficit en cuenta corriente y sobrellevar la crnica debilidad de las
finanzas publicas.
As, al finalizar esta etapa, la economa mostraba dos caractersticas impor-
tantes: insuficiencia dinmica para crear empleos, y una clara tendencia hacia
el desequilibrio externo, acompaada con un dficit creciente de las finanzas
pblicas. Ambos factores actuaron conjuntamente como restricciones al creci-
miento econmico (1994: 40-42).
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714 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX
Las cifras de produccin y empleo respaldan los argumentos de Sols
(vase el cuadro 17.1). La poltica comercial proteccionista estuvo acompaa-
da de una notable contraccin del sector agropecuario. En tanto que en 1950
este sector representaba 58% de la poblacin ocupada y 19% del PIB total de
la economa, para 1980 su participacin haba cado en ms de la mitad, a tan
slo 26 y 8%, respectivamente. Paralelamente, el sector manufacturero vio
crecer su peso en la economa de 1950 a 1970, pero en la dcada subsiguien-
te se observ una contraccin del sector, tanto en trminos de empleos como
de produccin.
2.3. 1970-1982: intentos fallidos de reforma y crisis econmicas
El sexenio del presidente Luis Echeverra (1970-1976) reconoci estas limita-
ciones y comenz con aires reformistas. Aunque en su discurso de toma de
posesin reiter la necesidad de evitar que la inversin extranjera desplazara
al capital nacional, tambin enfatiz la importancia de promover las exporta-
ciones, en particular las de productos industriales.
El mejor testimonio de la visin reformadora que se tena a principios de
ese gobierno es el de Leopoldo Sols, quien como director general de la Ofi-
cina de Programacin Econmica de la Secretara de la Presidencia, era el
responsable del diseo del programa econmico de gobierno. Para la aproba-
cin del primer presupuesto, Sols prepar un documento con las principales
prioridades de poltica. Se buscaba aumentar la eficiencia del sector indus-
trial, por medio de una reduccin de la proteccin comercial, la eliminacin
de los subsidios fiscales y la promocin de las exportaciones. Las recomenda-
ciones de poltica de comercio exterior implicaban un cambio importante
con respecto a la orientacin que se haba seguido: sustitucin de permisos
previos de importacin por aranceles, y reduccin gradual y generalizada de
estos ltimos. Como se aprecia en la grfica 17.1, a partir de 1971 el arancel
Cuadro 17.1. Evolucin del PIB y del empleo sectorial, 1930-1990
Agricultura Minera Manufacturas Otros
Empleo PIB Empleo PIB Empleo PIB Empleo PIB
1930 70.2 18.8 1 9.3 13.4 12.8 15.4 59.1
1940 65.4 19.4 1.8 6.4 10.9 15.4 21.9 58.8
1950 58.3 19.2 1.2 5 11.8 17.1 28.8 58.7
1960 54.2 15.9 1.2 4.9 13.7 19.2 30.8 59.9
1970 39.4 11.2 1.4 2.6 16.7 23 42.5 63.1
1980 25.8 8.2 2.4 3.2 11.8 22.1 60 66.4
1990 22.6 7.8 1.1 3.6 19.2 22.8 57 65.8
Fuentes: INEGI (2000); Mrquez (2010).
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DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 715
implcito promedio de la economa se empez a reducir: pas de 19 a 13%
cinco aos despus.
Estas medidas eran parte de un programa ms ambicioso que pretenda
acabar con los cuellos de botella que restringan la capacidad de crecimiento
econmico de Mxico. El ancla del programa era una reforma fiscal que
aumentara los ingresos pblicos, mejorara la equidad impositiva y promovie-
ra la distribucin de la riqueza. Tambin se propona una poltica cambiaria
ms flexible, que equilibrara las cuentas externas y promoviera las exporta-
ciones.
Ninguna de estas dos cosas ocurri. La oportunidad que represent la
devaluacin del dlar en agosto de 1971 para modificar la poltica cambiaria
de Mxico se desaprovech. En ese momento, Sols recomend que Mxico
siguiera el ejemplo estadounidense y adoptara un rgimen de flotacin cam-
biaria para empezar a cambiar la estrategia de crecimiento, fomentar las
exportaciones, reducir el dficit comercial e impulsar el crecimiento econ-
mico (Sols, 1988: 94-95). El gobierno, por el contrario, decidi continuar con
la paridad de 12.5 pesos por dlar.
La reforma fiscal tampoco se adopt. La administracin de Echeverra
cedi ante la presin de los organismos empresariales que se oponan a la
acumulacin universal de ingresos, la desaparicin del anonimato en accio-
nes y bonos, la elevacin de la tasa del impuesto sobre la renta a las personas
de mayores ingresos y la introduccin de un impuesto a la riqueza con fines
de supervisin (Sols, 1988: 111-112). En cambio, s se promulg una nueva
ley para la inversin extranjera que se haba venido negociando paralela-
mente a la reforma fiscal.
La Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin
Extranjera, expedida el 9 de marzo de 1973, tena un gran acento proteccio-
nista. La ley clasific las actividades econmicas en cuatro categoras: 1] las
reservadas al Estado (como el petrleo, petroqumicos bsicos, electricidad y
ferrocarriles); 2] las reservadas exclusivamente a mexicanos (en los sectores
de comunicaciones y transportes, explotacin de recursos forestales, radio y
televisin); 3] aqullas en que la inversin extranjera se encontraba sujeta a
limitaciones especficas (como un lmite de 40% en el capital total en la
petroqumica secundaria y la industria de autopartes, as como cualquier
otra actividad para la cual existan porcentajes indicados en leyes especficas);
y 4] todas las actividades restantes en las que la participacin extranjera se
encontraba sujeta a un lmite de 49 por ciento.
La Comisin Nacional para la Inversin Extranjera (CNIE) una agencia
reguladora establecida por la Ley fue autorizada, sin embargo, para modifi-
car la regla general de 49% en todas las actividades restantes, y para conce-
der un porcentaje ms alto cuando dicha inversin se consideraba beneficio-
sa para la economa. En la prctica, la ley se aplic a los nuevos proyectos de
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716 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX
inversin extranjera, dado que la CNIE permiti a aquellos negocios que per-
tenecan completamente a extranjeros conservar la estructura de capital
existente antes de la adopcin de la ley. Al aprobar nuevos proyectos de
inversin y reconsiderar el lmite de 49%, la CNIE deba tomar en cuenta un
cierto nmero de criterios, incluyendo la complementariedad de las inversio-
nes con el capital nacional y sus efectos en la transferencia de tecnologa,
balanza de pagos y empleo.
As, el gobierno del presidente Echeverra acab profundizando las pol-
ticas proteccionistas y los desequilibrios externos de la economa mexicana.
Una poltica de gasto pblico expansiva, sin la reforma fiscal indispensable
para su financiamiento sano y sostenible, combinada con el mantenimiento
de la paridad de 12.50 pesos por dlar vigente desde 1955 y un menor grado
de proteccin arancelaria, se tradujo en una crisis de balanza de pagos que
forz, finalmente, al gobierno a devaluar el tipo de cambio en 26 por ciento.
Durante el sexenio de Jos Lpez Portillo (1976-1982) la historia volvi
a repetirse. El gobierno empez con promesas de cambio. El descubrimien-
to de importantes yacimientos petroleros coincidi con el alza de los pre-
cios internacionales de los hidrocarburos. Durante los primeros tres aos
del gobierno las exportaciones petroleras crecieron 576%, relajando la res-
triccin de divisas que tradicionalmente haba enfrentado la economa
mexicana.
Al inicio del sexenio se retomaron los esfuerzos de liberalizacin comer-
cial, se sigui con la sustitucin de los permisos previos de importacin por
proteccin arancelaria y se comenzaron negociaciones para adherirse al
Acuerdo General de Aranceles y Comercio. Pareca que, finalmente, des-
pus de 32 aos de haber participado en la reunin fundacional de La Haba-
na, Mxico se unira al GATT. Sin embargo, despus de una consulta pblica
muy controvertida, el presidente Lpez Portillo tom la decisin de pospo-
ner la adhesin. En su informe al Congreso el primero de septiembre de
1980 declar:
En un mundo que atraviesa por la peor crisis de la postguerra, hay fuertes pre-
siones externas para que Mxico, por su posicin nica como pas de tamao
considerable que se expande aceleradamente, importe lo que otros no pueden
demandar. Esto explica en buena parte el lento crecimiento de algunas de nues-
tras exportaciones industriales. El dumping y las prcticas comerciales desleales
estn a la orden del da en todos los mbitos. Son los poderosos los primeros en
infringir las reglas del juego del comercio internacional; en no definir cdigos de
conducta, o de modificarlos a su conveniencia. Por ello y en apoyo a la poltica
de desarrollo industrial, que requiere congruencia en nuestro trato con el exte-
rior, acordamos aplazar nuestro eventual ingreso al GATT. No debemos dejar que
lo que se teje en una parte de nuestro desarrollo se desteja en otro (2006: 185).
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DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 717
La muy favorable situacin de balanza de pagos que el pas tena en 1979
cambi radicalmente durante los ltimos dos aos del gobierno de Lpez Por-
tillo. Entre 1973 y 1976, los precios internacionales del petrleo cayeron 115%,
en medio de una poltica monetaria muy restrictiva por parte de la Reserva
Federal de Estados Unidos, que dificult seriamente el acceso mexicano al
financiamiento externo. En agosto de 1982, Mxico anunci que no podra
continuar con el servicio de su deuda externa. Como parte de la respuesta a
la crisis de balanza de pagos de 1981-1982, el gobierno mexicano expropi la
banca privada, adopt un control de cambios generalizado e impuso restric-
ciones adicionales al comercio exterior. A finales de 1982, la totalidad de las
importaciones del pas qued sujeta al requisito de permiso previo.
2.4. Impacto de la poltica comercial durante el periodo de inflacin
y desequilibrio macroeconmico
En sntesis, durante los setenta los desequilibrios fundamentales de la econo-
ma mexicana identificados por Sols se agudizaron. Los intentos aislados de
liberalizacin comercial iniciados a principios del gobierno de Echeverra
tuvieron que revertirse, pues no fueron acompaados de programas econmi-
cos integrales que hicieran viable la apertura. Por el contrario, polticas fisca-
les expansivas, ancladas en endeudamiento externo y, en la segunda mitad de
la dcada, ingresos petroleros abundantes, permitieron mantener, temporal-
mente, tipos de cambio sobrevaluados y abultados dficits en cuenta corrien-
te. Los dos gobiernos concluyeron con agudas crisis de balanza de pagos,
abruptas modificaciones en el tipo de cambio y como vimos en el caso del
gobierno de Lpez Portillo, medidas generalizadas de proteccin comercial.
La poltica econmica tuvo un marcado sesgo antiexportador. Las expor-
taciones no petroleras representaron menos de 5% del PIB, con un fuerte
crecimiento de las importaciones a principios de los ochenta, que llegaron a
representar 15% del producto en 1980, en la medida en que el endeudamien-
to externo y los ingresos petroleros permitieron financiar un dficit en cuen-
ta corriente de 6% del PIB.
3. LA LIBERALIZACIN COMERCIAL: 1982-2007
La crisis de 1982 marc el inicio de una profunda reforma de la poltica
comercial, que se dio en dos etapas claramente distinguibles. En la primera
de ellas, la apertura fue unilateral y form parte del paquete de reformas
estructurales que siguieron a la crisis de 1982. Posteriormente, a partir de
1990, la apertura se ancl en una red de tratados de libre comercio.
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718 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX
3.1. La liberalizacin unilateral de los ochenta
En 1983 se inici la eliminacin de los permisos previos a la importacin y la
disminucin de la proteccin arancelaria. La cobertura de las restricciones
cuantitativas se redujo a slo 38% en 1985, y el arancel promedio disminuy
de 27 a 26%. A partir de ese ao, y como parte de la decisin del presidente
De la Madrid de profundizar la reforma econmica, se aceler la apertura
comercial: el arancel promedio baj a 23% y se eximi del rgimen de licen-
cias a otro 7% de las importaciones de Mxico.
Paralelamente a estos esfuerzos unilaterales, el gobierno mexicano reto-
m las negociaciones de adhesin al GATT, que haban sido abortadas en 1979.
En 1986 Mxico finalmente se incorpor al acuerdo y pas a formar parte del
acuerdo multilateral de comercio.
Como parte de su adhesin, Mxico se comprometi a un arancel mxi-
mo de 50%. Sin embargo, en estas etapas iniciales de liberalizacin los nive-
les de proteccin comercial siempre fueron inferiores a los consolidados
multilateralmente. Desde esta perspectiva, la membresa en el GATT no impli-
c un esfuerzo de apertura mayor al decidido unilateralmente, como parte
de los programas de estabilizacin y reforma econmica de la segunda mitad
de los ochenta. La incorporacin al GATT constituy, sin embargo, una seal
muy importante del compromiso mexicano con el proceso de apertura, sobre
todo despus de que la decisin de suspender el proceso de adhesin en
1979, fue seguida por la elevacin de aranceles y la imposicin generalizada
de licencias a la importacin en 1982.
El siguiente paso importante del esfuerzo de apertura ocurri con el
programa de estabilizacin macroeconmica de 1987. Para contribuir a dis-
ciplinar el nivel interno de precios, el Pacto de Solidaridad Econmica redu-
jo el arancel mximo a 20%, simplific la tarifa en slo cinco tasas: 0, 5, 10,
15 y 20%, y continu disminuyendo la cobertura de las restricciones cuanti-
tativas a la importacin. La liberalizacin comercial recibi, por tanto, su
mayor impulso de la necesidad de evitar una espiral inflacionaria. Al final de
1987, los niveles de proteccin de la economa mexicana se haban abatido
significativamente. La media arancelaria toc su mnimo histrico de 10%,
mientras que nicamente 27.5% de las importaciones (sobre todo las agrope-
cuarias) continuaba sujeto al requisito del permiso previo.
3.2. El fin de la apertura unilateral y el TLCAN
El inicio del sexenio del presidente Salinas de Gortari (1988-1994), el primero
de diciembre de 1988, marca el fin de los esfuerzos unilaterales de liberaliza-
cin. De hecho, como parte del programa inaugural del nuevo gobierno, se
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DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 719
adoptaron medidas comerciales que significaron un aumento de la protec-
cin promedio de la economa mexicana. Con el propsito de eliminar la
dispersin arancelaria se elev la mayora de los aranceles que estaban en
cero y en 5%, para adoptar, en principio, una tasa mnima de 10%. Un grupo
reducido pero importante de fracciones escap a esta alza generalizada de
aranceles debido a que sus niveles estaban consolidados en el GATT, o bien a
que, como parte del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico, se
acord su exclusin del incremento. Si bien la intencin manifiesta fue cerrar
la dispersin arancelaria, tambin se busc fortalecer los ingresos pblicos
mediante la expansin de la base fiscal que el aumento tarifario significaba.
Despus de este primer incremento, el objetivo explcito de la poltica comer-
cial fue aprovechar la adhesin reciente al GATT para expandir el mercado de
exportaciones mexicanas y obtener concesiones al esfuerzo autnomo de libera-
lizacin. Con Estados Unidos, en especial, el fin era buscar un mayor acercamien-
to, mediante acuerdos sectoriales y no por medio de una negociacin integral.
En cambio, en inversin extranjera el gobierno del presidente Salinas
comenz con reformas unilaterales, tan ambiciosas como el marco legislativo
lo permita. Durante el primer ao de gobierno, el reglamento de la Ley para
Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extranjera simplific
sustancialmente el proceso de aprobacin de la inversin extranjera y libera-
liz algunos sectores que estaban reservados a empresarios mexicanos.
La renuencia a buscar una integracin ms profunda con Estados Unidos
fue abandonada como resultado de la gira presidencial europea de principios
de 1990. En ese viaje, el presidente Salinas percibi el impacto que la cada del
muro de Berln estaba teniendo en la comunidad inversionista internacional,
y el reto que las nuevas condiciones internacionales representaran para Mxi-
co. La conclusin fue que, si Mxico quera ser un destino atractivo para el
ahorro externo, tendra que acelerar su proceso de reforma econmica, apro-
vechar su vecindad con la economa ms grande del mundo y formar parte de
un bloque comercial. El acercamiento de Mxico a Estados Unidos, realizado
en Davos, Suiza, proponiendo negociar un tratado de libre comercio, fue la
respuesta concreta a este diagnstico. En palabras del presidente Salinas:
El dilogo directo con los dirigentes polticos de las naciones desarrolladas que
formaban parte de la transformacin mundial me confirmaron que era indispen-
sable volver a lanzar iniciativas creadoras dentro y fuera del pas. Entre ellas,
establecer una nueva estrategia para nuestras relaciones internacionales. Una
nueva realidad mundial exiga esas inditas iniciativas. Me qued claro que el
carcter inevitable de la globalizacin haca urgente negociar el TLC Las prime-
ras horas de febrero de 1989, en el hotel Davos le ped a Serra (secretario de
Comercio y Fomento Industrial) que iniciara los contactos para la negociacin
del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (2000: 50).
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720 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX
Despus de cuatro aos de trabajos de preparacin, negociacin y apro-
bacin, el TLCAN entr en vigor el 1 de enero de 1994. En su momento, el
TLCAN fue no slo la mayor zona de libre comercio del mundo, sino tambin
la ms ambiciosa. El tratado fue pionero en la inclusin de disciplinas que no
acostumbraban ser parte de los acuerdos de libre comercio: adems de exten-
der la eliminacin de aranceles y barreras no arancelarias a los bienes agro-
pecuarios, el TLCAN incorpor la liberalizacin del comercio de servicios y de
los flujos de inversin extranjera; disciplinas para la proteccin de los dere-
chos de propiedad intelectual, de las compras gubernamentales y novedosos
mecanismos de solucin de controversias para proteger tanto los derechos de
los Estados miembros, como los de los inversionistas y exportadores.
El TLCAN represent un parteaguas en la poltica de comercio exterior de
Mxico, no slo por el acercamiento econmico sin precedente con Estados
Unidos, sino porque inaugur tambin un nuevo enfoque para las negocia-
ciones comerciales del pas.
La membresa en el TLCAN despert el inters de otros pases de llevar a
cabo negociaciones similares con Mxico. El tratamiento discriminatorio que
el TLCAN implic para los exportadores de otras regiones con respecto a las
condiciones que los proveedores e inversionistas estadounidenses y cana-
dienses gozaban en el mercado mexicano, hizo de Mxico un socio atractivo
para celebrar tratados similares con 10 naciones de Amrica Latina, en una
primera etapa y, ms adelante, con contrapartes de otras regiones la Unin
Europea, la Asociacin Europea de Libre Comercio, Israel y Japn, al tiem-
po que el pas intensificaba su presencia en los foros comerciales multilate-
rales y regionales. As, entre 1992 y 2005 Mxico negoci 12 tratados de libre
comercio con 43 pases y se adhiri a la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmico (OCDE) y al Mecanismo de Cooperacin Econmica
Asia Pacfico (APEC, por sus siglas en ingls) en 1993. Desde este punto de
vista, el TLCAN lejos de debilitar la presencia mexicana en el exterior la forta-
leci, y le permiti celebrar tratados de libre comercio con otros socios que
hubiesen sido inimaginables en ausencia del pacto norteamericano.
La red de tratados de libre comercio que siguieron al TLCAN permiti
que Mxico continuara con el proceso de liberalizacin comercial, sobre
todo despus de que, como resultado del proceso con Estados Unidos y
Canad, la obtencin de reciprocidad se convirti en una precondicin para
cualquier esfuerzo de apertura adicional. Efectivamente, la muy ambiciosa
eliminacin de aranceles y medidas no arancelarias que el TLCAN implic
para la economa mexicana, fue aceptable para el sector privado nacional
slo gracias a que iba a ser acompaada por la apertura recproca de los
mercados de Estados Unidos y Canad. De esta manera, los otros TLC permi-
tieron satisfacer esta exigencia de reciprocidad, al tiempo que lograron
poner a los inversionistas de otros pases en igualdad de circunstancias a las
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DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 721
que gozaban los empresarios de Canad y Estados Unidos, para exportar e
invertir en Mxico.
Adems, estos tratados atendieron algunos de los retos derivados de la
entrada en vigor del TLCAN. El ejemplo ms importante de esto es el rgimen
de maquila e importacin temporal. Antes de la entrada en vigor del pacto
norteamericano, Mxico poda eximir del pago de aranceles a todos los insu-
mos con la condicin de que los productos en los que se utilizaran fuesen
reexportados. A partir del primero de enero de 2001, el TLCAN restringi de
una manera importante este rgimen, afectando a todos aquellos exportado-
res mexicanos con procesos intensivos en la utilizacin de productos proce-
dentes de fuera de Amrica del Norte. Los tratados con la Unin Europea y
Japn resolvieron este problema, al menos parcialmente, pues la elimina-
cin arancelaria pactada por Mxico con estos socios, permiti a los exporta-
dores mexicanos continuar importando bienes de capital, insumos y mate-
rias primas europeos y japoneses, libres de impuestos a la importacin.
Sin embargo, al mismo tiempo que Mxico continuaba estas negociacio-
nes, los niveles de proteccin con respecto al resto del mundo (los aranceles
de nacin ms favorecida o NMF, en la terminologa de la OMC) fueron aumen-
tando. Los incrementos se debieron a diversas razones. En algunos casos,
como los de la industria textil, confeccin y calzado, fueron parte de progra-
mas de emergencia para hacer frente a la crisis macroeconmica de finales
de 1994 y 1995. En otros, respondi a las presiones competitivas derivadas de
la aparicin de nuevos socios comerciales en el mundo, en particular China.
Finalmente, en 1998, como haba sucedido casi 10 aos antes, se recurri al
aumento arancelario para fortalecer los ingresos fiscales. Frente a las dificul-
tades polticas para eliminar los regmenes especiales de tributacin y subir
la tasa general del impuesto al valor agregado, el gobierno mexicano opt por
un aumento horizontal de los aranceles de 3% y, para los productos suntua-
rios, una sobretasa de 10%. El aumento implic no slo una elevacin en el
nivel general de la proteccin de las importaciones procedentes de pases
con los cuales no haba un tratado de libre comercio, sino tambin una com-
plejidad adicional en la administracin aduanera mexicana. En 2003 Mxico
aplicaba a las importaciones de productos no agropecuarios procedentes de
pases sin TLC, 16 tasas de aranceles entre cero y 50%, con un nivel promedio
de casi 16%, una de las ms altas del mundo. Si bien estos aranceles NMF se
aplican a una proporcin menor del comercio exterior de Mxico, pues la
mayor parte de los intercambios se hace al amparo de los TLC, el resultado es
una poltica comercial poco transparente, de gran complejidad en su admi-
nistracin aduanera y que merma la competitividad del pas.
Los elevados niveles de proteccin de NMF castigan a los usuarios de
insumos procedentes de naciones sin acuerdos de libre comercio con Mxi-
co, ponindolos en desventaja con sus competidores establecidos en pases
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722 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX
con acceso ms favorable. Las autoridades aduaneras tienen que administrar
12 tratados de libre comercio, los acuerdos de la Asociacin Latinoamericana
de Integracin (Aladi), los Programas Sectoriales de Fomento (Prosecs), el
rgimen de maquila e importacin temporal, la regla octava, las cuotas anti-
dumping, impuestos compensatorios, salvaguardas, permisos de importacin,
etc. Claramente, esta proliferacin de regmenes comerciales dificulta la
administracin aduanera y constituye el mejor incentivo para el contraban-
do, la corrupcin, la evasin fiscal y la economa informal.
Adicionalmente, la estructura arancelaria adoptada en este periodo cre
sesgos importantes en contra de industrias en las que Mxico presumible-
mente cuenta con ventajas comparativas. Los aranceles NMF son ms eleva-
dos en industrias de bajos salarios en las que el pas presumiblemente no
cuenta con ventajas comparativas. Aunque pudiesen existir consideraciones
de tipo poltico o social que justifiquen mantener altos niveles de proteccin
en tales industrias, desde un punto de vista estrictamente econmico stos
limitan el desarrollo de actividades en las que el pas estara en mejores posi-
bilidades de competir exitosamente en los mercados internacionales. Lo
anterior limita tambin el crecimiento de la productividad y, en consecuen-
cia, de los salarios, en la medida en que la reasignacin de factores de empre-
sas menos eficientes a empresas ms eficientes, as como de industrias sin
ventajas comparativas con aqullas en las que el pas s las tiene, sea desin-
centivada. Efectivamente, estudios entre establecimientos manufactureros
mexicanos indican que una reduccin de las importaciones favorece princi-
palmente a las empresas menos eficientes en industrias de bajos salarios; por
el contrario, no existe efecto alguno en establecimientos ms productivos en
industrias de salarios intermedios, en las que el pas se encuentra en mejores
posibilidades de competir (Lpez Crdova, 2004).
Recientemente se han hecho esfuerzos notables por revertir estos
aumentos y retomar la senda de la liberalizacin unilateral: en enero de
2005, se restablecieron los aranceles de NMF a niveles de 1998, en septiembre
de 2006 se realizaron cortes arancelarios adicionales a 6 089 fracciones y,
finalmente, en diciembre de 2008 se anunci la reforma arancelaria unilate-
ral ms importante de los ltimos 20 aos. La reforma abarca 69% de las
12 119 fracciones que integran la tarifa de importacin mexicana, afectando
a prcticamente todas las importaciones industriales de Mxico (adems del
sector agrcola, la medida tambin excluy a los abonos, objetos de arte o
coleccin y antigedades, y a las operaciones especiales). La reduccin se
implementar en diversas etapas, entre el 1 de enero de 2009 y el 1 de enero
de 2013. En 2008, previo a la entrada en vigor de esta reduccin, el arancel
promedio de importacin de NMF para estas fracciones era de 10%, y se espe-
ra que al concluir el programa de reduccin arancelaria el 1 de enero de 2013
baje a 4 por ciento.
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DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 723
3.3. Efectos de la liberalizacin comercial
en la economa mexicana
La economa mexicana se ha transformado como resultado de las reformas
econmicas y, en particular, de la liberalizacin comercial del ltimo cuarto
de siglo. La relacin entre comercio exterior (importaciones ms exportacio-
nes de bienes) y PIB que en 1982 representaba 25%, pas a 64% en poco ms
de 20 aos, y el valor de las exportaciones (en dlares corrientes) se multipli-
c 10 veces en el mismo periodo.
El cambio de la composicin de las exportaciones mexicanas ha sido
igualmente notable. Los productos petroleros que, entre 1982 y 1985, repre-
sentaban en promedio 60% del total, en el periodo 1993-2003 slo significa-
ron 9.6% (en 2005 se elevaron a 13% del total como resultado de los mayores
precios internacionales del petrleo). Mientras tanto, los artculos manufac-
turados pasaron a ocupar el lugar que anteriormente corresponda a los
hidrocarburos en las ventas externas de Mxico: 33% en el periodo 1982-
1985, contra 87% en la dcada de 1993-2003. En este sector destacan las
exportaciones de productos metlicos, maquinaria y equipo, las cuales repre-
sentaron casi 60% de las ventas externas en 2005.
A partir de la entrada en vigor del TLCAN tambin se ha registrado un
cambio en la dinmica de los flujos de capital extranjero hacia Mxico. Antes
del acuerdo, la inversin extranjera directa promediaba cerca de 3 700 millo-
nes de dlares anuales, mientras que, en aos de vigencia del TLCAN, ha sido
de 18 900 millones de dlares al ao, en promedio.
Aunque la red de acuerdos comerciales ha impulsado las exportaciones
de Mxico, otros factores tambin han contribuido al crecimiento de las ven-
tas externas. Dos factores resultan especialmente importantes. Primero, la
devaluacin del peso a finales de 1994, en forma casi simultnea a la entrada
en vigor del TLCAN a principios de ese ao, aument la competitividad de los
productos mexicanos en el exterior. Segundo, la economa del principal mer-
cado de exportacin, Estados Unidos, experiment una marcada expansin
durante la segunda mitad de los noventa, alentando las importaciones del
resto del mundo, incluido Mxico. Ambos factores resultaron en un aumento
de las exportaciones mexicanas, ms all del acceso preferencial a Estados
Unidos y otros mercados.
Los resultados de un modelo gravitacional confirman esto para el perio-
do 1990-2004. En estos modelos, los flujos bilaterales de comercio son direc-
tamente proporcionales al tamao de los pases socios e inversamente pro-
porcionales a la distancia geogrfica que los separa, asumiendo que sta es
un buen indicador de los costos que el comercio entre ambos enfrenta. Estos
modelos tambin incorporan otros factores que influyen en el intercambio
bilateral, como los ciclos econmicos nacionales e internacionales, la evolu-
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724 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX
cin del tipo de cambio real de los pases exportadores, la afinidad histrica
o cultural entre los socios y, de manera muy importante para el caso de
Mxico, una variable que indica si existe un acuerdo comercial entre Mxico
y un determinado pas. De esta manera, es posible aislar el efecto de los TLC
en los montos de exportacin de Mxico. Los resultados indican que gracias
al TLCAN las exportaciones a Canad y Estados Unidos fueron 15% superiores
a las que se hubieran registrado si ste no existiera. Por su parte, los tratados
negociados con pases latinoamericanos tuvieron un impacto de 7% en pro-
medio, en tanto que los acuerdos suscritos con la Unin Europea, con Israel
y con el rea Europea de Libre Comercio impulsaron las exportaciones en
20.7 por ciento.
Aunque estas cifras son alentadoras, hay que matizar tambin el compor-
tamiento que han tenido las exportaciones mexicanas en los ltimos aos.
Primero, las ventas de nuevos productos de exportacin han sido limitadas.
El grueso del aumento de las exportaciones mexicanas se explica por el incre-
mento de las ventas de productos que Mxico ha venido exportando desde
inicios de los noventa, antes de la entrada en vigor de los tratados. Aunque ha
habido una expansin notable del nmero de productos que Mxico exporta,
stos representaron un porcentaje menor (entre 5 y 15%) de las exportacio-
nes totales de Mxico a Estados Unidos en aos recientes (Hummels, 2006).
Por el otro lado, sin embargo, ha habido cambios estructurales importan-
tes derivados de la apertura. La oferta exportable del pas se ha desplazado a
industrias de mayor sofisticacin tecnolgica y que pagan mayores salarios.
En tanto que en 1992, 69% de las exportaciones manufactureras mexicanas
ocurra en industrias clasificadas nominalmente como de tecnologa alta o
media-alta, tal proporcin alcanz 72% en 2005. Asimismo, el porcentaje en
aquellas industrias que pagaban salarios altos o medios-altos, pas de 65 a
69% de 1992 a 2005. En forma paralela, la oferta exportable tambin se ha
desplazado a productos en los que la distancia y los tiempos de entrega son
importantes, lo que respalda la hiptesis de que la ubicacin geogrfica de
Mxico le otorga una ventaja importante (Hummels, 2006).
Segundo, dentro del pas el crecimiento de las exportaciones se ha con-
centrado geogrficamente, sobre todo en la frontera norte. Cuatro estados de
la Repblica Baja California, Coahuila, Chi hua hua y Nuevo Len repre-
sentan 60% del aumento de las ventas no petroleras de 1993 a 2003, en tanto
que cinco estados ms Guanajuato, Jalisco, Puebla, Sonora y Tamaulipas
aportan 30% adicional. En el extremo opuesto, 16 estados del pas contribu-
yeron en conjunto nicamente con 1% al crecimiento de las exportaciones
mexicanas.
Finalmente, tambin hay que resaltar las implicaciones negativas de una
mayor integracin con Estados Unidos. A partir de la entrada en vigor, la
correlacin del ciclo econmico de Mxico con el de Estados Unidos ha
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DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 725
aumentado de manera muy importante. Si bien esto ha tenido efectos muy
positivos durante la expansin de Estados Unidos, la severa recesin por la
que actualmente atraviesa este pas se ha hecho sentir sobre las exportacio-
nes y, en general, sobre el nivel de actividad econmica de Mxico: en el
primer trimestre de 2009 las ventas externas cayeron 21% y el PIB se contra-
jo a una tasa anual de 8 por ciento.
3.3.1. Crecimiento, productividad y empleo
Ms all de los efectos en los volmenes y en la composicin de las exporta-
ciones, la liberalizacin comercial es importante en la medida que promueva
un crecimiento econmico sostenible e incluyente.
El debate acadmico acerca de la relacin comercio-crecimiento ha sido
intenso y dista de haberse resuelto. En el caso de Mxico, existe evidencia
para afirmar que la relacin ha sido positiva. En primer trmino, los estados
del norte, integrados a la economa de Amrica del Norte, han experimenta-
do mayores tasas de crecimiento que el resto del pas. As, de 1993 a 2006 la
tasa de crecimiento promedio de los estados de la frontera norte fue de 4%,
comparada con 3% en el mbito nacional y 2% para los estados del sur de la
Repblica. Lo anterior llev a que el ingreso per cpita promedio en estos
ltimos, como porcentaje del ingreso per cpita de los estados de la frontera
norte, disminuyera de 48 a 41% durante el periodo en cuestin. Lo anterior
contrasta con un proceso de convergencia en los niveles de ingreso de los
estados mexicanos que se haba registrado de 1950 a 1980. Dicha convergen-
cia, segn el estudio de Esquivel y Messmacher (2002), se detuvo durante los
ochenta y, posteriormente, el ingreso per cpita estatal comenz a divergir.
Los estudios detallados sobre el tema sugieren, aunque no confirman, que la
divergencia observada en la dcada de los noventa se explica en buena medi-
da por la globalizacin de los estados fronterizos de Mxico.
Segundo, la integracin ha tenido un efecto positivo en la productividad
de la economa, el principal motor del crecimiento econmico, como demues-
tra Lpez Crdova (2003). Lo anterior se debe, por una parte, a que la com-
petencia con el exterior ha llevado a los establecimientos del pas a ser ms
eficientes y, por otra, a que ha promovido al mismo tiempo una expansin
relativa de aquellas industrias o establecimientos ms eficientes. De hecho,
al igual que en otras naciones, el proceso de reasignacin de recursos es uno
de los mecanismos principales para promover el crecimiento de la producti-
vidad. Asimismo, la llegada de inversin extranjera directa a Mxico ha teni-
do un efecto positivo en los establecimientos que utilizan o venden insumos
a las industrias receptoras de capitales forneos. A raz de la entrada en vigor
del TLCAN, el crecimiento promedio de la productividad en los establecimien-
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726 LA ECONOMA EN EL DILATADO SIGLO XX
tos manufactureros fue en promedio superior en industrias con mayor orien-
tacin al comercio exterior o en establecimientos con capital externo.
3.3.2. Desigualdad
El mapa de la globalizacin de los estados mexicanos muestra una estrecha
correspondencia con el mapa de la marginacin social del pas. Los estados
con la mayor incidencia de pobreza y, en general, con los menores ndices
de desarrollo humano son aqullos que han permanecido al margen del cre-
cimiento de las exportaciones y de la atraccin de capitales externos. Aunque
la relacin causal entre globalizacin y marginacin seguramente corre en
ambas direcciones, diversos estudios indican que la integracin econmica
ha tenido un efecto favorable en la distribucin del ingreso y en la reduccin
de los niveles de pobreza en Mxico. Por ejemplo, Borraz y Lpez Crdova
(2007) mencionan que las brechas salariales en las mujeres trabajadoras con
distintos niveles de escolaridad era menor en los estados globalizados del
norte del pas. Eso podra explicarse porque la mayor orientacin exportado-
ra ha abierto posibilidades de empleo en actividades con niveles de produc-
tividad y salarios superiores.
CONSIDERACIONES FINALES
Durante los ltimos 25 aos la economa mexicana se ha transformado dra-
mticamente. De estar orientada sobre todo al mercado interno, hoy se
encuentra inserta en la economa global, con una participacin muy impor-
tante en los flujos de comercio e inversin de Amrica del Norte. La apertura
econmica llevada a lo largo de estos aos ha promovido las exportaciones y
los flujos de ahorro externo hacia Mxico, con efectos positivos sobre algunos
sectores y regiones. Sin embargo, las reformas llevadas a cabo a partir de la
segunda mitad de los ochenta no han sido suficientes para promover tasas de
crecimiento altas y sostenidas y superar los rezagos sociales del pas. La
explicacin de esto es que han sido parciales e incompletas. Por una parte, el
aejo problema de la debilidad de las finanzas pblicas persiste, lo que ha
impedido que el gobierno provea los bienes pblicos, en calidad y cantidad
suficientes, para alcanzar tasas de crecimiento ms elevadas y sostenidas.
Por la otra parte, si bien es cierto que Mxico es una economa muy abierta
hacia el exterior, internamente subsisten importantes cuellos de botella y
falta de competencia en sectores clave para el crecimiento econmico: tele-
comunicaciones, electricidad, petrleo, transporte terrestre, educacin, por
mencionar slo algunos de los ms importantes. Como han sealado algunos
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DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIN INCOMPLETA 727
autores (Levy y Walton, 2009, por ejemplo), las fuertes desigualdades socia-
les, combinadas con la persistencia de poderosos intereses creados, privados
y pblicos, empresariales y sindicales, han restado competitividad a la eco-
noma mexicana. Esto sugiere que para que sta crezca a un ritmo que per-
mita elevar el nivel de vida de la poblacin y cerrar la brecha de ingreso
entre regiones y grupos de poblacin, se requieren reformas internas a la
economa nacional tan ambiciosas como lo ha sido la apertura al exterior de
los ltimos 25 aos.
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