LA LEY N 29622, LEY QUE OTORGA A LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA FACULTADES PARA SANCIONAR A

LOS EMPLEADOS PBLICOS

Lunes, 13 de Diciembre del 2010
Por ser de particular inters para la Administracin Pblica en general, el Asesor Gubernamental formula sus comentarios sobre la Ley
mencionada en el ttulo.
1. Contenido de la Ley
El da 07 de Diciembre de 2010 se ha publicado la Ley N 29622, mediante la cual se confieren facultades a la Contralora General de la
Repblica para sancionar a los empleados pblicos a quienes los rganos del Sistema de Control hayan encontrado responsabilidad
administrativa funcional, exceptuando a las autoridades elegidas por votacin popular, los titulares de los organismos
constitucionalmente autnomos y las autoridades que cuentan con la prerrogativa del antejuicio poltico.
a) Conductas infractoras
La citada Ley tipifica las conductas infractoras siguientes:
- Incumplir las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades para el desarrollo de sus actividades, as como las
disposiciones internas vinculadas a la actuacin funcional del servidor o funcionario pblico.
- Incurrir en cualquier accin u omisin que suponga la transgresin grave de los principios, deberes y prohibiciones sealados en las
normas de tica y probidad de la funcin pblica.
- Realizar actos persiguiendo un fin prohibido por Ley o Reglamento.
- Incurrir en cualquier accin u omisin que importe negligencia en el desempeo de las funciones o el uso de stas con fines distintos al
inters pblico. El Reglamento describe y especifica estas conductas constitutivas de responsabilidad administrativa funcional (graves o
muy graves) que se encuentran en el mbito de la potestad para sancionar de la Contralora General.
As tambin, seala que el procesamiento de las infracciones leves ser de competencia del titular de la entidad.
b) Sanciones aplicables
Las sanciones que la Ley prev aplicar por la Contralora General de la Repblica por las infracciones graves y muy graves, a quienes
se haya encontrado responsabilidad administrativa funcional, independientemente de las responsabilidades penales o civiles que
pudieran establecerse por los mismos hechos, son:
- Inhabilitacin para el ejercicio de la funcin pblica de uno (1) a cinco (5) aos.
- Suspensin temporal en el ejercicio de las funciones, sin goce de remuneraciones, no menor de treinta (30) das calendario ni mayor
de trescientos sesenta (360) das calendario.
La informacin sobre las sanciones impuestas, cualquiera que sta fuera, se remite al Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y
Despido, para su incorporacin en dicho Registro.
c) Procedimiento para aplicar las sanciones
El procedimiento sealado por la Ley, comprende dos instancias:
- La primera instancia, a cargo de la Contralora General, est constituida por un rgano instructor y un rgano sancionador. El rgano
instructor lleva a cabo las investigaciones y propone la determinacin de las infracciones y las sanciones ante el rgano sancionador,
quien podr imponer o desestimar las sanciones propuestas.
- La segunda instancia, a cargo del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, que es un rgano colegiado adscrito a la
Contralora General, resuelve las apelaciones contra las decisiones del rgano sancionador.
d) Accin contencioso-administrativa
Las resoluciones del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas ponen fin a la va administrativa y contra ellas procede la
accin contencioso-administrativa, conforme al artculo 148 de la Constitucin Poltica del Per.
e) Prescripcin y duracin del procedimiento sancionador
La facultad para la imposicin de la sancin por responsabilidad administrativa funcional, prescribe a los cuatro (4) aos contados a
partir del da en que la infraccin se hubiera cometido o desde que ces, si fuera una accin continuada. En todo caso, la duracin del
procedimiento sancionador no podr exceder los dos (2) aos desde que el rgano instructor da inicio a ste.
2. Observaciones a la Ley N 29622
a) La Ley N 29622 y la Constitucin
El Artculo 82 de la Constitucin Poltica del Per confiere a la Contralora General de la Repblica la atribucin de supervisar la
legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas
a control.
Aqu cabe preguntarnos: La atribucin de supervisar comprende la facultad de sancionar?. Tenemos algunas dudas al respecto. En
todo caso, si la sancin estuviera comprendida en la supervisin, Porqu no se otorg en la Ley N 27785 y anteriores la facultad de
sancionar a la Contralora General de la Repblica?.
Por otro lado, nos parece que la atribucin de supervisar los actos de las instituciones sujetas a control por parte de la Contralora
General de la Repblica, es tan amplia, que podra comprender la facultad, y consecuente responsabilidad, de supervisar todo lo que se
haga u ocurra en una Institucin del Estado.
b) La Ley N 29622 Es un procedimiento en la va administrativa?
El Artculo 59 de la Ley N 29622 seala que las resoluciones del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas ponen fin a
la va administrativa y contra ellas procede la accin contencioso-administrativa.
La Ley N 27444, que tiene por objeto regular las actuaciones de la funcin administrativa del Estado y el procedimiento administrativo
comn desarrollados en las entidades, establece que son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situacin concreta.
Asimismo, la Ley N 27444 define el procedimiento administrativo como el conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades,
conducentes a la emisin de un acto administrativo que produzca efectos jurdicos individuales o individualizables sobre intereses,
obligaciones o derechos de los administrados.
Igualmente, esta Ley establece que, para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se entiende por
sujetos del procedimiento a:
- Administrados: la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o situacin procedimental, participa en el procedimiento
administrativo.
- Autoridad administrativa: el agente de las entidades que bajo cualquier rgimen jurdico, y ejerciendo potestades pblicas conducen el
inicio, la instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo participan en la gestin de los procedimientos
administrativos.
Las normas aqu enunciadas y otras contenidas en la Ley N 27444, que regulan las actuaciones de la funcin administrativa del Estado,
se refieren a las entidades y a los administrados por stas, sin admitir la posibilidad de que una tercera entidad intervenga en un acto
administrativo generado en aquellas; slo la delegacin y bajo ciertas condiciones.
La Ley N 29622, con excepcin de los principios de la potestad sancionadora de la administracin (Artculo 230), no hace mencin a la
Ley N 27444, pese a que sta se refiere al tema del que trata aquella.
Consideramos que la constitucin de la Contralora General de la Repblica a travs de sus dos instancias en la va administrativa
nica para la imposicin de sanciones en infracciones graves y muy graves, vulnera los postulados de la Ley N 27444.
c) La Ley N 29622 debilita la facultad de direccin de las Entidades del Estado
Una de las herramientas ms importantes para ejercer con xito la funcin directriz en las Entidades del Estado, es el incentivo y la
sancin (Tambin llamada en la teora de administracin de Recursos Humanos como la Poltica del ltigo y la zanahoria), para
premiar el rendimiento y aporte de sus trabajadores y castigar las inconductas.
Si la Contralora General de la Repblica es quien descubre la infraccin, la califica y sanciona, el empleador (la Entidad Pblica) queda
al margen de este proceso, resultando que el trabajador traslada a aquella sus deberes de lealtad, respeto, eficiencia, subordinacin y
otros, deberes que no son restituidos al empleador luego de la accin de control.
El empleador tiene mecanismos para manejar situaciones como stas en forma favorable para la Entidad: la actitud ejemplarizadora e
individualizada para cada caso es una de ellas, de tal manera que se permita afianzar valores y conductas laborales que redunden en
beneficios para la Entidad. La Ley N 29622 no lo permite.
d) La Ley N 29622 y el Tribunal del Servicio Civil
El Tribunal del Servicio Civil creado recientemente mediante Decreto Legislativo N 1023 cuyo funcionamiento se inici gradualmente
este ao - es un rgano con independencia tcnica para resolver en las materias de su competencia. Conoce recursos de apelacin,
entre otros, en materia de: Rgimen Disciplinario y Terminacin de la Relacin de Trabajo. Sus resoluciones podrn ser impugnadas
nicamente ante la Corte Superior a travs de la accin contencioso administrativa.
Asimismo, mediante Resolucin de Sala Plena N 001-2010-SERVIR/TSC la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, ha establecido
que corresponde a las entidades de alcance nacional bajo el mbito de SERVIR y ha dispuesto la adecuacin de las instancias
administrativas de las entidades del sistema administrativo de gestin de recursos humanos a la competencia del tribunal del servicio
civil, para lo cual, stas debern adecuar sus instrumentos de gestin y directivas internas con la finalidad de que implementen una
nica instancia resolutoria en las cinco materias a las que alude el artculo 17 del Decreto Legislativo N 1023; de manera tal que las
impugnaciones contra dichas decisiones puedan resolverse, en apelacin y ltima instancia administrativa, ante el Tribunal del Servicio
Civil.
Resultando as que con estas normas, en lo que se refiere al Rgimen Disciplinario y Terminacin de la Relacin de Trabajo en las
entidades pblicas, en la va administrativa la primera instancia corresponde a las entidades y la segunda y ltima, al Tribunal del
Servicio Civil.
En virtud de la Ley N 29622, la Contralora General de la Repblica a travs de sus dos instancias se ha constituido en la va
administrativa nica, que, en infracciones graves y muy graves, lleva a cabo las investigaciones, propone la determinacin de las
infracciones y las sanciones y resuelve las apelaciones, quedando en el limbo legal el Tribunal del Servicio Civil, al que no hace alusin
la mencionada Ley.
e) La Inhabilitacin para el ejercicio de la funcin pblica: una sancin ilegal
El Artculo 47 de la Ley N 29622 establece que las sanciones a aplicarse por conductas infractoras en materia de responsabilidad
administrativa funcional, son: i. La Inhabilitacin para el ejercicio de la funcin pblica de uno (1) a cinco (5) aos y ii. La suspensin
temporal en el ejercicio de las funciones, sin goce de remuneraciones, no menor de treinta (30) das calendario ni mayor de trescientos
sesenta (360) das calendario.
El Artculo 50 de la misma Ley dispone que la Contralora General remita al Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido
la informacin sobre las sanciones impuestas, cualquiera que sta fuera, para su incorporacin a dicho Registro.
As, la Ley N 29622, establece la inhabilitacin para el ejercicio de la funcin pblica de uno (1) a cinco (5) aos y la obligacin de
remitir la informacin sobre las sanciones impuestas, cualquiera que sta fuera, para su incorporacin en el Registro Nacional de
Sanciones de Destitucin y Despido.
Sobre este particular, el Artculo 242 de la ley N 27444, dispone que se organice y conduzca en forma permanente un Registro
Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido que se hayan aplicado a cualquier autoridad o personal al servicio de la entidad,
independientemente de su rgimen laboral o contractual, con el objeto de impedir su reingreso a cualquiera de las entidades por un
plazo de cinco aos.
De lo que resultara que la Ley N 29622, al establecer la inhabilitacin de la funcin pblica de uno (01) a cinco (05) aos, estara
contraviniendo la Ley N 27444, pues sta no establece ninguna otra opcin menor que la inhabilitacin por cinco (05) aos.
Asimismo, si bien el Artculo 242 de la Ley N 27444 ha sido reglamentado por el Decreto Supremo N 089-2006-PCM, consideramos
que ste ha excedido los alcances de la Ley N 27444, por cuanto sta establece en forma meridianamente clara el Registro Nacional
de Sanciones de Destitucin y Despido y no da opcin para el registro de otras sanciones que no sean la destitucin y el despido, de lo
que resultara que el Decreto Supremo N 089-2006-PCM ha contravenido el mencionado dispositivo legal, pues en su Artculo 5
establece que las sanciones que deben de inscribirse en el RNSDD son:
- Las sanciones de destitucin y despido.

- Las sanciones por infraccin al Cdigo de tica.

- Las sanciones de inhabilitacin que ordene el Poder Judicial.

- Otras que determine la Ley.
De otro lado, el numeral 24.e del Artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per establece como uno de los derechos fundamentales de
la persona, el derecho a ser considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad.
Sin embargo, resulta que la incorporacin de un empleado pblico en el Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido,
causa su inhabilitacin en el ejercicio de la funcin pblica por cinco (05) aos, an cuando luego, despus de largos aos de litigio, el
Poder Judicial, lo exima de responsabilidad, sin ningn resarcimiento moral ni econmico. Este empleado ha sido declarado cul pable,
castigado y judicialmente no se le ha encontrado responsabilidad.
Uno de los tantos casos que conocemos en los que se ha producido esta injusticia es el siguiente:
En un examen a los Estados Financieros de una Entidad, la Auditora comunica el siguiente Hallazgo para su descargo: No se lleva el
Registro de Contribuyentes. El Administrador responde por escrito: s se lleva el Registro de Contribuyentes y le adjunta una copia del
mismo. En el Informe Final que presenta la Auditora, mantiene esta observacin y le asigna responsabilidad al Administrador,
manifestando: El descargo efectuado por el Administrador, en nuestra opinin, no desvirta el Hallazgo, por lo que encontramos
responsabilidad. Esta fue slo una de las observaciones entre varias de la misma ndole que present la Auditora en su Informe Final,
y era tan evidente su arbitrariedad, que el Administrador present su queja a las Autoridades de la Institucin, sin ningn resultado.
Recurri a la Contralora General de la Repblica y tampoco. El Administrador fue despedido por esas faltas. Despedido, recurri al
Poder Judicial, quien, despus de 8 aos, se pronunci declarando nula la Resolucin de despido del Administrador. Estuvo ms de 8
aos sin poder trabajar en una Institucin del Estado, a quien haba dedicado su vida laboral y, lo que es ms grave, se haba
mancillado en forma irreparable, su honor e integridad moral, pues en el RNSDD figuraba slo despedido por falta grave.
f) Conferir facultades a la Contralora General de la Repblica para sancionar a los empleados pblicos: un tema discutible
Empecemos este anlisis con una pregunta: Qu cambio positivo produce la Ley N 29622?.
En esencia, la Ley N 29622 introduce los siguientes cambios:
- Otorga facultades a la Contralora General de la Repblica para sancionar a los empleados pblicos, en desmedro de las Instituciones
del Estado.
- La Contralora General de la Repblica, a travs de sus dos instancias, se constituye en la va administrativa nica que lleva a cabo
las actuaciones que conducen a la determinacin de responsabilidad administrativa funcional, observa el derecho de defensa y asegura
el debido proceso administrativo (rgano Instructor), impone las sanciones que correspondan (rgano sancionador) y resuelve l os
recursos de apelacin interpuestos (Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas).
Si bien en la primera instancia, los rganos Instructor y Sancionador poseen autonoma tcnica en sus actuaciones y en la segunda
instancia, el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas es un rgano Colegiado adscrito a la Contralora General de la
Repblica, con independencia tcnica y funcional, el hecho es que ambas instancias se encuentran orgnicamente en la CGR.
Antes de la dacin de la Ley N 29622, las entidades constituan la primera instancia y el Tribunal del Servicio Civil, la segunda.
- La duracin del procedimiento sancionador no podr exceder los dos (2) aos desde que el rgano instructor da inicio a ste.
Antes de la dacin de la Ley N 29622 el procedimiento sancionador tena una duracin de treinta (30) das en el rgimen laboral pblico
(Artculo 163 del Decreto Supremo N 005-90-PCM, Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa) y en el rgimen laboral de la
actividad privada deba observarse el principio de inmediatez (Artculo 31 del TUO del Decreto Legislativo N 728 Ley de
Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N 003-97-TR), aunque en este ltimo rgimen laboral,
reiteradas Resoluciones del Tribunal Constitucional, permiten que tambin se aplique el proceso administrativo disciplinario del rgimen
laboral pblico.
As, con la Ley N 29622, la duracin del proceso sancionador se ha incrementado notablemente, con el agravante de que, al no estar
precisado en la Ley, en un proceso contencioso administrativo en el mbito del rgimen laboral de la actividad privada, se declare nulo
el despido en el que no se haya observado el principio de inmediatez.
- La facultad para la imposicin de la sancin por responsabilidad administrativa funcional, prescribe a los cuatro (4) aos contados a
partir del da en que la infraccin se hubiera cometido o desde que ces, si fuera una accin continuada
Antes de la dacin de la Ley N 29622, en el rgimen laboral pblico, el proceso administrativo disciplinario debera iniciarse en el plazo
no mayor de 01 ao contado a partir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisin de la falta
disciplinaria, bajo responsabilidad de la citada autoridad. En caso contrario se declaraba prescrita la accin sin perjuicio del proceso civil
o penal a que hubiere lugar (Artculo 173 del Decreto Supremo N 005-90-PCM, Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa).
En el rgimen laboral privado, se aplica el principio de inmediatez a partir del momento en que el empleador toma conocimiento de la
falta (Fundamento Jurdico 14 del Acuerdo de Sala Plena N 003-2010-SERVIR/TSC).
Segn lo expuesto, es nuestra opinin que la Ley N 29622 no introduce ningn cambio positivo en la normativa sobre sanciones a los
empleados pblicos. No significa un procedimiento ms transparente y justo, no disminuye los tiempos de duracin de los procesos y
colisiona con otras normas legales, creando una indefinicin legal innecesaria.
Consideramos as, que la Ley N 29622 no constituye un cambio positivo orientado a desalentar la comisin de infracciones por parte de
los empleados pblicos y por el contrario, puede dar lugar a que se cometan injusticias en nombre de ellas.
Tambin pensamos que la dacin de esta Ley ha sido producto de la coyuntura poltica y de la exigencia de la Contralora General de la
Repblica de obtener mayores atribuciones. Este tema lo trataremos ms adelante.
3. La Ley N 29622 y la Contralora General de la Republica: Algo est funcionando mal
Poco tiempo despus de asumir el cargo, el actual Contralor General de la Repblica, solicit reiteradamente las siguientes
atribuciones:
- La incorporacin a la Contralora General de la repblica de las plazas y presupuesto de los rganos de Control Institucional de las
entidades pblicas, incluyendo los de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional del Per.
- La facultad para sancionar en los casos en que en los informes de control emitidos por los rganos del Sistema se determine
responsabilidad administrativa funcional.
El primer requerimiento fue satisfecho con la dacin de la Ley N 29555 y el Decreto Supremo N 006-2010-DE.
El segundo fue satisfecho con la promulgacin de la Ley N 29622.
La Ley N 29555 y el Decreto Supremo N 006-2010-DE, en trminos generales, consideramos que son disposiciones positivas en la
medida que aseguran la total independencia de los rganos de Control Institucionales OCIs con respecto de las entidades sujetas a
su control. An as, tenemos dudas de que contribuyan a mejorar el sistema de control, pues la CGR ya tena bajo su dependencia
funcional y tcnica a los OCIs, resultando que estas normas slo han aadido su dependencia administrativa y presupuestal. Hasta
antes de estas normas, el control de la gestin del Estado estaba muy lejos de obtener los resultados esperados. Con slo la
dependencia a la CGR administrativa y presupuestalmente de las OCIs, mejorarn en algo estos resultados?. Creemos que no.
En la Ley N 29622 no encontramos aspectos positivos que representen herramientas eficaces para supervisar la legalidad de la
ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control, que
es el mandato (atribucin, responsabilidad) constitucional conferido a la Contralora general de la Repblica. Por el contrario, no cambia
en nada la situacin actual, dilata los plazos y crea conflictos con otras normas legales, tal como hemos dicho en el numeral 2 anterior.
Por otro lado, intuimos que estas normas legales tienen un matiz de bsqueda del poder absoluto de la Contralora General de la
Repblica: ya tena la potestad de intervenir en todo acto pblico, prcticamente no tiene fiscalizacin (La fiscal izacin del Congreso de
la repblica es ms poltica que tcnica y se ejerce slo en casos en que los medios de comunicacin denuncian algn escndal o
maysculo), tiene autonoma presupuestal y administrativa casi absolutas (Slo informa al Congreso una vez al ao para sustentar las
cifras de su presupuesto), decide en forma absoluta qu investigar y qu no, los informes de control que emite o hace suyos no tiene
una contraparte que garantice su legalidad y correccin tcnica, las Brigadas Ciudadanas de la Contralora General de la Repblica han
sido constituidas por Resolucin de Contralora N 273-2007-CG como apoyo a las labores de control preventivo y vigilancia en las
Entidades y tienen como fin promover la participacin de la ciudadana en el ejercicio de labores de cautela en la gestin pblica; sin
embargo, tienen tantas restricciones y condiciones, que desnaturalizan su objetivo y finalidad (La planificacin de la labor de las
Brigadas CGR est cargo de la CGR en funcin a sus necesidades y objetivos, actan bajo la supervisin de la CGR), etc.
Ahora la CGR tambin tiene bajo su dependencia administrativa y presupuestal a todos los rganos de control (la dependencia
funcional y tcnica ya la tena) y se ha constituido en la va administrativa nica, que, en infracciones graves y muy graves, lleva a cabo
las investigaciones, determina las infracciones, sanciona y resuelve las apelaciones. Es decir, en los exmenes de control, la CGR
examina a una entidad, encuentra infracciones que pueden ser graves o muy graves (previo los descargos de las personas
involucradas que, por los cortos plazos que otorga para presentarlos, evaluacin muy subjetiva de los descargos, etc., no son
garanta de una justa decisin, como sucedi en los casos que describimos ms adelante), estas infracciones son investigadas por la
CGR, quien determina que se han cometido las infracciones, aplica la sancin y resuelve las impugnaciones. Todo en la Contral ora
General de la Republica. De por s y ante s. Esto no contraviene la Norma de Control Interno Segregacin de Funciones aprobada
por el numeral 3.2 de las Normas de Control Interno aprobadas por Resolucin de Contralora N 320-2006-CG?.
Al aplicarse la sancin, se informa al Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido y, al hacerlo, se inhabilita al empleado
por cinco (05) en el ejercicio de la funcin pblica. Esto no contraviene el numeral 24.e del Artculo 2 de la Constitucin Poltica del
Per que establece como uno de los derechos fundamentales de la persona, el derecho a ser considerada inocente mientras no se haya
declarado judicialmente su responsabilidad?.
Insistimos: intuimos que estas normas legales tienen un matiz de bsqueda del poder absoluto de la Contralora General de la
Repblica.
Recordemos la clebre frase del historiador britnico Lord Acton: El poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe
absolutamente.
a) La Contralora General de la Repblica: Garante de la correcta gestin y utilizacin de los recursos y bienes del Estado?
Somos conscientes que el tema que exponemos a continuacin es muy controvertible, como lo son los temas en los que se cuestiona el
orden establecido, pero es lo que creemos y como todo lo aqu dicho se encuentra inscrito en el tema mayor de lucha contra l o
corrupcin, que es una de nuestras mayores preocupaciones y lo venimos tratando desde el ao 2005 en nuestro libro Administracin
Pblica, pensamos que es nuestro deber tratarlo.
El Artculo 82 de la Constitucin Poltica del Per confiere a la Contralora General de la Repblica la atribucin de supervisar la
legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas
a control.
El Artculo 16 de la Ley N 27785 establece que la Contralora General es el ente tcnico rector del Sistema Nacional de Control, que
tiene por misin dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y
transparencia de la gestin de las entidades, la promocin de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores pblicos.
As, la Contralora General de la repblica ha sido constituida como garante de la correcta gestin y utilizacin de los recursos y bienes
del Estado. Lo es?.
En el Sistema de Control Interno, los hallazgos encontrados en los procesos de auditora son comunicados al rgano responsabl e para
el descargo correspondiente. An cuando el descargo que se efecte se realice con la sustentacin suficiente que acredite la correccin
de la operacin materia del hallazgo, la auditora, con criterios subjetivos que las normas no evitan, puede considerar insuf iciente el
descargo efectuado e imputar la observacin correspondiente con slo esta mencin en el informe final: En nuestra opinin este
descargo no desvirta la observacin. Y formula la observacin, sealando al o los responsables y recomendando Tomar las medidas
correctivas. Y nada ms. As, se configura una falta en el o los responsables que la auditora haya sealado, que se traduce en
sanciones disciplinarias, y como los informes de auditora constituyen pruebas preconstituidas, sobrevienen sanciones como suspensin
y destitucin.
Los informes de acciones de control ejecutadas por los rganos de Control Institucionales o Auditoras Externas, son remitidos a la
Contralora General de la Repblica, y no conocemos esperamos equivocarnos en esto de medidas correctivas que haya tomado
ese Organismo por las deficiencias encontradas en la revisin y anlisis que debe efectuar a los informes que recibe; si no es as, no
habra objeto de que se les remitiera.
No existe en la prctica una instancia de control superior que evale, con independencia de criterio, las acciones de control realizadas y
que amerite la eficiencia, justicia, veracidad y profesionalismo, o sancione la trasgresin de esos valores. Quin controla al
controlador?.
Adems, la Contralora ya cuenta con suficientes normas y mecanismos de prevencin y deteccin de actos de corrupcin: Brigadas
Ciudadanas como apoyo a las labores de control preventivo y vigilancia en las Entidades, Veeduras, Servicio de Atencin de
Denuncias, Reglamentos para la conducta y desempeo del personal de la Contralora, Normas de Control en las Entidades y un l argo
etctera. Pese a esto, el resultado de la actuacin de la Contralora General en el campo de la erradicacin de la corrupcin pblica
resulta absolutamente deficiente e intrascendente. Ms an, somos testigos de numerosos casos de hechos de corrupcin evident es,
que, conocindolos la Contralora no acta y los soslaya. Por presin poltica?. Por amiguismo?. Por no enfrentarse contra el
poder?. Vaya usted a saber. Lo nico que sabemos, es que ha sucedido...y que seguir sucediendo si todo sigue igual. Una salvedad:
Al referirnos a la Contralora, no estamos sealando a las personas que actualmente la jefaturan; nos referimos a la Institucin, a lo
largo de los aos, desde que tenemos memoria y experiencias en este tema.
Esta situacin parece no haber cambiado mucho. En los casos de corrupcin hechos pblicos, la Contralora ha reaccionado parece
ser su poltica una vez conocidos y denunciados los hechos y aduciendo como parece ser tambin su poltica que no puede
controlar todas las operaciones que realizan los organismos y entidades pblicas. Esta aseveracin tiene un matiz de renuncia a sus
obligaciones sealadas por la Ley.
Por otro lado, la Contralora General de la Repblica acta como si el control fuese el fin en s mismo y no el medio para cautelar la
gestin pblica en la utilizacin de los recursos del Estado, no se advierte un plano, adems del sancionador, en el que se de el espacio
para la prevencin, la consulta, el mejor conocimiento: La Contralora General de la Repblica slo acta en el control posterior, una vez
producidos los hechos, es decir, para sancionar (llamndolas medidas correctivas).
Adems, en nuestra trayectoria laboral hemos presenciado muchas arbitrariedades e injusticias por parte de la Contralora, ante las
cuales, a los afectados slo les queda recurrir al Poder Judicial, con los resultados ya conocidos.
Un caso real de los muchos que hemos observado y/o vivido y reciente, puede ejemplificar este comentario:
En un examen a los Estados Financieros de una Entidad, la Auditora comunica el siguiente Hallazgo para su descargo: No se lleva el
Registro de Contribuyentes. El Administrador responde por escrito: s se lleva el Registro de Contribuyentes y le adjunta una copia del
mismo. En el Informe Final que presenta la Auditora, mantiene esta observacin y le asigna responsabilidad al Administrador,
manifestando: El descargo efectuado por el Administrador, en nuestra opinin, no desvirta el Hallazgo, por lo que encontramos
responsabilidad. Esta fue slo una de las observaciones entre varias de la misma ndole que present la Auditora en su Informe Final,
y era tan evidente su arbitrariedad, que el Administrador present su queja a las Autoridades de la Institucin, sin ningn resultado.
Recurri a la Contralora General de la Repblica y tampoco. El Administrador fue despedido por esas faltas.
Y en sta, como en otras circunstancias similares, quedaron seriamente cuestionados y desalentados, principios y valores ticos,
profesionales y laborales.
b) El Contralor General de la Repblica: Un cargo que no debe ser poltico
Segn el segundo prrafo del Artculo 82 de la Constitucin Poltica del Per, el Contralor General es designado por el Congreso, a
propuesta del Poder Ejecutivo, por siete aos y puede ser removido por el Congreso por falta grave.
El artculo 28 de la Ley N 27785 establece los siguientes requisitos para ser Contralor General de la Repblica:
- Ser peruano de nacimiento.
- Gozar del pleno ejercicio de los derechos civiles.
- Tener al tiempo de la designacin, no menos de 40 aos de edad.
- Tener ttulo profesional universitario y estar habilitado por el colegio profesional correspondiente.
- Tener un ejercicio profesional no menor a 10 aos.
- Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral.
Cuando cada siete (07) aos se realiza el proceso de designacin del nuevo Contralor General de la Repblica, se presentan un gran
nmero de postulantes a dicho cargo, algunos cumpliendo los requisitos que establece la Ley, otros no. Luego de realizada una
evaluacin, el Poder Ejecutivo formula la propuesta respectiva al Congreso de la Repblica, quien, luego de un largo y arduo debate,
designa al nuevo Contralor General de la Repblica, pudiendo ser o no el propuesto por el Poder Ejecutivo.
En este procedimiento intervienen dos (02) instancias: el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Ambos son entes polticos y al decir
polticos, queremos referirnos a que actan dentro de los cnones de la poltica, es decir guiados por sus propios intereses partidarios,
lo que, en algunos casos, lleva inevitablemente a acuerdos de concesiones a cambio de votos.
Por esta razn, el Contralor designado asume un compromiso, explcito o implcito, con quienes han hecho viable su designacin,
compromiso que, de producirse, no permite libertad ni imparcialidad en su actuacin.
Esto, que puede o no producirse, representa un riesgo que es necesario evitar. Consideramos que se debe pensar en la posibili dad de
que el Contralor General de la Repblica sea elegido por votacin popular, encargndose el Jurado Nacional de Elecciones de certificar
el cumplimiento de los requisitos para postular, dentro de los cuales se debera incluir el de no tener filiacin poltica partidaria.
c) El Contralor General de la Repblica: De conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral?
Consideramos que el requisito de Tener Conducta intachable y reconocida solvencia moral es el ms importante de todos es el ms
importante de todos, porque la responsabilidad esencial del Contralor tiene que ver sustancialmente con la moral pblica, y quien no
goza de este atributo, mal puede velar por l en el aparato estatal.
Lamentablemente, hechos sucedidos nos demuestran que este requisito no ha sido debidamente resguardado y certificado por quienes
son los encargado de hacerlo (El Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo).
Mencionaremos slo dos (2) hechos sucedidos recientemente, uno en la etapa de evaluacin y designacin del Contralor para est e
periodo y otro, en el ejercicio de las funciones de Contralor.
Ha sido por todos conocido que una de las candidatas al cargo de Contralor General de la Repblica, seleccionada y ya casi designada,
haba falsificado documentos sobre su formacin profesional en el extranjero y actualmente se encuentra denunciada y afrontando un
proceso penal en el Poder Judicial. Este hecho demuestra serias debilidades e imperfecciones en el proceso de evaluacin y
designacin, que permitieron se cometan irregularidades. Cmo puede ser que alguien que aspira a ocupar el cargo de Contralor
General de la Repblica sea un falsificador de documentos?. Cmo es posible que los procedimientos diseados para la evaluacin y
designacin hayan permitido que se cometa este delito?. Y, como siempre, no hubo sanciones por negligencia, ni correcciones al
sistema de evaluacin y designacin.
El otro caso, se refiere al actual Contralor. Hace pocos das, en un medio de comunicacin se public y se cuestion la remuneracin
del Contralor General de la Repblica, informando que despus de asumir el cargo, ste haba incrementado sus remuneraciones a S/.
33,100.00 Nuevos Soles, aumento que inform el medio era ilegal por contravenir la Ley N 28212 y el Decreto de Urgencia N 038-
2006.
Efectivamente, en la pgina web de la Contralora General de la Repblica figura la escala salarial desde el primer trimestre de este
ao, y en dichas escalas se establece la remuneracin mxima mensual de de S/. 33,100 Nuevos Soles para este cargo.
Un medio de comunicacin escrita, el da 09 de Diciembre, inform que el anterior Contralor General de la Repblica, Sr. Genaro Matute
Meja haba asegurado que durante su gestin no hubo aumento de remuneraciones en la CGR y por el contrario, se redujo su
remuneracin a S/. 15,600 a raz de haberse promulgado el Decreto de Urgencia N 038-2006.
Otro medio de comunicacin escrita, el da 10 de Diciembre, rese las declaraciones del Contralor general de la Repblica, l as mismas
que se resumen en lo siguiente:
- Que su sueldo neto es de S/. 18,000.00 Nuevos Soles.
- Que la Contralora es especializada y que su labor requiere de personal debidamente remunerado.
- Que las crticas a su gestin surgen porque est combatiendo la corrupcin, mencionando el caso Comunicore.
Hasta aqu los hechos. La normativa legal al respecto es la siguiente:
La Ley N 28212 establece en su artculo 2 que:
El Presidente de la Repblica tiene la ms alta jerarqua en el servicio de la Nacin y le siguen, en el siguiente orden: los Congresistas
de la Repblica, Los Ministros de Estado, Los miembros del Tribunal Constitucional, los miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura, los magistrados supremos, los miembros de la Junta de Fiscales Supremos, el Defensor del Pueblo, los miembros del
Jurado Nacional de Elecciones, los Presidentes y Consejeros de los Gobiernos Regionales, los Alcaldes y Regidores Provinciales; y los
Alcaldes y Regidores Distritales.
El Artculo 4 de la misma Ley determina el rgimen de remuneraciones de los altos funcionarios y autoridades del Estado sealados en
el artculo 2 antes citados y establece que el Presidente de la Repblica tiene la ms alta remuneracin en el servicio de la Nacin.
sta es fijada por el Consejo de Ministros en un monto superior a la de los Congresistas de la Repblica y no ser mayor a diez UISC
(Unidad de Ingreso del Sector Pblico).
De acuerdo al texto de estos dispositivos legales, la Contralora General de la Repblica no estara dentro de los alcances de la Ley N
28112.
Sin embargo, el Decreto de Urgencia N 038-2006, en su artculo 2 s la incluye dentro de sus alcances y fija el tope de seis (06)
Unidades de Ingreso del Sector Pblico para todo funcionario o servidor pblico, con excepcin del Presidente de la Repblica al
establecer que: Ningn funcionario o servidor pblico que presta servicios al Estado bajo cualquier forma o modalidad contractual y
rgimen laboral, con excepcin del Presidente de la Repblica, percibir ingresos mensuales mayores a seis (6) Unidades de Ingreso
del Sector Pblico, salvo en los meses en que corresponda las gratificaciones o aguinaldos de julio y diciembre.
En el tema de tope de remuneraciones, el Decreto de Urgencia N 038-2006, prevalece sobre la Ley N 28112, tiene distinta motivacin
que sta y, por el contrario, la rectifica, pues, segn sus Considerandos, se dicta para evitar que las disposiciones de la Ley N 28212
afecten la caja fiscal y disminuyan la capacidad de gasto en otros rubros prioritarios como lo es el gasto social o de lucha contra la
pobreza.
En consecuencia, el aumento de remuneraciones del Contralor General de la Repblica es ilegal, pues contraviene el artculo 2 del
Decreto de Urgencia N 038-2006.
Por otro lado, las excusas planteadas por el Contralor General de la Repblica (Que su sueldo neto es de S/. 18,000.00 Nuevos Soles,
que la Contralora es especializada y que su labor requiere de personal debidamente remunerado, que las crticas a su gestin surgen
porque est combatiendo la corrupcin, mencionando el caso Comunicore), no son convincentes.
De un sueldo bruto de S/. 33,100.00, es imposible que resulte un sueldo neto de S/. 18,000.00, pues se llega a ste descontando del
sueldo bruto los aportes y descuentos que por Ley corresponden al trabajador (Impuesto a la Renta de 5 Categora, aportes a la AFP o
SNP), que no pueden llegar al 54.4% del sueldo bruto. Adems, la prohibicin legal para percibir ingresos mensuales mayores de seis
(06) UISP est referida al sueldo bruto y no al neto. Y, por ltimo, an un ingreso mensual de S/ 18,000.00 es superior al tope que fija el
Decreto de Urgencia N 038-2006, que representa, con el valor de la Unidad de Ingreso del Sector Pblico actual, la suma de S/.
15,600.00.
En nuestro criterio, el personal de la Contralora no es especializado. Cuando, en los exmenes de control tiene que investigarse con
prolijidad un determinado aspecto tcnico contrata temporalmente ingenieros, arquitectos, economistas y dems profesionales
especialistas en los temas referidos al examen. Adems, en un sentido amplio del trmino, todos los organismos del Estado son
especializados en las funciones que les han sido asignadas por Ley. La especializacin no significa, por s, que el Estado tenga que
pagar sueldos elevados y ms an si stos son ilegales. Por ltimo, para postular a un cargo, el postulante conoce el nivel de
remuneraciones que va a recibir y tcitamente lo acepta; en este caso el sueldo del Contralor era de S/. 15,600.00. Salvo que se acepte
este sueldo al inicio, con la seguridad de que, asumido el cargo, por s y ante s, este sueldo va a ser incrementado en ms del doble.
La excusa de ser vctima de ataques por su lucha contra lo corrupcin, se parece mucho a la que usan los polticos para descalificar las
crticas. Lucha contra la corrupcin?. Comunicore?. No conocemos hechos que evidencien que efectivamente la Contralora
mantenga una lucha contra la corrupcin, lo nico claro es que gran parte de la actuacin pblica del Contralor se centra en pedir ms
atribuciones, como lo decimos en los primeros prrafos del numeral 3 de estos Comentarios. El caso Comunicore creemos que no ha
debido ser mencionado por el Contralor como un caso emblemtico en su autoproclamada lucha contra la corrupcin: i. El convenio de
pago de la deuda a Relima por S/. 35, 900,000.00 se firm con Comunicore el 02 de Enero de 2006. ii. La primera denuncia sobre este
pago indebido fue realizada el 16 de Diciembre de 2009, por un medio de comunicacin escrita. iii. La Contralora realiza el examen
especial sobre el pago a Comunicore este ao, despus de las denuncias, y lo entrega a la Fiscala en el mes de Noviembre. De lo que
resulta que en 4 aos la Contralora no detect esta irregularidad, pese a los exmenes anuales que por Ley debe efectuar a l as
Instituciones del Estado. Slo despus y bastante despus - de la denuncia pblica realizada, la Contralora tuvo que intervenir. Esto
se puede calificar como lucha contra la corrupcin?.
Algo est andando mal en la Contralora General de la Repblica. Adems de todo lo dicho, es muy preocupante que el rgano
encargado de velar por la moral pblica en la administracin pblica en el pas, haya descuidado la funcin preventiva que le
corresponde y reaccione slo ante casos de corrupcin cuando son denunciados pblicamente, lo que, inclusive ha ocasionado que, en
el caso de pagos indebidos de indemnizaciones por despidos arbitrarios que da a da se van denunciando en diferentes instituciones
del Estado: primero en ESSALUD, luego en la SUNAT, ayer en la RENIEC , el Presidente de la Repblica haya manifestado su
disconformidad con la actuacin de la Contralora General de la Repblica. Algo tenemos que hacer.


Jos Castillo Chvez
Gerente