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Estudio introductorio

A EXPERIENCIA poltica de mi generacin est marcada por la amplia
intervencin del estado y por la desilusin de su desenlace: un gobierno fiscalmente
deficitario, administrativamente exhausto y polticamente anquilosado. Fue tambin el
mismo gobierno, en mucho bajo la presin de la sociedad y en parte anticipndose a la
iniciativa social, el que en los ltimos aos procedi a corregir y moderar su exceso de
gasto, regulacin y control poltico. Todos los estudios indican que el crecimiento
desmedido del estado termina en dficit fiscal y en dficit de consenso poltico. El
sistema mexicano no fue excepcin.

El trabajo intelectual y poltico de la dcada ha sido saber por qu el gran gobierno
lleg tan lejos en sus errores, con el fin de saber cmo el gobierno podra ser eficaz en
sus tareas y promesas y, ms radicalmente, para averiguar si el gobierno posee la capa-
cidad de ofrecer soluciones, de qu tipo y a cules problemas. Por encima de las
preferencias ideolgicas, definir cul es el mbito de lo gubernamentalmente factible y
constructivo ha sido la cuestin de fondo. El redimensionamiento del estado, su
"adelgazamiento", ha sido la bsqueda por reencontrar y acotar lo que deben y pueden
hacer bien los poderes del estado: determinar cules son los fines pblicos a cumplir,
posibles de ser realizados, y a travs de cules instrumentos y opciones de accin. A
esta empresa de racionalidad y publicidad poltica quiere contribuir el anlisis, estudio y
diseo de polticas.


I. Redimensionamiento, democratizacin,
racionalidad de la gestin pblica

En la dcada de los ochenta el estado mexicano, como muchos otros estados
latinoamericanos, fue sacudido por la demanda social de democratizacin y
redimensionamiento. Los otrora Poderossimos vientos de la Revolucin y la
Contrarevolucin, estatistas por naturaleza e instrumentos, se han dispersado y tal vez
desvanecido entre los muchos desencantos y equivocaciones. Democratizacin y
redimensionamiento del estado son empresas interdependientes y complementarias,
hechas a la medida de la impugnacin al antiguo rgimen, aquel que combinaba
autoritarismo e hipertrofia, donde el mbito estatal y el aparato guber-
namental-burocrtico se desbordaban en paralelo con la crecida del autoritarismo.

Al abrirse los aos ochenta, la insolvencia fiscal del estado mexicano, el detonador
del colapso econmico, fue socialmente interpretada como desenlace y sntoma de una
profunda patologa: un gobierno interventor que lleg a imaginarse sin lmites de poder
y sin lmites de recursos. Por ello, ocurri la insurgencia social, reclamando controles
democrticos y asignacin eficiente de los recursos pblicos. En efecto, a diferencia de
otros dramticos percances del pasado, la magnitud de la crisis de los aos ochenta ya
no fue interpretada pacientemente como simple torpeza de clculo del gobierno en el
diseo de la poltica econmica o como simple error de gestin. La raz de las
decisiones equivocadas del gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se
hallaba en la misma estructura autoritaria del sistema poltico-administrativo,
L
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imponente, incontenible, sin el contrapeso de las libertades econmicas
(redimensionamiento) y polticas (democracia) de los ciudadanos.

En contrapunto a toda una historia de exuberancia estatal, hemos aprendido a lo
largo de la dcada-que los recursos polticos y econmicos del estado son limitados y
hasta escasos. Requieren el cuidado pblico. Ante la pluralidad y autonoma social, el
gobierno no puede contar con todo el consenso poltico que necesita para movilizar la
sociedad entera hacia proyectos holsticos, colectivamente compartidos. Y sus recursos
pblicos son menores a los requeridos para atender con urgencia y eficacia los ingentes
problemas sociales. Hemos descubierto el estado limitado, el gobierno limitado. Cada
una de las decisiones de gobierno, buenas, malas o regulares, necesita y consume
recursos polticos y fiscales. Cada decisin cuesta, tiene costos de operacin y, si es
equivocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el rengln de la poltica como en el
de la hacienda pblica. En la euforia intervencionista no nos planteamos con relieve y
claridad la cuestin de los recursos escasos y agotables, la limitacin fiscal y la
vulnerabilidad poltica. En contraste, los aos de la crisis nos ayudaron a descubrir que
la escasez y los costos son componente esencial de toda poltica y administracin. Nos
han hecho entonces aprender y exigir de nuevo el olvidado e irremplazable arte de la
eleccin racional en la poltica y en las polticas: la democracia y la eficiencia de la
gestin pblica. No estn a la mano ni la unanimidad ni la abundancia. Ahora hay que
elegir sabiamente entre proyectos de gobierno rivales, as como los gobiernos tienen que
elegir inteligentemente, bajo restricciones, cul es la mejor opcin para realizar los fines
pblicos. Hemos sido expulsados del edn de la Revolucin y del Desarrollo. En efecto,
ya hay lucha entre los dioses y demonios de la poltica, tentaciones y decisiones, res-
ponsabilidades. Es hora tambin de trabajar, calcular, producir, fatigarse, para resolver
nuestros viejos y nuevos problemas. Es saludablemente irnico que la era del
Desarrollo, con su fantasa de abundancia y prodigalidad, con su supuesta elasticidad
infinita, haya terminado en el reconocimiento de la escasez. Y que el tiempo de la
Revolucin, con su imagen tradicional de transformacin de la sociedad entera, vuelta
toda consenso y funcionalidad, haya terminado en reconocer la pluralidad y autonoma,
inextinguibles en las sociedades polticas modernas, individualizadas y secularizadas.

No es aqu mi intencin revisar las causas del crecimiento del gobierno. Es
abundante la literatura sobre las causas y efectos del crecimiento del estado.
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Hay
situaciones explicables e inexplicables, justificables e injustificables, en
correspondencia con el gobierno necesario y el innecesario: con el gobierno necesario
para poder articular una sociedad heterognea, conflictiva y rezagada; con el gobierno
innecesario que jug sus intereses propios, privativos, aprovechndose de la autoridad y
la hacienda pblicas, dilatndolas y extenundolas. En Mxico, como en otros pases, no
creci slo el gobierno, su organizacin, aparato, personal, recursos, propiedades y
programas. Creci el estado. De derecho o de hecho creci el mbito de los poderes, las
atribuciones y las normas generales que estrecharon el radio de accin de las libertades
polticas y econmicas de los ciudadanos. Tampoco es mi intencin enlistar y evaluar
los efectos del crecimiento estatal. Estuvieron a la vista de todos. Tal vez convenga
apenas reiterar que la magnitud cuantitativa del tamao del estado tiene races cua-
litativas, polticas, que entre nosotros se originan en el estilo post revolucionario de
hacer la poltica y las polticas: un estilo altamente centralizado en el gobierno nacional

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Para los estados latinoamericanos, ver la Memoria del Seminario Internacional: "Redimensionarniento y
Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina", 13 a 15 de noviembre de 1989; Instituto
Nacional de Administracin Pblica (INAP), Mxico, 1990.
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(federal), sin los contrapesos institucionales de los niveles del gobierno local, los
estados y municipios, y sin las contrapropuestas de la competencia democrtica y la
lucha de ideas en la opinin pblica. Por lo mismo, a la inversa, resulta inexacto pensar
que el redimensionamiento cuantitativo del estado hubiera podido ser un evento neutro,
sin repercusiones polticas, dejando inalterado el familiar sistema de antes.

La cancelacin de programas, la privatizacin y desincorporacin de empresas
pblicas, la des(re)regulacin, la suspensin o recorte del gasto pblico, la innovacin
en las formas de asignar los recursos pblicos, la descentralizacin, la
corresponsabilidad ciudadana en la gestin pblica... rompen con estilos consagrados de
decisin y gestin y, de golpe, con los nudos gordianos de la tradicional interlocucin
entre las organizaciones sociales y los poderes estatales. El nuevo patrn de policy
making modifica reglas (escritas o no), procedimientos (formales o no), expectativas
(legales o no), concepciones (mesuradas o desmesuradas) de la relacin entre sociedad y
gobierno. En esencia, se redefinen los linderos del mbito poltico y del mbito privado;
cules asuntos alcanzan el rango de inters pblico y de agenda de gobierno, y cules
asuntos son de naturaleza privada a desahogar dentro del permetro de las interacciones
libres particulares. Con ello, en cascada, se descartan o devalan ciertos asuntos e
intereses (ciertos grupos de inters), se alteran los patrones de interlocucin y los
canales de acceso, pierden significado ciertas prcticas de representacin e integracin
de intereses, ciertos discursos, ciertos liderazgos y fuerzas polticas antes claves para el
consenso. Ocurre una redistribucin del poder poltico y un reacomodo de la cultura
poltica a consecuencia de la reduccin, el reajuste, el "adelgazamiento" del estado. Al
mismo tiempo, emergen nuevos actores polticos con organizaciones, ideas, prcticas y
discursos alternativos, con lderes nuevos. Lo que empez tal vez como obligado
saneamiento de las finanzas pblicas diez aos despus camina hacia la dilatacin de la
vida poltica: una poltica ms plural, autnoma, competitiva. Asimismo el redimensio-
namiento del gobierno se orienta hacia la reforma del estado. Los efectos polticos
acabaron por ir mas all de los primeros propsitos, slo financieros o administrativos.
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A primera vista pareciera que la batalla por un estado limitado, "modesto", ha sido
fcilmente ganada, a pesar de algunos focos de resistencia intelectual y poltica. Fue
sorprendente ver la rapidez del desmantelamiento de la visin estatista de la sociedad.
Pocas, tmidas y ambiguas fueron las voces de sus defensores. O tal vez guardaron
silencio, a la espera de retornos de la historia. En verdad, era muy difcil encontrar
buenas razones para defender el desborde del estado necesario en autoritario, sobreinter-
ventor, propietario, deficitario. Los formados en la izquierda, acostumbrados a
estigmatizar la naturaleza y la instrumentalidad expoliatoria, clasista, del estado, no
supieron que partido tomar: si festejar la declinacin del intervencionismo estatal o si
alarmarse por su reflujo "privatizados". Los acontecimientos de los pases socialistas
complejizaron an ms sus anlisis y desordenaron sus mecanismos explicativos y
polticos. Los nacionalistas (revolucionarios o no), sustentadores de la idea del estado
fuerte y activo como condicin para la unidad nacional, la integracin, la justicia social,
el desarrollo econmico -hay que construir y defender un gobierno con amplia
autonoma frente a las fuerzas disolventes del inters nacional, que en su axiomtica
suelen ser el sector privado, las fuerzas locales, los movimientos con la causa de las li-
bertades individuales... -, tampoco supieron precisar su posicin. La impresionante

2
He desarrollado estas ideas en: "La reforma del estado" en Examen, n. 7 diciembre 1989; "Por un estado
con los pies en la tierra", en Examen, n. 12, junio 1990; "Poltica pblica y gobierno del estado", en La
Revista del colegio, ao rI, n. 4, octubre 1990.
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ecuacin entre estado, poltica y nacin comenz a borrarse ante la inestabilidad y
desesperanza nacional que el gobierno autnomo y el estado sin contrabalanza social
haban provocado. La emergencia y apogeo de la "sociedad civil" en los aos ochenta,
en distancia y polmica con los poderes estatales, fue el argumento de jaque a esta idea
hiperestatizada de nacin. La cohesin y prosperidad nacional poda ser tambin
alimentada por las libertades individuales en competencia y por los grupos sociales en
cooperacin.

De todos modos, dejando atrs el nimo irritado y desencantado de la dcada apenas
pasada, hay grandes cuestiones pendientes. Privatizacin, desincorporacin,
desregulacin, liberalizacin, apertura, no son procesos para desmantelar y extinguir el
estado. Son para devolverlo a sus funciones originales, a su razn de ser. En la tradicin
liberal para fines de garanta, regulacin y promocin de las libertades. Dicho en
lenguaje de economa neoclsica, para hacerse cargo de bienes pblicos, externalidades,
monopolios naturales y asimetras de informacin, puntos donde falla el mercado en la
asignacin eficiente de recursos. Y, ms all de las muy buenas razones de eficiencia,
para intervenir no sustitutiva sino complementariamente, solidariamente, en la solucin
de los problemas sociales y en la provisin gubernamental de los bienes y servicios que
las poblaciones atrapadas por la pobreza y la marginacin merecen en razn de su
dignidad humana y/o de su ciudadana nacional ("bienes meritorios"). Fuertes razones
de equidad pueden fundamentar la intervencin social del estado, pero no el desbordado
y unilateral mpetu estatizante que ha caracterizado la persecucin de la justicia, a la
manera del viejo socialismo y masismo. Este estado devuelto a s mismo tiene funciones
bsicas, numerossimas y cruciales a desempear. Resurge entonces el problema de la
racionalidad de sus decisiones, del tino, inteligencia y responsabilidad de las elecciones
pblicas de los gobernantes.

El redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear las
condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas
pblicos. Pero el simple hecho institucional de un estado reducido no significa la solu-
cin de males y problemas pblicos. Ms all del redimensionamiento, estn las
polticas a imaginar, a construir cerebralmente, a seleccionar rigurosamente, estimando
costos, consecuencias, efectividad, para hacer frente en circunstancias de escasez a los
ingentes problemas pblicos y a los dramticos problemas sociales de grandes nmeros
de poblacin. El estado grande, entre otras cosas, fue la estrategia fallida de solucin de
problemas pblicos y sociales. A consecuencia de la intervencin fallida, los problemas
siguen ah, agravados, ms difciles y complejos, tal vez con mayor carga de
resentimiento y con explicaciones ms enfrentadas, polmicas. Aun con un gobierno
pequeo, los problemas pblicos siguen siendo grandes. Por ello, lo que cuenta es la
calidad de las polticas pblicas que se analizan, disean, deciden y desarrollan: la
calidad de la formulacin y gestin de las polticas. El esfuerzo intelectual y prctico ha
de centrarse en el proceso de la poltica, en sus condiciones de consenso, correccin y
factibilidad, en su formacin, implementacin, impacto y evaluacin. En averiguar y
depurar la manera como ciertos problemas sociales o grupales devienen pblicos y
agenda de gobierno, la manera como se obtiene y depura la informacin acerca de los
problemas, se les define y explica; las teoras causales que sustentan la construccin y
evaluacin de las opciones de accin gubernamental, la confiabilidad de los clculos de
costos, beneficios y consecuencias; los mecanismos gubernamentales de comunicacin
y persuasin para obtener el apoyo de los ciudadanos en torno de una poltica; los
defectos y emergencias a lo largo del proceso de implementacin, la evaluacin de las
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polticas, los criterios para terminarlas o continuarlas, la opinin pblica que juzga su
efectividad y propone opciones diferentes de abordaje...

Por otro lado, el reclamo de democratizacin mucho tuvo que ver con la necesidad
de poner frenos y controles a gobiernos que, dejados a su libre iniciativa, comenzaron a
ser preocupantemente considerados entre numerosos sectores sociales como una amena-
za real a esfuerzos, patrimonios, proyectos y expectativas, a causa de la magnitud de sus
errores y oportunismos decisionales. Muchas interpretaciones de la crisis destacaron el
hecho de que la "sobrecarga", el dficit y las equivocaciones del aparato gubernamental
no se deban a razones de excesiva vitalidad democrtica, incitada por una competencia
partidaria de promesas fciles y desmesuradas. A la inversa, su causa era
la-centralizacin autoritaria que, con tal de obtener el consenso poltico sin someterse a
la prueba y sancin de elecciones competitivas, haba hecho descansar su legitimidad en
los beneficios particulares, exclusivos, que sus decisiones va gasto pblico dispensaban
a los diversos grupos de inters. En ausencia de democracia pluralista y competitiva, el
estilo casustico y monetario de gobernar no slo termin por agotar la hacienda pblica
y desordenar la administracin pblica. Cosa ms grave, distorsion las razones de la
legitimidad y del consenso poltico, al tener que confeccionar sus leyes y polticas a la
medida de las utilidades particulares de los diversos demandantes, quienes erigieron en
pauta de relacin exitosa con el gobierno la presin o la amenaza, sin sensibilidad
alguna por el equilibrio mayor de la repblica.

La democratizacin ha sido determinante para reconstruir la naturaleza pblica del
gobierno, para liberarlo de los grupos de inters que lo han tenido en cautiverio y para
disuadirlo de aventuras, fantasas e improvisaciones, ante la expectativa de sanciones
electorales de desalojo y alternancia. La democratizacin ha sido tambin tirar lastre y
crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y
problemas pblicos. La democracia no es de suyo garanta contra el error y la
ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja
frivolidades legales, laxitudes financieras, decisiones alegres. Impone pesadsimos
costos a los representantes que, mediante regulaciones y asignaciones desatinadas,
impusieron a su vez costos desproporcionados a los ciudadanos. Resuelve bien la
cuestin de elegir quines sern los pocos decisores que en representacin de millones
tomarn las decisiones colectivas, pero, en positivo, como gua operativa, norma
tcnica, principio econmico, poco dice sobre la correccin, pertinencia, eficiencia de la
decisin pblica. Nada malo y ningn pretexto para el desliz en pro del autoritarismo
burocrtico. La democracia es condicin de entrada, necesaria, pero no suficiente pala la
correccin de las polticas pblicas. Exige e inspira el trabajo de anlisis y diseo de
polticas, no lo sustituye. Pide adems rendimiento de cuentas, sin dejar impunes las
decisiones errneas y nocivas. Y sustituye a legisladores y gobernantes ineptos. Sobre
todo, por su dinmica de discusin, eleccin y revisin de las decisiones pblicas, es un
proceso de aprendizaje colectivo permanente. Aumenta la probabilidad del buen
gobierno, de polticas idneas y gestin eficiente, en la medida en que, por la pluralidad
y debate de sus enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas.

II: Gobernar por polticas pblicas

La expansin de las libertades polticas y econmicas de la sociedad mexicana y
latinoamericana, junto con la magnitud de sus problemas de atraso y justicia social, en
medio de una transformacin mundial de corte histrico, plantean al estado y a la so-
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ciedad problemas cruciales de organizacin poltica, de organizacin gubernamental y
de gestin pblica: de poltica y de polticas. Cmo realizar las funciones del estado, en
particular sus funciones econmicas y sociales, en el nuevo contexto de una sociedad
ms democrtica, plural, abierta, informada y participativa, en la que el gobierno queda
sujeto al control del voto, de la opinin crtica y de la exigencia de rendir pblicamente
cuenta de sus actos, y donde las decisiones de gobierno estn adems restringidas por
los contrapesos de otros poderes del estado, por las libertades individuales
constitucionalmente garantizadas, por la capacidad de organizacin e iniciativa de los
grupos sociales para promover autnomamente sus intereses, por el buen conocimiento
que ciudadanos y organizaciones poseen de sus problemas particulares y de los asuntos
pblicos...? Cmo puede (y debe) jugar el gobierno su papel directivo global de cara a
una sociedad cada vez ms autnoma, compleja y controversial, estremecida adems
por rpidas innovaciones tecnolgicas, globalizacin econmica, cambios demogrficos
y significados de vida en transformacin y, en nuestro caso, atrapada an por problemas
de desigualdad, pobreza, atraso...? Es posible todava armar un proyecto nacional
unitario, concretarlo en un plan nacional, y orientar toda la accin del conjunto social de
acuerdo a un mismo ordenamiento de preferencias colectivas y el empleo de un mismo
instrumental de accin? No es hora de explorar, de pasar a otro estilo y patrn de
gobierno que, sin abandonar la bsqueda de coherencia y eficiencia que la planeacin
para el desarrollo (nacional o regional) persegua real o simblicamente, incorpore las
nuevas libertades, condiciones, turbulencias y tendencias de la sociedad? Qu puede
ofrecer el anlisis de polticas pblicas al nuevo y quiz obligado estilo de conduccin
gubernamental?

Es conocido que el estilo de gobernar en Mxico, y tal vez en otros pases, cuando ha
buscado superar el estilo personal en su sentido ms peyorativo de arbitrio, ha intentado
proceder de acuerdo a plan y a plan nacional. El plan pretenda significar racionalidad
de gestin y universalidad del consenso. Por ello se inspiraba en un conjunto de
valoraciones ms o menos coherentemente ordenado, cuyo fundamento quena
encontrarse en una (La) interpretacin de la historia-cultura nacional. El plan nacional
actualizaba, concretizaba, en un especfico tiempo poltico del pas, un proyecto
nacional cuyo sentido, meta y herramental se consideraba claro, manifiesto y, sobre
todo, colectivamente compartido. Obviamente el emisor y destinatario del proyecto era
la nacin, un colectivo social unitario, cuyos fines trascendan los diferentes intereses e
iniciativas de individuos y grupos, a la vez que los subordinaban. Frecuentemente el
nacionalismo, en el sentido restringido de visin unilateral de la historia colectiva o
eficacia decisional de un plan global, fue el principio de legitimidad de los gobiernos,
quedando en la penumbra la universalidad e imparcialidad del derecho pblico y
privado. Frecuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Derecho, en
lugar de enlazarse con l.

Ms que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e implicaciones del plan
como estrategia de gobierno, -existe una fina literatura-, quisiera solo recordar
someramente que gobernar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario
o bien masivo consenso y apoyo poltico. En el fondo, supone o exige una
homogeneidad inducida o convencida en el nivel poltico-ideolgico. Y acaso un mundo
econmico simple, estable y cerrado. Apenas sucede una complejizacin de las
organizaciones sociales y de las actividades productivas, en contextos culturales y
econmicos libres y abiertos, las tareas de informacin, coordinacin y conduccin de
las mismas desde un punto superior y central, conforme a una traza unitaria de accin
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colectiva, se vuelven extremadamente difciles. Las cadenas medios-fines,
insumos-productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo la claridad de los
clculos sobre las consecuencias probables de la accin colectiva planificada. Pero, por
encima de todo, el plan (incluido b1 proceso de planeacin) requiere un consenso tan
global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar. Es ms probable simular
que alcanzar efectivamente un acuerdo con los ciudadanos sobre la jerarqua de valores,
el orden de las preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedimientos de
las diferentes polticas, la asignacin de recursos, los operadores, los indicadores de
rendimiento, los procedimientos de interdependencia y coordinacin, los irremediables
ganadores y perdedores. El pluralismo poltico, las libertades econmicas y las
perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca capacidad
de computacin y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al
plan nacional global.

En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan definir el parmetro de la
accin colectiva, marcando los limites dentro de los cuales se pueden mover las libres
iniciativas de los ciudadanos y tomar la forma de regulaciones generales, incentivos
selectivos y polticas macroeconmicas, reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a
jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono. Este plan marco, ms
que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores centrales.
Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de accin, claro y
distinto. As debera ser. Pero pensar que el plan de accin del gobierno sea el de la
nacin es algo muy difcil de probar en condiciones de creciente autonoma y pluralidad
social. Es su plan para gobernar la nacin pero no el plan de accin de la nacin. La
identidad entre estado y nacin, ms all de la soberana y la cohesin nacional, parece
no poder cubrir todos los variados mbitos de la vida social y de las decisiones
individuales. La accin de la sociedad tiene tal extensin, diversidad y libertad de
iniciativas que desborda los objetivos y los instrumentos que un especfico gobierno
juzga son los mejores (en trminos valorativos y econmico-administrativos) para el
conjunto nacional. La accin social desborda la planificacin gubernamental, sin que
ello signifique absolutamente desbordar las normas del estado. El gobierno de leyes
generales es ms slido y flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos.
No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la accin colectiva conforme a plan
nacional. Ni todas las sociedades han estructurado primordialmente la poltica con base
en la nacin (carcter, identidad, historia nacional). La idea y valor de lo Pblico ha sido
central en aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles y polticas
individuales acompa el proceso de formacin del estado nacional.
3
En ellas, la

3
Conviene aqu recordar que varios procesos de magnitud histrica ocurren y concurren en la formacin
del estado moderno. Adems del proceso de monopolizacin de la coaccin en un territorio, tienen lugar
el proceso de juridificacin (ciudadanizacin) de la autoridad y el proceso de nacionalizacin. La
confluencia de estos procesos no es ni sincrnica ni pacfica y va a dejar marcas de su tensin en la
configuracin del estado. En efecto, el estado moderno se establece y articula sobre la comunidad social
preexistente (singular o plural) que posee una identidad y sentido de pertenencia colectiva: la(s) na-
cin(es). Pero, las normas y redes de la organizacin del estado, que van a determinar universalmente lo
prohibido y lo permitido, lo opcional y lo obligado, se inspiran y justifican con referencia a libertades y
derechos individuales, donde el elemento comn es la calidad humana, el "ser hombre", ms que la
comunidad-historia social, el "ser mexicano", espaol, alemn o chileno... En la dimensin estricta de
la(s) poltica(s), lo Nacional se regula de acuerdo a lo Humano (derechos y libertades) y a lo Pblico. El
estado est nacionalmente sustanciado, pero estructurado humanistamente, en sentido liberal o social. La
forma poltico jurdica (no cultural) de la nacin es primeramente la libertad personal, pblica y privada,
y posteriormente, a resultas de los movimientos democrticos y socialistas, se complementa con las
derechos sociales de los individuos. El colectivo nacional recibe la forma y validez jurdico-poltica del
8
distincin entre lo privado y lo pblico ha sido fundamental para entender el sentido de
la poltica y la naturaleza, funcin, mbito y responsabilidad del estado (nacional). En
esta perspectiva el estado se hace cargo slo de lo pblico. La integracin y la
coordinacin social ocurre por la Constitucin ms que por la nacionalidad. El mbito
de lo privado es el relativo a los diversos intercambios libres (competitivos o
cooperativos) entre individuos para la obtencin de utilidades reservadas y exclusivas.
El mbito de lo pblico rebasa, en cambio, la restriccin individual, privativa, y
concierne a lo que es accesible y disponible sin excepcin para todos los individuos de
la asociacin poltica, y lo que puede ser argumentado como algo que es de inters y uti-
lidad para todos los individuos de la asociacin poltica. Lo pblico es diverso de los
individuos pero no adverso a ellos; en vez de mortificar sus libertades, clculos y
beneficios, se constituye para su garanta, respaldo y extensin general. Ms an, el
mbito pblico es el campo de interacciones e interpelaciones en el que los ciudadanos
individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen poltica y
hacen las polticas: definen las normas generales, dan forma a sus problemas y
esquemas de solucin, perfilan y eligen a los lderes del estado. A decir verdad,
constituyen el estado y ponen a la obra a los gobiernos.

El nfasis en la libertad, deber y utilidad individual de todos los ciudadanos es lo
propio de la definicin de lo pblico: su normativa y su utopa. En este sentido
normativo, lo pblico tiene que ver con necesidades, intereses y proyectos de alcance
general, y objeta (a la vez que busca modificar) la convencional visin "realista" de la
poltica, segn la cual las leyes, asignaciones y programas se rigen por el criterio de la
conciliacin de los conflictos de inters e implican necesariamente un desenlace
desigual con ganadores y perdedores. Pero, sobretodo se opone a toda tentativa (terica
o prctica) de depositar la dimensin metaindividual de la poltica y del estado en
alguna entidad colectiva ideal, hipostasiada, que busque o logre desprenderse de toda
referencia a la libertad, al consenso y a la utilidad de los individuos en su conjunto. Lo
pblico significa lo metaindividual pero no la desaparicin de los individuos en alguna
entelequia colectivista, como "nacin", "pueblo", "clase", "masa"..., a la manera de la
visin rousseauiana y de las viejas teorizaciones romnticas o a la manera reciente del
socialismo antes de 1989. Lo pblico se nutre de la tradicin poltica occidental, clsica
y moderna (ilustrada), es la memoria del valor de la poltica ciudadana de individuos
libres e informados y la advertencia contra todo tipo de poltica que se erija y cosifique
por encima de las libertades personales, funcionalizndolas como recurso productivo de
un proyecto social globalizador, annimo y coactivo. En este sentido, "lo pblico"
puede y debe diferir de "lo nacional", cuando la categora del nacionalismo es usada
como soporte de totalitarismos o autoritarismos.
4



individuo libre: ciudadano, productor y consumidor. Esta solucin despert la tensin entre Kulturnation,
posicin tan querida a los romnticos y conservadores de la Restauracin (ahora, de nuevo, tan en boga),
y Droits de 1Homme, en sentido ilustrado universalista y emanicipador. Una tensin que ha sido la
cuestin primera, terica y prctica, en toda referencia al estado moderno y a la poltica moderna, y cuyo
balance es una bsqueda permanente.
4
Para la idea de lo Pblico, entre la vasta literatura, me parecen importantes: Jilrgen Habermas (1969):
Stniknawandel der Oeffentlichkeit, Luchterhand, Berlin (trad. espaol: Historia y Crtica de la Opinin
Pblica, G. Gil, Barcelona, 1981). Albert O. Hirschman (1982): Shifting Involvements: Privare Interest
and Public Action, Princeton University Press, Princeton. (trad. esp: Inters Privado y Accin Pblica,
Fondo de Cultura Econmica Mxico, 1986). James M. Buchanan (1978): From Private Preferences to
Public Philosophy. The Development of Public Choice, IEA, London. Para el caso de Mxico, ver mi
artculo: "Rasgos de la vida pblica mexicana", en sociolgica, ao 4, n. 11, sept. dic. 1989, Mxico.
9
Gobernar en contextos polticos plurales y autnomos, de alta intensidad ciudadana
y con graves problemas sociales irresueltos, parece exigir dos requisitos fundamentales:
gobernar por polticas y gobernar con sentido pblico. Las estrategias de gobierno
homogneas y globales, as como los estilos de gobierno secretos, excluyentes y
clientelares, estn previsiblemente condenadas en el futuro inmediato a la ineficiencia
administrativa, al castigo electoral y a la hostilidad poltica.

Los viejos patrones de gobierno tendan a uniformar los problemas y a homologar
las polticas para resolverlos. El gobierno mexicano, como muchos otros gobiernos,
pudo operar de esa manera porque contaba entonces con una red de organizaciones
sociales y polticas obligatorias que tenan los medios para controlar el flujo de las
diversas demandas y compatibilizarlas selectivamente en un mismo formato, de acuerdo
al inters de los gobernantes. Dar un formato general a las demandas sociales diversas
fue el objetivo que perseguan los grandes cuerpos colectivos del sistema. Tal vez por-
que as se facilitaba su tratamiento administrativo, tal vez porque as se consideraba
equitativo, pero particularmente porque aseguraba el control poltico de los
demandantes, que integraban y legitimaban sus reivindicaciones en la medida en que
recorran dcilmente los diversos escalones de la jerarqua poltica. Fue as que todos
los asuntos y prioridades de las comunidades polticas locales se volvieron agenda del
gobierno federal, asuntos nacionales. Y las necesidades de los diversos grupos y
movimientos sociales, para ser atendidas, tuvieron que encuadrarse en el marco de las
grandes confederaciones, los sectores del partido poltico dominante, y a la postre en el
formato establecido por el gobierno mismo que determinaba el tipo de problema a tratar
y la frmula general de solucin en funcin de sus intereses. Obviamente muchos
formatos generales de poltica fueron particularistas, clientelares, en el sentido que
atacaban los problemas de muchos en maneras que terminaban por privilegiar
inmerecidamente a algunos, concentrando en ellos los beneficios y dispersando los
costos en el conjunto.

Ahora bien, en los aos ochenta, a contrapunto de la progresiva ineficiencia de los
aparatos compulsivos de representacin de intereses, ha ido tomando forma un nuevo
orden poltico-administrativo que insiste en la libertad de la representacin y en la espe-
cificidad de las polticas. Los dos reclamos son interdependientes: a mayor libertad
poltica, mayor independencia en definir los problemas y en seleccionar los objetivos e
instrumentos, por ende, mayor especificidad de las polticas. Y viceversa, es ms
probable reivindicar polticas especficas mientras ms autnomos de las grandes
corporaciones y del gobierno mismo sean los individuos y grupos en sus demandas e
iniciativas.

En la medida en que se han ido levantando voces independientes y conocedoras de
sus asuntos -y que los polticos y funcionarios han comenzado a revisar y reemplazar
sus viejos patrones uniformes de accin-, se ha ido recuperando y afianzando la idea de
que los problemas pblicos, sociales, difieren los unos de los otros, poseen su propia
especificidad y circunstancia y, por tanto, que las polticas para su atencin y
tratamiento deben ser tambin especficas en sus objetivos, instrumentos, modos,
procedimientos, agentes, tiempos. No existe en abstracto el comercio, el campo, la
contaminacin, la desercin escolar, la salud pblica, la migracin, el desempleo... sino
diversas situaciones, modalidades, causas, oportunidades, problemas, percepciones. Ms
an, una cosa es el problema educativo, otra el ecolgico, la cuestin agrcola no es la
habitacional, ni un asunto de comercio internacional es igual al desempleo, ni todos los
10
problemas tienen escala e importancia nacional. La obviedad de la diferencia fue
oscurecida cuando el protagonismo gubernamental y su intervencin innecesaria, sin el
contrapeso de las libertades y las ideas alternativas, termin por imponer un nico
formato a los problemas: una misma definicin y explicacin y, sobre todo, un mismo
tratamiento (gasto masivo, sobreregulacin, empresa pblica, proteccionismo, subsidios
indiferenciados...) y los mismos agentes (la burocratizacin de todos los programas).

La actitud favorable a un gobierno por asuntos, por temas, concreto, que capta la
singularidad de los problemas y disea opciones de accin ajustadas, peculiares, es el
espritu que anima el anlisis y el gobierno por poltica pblica. Gobernar no es
intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato gubernamental homogneo a todo
tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es pblico, pero lo pblico trasciende
lo gubernamental. Una poltica puede ser aqu una regulacin, ah una distribucin de
diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en especie, presentes o
futuros, libres o condicionados), all una intervencin redistributiva directa, ms all
dejar hacer a los ciudadanos. El anlisis y diseo de polticas pblicas, justamente por
su carcter pblico, abre todo un abanico de estrategias de accin corresponsable entre
gobierno y sociedad. No slo privatizaciones y des(re)regulaciones, sino adminis-
traciones conjuntas que, segn las caractersticas y la magnitud del problema, pueden
englobar al sector privado, a las organizaciones no gubernamentales, a organismos
internacionales, a las organizaciones sociales de los directamente interesados en en-
contrar una solucin a su problema. La administracin pblica es cada vez ms
pblico-privada, pblico-social, sin los tics gubernamentalistas del pasado frente a
cualquier asunto social o pblico. Y, sobre todo, sin la propensin por usar los mismos
instrumentos y procedimientos frente a los problemas.

Asumir la pluralidad, la autonoma, la iniciativa privada y social, conlleva asumir un
estilo y patrn de gobierno diferenciado, idiosincrsico. La tradicional y ritual
planificacin sinptica sera ms idnea y productiva si diera lugar a un diseo y
coordinacin de programas singulares, conforme a la configuracin concreta de las
cuestiones, demandas y necesidades, y conforme al grado de organizacin, capacidad,
autosuficiencia, conocimiento y compromiso de los ciudadanos. El pluralismo poltico
deviene pluralidad de polticas. Este es el estilo administrativo de la democracia, de las
sociedades abiertas. El carcter de las demandas y la forma posible del consenso
ciudadano van recortando, vez por vez, el tipo de poltica, la singularizan. Es previsible
entonces que habr muchos asuntos pblicos cuya solucin no ser aceptable mediante
planeacin de la actividad, burocratizacin del programa, centralizacin de la gestin. Y
se descubrir que hay muchos asuntos privados que no tienen por qu convertirse en
pblicos y despertar la atencin del estado y otros muchos asuntos que tienen escala de
gobierno local y otros de escala nacional. El anlisis de polticas pblicas puede ayudar
a desestatizar la sociedad y reconstruir el sentido pblico del estado.

El estilo de gestin diferenciado, idiosincrsico, se basa en el estilo pblico de
decisin y se complementa con l. Gobernar de acuerdo a poltica pblica significa
incorporar la opinin, la participacin, la corresponsabilidad, el dinero de los
ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales y actores polticos autnomos y, a causa
de ello, ni pasivos ni unnimes. Poltica Pblica no es sin ms cualquier poltica
gubernamental. En efecto, supone gobernantes elegidos democrticamente, elaboracin
de polticas que son compatibles con el marco constitucional y se sustancian con la
participacin intelectual y prctica de los ciudadanos, polticas que no mortifican
11
arbitrariamente las libertades, las oportunidades y las utilidades de los ciudadanos ni
introducen un trato desigual inmerecido entre ellos. Esta es su norma ms que su utopa,
la cual permite descubrir, denunciar y corregir los defectos de las polticas
gubernamentales en curso.

En un primer sentido, por pblico se entiende lo que los privados, a travs de sus
muchos canales individuales y/o colectivos (organizaciones) de opinin, accin,
comunicacin, debate, concertacin, proyectan de manera unnime y normalmente
mayoritaria como asuntos de inters general. Muchas iniciativas que los gobiernos
emprendan con rapidez y protagonismo, invocando al pueblo, a la nacin, a las grandes
mayoras, dejarn de ser consideradas de inters pblico, de alcance general (directo e
indirecto), y sern boicoteadas apenas los costos privados de recaudaciones y
regulaciones resulten excesivamente desproporcionados respecto de los beneficios de
todos. O apenas sea comprobable que ciertos individuos o grupos capitalizan
inequitativamente los recursos pblicos que los ciudadanos aportan con su observancia
de las leyes, sus contribuciones fiscales, sus votos y opiniones. La restauracin de la
naturaleza pblica de las polticas del gobierno es una aspiracin permanente en contra
del diseo de polticas que terminaron por ser influidas, determinadas o capturadas por
poderosos grupos de inters con demandas y utilidades exclusivas. Puede ser una
contencin a las tristes historias privadas (patrimoniales y clientelares) de la
administracin y poltica pblica, que sirvieron la mesa a la crtica de la naturaleza
"burguesa" del estado o a la constatacin de que "vivir fuera del presupuesto pblico era
vivir en el error". El programa de gobierno por polticas pblicas es entonces el esfuerzo
por depurar sistemticamente las polticas gubernamentales de incrustaciones
"corporativas", "pluralistas", de grupos de inters, clientelares, que las hicieron caer en
manos de "gorrones" (free-riders) y "coaliciones distributivas" (Olson) o "buscadores de
rentas" (Tollison), al amparo de la "accin colectiva" y de los "movimientos de masa"
que tan entusiasta como irreflexivamente los estados sociales (istas) de viejo cuo
celebraron y desplegaron.
5


En un segundo sentido, pblico hace tambin referencia a carcter manifiesto, al
principio del libre acceso, a transparencia y apertura. Las polticas pblicas que a todos
conciernen incorporan la dimensin de la franqueza. Acceso franco a la decisin de
gobierno y carcter franco de la decisin. A la luz pblica, en vez de acuerdos secretos
entre cpulas sin representacin. No se trata de tumultos y asamblesmos ni una
invitacin a cualquier tipo de participacin. Al contrario, convoca a la conversacin a la
luz pblica. Las decisiones pblicas resultan de dilogos, argumentos, polmicas,
transacciones, acuerdos, accesibles y visibles, en los cuales los ciudadanos realizan sus
libertades pblicas de expresin, manifestacin, reunin, opinin, asociacin, prensa.
Este estilo de decidir va a suponer o exigir democracia representativa y participativa,
opinin pblica vigilante y activa, uso de la razn y rendimiento de cuentas, pero, sobre
todo, leyes y arbitrajes imparciales, observancia puntillosa de la legalidad, ampliacin
de las oportunidades y los canales de acceso a individuos y grupos marginados para
participar en el diseo e implementacin de las polticas, cultura de la pluralidad y la
tolerancia, resistencia a la seduccin integrista, disciplina de ese deseo infantil propio de

5
Aludo a los dos libros de Mancur Olson, (1965, 1982) The Logic of Collective Action, Harvard
University Press, Cambridge; The Rise and Decline of Nations, Yale University Press, New Haven. (trad.
esp., Ariel Economa Barcelona) Bucanan Tollison, Tullock eds. (1980): Toward a Theory of
Rent-Seeking Society, Texas A and M University Press. Ver tambin: R.T. Tollison (1982): "Rent
Seeking: a Survey", en Kyklos, vol. 35, n. 4, pp. 575-602.
12
la poltica social peticionaria que quiere todo aqu y ahora, competicin pacfica,
oportunidad de alterar el establecimiento.

En un tercer sentido, pblico hace referencia a recursos pblicos, recaudaciones
fiscales. Dejada atrs nuestra propensin a un endeudamiento externo excesivo y
nuestra costumbre de gobernar como gastar -resolver problemas era llenarlos de dinero-,
hoy la posibilidad de resolver nuestros problemas y de realizar nuestros objetivos
depende enteramente de nuestra capacidad hacendaria y de nuestra productividad, de
nuestra iniciativa y trabajo y de la magnitud de los recursos que estemos dispuestos o
constreidos a retirar de los ingresos privados para convertirlos en recursos pblicos y
entregarlos a la hacienda del estado. Gobernar por polticas pblicas va a significar el
(re)descubrimiento del componente costos (de oportunidad y de operacin) de la
decisin pblica y poner fin a la ilusin fiscal de recursos pblicos ilimitados, tan propia
de la generacin desarrollista o igualitarista. Por consiguiente, supondr cuidadossimos
clculos de gasto pblico, estimaciones rigurosas de costo-beneficio (eficiencia
econmica) en las decisiones, economa pblica realista, evaluacin pertinente del
componente econmico de las decisiones y operaciones, bsqueda de las polticas que
maximizan beneficios y disminuyen costos a los ciudadanos contribuyentes. Los costos
de oportunidad pblica y el dispendio sern denunciados. Y la corrupcin, adems de
mostrar el carcter plebeyo de sus operadores, ser sometida a sanciones.

En suma, al hablar de polticas pblicas queremos decir decisiones de gobierno que
incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados,
en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Concedamos que en esta
perspectiva disminuye el solitario protagonismo gubernamental y aumenta el peso de
los individuos y de sus organizaciones. Se sustancia ciudadanamente al gobierno. Y se
abren de par en par las puertas para nuevas formas de diseo y gestin de las polticas:
singulares, descentralizadas, subsidiarias y solidarias, corresponsables, en las que
gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. Hoy
como tal vez ayer se trata de formular y desarrollar polticas que sean susceptibles de
fundamento legal (constitucionalidad), de apoyo poltico, de viabilidad administrativa y
de racionalidad econmica. Pero hoy con el fin de encarar problemas pblicos de mayor
complejidad y mutabilidad, a causa de la escala del estado, y ante un contexto poltico
de alta intensidad ciudadana.



III. Las Ciencias de Polticas: algunos trazos de su
nacimiento y desarrollo

El planteamiento de la cuestin teora-prctica o ciencia-poltica ha sido recurrente. Ha
tenido diversos niveles y desarrollos, no todos correctos ni constructivos. Hay
planteamientos mayores, fuertes, los del marxismo, en los que la relacin teora-prctica
constituye el mismo centro de su epistemologa, teora social y actividad poltica. Hay
los planteamientos ms modestos del "conocimiento utilizable",
6
que se preguntan
limitadamente si y cmo la investigacin pueda contribuir a la solucin de los proble-

6
Empleo el titulo del libro de Charles E. Lindblom y David K Cohen (1979): Usable Knowledge, Yale
University Press, New Haven.
13
mas sociales y, ms especficamente, a la toma de decisiones de un gobierno. Hay
obviamente planteamientos equivocados que en su afn por articular teora y poltica
terminan confundiendo explicaciones y valoraciones, conceptos y preferencias, en una
mezcla insostenible de enunciados de hechos, aspiraciones del alma y pronunciamientos
imperativos sobre lo que socialmente debe ser y lo que polticamente debe hacerse. El
resultado final es la tergiversacin del ejercicio cientfico y del poltico. Pero hay, a la
inversa, planteamientos mesurados y rigurosos que distinguen con claridad las
caractersticas del mbito de la ciencia y las de la poltica, sin por ello renunciar a la
bsqueda de incidencia prctica de las ciencias sociales y reclamar racionalidad a las
decisiones de gobierno.

En el marco de las ciencias sociales norteamericanas, la manera de entender la
relacin entre ciencia y poltica ha sido en mucho influida por su propia tradicin
intelectual, particularmente por las tesis de John Dewey, y por las contribuciones
decisivas de Max Weber y Karl Popper. La recepcin y fusin de sus ideas se plasmaron
en posiciones de principio, compartidas por gran nmero de cientficos sociales. A
saber: la imposibilidad de argumentar cientficamente en favor de la validez intrnseca
de los valores y, por ende, en favor de ticas, religiones, visiones del mundo,
manifiestos polticos; la posibilidad de que los enunciados de la ciencia sean norma
tcnica para la eleccin y efectuacin de las polticas, indicando las acciones
causalmente conducentes a la realizacin de los sucesos preferidos; la posibilidad de
que la ciencia ayude a aclarar y ordenar las preferencias y metas de los actores polticos;
la idea de la ciencia como un proceso abierto de conocimiento, sin verdades absolutas y
finales, con enunciados sujetos a experimentacin, refutables por definicin, apoyados
en evidencia inconclusa, siempre revisables y expuestos al riesgo de manifestarse falsos;
sobre todo, la idea de que es posible una afinidad y complementariedad entre el
ejercicio cientfico y el funcionamiento democrtico, la "comunidad cientfica" y la
"sociedad abierta". En efecto, el autoritarismo tiende a basarse en concepciones del
mundo con pretensiones de verdad absolutas, opera mediante "reyes filsofos" que
actan con el encargo de realizar en toda su pureza la verdad de la sociedad humana, y
termina por clausurar todo pensamiento e iniciativa individual. En contraste, las
democracias son abiertas, experimentales, autocorrectivas, progresivas. Al no ser
posible ningn criterio ltimo de validacin de los fines de la poltica y de las polticas,
al apoyarse las decisiones operativas en teoremas y tcnicas de suyo relativos, al no po-
der ocultarse la ineficacia de determinados cursos de accin elegidos, las sociedades
democrticas son abiertas por estructura y funcionamiento, son cuestionables y
corregibles, propensas al error y capaces de aprendizaje. Por eso, la cuestin esencial de
la democracia es "cmo se pueden organizar las instituciones polticas, de modo que se
impida que los gobernantes malos e incompetentes hagan- mucho dao".
7
Y en el
terreno de la eleccin de las polticas pblicas, el uso correcto posible de la ciencia es el
de la "crtica tcnica", la "valoracin tcnica", el "enjuiciamiento lgico" de la poltica,
a la Weber, o "la tecnologa social cuyos resultados pueden ser sometidos a prueba con
una ingeniera social gradual", paso a paso (piecemeal social engineering), a la Popper.
8


III-1. H. D. Lasswell y el proyecto original
de Ciencias de Polticas

7
Karl Popper (1945): The Open Society and la Enemies, 4a. ed. Harper and Row, 1963, p. 121. (existe
trad. esp. La sociedad abierta y sus enemigos, Paids, Buenos Aires, Argentina, 1967).
8
Popper. Ibid., p. 221
14

A esta corriente cultural mayor, propia e imperecedera de Occidente, que reclama y
construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razn, pertenece la
propuesta de Policy Sciences de Harold D. Lasswell. Su programa de investigacin, "el
conocimiento del proceso de la poltica y en el proceso de la poltica", busca articular
sistemticamente ciencia (interdisciplinaria) y decisin (democrtica) de gobierno.
Formulado en 1951, el programa pretendi ser una respuesta a la fragmentacin de las
ciencias sociales y a la necesidad de mayor conocimiento por parte del gobierno en sus
decisiones pblicas.

Las "fuerzas centrfugas" de la intensa especializacin cientfica, la desvinculacin e
indiferencia entre las ciencias, ocurra precisamente en el momento en que la poltica
requera mayor conocimiento y mayor integracin del conocimiento para poder abordar
con responsabilidad y eficacia problemas de superior complejidad y escala en un
escenario mundial conflictivo. Eran los aos tensos de la guerra fra, que provocaban "la
crisis persistente de la seguridad nacional", "la urgencia de la defensa nacional", y que
obligaban moral y polticamente al gobierno norteamericano a reafirmar, difundir y
realizar los valores de la dignidad humana, la democracia, el libre mercado, amenazados
por la propuesta totalitaria del comunismo y su "estado cuartel". La polarizada situacin
internacional planteaba entonces el problema de "cmo utilizar nuestros recursos
intelectuales con la ms sabia economa", "cmo aumentar la funcin inteligencia para
aumentar la racionalidad de la poltica", "cmo lograr que los hechos y las interpreta-
ciones influyan efectivamente en el proceso de toma de decisiones". Difcilmente se
podra encontrar respuesta a estas interrogantes decisivas si no se reconstitua "la unidad
de la vida intelectual y la armona entre la ciencia y la poltica"
9
y si no se consideraba
crucial esta tarea tanto para el desarrollo de la ciencia social como para el asentamiento
de la poltica racional.

A primera vista parece que Lasswell demanda y propone en otras circunstancias y
con otro lenguaje lo que muchos otros, en otras condiciones y tal vez con ms finos
argumentos, han solicitado: una poltica ilustrada, un gobierno dirigido y circunscrito
por la razn y ms especficamente por la ciencia. Para no ir muy lejos, el pensamiento
poltico moderno, filosfico o cientfico, ha escrito innumerables variaciones sobre este
tema. Sin embargo, en mi opinin, lo nuevo y relevante de la propuesta de Lasswell es
que la rearticulacin entre las ciencias y entre stas y la poltica no se funda en una
teora (epistemolgica, sociolgica, politolgica) personal con pretensiones de validez
universal. Por ende, tampoco nos exige comprometernos previamente con su teorizacin
especfica de la ciencia y de la poltica como condicin para compartir su propuesta.
Esta, al contrario, se basa en el desarrollo y avance de la comunidad cientfica
estadounidense y se alimenta de los resultados de su tradicin de investigacin. No se
trata entonces simplemente de una manera personal de ver las cosas, tal vez interesada y
veleitaria, en lnea con las ideas, preferencias, fantasas y frustraciones de todo profesor
polticamente sensible y atento, que no se resigna a ser slo hombre de claustro. Su
propuesta resulta de una historia intelectual, del desarrollo cientfico de una nacin. No
es una construccin personal, argumentable y acaso refutable. Es la expresin de una
tendencia real, el desemboque de una dinmica intelectual, animada y entramada por la

9
Los entrecomillados corresponden a frases del artculo fundador de las ciencias de polticas, "La
orientacin hacia las polticas" (traducido en esta antologa), escrito por Lasswell como texto inaugural
del libro que edit junto con D. Lerner. Ver: Harold D. Lasswell y Daniel Lerner (1951): The Policy
Sciences: Recent Developments in Scope and Method, Stanford Un'rversity Press, Palo Alto, Ca.
15
actividad de muchos cientficos e instituciones acadmicas. El problema de las
relaciones entre el saber y el poder, entre la ciencia y el estado, ya no se plantea en-
tonces en abstracto, sin precisar el grado de desarrollo e influencia social alcanzado por
la ciencia en una nacin y sin precisar la naturaleza de los poderes del estado. No es una
disputa en el vaco sobre la relacin epistemolgicamente correcta entre la ciencia y la
poltica. Es la cuestin concreta acerca de la relacin entre el conocimiento natural y
social que una sociedad posee en su comunidad intelectual y las decisiones que los
gobernantes y legisladores democrticos afrontan. En el fondo, es la novsima cuestin
de si, cmo y hasta dnde las decisiones poltico-administrativas puedan prescindir del
(o, dicho de otro modo, deban incorporar el) conocimiento cientfico en aquellas
sociedades cuya produccin, comunicacin, prosperidad y desarrollo descansan en la
ciencia, la tecnologa y la informacin. En estas circunstancias es muy probable que los
ciudadanos (por lo menos, en sus capas ms informadas y atentas) empleen el lenguaje
cientfico-tcnico en la definicin y explicacin de sus problemas o en el abogamiento
de sus propuestas de solucin. Y mucho ms improbable que gobernantes y legisladores
procedan alegremente en sus decisiones, confiando en sus corazonadas o en su
obstinacin, sin referencia a enunciados cientficos y procesos tcnicos.
Hay una historia de relaciones entre intelectuales y polticas, reciente e intensa, que
Lasswell conoce, en la que ha participado y de la que su propuesta quiere ser dilatacin
y depuracin. En los aos de la guerra, adems de los cientficos naturales, organizados
por la Oficina de Investigacin y Desarrollo Cientfico, haban colaborado activamente
un gran nmero de cientficos sociales. Alrededor de la Oficina de Administracin de
Precios y del Consejo Directivo de Produccin de Guerra, los economistas haban
desarrollado finos modelos de asignacin eficiente de recursos y sofisticados anlisis de
costo- beneficio, en interaccin con los analistas de sistemas y los investigadores de
operaciones. Los socilogos, politlogos, psiclogos sociales, antroplogos, en la
Biblioteca del Congreso, bajo la direccin del mismo Lasswell en su "Divisin
Experimental para el Estudio de las Comunicaciones en Tiempos de Guerra", haban
analizado sistemticamente el manejo de la informacin, el uso de la propaganda, la
formacin de la opinin, el estilo de liderazgo. Era natural pensar que la fructfera
relacin entre los cientficos y los decisores de polticas durante el tiempo de guerra
deba continuarse. Fue as que en 1950, despus de audiencias y debates sobre la
funcin social de la ciencia y la responsabilidad del gobierno en el patrocinio de la
investigacin cientfica, el Congreso aprob la creacin de la National Science
Foundation. Pero, aleccionadoramente, su decreto de creacin no contemplaba el apoyo
obligatorio del gobierno a las ciencias sociales, de cuyo rigor metodolgico y relevancia
social se haba dudado en las audiencias y debates. Asimismo, por esos aos, en 1946,
la Fuerza Area, con un buen apoyo inicial de la Fundacin Ford, cre la Rand
Corporation para fines de anlisis y recomendacin independiente de proyectos. Junto
con fsicos e ingenieros fueron reclutados economistas y politlogos. Haba pues toda
una secuencia de experiencias y propsitos de colaboracin que creaban el clima para lo
que Daniel Lemer y Harold D. Lasswell llamaron Policy Sciences en 1951.

Al abrir la dcada de los cincuenta, en opinin de Lasswell, exista "la viva
preocupacin en los crculos intelectuales de cmo superar la tendencia de la vida
moderna a la divisin y aislamiento". Por ello, eran tambin pujantes las "tendencias
hacia la integracin", que en el campo compendiador de la poltica se manifestaban
terica y prcticamente como `policy orientation". A los ojos de Lasswell, era
observable en la frontera de la ciencia norteamericana una "orientacin hacia las
polticas que atraviesa todas las especializaciones establecidas", a pesar de su
16
atomizacin y rigidez disciplinaria, y que en torno del proceso decisorio de polticas, del
policy process -a la raz, en "la eleccin del ser humano", en una "teora general de la
eleccin"-, trataba de rehacer la organicidad de la ciencia social, a la vez que restituirle
su significacin prctica, poltica.

A cuarenta aos de distancia, pareciera que Laswell acert a prever con claridad el
desarrollo actual de las ciencias sociales que hoy, ya sin el encanto de las estructuras
totalizadoras y de las leyes inexorables de la historia, buscan reconstruir sus conceptos y
teoremas con base en la "eleccin racional" de los individuos -o en la "eleccin
pblica", para los problemas cercanos a nuestros intereses. En efecto, la empresa
intelectual de elaborar una teora de la decisin racional es hoy dominante en todas las
ciencias sociales y hace posible el dilogo entre ellas. Pero en este punto Lasswell es
fundamentalmente retrospectivo. En su reconstruccin e interpretacin de la historia
norteamericana de las ciencias sociales, l ve en accin una "corriente dominante" y un
componente comn, "la orientacin hacia las polticas", en un doble sentido: las ciencias
sociales manifiestan un inters creciente por el proceso decisorio de la poltica como
objeto significativo de estudio y poseen una capacidad creciente para perfeccionar la
racionalidad del proceso decisorio de la poltica. Tienen inters y capacidad intelectual.

Los grandes virajes polticos de la Depresin y la Guerra no slo modificaron las
perspectivas tericas de las ciencias sociales, sus objetos de estudio, e hicieron avanzar
sus mtodos. Fueron tambin ocasin para que stas salieran de su encierro universita-
rio, se involucraran constructivamente en las decisiones de gobierno y contribuyeran a
la solucin de problemas crticos. Ejemplares por su inters y capacidad eran la
economa y la psicologa. Y lo eran porque haban resuelto previamente su problema
metodolgico. Difcilmente se puede pedir a las ciencias que salgan de su
ensimismamiento y sean de ayuda confiable en la solucin de problemas prcticos si,
por no haber construido mtodos sustentables de observacin, clasificacin, formacin
de conceptos e hiptesis, protocolos de prueba, son ellas para s mismas el problema
fundamental. Su debilidad cientfica captura y clausura todo su esfuerzo intelectual. No
tiene mucho sentido que se interesen en problemas prcticos, si no pueden resolverlos y
acaso tampoco plantearlos correctamente. Sin mtodo no hay ciencia y, en
consecuencia, menos an, uso prctico de la ciencia. Obviamente puede haber
veleidades, quimeras y dilettantismos de sedicentes cientficos. Ahora bien, en la
posicin de Lasswell, claramente influida y sustentada por el pragmatismo y el
positivismo lgico, el mtodo cientfico es el mtodo cuantitativo, capaz de modelar
numricamente el comportamiento del mundo social. Y, en su opinin, "la batalla del
mtodo ha sido ya ganada". Entre los triunfadores se cuenta la ciencia poltica. Es hora
entonces de "aceptar el mtodo como algo dado y poner el nfasis en la eleccin de
problemas significativos a los que el mtodo pueda aplicarse y en los que pueda
desarrollarse".

En efecto, la ciencia poltica, la ms tarda y reticente a abandonar sus compromisos
valorativos y a estructurar cuantitativamente su mtodo, haba sido sacudida y renovada
en el periodo de entreguerras. La tercera generacin de politlogos americanos
(1920-1940), en parte por el desencanto de la Depresin y de la primera posguerra, en
parte por la necesidad de refundamentar y reformar las instituciones
liberal-democrticas frente a la seductora expansin mundial de los totalitarismos
17
fascistas y socialistas, se caracteriz principalmente por el retorno a la investigacin
acadmica rigurosa y por el nfasis en la naturaleza cientfica de la investigacin.
10


La solvencia del mtodo de conocimiento y su involucramiento en los problemas
concretos de la comunidad poltica fueron el tema y la exigencia central del tiempo de
entreguerras. La fundacin del Consejo de Investigacin en Ciencia Social (1923) y las
tres Conferencias Nacionales sobre la Ciencia Poltica (1923-25), patrocinadas por la
Asociacin Americana de Ciencia Poltica, fueron todas iniciativas dedicadas a impulsar
la discusin metodolgica y los estudios polticos positivos (en polmica con los
tradicionalmente normativos, abstractos y axiolgicos, del derecho, la moral y la
teologa). Hasta los politlogos ms interesados en la funcin prctica de la ciencia, que
insistan en lo mucho que la ciencia poltica poda aportar al buen funcionamiento del
rgimen democrtico, principalsimo entre ellos Charles E. Merriam, profesor de Harold
Lasswell, subrayaron siempre el carcter cientfico del aporte y el compromiso primero
de la ciencia poltica con la ciencia. Las relatoras de las tres Conferencias Nacionales
insistan en que era necesario producir primero conocimiento autnticamente cientfico
y que slo as se podra contribuir a mejorar la calidad de la vida poltica y a corregir los
eventuales defectos del gobierno democrtico. Con las palabras siempre graves de
Merriam, entonces relator: "a menos que se incorporen a las operaciones del gobierno
mayores dosis y niveles de ciencia, la civilizacin corre el tremendo peligro del
capricho, la ignorancia y de la pasin".
11


La esperanza de Lasswell en que su proyecto tena futuro y sentido descansaba toda
en la consistencia y unidad metodolgica alcanzada por las ciencias sociales
norteamericanas en la primera mitad del siglo. Sin piso metodolgico seguro, la
orientacin de las diversas ciencias sociales hacia la eleccin de las polticas habra sido
quiz sntoma de una preocupacin moral y cvica de los cientficos, pero no una
empresa cientfica viable. En fuerza de su mtodo, el inters intelectual que
manifestaban por el proceso decisorio poda ser ahora cientficamente guiado y
cumplido. Y su capacidad de mejorar la racionalidad del proceso decisorio reposaba
ahora sobre fundamentos cientficamente vlidos. Ms an, la unidad metodolgica
haca posible iniciar una empresa intelectual comn entre las varias ciencias, gracias a
procedimientos conceptuales compartidos, comunicables y complementarios. Por
consiguiente, haca posible que la orientacin comn hacia las polticas se desplegar en
un ejercicio de conocimiento de las polticas, susceptible de integracin sistemtica, en
una inter-disciplina: en "ciencias de polticas". Estas se enfocaran sistemticamente al
policy decision-making como su objeto de conocimiento e intervencin. Dicho con el
lenguaje de la poca, era posible convertir la "orientacin" en un "campo" de
conocimiento.

Si Lasswell consider que esta unidad metodolgica era el fundamento y la
oportunidad de una nica o unitaria ciencia social o si, menos ambiciosamente, era la
base de un programa multi-interdisciplinario de investigacin centrado en la hechura de
la decisin de las polticas, es una fina cuestin hermenutica, aqu innecesaria y acaso

10
Una muy buena historia intelectual de la ciencia poltica norteamericana es la de David M. Ricci
(1984): The Tragedy of Political Science, Yale University Press, New Haven. En este punto ver el cap. 3
y especficamente las.pp. 77-96.
11
Relatora de la Conferencia Nacional sobre la Ciencia Poltica (1923). "Progress Report of the
Commitee on Research", en American Political Science Review, (Mayo, 1923), citado por Ricci (1984: p.
87).
18
irresoluble, con referencia a los textos oscilantes de Lasswell. En su artculo fundador
nos dice:

La orientacin hacia las polticas tiene una doble dimensin: por una parte se enfoca
al proceso de la poltica y por la otra hacia las necesidades de inteligencia del
proceso. La primera tarea busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de
las polticas, utilizando los mtodos de investigacin de las ciencias sociales y de la
psicologa. La segunda tarea busca mejorar el contenido concreto de la informacin
y la interpretacin disponibles a los hacedores de las polticas y, por consiguiente,
rebasa generalmente las fronteras de las ciencias sociales y de la psicologa.
(Lasswell,-1951:14).
Podemos considerar las ciencias de polticas como el conjunto de disciplinas que se
ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, de la
recopilacin de datos y de la produccin de interpretaciones relevantes para los
problemas de polticas en un perodo determinado. (Lasswell, 1951:14).

Las ciencias de polticas se presentan en el artculo fundador como la concrecin y
culmen de la orientacin que muestran las diversas ciencias sociales hacia las polticas.
Cuando las ciencias sociales, que tienen sus propios objetos de investigacin, dirigen
sistemtica y estrictamente su atencin a la elaboracin e implementacin de la (s)
polticas) y, en consecuencia, buscan contribuir a la solucin de "los problemas de
polticas en un periodo determinado" o a "las necesidades de inteligencia del momento",
entonces llegan a ser partes activas e integrantes de las ciencias de polticas. Estas, por
tanto, son en parte ms estrechas en su conocimiento que la economa, la sociologa, la
ciencia poltica o la psicologa, poseedoras de un campo mayor de indagacin. Por otra
parte, son ms amplias, ms dilatables, si la decisin exige para su racionalidad la
incorporacin de los aportes de otras ciencias no sociales. En s mismas, las ciencias de
polticas son aquellas cuyo inters de conocimiento (y de intervencin cientfica) es el
proceso a travs del cual se hace una poltica, se le elige. Pero sin perder de vista que el
proceso decisorio es un hecho concreto, determinado, relativo a problemas pblicos
precisos.

Pero no es cualquier decisin de poltica su objeto de conocimiento. Su foco
analtico son las decisiones relativas a "los problemas fundamentales del hombre en
sociedad", a "los conflictos bsicos de nuestra civilizacin" y, en positivo, "la plena
realizacin de la dignidad humana". El nombre recapitulador de este programa de
investigacin es policy sciences of democracy. Slo las decisiones polticas
democrticas, en tanto decisiones sustancialmente pblicas, en busca de
representatividad y racionalidad colectiva, son las que requieren de la "funcin
inteligencia". En la democracia de matriz liberal el nexo entre decisin y racionalidad es
intrnseco e imperativo. No as en los totalitarismos y autoritarismos, que pueden
permitirse decidir sin ofrecer razones y completar con coaccin los defectos de sus
manas y desatinos. Se descartan entonces las cuestiones inmediatas o los tpicos
particulares, imposibles de colocar en el mbito mayor de una problemtica social ms
significativamente universal y bsica, "pblica". Se descartan tambin las decisiones
autoritarias, ajenas al imperativo de la racionalidad. La naturaleza de las nuevas ciencias
de poltica es entonces, multi-interdisciplinaria, valorativamente comprometida,
"orientada a problemas" y, por ello, tambin contextual.

19
De primera entrada, las policy sciences tienen un compromiso valorativo
fundamental con la idea liberal-libertaria de la poltica y de la democracia. Un
compromiso humanista. A la luz de esta valoracin primera se organiza el estudio de las
polticas y se interviene para mejorarlas. Conllevan entonces restricciones intelectuales
y morales bsicas: quedan fuera las patologas gubernamentales y las de sus asociados.
Estas son enteramente comprensibles y explicables por defecto, en negativo.
Precisamente por su atadura valorativa, el proyecto no busca resucitar positivistas
atolondrados o candorosos al mundo de la poltica. Ni quiere hacer la propaganda de
una "razn instrumental", irreflexiva o mercantil, dispuesta a ofrecer sus servicios a
cualquier poder y poltica. Por consiguiente, en semejanza con lo que Weber llam
"relacin a valor" (Wertbeziehung), estas nuevas ciencias seleccionan sus objetos de
estudio desde posiciones valorativas previas; slo escogen los problemas bsicos para la
dignidad humana y sus polticas respectivas. Obviamente, ms all de los juicios de
valor, cuando se trata de conocer cientficamente los problemas, stos resultan
ininteligibles si no se les coloca-dentro de un contexto estructural e histrico
(espacio-temporal) mayor, por ende, si no se construyen "modelos de desarrollo"
(developmental constructs) para comprenderlos y explicarlos.
12


Un problema, es decir, un hecho calificado como problema, particularmente si
problema significativo, cristaliza toda una historia cultural; es resultado de una cadena
causal compleja de factores sociales y tambin resultado de la evolucin de las percep-
ciones y valoraciones de una sociedad. En consecuencia, el problema que una poltica
quiere resolver implica y exige conocer el entorno socioeconmico y cultural del que
forma parte, por el que existe y est determinado, as como el proceso histrico del que
es efecto y momento de su tendencia.

Se trata, en suma, de ciencias que desatan el ejercicio cientfico desde referencias
bsicas de valor racionalmente defendibles. De aqu la exigencia del "esclarecimiento
de las metas y de los propsitos valorativos que subyacen en una poltica". De aqu
tambin que su objeto no Sean de suyo las actividades de rutina de los gobiernos en el
cumplimiento de sus funciones ni los tpicos del momento ni tampoco seudoproblemas
de polticas que, a pesar de los esfuerzos interesados de sus abogados por amplificarlos,
no alcanzan el rango genuino de problemas pblicos. Son, en cambio, su objeto los
grandes problemas de la poltica en su sentido clsico de realizacin colectiva de la
libertad y dignidad de la persona humana: la poltica pblica en sentido valorativo
estricto. Como tales son problemas de densidad y complejidad histrica, determinados
por el peso de un pasado social multidimensional, y determinantes para el futuro social
preferido. Por tanto, problemas que reclaman decisiones complejas y espinosas,
imposibles de ser seriamente abordadas sin la empresa cientfica previa de una
comprensin de la estructura y funcionamiento del sistema social en su conjunto, del
proceso de transformacin social en acto y de los conflictos bsicos de la poca. En el
entusiasmo, Lasswell habla de la necesidad de capturar la tendencia del tiempo mundial,
"el patrn de la revolucin mundial de una poca", para poder acercarse a una eleccin
razonable de poltica. La tarea es "vincular los valores y las tendencias". Nada menos.
Por esto, precisamente, los "modelos de desarrollo" conceptuales rebasan y relativizan
la simple modelacin cuantitativa del mundo. Son la ventana. cualitativa de una

12
El mejor estudio que conozco sobre el contenido lgico y la funcin metodolgica de las
"construcciones/modelos de desarrollo" es el de Heinz Eulau (1958): "H.D. Lasswell's Developmental
Analysis", en Western Political Quaterly, vol. II, n. 5, junio, pp. 22942. Otro estudio es el de Douglas
Torgerson (1985): "Contextual Orientation in Policy Analysis", en Policy Sciences, vol. 18, n. 3.
20
construccin metodolgica que pareca entenderse exclusiva y espesamente cuantitativa,
positivista. Queda tal vez presente, "la tensin entre humanismo y conductismo", para
decirlo con la ruda expresin de D. Garson (ver aqu su artculo), pero hay un escape al
canon cuantitativo del neopositivismo/conductismo en el momento ms original (y
heterodoxo) de la concepcin epistemolgica de Lasswell, a saber, la exigencia del con-
texto social e histrico para conceptualizar y explicar los problemas importantes de
poltica y, en consecuencia, formular las polticas importantes.

Me parece encontrar un clima weberiano en la manera como Lasswell entiende la
ciencia social y su articulacin con la decisin poltica.
13
Lasswell conoce a Weber, lo
cita y lo elogia mesuradamente. Sus modelos de desarrollo estn emparentados con los
tipos ideales, as como comparte la idea de que la ciencia arranca desde decisiones
valorativas y que los valores juegan slo un papel heurstico y no comprobatorio en el
proceso cientfico. Mayor finura en el tratamiento impetuoso de Lasswell habra
ayudado a no prestar flanco a la discutible crtica de que su propuesta de ciencias de
polticas es una confusa entremezcladura de positivismo y humanismo. Los valores no
son valores en fuerza de las explicaciones cientficas, pero las ciencias ayudan a realizar
(imperfectamente) los valores en el mundo de los hechos, si poseen teoremas probados
que establecen correlaciones causales entre acciones y consecuencias. Asimismo, como
en Weber, las ciencias ayudan a "saber lo que se quiere", al "esclarecimiento de las me-
tas", una expresin preferida de Lasswell.

Veinte aos despus, Lasswell regres con su propuesta. Tantas cosas haban
ocurrido en la ciencia poltica y en la poltica americanas, que resurga poderosa la
necesidad de un estudio sistemtico del proceso decisorio de las polticas. El impacto de
la "revolucin conductista", dominante en los aos cincuenta y sesenta, pareca ab-
sorbido. El celo por el mtodo (cuantificacin de las variables, campo de la disciplina,
tcnicas de recoleccin de datos, formacin de los conceptos y protocolo de prueba de
las hiptesis) se haba agotado y las cuestiones sobre la "relevancia" de la ciencia, su
uso prctico, sus responsabilidades sociales, cobraban importancia ante la agitacin
social americana de los aos sesenta: los movimientos reivindicatorios de "civil rights",
las movilizaciones en busca de respuesta a problemas sociales ancestrales irresueltos y a
nuevas necesidades, la resistencia cvica a la guerra de Vietnam, el desprestigio
creciente de la institucin presidencial. Eran tambin cuestiones reales, esperanzadas,
pues en los aos sesenta rpida y masiva haba sido la integracin de cientficos
acadmicos al aparato de gobierno con tareas de anlisis, diseo y evaluacin de las
polticas. Lasswell retomar su propuesta y la expondr con mayor claridad y sistema-
ticidad en su libro A Preview of Policy Sciences (1971), anticipado por su otro artculo
programtico "La concepcin emergente de las ciencias de poltica", que inaugur el
primer nmero de la revista Policy Sciences (1970). En estos dos trabajos l
elegantemente acua y precisa el objeto y objetivo de su propuesta:

Las ciencias de polticas tienen dos marcos de referencia separables pero
entrelazados: el conocimiento del proceso de la poltica y el conocimiento en el
proceso de la poltica. El enfoque de polticas tiende a la contextualizacin y no a la
fragmentacin; se orienta a problemas, en vez de ser ciego a los problemas
(Lasswell. 1971:1).


13
Luis F. Aguilar Villanueva. Weber: la idea de ciencia social, 2 vols, coedicin UNAM-M.A. Porra,
Mxico. 1988.
21
Knowledge of alude a la tarea de conocer el proceso de decisin de la poltica as
como de hecho sucede. Es una empresa de teora positiva que busca producir
descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio del
cual un sistema poltico dado -y en especial, el gobierno- elabora y desarrolla las
decisiones relativas a asuntos pblicos, las polticas pblicas. Concretamente busca
saber cmo y por qu determinados problemas son calificados de pblicos y a otros se
les niega tal calidad, cmo y por qu el gobierno incluye ciertos problemas en su agenda
y excluye otros; cmo y por qu los percibe y define de una cierta manera y deja de lado
otras definiciones plausibles, tal vez ms relevantes; cmo y por qu los gobiernos
tienden a elegir ciertos cursos de accin, a privilegiar ciertos instrumentos, a acentuar
ciertos aspectos de la accin pblica, y descartan otros cursos, instrumentos, operadores,
aspectos; cmo y por qu se eligen ciertos patrones de implementacin y se prefieren
ciertos criterios valorativos en la eleccin y evaluacin de las polticas; cmo y por qu
se decide continuar con las viejas polticas, tal vez corrigindolas, o se decide can-
celarlas y darlas por terminado. En esta lista de cuestiones, ms ilustrativa que
exhaustiva, bien se plasma el objeto de conocimiento. La empresa cognoscitiva sera
exitosa si se pudiera saber la lgica que subyace y dirige el proceso decisorio de las
polticas en un sistema o gobierno dado, el estilo de tomar decisiones, su patrn de
planteamiento y solucin de problemas pblicos. Es obvio que esta actividad y rea de
investigacin fue y es la que ms despierta inters entre los politlogos, interesados en
describir procesos y sucesos, y tal vez explicarlos.

Knowledge in significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las ciencias
en el proceso -de deliberacin y decisin de la poltica, con el propsito de corregir y
mejorar la decisin pblica. Concretamente busca ofrecer, con base en los resultados de
las ciencias sociales, de las ciencias naturales (cuando importan) y de las ciencias de
decisin y gestin, mtodos analticos, informacin pertinente y conocimiento, con el
propsito de incrementar la racionalidad de la construccin, examen, seleccin y
desarrollo de las opciones de poltica. Es una empresa de teora normativa que,
conforme a los enunciados causales de las ciencias, indica cules son los cursos de
accin idneos, eficaces y eficientes para poder realizar los fines preferidos en
contextos dados y restrictivos. Fundamentalmente es una teora normativa de carcter
tecnolgico, que pretende definir los mejores instrumentos y procedimientos de la
accin pblica, pero que podra elevarse a rectificar y esclarecer las metas mismas que
los actores polticos persiguen o reclaman, frecuentemente de manera inmediatista o
desordenada. Para desempear la actividad normativa se emplean los mtodos y
resultados de las ciencias que pueden ser pertinentes en una decisin de poltica, as
como las conclusiones alcanzadas en el estudio del funcionamiento de un determinado
sistema poltico administrativo y en el anlisis del patrn gubernamental dominante que
marca la elaboracin de polticas.

En la visin de Lasswell estas dos actividades de conocimiento son
interdependientes y complementarias, adems de interdisciplinarias y contextuales, con
un ojo puesto en las peripecias del proceso decisorio y el otro atento a las tendencias del
contexto histrico y sociopoltico mayor. A la propuesta de Lasswell seguirn dos
reacciones en el medio acadmico de su tiempo. Los que no aceptarn la interdisciplina,
aunque simpatizarn con el mensaje de la contribucin prctica de la ciencia social a la
decisin poltica, y los que aceptarn la interdisciplina y la idea de la contribucin
prctica de las ciencias. Porque ambos grupos coincidan en la conveniencia o en la
necesidad de que las ciencias aportaran conocimiento a la decisin de las polticas -y en
22
este punto resuman la propuesta lasswelliana-, otorgarn mayor importancia al
momento normativo de la propuesta y dejarn el momento positivo a los interesados en
la ciencia poltica. Se configuraron as dos corrientes: por un lado, los normativos, sea
disciplinarios e interdisciplinarios; por el otro lado, los interesados exclusivamente en el
estudio positivo de la elaboracin de la poltica. El resultado fue la fractura del proyecto
de Lasswell desde el comienzo y la escisin entre los investigadores. Por un lado, se
rechazaba la interdisciplina; por el otro, se rechazaba la interdependencia entre el
"conocimiento de" y el "conocimiento en". Demos una rpida mirada a estas diversas
corrientes an vivas en el movimiento de ciencias de las polticas.



III-2 Los desarrollos del estudio de polticas

Al inicio de los cincuenta, con el recuerdo de la guerra (y la guerra de Corea en proceso)
el proyecto de Lasswell no era el nico ni era tampoco indito. Las ciencias sociales
estadounidenses, a cuya madurez l se refera para basar su proyecto como una empresa
posible y con sentido, haban tambin reflexionado sobre sus relaciones -con la
ciudadana y el gobierno y tenan tambin sus ideas sobre el tipo y alcance de su
relacin. El proyecto de Lasswell les pareca una manera de decir y argumentar ideas y
actitudes que podan compartir en sus lneas generales y en su intencin de fondo, pero
no necesariamente en la manera de estudiar la decisin poltica o en la forma de llevar a
cabo la relacin entre ella y el conocimiento cientfico. Podra parecerles incuestionable
la idea de una presencia ms determinante de la ciencia en la eleccin de la poltica,
pero, conforme a su experiencia de colaboracin con el gobierno, era muy probable que
la entendieran como ciencia social aplicada, como la posible contribucin prctica de
una disciplina especfica a las decisiones pblicas. Cualquier compromiso ulterior
seguramente les pareca innecesario y tal vez amenazador de la consistencia y rigor de
su disciplina. Particularmente las ciencias sociales ms avanzadas, las ms armadas
cuantitativamente, que haban hecho contribuciones exitosas a decisiones crticas en el
tiempo de guerra, fueron indiferentes o reticentes a la propuesta. Entre stos hay que
contar a los economistas, a los analistas de sistemas y a los investigadores de
operaciones. Su estructuracin cuantitativa de problemas graves de poltica y su
percepcin del uso que ciudadanos, polticos y funcionarios hacan de sus anlisis, los
hacan insensibles a una propuesta mayor multidisciplinaria, contextual y
valorativamente comprometida. No todos haban vivido la experiencia de la Biblioteca
del Congreso con Lasswell para confiar en la necesidad y fecundidad del proyecto.
Sobre todo, no encontraban en la propuesta de Lasswell fundamentos tcnicos
confiables, lineamientos metodolgicos precisos y un foco analtico estable. Decir que
su foco era la manera como se elaboraban las polticas era decir algo muy genrico y
multidimensional. Por consiguiente, a sus ojos, las ideas de Lasswell eran, ms bien, la
invitacin al ejercicio de una profesin que al desarrollo de una disciplina cientfica. Por
eso, a pesar de que la propuesta ms elaborada provena de la ciencia poltica, el
impulso y desarrollo al anlisis de polticas y su profesionalizacin vino de las
ingenieras, las matemticas aplicadas y la economa.

La propuesta interdisciplinaria ser recogida y reelaborada por otros dos padres
fundadores, Edward S. Quade, de la Corporacin Rand, y Yehezkel Dror, de la
Universidad Hebrea de Jerusaln, entonces muy activo en la comunidad cientfica
23
norteamericana. Quade
14
la retomar y encuadrar dentro de su inclinacin por la
modelacin matemtica y el anlisis de sistemas; y, por consiguiente, prestar mayor
atencin al anlisis normativo de la toma de decisiones, a la construccin de la opcin
correcta, y no le interesar mucho el estudio ms politolgico y positivo de cmo toman
de hecho sus decisiones de poltica los gobiernos o los sistemas. Le interesa el policy
analysis, ms que el policymaking o, dicho en trminos lasswellianos, "el conocimiento
en". La interdisciplina tiene lugar en el momento analtico-normativo y es vista como
una "mezcla de ciencias de la conducta y ciencias de la decisin", en cuya composicin
se pueda entrever que el peso mayor corresponde a las segundas. En efecto, en opinin
de Quade, "las ciencias de decisin y gestin" -investigacin de operaciones, anlisis de
sistemas, presupuestacin por programa, teora de juegos, programacin lineal...- han
revolucionado la manera de pensar la naturaleza de las polticas (cmo son y cmo
deben ser), pero esta revolucin puede interrumpirse, a menos que se integren las
ciencias sociales al anlisis. En su histrico prlogo como editor de la nueva revista
Policy Sciences, en la primavera de 1970, en su primer nmero escribe:

es necesario, por un lado, llevar el conocimiento y los procedimientos de las ciencias
'blandas' del comportamiento a la ingeniera de sistemas y a la tecnologa
aeroespacial; por el otro, se impone introducir los mtodos cuantitativos del anlisis
de sistemas y de la investigacin de operaciones en los enfoques habituales de. los
cientficos sociales y polticos. Los abogados del anlisis en los asuntos pblicos han
reconocido que no se trata de encontrar algunas formas de asociacin laxa con algu-
nas interacciones en los mrgenes de las disciplinas, sino que, para que la revolucin
contine, es claramente necesario integrar las varias disciplinas en un nico
movimiento y mezclar los enfoques cuantitativos y cualitativos. Por consiguiente, las
ciencias de polticas son una actividad interdisciplinaria que intenta mezclar las
ciencias de la decisin con las ciencias de la conducta... Su propsito es simplemente
acrecentar, con los mtodos cientficos de decisin y con las ciencias de la conducta,
el proceso que los hombres utilizan al formular sus juicios y adoptar sus decisiones.
(Quade, 1970: 1).

Ms eufrico con el proyecto interdisciplinario y ms desbordado en sus
expectativas sobre los alcances de la razn (neopositivista) en el mundo poltico,
Yehezkel Dror
15
se lanzar a proponer una nueva ciencia de las polticas con un "nuevo
paradigma", ms all de los propsitos de Lasswell. La nueva ciencia habr de integrar
"las varias ciencias sociales y las disciplinas de decisin", as como las otras ramas de
conocimiento, en la unidad de una "superdisciplina que se enfocar al estudio del public
policymaking y, ms especficamente, al estudio de las metapoliticas, las polticas de
polticas" (Dror, 1970: 138-139). Despus de mostrar las limitaciones insalvables del
anlisis de sistemas, la inutilidad de los aportes unilaterales de las ciencias particulares a
la decisin, las distorsiones que las estructuras y prcticas poltico-administrativas
provocan y perpetan en la actual toma de decisiones pblicas, Dror dibuja los grandes

14
Quade, Edward S. Anlisis de Formacin de Decisiones Polticas, Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid, 1989. Otros libros suyos de inters e importancia son: Analysis for Military Decsions. Rand
McNally, Chicago. 1964. Giandomenico Majone y Edward S. Quade, eds. Pitfalls of Analysis, Wiley,
New York. 1980. Augh J. Miser y Edward S. Quade, eds, Handbook of Systerns Analysis: Craft Issues
and Procedural Choices. American Elsevier, New York. 1987.
15
Yehezkel Dror: Public Policymaking Reexamined, Chandler Publishing, Scranton. 1968. Merece leerse
el prlogo a la segunda edicin (1983), donde se hace una revisin del movimiento y refina su posicin.
Tambin es importante Yehezket Dror: Design for the Policy Sciences, American Elsevier, New York.
1971.
24
trazos del anlisis y del sistema de decisiones, que constituiran las piezas esenciales de
una "metateora" de las polticas. La finalidad y el producto de esta metateora sera la
construccin del arquetipo de la poltica pblica, la regla general de anlisis y decisin,
que permitira describir y explicar cada una de las polticas particulares as como de
hecho suceden, a la vez que prescribir la decisin apropiada segn el tipo de problema y
circunstancia. A diferencia del tipo ideal weberiano aqu la metapoltica posee, adems
de perfeccin lgica, perfeccin prctica. La metapoltica tiene utilidad heurstica, por
cuanto ayuda a entender y explicar las diversas decisiones, pero sobre todo es el modelo
que tendra la capacidad de indicar, vez por vez, en contextos y cuestiones cambiantes,
cul es la poltica a decidir y operar. La meta interdisciplinaria es dar forma a este ideal
normativo de decisin de polticas. El poderoso atractivo racionalista de la concepcin
de Dror mostr rpidamente su inviabilidad debido a las limitaciones metodolgicas
para sustanciar la metapolitica y desemboc en una serie de recomendaciones valiosas,
aunque no siempre factibles.

Fue as que desde el comienzo la propuesta de Lasswell se parti en dos corrientes,
segn se aceptara o desechara que la contribucin de las ciencias a la decisin poltica
deba proceder conforme a un esquema multidisciplinario, contextual, orientado a
problemas, y normativo, inspirado en elecciones valorativas de fondo. Fueron
particularmente cuestionadas las estipulaciones metodolgicas de interdisciplina,
contextualidad y valoracin. Algo enteramente de esperarse, debido al dominio de la
epistemologa neopositivista de los aos cincuenta y sesenta conductistas. De inmediato,
los que disciplinariamente se interesaban slo en el momento normativo-tcnico y, por
ende, en el anlisis y diseo de la poltica, se separaron de los que (inter)disciplina-
riamente se interesaban tambin en el proceso decisorio pero exclusiva o
primordialmente para entender la manera como se tomaban de hecho las decisiones. Los
primeros prefirieron y an prefieren para s la expresin policy analysis, los segundos
policy sciences. Las maneras de nombrar esta dualidad de corrientes son varias:
cuantitativistas y contextualizadores, un y multidisciplinarios, normativos y positivos,
ms bien economistas y ms bien poltico-administradores, sinpticos y antisinpticos
(Garson) o, dicho .con la metfora irnica de R. Nelson, los "trituradores de nmeros"
(numbers crunchers) y los "politiqueros" -que mucho recuerda en nuestro medio la
distincin entre "tecncratas" y "polticos"- los que se interesan en el "contenido" de la
poltica y los que se interesan en el' proceso" de la poltica (Ranney), los que quieren
"reemplazar la poltica por el conocimiento" y los que quieren "reemplazar el
conocimiento por la poltica" (Torgerson). El lugar manifiesto de su discrepancia y con-
frontacin ser precisamente la manera de concebir el proceso decisorio de las polticas.
En un frente los racionalistas, analistas, sinpticos, comprehensivos, planificadores,
maximizadores...; en el otro frente, los incrementalistas, racionalistas limitados, satisfi-
cers, pluralistas, los politlogos de las polticas. Y casi a la frontera del anlisis racional,
casi renunciando a otorgar al conocimiento terico algn significado determinante en la
adopcin de decisiones, se encuentran los que distinguen entre el "anlisis racional"
(sinptico o incremental) y el "ajuste mutuo partidario", inherente a la prctica poltica
real, a la manera de Lindblom, o, ms irreductiblemente,, los que acentan la
"especulacin intelectual" contra los que insisten en la "interaccin social", a la manera
de Wildavsky. Garson describe muy bien la situacin:

Se pueden identificar dos corrientes dominantes en los aos cincuenta y sesenta. La
corriente sinptica pura se caracteriz por su identificacin con el anlisis de
sistemas como metateora, el empirismo estadstico como metodologa y la
25
optimizacin de valores como criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se
caracteriz por su identificacin con el pluralismo como metateora, el anlisis
contextual y de casos como metodologa y la racionalidad social (en el sentido de
integracin de intereses) como criterio de decisin. Aunque la opinin antisinptica
rpidamente lleg a ser la dominante en la ciencia poltica, la tradicin sinptica
prob ser ampliamente utilizada en la administracin pblica y en el anlisis de
polticas. (Garson, 1986: 10).

A pesar de desmesuradas en sus crticas y en autodefensa, las dos corrientes han
tenido intelectuales de primera, prestigiosos centros universitarios y oportunidades
polticas favorables.
16
Por ejemplo, los analticos, inclinados por la modelacin
matemtica, que tuvieron siempre gran influencia en el mbito de las polticas de
defensa y seguridad, vivieron aos de gloria e influencia cuando en 1965 el presidente
Johnson extendi el Sistema de Planeacin, Programacin y Presupuestacin (PPBS,
por sus siglas en ingls), desarrollado y practicado en el Departamento de Defensa, a
toda la administracin federal (en 1971 cay en desuso). Por su parte, los
incrementalistas, orientados a una lectura poltica de los problemas y atentos a la
viabilidad administrativa de las decisiones, tuvieron tambin sus aos de gloria e
influencia en el momento de las grandes polticas sociales reformistas ("Gran Sociedad"
y "Guerra a la Pobreza"), lanzadas por los presidentes demcratas Kennedy y Johnson,
para atacar de raz los problemas de la pobreza, la discriminacin, el desempleo.
Alrededor del entonces poderossimo Departamento de Salud, Educacin y Asistencia,
incontables socilogos y politlogos disearon, experimentaron, supervisaron y
evaluaron los programas sociales innovadores. Los resultados fueron desalentadores
para las dos corrientes. Los problemas pblicos rebasaban por mucho a las polticas
pblicas; el uso intensivo de ciencia e investigacin en los programas no era deter-
minante en la solucin de los problemas y frecuentemente generaba problemas
adicionales mayores. Los aos setenta se abrirn entonces bajo el signo del desencanto;
primero, desencanto en las posibilidades de intervencin poltica por parte de la ciencia
social: las ciencias sociales tenan muy pocos estudios y poqusimas explicaciones
acerca del comportamiento y los antecedentes causales de ciertos hechos calificados
como problemas sociales de inters pblico.

Despus, desencanto en los alcances de la intervencin estatal.
17
Al revisar esos aos,
Peter DeLeon afirma:

El anlisis de sistemas se mostr bruscamente insensible a las cuestiones de poltica
pblica, particularmente si de ndole normativa. Tambin se reconoci que los
aportes de la economa tenan serias limitaciones hasta en los asuntos de propiedad

16
Para una historia intelectual y poltica del movimiento ver: Peter de Leon. Advice and Consent, The
Development of the Policy Sciences, Rusell Sage Foundation, New York. 1988. Una
narracin-reconstruccin sucinta y sustanciosa.
17
Para un balance de esos aos, ver: Ida Hoos (1972): Systems Analysis in Public Policy, University o
California Press, Berkeley; Alice Rivlin (1971): Systematic Thinking for Social Action, The Brookings
Institution, Washington D.C.; Waiter Williams (1971): Social Policy Research and Analysis: The
Experience in the Federal Social Agencies, American Elsevier, New York; Henry J. Aaron (1978):
Politics and the Professors: The Great Society in Perspective, The Brookings Institution, Washington
D.C.; Robert A. Levine (1970): The Poor Ye Need Not Have with You: Lessons from the War on Poverty,
MIT Press, Cambridge; Daniel P. Moynihan (1969): Maximtan Feasible Misunderstandin' Community
Action in the War on Poverty, Free Press, New York. Y recientemente Nathan Glazer (1988): The Limits
of Social Policy, Harvard University, Cambridge.
26
econmica. La perspectiva agnstica sobre los fines de la poltica, el nfasis en la
optimizacin, el descuido del proceso y de los procedimientos, los supuestos
microeconmicos acerca de la conducta humana, probaron ser una base inadecuada
para tratar asuntos de poltica pblica... La propensin general de estas teoras y
programas a excluir las consideraciones normativas -a acentuar la eficiencia con
menoscabo de la equidad era inaceptable para los hacedores de las polticas... Los
incumplimientos y patentes fracasos del PPBS, despus de sus xitos en el
Departamento de Defensa, eran clara evidencia de que los problemas de poltica
pblica se resistan frecuentemente -tal vez estructuralmente- a ser tratados y
corregidos con soluciones de libros de texto, debido a su naturaleza compleja,
interdependiente y cambiante (DeLeon, 1988: 25).

El hilo conductor de todos los programas sociales de la Guerra contra la Pobreza,
lamentablemente no detectado a tiempo, fue la profunda ignorancia de las causas de
los males sociales por aliviar y de sus consecuencias. Ms notable fue la ausencia de
objetivos claros o por lo menos compartidos. Un entusiasmo sin lmites, motivado
por el mpetu poltico, invadi los anlisis y los suplant. En la atinada frase del
senador Moynihan, los programas de la Guerra contra la Pobreza se basaron en "el
mximo malentendido posible". El resultado fue entonces una dcada de ensayos,
errores y frustraciones, por lo que bien se justificaba la pregunta si diez aos y miles
de millones de dlares haban sido realmente de alguna ayuda... Desde el punto de
vista conceptual, metodolgico y poltico, la Guerra contra la Pobreza fue una
sacudida a las noveles ciencias de polticas. Se discuti a fondo acerca de las causas
de la pobreza -se deba la pobreza a deficiencias estructurales, culturales y
econmicas?- y no slo sus sntomas. Los programas fueron consecuencia de esas
deliberaciones. La leccin que se aprendi en esos aos fue "los errores a evitar", a
lo largo de los diversos tramos del anlisis de polticas. En efecto, se iniciaron
muchos programas con informacin insuficiente o inadecuada, y por razones de
necesidad poltica se busc la innovacin ms que la informacin y el anlisis. Se
ignor la importancia de la implementacin y se le dej candorosamente en manos
de funcionarios y burcratas supuestamente imparciales. Se descuid por mucho
tiempo la evaluacin de los programas y demasiado tarde se descubri que carecan
de teora, metodologa y datos. La evaluacin tampoco fue constructiva. En suma, se
entendi que los males sociales de la pobreza eran mucho ms complejos de lo que
se crea y, por ende, pertinazmente resistente a los remedios de los cientficos
sociales. Al comparar los resultados prometidos con los realmente aportados, fue
lgico que los profesionistas del sector pblico y los patrocinadores simpatizantes se
volvieran escpticos respecto de la capacidad de los analistas de polticas para
aliviar los males y problemas sociales. (DeLeon, 1988: 61-2).

Sin embargo, paradjicamente la expansin de las escuelas y programas de poltica
aconteci en los aos 70, en sincrona con el desencanto en los programas de reforma
social, el desuso del Sistema de Planeacin, Programacin, Presupuestacin, el escep-
ticismo con respecto a la sensatez (Vietnam) o a la institucionalidad (Watergate) de la
presidencia. Tal vez fueron todos esos duros hechos polticos y administrativos los que
reactivaron la necesidad de una mayor "relevancia prctica" de las ciencias sociales, por
dos dcadas ensimismadas en su reconstruccin metodolgica (la "revolucin
conductista"), y los que invitaron a un mayor rigor analtico en las decisiones pblicas,
aunque ahora con una visin ms madura y realista acerca de las posibilidades del
anlisis cientfico. Entonces varias universidades comenzaron a abrir programas de
27
posgrado en anlisis de polticas pblicas y recibieron el impulso decisivo, cuando la
Fundacin Ford en 1972 declar que estaba dispuesta a "contribuir al establecimiento o
a la consolidacin de programas de excelencia para el entrenamiento avanzado de
jvenes profesionistas interesados en el servicio pblico" y financi con ms de 2.5
millones de dlares ocho programas pioneros en Berkeley, Carnegie-Mellon, Duke,
Harvard, Ann Arbor, Austin, Stanford y Rand, programas an hoy entre los ms
importantes. Ahora hay ms de 150 programas universitarios, con objetivos semejantes,
que con diferentes pesos y mezclas comparten un hilo conductor en su curricula:
mtodos cuantitativos, microeconoma, anlisis poltico y organizacional
(frecuentemente tambin legal), con una orientacin profesional explcita, dedicada al
anlisis y diseo de polticas pblicas, que en principio sean legalmente correctas,
econmicamente racionales y viables poltico-administrativamente. Aaron Wildavsky,
fundador y animador de la Escuela de- Graduados de Poltica Pblica, en la Universidad
en Berkeley resume bien la situacin.
18


Cules instrumentos usa el analista de polticas? Teora poltica cualitativa, para
depurar la imagen de hacia dnde queremos ir; modelacin cuantitativa para
sistematizar nuestras conjeturas de cmo llegar al sitio deseado; microeconoma para
disciplinar el deseo con la aceptacin de los recursos limitados; teora de las
organizaciones, para reconocer y corregir los errores. Cada una tiene su sitio. Sin
embargo el anlisis de polticas es una actividad que no puede someterse a programas
fijos porque es sinnimo de creatividad. Se puede despertar la creatividad con la teora y
aguzarla con la prctica, pero no es algo que se pueda ensear y aprender. (Wildavsky,
1979: 3).

El auge acadmico de las polticas pblicas durante los aos setenta, en la poca
conductivista de la "dcada de la desilusin" (Ricci) tena muchas y buenas razones. No
slo era la bsqueda de relevancia de la ciencia poltica ante problemas sociales can-
dentes. Era, a los ojos de los administradores pblicos, la manera de superar la
improductiva dicotoma entre poltica y administracin. As, por el lado de la ciencia
poltica, en busca de vocacin prctica, se afirm que haba sido excesiva la atencin
dada al input de la poltica, a los estudios sobre las formas, mecanismos y grupos de
representacin y agregacin de intereses, de configuracin del inters pblico, pero
poca atencin se haba prestado al output de la poltica, a la manera como se elaboraban
las decisiones, a las polticas que pretendan satisfacer el inters pblico. Austin Ranney
(1968; 3), recapitul el clima intelectual, diciendo que era hora de prestar menos
atencin al "proceso" a travs del cual se tomaban las decisiones y de concentrarse en el
"contenido" de las decisiones, una invitacin que los analistas, no politlogos,
seguramente aplaudan.
19
Por el lado de la Administracin Pblica, a travs de agitados
debates, se propuso por muchas voces que la disciplina deba dejar de lado el enfoque
de la "administracin cientfica" (residuo de la revolucin conductista con su asepsia
cientfico-tcnica, despolitizada) al que se imputaba la separacin infausta entre poltica
y administracin, y asumir el enfoque integrador de "poltica pblica", el del proceso de
gobierno, que conjuntaba a polticos y administradores, los volva interdependientes y
los comprometa pblicamente. Haba entonces que llenar el policy vacuum.
20
Haba

18
Aaron Wildavsky. Speaking Tiuth to Power The Art and Craft of Poficy Analysis, LittIe-Brown,
Boston. 1979.
19
Austin Ranney, ed. Political Science and Public Policy, Markham, Chicago. 1968.
20
Empleo el ttulo de la obra colectiva The Policy Vacuum, escrita por los politlogos y administradores
pblicos, Robert N. Spadaro, Thomas R, Dye, Robert T. Golembiewski, Murray R. Stedman, L. Harmon
28
sobre todo que reestructurar el "campo" o "foco" disciplinario de la "nueva
administracin pblica" alrededor del proceso de la poltica pblica en toda su extensin
y complejidad, rompiendo ataduras y complicidades con el modelo cannico del
POSDCORB
21
que haba colonizado y desvalorizado la disciplina. Thomas R. Dye
22

habl en nombre de la ciencia poltica.

Histricamente la poltica pblica no ha sido el foco central de la ciencia poltica.
Los cientistas polticos se han interesado en las instituciones y estructuras del
gobierno, en los procesos y comportamientos polticos, ms que en el contenido
mismo de la poltica. La ciencia poltica `tradicional' enfoc principalmente su
atencin a la estructura institucional y a la justificacin filosfica del gobierno... Y
la ciencia poltica moderna `conductista' por su parte, la enfoc a los procesos y
comportamientos asociados con el gobierno. Se dedic entonces a estudiar las bases
psicolgicas y sociolgicas de la conducta de los individuos y los grupos, los
factores determinantes del voto y de otros actos polticos, el funcionamiento de los
grupos de inters y de los partidos polticos, la descripcin y explicacin de los
procesos y comportamientos en las arenas legislativas, ejecutivas y judiciales. Pero
ni la ciencia poltica ni la tradicional tuvieron algo que ver con el contenido de la
poltica pblica. (Dye, 1976: 2).

La entusiasta exageracin de estructurar toda la ciencia poltica y/o toda la
administracin pblica en torno del ciclo de la poltica pblica termin por mostrar su
debilidad, cuando entre otras razones, no hubo una vez ms consenso sobre qu
entender precisamente por poltica pblica y cuando su concepto denot tantas y tan
diversas cosas a la vez, que la disciplina poltica y/o administrativa terminaban por
carecer de un objeto de conocimiento analticamente bien construido, especfico y
estable. Pocos seguramente saban qu estudiar y cmo estudiarlo, cuando se deca que
los "estudios", el "anlisis", las "ciencias" de polticas: "se refieren -segn D. Palumbo-
a cualquier investigacin que se relaciona con el inters pblico o lo promueve"; o que
"la poltica pblica es cualquier cosa que los gobiernos decidan hacer o no hacer" y que
el anlisis busca "describir y explicar las causas y las consecuencias de la actividad del
gobierno" (Dye, 1976: 1); o que "para entender la elaboracin de la poltica se debe
entender toda la vida y la actividad poltica"
23
En estas expresiones de autores con-
sagrados, que expresaban y condicionaban la visin de muchos colegas menores, se
careca de precisin y contundencia cientfica Hay algo ms genrico y extenso que
inters pblico, decisiones y no decisiones gubernamentales, vida y actividad poltica?
Pareca, de nuevo, que se encargaban tareas profesionales por realizar ms que tareas
disciplinarias de ciencia. En estos casos la invocacin de la multi o interdisciplina era
una cortina de humo sobre el problema o un factor que enmaraaba ms la discusin.

Zeigler, y editada por Lexington Books, Lexington. 1975. La intencin del libro era "cerrar la brecha
entre la academia, la poltica y la poltica pblica, as como explorar las opciones que todava por poco
tiempo era disponibles a los politlogos y socilogos. Hoy la ciencia poltica se ha subido al tren de la
poltica pblica y es mucho lo que puede y debe hacer por la sociedad" (p. ix).
21
POSDCORRB, sigla mnemotcnica en ingls (Planning Organizing Staffing Directing Coordinating
Reporting Budgeting) que en el marco de la dicotoma poltica-administracin, recapitulaba la quinta
esencia de la administracin pblica segn las ideas de L. Urwick y L. Gullick, autores norteamericanos
centrales en el desarrollo de la ciencia publiadministrativa. Ver sus Papers on the Science of
Administration , Kelley, New York. 1937, 1969.
22
Thomas R. Dye. Policy Analysis, The L7niversily of Alabama Press, University, 3a. ed. 1983.
23
Charles E. Lindblom. The Policy-Making Process, Prentice-Hall, Englewood Cliffs. 1980. (Existe trad.
esp. en coedicin; INAP, Madrid - M.A. Porra, Mxico.)
29
Martn Landau,
24
riguroso metodlogo, desde su oficio de cientfico de administracin
pblica, fue claro:

Las definiciones de la posguerra han generado tal conjunto de cuestiones, que
amenazan la integridad del `campo' de la Administracin Pblica. Diseadas para
contrarrestar la dicotoma entre poltica y administracin, los nuevos problemas y
conceptos son tan extensos que aportan muy poco significado. Hacen virtualmente
imposible especificar un rea de actividad que no pueda ser considerada dentro del
mbito de la administracin... El campo de la administracin pblica se queda con
una base imprecisa y cambiante, indistinta de la ciencia poltica. En la perspectiva
de poltica pblica, la administracin pblica ni es una subrea de la ciencia poltica,
ni tampoco la abarca y comprende. Se vuelve simplemente un sinnimo. En el
esfuerzo por tratar de definir su campo de conocimiento, por hacerlo `definido', el
campo termina por evaporarse. (Landau, 1972: 186).

Metida la administracin pblica a describir y explicar por qu los gobiernos toman
las decisiones que toman, fue absorbida por la ciencia poltica con sus frreos hechos y
destinos, abdicando de sus preocupaciones normativas de eficiencia y responsabilidad.
Por su parte, la ciencia poltica incorpor peligrosamente las preocupaciones normativas
y operativas propias de toda administracin pblica. En resumen, en el apogeo de los
programas acadmicos de poltica pblica, los economistas, los matemticos aplicados y
los ingenieros de sistemas siguieron haciendo su trabajo analtico-normativo en santa
paz, indicando cules seran las mejores opciones de accin a seguir para realizar ciertos
fines pblicos en contextos de recursos escasos y situaciones inciertas. En cambio, los
politlogos y administradores pblicos siguieron lidiando epistemolgica, ideolgica y
polticamente con la cuestin de si disciplinaria o interdisciplinariamente se deba
estudiar el proceso decisorio de la poltica (y qu del proceso, y cmo) y si adems los
resultados correctos de sus estudios deban o no comprometerse polticamente,
desplegarse en normas (tcnicas) para la toma de decisiones de polticas y qu validez
podran presentar las recomendaciones ms difusas y laxas de la ciencia poltica res-
pecto de las prescripciones ms ntidas y precisas de la modelacin
econmico-cuantitativa del proceso poltico.

En los aos ochenta, los programas universitarios norteamericanos de poltica
pblica se caracterizan por ser cuantitativos ms que tericos, dominados por la
microeconoma ms que por la ciencia poltica, interesados en el ejercicio profesional
ms que en el desarrollo de una disciplina (posible o imposible, disciplinaria o
interdisciplinaria), y en los ltimos aos interesados en el management -ms que en el
analysis. En efecto, han sido demasiadas las catstrofes gubernamentales y, en
consecuencia, los programas pblicos se han reducido cada vez mas en nmero, a la vez
que se les ha exigido mayor calidad, eficiencia y responsabilidad. Todo esto ha
ocasionado que se preste mayor atencin a la "gestin/direccin pblica" (neologismo
crtico para deslindarse del trmino empolvado de una "administracin pblica"
dependiente, inofensiva, simplemente operativa) y se atene el acento en el anlisis
orientador de la supuesta gran decisin poltica. En las condiciones actuales, en que
pocos meteran la mano al fuego por un estado activista, el reclamo ciudadano acenta
la eficiencia en la gestin de las polticas pblicas necesarias ms que el anlisis so-
fisticado de polticas nuevas y espectaculares para pretendidas reformas resolutorias. En
lnea con esta nueva orientacin, los ltimos trabajos de Lindblom (1980) y de

24
Martin Landau. Political Theory and Political science, Humanities Press, New Jersey. 1972.
30
Wildavsky (1979: 11), insistieron en que eran muchos ms los problemas pblicos que
los ciudadanos resolvan a travs de sus "ajustes mutuos" e "interacciones sociales", sin
necesidad de la coordinacin gubernamental, que los que eran capaces de resolver los
gobiernos a travs del "anlisis racional" o la "especulacin intelectual" de analistas es-
pecializados.

Hoy son muchos los trminos empleados para decir el conocimiento de y en el
proceso decisorio de la poltica: policy studies, policy research, policy analysis, policy
science(s). Tambin son muchos los intentos de poner orden entre sus diversos
significados, acentos, corrientes y polmicas. Todos estos intentos reflejan en algo la
variedad del activsimo campo de estudio de las polticas y en algo son normas
artificiales de clasificacin, con criterios y categorizaciones discutibles. El hecho es que
una mirada a la intensa actividad actual obliga a poner en un extremo a los politlogos y
socilogos polticos, positivos, interesados en el knowledge of the policymaking, y en el
otro extremo, a los economistas, matemticos aplicados, analistas de sistemas,
ingenieros, con inters normativo y muy ocupados en el knowledge in the policymaking,
en la hechura racional de la poltica, del "buen gobierno". Si a stos ltimos hay que
reservarles el nombre de policy analysis y a aqullos el de policy studieslresearch, es
una cuestin interminable de permanente discusin, pues siempre se podr cuestionar la
correccin de los criterios y las operaciones de clasificacin. Se trata de una disputa tan
interminable como poco convincente. En general, se puede afirmar que policy analysis
es la actividad normativa de construir y evaluar la(s) mejores) opcin (es) de poltica,
relativas a determinados problemas pblicos. Y policy studies se utiliza para denotar
simplemente cualquier estudio relativo a las causas, efectos, procesos, contenido,
restricciones, modalidades... de la hechura de la poltica, as como de hecho sucede.
Obviamente entre los dos extremos tiene lugar toda una serie de posiciones intermedias,
numerosas y curiosas.

Menciono algunas de las definiciones ms citadas y precisas con referencia al objeto
de conocimiento (orientacin ms disciplinaria): "el anlisis de poltica pblica es la
evaluacin de cul, entre las varias opciones de poltica o decisin gubernamental, es la
mejor (o la buena) decisin o poltica a la luz de determinados fines, restricciones y
condiciones. Es parte muy importante del campo ms amplio de los estudios de poltica,
que tratan de la naturaleza, causas y efectos de las diversas opciones de poltica pblica"
(Nagel, 1984 a: XIII, 1984 6:3).
25
"El anlisis de polticas puede incluir la investigacin
de las causas o de las consecuencias de las polticas o programas de gobierno. En los
estudios de las causas de las polticas pblicas, stas son las variables dependientes y el
analista busca explicarlas con referencia a variables independientes -fuerzas sociales,
econmicas, tecnolgicas, polticas. Esta investigacin puede ser llamada investigacin
de la `determinacin de la poltica'. En los estudios de las consecuencias de las polticas
pblicas, stas son las variables independientes y las dependientes son las condiciones
sociales, econmicas o polticas que se suponen sern afectadas por la poltica pblica.
Esta investigacin puede ser llamada investigacin del `impacto de la poltica'." (Dye,
1976, 1983: 5-6).


25
Stuart S. Nagel. a) Contemporary Public Policy Analysis, The University of Alabama Press, Alabama,
1984. b) Public Policy: Goals, Means and Methods, St. Martin's Press, New York, 1984. Ofrece tambin
una definicin similar en la introduccin a la Enciclopedia of Policy Studies, por l editada, Marcel
Dekker, New York, 1983.
31
Con referencia a su objetivo de conocimiento (orientacin ms profesional): "El
anlisis de polticas es una ciencia social aplicada que usa muchos mtodos de
investigacin y argumentacin para producir y transformar informacin relevante que
pueda ser utilizada en las organizaciones polticas para resolver problemas de poltica."
(Dunn, 1981: p. IX).
26
"El anlisis de polticas es una manera de sintetizar informacin,
incluyendo resultados de investigacin, con el fin de producir un formato para las
decisiones de poltica (el diseo de elecciones alternativas) y de determinar las
necesidades futuras de informacin importante para las polticas." (Williams, 1971: p.
XI).
27
O ms brevemente, "el anlisis de polticas es un consejo dirigido a un cliente,
significativo para las decisiones pblicas". (Weimer y Vining, 1989: 1).
28
"En sentido
amplio, el anlisis de polticas puede ser definido como un tipo de anlisis que genera y
presenta informacin con el fin de mejorar la base en la cual descansan los juicios de los
decisores de polticas... Comprende no slo el examen de las polticas mediante la
descomposicin en sus componentes, sino tambin el diseo y la sntesis de nuevas
alternativas." (Quade, 1975: 4). Quade nos advierte enseguida que su denotacin del
policy analysis "es completamente diferente a la del mismo trmino en el lenguaje de
los estudios conductuales del policymaking, donde el trmino se refiere al anlisis de los
contenidos y de la gnesis de las polticas as como de hecho suceden". (Quade, 1975:
5). Y recapitula: "el anlisis de polticas es valioso porque contribuye a la toma de deci-
siones, ofreciendo informacin con base en la investigacin y el anlisis, aislando y
esclareciendo las cuestiones, revelando incongruencias en los fines o en los
procedimientos, generando nuevas alternativas y sugiriendo las maneras de trasladar las
ideas en polticas factibles y viables... El anlisis de polticas no es sino un
complemento, muy poderoso, del buen juicio, la intuicin y la experiencia de los
decision makers". (Quade, 1975: 11).




IV. Un estilo pblico de gobierno:
observaciones recapituladoras

Aun drsticamente redimensionada y reformada, la accin del gobierno seguir siendo
bsica, necesaria, importante y, para bien o para mal, determinante en numerossimos
campos estratgicos y cotidianos de la vida social. Particularmente en pases que, como
el nuestro, enfrentan los grandes retos an insuperados de la productividad, la
prosperidad, la integracin, la moderacin de la desigualdad, la calidad de vida, la
proteccin del medio natural. Sin embargo, la iniciativa gubernamental se despliega
ahora en un contexto poltico nuevo, menos entusiasta y ms exigente. Tanto en los
pases avanzados como en los rezagados se ha difundido una visin framente realista de
las posibilidades efectivas del gobierno en la solucin de muchos problemas pblicos.
Buenas razones hay para ello. Muchos problemas han quedado irresueltos o han
empeorado despus de dcadas de extenso e intenso ensayo gubernamental. Pero ms
all de errores, un buen nmero de ciudadanos y hombres de gobierno han llegado a la
conclusin, no sin sufrimiento, que muchos problemas pblicos, a causa de su
magnitud, complejidad, races, conflictualidad, diversidad, son slo relativamente

26
William N. Dunn. Public Policy Analysis: an Introduction, Prentice-Hall, Englewood Cliffs. 1981.
27
Walter Williams. Social Policy Research and Analysis, American Elsevier, New York. 1971.
28
David L. Weimer y Aidam R. Vining. Policy Analysis: Concepts and Practice, Prentice Hall,
Englewood Cliffs. 1989.
32
tratables y resolubles con las herramientas legales, fiscales, informativas, asistenciales, a
disposicin del gobierno democrtico. A esta clase de problemas espinosos, elusivos,
parcialmente tratables, pertenecen muchos de los seversimos problemas sociales que
encaran grandes nmeros de poblacin en nuestro pas. Vetustos determinantes
culturales, patrones de comportamiento persistentes, componentes de preferencia y deci-
sin personal, hacen que los impactos de la accin gubernamental, en el feliz caso que
tengan puntera e incidencia, sean insuficientes. Obstinarse en el mismo abordaje o
lanzar un tratamiento gubernamentalmente ms abrumador del problema complican an
ms las cosas. Es de todos conocida la historia de un estado que devino hipertrfico por
ir tozudamente en pos de los mismos grandiosos objetivos con los instrumentos,
estrategias y actores de siempre.

Esta nueva percepcin de que el estado es necesario pero limitado -limitado en sus
funciones a ciertos campos de accin y limitado en su eficacia frente a ciertas
cuestiones- ha dado pie a reticencias y resistencias sociales ante las incursiones
gubernamentales innecesarias y ha presionado para que se exploren caminos
alternativos de intervencin. Los ltimos aos han mostrado todo un universo de
exploraciones tras nuevas formas de gestin pblica, en busca de eficiencia y equidad
en la promulgacin de leyes, en la asignacin de los recursos pblicos, en la atencin de
los problemas. Estas exigencias sociales ms firmes, sumadas a la complejidad propia
de la naturaleza de las cuestiones pblicas, har cada vez ms trabajoso el gobierno y la
administracin pblica. Nunca ha sido fcil gobernar. Pero, lo ser seguramente menos
en el contexto de sociedades polticas democrticas, plurales, activas, progresivamente
ms informadas y autnomas.

Esta nueva configuracin de las relaciones entre sociedad y estado impulsa hacia el
estilo pblico de gobierno en su toma de decisiones y puesta en prctica. A la
construccin de este estilo de gobierno puede contribuir el estudio de las polticas, un y
multidisciplinariamente, explicativa y prescriptivamente. Puede ayudar a disear
polticas que cumplan las estipulaciones de la naturaleza pblica de la funcin gobierno.
Concretamente: atender problemas de autntico inters general (y, en nuestra actual
situacin, pblicos debern ser considerados los problemas sociales particulares de
aquellos individuos y grupos que sin su responsabilidad estn lejos de poder valorar sus
libertades econmicas y polticas); facilitar el libre acceso de los ciudadanos interesados
a la definicin de los problemas y a la formulacin de las polticas a travs de canales
abiertos, no selectivos, de opinin e influencia; construir y elegir polticas eficientes,
maximizadoras de utilidades y minimizadoras de costos para el conjunto;
corresponsabilizar a la ciudadana en el tratamiento de sus problemas y satisfaccin de
demandas; introducir procedimientos de evaluacin, critica, responsabilizacin,
correccin. Esta es la norma de la publicidad del gobierno. Sus imperativos concretos
son ms fciles de descubrir y cumplir en sentido negativo, cuando las polticas del
gobierno quedan secuestradas por grupos de inters particularistas y exclusivos. Las
infracciones y excepciones de la regla se vuelven entonces rpidamente pblicas,
notorias, y obligan a corregir polticas y poltica: revisar diseos y alianzas.

Se trata de la misma historia poltica interminable, sin conclusin perfecta en sus
actividades de resolver problemas y conflictos colectivos. Pero no la historia de
siempre. En efecto, ya no se trata slo de un estado ocupado por directivos y burcratas.
Ahora parece comenzar a llenarse de ciudadanos que no convierten todos sus problemas
en problemas pblicos y que en el dominio de stos exigen racionalidad no
33
discrecionalidad ni improvisacin, eficiencia no prodigalidad, legalidad. Un estado de
gente grande.