Diaz Leopoldo

VIII Congreso Espaol de Ciencia Poltica y de la Administracin
Poltica para un mundo en cambio

CAMBIO Y CONTINUIDAD EN LA POLTICA LABORAL Y DE
PROTECCIN SOCIAL EN ARGENTINA
Leopoldo Daz-oure
Instituto Nacional de Administracin Pblica (Madrid)
leopoldo.diaz@inap.map.es
Palabras clave
Redes de pol!"cas p#bl"cas$ s"%d"cal"s&o$ es!"lo de dec"s"'%$ pol!"ca
soc"al
Res(&e%
Se parte de la hiptesis de que no se puede generalizar la idea de que el estilo del
gobierno menemista es decisionista; sino que su estilo depende de las caractersticas
del contexto como del tipo de red poltica en la que los procesos de negociacin tienen
lugar. En el caso de la poltica laboral menemista, la transicin a la democracia y la
puesta en marcha de un nuevo modelo de desarrollo socioeconmico, por s mismos,
no supusieron un cambio en la forma de hacer poltica laboral debido a los recursos y
habilidades del gobierno, los sindicatos y empresarios para retrasar y canalizar la
direccin poltica del cambio de modelo de Estado.
)* INTRODUCCIN
as investigaciones acerca del an!lisis de las polticas p"blicas en #rgentina est!n
en conexin con la agenda poltica del pas. $ras la instauracin de la democracia en
%&'(, el inter)s de los actores fue la consolidacin de las reglas del *uego
democr!tico; pero superada esta fase poltica, la preocupacin se centr en cmo
estabilizar la economa. Ello se debe a que #rgentina entra en un perodo de
hiperinflacin durante el segundo mandato de #lfonsn, oblig!ndolo a renunciar a la
+residencia seis meses antes de lo establecido en la ,onstitucin.
a victoria de -enem, en %&'&, supuso un cambio estructural en las prioridades
de la agenda poltica. reducir la inflacin, disminuir el tama/o del Estado y reformar la
constitucin poltica. 0e aqu, que los primeros estudios de polticas p"blicas se hayan
centrado en la dimensin simblica o en la construccin de la agenda poltica de las
reformas econmicas en detrimento de los dedicados a la poltica laboral 1+alermo,
%&&%; 2erchunoff y $orre, %&&3; 4ubio y 2oretti, %&&3; $orre, %&&'; lanos y
-argheritis; %&&&5.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
Las polticas de los Estado del &ienestar en perspecti*a comparada+
El inter)s por introducir los temas de poltica laboral en la agenda poltica se debe
a que los buenos resultados econmicos logrados en la primera etapa menemista se
traducen en magros resultados sociales. 6 son estos resultados 7en t)rminos de
mayor desigualdad salarial y educativa8, los que dificultan la reinsercin de los
traba*adores al mercado laboral 1inici!ndose, de esta manera, un proceso de
precariedad de las estructuras familiares5. +or lo tanto, la cuestin laboral se define
como problema porque es instrumental para el mantenimiento del nuevo modelo de
desarrollo econmico, y no tanto por sus implicaciones socioculturales.
+or una parte, el conocimiento acerca de las concepciones, intereses, recursos y
estrategias utilizadas por los sindicatos y empresarios ante el impacto del nuevo
modelo de desarrollo socioeconmico no deriva tanto de su rol en el proceso de
formulacin e implementacin de la poltica laboral 1Etchemendy y +alermo, %&&';
+alomino, 9:::5 como del papel que *ugaron en el proceso de las privatizaciones
1+alermo y ;ovaro, %&&3; -urillo, %&&<; #studillo, %&&&5. +or otra parte, la literatura
ha estado m!s interesada en describir el contenido de las reformas 12oldin,%&&<;
,E#; %&&<; =>E, %&&<5 y en explicar qu) tipo de factores 7socioeconmicos, polticos
o institucionales8 condicionan a los actores a articular sus intereses en diferentes
modelos de representacin 1?erger, %&''5.
Sin embargo, la configuracin de sociedades m!s comple*as conlleva un cambio
en el significado tradicional de la +oltica. ya no es el E*ecutivo quien decide y la
#dministracin la que e*ecuta; sino que en la formulacin e implementacin de una
poltica p"blica participan simult!neamente m"ltiples actores con desigual distribucin
de poder y recursos
%
. +or eso, el reto est! en la 1re5 definicin de nuevos marcos de
interpretacin de la realidad poltica que legitimen a las polticas p"blicas no slo
desde el punto de vista de sus resultados 1resolucin de los problemas5, sino tambi)n
de cmo los actores utilizan el poder para conseguir determinados resultados.
En #rgentina, el paso de un r)gimen autoritario a otro democr!tico, en %&'(,
signific, en teora, el abandono de reglas y pr!cticas autoritarias. Sin embargo, $orre
1%&&%5 se/ala que en el continente latinoamericano hay una recurrencia al
@decisionismo como estilo autocr!tico y discrecionalista de resolucin de problemas
1
#lgunos autores creen que tal divisin no es posible debido a cuatro causas. a5 la discrecionalidad de la
#dministracin en la e*ecucin de lo definido; b5 el poder de los funcionarios; c5 la politizacin de la
#dministracin; y d5 la dificultad para diferenciar entre actos polticos y actos administrativos porque las
elites burocr!ticas coparticipan de los actos polticos, mientras que asumen en solitario la decisin de los
actos administrativos. Entonces, resulta @inevitableA y @deseableA que los funcionarios colaboren tanto en
el establecimiento de los ob*etivos como en la construccin del consenso poltico para alcanzarlos,
conforme a los valores de igualdad ante la ley y la no acepcin de personas 1Subirats, %&&%; ?eltr!n,
9:::5.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
p"blicosA. Esta conclusin subraya una de las razones, entre otras, de abrir un debate
acerca de la calidad de la democracia en atinoam)rica que se pregunte si gobernar
por decreto equivale a un estilo decisionista de gobierno o, por el contrario, es una
estrategia puntual del gobierno para mantener la gobernabilidad en ese momento
1-aurich y iendo, %&&'5.
0e acuerdo a lo anterior, el ob*etivo de este traba*o es doble. +or un lado,
comprender el uso del e*ercicio del poder por parte de los actores que negocian el
contenido de la poltica laboral argentina durante el 2obierno de -enem 1%&'&8%&&'5.
+or otro lado, describir cmo los resultados de la poltica laboral menemista asociados
a una crisis econmica pusieron en marcha programas sociales asistenciales con la
finalidad de amortiguar el impacto del a*uste econmico.
+* ,POR -U. ESTUDIAR LA DIMENSIN DE ESTILO DE LA POLTICA
LABORAL EN ARGENTINA/
$oda poltica p"blica es @partidariaA 1indblom, %&&<5 debido a que las decisiones
que se toman siempre fomentan unos valores a expensas de otros y favorece a unos
segmentos de la poblacin a costa de otros. +or consiguiente, la importancia del
estudio de la poltica laboral se basa en sus m"ltiples efectos sobre la vida de los
ciudadanos porque el traba*o como actividad es el pilar del desarrollo personal y
profesional de los individuos.
2.1. RA!N"# P!$%&I'A#
En primer lugar, los ciudadanos aceptan una poltica p"blica porque ellos
comparten la le(itimidad del proceso pol)tico 1Easton, %&<B; 2om! y Subirats, %&&';
Call)s, 9:::; 0el +ino, 9::D5. Es decir, los ciudadanos muestran confianza y dotan de
legitimidad al sistema poltico en su con*unto no slo por el rendimiento que producen
las instituciones, sino tambi)n por cmo los funcionarios prestan esos servicios, por la
capacidad de los ciudadanos para participar en el proceso de toma de decisin, y por
la confianza y la legitimidad que los ciudadanos encuentran tanto en el r)gimen
poltico como en los actores que negocian las polticas p"blicas.
En el caso de la poltica laboral, )sta se constituye en una de las bases del Estado
de ?ienestar, que se caracteriza por producir beneficios a amplios sectores de la
sociedad. 0e aqu, que los gobiernos la utilicen como un recurso electoral bien para
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
acceder al gobierno bien para mantener una imagen positiva de su gestin
gubernamental que les permita la reeleccin
9
.
En segundo lugar, la dimensin de estilo de una poltica p"blica cristaliza en la
fase de negociacin, pero )sta no se comprende si no se tiene en cuenta los nuevos
modelos de gestin de las polticas p"blicas 7el enfoque neoempresarial y neop"blico8,
los cuales proporcionan los nuevos valores que deben guiar la accin del Estado en la
provisin de bienes y servicios p"blicos dentro de un contexto globalizado.
Si bien ambas perspectivas est!n unidas por una crtica com"n al modelo
burocr!tico8racional 7identificar la legitimidad de la #dministracin +"blica con cumplir
la legalidad del procedimiento
(
8; su principal diferencia reaviva el sempiterno debate
que plantea la separacin entre la +oltica y la #dministracin. +or eso, el Estado como
ente burocr!tico debe decidir qu) uso hacer de las ideas como polticas p"blicas en el
dise/o de las polticas p"blicas. si potenciar los valores empresariales de economa8
eficacia8eficiencia o incorporar valores polticos tanto en la gestin como en los fines
de la #dministracin +"blica e incluir al ciudadano en la toma de decisin 1aunque
)sta sea menos eficaz5 por considerarlo miembro de la comunidad con sus derechos y
obligaciones y no un mero cliente de los servicios p"blicos 1Esborne y 2aebler, %&&9;
-a*one, 9::%; =redericFson y Smith, 9::(; 0el +ino, 9::D; 4ami y Salvador, 9::B5.
El modelo de relaciones laborales proteccionista e intervencionista del primer
gobierno peronista donde el Estado se reserva el derecho de otorgar la personera
gremial al sindicato @m!s representativoA, la negociacin colectiva es centralizada, la
sindicalizacin es por rama de actividad, la estructura sindical es centralizada y lo
acordado en las negociaciones se aplica a todos los traba*adores de esa rama de
actividad se mantuvo durante el r)gimen militar
D
1%&<38%&'(5 y, apenas sufrieron
correcciones tras la restauracin de la democracia en %&'( 12oldin, %&&<; 2odio,
9:::5. Esto demuestra que las decisiones de los gobiernos est!n condicionadas por
@procedimientos estandarizadosA basados en las experiencias histricas, sistema de
2
$anto -enem en #rgentina como Gribe en ,olombia tuvieron como ob*etivo prioritario en su segundo
mandato presidencial la poltica social debido a las elevadas tasas de desempleo, nivel de pobreza y
precariedad laboral.
3
El problema de la #dministracin +"blica es pretender afrontar con un "nico modelo organizativo
1racional8legal5 y ba*o la lgica del funcionamiento del 0erecho #dministrativo las diferentes funciones 7
regulacin, intervencin y negociacin8 que conviven en su interior 1Subirats, %&&%. 9%5.
4
#unque los sindicatos fueron intervenidos 1y muchos sindicalistas fueron encarcelados y
desaparecieron5 y la ey 9:.<DDH<3 de ,ontrato de $raba*o 1,$5 sufri modificaciones, el principio pro8
traba*ador del primer gobierno peronista se mantuvo porque @como el modelo sindical es proclive a la
dominacin autoritaria, no tuvo necesidad el gobierno de la dictadura de cambiarlo sustancialmente. e
agrega algunos elementos para controlarlos me*or, pero no lo cambia sustancialmente porque la lgica
del sindicato "nico es valiosa para el control autoritarioA. Entrevista del autor con #dri!n 2oldin, ?uenos
#ires, #rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
valores, inercias institucionales y formas de participacin dominantes en una sociedad
14ichardson et al., %&'95.
+or "ltimo, el inter)s de la poltica laboral es relevante por la mayor capacidad de
los sindicatos, respecto a otros grupos sociales, para efectuar una amplia y eficaz
movilizacin mediante paros y huelgas 1Calenzuela, %&&:5. 6 tambi)n por el
importante papel que *uega como actor clave en la aparicin de los regmenes
democr!ticos. ,ollier y -ahoney 1%&&B5 llegan a la conclusin de que el rol del
movimiento obrero fue fundamental para la democratizacin de los pases de la
tercera ola, y en menor medida durante la primera ola de democratizacin. Ello se
debi a que el rol de la clase traba*adora durante la tercera ola no se redu*o a un
@*uego de inclusinA en el sistema poltico, sino a un @*uego de cambio de r)gimenA.
en algunos pases, causaron la transicin mediante la desestabilizacin del r)gimen
autoritario; mientras que en otros fue la oposicin poltica durante el proceso de
transicin en s mismo.
En el caso argentino, el sindicalismo no slo fue clave como promotor de la
apertura democr!tica tras el final de la dictadura militar, sino tambi)n de la
reconstitucin del +I para las elecciones de %&'( al quedar su direccin en manos de
los sindicalistas debido a que >sabel +ern resida en Espa/a. a p)rdida del +I de las
elecciones de renovacin parlamentaria en %&'B, condu*o a una mayor divisin
organizativa del partido, siendo el sindicalismo quien hizo oposicin a las polticas
econmicas de #lfonsn.
2.2. RA!N"# #!'I!"'!N*MI'A#
a implementacin de las reformas estructurales en #rgentina tuvieron un
impacto sobre los traba*adores 7en t)rminos de empleo, salarios y condiciones
sociolaborales8, ya que ba*o la denominacin de @retiro voluntarioA m!s de 9B:.:::
personas de*aron de traba*ar para el Estado 1$hJaites, %&&B5. as indemnizaciones
que percibieron no se acompa/aron de programas de capacitacin y reinsercin
laboral, lo que dificult a los traba*adores la b"squeda de un nuevo empleo. El
reducido n"mero de traba*adores que lo consiguieron lo hizo en condiciones de
manera transitoria. +or lo tanto, el empleador carece de los incentivos para me*orar
su formacin y capacidades; y el traba*ador a"n dispone de menos menores
probabilidades de conseguir un me*or puesto de traba*o y, con )l, aumentar sus
ingresos.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
0entro de este contexto, los traba*adores *venes, mu*eres y traba*adores de
ba*o nivel educativo tienen menos posibilidades de encontrar un traba*o, lo que
conlleva a un aumento de la incertidumbre y la aceptacin de empleos de mala
calidad
B
. # su vez, dado que los ingresos percibidos por el desarrollo de una sola
actividad de traba*o son insuficientes para mantener un nivel de vida aceptable, el
traba*ador o traba*a m!s o est! abocado al pluriempleo. Esta situacin aumenta el
riesgo de accidentes laborales y la aparicin de enfermedades causadas por excesos
laborales 1Kurbriggen et al., 9::(5.
a situacin de pobreza, de desocupacin del cabeza de familia o ya sea por
cuestiones culturales hacen que muchos ni/os y ni/as que viven en pases
subdesarrollados sacrifiquen sus a/os de educacin b!sica por el traba*o. Esto
contribuye, a"n m!s, a la ampliacin y perpetuacin del crculo de pobreza porque la
falta de educacin no les permitir! ascender dentro de la escala social.
#simismo, se necesita avanzar en la integracin socio8laboral de los
discapacitados y mu*eres dotando de incentivos a los empleadores para que los
contraten, habilitando los edificios a sus necesidades y darles formacin para
incrementar sus oportunidades laborales.
+or "ltimo, el desempleo es una variable explicativa de los ndices de pobreza,
desigualdad y delincuencia en un pas. Si )sta es elevada, los ciudadanos tendr!n la
sensacin de que sus vidas est!n en peligro y parte de la sociedad civil solicitar!
mayor represin policial porque saben que los poderes *udiciales no son efectivos para
la resolucin de estos problemas; y los inversores no querr!n invertir en ese pas
porque perciben que las instituciones no funcionan conforme a reglas democr!ticas
1es decir, no aplican la ley5.
0* MARCO TERICO
,omo consecuencia de la configuracin de un mundo globalizado, los problemas
de los gobiernos son m!s comple*os no slo por su naturaleza 7multiplicidad de
intereses interrelacionados8, sino tambi)n por el incremento de su n"mero y, a su
vez, el cuestionamiento de la capacidad de los estados para alcanzar soluciones que
sean de inter)s general y que los procesos que conducen a esas soluciones sean
democr!ticos.
5
Empleos sin cobertura de la Seguridad Social, salarios ba*os y empleos temporales.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
Este cambio en el contexto sugiere a los analistas polticos la b"squeda de un
nuevo enfoque desagregado del poder. #n!lisis de 4edes de +olticas +"blicas
1Scharpf, %&<'; #tFinson y ,oleman, %&&9; ?lom8Lansen, %&&<5. +or un lado, la
poltica se divide porque en la actualidad el n"mero de participantes en el proceso de
elaboracin de polticas p"blicas trascienden las relaciones polticos8burcratas y
polticos8grupos de presin8burcratas 1Iron &rian(les5. +or otro lado, se recompone
la fragmentacin con la finalidad de alcanzar eficacia en las intervenciones y eficiencia
en los aparatos administrativos 1-orata, %&&%5.
# pesar de que la red no presupone ninguna @idea preconcebida sobre cmo
deben ser las relaciones #dministracin8SociedadA 1Iordana, %&&B. %'5, lo que s es
cierto es que la literatura dedicada al an!lisis de polticas p"blicas diferencia dos
dimensiones del concepto. como una forma de intermediacin de intereses o como
una forma especfica de relacin entre el Estado8-ercado8Sociedad para intercambiar
recursos ba*o los principios de legitimidad, direccin estrat)gica, economa, eficacia,
eficiencia, rendicin de cuentas y Estado de 0erecho en contraposicin al de *erarqua
y competencia del mercado 1?Mrzel, %&&(; Kurbriggen, 9::(; 0az8-oure, 9::<5.
+.1. $A R", '!M! IN#&I&-'I*N
a red 1o net.or/5 es un concepto gen)rico que se refiere a un con*unto de
elementos organizados para un determinado fin. El organizarse implica la creacin de
una estructura en la que diversos actores 7p"blicos y privados8 con recursos, metas y
estrategias diferentes interactan para alcanzar sus intereses. Es decir, la red
representa un @mapa de la estructura del poderA 10oJding, %&&D5 en el que se
describen qui)nes participan en la red y cmo se distribuyen los recursos entre los
actores dentro de la red. +or lo tanto, la red presupone, por un lado, un con*unto de
reglas 7formales e informales8 que influyen en cmo se relacionan los actores que la
componen. 6, por otro lado, recoge aspectos centrales de la organizacin del poder
porque aqu)lla consta de un con*unto de actores que tienen sus intereses, valores,
recursos y estrategias.
0e acuerdo a lo anterior, se asume el car!cter institucional de la red 1+eters,
9::(5 por tres razones.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
%8 as interacciones entre los actores son m!s o menos estables, ya que
suelen ser los mismos actores los que desempe/an su papel en la misma
red.
98 Es el propio car!cter estable de las relaciones entre actores, lo que
genera certidumbre, prediccin y regularidad en la forma de cmo
interaccionan. Ello se debe a la institucionalizacin de reglas, normas y
valores dentro de la red, las cuales guan el comportamiento de los
actores y condicionan la divisin de sus recursos.
(8 6 dado que la naturaleza de la red es producto de actos polticos y
sociales pasados, las decisiones que se tomen refle*ar!n esos @legadosA
con la finalidad de legitimar el resultado de la poltica y la forma de cmo
se utiliza el poder para alcanzarlo.
#proximarse al estudio del estilo de la decisin poltica desde el enfoque de
4edes de +olticas +"blicas implica aceptar la idea de +oltica +"blica como proceso
con la siguiente particularidad. la multiplicidad de actores que interactan con
distintas concepciones de la definicin del problema, sus intereses, sus recursos y sus
estrategias est!n @conectados con la red inter8organizacional en la que esos procesos
tienen lugarA 1Nli*n, %&&'5. +or consiguiente, el enfoque de 4edes de +olticas +"blicas
representa el doble intento de la ,iencia +oltica de contextualizar el enfoque del
proceso 1indblom, %&&95 al considerar la red el contexto 1net.or/ structure5 que
circunscribe las interacciones entre los actores para alcanzar sus metas; y de centrar
la atencin del estudio del polic01ma/in( en sectores y subsistemas en detrimento de
las instituciones nacionales.
+.2. M!,"$! ," AN2$I#I#
a consideracin de la red como una estructura plantea el dilema de si la red
como concepto intermedio entre las teoras macro y micro es una variable explicativa
"til para explicar el resultado de las polticas p"blicas o, por el contrario, lo que
explica el resultado de una poltica no es la estructura de la red, sino las interacciones
estrat)gicas entre los actores 1-arsh y 4hodes, %&&9; 0oJding, %&&D; ?Mrzel, %&&<5.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
=ruto de la discusin estructura 3s. agente, se llega a la conclusin que para
estudiar el resultado de una poltica p"blica es necesario inte(rar niveles de an!lisis
macro 1Structural conte4t5, intermedio 1Net.or/ structure5 y micro 1;et.or/
interaction5 debido a las @relaciones dial)cticasA entre %5 la estructura de la red 3s.
interacciones entre los actores; 95 la estructura de la red 3s. contexto estructural en
el que desarrolla la red su actividad; y (5 la estructura de la red 3s. resultado de la
poltica p"blica 1Evans, %&&' y 9::%; -arsh y Smith, 9:::5.
a aplicacin del Enfoque 0ial)ctico del #n!lisis de 4edes de +olticas +"blicas al
estudio de la dimensin de estilo de la poltica laboral durante el gobierno de -enem
se traduce en analizar cmo los actores negocian e interaccionan dentro de la red
1Net.or/ interaction5. Ello se debe a que la dimensin de estilo de una poltica p"blica
se plasma en la fase de negociacin, la cual resulta de la combinacin de los recursos
y habilidades de los actores en el marco de las oportunidades y restricciones
institucionales derivadas de la propia red 1Net.or/ structure5 como del contexto
poltico y socioeconmico en el que aqu)lla est! inserta 1#tructural conte4t5.
=igura %. -odelo de an!lisis de la dimensin de estilo de una poltica p"blica
,ontexto
4estricciones y oportunidades
al comportamiento de los actores
Estructura
de la red
4ecursos +oder de los actores Estilo de la poltica
Labilidades Estrategias actores
actores
>nfluencia causal
=uente. elaboracin propia, a partir de -arsh y Smith 19:::5.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
1* DISE2O DE IN3ESTIGACIN$ METODOLOGA Y 4UENTES
El estudio de la dimensin de estilo de la poltica laboral durante el perodo
menemista en #rgentina 1%&'&8%&&'5 se debe a la trascendencia del movimiento
sindical argentino como @columna vertebralA del sistema poltico argentino desde que
+ern llega al poder, el D de *unio de %&D3.
,on la 1re5 instauracin de la democracia en %&'(, #lfonsn no logra reformar el
modelo cl!sico de relaciones laborales vinculado al Estado. a gran parado*a es que
ser! un gobierno peronista que comparte identidades, smbolos e historias con el
movimiento sindical el que lleve a cabo reformas econmicas y laborales contrarias a
los intereses de los traba*adores y empresarios industriales. En principio, la etapa
menemista tendra que ser muy conflictiva porque las reformas emprendidas van en
contra de los intereses creados del movimiento sindical y del empresariado industrial;
sin embargo, no fue as
3
.
Entonces, Oqu) factores explican que el estilo de decisin en materia laboral haya
sido reactivo y consensuadoP Se parte de la hiptesis de que no se puede generalizar
la idea de que el estilo del gobierno menemista es decisionista; sino que su estilo
depende de las caractersticas del contexto como del tipo de red poltica en la que los
procesos de negociacin tienen lugar. En el caso de la poltica laboral menemista, la
transicin a la democracia y la puesta en marcha de un nuevo modelo de desarrollo
socioeconmico, por s mismos, no supusieron un cambio en la forma de hacer poltica
laboral debido a los recursos y habilidades de los actores para retrasar y canalizar la
direccin poltica del cambio de modelo de Estado.
+or ello, la dimensin de estilo de la poltica laboral menemista comprende un
estudio de su polic0 ma/in(, es decir, una descripcin de los procesos de @regulacin
del conflicto y de formacin del consensoA 1-orata, %&&%5 . En este caso, se utiliza un
enfoque explicativo8inductivo que reconstruye las interacciones entre los actores que
participan en el dise/o de la poltica laboral con roles y legitimidades diferentes
conforme a dos dimensiones. %5 el gobierno ante la resolucin de un problema,
Oadopta una actitud anticipada o reactivaP 6 95 si el gobierno tiende a alcanzar
decisiones consensuadas con los grupos o, de lo contrario, les impone sus decisiones a
pesar de la oposicin de los actores que participan en el proceso de elaboracin de la
poltica laboral 14ichardson et al., %&'95.
6
a ,2$ convoc trece huelgas generales durante la presidencia de #lfonsn frente a las dos sufridas por
-enem en %&&9 y %&&3, respectivamente. a ,$#, en agosto de %&&D, convoc una @-archa =ederalA que
no cont con el respaldo de la ,2$.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
+or una parte, se entiende por actitud reactiva del +oder E*ecutivo, aqu)lla que
tiene como finalidad recuperar el control de una situacin apremiante. +or el
contrario, una actitud anticipada del +oder E*ecutivo se da cuando los lderes est!n en
situaciones econmicas de desequilibrio, pero est!n dentro de una situacin
mane*able.
+or otra parte, la dimensin @consenso8imposicinA comparten la idea de
conflicto. Sin embargo, la diferencia entre el consenso y la imposicin es la intensidad
del conflicto. mientras que para construir el consenso, las partes deben de*ar de lado
sus diferencias; en la imposicin el *uego es de suma8cero. +or lo tanto, imposicin
equivale a decisionismo porque @de manera autocr!tica y discrecional, Qel 2obiernoR
decide, dise/a e implementa todas las polticas p"blicas en el interior de un sistema
polticoA 1-aurich y iendo, %&&'5.
a principales venta*as de medir el estilo de la poltica laboral conforme a estas
dimensiones son. %5 su flexibilidad, ya que los indicadores utilizados para su
identificacin se a*ustan al contexto en el que tiene lugar el proceso poltico; y 95 la
comparacin clara y sencilla de cmo se hace poltica en uno u otro sector dentro de
un mismo sistema poltico y entre pases.
# pesar de las venta*as se/aladas, la propia flexibilidad de cmo medir los
conceptos puede traducirse en errores de fiabilidad y validez en las conclusiones. Si
un investigador deduce que el estilo de decisin de una poltica p"blica es consensual;
entonces, deber! matizar las implicaciones de ese estilo sobre el r)gimen poltico.
Esto significa que un estilo de decisin consensuado no siempre es sinnimo de
Estado democr!tico de 0erecho, sino m!s bien de apariencia democr!tica porque en
la formulacin e implementacin de la poltica solo participan los actores previamente
seleccionados por el gobierno 1produci)ndose un d)ficit de representatividad de la
poltica5 y, consiguientemente, se promocionan los valores e intereses de unos pocos
en detrimento del inter)s general 1d)ficit de contenido de la poltica5.
0ado los ob*etivos de este traba*o el m)todo m!s idneo es el estudio de caso
frente al m)todo estadstico o m)todo comparado. a literatura suele ser crtica con
este tipo de m)todo por su @sesgo hacia la verificacinA; es decir, la tendencia por
parte del investigador a testar sus ideas preconcebidas ante la imposibilidad de
controlar los efectos de terceras variables
<
1Can Evera, %&&<5. Sin embargo, los
7
os m)todos estadsticos tampoco escapan del sesgo hacia la verificacin porque cuando se dise/a el
cuestionario es probable que el investigador no incluya todas las variables que la literatura se/ala como
relevante bien por desconocimiento bien por no tener el control sobre su dise/o. ,onsecuentemente, no
siempre los conceptos construidos a partir de un con*unto de indicadores incluidos en un cuestionario
ofrecen resultados v!lidos. +or eso, los investigadores, hoy en da, para ofrecer una me*or respuesta a
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
an!lisis de estilo de la decisin de las polticas sectoriales argentinas no son, al igual
que en Espa/a, suficientes para inferir generalizaciones por encima de los estilos
sectoriales 1Subirats, %&&9; 2om! y Subirats, %&&'5. +or lo tanto, el uso del m)todo
de estudio de caso es el m!s adecuado para identificar estilos de decisin porque su
enfoque en profundidad permite identificar las apariencias. Esto *ustifica que este
traba*o no procura encontrar un estilo de decisin del sistema poltico argentino, sino
de una poltica p"blica dentro de un espacio poltico determinado. el de la poltica
laboral durante el gobierno de -enem 1%&'&8%&&'5.
Etra proposicin del m)todo cientfico es que la generalizacin de conclusiones es
el "nico m)todo legtimo de investigacin cientfica. #unque esta aseveracin sit"a al
estudio de caso en un segundo lugar como m)todo de investigacin, =lyvberg 19::D5
dice. @que el conocimiento no se pueda generalizar formalmente no significa que no
pueda tomar parte en el proceso colectivo de la acumulacin del conocimiento en un
campo determinado o en una sociedad dadaA. E sea, muchas veces el realizar
estudios de caso tienen un valor incalculable por su capacidad para formular nuevas
preguntas de investigacin que deber!n ser probadas.
+or "ltimo, las fuentes utilizadas en esta investigacin van desde la revisin
bibliogr!fica de artculos de revistas, libros, peridicos, discursos de los diputados y
senadores del Lonorable ,ongreso de la ;acin #rgentina hasta el an!lisis de los
contenidos de las entrevistas abiertas realizadas por el autor a sindicalistas,
empresarios y acad)micos especializados en materia laboral, el an!lisis estadstico del
tipo de programas de proteccin social, y audiovisuales de cine.
5* 4ACTORES E6PLICATI3OS DEL ESTILO DE DECISIN DE LA
POLTICA LABORAL ARGENTINA
5.1. A'&I&-, R"A'&I6A ,"$ P!,"R "7"'-&I6!
El ob*etivo de este apartado es doble. +or una parte, describir los cambios
econmicos, institucionales, polticos e ideolgicos del sistema poltico argentino
durante el mandato de -enem 1%&'&8%&&'5. +or otra parte, explicar cmo esos
factores impactan en una actitud reactiva por parte del E*ecutivo ante la resolucin de
los problemas laborales como consecuencia de cambios %5 en la estructura
ocupacional de la sociedad argentina 1aumento del desempleo y de la precariedad
sus preguntas suelen combinar los m)todos.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
laboral5; 95 modificaciones en el contenido de las regulaciones laborales 1paso de una
legislacin proteccionista a una desregulacin del mercado de traba*o5; y (5
transformaciones en las relaciones del +artido Iusticialista con el movimiento obrero y
las provincias.
%8 ,E;0>,>E;#;$ES SE,>EE,E;S->,ES. GSE 0E 0>S,G4SE ;EE>?E4#
4a"l #lfonsn, *unto con la Gnin ,vica 4adical 1G,45, asumieron la
responsabilidad de la transicin poltica desde un r)gimen militar a otro democr!tico.
Sin embargo, los malos resultados econmicos y el alto ndice de conflictividad social
materializado en %( paros generales precipitaron el traspaso
'
de mando de gobierno
cuando apenas las elecciones presidenciales se haban celebrado dos meses antes 1%D
de mayo de %&'&5.
+oco tiempo despu)s de ocupar la +residencia de la 4ep"blica, -enem aprob la
ey 9(3&3H'& de 4eforma del Estado y la ey 9(3&<H'& de Emergencia Econmica
con el apoyo de la G,4. 0esde el punto de vista de su contenido, estas leyes
supusieron un punto de inflexin en la vida poltica, econmica y social argentina
porque acortaron la transicin presidencial de diciembre a *ulio y redu*eron la
presencia de diputados radicales en las sesiones legislativas a un n"mero de setenta y
cinco diputados 1lanos y -argheritis, %&&&5. Esto permiti que -enem iniciase un
acelerado proceso de privatizacin de las empresas p"blicas, de liberalizacin
comercial y reforma tributaria con la finalidad de proveer al Estado de recursos para
hacer frente al pago de la deuda externa
&
1y as, obtener la concesin de nuevos
cr)ditos5 y transformar la imagen de #rgentina en un pas competitivo en los
mercados internacionales.
Entonces, que -enem optara por el modelo neoliberal no se debi a algo
arbitrario y casual, sino que diman de la superposicin de la agenda social 7la
sociedad demandaba un cambio debido a su menor capacidad adquisitiva y la ba*a
calidad en la prestacin de los servicios por parte del Estado
%:
8 y la agenda poltica 7
8
-enem asume la +residencia de la 4ep"blica el mismo mes, en *ulio, que la inflacin alcanza su valor
porcentual mensual m!s alto 1%&3,3T5.
9
Es importante recordar que parte del d)ficit fiscal deriva de la estatizacin de la deuda contrada por los
empresarios, cuyos intereses no son representativos del con*unto de la sociedad.
10
Gno de los grandes problemas del proceso de privatizacin fue la forma de cmo se hizo. no hubo
transparencia ni control por parte de los entes reguladores porque la normativa era muy flexible y los
directivos de esos entes eran personas @vinculadas a la empresa supervisada y no al estado nacionalA.
Entrevista del autor con Iuan $angari. ?uenos #ires, #rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
un @aprendiza*e negativoA y una actitud pragm!tica y de @supervivencia polticaA de la
elite gubernamental.
+or un lado, los continuos fracasos de a*ustes a corto plazo durante el gobierno
de #lfonsn
%%
derivaron en la siguiente conclusin. el mantenimiento de la misma
estrategia @tiene consecuencias m!s riesgosas que intentar el camino de la reformaA
1$orre, %&&'. 9'5. +or lo tanto, la adhesin al enfoque neoliberal no es fruto tanto de
la eficacia que trae apare*ada el documento @en sA, como de la vinculacin de un
problema p"blico 7la inflacin8 a determinados rasgos del modelo econmico existente
que hicieron inevitable el cambio de modelo de desarrollo econmico. +or otro lado, la
elite gubernamental saba que la renegociacin de la deuda externa estaba su*eta al
cumplimiento de las cl!usulas de condicionamiento, por lo que su cumplimiento se
consideraron indispensables en un doble sentido. a5 para que el =ondo -onetario
>nternacional 1=->5 renovase las partidas presupuestarias; y de esta manera, b5 la
elite local tuviese la oportunidad de recuperar la legitimidad poltica 1y el )xito
electoral5 mediante la gestin eficaz y eficiente de esos recursos.
#unque las leyes de 4eforma del Estado y de Emergencia Econmica mostraron
signos inequvocos de la transformacin de un modelo de desarrollo econmico de
capitalismo asistido 1o intervencionista5 a otro neoliberal; estas leyes por s mismas
no garantizaban que la inestabilidad econmica no se repitiese. +or eso, -enem, en
%&&%, decidi implementar el +lan de ,onvertibilidad
%9
con la finalidad de transmitir un
compromiso de @autoatamientoA a no emitir dinero ni devaluar el peso argentino sin el
respaldo de divisas en las reservas del ?anco ,entral 12erchunoff y $orre, %&&35.
El )xito del +lan de ,onvertibilidad fueron sus propios resultados econmicos
transformados en me*ora de las condiciones econmicas y sociales de los ciudadanos
argentinos, y recuperacin de la credibilidad y estabilidad del sistema poltico en su
con*unto debido al apoyo social y a la entrada de inversiones extran*eras y
concesiones de nuevos cr)ditos 1Plan 8rad05 para renegociar la deuda externa.
os efectos positivos del +lan de ,onvertibilidad se estrecharon en %&&B debido a
la crisis mexicana 1o @efecto tequilaA5 y a la subida de las tasas de inter)s en Estados
11
#lfonsn rechaz un a*uste dr!stico a trav)s de la apertura econmica porque lo consider una actitud
antisocial y desestabilizadora que tendra graves repercusiones sobre el pueblo y el gobierno. #dem!s, el
debate acerca del agotamiento del modelo >S> no estaba cerrado porque consider que el Estado deba
contribuir a la definicin de una poltica industrial nacional. Sin embargo, la aprobacin del +lan #ustral
1%&'B8%&'35 signific un punto de inflexin en su pensamiento al aceptar el fin de la @ilusin FeynesianaA
1Smith, %&&%5.
12
,onsisti en equiparar la relacin peso8dlar 1% peso U % dlar5. @+retender que el peso valiese un
dlar fue slo una estrategia rentable a sectores del capital financiero porque cada peso ganado
significaba repatriar un dlarA. Entrevista del autor con Iuan $angari. ?uenos #ires, #rgentina, *ulio8
octubre de 9::%.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
Gnidos. Estos acontecimientos disminuyeron las posibilidades de -enem para
satisfacer las expectativas de sus votantes por dos razones fundamentalmente. a5 el
presupuesto nacional era menor porque lo que no se privatiz, se descentraliz a las
provincias; y b5 los ciudadanos no tenan la misma actitud que en el a/o ochenta y
nueve para asumir los costos de otro a*uste debido a que la crisis derivaba de un
acontecimiento transitorio y externo a la realidad argentina 1;ovaro, 9::%5.
#unque la crisis econmica argentina se asoci a factores externos, los
ciudadanos mostraron un malestar creciente ante la incapacidad del gobierno
peronista de crear empleo y redistribuir la riqueza. +ara solucionar los problemas
econmicos y sociales derivados de la e*ecucin de las reformas estructurales, -enem
decidi reformar la poltica laboral con el ob*etivo de que el mercado de traba*o no
constituyese un obst!culo a la transformacin productiva.
0e la interrelacin de la e*ecucin de la poltica de privatizaciones, apertura
comercial y reforma laboral resultaron dos escenarios que impactaron en las
condiciones sociolaborales de los traba*adores y, por ende, en el poder de negociacin
de los sindicatos.
a5 =lexibilizacin de hecho
as privatizaciones de las empresas p"blicas y la apertura comercial produ*eron
cambios en la estructura ocupacional 7el paso de una sociedad industrial a una
sociedad de servicios8, y una recuperacin del poder adquisitivo de los traba*adores
sin graves problemas de desempleo hasta %&&B
%(
. # partir de este momento, el
incremento de la desocupacin y del traba*o en negro significaron que el empresario
no pudo cumplir con todas las obligaciones respecto a los derechos del traba*ador
porque @si lo hace, le ir! mucho peor de lo que le vaA. 6, al haber poca oferta laboral,
la gente estuvo dispuesta a traba*ar ba*o cualquier condicin sociolaboral
%D
.
13
En este a/o se alcanz el porcenta*e m!s alto de poblacin desempleada. un %',3T de la poblacin
econmicamente activa.
1 4
Esta situacin socioeconmica adquiere su m!xima expresin con la aparicin de los cartoneros y
botelleros en la ,iudad de ?uenos #ires, quienes se dedican al trueque de cartn por pesos y alimentos.
Este tipo de traba*o muestra el significado de la institucionalizacin de la economa informal porque este
sector tiene establecido unas reglas de cmo traba*ar. a5 respeto entre ellos; b5 rutas preestablecidas; c5
mecanismos de solidaridad entre los cartoneros y los vecinos de los barrios, quienes les ponen a su
disposicin la basura; y d5 el horario de traba*o es desde las %<.DBh hasta las 9:.(:h, aunque llegan a
medianoche a casa porque viven fuera de la capital. a aparicin de la economa informal refle*a la
ausencia del Estado en la elaboracin de polticas sociales y la crisis de una sociedad que est! en fase de
supervivencia. C)ase @,aballos en la ciudadA. 0ocumental de #na 2ershenson 19::D5.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
,omo consecuencia de lo anterior, @el sindicalismo pierde adeptos porque no hay
posibilidades de traba*o. 6 quien est! traba*ando, la patronal lo contrata en negro
para evitar pagar el sindicato, la obra social....
%B
A. +or lo tanto, el movimiento sindical
reduce la capacidad de afiliacin 1y de mantener las obras sociales5 al no ser el
empleo formal la forma predominante de traba*o.
b5 =lexibilizacin de derecho
+aralelamente al deterioro de las condiciones sociolaborales de los traba*adores,
se introdu*eron modificaciones referidas a los derechos de los traba*adores y del
funcionamiento y organizacin de los sindicatos. En cuanto a las reformas al derecho
individual, )stas consistieron en la introduccin de nuevos contratos por tiempo
determinado
%3
, el establecimiento de topes de indemnizacin en situaciones de
despido, se exime al empresario del pago de las contribuciones a la seguridad social y
de la obra social, se limit el derecho constitucional de huelga en los servicios p"blicos
con la finalidad de atenuar las presiones de los sindicatos afectados por las
privatizaciones de los servicios p"blicos, y se acotaron las causales del despido por
razones discriminatorias
%<
.
4especto a las leyes que regularon el funcionamiento y organizacin de los
sindicatos, )stas apenas sufrieron correcciones. 6 cuando las hubo, algunos
provinieron de las nuevas interpretaciones del +oder Iudicial a las @antiguas normasA
1+alomino, 9:::5.
a principal crtica a esta decisin fue que su e*ecucin no estuvo en sincrona
con las reformas estructurales; es decir, -enem no introdu*o correcciones a los
efectos negativos de las polticas macroeconmicas hasta que no aparecieron graves
problemas de desempleo. +or lo tanto, su actitud reactiva ante la resolucin de los
problemas laborales es diametralmente opuesta a la actitud anticipada ante las
reformas econmicas. Su decisin no tuvo como finalidad el alcanzar resultados
sociales, sino recuperar el control de la estabilidad econmica vivida entre %&&% y
15
Entrevista del autor con Sen)n 2onz!lez. ?uenos #ires, #rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
16
El contrato temporal, el contrato a tiempo parcial, el contrato de aprendiza*e, el contrato en prestacin
de servicios, y el perodo de prueba. #dem!s de este tipo de contratos, es destacable mencionar cmo el
Estado, y no slo la empresa, fomenta la subcontratacin y la precariedad del empleo mediante la
concesin de becas de investigacin. Vsta es una situacin laboral donde el salario de*ar de estar
vinculado con garantas e institutos de proteccin laboral; al mismo tiempo, que retrasa la insercin del
traba*ador al mundo del traba*o formal.
17
os tratados internacionales contemplan m!s supuestos que el proyecto de reforma de %&&', que slo
recoge tres. motivos raciales, sexuales y de religin.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
%&&D mediante una reduccin de los costos laborales. 0e aqu, que la )poca
menemista no sea m!s que un liberalismo disfrazado de peronismo que relega a un
segundo plano la idea peronista de *usticia social.
98 ,E;0>,>E;#;$ES >;S$>$G,>E;#ES. 4E=E4-# 0E # ,E;S$>$G,>S; 0E
%'B(
En %&'B se cre el ,onse*o para la ,onsolidacin de la 0emocracia, organismo
asesor pluralista, cuyo cometido fue la b"squeda de @soluciones que requeran de un
amplio consenso acerca del diagnstico de los problemasA. En ese momento, el
principal obst!culo fue la concentracin excesiva de poder en manos del +residente de
la ;acin, lo que imprimi falta de coordinacin y eficacia entre los tres poderes del
Estado. E*ecutivo, egislativo y Iudicial. 0e aqu, que este ,onse*o se centre, casi
exclusivamente, en @la incorporacin de instituciones de los sistemas parlamentarios
para atenuar la acumulacin de poderes en el presidenteA 1#lfonsn, %&&3. %(8%D5.
En %&'' se alcanz un acuerdo verbal entre los dos partidos mayoritarios en
#rgentina. la Gnin ,vica 4adical y el +artido Iusticialista. Sin embargo, las
condiciones polticas y econmicas relegaron a un segundo plano la necesidad de
reforma constitucional.
;o fue hasta %&&9, cuando -enem la incluy en la agenda de gobierno. Su
principal ob*etivo fue la reeleccin presidencial en %&&B. 0efiende su idea como la
"nica forma de garantizar la estabilidad y de continuar el proceso de reformas iniciado
en %&'&. a G,4, en un primer momento, se mostr contraria a tal reforma
constitucional porque lo consider como @un paso m!s hacia la hegemona
presidencialA. 0espu)s de varias negociaciones infructuosas, -enem decidi emplear
la estrategia de la @amenazaA, la cual se materializ en la convocatoria de un
plebiscito no vinculante @a favorA o @en contraA de la ,onstitucin para suprimir la
cl!usula de no reeleccin, legalizar los decretos de emergencia, promulgacin parcial
de las leyes por parte del E*ecutivo y aprobacin de leyes propuestas por el E*ecutivo
por la sola inaccin del ,ongreso. =inalmente, #lfonsn ante la incapacidad de obtener
una @reforma sin reeleccinA anticip la negociacin @si, a cambio, obtena algo similar
a la propuesta de reforma constitucional que haba formulado durante su gobiernoA, y
-enem suspenda la celebracin del plebiscito y retiraba el proyecto de ley ya
aprobado en el Senado 1;egretto, 9::%. %DD8%D'5.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
En la conferencia inaugural sobre la reforma de la ,onstitucin ;acional
#rgentina en %&&D, #lfonsn *ustific la finalidad de la reforma constitucional
bas!ndose en las dimensiones de legitimidad, control de poderes y gobernabilidad en
contraposicin al @hiperpresidencialismoA favorecido por la concentracin del poder en
manos del +residente, la devaluacin de las funciones legislativas y la politizacin del
+oder Iudicial.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
$abla %. ,ontenido de la reforma de la ,onstitucin de %'B(
CONTENIDO DE LA RE4ORMA DE LA CONSTITUCIN DE )750
PODER E8ECUTI3O PODER LEGISLATI3O PODER 8UDICIAL SISTEMA ELECTORAL
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
19
,reacin del Iefe de 2abinete de -inistros
con responsabilidad poltica ante el ,ongreso
de la ;acin por el desempe/o de sus
funciones de apoyo t)cnico y poltico al
2obierno de la ;acin.
El +oder E*ecutivo slo puede emitir
disposiciones de car!cter legislativo en
circunstancias excepcionales y en normas
que no regulen la materia penal, tributaria,
electoral y r)gimen de los partidos polticos
+rohibida la delegacin legislativa en el
+oder E*ecutivo, salvo en materias
determinadas de administracin o de
emergencia p"blica
#probado un proyecto de ley por ambas
,!maras del ,ongreso de la ;acin, )ste
pasa al +oder E*ecutivo de la ;acin para su
examen. Si )ste lo desecha parcialmente, la
parte restante tampoco podr! ser aprobada;
salvo que )sta tenga autonoma normativa
y su aprobacin parcial no altera el espritu
ni la unidad del proyecto sancionado por el
,ongreso. En ese caso, se aplicar! el
procedimiento previsto para los decretos de
necesidad y urgencia.
=ortalecimiento del r)gimen federal
mediante.
a5 El reconocimiento constitucional de la
autonoma municipal.
b5 la posibilidad que tienen las provincias
de crear regiones econmicas y sociales;
y de celebrar convenios internacionales
que no sean incompatibles con la poltica
exterior de la ;acin y no afecten las
facultades delegadas al 2obierno federal
o el cr)dito p"blico de la ;acin.
c5 Se reconoce a la ,iudad de ?uenos #ires
un r)gimen autnomo con facultades
propias de legislacin y *urisdiccin.
Se faculta al +residente de la ;acin
decretar la intervencin federal a una
provincia o a la ciudad de ?uenos #ires en
Se agiliza el tr!mite de
discusin y sancin de las
leyes mediante.
a5 el paso de cinco a tres
lecturas posibles de las
,!maras.
b5 as sesiones ordinarias
se amplan desde el % de
marzo al (: de
septiembre, por lo que se
reducen las
extraordinarias.
c5 as ,!maras pueden
delegar en las comisiones
la aprobacin de un
proyecto de ley con el
voto de la mayora
absoluta del total de sus
miembros. Gna vez
aprobado el proyecto en
comisin, se seguir! el
tr!mite ordinario.
,reacin del ,onse*o de la
-agistratura, cuya finalidad
es la seleccin de los
-agistrados y la
administracin del +oder
Iudicial.
,reacin del Iurado de
En*uiciamiento, cuya
funcin es la remocin de
los *ueces de los tribunales
inferiores de la ;acin por
mal desempe/o o por delito
en el e*ercicio de sus
funciones; o por crmenes
comunes.
Eleccin directa por doble
vuelta del +residente y
Cicepresidente de la ;acin.
4educcin del mandato del
+residente y Cicepresidente de la
;acin de 3 a D a/os.
El +residente y
Cicepresidente de la ;acin
podr!n ser reelegidos o
sucederse recprocamente
por un solo perodo
consecutivo. Si han sido
reelectos o se han sucedido
recprocamente no puede ser
elegidos para ambos cargos,
sino con el intervalo de un
perodo.
El Senado se compone de
tres senadores por cada
provincia y tres por la ,iudad
de ?uenos #ires elegidos de
forma directa y con*unta.
a duracin del mandato de
los senadores pasa de & a 3
a/os, pero son reelegibles
indefinidamente.
# diferencia de la ,!mara de
0iputados, el Senado se
renueva a razn de %H( de
los distritos electorales cada
dos a/os.
Eleccin directa del Iefe y
Cice8Iefe de la ,iudad
#utnoma de ?uenos #ires
por mayora relativa.
Se reconoce el derecho de
iniciativa popular para
presentar proyectos de ley
en la ,!mara de 0iputados,
los cuales no podr!n
referirse a materias de
reforma constitucional,
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
20
=uente. elaboracin propia, a partir de la ,onstitucin ;acional de la 4ep"blica #rgentina, ,onvencin ;acional
,onstituyente, ,iudad de Santa =e, 99 de agosto de %&&D.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
21
(8 ,E;0>,>E;#;$ES +EW$>,ES
Es necesario, tambi)n, describir los recursos pol)ticos con los que -enem cont
para distribuir los costos de estas reformas; de tal manera que pudo posponer la
aprobacin de una reforma laboral, cuyo contenido afectaba a los intereses y recursos
de un actor clave en la consecucin de sus metas polticas y econmicas. el
movimiento sindical.
(.%. 4E#,>S; E;$4E E +#4$>0E IGS$>,>#>S$# 6 E -EC>->E;$E S>;0>,#
El que los partidos polticos mantengan buenas relaciones con los sindicatos 1y
viceversa5 tiene una explicacin basada en el inter)s mutuo. por un lado, los
sindicatos esperan obtener de los partidos polticos una legislacin favorable a sus
intereses para presionar tanto al Estado como a las organizaciones empresariales. +or
otro lado, los sindicatos constituyen para los partidos polticos un actor clave para el
)xito electoral debido a que son organizaciones con un electorado potencial numeroso
y con intereses claramente definidos 1Calenzuela, %&'(5.
En el caso argentino, al igual que el paso de un modelo de Estado
intervencionista a otro neoliberal signific una menor participacin del sindicalismo en
la vida sociopoltica argentina; el cambio de un r)gimen autoritario a otro
democr!tico, en %&'(, alter las relaciones entre el +artido Iusticialista y el
movimiento sindical. Es decir, las caractersticas del modelo de desarrollo econmico
neoliberal tuvieron un impacto tanto en el modelo del sindicalismo tradicional como en
su rol de opositor poltico mediante el uso de las movilizaciones
%'
y las huelgas.
Lasta la d)cada de los noventa, el poder del movimiento obrero argentino no
deriv de las condiciones del mercado laboral, sino del tipo de relacin que mantuvo
con el Estado. Ello se debi a que el partido peronista y el movimiento obrero se
formaron al mismo tiempo ba*o el auspicio del Estado
%&
. +or lo tanto, es este origen
histrico, *unto con el logro del peronismo en la formacin de una clase traba*adora lo
que explica que )sta se transforme en la @columna vertebralA del partido peronista
hasta la asuncin de -enem a la +residencia de la 4ep"blica #rgentina.
18
a movilizacin del %< de octubre de %&DB fue una respuesta de los obreros argentinos a quienes los
excluan y despreciaban en la sociedad, no contra los smbolos del Estado, los militares y las f!bricas 10e
la $orre, 9::35.
19
Seg"n Calenzuela 1%&'(5, el sindicalismo auspiciado por el Estado slo tuvo )xito en aquellos contextos
donde los sindicatos fueron organizaciones embrionarias incapaces de penetrar a nivel de empresa; por lo
que el Estado aprovech este vaco organizativo, obligando a los empresarios a que aceptasen la
organizacin sindical.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
22
En %&'&, -enem comenz un @proceso de desindicalizacin del peronismoA y una
transformacin del perfil program!tico del +artido Iusticialista 12uti)rrez, %&&';
evitsFy, 9::(5. a gran contradiccin de la implementacin de estas medidas fue el
debilitamiento del movimiento sindical como actor social y poltico sin que ello
supusiese una ruptura y alta conflictividad entre el +artido Iusticialista y el
sindicalismo. a explicacin de este hecho proviene de la capacidad de -enem por
adaptar el tipo de relacin entre el Estado y el sindicato en la )poca de +ern a un
ambiente contrario a los intereses del sindicato como consecuencia de la reduccin del
tama/o del Estado y la apertura de las relaciones econmicas.
En definitiva, que -enem postergase la decisin de e*ecutar una reforma laboral
simult!nea al proceso de reformas econmicas es explicado por su habilidad para
aplicar la estrategia del control del con9licto industrial a cambio de acceso al "stado
creada por +ern en la d)cada de los cuarenta. a utilizacin de esta estrategia
trasladada a la )poca menemista se materializ ba*o la siguiente lgica de
intercambio. los sindicatos apoyaron las reformas econmicas a cambio de que
pudiesen participar en las actividades mercantiles producidas por las propias reformas
de mercado
9:
; y hacen concesiones en el marco de las relaciones individuales de
traba*o con el fin de preservar el contenido de aquellas leyes que regularon su poder
desde la )poca de +ern 1-urillo, %&&< y 9::%; Etchemendy y +alermo, %&&'5.
(.9. 0V?> >;S$>$G,>E;#>K#,>S; 0E +#4$>0E IGS$>,>#>S$#
a vuelta a de la democracia en %&'( signific la quiebra de la le0 de :ierro,
seg"n la cual la realizacin de elecciones libres equivala a una victoria peronista. a
principal razn que explic el fracaso *usticialista se bas en su incapacidad para
atraer a los nuevos traba*adores ocupados en el sector terciario e informal 1y no slo
en el sector industrial5 tras la implementacin de las polticas de liberalizacin de la
d)cada de los setenta y la crisis de la deuda externa en la d)cada de los ochenta
12uti)rrez, %&&'; evitsFy, 9::(5.
El +artido Iusticialista tuvo que esperar hasta %&'& para acceder a la +residencia
de la 4ep"blica porque fue la accin poltica del sindicalismo y no la del +artido la que
e*erci el rol opositor a la G,4. Gn a/o antes, en %&&', el +artido Iusticialista celebr
elecciones internas para candidato a +residente y Cicepresidente de la 4ep"blica
20
+or e*emplo, la compra de firmas privatizadas, la creacin de administradoras de fondos de pensin y
*ubilacin, crearon sus propias aseguradoras de riesgos laborales, entre otras.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
23
#rgentina mediante voto directo y tomando al pas como distrito "nico. 0e la
confrontacin entre ,arlos -enem8Eduardo 0uhalde 3s. #ntonio ,afiero8Ios) -anuel
de la Sota ganaron los primeros con un B(,DT de los votos de los afiliados
peronistas.
El resultado de esta victoria se tradu*o en un hecho histrico. por primera vez, la
conduccin del partido peronista de* de estar ba*o el control del sindicalismo 7las 39
Erganizaciones peronistas y peronistas ortodoxos8 para pasar a manos de una
coalicin de dirigentes polticos 1os 4enovadores5, cuya estrategia fue la de ganar
elecciones.
Gn a/o despu)s, en %&'&, -enem80uhalde ocuparon la +residencia y
Cicepresidencia tras la celebracin de elecciones presidenciales y a diputados y
senadores nacionales
9%
. 6a en el poder, -enem puso r!pidamente en marcha un
programa radical de liberalizacin de la economa y privatizacin de las empresas
p"blicas
99
con la finalidad de contrarrestar los efectos de la hiperinflacin heredada
por el gobierno radical de #lfonsn.
Este paquete de reformas econmicas, sumados a los de la d)cada de los setenta
y ochenta, profundizaron todava m!s los cambios de una sociedad industrial a una
sociedad de servicios. 6 son estos cambios en la estructura social, sumados al
recuerdo del fracaso de las elecciones en %&'(, los que actuaron como incentivos para
que -enem ample las bases sociales del peronismo, m!s all! de los pobres y de la
clase traba*adora.
# pesar de que el +artido Iusticialista necesit ampliar su espectro ideolgico
para ganar las elecciones, ello no pudo hacerse mediante la e*ecucin simult!nea de
reformas econmicas y laborales por dos motivos. en primer lugar, -enem tuvo que
ser leal con la faccin del sindicalismo que apoy las reformas econmicas. 6, en
segundo lugar, atendiendo al contexto, una reforma laboral significara pedirle al
sindicalismo m!s sacrificios, a los cuales responderan con enfrentamientos. 6 fue la
conflictividad, lo que el menemismo quiso evitar para que aqu)lla no resultase en una
21
El +artido Iusticialista triunf en las elecciones presidenciales 1D<,B:T5 y obtuvo un D<,9T 1%9:
bancas de un total de 9BD5 y un B3,BT 193 bancas de un total de D35 en las elecciones a diputados y
senadores, respectivamente.
22
#unque la mayora de los lderes del +artido Iusticialista estuvieron en contra, )stos no hicieron
grandes esfuerzos por modificar el planteamiento de -enem por tres razones fundamentalmente. %5 la
habilidad de -enem para presentar las recetas neoliberales como la "nica alternativa a la crisis
hiperinflacionaria; 95 su capacidad para frenar la formacin de coaliciones contrarias a sus ideas; y (5 los
polticos peronistas que estuvieron en contra de su estrategia carecieron de los incentivos y de las
oportunidades para desafiarlo debido a la d)bil institucionalizacin del partido 1lanos y -argheritis,
%&&&; evitsFy, 9::(5.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
24
numerosa p)rdida de votos del electorado m!s fiel al peronismo 7los pobres y la clase
traba*adora.
En definitiva, ante el dilema de cmo ampliar su base electoral sin perder a su
electorado m!s estable, -enem encontr en la ba*a institucionalizacin del +artido
Iusticialista un recurso alternativo a la reforma laboral porque le permiti crear redes
de patronaz(o
2+
1evitsFy, 9::(5 que amortiguasen los efectos negativos derivados de
las reformas econmicas y del reemplazo de la base sindical dentro del menemismo y,
as, no perder los cuantiosos votos de los m!s pobres y la clase traba*adora.
$abla 9. +articipacin sindical en el bloque peronista de la ,!mara de 0iputados,
%&'(8%&&& 1T5
70*75 75*79 79*7: 7:*:) :)*:0 :0*:5 :5*:9 :9*::
0iputados
de origen
sindical
en el
?loque
+eronista
9B,9( 93,<( 9(,(: %&,%< %B,9: &,(< <,3& B,''
0iputados
peronistas
de origen
sindical
en la
,!mara
%%,:9 %:,3( &,DB &,:3 <,(& D,3< (,'& 9,<9
0iputados
peronistas
en la
,!mara
D(,<: (&,<3 D:,BB D<,9D D',3D D&,'% B:,B' D3,(:
=uente. 2uti)rrez 1%&&'5.
(.(. # 0>S$4>?G,>S; $E44>$E4># 0E +E0E4 +EW$>,E
En t)rminos generales, entre %&'&8%&&&, la presencia de gobernadores
peronistas fue mayoritaria en todas las elecciones. 6 en aqu)llas que quedaron en
segundo lugar, los +artidos de 0istrito se posicionaron como primeras fuerzas
polticas, lo que posibilit el establecimiento de coaliciones con el peronismo
9D
. En
cambio, el radicalismo 7desde %&&< se present ba*o las siglas de la #>#;K#8 no
increment el n"mero de gobernadores hasta el fin del gobierno menemista en %&&&.
23
Vstas proporcionaron traba*o, servicios gubernamentales, comida y medicinas a las personas que
fueron marginadas de la economa formal y del Estado.
24
Es el caso de las provincias de ,atamarca 1%&&%8%&&&5, ,haco 1%&&%5, ;euqu)n 1%&&%8%%&B5, Salta
1%&&%5, $ierra del =uego 1%&&%8%&&B5 y $ucum!n 1%&&B5.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
25
4especto al n"mero de esca/os de los partidos polticos en cada una de las
provincias, la situacin poltica fue la siguiente. aunque el n"mero de esca/os vari
sustancialmente de una eleccin a otra en cada provincia, ello no signific que los dos
partidos de !mbito nacional 7+I y G,48 concentrasen la mayora de la representacin
en los parlamentos provinciales a lo largo de las distintas convocatorias. os +artidos
de 0istrito circunscribieron su representacin a la provincia de la que son originarios
9B
,
y #>#;K#, #ccin por la 4ep"blica y G,e0) mantuvieron su representacin en
?uenos #ires y ,apital =ederal.
$eniendo en cuenta que el peronismo tuvo un control indiscutible en las
provincias, -enem ;u( con su distribucin territorial con la finalidad de no hacer
insoportable los costos de las reformas econmicas a dos actores que necesit para su
implementacin por razones de identidad histrica 1el sindicalismo5 y de dise/o
institucional 1entidades sub8estatales5.
a estrategia que utiliz -enem fue la del escalonamiento de los costos de
re9ormas econmicas 1=arinetti, %&&&; 2ibson y ,alvo, 9:::5, la cual se bas en una
suspensin temporal del a*uste estructural en las regiones perif)ricas
93
mediante la
e*ecucin de las siguientes acciones polticas.
a5 mantenimiento del empleo p"blico. por una parte, hasta %&&D no se
privatizaron las empresas p"blicas y los bancos provinciales, y tampoco se
transfirieron los sistemas previsionales a la ;acin. +or otra parte, en
%&&9, el E*ecutivo ;acional transfiri a las provincias las polticas de
educacin y sanidad, lo que result en un incremento de 9::.::: empleos
p"blicos.
b) =irma del +acto =iscal en %&&9 1y renovado en %&&(5. garantiz a los
gobernadores la coparticipacin en los ingresos procedentes de los
impuestos nacionales; se reba*aron los impuestos provinciales a cambio
de que las provincias eliminasen tributos propios que afectaron a la
competitividad del sector exportador; y se cre un fondo de ayuda a las
provincias con desequilibrio fiscal
9<
.
25
=uerza 4epublicana es un partido de origen tucumano, pero con representacin en el ,ongreso de Iu*uy
1%&'&8%&&(5.
26
a @regin metropolitanaA incluye !reas urbanas y rurales del distrito federal de la ,iudad de ?uenos
#ires y las provincias de ,rdoba, -endoza y Santa =e. +or contraposicin, la @regin perif)ricaA se
refiere al resto de las %& provincias argentinas 12ibson y ,alvo, 9:::5.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
26
0e lo anterior se infiere que los buenos resultados electorales obtenidos por el
*usticialismo en las regiones perif)ricas se transformaron en nuevas oportunidades
para hacer poltica informal entre el centro y la periferia 7dada la debilidad del
movimiento obrero y la ba*a institucionalizacin del +artido Iusticialista. Esto explic,
en parte, que -enem fuese capaz de conservar su capital poltico que los efectos de
las propias reformas de a*uste econmico minaron con el paso del tiempo.
5.2 $A N"<!'IA'I*N '!M! "#&RA&"<IA #IN,I'A$ = "MPR"#ARIA$
Se parte de la idea de que un cambio de modelo de desarrollo econmico
signific el establecimiento de nuevas reglas de *uego contrarias a los intereses y
recursos polticos del sindicalismo y empresariado industrial; sin embargo, los efectos
del cambio se minimizaron debido a la puesta en pr!ctica de las habilidades
aprendidas desde la +residencia de +ern. la idea de intercambio.
1- ,4>S>S 0E S>;0>,#>S-E #42E;$>;E. #,,>S; 24E-># 3s #,,>S;
+EW$,#
,uando se habla de las relaciones entre el +artido Iusticialista y el movimiento
sindical respecto a la reforma laboral durante el 2obierno de -enem, la principal
pregunta es Opor qu) -enem negoci la reforma laboral con los sindicatos y no utiliz
la estrategia de la imposicinP 0os son las posibles respuestas.
a5 -enem decidi negociar con los sindicatos la postergacin de la reforma
laboral porque aquellos apoyaron el proceso de privatizaciones.
b5 -enem negoci con los sindicatos porque )stos todava tenan suficientes
recursos polticos y econmicos como para debilitar las iniciativas
gubernamentales de reforma laboral. 0e lo contrario, no se entiende
cmo un cambio radical en el modelo de desarrollo econmico contrario a
los intereses del sindicalismo peronista no se tradu*o en una legislacin
m!s flexible a la hora de negociar los convenios colectivos de traba*o.
27
Seg"n 2ibson y ,alvo 19:::. 9'5, el D(T de los presupuestos de las regiones metropolitanas fueron
subsidiadas por el gobierno federal va coparticipacin; mientras que un <'T del gasto de las regiones
perif)ricas fue financiado por el gobierno nacional con fondos discrecionales. Ello qued refle*ado en las
diferencias porcentuales del gasto p"blico destinadas al pago del sueldo de los funcionarios en regiones
perif)ricas y metropolitanas. un <:T y BBT, respectivamente.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
27
# diferencia de las respuestas dadas en el apartado anterior, en esta seccin se
describir!n los recursos legales, polticos y econmicos del sindicalismo, los cuales
condicionaron al gobierno para que negociase con los sindicatos aquellos aspectos que
pusieron en peligro su supervivencia organizativa dentro del sistema poltico.
$radicionalmente, el poder sindical provino de la interrelacin de tres
elementos.
a) la propia ley limit el pluralismo sindical al otorgar la personera gremial
al sindicato m!s representativo. Esto signific que quien se haca con la
representacin se transformaba en el nico interlocutor legal para
negociar el convenio colectivo, declarar la huelga, someterse a
conciliacin y arbitra*e, y administrar las obras sociales.
b5 a gestin de las obras sociales son del sindicato. Vstas fueron la ca*a de
financiacin de los sindicatos durante el peronismo porque el sistema de
seguridad social no apareci ligado a la ciudadana, sino al car!cter de
traba*ador formal. +or eso, dependiendo del n"mero de afiliados, la obra
social de un sindicato respecto a la de otro difieren tanto en el n"mero de
prestacin de servicios como en la calidad de la prestacin.
c5 El acceso de sindicalistas a cargos electivos del +artido Iusticialista y del
-inisterio de $raba*o les proporcion experiencia en el campo de la
negociacin. 0e aqu, que se hable del rol poltico del sindicalismo, ya que
durante la etapa de #lfonsn actu como opositor a sus polticas
econmicas estableciendo alianzas con los empresarios. Esto tuvo como
resultado la recomposicin del +artido Iusticialista en %&'<, la posibilidad
de participar en el Estado y, desde )l, promover la restauracin de la
legislacin laboral anterior al golpe militar de %&<3.
+or contraposicin, la e*ecucin de las reformas neoliberales menemistas
consolidaron la crisis de representati3idad en la sociedad ar(entina. no slo el
descr)dito de los partidos polticos, sino tambi)n el de las corporaciones.
,oncretamente, el poder tradicional del sindicalismo entr en crisis por tres motivos.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
28
1) la falta de eficacia gremial se manifest en la incapacidad para
defender los derechos de los traba*adores formales e informales
9'
.
,omo consecuencia del alto n"mero de personas que traba*aban en
la economa sumergida, surgieron nuevas centrales sindicales
9&
que
entendieron que los derechos de la clase traba*adora trascendan la
cubierta por los sindicatos tradicionales 1la clase traba*adora
registrada5.
95 # su vez, la aparicin del mercado negro se tradu*o en menores
tasas de sindicalizacin y, por ende, peores obras sociales.
>$a situacin econmica in9lu0e en la prestacin de los ser3icios sanitarios?
tanto de la prepa(a como de las obras sociales. #i la (ente no tiene empleo?
no puede recibir ser3icios de una obra social? por lo @ue Asta de;a de tener
in(resos. Por otra parte? si la situacin econmica no es buena? la (ente no
puede ir a la medicina pri3ada por@ue el costo de entrada es superior al de
la obra socialB tenAs @ue pa(ar C 1DD de entrada? la 9amilia del titular no es
bene9iciaria directa? el dis9rute de los ser3icios no se da desde el primer d)a
(el llamado per)odo de carencia) 0 dependiendo del tipo de en9ermedad
tenAs @ue pa(ar abono
+D
E.
3) 6 la falta de eficacia poltica se materializ en el menor peso de
candidatos de origen sindical en las listas del +artido Iusticialista y
en el nombramiento de un sindicalista como -inistro de $raba*o
(%
.
os sindicalistas, por el contrario, percibieron esta mutacin como
una crisis de la vinculacin de la clase poltica del +artido
Iusticialista con el movimiento obrero. +or lo tanto, una parte del
28
El movimiento obrero argentino es calificado como una organizacin antidemocr!tica y burocr!tica por
dos razones. a5 la toma de decisiones es centralizada; y b5 cuando se celebran elecciones sindicales, hay
una "nica lista de candidatos 1por lo que no existe oposicin5. 6 )stos suelen ser los mismos porque
@cuando alguien se va se queda el delfnA. Entrevista del autor con L)ctor 0omeniconi. ?uenos #ires,
#rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
29
+ara una visin de la composicin, ob*etivos y estrategias del -ovimiento de $raba*adores #rgentinos
1-$#5, ,orriente ,lasista ,ombativa 1,,,5 y de la ,entral de $raba*adores #rgentinos 1,$#5; v)ase
+alomino 19:::5.
30
Entrevista del autor con 4ub)n ,ortina. ?uenos #ires, #rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
31
a gestin de Iorge $riaca al frente del -inisterio de $raba*o represent el fin de los sindicatos ante
esta cartera ministerial.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
29
sindicalismo no lo consider nunca conductor del -ovimiento, ya
que )ste es una expresin org!nica del centro8izquierda y, en
cambio, -enem represent el centro8derecha.
# pesar del debilitamiento del movimiento obrero durante el gobierno
menemista, aqu)l fue capaz de redefinir el vnculo sindicatos8traba*adores utilizando
siempre la negociacin como un *uego de supervivencia en el espacio poltico. El
hecho de haber estado siempre en la mesa de negociacin les permiti debilitar las
iniciativas del gobierno, de tal manera que no perdiesen todos sus privilegios.
>$os con3enios del F5 0 las le0es laborales dicen @ue 3os tenAs el a(uinaldo
en dos cuotas. $a realidad te dice @ue? a pesar de la e4istencia de esta
norma? en la realidad el a(uinaldo se pa(a en cinco? seis? siete? oc:o cuotas
o no se pa(a. "ntonces? G@uA :acAsH GNe(ociIs o no ne(ociIsH &enAs @ue
ne(ociar. Parar en al(n punto (J) a partir del cual 3os te 3ol3Is 0
empecAs el proceso para 9ortalecerte
+2
E.
+ero, no slo la accin negociadora de los sindicatos fue fruto de un aprendiza*e
que tuvo su origen en cmo +ern los incorpor al sistema poltico argentino
((
; sino
que el menemismo 7a pesar de la e*ecucin de un programa econmico contrario a su
base poltica8 no desestim incluir dentro de su estilo poltico la idea de intercambio
peronista, aunque ba*o una nueva lgica. Vsta se plasm en los siguientes aspectos.
a) la no oposicin virulenta a las reformas laborales refle*adas en una ba*a
conflictividad social. durante el gobierno de -enem no se registraron
intentos de paro general, sino movilizaciones de protesta porque los
grandes gremios no se separaron de la ,2$
(D
. as razones que explicaron
la ba*a conflictividad social fueron %5 el alto ndice de desempleo desalent
a la gente a perder sus puestos de traba*o porque la competencia por otro
fue superior; 95 la disminucin de la afiliacin sindical como consecuencia
de la precariedad laboral y el mercado de traba*o en negro; y (5 la
32
Entrevista del autor con 4ub)n ,ortina. ?uenos #ires, #rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
33
Gna de las estrategias fue la praxis militar. @le pego para despu)s sentarme a negociarA y, de esta
forma, conquistar derechos. ,onsecuentemente, @el fin en s, no es el pegar, QsinoR pegar para voltear al
otroA. Entrevista del autor con -arcelino 2almes. ?uenos #ires, #rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
34
a -archa =ederal del 3 de *ulio de %&&D fue convocada por las dos centrales sindicales 1,$# y -$#5
contrarias al modelo econmico neoliberal.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
30
aparicin de nuevas formas de protesta laboral 7estallidos sociales y
cortes de ruta8 pusieron en entredicho el monopolio sindical de la
representacin de los traba*adores 1=arinetti, %&&&; 0elamata, 9::9;
#rmesto, 9::B5.
b5 El movimiento sindical apoy el proceso de flexibilizacin laboral a cambio
de que -enem le facilitase la transformacin de dirigentes sindicales a
empresarios. ante la incapacidad del Estado para redistribuir recursos o
favores entre el movimiento obrero 1porque el Estado se haba
privatizado5, el sindicalismo se acomod en los grupos de empresarios en
una nueva ofensiva al Estado. El resultado fue que se autoriz a los
sindicatos a crear sus propias administradoras de fondo de pensiones,
compraron empresas, postularon en las licitaciones de las empresas
privatizadas con la finalidad de obtener la explotacin de los servicios,
crearon sus propias aseguradoras de riesgo de traba*o, entre otras.
>'uando Menem estu3o preso durante el Proceso Militar? KAsteL compart)a la
celda con dos diri(entes sindicales M$orenzo de Mi(uel 0 ,ie(o IbINez. "l
me;or ami(o de Menem era un sindicalista? ,ie(o IbINez. = la pri3atizacin
mIs e4itosa 9ue =PO? 0 la acompaN ,ie(o IbINez. Pste 9orm parte del
primer directorio de =PO 0 se @ued con parte de los ne(ocios colaterales de
=PO? es decir? se las @ued el sindicato por@ue 9ue Al @uien administr a ese
sindicato
+5
E.
c) os sindicatos negociaron condiciones de salario a la ba*a a cambio de
recibir prebendas para el mantenimiento de sus obras sociales
(3
. la
defensa de las obras sociales se debi a que )stas le suministraron al
dirigente sindical, lo que no le provey la accin gremial en contextos de
mala situacin econmica 1afiliados5. En otras palabras, con
independencia de las condiciones socioeconmicas, la @ca*a sindicalA no
dependi del afiliado, sino de los contratos que las obras sociales
celebraron con las clnicas, farmacias, etc. porque detr!s de estos
35
Entrevista del autor con Enrique #rceo. ?uenos #ires, #rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
36
El +oder E*ecutivo haba aprobado el 0ecreto 93:&H&(, que disminuy los impuestos de los
empleadores sobre los salarios en los sectores primario, industrial y de la construccin.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
31
contratos siempre hubo alguna prebenda. #dem!s, el haber prestado los
servicios de salud, complementos de *ubilacin... durante d)cadas les
permiti consolidar una estructura burocr!tica de difcil
desmantelamiento.
d) os sindicatos recibieron compensaciones monetarias de los empresarios
a cambio de no ser denunciados por no cumplir los convenios colectivos
(<
.
son los propios sindicatos, quienes con el fin de preservar sus intereses
como organizacin contribuyeron a un mayor empeoramiento de las
condiciones sociolaborales de los traba*adores.
e) 6 el sindicalismo hizo concesiones legales en los aspectos asociados a los
derechos individuales del traba*o con el ob*etivo de conservar su propia
institucionalidad interna. la ausencia pol)tica del sindicalismo en el
,ongreso de la ;acin y en el -inisterio de $raba*o y Seguridad Social fue
compensada con su participacin en las comisiones del -inisterio de
$raba*o y Seguridad Social y en la ,omisin egislativa del $raba*o del
,ongreso de 0iputados, las cuales se dedicaron a la redaccin del texto
del #cuerdo -arco para el Empleo, la +roductividad y la Equidad Social,
antes de su envo al ,ongreso
('
. Es lo que se conoce con el nombre de
@modernizacin concertadaA porque el contenido del #cuerdo -arco
result de una ne(ociacin concordada entre el -inisterio de $raba*o, los
sindicatos y empresarios. Es decir, el avance de la reforma laboral slo
fue posible cuando el ,ongreso funcion como un rgano confirmatorio de
lo acordado previamente entre los actores. En caso contrario, se bloque
la aprobacin de la ley
(&
o se retras su aprobacin 1Etchemendy y
+alermo, %&&'5.
37
os sindicatos defendieron los convenios colectivos del a/o %&<B porque )stos regulan los aportes y
contribuciones obligatorias a los sindicatos. En la pr!ctica, los convenios colectivos de %&<B no se
aplicaron en materia de condiciones de traba*o, pero s en materia de obligacin de aportes a las obras
sociales. +or lo tanto, m!s que defender los intereses de los traba*adores, lo que protegieron fue un
sistema econmico que reverti en su organizacin gracias al principio de ultraactividad de los convenios
colectivos.
38
0ado que haba varios asuntos que ponan en *uego el poder sindical, la ,2$ vio en la negociacin una
oportunidad para excluir de la reforma laboral los temas de la negociacin colectiva y ultraactividad de
los convenios colectivos, demorar la desregulacin de las obras sociales y obtener compensaciones
monetarias para sus obras sociales.
39
En %&&9, ,avallo impuls un proyecto de flexibilizacin para las +y-ES respaldado por la G>#, pero no
logr el apoyo parlamentario. 6, en %&&(, el ,ongreso bloque el proyecto 4odrguez que tena como
finalidad incrementar la productividad y el empleo poniendo fin a la ultraactividad de los convenios
colectivos.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
32
98 E E-+4ES#4>#0E #42E;$>;E. E;$4E # 0>CE4S>0#0 6 #
$4#;S=E4-#,>S;
,uando -enem asumi la +residencia, el %D de mayo de %&'&, recurri a la
estrategia de colocar a sus @hombres de confianza
D:
A en cargos que consider claves
para la gestin de la economa. designacin y posicionamiento de cuadros t)cnicos
que compartieron la orientacin neoliberal, total lealtad a ,avallo y @virtual
inexistenciaA de disputas por los espacios de poder como consecuencia del
nombramiento de ,avallo como -inistro de Economa en %&&% 1Schvarzer y Sidicaro,
%&'<; lanos y -argheritis, %&&&5.
-iguel 4oig, representante del grupo empresarial 8un(e Q 8orn
R1
, fue el primer
-inistro de Economa nombrado por -enem. Este hecho indic la profundizacin de la
poltica econmica implementada por el radicalismo, aunque con tintes m!s ortodoxos
porque el Estado necesit del apoyo de los acreedores internacionales y el
empresariado local
D9
.
a muerte de 4oig, seis das despu)s de *urar el cargo, abri paso a ;)stor
4apanelli, cuya legitimidad respondi, seg"n $orre, a una manera de cmo el
peronismo construy el poder. con la intencin de evitar el aislamiento poltico
1sufrido por #lfonsn5 se conform @un gabinete Qque refle*R 1...5 aquello que existe
en la vida poltica y social del pas y QqueR no puede ser ignorado sino a un alto
costoA. +or el contrario, #cu/a piensa que esta estrategia contiene elementos de
ruptura con el pasado, ya que el cargo de -inistro de Economa ya no est! en manos
de organizaciones de tercer y cuarto grado 1p.e*. ,2E y ,2>5 caracterizadas por su
constante enfrentamiento con los grupos econmicos m!s poderosos 1p.e*. 8un(e Q
8orn, G># y la S4#5
D(
. +or lo tanto, el nombramiento de un representante de la 8un(e
Q 8orn @signific de*ar de lado el equilibrio entre el Estado y los actores socialesA.
40
o que fue una novedad fue el alto n"mero de profesionales t)cnicos dentro del gobierno de -enem.
+ero, el nombramiento de personas de confianza en el +oder E*ecutivo se observ con #lfonsn. en marzo
de %&'<, ,arlos #lderete fue designado -inistro de $raba*o con la finalidad de transmitir una imagen de
reconciliacin entre el radicalismo y el sindicalismo.
41
-ultinacional productoraHexportadora de granos y productos industriales ligados a la alimentacin, por
lo que las reformas fiscales no afectan directamente a sus negocios. Esta particularidad dio a -enem un
mayor grado de autonoma.
42
Este grupo identificado como un grupo de )xito 1eficiencia y claridad respecto a la direccin a seguir5,
histricamente ha sido identificado por el peronismo @como el modo de empresa capitalista cuyos
beneficios se contraponan a los intereses nacionalesA 1#cu/a, %&&B. (<95.
43
4ecu)rdese la pretensin fallida de +ern de constituir a la G># como la contrapartida de la ,2$
sindical.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
33
a gestin de Erman 2onz!lez al frente del -inisterio de Economa se
caracteriz por la puesta en marcha del Plan 8one4, smbolo de una @declaracin de
guerraA a un segmento del empresariado por no haber cumplido la promesa de
movilizar (.::: millones de dlares para la agricultura y %.B:: millones de dlares
para la industria petrolera, y por resistirse a competir en el mercado.
El nombramiento de 0omingo ,avallo como -inistro de Economa marc un hito
en la poltica econmica argentina. a implementacin del +lan de ,onvertibilidad
1%&&%5 desplaz la preocupacin por crear pleno empleo a cmo controlar la inflacin.
+or una parte, se equipar el peso con el dlar 1% peso U % dlar5 y se garantiz la no
emisin de moneda sin el respaldo de divisas. +or otra parte, se renunci a utilizar el
tipo de cambio, la poltica monetaria y fiscal como variable de a*uste. # esto hay que
a/adirle el escaso grado de apertura de la economa argentina y, consiguientemente,
el ba*o n"mero de divisas procedente de las exportaciones destinadas al pago de la
deuda frente a los continuos @a*ustes realesA del gasto p"blico.
El anuncio del +lan ,avallo desencaden la desaparicin de la vertiente
nacionalista8productiva del empresariado a favor de un nuevo empresariado de tintes
liberales
DD
, el cual funcion siguiendo la siguiente racionalidad.
>Sa0 un operador 9inanciero (@ue es un acreedor e4terno)? :a0 un operador
tAcnico (@ue es (eneralmente una empresa e4tran;era) 0 :a0 un con;unto
de (rupos locales @ue son los @ue 3e:iculizan (sic) @ue puedan (anar la
pri3atizacin el (rupo e4tran;ero. $o @ue pierden es mIs @ue compensado
por esa (i(antesca (anancia patrimonial
R5
E.
a nueva clase financiera se expres a trav)s del =ondo -onetario >nternacional
1=->5 en el escenario nacional. Su opinin no incida en la vida poltica del pas, si no
era a trav)s de lo impuesto por el =-> 7lo cual se transformaba en legtimo. El
,onse*o Empresario #rgentino 1,E#5 no era el grupo m!s institucionalizado; pero s el
que tuvo mayor incidencia en el panorama poltico y econmico mediante la
divulgacin de sus ideas y el acceso directo a los funcionarios.
#unque el gobierno temi un enfrentamiento con los empresarios, )stos
pactaron los precios e iniciaron un di!logo con el gobierno para fi*ar la futura poltica
econmica. 2obierno y empresarios acordaron no modificar el tipo de cambio y la
44
os grupos empresariales de la )poca neoliberal simbolizaron el @renacimientoA del empresariado que
naci en el a/o <3.
45
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
34
apertura econmica, pero s reba*ar los costos indirectos a la produccin por medio de
desregulaciones del mercado laboral.
Si nos referimos a aquellos aspectos asociados a los derechos individuales del
traba*o, los intereses y valores de los empresarios primaron en menoscabo del de los
traba*adores por tres razones.
%. en los debates no se tuvieron en cuenta la opinin de todos los actores;
especialmente, el de las nuevas centrales sindicales. -ugnalo, diputado
por ?uenos #ires, manifest mucha tristeza al no ver a los traba*adores
argentinos en las galeras del recinto del ,ongreso de la ;acin cuando
se debati la ey 9D.:%(H&% ;acional de Empleo. Situacin contraria a
cuando #lfonsn intent democratizar un movimiento obrero *er!rquico,
autoritario y politizado mediante la sancin de la ey de
4eordenamiento Sindical.
9. a falta de control por parte de los inspectores de traba*o para verificar
el cumplimiento de las cl!usulas contractuales, y la dilacin de los
*uzgados y tribunales laborales para resolver las controversias permiti
a los empresarios utilizar los contratos temporales no con el fin de crear
nuevos puestos de traba*o, sino con el ob*etivo de obtener los
beneficios econmicos que este tipo de contratacin le proporcionaban.
>$as empresas de ser3icios toman pi3es de 1F aNos a C25D por mes? no
pueden sindicalizarse? les pro:)ben sindicalizarse? a los tres meses los
ec:an 0 les :acen :acer ;ornadas laborales no de T :oras? sino de 1D? 11 J
con cual@uier tipo de compromiso. 'omo saben @ue tenAs un contrato de +
meses? Kte dicenL :o0 te tenAs @ue @uedar :asta las once de la noc:e. 6os
podAs irte a las siete de la tarde? andI? pero a los tres meses te 3as. "l @ue
se @ued? as) no 3ale nada? as) tenA su contrato reno3ado
RU
E.
(. 6 los intereses del +artido Iusticialista difirieron de los sindicales.
mientras que )stos se comportaron con una finalidad de profundizar las
conquistas sociales de los traba*adores, el +artido Iusticialista busc la
rentabilidad del ciclo poltico.
46
Entrevista del autor con -arcelino 2almes, ?uenos #ires, #rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
35
@Mientras los canales de tele3isin retransmit)an en directo los debates
:asta la una de la maNana? los diputados :ac)an unos discursos opositores
@ue cual@uiera @ue KlosL escuc:aba? Kdec)aL? esta le0 no pasa. A:ora? a la
una de la maNana cuando cual@uier traba;ador se 3a a dormir (...)? los
mismos @ue dec)an discurso de opositores? le3antaban la mano. = a las
oc:o de la maNana dec)an @ue la le0 :ab)a sido aprobada
D<
A.
En %&&', como consecuencia de los altos ndices de desempleo y de la
proliferacin del traba*o en negro, el ,ongreso de ;acin decidi aprobar la ey
9B:%(H&' de 4eforma aboral. Vsta, contraria a la ey ey 9D:%(H&% ;acional de
Empleo, tuvo como ob*etivo la creacin de empleo estable estimulando la contratacin
de los traba*adores por tiempo indeterminado.
a respuesta del empresariado fue de oposicin total
D'
porque supona
implementar medidas proteccionistas contrarias al modelo econmico iniciado desde la
asuncin de -enem al poder. Sin embargo, en los debates del Senado se explicit la
necesidad de estas medidas ante @las reiteradas concesiones hechas a los empresarios
argentinos a costa del sacrificio hecho por los traba*adores para la modernizacin del
pas
D&
A.
#ntes de la aprobacin de la ey 9B:%(H&' de 4eforma aboral,
inesperadamente, se elimin la cl!usula transitoria, la cual transformaba los contratos
promovidos en empleo indeterminado. Se di*o que fue una imposicin del =->, ya que
la decisin se tom tras una visita del -inistro de $raba*o a este organismo financiero
internacional.
>gualmente, se criticaron el mantenimiento del principio de ultraactividad de los
convenios colectivos y el cumplimiento de tener a m!s de B:: traba*adores para que
la negociacin del convenio colectivo se pudiera acordar a nivel de empresa. Esta
"ltima medida fue un gran problema porque la mayora de las empresas argentinas
eran inferiores a ese n"mero establecido. 6 aqu)llas que cumplan el requisito,
tuvieron que negociar a trav)s de un delegado de empresa, no elegido por los
traba*adores, sino por el sindicato. +or lo tanto, si se tiene en cuenta el dise/o
organizacional del sindicalismo argentino, siempre se privilegi a la organizacin
47
Entrevista del autor con -arcelino 2almes, ?uenos #ires, #rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
48
+or el lado empresario, el 2rupo de los Echo plante un proyecto alternativo. +or el lado sindical,
fueron los sindicatos m!s combativos. el -$# y la ,$#.
49
+alabras del discurso del senador -iranda, representante de la +rovincia de $ucum!n. #ctas del
Lonorable ,ongreso de la ;acin #rgentina.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
36
sindical con personera gremial en grado superior 1mermando la accin de los
sindicatos que est!n m!s prximos a los problemas de los traba*adores5.
a supuesta in*erencia del =-> en la decisin de eliminar los contratos por
tiempo indeterminado no slo se refle* en la legislacin laboral, tambi)n en las
relaciones mantenidas entre el -inisterio de Economa y -inisterio de $raba*o. as
relaciones de conflicto entre los dos ministerios giraron en torno a la cantidad de
presupuesto asignado anualmente para desarrollar sus actividades. Sin embargo, la
pugna la gan el -inisterio de Economa, por lo que estrech los m!rgenes de
maniobra del -inisterio de $raba*o.
>$a reduccin a la mitad del Plan &raba;ar por razones de insu9iciencia
presupuestaria imposibilita la super3i3encia del Ministerio de &raba;o? 0a
@ue (enera un caos social
5D
E.
+or "ltimo, si se tiene en cuenta que el modelo econmico es el de reduccin del
tama/o del Estado y cercenamiento de los derechos del traba*ador, se procur que el
-inisterio de $raba*o, @nunca QfueraR ocupado por funcionarios que QtuvieranR hambre
o interpretacin de lo social. 2eneralmente, terminaQronR siendo empleados del que
dicta la poltica de economa, que es el -inisterio de Economa
B%
A.
;* LA SOMBRA DEL MENEMISMO EN LA ARGENTINA DEL SIGLO
66I
U.1 AV! 2DD1B 'RI#I# "'!N*MI'A
a implementacin de las reformas econmicas neoliberales 7contraccin del
gasto p"blico, liberalizacin de los mercados y privatizacin de los servicios p"blicos8
durante el 2obierno de -enem llev apare*ado un cambio en los ob*etivos de la
poltica social. ,ontrario a las polticas universales, proteccionistas y de inclusin
social del modelo de >ndustrializacin de Sustitucin por >mportaciones, la gestin de
la poltica social menemista se subordin al crecimiento econmico. se crey que
consiguiendo un equilibrio macroeconmico, )ste se @derramaraA sobre el con*unto de
la poblacin y, de esta manera, se reducira la pobreza 1NliFsberg, %&&<5.
50
51
Entrevista del autor con -arcelino 2almes. ?uenos #ires, #rgentina, *ulio8octubre de 9::%.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
37
Sin embargo, la realidad argentina mostr que puede haber crecimiento
econmico sin que ello revierta en una me*ora de las condiciones socioeconmicas de
la gente m!s pobre. Entre %&&: y %&&' el coeficiente 2ini
B9
vari de :.B: a :.BD
1,E+#, 9::35. Esto demuestra que durante el 2obierno de -enem, la polarizacin
social en #rgentina se hizo m!s grande, y )sta alcanza su grado mayor durante el
2obierno de 0uhalde 1:.B&5 y, apenas, se reduce durante el 2obierno de Nirshner
1:.B95.
En %&&', la economa argentina entr en recesin, la cual se agrav por la
concatenacin de los siguientes hechos econmicos. devaluacin de ?rasil 1%&&&5, la
moratoria en el pago de la deuda externa argentina 19::%5 y, finalmente, el abandono
del r)gimen de convertibilidad monetaria 19::95. El resultado final. crisis institucional
1renuncia del +residente 0e la 4"a5 y socioeconmica
B(
.
El impacto social de la crisis se manifest tanto en los sectores de
infraestructura como en el sector salud, educacin y sistema de pensiones. a
poblacin redu*o el consumo de servicios de agua, electricidad, gas,
telecomunicaciones y transporte con la finalidad de controlar los gastos; se aprecia el
paso de un plan de pago normal a uno de consumo restringido como estrategia para
evitar la desconexin del servicio; y frente a la incapacidad del pago de servicios de
autob"s, ferrocarril o metro, los via*eros se vean obligados a pagar una tarifa inferior
a la que correspondera o no pagaban el servicio porque el control era menor.
#dem!s, desde que estall la crisis, las empresas son m!s flexibles en la desconexin
del servicio 1=oster, 9::(5.
El deterioro del sector salud resulta de la interrelacin de varios factores, tales
como. la cada en la recaudacin de aportes traba*adores8patronales debido al
aumento del desempleo; el aumento del costo de los medicamentos; el incremento de
la demanda de la sanidad p"blica frente a la privada al disminuir la capacidad de
ingreso de los hogares para mantener la doble cobertura; y mayor riesgo
epidemiolgico como consecuencia del deterioro de las condiciones de vida de la
poblacin 1Gribe y SchJab, 9::95.
52
-ide el grado de desigualdad de la distribucin del ingreso de una sociedad. Este coeficiente vara entre
: 1desigualdad mnima5 y % 1desigualdad m!xima5.
5 3
Seg"n el -inistro de Salud del 2obierno de 0uhalde, @la desnutricin infantil y el hambre en #rgentina
no se solucionan slo desde el Sistema de Salud porque es un problema de exclusin social, acceso a la
salud y a la educacinA 1,itado por =iszbein y 2iovagnoli, 9::(5. En el a/o 9::9, el DB,DT de la
poblacin era pobre, el coeficiente 2ini subi a :.B& y el %&T de la poblacin estaba desempleada
1,E+#, 9::35.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
38
En el !rea de educacin, las tasas de cobertura en educacin se mantuvieron
constantes con independencia del aumento progresivo de la pobreza. $ampoco la
crisis tuvo un gran impacto sobre el nivel absoluto de gastos, pero s en el destino de
estos. comedores escolares y programas de becas.
Seg"n una encuesta del ?anco -undial, cuando se pregunt a las familias
acerca de los a*ustes realizados que pudieran afectar a sus hi*os, el <%,&T respondi
que haba disminuido su capacidad de gasto para comprar "tiles escolares. +or
contraposicin, el porcenta*e de familias que cambiaron a sus hi*os de escuelas
privadas a p"blicas o a otras privadas menos caras fue de un 9T y (,%T,
respectivamente 1+arandeFar et al., 9::(5.
+or "ltimo, el empeoramiento del mercado laboral, el d)ficit estructural del
2obierno =ederal y las +rovincias y la ba*a calidad en los servicios brindados por el
sistema privado 1#dministradoras de =ondos de +ensiones y Iubilaciones, #=+I5 tienen
efectos directos sobre la menor cobertura del sistema de pensiones.
+or un lado, ante el aumento del desempleo y la informalidad laboral, el
2obierno aprob un esquema no contributivo que otorg beneficios a personas
mayores de setenta a/os, personas pobres, discapacitados, veteranos de la guerra de
las -alvinas, mu*eres con siete hi*os o m!s, y miembros del ,ongreso.
+or otro lado, estuvieron los problemas fiscales derivados del d)ficit p"blico de
;acin y +rovincias y de la incapacidad del Estado para recaudar eficientemente los
impuestos.
6, por "ltimo, el costo e ineficiencia del sistema privado para obtener beneficios
derivados del cobro de una comisin para cubrir gastos administrativos y la demora
en recibir los beneficios solicitados influyeron en la confianza que los ciudadanos
tenan en las #=+I 14ofman, 9::(5.
U.2 R"#P-"#&A <-8"RNAM"N&A$B !R%<"N"# = 'ARA'&"R%#&I'A# ," $!#
PR!<RAMA# ," PR!&"''I*N #!'IA$
3.9.% E4W2E;ES +4E24#-#S 0E +4E$E,,>S; SE,>#
Lasta la d)cada de los noventa, en #rgentina la huelga se consider el medio
tradicional de reclamo social y poltico por parte de los traba*adores 1-c2uire, %&&95.
+ero )stas pierden eficacia en tanto y en cuanto las f!bricas se quedaron vacas. Es
decir, la desocupacin y la desafiliacin de los traba*adores @redefinieron las
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
39
limitaciones y oportunidades de utilizacin de los formatos cl!sicos de los traba*adores
ocupados, y a la vez facilitaron la innovacin espacial de las confrontacionesA
1#rmesto, 9::B. %9%5.
a aparicin de los estallidos sociales y los cortes de ruta como nuevas formas de
reclamo laboral estuvieron ligadas al proceso de a*uste econmico llevado a cabo por
los gobiernos provinciales para lograr los ob*etivos macroeconmicos del 2obierno de
la ;acin.
as principales seme*anzas entre los estallidos sociales y los cortes de ruta est!n
en el rechazo explcito a la poltica de abandono y de corrupcin del gobierno
menemista; y en el alto impacto en la vida poltica argentina. #unque no existi un
marco de identificacin com"n entre los manifestantes de los estallidos sociales y los
cortes de ruta, los medios de comunicacin social 7especialmente, la televisin8
potenciaron los efectos simblicos del lengua*e moral contra la elite poltica y el corte
de la circulacin de bienes y personas por el territorio argentino.
+or el contrario, las diferencias entre los estallidos sociales y los cortes de ruta se
visualizan en la naturaleza de los actores que participan en estas nuevas pr!cticas
espaciales, sus demandas, modo de expresin, alcance y destinatario.
os estallidos sociales tienen sus orgenes en el d)ficit fiscal y en la falta de
financiacin de varias provincias a partir del a/o 9::%
BD
, lo cual cre a los gobiernos
provinciales dificultades para cumplir con el pago de salarios y la continuidad del
empleo de los funcionarios p"blicos. -uchos pagos se fraccionaron, se segmentaron o
se abonaron con bonos provinciales o mediante el ticFet canasta 1+arandeFar et al.,
9::(5. Sin embargo, los cortes de ruta fueron utilizados por el movimiento de
desocupados como t!ctica de confrontacin poltica contra el Estado, como medio para
obtener dinero y planes sociales que los municipios eran incapaces de proveerles
1#rmesto, 9::B5.
54
Seg"n =arinetti 1%&&&5, los antecedentes m!s remotos de los estallidos sociales datan de %&'&, cuando
en varias provincias se produ*eron movilizaciones, cuyas consecuencias fueron la modificacin del
sistema de partidos 7,atamarca, ,hubut, -endoza, 4o ;egro, San Iuan, Santiago del Estero, $ucum!n y
Santa =e8 o la renuncia del gobernador 7Santa ,ruz, ,hubut y Iu*uy.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
40
$abla (. 0iferencias y seme*anzas entre los estallidos sociales y los cortes de ruta
ESTALLIDOS SOCIALES CORTES DE RUTA
ACTORES #salariados sector p"blico 0esocupados
DEMANDAS 0efensa empleo y
salarios
Soluciones puntuales
MODO DE
E6PRESIN
,oncentracin calle*era Ebstruccin carreteras
nacionales
ALCANCE ,apitales de provincias Xmbito local
DESTINATARIO ,ontra la elite de las
provincias
,ontra la elite de la ;acin
y los gobiernos provinciales
IMPACTO #lto #lto
LENGUA8E 4echazo poltica
menemista
4echazo poltica
menemista
=uente. elaboracin propia, a partir de =arinetti 1%&&&5.
3.9.9 ,#4#,$E4WS$>,#S +4E24#-#S 0E +4E$E,,>S; SE,>#
El ob*etivo de este apartado es hacer un an!lisis de los diferentes programas de
proteccin social en #rgentina durante el perodo 9::989::(, a partir de la seleccin
de siete variables. %5 !rea social; 95 tipo de beneficio; (5 destinatario; D5 modalidad
de e*ecucin; B5 costo para el beneficiario; 35 fuente de financiacin; y <5 zona
geogr!fica.
AnIlisis a(re(ado
0e un total de %%< programas de proteccin social en #rgentina.
a5 El (3T corresponden al !rea de Salud, el 9%,BT al !rea de #sistencia
Social, y el %DT a Ce*ez, >nvalidez y Sobrevivencia.
b5 -!s del B:T entregan sus beneficios en especie, frente al 9<,DT que los
entregan exclusivamente en dinero.
c5 El &%,BT est!n dirigidos a grupos segmentados, frente al ',BT que est!n
orientados a la poblacin en general.
d5 El &BT son e*ecutados por el 2obierno =ederal.
e5 El %<T tienen un costo para el beneficiario.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
41
f5 El <<T est!n financiados con fondos internos. El 9:,BT con fondos
mixtos, y un 9,3T con fondos externos.
g5 El <&,BT tienen cobertura en todo el pas, frente al 9:,BT que slo se
e*ecutan en algunas de las 9D provincias.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
42
$abla D. +rogramas de proteccin social en #rgentina, seg"n cobertura del pas 19::989::(5
<REA SOCIAL TODO EL PAS = ALGUNAS PRO3INCIAS = TOTAL =
S#G0 (B (<,3( < 9&,%< D9 (B,&
0>S,#+#,>0#0 9 9,%B % D,%< ( 9,3
CEIEK, >;C#>0EK y SE?4EC>CE;,># %D %B,:B 9 ',(( %3 %(,<
=#->># e L>IES % %,:' D %3,3< B D,(
0ESE-+EE y -E4,#0E #?E4# %: %:,<B % D,%< %% &,D
C>C>E;0# y S#;E#->E;$E B B,(' 9 ',(( < 3,:
#S>S$E;,># SE,># %' %&,(B < 9&,%< 9B 9%,D
E0G,#,>S; ?XS>,# D D,(: 8 8 D (,D
#>-E;$#,>S; y ;G$4>,>S; D D,(: 8 8 D (,D
TOTAL &( %:: 9D %:: %%< %::
=uente. elaboracin propia, a partir de >nventario de +rogramas de +roteccin Social seg"n !rea, 9::989::(.
Secretara de +oltica Econmica, -inisterio de Economa.
http.HHJJJ.mecon.gov.arHpeconomicaHbasehomeHgastosocial.html
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
43
AnIlisis espec)9ico
El an!lisis realizado en este apartado se basa en los resultados obtenidos
mediante cruce de las diferentes variables enumeradas arriba, seg"n @zona
geogr!ficaA. Esta variable act"a como variable de segmentacin.
%8 ,obertura en todo el pas
0e un total de &( programas de proteccin social con cobertura en todo el pas.
a5 El (<,3T corresponden al Xrea de Salud, el %&,(BT a #sistencia Social y
el %BT a Ce*ez, >nvalidez y Sobrevivencia.
b5 El 3:T entrega sus beneficios en especie, en contraposicin al (9,(T que
son monetarios. Seg"n las !reas sociales, 0iscapacidad, Civienda y
Saneamiento, y #limentacin y ;utricin entregan totalmente sus
beneficios en especie. +or el contrario, Ce*ez, >nvalidez y Sobrevivencia,
0esempleo y -ercado aboral, #sistencia Social, y =amilia e Li*os son
beneficios exclusivamente monetarios.
c5 El '&T est!n dirigidos a grupos especficos de la poblacin frente al %%T,
cuyos destinatarios son la poblacin en general. +or !reas sociales, los
programas de 0iscapacidad, Ce*ez, >nvalidez y Sobrevivencia, =amilia e
Li*os, 0esempleo y -ercado aboral, Civienda y Saneamiento, Educacin
?!sica, y #limentacin y ;utricin est!n orientados en su totalidad a
determinados grupos sociales. En cambio, Y de los programas de Salud
son universales.
d5 El 'DT est!n financiados por fuentes internas frente al %BT lo son con
fondos internos y cr)ditos externos. os programas financiados en un
%::T con fondos internos son el de 0iscapacidad, Ce*ez, >nvalidez y
Sobrevivencia, =amilia e Li*os, y Civienda. Sin embargo, la financiacin de
los programas de Educacin ?!sica y #limentacin y ;utricin provienen
de fuentes mixtas.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
44
e) El 3:T
BB
est!n e*ecutados por el 2obierno =ederal frente al D:T que los
e*ecutan los gobiernos provinciales. El "nico programa e*ecutado por el
2obierno =ederal en exclusiva es el de =amilia e Li*os.
f5 El '(T no suponen ning"n costo para el beneficiario por la
contraprestacin recibida. os programas que est!n totalmente exentos
de costos son el de 0iscapacidad, =amilia e Li*os, 0esempleo y -ercado
aboral, Educacin ?!sica, y #limentacin y ;utricin.
98 ,obertura en algunas provincias
0e un total de 9D programas de proteccin social con cobertura solamente en
algunas provincias argentinas.
a5 El B',(DT corresponden a las !reas de Salud y #sistencia Social, y el
%3,3<T a =amilia e Li*os.
b5 El 3'T entrega sus beneficios en especie frente al 9BT de beneficios
mixtos 1dinero y especie5. +or !reas sociales, 0iscapacidad, 0esempleo y
-ercado aboral, y Civienda y Saneamiento entregan exclusivamente sus
beneficios en especie. +or el contrario, =amilia e Li*os, y #sistencia Social
ofrecen beneficios en especie o en forma de dinero.
c5 $odos los programas analizados est!n dirigidos a grupos especficos de la
poblacin.
d5 El B:T est!n financiados con fondos internos, pero su viabilidad depende,
en gran medida, de financiacin mixta 1fondos internos y cr)dito externo5.
e) El 3B,9T
B3
est!n e*ecutados por los gobiernos provinciales frente al (BT
que puso en marcha el 2obierno =ederal. Salvo Salud y Ce*ez, >nvalidez y
Sobrevivencia, el resto o los e*ecuta el 2obierno =ederal 10iscapacidad y
0esempleo y -ercado aboral5 o el 2obierno =ederal y gobiernos
provinciales 1=amilia e Li*os, y Civienda y Saneamiento5.
f5 El '(,(T no suponen ning"n costo para las personas que reciben los
beneficios de los programas. # excepcin de Ce*ez, >nvalidez y
Sobrevivencia, y #sistencia Social, el resto son gratuitos.
55
Este porcenta*e est! subestimado, ya que por razones de informacin no se pudieron especificar el tipo
de modalidad de tres programas sociales.
56
Este porcenta*e est! subestimado, ya que por razones de informacin no se pudo especificar el tipo de
modalidad de un programa.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
45
3.9.( 0V=>,>$ 0E-E,4X$>,E E; # 2ES$>S; 0E ES +4E24#-#S 0E
+4E$E,,>S; SE,>#
# pesar de que el modelo de desarrollo econmico neoliberal promueve la
existencia de un @Estado mnimoA, la globalizacin transform los roles y estructuras
de los estados, la poltica y la gestin haciendo necesario una redefinicin de sus
funciones tradicionales orientadas m!s hacia la capacidad de gestin de los problemas
p"blicos que hacia el tama/o del Estado.
#l igual que se pas del modelo burocr!tico al de ;ueva 2estin +"blica; hoy en
da, existe un consenso generalizado en torno a que la eficacia y la legitimidad se
fundamentan en la interaccin entre los distintos niveles de gobierno. +or lo tanto,
aunque no se niega la autonoma del Estado y la Sociedad, s se reconoce su
interdependencia y la necesidad de coordinacin y negociacin para la formulacin,
implementacin y evaluacin de las polticas p"blicas.
0e acuerdo a lo anterior, el estado argentino adolece un d)ficit democr!tico tanto
en el interior de sus instituciones como en las relaciones de )stas con el -ercado y la
Sociedad ,ivil. +or ello, es necesario responder a la siguiente pregunta. Oqu) factores
condicionaron la capacidad de gestin democr!tica del estado argentino en polticas
socialesP
En primer lugar, la subordinacin de la poltica social respecto a las polticas de
reforma econmica dentro de la agenda poltica del gobierno. Ello se debe a que el
modelo neoliberal no concibe el desarrollo social como un fin en s mismo ni como
algo necesario para alcanzar un desarrollo econmico satisfactorio; sino todo lo
contrario.
En segundo lugar, la visin tecncrata del proceso de elaboracin de las polticas
sociales implic un d)ficit de participacin de los beneficiaros directos, indirectos,
excluidos y per*udicados. Esto tuvo como resultado la formulacin e implementacin
de proyectos sociales con visiones parciales; as como, la colocacin de recursos en
regiones de f!cil acceso, pero que no necesariamente necesitaban m!s los recursos
B<
.
En tercer lugar, la falta de especificidad en los ob*etivos de un proyecto a nivel de
impacto 1outcome5, propsito y componentes 1output5 resulta de un mal an!lisis de
las caractersticas del entorno interno y externo a la organizacin en t)rminos de
57
Seg"n NliFsberg 19::<5, la percepcin de los sectores desfavorecidos por parte de las elites desde el
pre*uicio y su miedo a compartir el poder son dos factores que explican la par!lisis en la participacin en
#m)rica atina.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
46
debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades de los actores involucrados en la
consecucin de determinados ob*etivos
B'
.
En cuarto lugar, las pocas evaluaciones que se realizan de los resultados de los
proyectos sociales se suelen hacer al final, por entender la evaluacin como una fase
m!s del proyecto y no como algo simult!neo a la e*ecucin de )ste. Si las
evaluaciones se realizaran al mismo tiempo que se e*ecuta el proyecto, se
comprobara si el problema se ha definido sobre las causas 1las races del problema5
o, por el contrario, si se ha estado traba*ando en los efectos de las causas.
Esto significa que un proyecto debe estructurarse a partir de una necesidad 1U
problema5, la cual resulta del an!lisis de la realidad. Gna vez hecho el diagnstico de
esa realidad se estar! en condiciones de @visionarA las necesidades y no los deseos. Es
decir, se analiza la realidad para conocerla y detectar qu) se necesita o qu) funciona
mal, no bas!ndonos en lo que nos gustara, sino en lo que se puede hacer dentro del
contexto poltico, social, econmico y cultural en el que vamos a e*ecutar nuestras
acciones.
Entonces, si la fase de formulacin del problema no est! bien planteada, el resto
de fases por las que transcurre el proyecto quedar!n autom!ticamente
@contaminadasA, no tanto como consecuencia de una mala e*ecucin de las acciones,
su monitoreo o evaluacin 1que, en s mismos, tambi)n son problemas5, sino por no
traba*ar en las races del problema.
6, por "ltimo, hasta finales de la d)cada de los ochenta, la principal caracterstica
del sistema federal argentino era de gran poder concentrado en la ;acin. Sin
embargo, la crisis fiscal de la ;acin, en la d)cada de los noventa, puso a prueba los
mecanismos de cooperacin y coordinacin en el interior de las instituciones de la
;acin #rgentina; entre )stas y las provincias, y en el interior de las propias
provincias. Seg"n 4epetto y +otenza 19::(5, la descentralizacin de la poltica social
argentina se bas en la transferencia de fondos de la ;acin a las provincias dentro de
un @contexto de marcado deterioro institucionalA que hizo que, por un lado, no se
valorasen las capacidades institucionales de las provincias para gestionar los fondos
recibidos y, por otro lado, tampoco la ;acin definiese una estrategia que compensase
las diferencias sociales y territoriales.
58
Esto demuestra que una organizacin puede tener planes, pero estos no ser exitosos por no tener en
cuenta las caractersticas del entorno que deben coadyuvar a la consecucin de los ob*etivos.
!"#P$ DE %"A&A'$ ()
47
En definitiva, ante un contexto de crisis socioeconmica, de incapacidad de la
;acin, las provincias y los municipios de resolver los problemas de los ciudadanos y
de dificultad para seleccionar a los beneficiarios de los programas debido a la falta de
censos confiables, el clientelismo como t)cnica de gestin ha sustituido, por defecto,
al Estado en la formulacin y e*ecucin de los programas sociales limitando la
capacidad de decisin de las comunidades acerca de lo que m!s les convienen
1#lonso, 9::<. &3; NliFsberg, 9::<. 3'5.
CONCLUSIONES
El estilo reactivo y consensual de la poltica laboral menemista resulta del
impacto del paso de un modelo de desarrollo socioeconmico proteccionista e
intervencionista a otro de economa de mercado sobre el marco de regulacin de las
relaciones laborales. a interrelacin de ambos cambios afecta no slo a las funciones
y recursos del Estado; sino a la relacin de )ste respecto a los recursos, estrategias y
comportamiento de los sindicatos y empresarios.
+or una parte, -enem asume una actitud reactiva ante la resolucin de los
problemas laborales derivados de los efectos negativos de las reformas
macroeconmicas por dos razones.
a5 la aprobacin del +lan de ,onvertibilidad, en %&&%, significa un perodo de
estabilidad y bonanza econmica. Slo, cuando la situacin econmica
empeora y la tasa de desempleo alcanza niveles in)ditos 1%',3T5,
-enem intenta recuperar el control de una situacin apremiante.
b5 a d)bil institucionalizacin del +artido Iusticialista, la falta de control del
partido peronista por parte del sindicalismo y los buenos resultados
electorales conseguidos en las provincias se convirtieron en los recursos
necesarios para conservar su capital poltico y, por ende, posponer una
reforma laboral que afecta a los intereses y recursos de un actor clave en
la consecucin de sus metas econmicas y polticas. el movimiento
sindical.
+or otra parte, la relacin del gobierno con los sindicatos y empresarios es
consensual debido a que los actores ponen en pr!ctica las habilidades aprendidas
desde tiempo de +ern. la idea de intercambio y negociacin concertada como
estrategia de las corporaciones para proteger sus @intereses creadosA durante el
primer gobierno peronista. 0e lo contrario, no se explica que el contenido de la
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48
poltica laboral de los noventa sea un refle*o de los a/os cuarenta, aunque invertida la
correlacin de fuerzas. la defensa de las prerrogativas corporativas se traducen en
una liquidacin de las conquistas sociales de los traba*adores.
+or lo tanto, el estudio del estilo de la poltica laboral menemista desde el #n!lisis
de 4edes de +olticas +"blicas muestra los siguientes resultados.
a5 el estilo de las polticas depende de la capacidad de los actores que
participan en el proceso de elaboracin de esa poltica para mediar o
minimizar los efectos negativos del cambio estructural.
b) El estilo de las polticas est! en funcin del n"mero de actores que est!n
fuera o dentro del proceso de elaboracin de las polticas p"blicas. El
estudio de caso de la poltica laboral menemista nos permite identificar
relaciones aparentemente democrIticas entre los actores, ya que la forma
de cmo se construye el consenso se basa en la exclusin de las nuevas
centrales obreras surgidas de la divisin del movimiento sindical y de los
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