So Paulo 26-28 maro 1998

AS ONGs NA RECONSTRUO
DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL
Ricardo Toledo Neder (*)
Resumo - A reconstruo da sociedade civil no Brasil tambm reinveno de novos
formas de interlocuo e tenso entre diversos atores sociais. Diferentemente do passado,
quando a esfera pblica confundia-se com a governamental ou estatal, hoje crucial fazer
operar as distines entre o que pblico, mas no estatal, e tampouco se confunde
com os interesses privados no mercado. Este o quebra-cabeas: refletir sobre uma
esfera que no governo, nem mercado, mas uma esfera pblica no-estatal e no-
mercantil, ocupada com a superao da excluso social. Para tanto, so considerados os
agentes sociais dinamizadores destes espaos pblicos, focalizando em particular o perfil
de interaes das ONGs no Brasil. Discute-se em que medida h transparncia nestas
interees, entendida como a qualidade que orienta aos atores na busca de uma das
condies bsicas do entendimento com outros agentes, que ser visvel quanto aos seus
fins e propsitos, e comparecer em pblico para assumir isto como compromisso.
I At o Soci edade ci vi l com recomposi o da vi ol nci a?
O Forum Global das Organizaes No-Governamentais (ONGs) na ECO-92 foi parte de uma
srie de eventos que a mdia impressa e eletrnica no Brasil detectou quanto a capacidade de
mobilizao e articulao da sociedade civil no pas. (Outro evento, iniciado no segundo sementre
daquele ano levaria a deposio do Presidente da Repblica).
1
Ao mesmo tempo que se d o
surgimento das ONGs e de vrios outros sintomas da reconstruo da sociedade civil, assistimos
bestificados aos sintomas de recomposio dos mecanismos de dominao e destruio de

(*) Cientista poltico, professor-doutor no Instituto de Economia da UNICAMP. Agradecimento ao apoio da FAPESP
para realizao desse trabalho. Endereo eletrnico: officina@uol.com.br
1 A mdia brasileira, descobre as ONGs entre a Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio
de Janeiro em 1992, e a fase pr-eleitoral de 1994. Exemplo disto "O Brasil organizado funciona", matria de capa
da revista Veja com a seguinte chamada interna: "Numa lio de eficincia e cidadania, 5.000 organizaes no
governamentais mostram como fazer o pas dar certo". (Veja de 9 de fevereiro de l994).
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segmentos expressivos das camadas populares no pas - uma forma de burrice do demnio,
como nos lembra Hlio Pellegrino, em epgrafe.
Na hiptese de aumentar o hiato entre democracia poltica formal, e a crise social, a maior vtima
desse fracassso ser o pobre, j que na ausncia de eficcia para sua mobilidade social e poltica
como cidados, restaria a excluso, e da a morte social. Para evitar isto, segundo os engajados
na hiptese contrria - ou seja, na reduo desse hiato - o processo de re-inveno da
sociedade civil no Brasil deve buscar novos modelos de regulao social e econmica de
interesses e conflitos privados, guerra imposta pelas classes dominantes cujo resultado a
solido do prximo .
Sabemos que a indstria cultural disseminou a noo de esfera estatal, governamental e pblica
como termos sinnimos. Entretanto, isto est cada vez mais difcil de se sustentar. O problema da
proteo do indivduo pelo Estado um ponto de partida obrigatrio: o poder estatal protege os
interesses (privados e pblicos) de todos os cidados, conciliando-os quando estes entram em
conflito entre si. Quando isto no ocorre, porm, a pretenso de soberania do estado destituida
de base social porque fracassam tanto o que Max Weber chamou de domnio organizado do
territrio, quanto a relao das pessoas a nvel subjetivo ou interno, inviabilizando o mnimo de
sociabilidade poltica que supere o isolamento.
Da a nossa maior dificuldade no pas: trabalhar na prtica para que esta proteo se universalize,
embora o caminho mais eficaz para isto j no seja exclusivamente pela via do fortalecimento da
esfera estatal e governamental, mas pelo alargamento de esferas pblicas no-governamentais
cuja maior virtualidade garantir a sociabilidade poltica das pessoas (no sentido de sua livre e
criativa associao, encontro e reunio). Decorre disto a importncia das possveis distines
entre o que pblico, mas no estatal, e tampouco se confunde com os interesses privados
(que esto longe de serem atomizados) no mercado. Este o quebra-cabeas: refletir sobre uma
esfera que no governo, nem mercado, mas uma esfera pblica no-estatal e no-mercantil.
II At o A reconst ruo dos l i mi t es ent re pbl i co e pri vado
De maneira geral, isso que a imprensa passou a chamar de organizaes no-governamentais
seria parte de um fenmeno inciado nos anos 60, de diversificao de associaes de cidados na
sociedade brasileira. Este fenmeno foi chamado de infra-estrutura polirquica (tpica de
sociedades onde opera a diversidade ou pluralidade dos centros de poder). No nosso caso, esta
poliarquia estaria se constelando por intermdio da diversificao e ampliao da ao coletiva,
movimentos de associaes de utilidade pblica (porque sem fins lucrativos) e organisaes no-
governamentais. O autor desta viso se apoia, entre outros dados, em levantamento de
associaes civis, registradas em cartrios, nas duas maiores cidades do pas: elas cresceram de
996 em 1960, para 2.553, em 1980 em So Paulo. No Rio de Janeiro de 1.093 na dcada de 60,
o nmero destas associaes subiu para 2.498 nos anos 80.
2

2
Fonte: SANTOS, Wanderley G. dos. Razes da Desordem. Rio de Janeiro. Rocco. 1993. Cap. 3. Fronteiras do
Estado Mnimo - indicaes sobre o hbrdo institucional brasileiro (p. 84). [Dados originais decenais agregados para o
presente artigo. Conforme alerta do autor, estes nmeros se referem a registro abertos ano-a-ano, no havendo baixa
nos registros das entidades que encerraram suas atividades].
)3(
III At o Os at ores
A literatura mais recente (dcada de 90) identifica trs sujeitos, atores ou agentes, os quais
poderamos problematizar como possveis candidatos a fundadores de um novo espao pblico
que possa superar a excluso social no Brasil :
(i) As associaes laicas e religiosas, cujas relaes com as classes populares no Brasil
data dos tempos coloniais por meio de tessituras que se recompem historicamente em
torno dos regimes polticos, das aes de elites locais e nacionais e, sobretudo, das
polticas do Estado.
(ii) O segmento de fundaes, institutos e empresas privadas cujas doaes para projetos
sociais, culturais, de promoo beneficiente e filantrpica provm, claro, de fundos
privados (o que se aplica tanto ao fundo privado empresarial, quanto pessoal).
(iii) As organizaes no-governamentais atuantes no Pas nos ltimos 20 anos, at
recentemente de costas para o Estado, envolvidas em tarefas de educao popular, cujas
dotaes provinham em parte substancial, de fundaes internacionais, laicas e
religiosas, no-governamentais.
Esta separao arbitrria: as linhas divisrias entre estes trs sujeitos podem tambm ser traos
de unio: aquelas e estes so ditados pelas conjunturas histricas. Qualquer perodo histrico tem
suas organizaes no-governamentais, no sendo uma caracterstica especfica da atual
reconstruo da sociedade civil. Estas organizaes se mostram em geral, particularmente aptas a
entrarem em tenso (conflito/cooperao) com os padres dominantes de arregimentao de
apoios nos sistemas oficiais (empresas/estado/partidos). Alm disto, estes trs agentes ou atores
sociais possuem em comum o fato de atuarem em projetos comunitrios, humanitrios,
filantrpicos, de defesa dos direitos humanos e sociais, articulados ou no a polticas pblicas
sociais (governamentais). A Tabela I a seguir identifica o nmero de associaes sem fins
lucrativos no Brasil, discriminando a participao de dois estados onde a sociedade civil encontra-
se mais diversificada e atuante (So Paulo e Rio de Janeiro):

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TABELA I -NMERO DE ASSOCIAES, FUNDAES SEM FINS LUCRATIVOS INCLUINDO
SINDICATOS - (BRASIL, ESTADOS DE SO PAULO E RIO DE JANEIRO) - 1991
Classe de Associao BRASIL SP RJ % total
FUNDAES (Beneficiantes,
assistenciais, culturais, cientficas e
educacionais)
11.076 2.125 1.003 5,
ENTIDADES RELIGIOSAS (Igrejas) 29.473 8.818 4.849 13,4
ASSOCIAES (Assistenciais e
beneficiantes, cult./cientficas/educac.;
desesportivas, de empregados, de
empregadores, profissionais autnomos
e liberais)
169.260 41.688 14.444 77,
SINDICATOS (Empregados e
empregadores; autnomos e liberais)
7.674 1.321 578 3,7
FEDERAES (Religiosas,
culturais/cientf./educacionais;
desportivas, empregadores e de
empregados, profissionais autnomos e
liberais, outras)
1.451 253 188 0,6
CONFEDERAES (campos similares
aos das federaes)
425 61 101 0,3
TOTAL 219.559 54.266 [25%] 21.163 [10%] 100,
Fonte primria: Receita Federal. Ministrio da Fazenda. maro de 1991. Apud: LANDIM, Leilah
(1993
a
) Para Alm do Mercado e do Estado? Filantropia e Cidadania no Brasil. Rio de Janeiro.
Ncleo de Pesquisa. Instituto de Estudos da Religio. Srie Textos de Pesquisa. junho 1993.
(Dados condensados para o presente artigo).
IV At o O campo de i nt erl ocuo das ONGs
Os campos de interesses acima descritos integram o perfil herdado de fases histricas no Brasil.
A partir dos anos 70/80, o espectro das milhares de organizaes sem fins lucrativos tornou-se
ainda mais complexo. Ele foi marcado no perodo autoritrio por duas clivagens intervenientes. A
primeira deu-se com a formao dos chamados movimentos sociais que se constituem no pas em
torno de demandas e reivindicaes por polticas sociais ou de consumo coletivo (gua, esgoto,
moradia, sade, educao) face ao Estado. A segunda clivagem foi estruturada pelas
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organizaes civis que emergem com o perfil de organizaes no-governamentais. As ONGs se
subdividiram, inicialmente, entre dois campos: as de desenvolvimento social, cidadania, defesa
dos direitos humanos, e as ambientalistas ocupadas com questes relacionadas com a
degradao/preservao ambiental e ecolgica no meio urbano e rural. (Mais recentemente nos
anos 90, a pauta de atuao destas ltimas vem se integrando s anteriores).
Na sua origem, a ao pblica das ONGs ganhou visibilidade e transparncia ao dar apoio aos
movimentos e associaes comunitrias sob as mais diversas reas de ao (defesa dos direitos
humanos, direitos sociais, superao da desigualdade social; formao/educao de agentes de
transformao social e prestao de servios a comunidade, ambientalismo).
Neste perodo, elas ampliaram sua credibilidade junto a agncias internacionais no-
governamentais e governamentais de fomento a este tipo de atividade. Nos anos 70 e 80,
podemos afirmar que foi justamente este segmento o que mais avanou na profissionalizao de
seus dirigentes, na medida em que passaram a operar - diferentemente do universo das 219,5 mil
entidades tradicionais, com base na metodologia de trabalho definida em torno de projetos
desenvolvidos junto a movimentos e associaes civis. margem das relaes com o Estado
brasileiro, suas relaes com os orgos oficiais ficaram restritas ao mnimo, ou nem existiram,
para a grande maioria. Os recursos que captaram, segundo pesquisa realizada em 1991 entre
102 ONGs brasileiras, ainda que modestos, provm em sua maioria de fontes no-
governamentais, religiosas e organismos multilaterais, em sua maioria de cooperao
internacional, conforme resumido na Tabela II, a seguir.
Tabela II - Peso de cada tipo de agente financiador na composio da receita das ONGs filiadas a
Associao Brasileira de ONGs - 1991 (%) *
Agncias Grande Mdio Pequeno No recebe
desta fonte
No-governamentais 54,00 11,00 7,00 11,00
Ecumnicas/evanglicas 25,00 22,00 21,00 52,00
Catlicas 23,00 14,00 15,00 21,00
Fundaes Privadas 9,00 10,00 19,00 23,00
Multilaterais 3,00 8,00 11,00 35,00
Governamentais 3,00 15,00 14,00 33,00
Fonte: ONGs Anos 90 - A opinio dos dirigentes brasileiros. (Pesquisa ISER, 1990; Fernandes &
Carneiro, 1991: 12). (Dados percentuais arreendondados a partir do original). * Foram admitidas
respostas mltiplas .
As dotaes recebidas - para 78% das ONGs - situavam-se na faixa de valores inferiores a 500 mil
dlares. Na avaliao dos autores da pesquisa, estes nmeros revelam que os financiamentos
representam bempouco, j que ali estavamquase todas as ONGs mais significativas do pas.
nada se compararmos comos valores que correma nvel do Estado ou das empresas privadas .
(...) Tantas agncias e tantos pases, tanta retrica e tanto voluntariado, tanto projeto e tanto
relatrio, para investir emtodo o pas pouco mais do que vinte e oito milhes? Por outro lado, o
)6
argumento no sentido inverso tambmtemseu peso: o dinheiro pouco mas como rende! Dez mil
no bolso do executivo voamno percurso de uma viagem. Os mesmos dez aplicados nummicro
por umano inteiro.
A experincia destas entidades, como se pode depreender, s pode ser qualificada quando vistas
em relao a outros atores significativos, em torno disto que vimos chamando reconstruo da
pblicas e privadas - multifacetado e flexvel, apontando para dois tipos de interaes bem
quadro-snteses abaixo, permitem uma qualificao dessas
trocas:
QUADRO A
ONGs brasileiras em relaes a parcerias e interaes. 1990
Movimentos Sociais
das funes sociais pelos dirigentes das
movimentos sociais (77% dentre 102 entidades) e ajudar a construo da
se desloca para o campo mais amplo da sociedade civil quando se trata das
ONGs brasileiras. Entretanto, a distino entre os dois
ONGs (ib. 1991:20). A
marcada temas-chaves: ecologia (47%) democratizao (43%)
diversidade cultural (20%).
69% dos dirigentes apontam o trabalho das diferentes correntes religiosas
euquanto 7%
relao que as
apontaram colaborao eventual em espaos
atividades de reflexo social, e 27,50% admitiram articulao entre igrejas e
Partidos de esquerda
ONGs admitem valor positivo para a atuao deste
poltico-partidrio. 13% avaliam como sem importncia, ao passo que
ONGs.

3
FERNANDES, Rubem Csar & PIQUET, Leandro Carneiro (1991) "ONGs. Anos 90- A opinio dos dirigentes
brasileiros" Rio de Janeiro. (Pesquisa) ISER. 1991.
.
)7(
Grupos marginais
Os grupos marginais constituem - dentre os atores com os quais as ONGs tm
interaes fortes - os sujeitos sociais privilegiados: indagados sobre a agenda
de trabalho com estes grupos, 92% apontam o trabalho de educao prioritrio
no sentido de uma formao que possibilite a passagem da marginalidade
para a cidadania. Complementar a isto, 70% colocaram na agenda a questo
do trabalho, atividades produtivas e economicamente rentveis. Outras
direes tambm comparecem nesta agenda: 34% apontaram o resgate da
religiosidade popular, enquanto 50% mencionam a necessidade de uma
afirmao positiva de valores da marginalidade (Pesquisa ISER
As ONGs entre si
Organizaes sem fins lucrativos, privadas e no-governamentais, as ONGs
operam de forma individual (com projetos, oramento e agendas de trabalho)
at certo ponto competitivas entre si, na medida em que buscam a
especializao em campos de trabalho distintos. Porm, a pesquisa ISER
(1990) aponta que os campos de colaborao mtua so expressivos: 56% dos
dirigentes entrevistados exercem atividades em outra ONG, alm da sua. Em
geral esta presena se faz pelas redes de ONGs com agendas comuns,
porm especficas, de trabalho. A partir de 1992, como resultado de inmeros
encontros preparatrios, foi fundada a Associao Brasileira de ONGs
(ABONG). Neste sentido, 66% dos dirigentes mostraram-se favorveis a uma
regulamentao especfica do estatuto legal das ONGs no Brasil.
No tocante s interaes fracas ou medianas, o quadro a seguir resume os principais atores
envolvidos:
QUADRO B
Experincias das ONGs brasileiras em relaes a parcerias e interaes. 1990
= Interaes fracas =
Empresas
Baixa ou nula interao com o setor empresarial no pas at incio dos anos 90.
A sondagem identificou, porm, que as tendncias de cooperao para a
dcada de 90 apontavam aumento (para 23,5% dos dirigentes) do papel das
fundaes privadas no Brasil. Na cooperao internacional, as fundaes
privadas so relevantes para 23,5% das ONGs. Fundaes privadas e pblicas
aparecem como prioridade 1 e 2 para captao de recursos entre 17,6% e 21,6%
respectivamente dos dirigentes.
Estado
No tiveram relaes no passado, j que nasceram e cresceram de costas para
os governos at meados dos anos 80. Foi baixa (3%) a entrada de recursos
governamentais na composio da receita destas entidades em 1990.
Entretanto, 43% dos dirigentes afirmaram que estabeleceram colaborao com
diferentes nveis de governo. Indagados sobre captao de recursos junto a
fontes governamentais, 14% admitiram que isto dever ser fomentado no
futuro.
) (
Universidades
modalidades - todas com indicadores de baixa e mdia frequncia: a) realizao
por intermdio de seminrios
(21,60%) e participao em convnios (17%). Na avaliao dos autores so
das imagens correntes (Ib. 1991:11)
Fi nal
Em concluso: no basta saber que h ONGs segundo diversos assuntos ou temas substantivos.
Tambm insuficiente assimilar uma infra-estrutura polirquica, tudo o que se relaciona ao
campo do semfins lucrativos, e no-governamentais a partir dos registros formais de seus
estatutos em cartrios, pois em ambos os casos perdemos de vista como se movem estes
agentes. Ao se moverem, qual o grau de transparncia de suas aes face a outros agentes?
4
Qual a dinmica de ao destes agentes no tocante a operaram a partir desta transparncia?
Sabemos que, em geral, a possibilidade desta transparncia se define em torno de motivos
particulares e interesses de grupos. Quando esses interesses extrapolam os fins lucrativos, os
governamentais, gera-se um campo de sociabilidade poltica cujo carter pblico expressa um
potencial espao pblico.
Um autntico espao pblico, contudo, no automaticamente assegurado seno com base em
alguns pre-requisitos. Dentre eles, o de constituir a vontade de umgrupo em fundar algo
novo, umato poltico fundador cuja transparncia assumida como condio prvia de
sucesso dos interesses envolvidos. Desta forma no por ser coletivo que se define
exclusivamente o espao pblico. Tal ao pblica, de forma complementar e necessria,
pela qualidade da ao poltica do grupo, e dos interesses envolvidos.
5
Dessa forma, a constituio de tais espaos pblicos no Brasil inseparvel da idia de
(re)construo da sociedade civil, entendida esta como a expresso historicizada de particulares
e esferas privadas que superam o isolamento (ou a burrice do demnio) e se articulam em torno
de esferas pblicas de interesse.

4 "Transparncia" entendida como a qualidade que orienta aos atores na busca de uma das condies bsicas do
entendimento com outros agentes, que ser visvel quanto aos seus fins e propsitos, e comparecer em pblico para
assumir isto como compromisso.
5 . Acerca da noo de espao pblico vide Hannah Arendt, "A Condio Humana" Rio de Janeiro, Forense-
Universitria, 1972.