ELEMENTOSDETEORAECONMICA

DELAREGULACiN.
APLICACiNALASINDUSTRIASENERGTICAS
HctorPistonesiCastelli*
RESUMEN
Este escrito est constituido por los dos primeros capltulos
del libro del mismo titulo, pubfcado por el acreditado profe-
sor e investigador. En su primera parte, que corresponde al
captulo inicial, se describen los desarrollos tericos que han
fundamentado los principios de la regulacin a lo largo del
tiempo, relacionndoselos con las preocupaciones a las que
intentaron responder en los momentos histricos en los que
surgieron. En la segunda, correspondiente al segundo cap-
tulo, se argumenta desde el punto de vista econmico en
tomo a las razones legales, institucionales, tecnolgicas y
polticas que motivan la regulacin, al igual que las diferentes
dimensiones que sta comporta.
ABSTRAeT
This writng is composed of the two initial chapters of the
book of the same tit/e, published by the credited professor
and researcher. In its first part, that corresponds to the first
chapter, the theoretical developments that have orignated the
*
Presidente del Institutode Economa Energtica (IDEE), asociado a la Fun-
dacin Bariloche deArgentina.
~ [ l r
inspiracin liberal admitan que,
en el caso de las actividades de
servicios pblicos, las insuficien-
cias de los mecanismos de mer-
cado y de la libre iniciativa priva-
da justificaban una intervencin
ms directa de la accin del Es-
tado. Las necesidades propias
de una rpida reconstruccin en
los pases europeos y la promo-
cin del desarrollo en las regio-
nes del Sur hicieron que la ma-
yor parte de esas actividades
quedaran en manos de empre-
sas pblicas, con lo que el Esta-
do pas a controlar de manera
directa la asignacin de los recur-
sos en tales mbitos.
El control sobre la renta de
los recursos naturales mine-
ros fue otra de las razones im-
portantes que impulsaron la inter-
vencin directa del Estado en las
correspondientes actividades. En
esta tendencia propia de las
transformaciones econmicas,
sociales y polticas de la poca
de postguerra, se inscriben cla-
ramente las nacionalizaciones
de los recursos hidrocarburferos
y la creacin de empresas esta-
tales como instrumentos para su
manejo.
Todos estos hechos hicieron
que en muchos casos las funcio-
nes empresarias y regulatorias
no tuvieran una clara separacin
dentro del aparato administrativo
del Estado. Adicionalmente, la
racionalidad de la accin estatal
en esos mbitos de actividad
estaba guiada por un conjunto de
objetivos y consideraciones mu-
cho ms amplio que la mera bs-
queda de la eficiencia microe-
conmica, tal como usualmente
se la concibe dentro de la teora
neoclsica.
Sin embargo, los preceptos
normativos que guiaban, al me-
nos tericamente, la asignacin
de los recursos y la fijacin de
los precios en aquellas activida-
des reguladas o manejadas di-
rectamente por el Estado, esta-
ban inspirados en la llamada
Teora Econmica del Bienes-
tar, que ocup la atencin de los
economistas en las dcadas del
20 al 40
1
y que recibi algunos
aportesespecfficos,
tantes para la regulacin de las
empresas de servicios pblicos,
luego de la postguerra
2
.
La Teora Econmica del Bien-
estar toma como referencia al
modelo competitivo de equilibrio
general y a la teora del ptimo
de Pareto, que proveen la funda-
mentacin a la superioridad del
libre juego de los mecanismos del
mercado en la asignacin de los
recursos. A partir de ese esque-
ma de referencia, se trata de de-
rivar preceptos normativos para
la intervencin del Estado ten-
diente a remediar los apartamien-
tos que surgen en los comporta-
mientos concretos a causa de
las mencionadas "fallas del mer-
cado". Con ello se pretende res-
tablecer las condiciones para una
asignacin eficiente de los recur-
sos, incluyendo la bsqueda de
soluciones de "segundo mejor"3.
1. INTRODUCCiN
Las experiencias de regula-
cin en ciertas actividades pro-
ductivas o en el funcionamiento
de los correspondientes merca-
dos tiene una ya larga trayecto-
ria en los pases del Norte, es-
pecialmente en aquellos de
tradicin anglosajona. En trmi-
nos generales, las acciones
regulatorias se vincularon con la
prevencin de comportamientos
monoplicos (leyes antitrust) o
con situaciones donde se pre-
sentaran de modo muy marcado
las llamadas "fallas de mercado".
Uno de los tipos ms desta-
cados de entre tales situaciones
se relacionaba con ciertas acti-
vidades de servicios pblicos
(transporte, telecomunicaciones,
electricidad, gas natural, etc.)
donde la presencia de rendi-
mientos crecientes a escala
daban lugar a "monopolios natu-
rales". En tales casos la accin
regulatoria estaba dirigida a dos
finalidades principales: por una
parte se pretenda controlar el
acceso a la actividad, procurando
as evitar una entrada excesiva
principIes o( regulation a/ong the time are described, making
a relationship to the worries they have tried to respond in the
historical moments they appeared. In the second, that
corresponds to the second chapter, the legal, institutiona/,
technological and political reasons that motivate regulation
are explained, as well as the different dimensions it involves,
(rom an economic perspective.
que diera lugar a costos de abas-
tecimiento ms elevados, y por
otra a lograr la transferencia de
las cuasi-rentas de monopolio a
los consumidores, mediante el
control de los precios de oferta
en el correspondiente mercado.
Otro tipo relevante de "fallas
de mercado" se ha vinculado tra-
dicionalmente con aquellas acti-
vidades que dan lugar a la exis-
tencia de externalidades de
carcter negativo o positivo. Se
trata en este caso de ciertos efec-
tos que los mecanismos norma-
les del mercado no estn en con-
diciones de incorporar y que
provocan divergencias entre los
costos (beneficios) privados y
sociales. La respuesta regula-
toria (ms tradicional) frente a la
presencia de externalidades ha
sido el uso de impuestos y sub-
sidios como mecanismo tendien-
te a "internalizar" en el funciona-
miento del mercado la presencia
de aquellos efectos, tratando de
este modo de cerrar la brecha
entre costos (beneficios) priva-
dos y sociales.
Finalizada la Segunda Guerra
Mundial, aun los economistas de


inspiracin liberal admitan que,
en el caso de las actividades de
servicios pblicos, las insuficien-
cias de los mecanismos de mer-
cado y de la libre iniciativa priva-
da justificaban una intervencin
ms directa de la accin del Es-
tado. Las necesidades propias
de una rpida reconstruccin en
los pases europeos y la promo-
cin del desarrollo en las regio-
nes del Sur hicieron que la ma-
yor parte de esas actividades
quedaran en manos de empre-
sas pblicas, con lo que el Esta-
do pas a controlar de manera
directa la asignacin de los recur-
sos en tales mbitos.
El control sobre la renta de
los recursos naturales mine-
ros fue otra de las razones im-
portantes que impulsaron la inter-
vencin directa del Estado en las
correspondientes actividades. En
esta tendencia propia de las
transformaciones econmicas,
sociales y polticas de la poca
de postguerra, se inscriben cla-
ramente las nacionalizaciones
de los recursos hidrocarburferos
y la creacin de empresas esta-
tales como instrumentos para su
manejo.
Todos estos hechos hicieron
que en muchos casos las funcio-
nes empresarias y regulatorias
no tuvieran una clara separacin
dentro del aparato administrativo
del Estado. Adicionalmente, la
racionalidad de la accin estatal
en esos mbitos de actividad
estaba guiada por un conjunto de
objetivos y consideraciones mu-
cho ms amplio que la mera bs-
queda de la eficiencia microe-
conmica, tal como usualmente
se la concibe dentro de la teora
neoclsica.
Sin embargo, los preceptos
normativos que guiaban, al me-
nos tericamente, la asignacin
de los recursos y la fijacin de
los precios en aquellas activida-
des reguladas o manejadas di-
rectamente por el Estado, esta-
ban inspirados en la llamada
Teora Econmica del Bienes-
tar, que ocup la atencin de los
economistas en las dcadas del
20 al 40
1
y que recibi algunos
aportes especficos, muy impor-
tantes para la regulacin de las
empresas de servicios pblicos,
luego de la postguerra
2
.
La Teora Econmica del Bien-
estar toma como referencia al
modelo competitivo de equilibrio
general y a la teora del ptimo
de Pareto, que proveen la funda-
mentacin a la superioridad del
libre juego de los mecanismos del
mercado en la asignacin de los
recursos. A partir de ese esque-
ma de referencia, se trata de de-
rivar preceptos normativos para
la intervencin del Estado ten-
diente a remediar los apartamien-
tos que surgen en los comporta-
mientos concretos a causa de
las mencionadas "fallas del mer-
cado". Con ello se pretende res-
tablecer las condiciones para una
asignacin eficiente de los recur-
sos, incluyendo la bsqueda de
soluciones de "segundo mejor"3.
1. INTRODUCCiN
Las experiencias de regula-
cin en ciertas actividades pro-
ductivas o en el funcionamiento
de los correspondientes merca-
dos tiene una ya larga trayecto-
ria en los pases del Norte, es-
pecialmente en aquellos de
tradicin anglosajona. En trmi-
nos generales, las acciones
regulatorias se vincularon con la
prevencin de comportamientos
monoplicos (leyes anttrust) o
con situaciones donde se pre-
sentaran de modo muy marcado
las llamadas "fallas de mercado".
Uno de los tipos ms desta-
cados de entre tales situaciones
se relacionaba con ciertas acti-
vidades de servicios pblicos
(transporte, telecomunicaciones,
electricidad, gas natural, etc.)
donde la presencia de rendi-
mientos crecientes a escala
daban lugar a "monopolios natu-
rales". En tales casos la accin
regulatoria estaba dirigida a dos
finalidades principales: por una
parte se pretenda controlar el
acceso a la actividad, procurando
as evitar una entrada excesiva
principIes of regulation along the time are described, making
a relationshp to the worries they have tried fo respond in fhe
historical moments they appeared. In the second, that
corresponds to the second chapter, the legal, insttutional,
technologcal and poltical reasons that motvate regulaton
are explaned, as well as the different dimensions it involves,
from an economic perspective.
que diera lugar a costos de abas-
tecimiento ms elevados, y por
otra a lograr la transferencia de
las cuasi-rentas de monopolio a
los consumidores, mediante el
control de los precios de oferta
en el correspondiente mercado.
Otro tipo relevante de "fallas
de mercado" se ha vinculado tra-
dicionalmente con aquellas acti-
vidades que dan lugar a la exis-
tencia de externalidades de
carcter negativo o positivo. Se
trata en este caso de ciertos efec-
tos que los mecanismos norma-
les del mercado no estn en con-
diciones de incorporar y que
provocan divergencias entre los
costos (beneficios) privados y
sociales. La respuesta regula-
toria (ms tradicional) frente a la
presencia de externalidades ha
sido el uso de impuestos y sub-
sidios como mecanismo tendien-
te a "internalizar" en el funciona-
miento del mercado la presencia
de aquellos efectos, tratando de
este modo de cerrar la brecha
entre costos (beneficios) priva-
dos y sociales.
Finalizada la Segunda Guerra
Mundial, aun los economistas de
~ [ J r
~ [ J r
Este paradigma terico de la
economa del bienestar, como el
fundamento bsico para los pre-
ceptos normativos de la teora
econmica de la regulacin,
mantuvo su vigencia plena du-
rante todo el cuarto de siglo si-
guiente a la postguerra, caracte-
rizado por una fuerte dinmica de
crecimiento de la economa mun-
dial. El "consenso keynesiano" en
el que se fundaba la concepcin
del Estado del Bienestar y que
supona una intervencin activa
del Estado en el plano macro-
econmico, tuvo igualmente su
apogeo en ese perodo, que ha
dado en llamarse "La Edad de
Oro del Crecimiento".
La crisis que comienzan a ex-
perimentar las economas indus-
trializadas de Occidente (espe-
cialmente los EE.UU. y el Reino
Unido) hacia fines de la dcada
del 60, fue dando paso a una se-
rie de profundas transformacio-
nes en la organizacin de los pro-
cesos de produccin y en el
funcionamiento de los mercados
financieros en el plano mundial e
implic la ruptura de aquel con-
senso, el desmonte ms o me-
nos progresivo del Estado del
Bienestar y la creciente prepon-
derancia de las corrientes doc-
trinarias que propugnaban por la
liberalizacin y desregulacin de
los mercados. Segn la visin de
estas corrientes de pensamien-
to, las "imperfecciones" del mer-
cado resultaban preferibles a las
"fallas de la intervencin estatal".
En las actividades de servi-
cios pblicos haban comenzado
a agotarse las fuertes economas
de escala que haban caracteri-
zado a las inversiones en el pe-
rodo anterior. En el caso de las
industrias energticas, los incre-
mentos en los precios del petr-
leo se agregaron a aquella ten-
dencia para dar lugar a una fase
de aumento de costos y de pre-
cios
4
.
Por otra parte, en los EE.UU.
comenz a plantearse un serio
cuestionamiento a las modalida-
des tradicionales de regulacin
en las actividades de servicios
pblicos, que suponan la exis-
tencia de barreras (instituciona-
les) a la entrada y el control de
precios de los monopolios a tra-
vs de la tasa de ganancia. En
un contexto de crisis de creci-
miento, se argumentaba que
esas modalidades de regulacin
tendan a promover el sobre-
equipamento (efecto Averch-
Johnson)5 y con ello mayores
costos para los consumidores
productivos y residenciales.
Al mismo tiempo, en el plano
de la teora microeconmica de
la organizacin industrial, co-
menzaron a surgir un conjunto de
nuevos aportes que implicaban
importantes cambios de rumbo
dentro de los preceptos normati-
vos para la teora econmica de
la regulacin. Esos aportes, que
tuvieron lugar entre fines de los
70 y principios de los 80, termi-
naron conformando un cuerpo
terico usualmente englobado
dentro de la llamada "Teora de
los Mercados Disputables..
6
.
Dicha teora pretende consti-
tuirse en una generalizacin del
modelo neoclsico de la compe-
tencia perfecta al caso en que
existan industrias donde se regis-
tran rendimientos crecientes a
escala y, por tanto, presentan
estructuras monoplicas u ol-
goplicas. Si los mercados de
esas industrias fueran perfecta-
mente disputables, entonces (a
pesar de la presencia de mono-
polios u oligopolios) estaran da-
das las condiciones para que el
libre juego de los mecanismos
de mercado conduzcan a la
optimalidad paretiana en la asig-
nacin de los recursos. La dis-
putabilidad supone que la com-
petencia efectiva en el mercado
es complementada por la com-
petencia potencial: la amenaza
del competidor potencial discipli-
na el comportamiento de la o las
empresas presentes en el mer-
cado.
De este modo, en el caso de
las industrias que tengan las ca-
ractersticas de monopolios u
oligopolios naturales (atendiendo
a sus funciones de costo) pero
cuyos mercados sean de natu-
raleza disputable, la eliminacin
de todo tipo de intervencin
regulatoria del Estado resulta
conveniente ya que los mecanis-
mos del mercado habrn de pro-
ducir una solucin superior.
Estos resultados, que son v-
lidos dentro de condiciones bas-
tante restrictivas, tuvieron un im-
pacto muy significativo sobre las
modalidades de regulacin de las
actividades de servicio pblico
que se plasmaron con las refor-
mas. Tales resultados sentaron
las bases terico-empricas para
los procesos de desregulacin
de dichas actividades y de los
mercados correspondientes.
Cuando se dieran aquellas con-
diciones, aunque sea de forma
aproximada, ya la presencia de
rendimientos crecientes a esca-
la podra ser eliminada de la Usta
de las "fallas del mercado", para
las que la tradicional teora de la
econom a del bienestar reco-
mendaba la accin regulatoria
del Estado.
Por otra parte, las preocupa-
ciones relativas a los impactos
ambientales de las actividades de
produccin y consumo fueron
adquiriendo una relevancia cre-
ciente a partir de los aos 70. La
casi totalidad de esos impactos
presenta, dentro de la concep-
cin terica predominante, las
caractersticas de externalidades
(negativas). Tambin en este
caso, las corrientes de liberaliza-
cin y desregulacin han inten-
tado contraponer nuevos enfo-
ques a las tradicionales normas
prescriptivas de la teora econ-
mica del bienestar.
Esos enfoques se basan en
la idea de la creacin de los "mer-
cados faltantes" que permitieran
~ [ ] r ~ [ T I ] ~
Este paradigma terico de la
economadelbienestar, comoel
fundamentobsicoparalospre-
ceptos normativos de la teora
\ econmica de la regulacin,
mantuvo su vigencia plena du-
rante todo el cuarto de siglo si-
guientealapostguerra, caracte-
rizadoporunafuertedinmicade
crecimientodelaeconomamun-
dial. El"consensokeynesiano"en
el quesefundabalaconcepcin
del Estado del Bienestar y que
supona una intervencin activa
del Estado en el plano macro-
econmico, tuvo igualmente su
apogeo en ese perodo, queha
dado en llamarse "La Edad de
Oro del Crecimiento".
Lacrisisquecomienzanaex-
perimentarlaseconomasindus-
trializadas de Occidente (espe-
cialmentelos EE.UU. yel Reino
Unido) haciafines de la dcada
del60,fuedandopasoaunase-
rie de profundas transformacio-
nesenlaorganizacindelospro-
cesos de produccin y en el
funcionamientodelosmercados
financierosenelplanomundiale
implic la ruptura de aquel con-
senso, el desmonte ms o me-
nos progresivo del Estado del
Bienestary la creciente prepon-
derancia de las corrientes doc-
trinariasquepropugnabanporla
liberalizacinydesregulacinde
losmercados.Segnlavisinde
estas corrientes de pensamien-
to, las"imperfecciones"del mer-
cadoresultaban preferiblesalas
"fallasdelaintervencinestatal".
En las actividades de servi-
ciospblicoshabancomenzado
aagotarselasfuerteseconomas
deescala que haban caracteri-
zadoa las inversionesenel pe-
rodo anterior. En el caso de las
industriasenergticas, losincre-
mentosen los preciosdel petr-
leo se agregaron a aquella ten-
denciaparadarlugaraunafase
de aumentodecostosydepre-
cios
4

Porotra parte, en los EE.UU.

comenz a plantearse un serio
cuestionamientoalasmodalida-
des tradicionales de regulacin
en las actividades de servicios
pblicos, que suponan la exis-
tencia de barreras (instituciona-
les) a la entrada y el control de
preciosdelosmonopoliosatra-
vs de la tasa de ganancia. En
un contexto de crisis de creci-
miento, se argumentaba que
esasmodalidadesderegulacin
tendian a promover el sobre-
equipamento (efecto Averch-
Johnson)5 y con ello mayores
costos para los consumidores
productivosyresidenciales.
Al mismotiempo, en el plano
de la teora microeconmica de
la organizacin industrial, co-
menzaronasurgirunconjuntode
nuevos aportes que implicaban
importantes cambios de rumbo
dentrodelospreceptosnormati-
vos paralateoraeconmicade
la regulacin. Esosaportes, que
tuvieron lugarentre fines de los
70 y principios de los 80, termi-
naron conformando un cuerpo
terico usualmente englobado
dentro dela llamada"Teorade
los Mercados Disputables,,6.
Dicha teora pretendeconsti-
tuirseen unageneralizacindel
modeloneoclsicodela compe-
tencia perfecta al caso en que
existanindustriasdondeseregis-
tran rendimientos crecientes a
escala y, por tanto, presentan
estructuras monoplicas u oli-
goplicas. Si los mercados de
esas industrias fueran perfecta-
mente disputables, entonces (a
pesarde la presencia demono-
poliosuoligopolios)estaranda-
daslascondiciones paraqueel
libre juego de los mecanismos
de mercado conduzcan a la
optimalidadparetianaenlaasig-
nacin de los recursos. La dis-
putabilidad supone que la com-
petencia efectiva enel mercado
es complementada por la com-
petencia potencial: la amenaza
delcompetidorpotencialdiscipli-
nael comportamientodela olas
empresas presentes en el mer-
cado.
De este modo, en el casode
lasindustriasquetenganlasca-
racterstcas de monopolios u
oligopoliosnaturales(atendiendo
a sus funciones de costo) pero
cuyos mercados sean de natu-
ra1eza disputable, la eliminacin
de todo tipo de intervencin
regulatoria del Estado resulta
convenienteyaquelosmecanis-
mosdelmercadohabrndepro-
duciruna solucinsuperior.
Estosresultados,quesonv-
lidosdentrodecondicionesbas-
tanterestrictivas,tuvieronunim-
pactomuysignificativosobrelas
modalidadesderegulacindelas
actividades de servicio pblico
que se plasmaron con las refor-
mas. Tales resultados sentaron
lasbasesterico-empricaspara
los procesos de desregulacin
de dichas actividades y de los
mercados correspondientes.
Cuandose dieran aquellascon-
diciones, aunque sea de forma
aproximada, ya la presencia de
rendimientos crecientes aesca-
lapodrasereliminadadelalista
delas"fallasdelmercado", para
lasquelatradicionalteoradela
economa del bienestar reco-
mendaba la accin regulatoria
delEstado.
Porotra parte, las preocupa-
ciones relativas a los impactos
ambientalesdelasactividadesde
produccin y consumo fueron
adquiriendo una relevancia cre-
cienteapartirdelosaos70. La
casi totalidad deesos impactos
presenta, dentro de la concep-
cin terica predominante, las
caracteristicasdeexternalidades
(negativas). Tambin en este
caso, lascorrientesdeliberaliza-
cin y desregulacin han inten-
tado contraponer nuevos enfo-
ques a las tradicionales normas
prescriptivasdelateora econ-
micadel bienestar.
Esos enfoques se basan en
laideadelacreacindelos"mer-
cadosfaltantes"quepermitieran
~ [ Q J ~ ~ [ l l ] ~
incorporar aquellas externalida-
des a las transacciones norma-
les de mercado. De acuerdo con
esta concepcin el origen de las
externalidades radica principal-
mente en la ausencia de dere-
chos de propiedad bien definidos
(sobre los "activos ambientales"
afectados) y en los costos que
suponen las transacciones (de
mitigacin)7. Se trata entonces
de promover la creacin de insti-
tuciones que definan aquellos
derechos de propiedad (v.gr. per-
misos de emisin de gases) y
atenen los costos de transac-
cin. Dentro de tales condicio-
nes, los mecanismos de merca-
do se encargaran, de manera
ms eficaz que el Estado, de rea-
lizar la asignacin de los recur-
sos. Pero, esta concepcin en-
frenta problemas de aplicacin
mucho ms complejos que los
de la teora de los mercados
disputables. Sin embargo, algu-
nas de las soluciones que se
derivan de esta lnea doctrinaria
han sido puestas en prctica,
obviando las dificultades tericas
que suponen (v.gr. los mercados
de permisos de emisin).
De cualquier modo es claro
que desde mediados de la dca-
da del 70 se ha originado una cre-
ciente modificacin en los pre-
ceptos terico-normativos que
haban guiado previamente a la
intervencin del Estado en las
actividades econmicas. Las
nuevas concepciones tericas
(de orientacin neoliberal) y los
preceptos normativos derivados
de ellas han sido utilizados para
convalidar y dar operatividad a
las transformaciones estructura-
les que se registraron en la eco-
noma mundial y en los sistemas
nacionales, especialmente a par-
tir de la dcada delaO
s
.
Para los pases del Norte (y
especialmente para los EE.UU.
y el Reino Unido), esas transfor-
maciones estructurales en la or-
ganizacin funcional y espacial
de los procesos de produccin,
en el funcionamiento de los mer-
cados financieros y en el rol asig-
nado al Estado, han conformado
un proceso tendiente a superar
la crisis de acumulacin desata-
da a fines de los aos 60. La
relocalizacin de los procesos
productivos en el espacio mun-
dial, la acelerada concentracin
por absorcin o asociacin de las
grandes firmas multinacionales,
la masiva incorporacin de los
adelantos tecnolgicos, la adop-
cin de nuevas formas (ms
flexibles) de organizacin del tra-
bajo y de contratacin y la
internacionalizacin de los flujos
financieros fueron parte de esa
transformacin que pugn hacia
una creciente globalizacin de los
mercados.
En esencia, el proceso de
globalizacin de la economa
mundial es el resultado de las
estrategias de los grandes con-
glomerados multinacionales
(productivos y financieros) ten-
dientes a optimizar sus resulta-
dos (ampliacin de sus porciones
de mercados y de sus masas de
ganancia) sobre el espacio eco-
nmico internacional. En funcin
de ello presionan en favor de la
apertura de las economas nacio-
nales, de ventajas impositivas, de
la des regulacin de los mercados
(incluyendo los mercados de tra-
bajo), de la privatizacin de las
empresas pblicas y de la explo-
tacin de los recursos naturales
que ofrezcan buenas oportunida-
des de negocio y de una re-
definicin del rol del Estado ha-
cia una menor injerencia en los
procesos de acumulacin y redis-
tribucin del producto social (des-
articulacin del Estado del Bien-
estar).
Para los pases en vas de
desarrollo (PVD) y, en particular,
para los pases de Amrica Lati-
na, la adecuacin a las nuevas
condiciones del contexto mundial
constituye una condicin ineludi-
ble para la viabilidad de la prose-
cucin del proceso de crecimien-
to. Es claro que las modalidades
en que se efecta esa adecua-
cin dependen de las particula-
res condiciones econmicas,
sociales y polticas que registra
la historia reciente de cada pas.
Sin embargo, hay algunos rasgos
comunes en la orientacin gene-
ral de los procesos de reforma:
el condicionamiento impuesto
por el endeudamiento externo, el
fuerte deterioro del aparato del
Estado y el predominio de las
concepciones neoliberales en el
manejo de la polticas pblicas.
Es en este contexto que se
inscriben las reformas de las ac-
tividades de servicios pblicos en
general y de las industrias ener-
gticas en particular. En Amrica
Latina, esas transformaciones
han dado lugar a una creciente
preocupacin por los problemas
de la regulacin de esas activi-
dades en sus diferentes aspec-
tos: econmicos, institucionales,
legales y polticos. Resulta espe-
cialmente curioso el hecho de
que los temas de regulacin re-
sulten de tanta actualidad jus-
tamente cuando la orientacin
predominante en las polticas p-
blicas muestra una marcada ten-
dencia hacia la "desregulacin'
de los mercados.
La explicacin a esta aparen
te paradoja resulta relativamente
clara cuando se tiene en cuente
que el proceso de transformacir
en marcha est plasmando nue
vas modalidades de organizacir
(productiva e institucional) y de
coordinacin de actividades que
hasta hace poco tiempo erar
controladas directamente por e
Estado a travs de empresas
pblicas.
La orientacin general de los
procesos de transformacin im-
plica por una parte la creciente
participacin de actores privados
y, por otra, un rol ms preponde-
rante de los mecanismos de
mercado. De este modo, se est
produciendo un importante cam-
bio en las modalidades de coor-
dinacin desde formas donde
exista un fuerte predominio de
las finalidades sociales y econ-
micas globales y un control direc-

incorporar aquellas externalida-
des a las transacciones norma-
lesdemercado. Deacuerdocon
estaconcepcinel origendelas
externalidades radica principal-
\ mente en la ausencia de dere-
chosdepropiedadbiendefinidos
(sobre los "activos ambientales"
afectados) y en los costos que
suponen las transacciones (de
mitigacin)7. Se trata entonces
depromoverlacreacindeinsti-
tuciones que definan aquellos
derechosdepropiedad(v.gr.per-
misos de emisin de gases) y
atenen los costos de transac-
cin. Dentro de tales condicio-
nes, los mecanismos de merca-
do se encargaran, de manera
mseficazqueelEstado,derea-
lizar la asignacin de los recur-
sos. Pero, esta concepcin en-
frenta problemas de aplicacin
mucho ms complejos que los
de la teora de los mercados
disputables. Sin embargo, algu-
nas de las soluciones que se
derivande estalneadoctrinaria
han sido puestas en prctica,
obviandolasdificultadestericas
quesuponen(v.gr. losmercados
de permisosde emisin).
De cualquier modo es claro
quedesdemediadosdeladca-
dadel70 sehaoriginadounacre-
ciente modificacin en los pre-
ceptos terico-normativos que
haban guiado previamente a la
intervencin del Estado en las
actividades econmicas. Las
nuevas concepciones tericas
(de orientacin neoliberal) y los
preceptosnormativosderivados
deellashansido utilizadospara
convalidar y dar operatividad a
lastransformacionesestructura-
lesquese registraronenla eco-
nomamundialyenlossistemas
nacionales,especialmenteapar-
tirdeladcadadel80
8

Para los pases del Norte (y
especialmente para los EE.UU.
yel Reino Unido),esastransfor-
macionesestructuralesen la or-
ganizacin funcional y espacial
de los procesos de produccin,
enelfuncionamientodelosmer-
cadosfinancierosyenelrolasig-
nadoalEstado, hanconformado
un proceso tendiente a superar
la crisis deacumulacindesata-
da a fines de los aos 60. La
relocalzacin de los procesos
productivos en el espacio mun-
dial, la acelerada concentracin
porabsorcinoasociacindelas
grandes firmas multinacionales,
la masiva incorporacin de los
adelantostecnolgicos, la adop-
cin de nuevas formas (ms
flexibles)deorganizacindeltra-
bajo y de contratacin y la
internacionalizacindelosflujos
financieros fueron parte de esa
transformacinquepugnhacia
unacrecienteglobalizacindelos
mercados.
En esencia, el proceso de
globalizacin de la economa
mundial es el resultado de las
estrategias de los grandes con-
glomerados multinacionales
(productivos y financieros) ten-
dientes a optimizar sus resulta-
dos(ampliacindesusporciones
demercadosydesusmasasde
ganancia) sobreel espacioeco-
nmicointernacional.Enfuncin
de ello presionan en favorde la
aperturadelaseconomasnacio-
nales,deventajasimpositivas,de
ladesregulacindelosmercados
(inCluyendolosmercadosdetra-
bajo), de la privatizacin de las
empresaspblicasydelaexplo-
tacin de los recursos naturales
queofrezcanbuenasoportunida-
des de negocio y de una re-
definicin del rol del Estado ha-
cia una menor injerencia en los
procesosdeacumulacinyredis-
tribucindelproductosocial(des-
articulacindelEstadodel Bien-
estar).
Para los pases en vas de
desarrollo(PVD)y, enparticular,
para lospasesdeAmrica Lati-
na, la adecuacin a las nuevas
condicionesdelcontextomundial
constituyeunacondicinineludi-
bleparalaviabilidaddelaprose-
cucindelprocesodecrecimien-
to. Esclaroquelasmodalidades
en que se efecta esa adecua-
cin dependen de las particula-
res condiciones econmicas,
sociales y polticas que registra
la historiarecientedecadapas.
Sinembargo,hayalgunosrasgos
comunesen laorientacingene-
ral de los procesos de reforma:
el condicionamiento impuesto
porelendeudamientoexterno,el
fuerte deterioro del aparato del
Estado y el predominio de las
concepcionesneoliberalesen el
manejodela polticaspblicas.
Es en este contexto que se
inscribenlasreformasdelasac-
tividadesdeserviciospblicosen
generalyde lasindustriasener-
gticasenparticular.EnAmrica
Latina, esas transformaciones
han dado lugara una creciente
preocupacinporlosproblemas
de la regulacin de esas activi-
dades en sus diferentes aspec-
tos:econmicos, institucionales,
legalesypolticos.Resultaespe-
cialmente curioso el hecho de
que los temasde regulacin re-
sulten de tanta actualidad jus-
tamente cuando la orientacin
predominanteenlaspolticasp-
blicasmuestraunamarcadaten-
dencia hacia la "desregulacin"
de los mercados.
Laexplicacinaestaaparen-
teparadojaresultarelativamente
clara cuando setiene encuenta
queelprocesodetransformacin
en marchaestplasmandonue-
vasmodalidadesdeorganizacin
(productiva e institucional) y de
coordinacindeactividadesque
hasta hace poco tiempo eran
controladas directamente porel
Estado a travs de empresas
pblicas.
La orientacin generalde los
procesos de transformacin im-
plica por una parte la creciente
participacindeactoresprivados
y, porotra, unrol mspreponde-
rante de los mecanismos de
mercado. Deestemodo,seest
produciendounimportantecam-
bio en lasmodalidadesdecoor-
dinacin desde formas donde
exista un fuerte predominio de
lasfinalidadessocialesyecon-
micasglobalesyuncontroldirec-


todelEstadoenlaasignacinde
los recursos, hacia formas don-
dehabrdepredominarlaracio-
nalidad privada (no necesaria-
mente coincidente con la social
global)ydondela asignacinde
losrecursoshabrderesponder
a esa racionalidad en el marco
deunamayorpreponderanciade
los mecanismos de mercado.
De este modo, queda claro
queen la anteriormodalidad de
coordinacin, surgida de las
transformaciones econmicas y
socialesdepostguerrayqueper-
mitiunimportantedesarrollode
los sectores de servicios pbli-
cos que acompa al proceso
generaldedesarrolloeconmico,
social y poltico, la planificacin
estatal de la asignacin de los
recursos y el control directo en
la fijacin de bienes y servicios
hacian poco relevantes las pre-
ocupacionesregulatoriasyaque,
al menostericamente,talesac-
ciones estaban guiadas en fun-
cindelosobjetivosglobalesde
la sociedad. En ese contexto,
eran eventualmente los criterios
normativosderivadosdelosteo-
remasdelateoraeconmicadel
bienestarlosqueproporcionaban
los criterios para plasmar esas
acciones,talcomoyasehamen-
cionado.
Las nuevas modalidades de
coordinacin de las actividades
deservicio pblicoplanteandos
tipos bsicosde problemas que
requieren de respuestas en tr-
minosdeesquemasregulatorios.
En primer lugar, la racionalidad
de lasdecisionesde los nuevos
actores privados no habr de
coincidirnecesariamenteconlas
finalidades sociales globales a
las que deben responder nece-
sariamenteactividadestanbsi-
cas como las de los servicios
pblicos(v.gr. losrequerimientos
de cobertura, calidad y costo).
Portanto,esnecesarioqueexis-
tan ciertas disposiciones y me-
canismos regulatorios que impi-
danapartamientossignificativos
entreaquellaracionalidadyesas
finalidades sociales bsicas.
Ensegundolugar, buenapar-
te de las actividades deservicio
pblico no tienen naturalmente
las caractersticas adecuadas
paraqueactenlosmecanismos
propiosdelosmercadoscompe-
titivos. En tales actividades, el
"mbito de accin del mercado"
debeserconstruidopormedio
delareorganizacinproductivay
atravs de mecanismos institu-
cionalesyregulatorios. Es preci-
samente aeste respecto que la
mencionadateoradelosmerca-
dosdisputablespretendeaportar
sus soluciones normativas
9
.
En suma, resulta explicable
que las nuevas modalidadesde
coordinacin de las actividades
deserviciopblicoplanteenpro-
blemas mucho ms complejos
deingenieraregulatoria (e insti-
tucional),sinqueelloseacontra-
dictorio con un mayorrol de los
mecanismos de mercado. La
anteriorconcepcinde remediar
las "fallas del mercado" porme-
diode la intervencindirectadel
Estadoenlacoordinacindelas
actividadeshasidoreemplazada
por el diseo institucional y re-
gulatorio tendiente a crear los
mbitos para la accin del mer-
cadodonde ellosea posible. Es
claro que este proceso parece
mejor designado por "reforma
regulatoria" que por "desregu-
lacin".Sinembargo,tambines
claroqueesareformaregulatoria
pretendedarunamayorprepon-
derancia a la accin del merca-
doyunrol muchomslimitadoa
laintervencindirectadelEstado.
Ms all de la breve descrip-
cin de la evolucin histrica de
lasconcepcionessobrelateora
microeconmicadelaregulacin
(dentro de la propia tradicin
neoclsica)ydelosfactorescon-
cretosdeldesarrollodelproceso
de acumulacin capitalista que
incidieron en aquella evolucin,
las consideraciones anteriores
pretendenponerenevidencia la
enormeimportanciaqueelanli-
sisdelosproblemasydelosins-
trumentos tericos de la regu-
lacin tiene para adecuar el
funcionamiento de las activida-
des de servicios pblicos a las
necesidades de un desarrollo
econmicoysocial sustentable.
Es claro que los problemas
regulatorios constituyen en lo
concretounconjuntocomplejode
dimensionesanalticasdecarc-
ter tecnolgico, econmico, so-
cioinstitucional,legalypoltico. El
objetivocentraldeestasnotases
el de abarcar de manera casi
exclusiva ala dimensinecon-
mica o, ms precisamente, mi-
croeconmico-sectorial de los
temas regulatorios, atendiendo
especialmenteaaquellosquese
consideranmsrelevantespara
las industriasenergticas.
2. NATURALEZADE LA
REGULACiN: LOS
ASPECTOS ECONMICOS
10
2.1 Naturaleza de las
funciones regulatorias
Las cuestiones regulatorias
abarcanunconjuntocomplejode
dimensiones econmicas, lega-
les ypolticas. Dentro de la lite-
ratura econmica, los desarro-
llostericossobreregulacinse
han ocupado principalmente de
establecer un cuerpo de princi-
pios normativos tendientes a
guiarla intervencin del Estado
enciertasindustriasymercados,
conlafinalidaddepromoverlaefi-
ciencia econmica y/o de mejo-
rarlascondicionesdebienestar.
Ladimensinlegalsevinculacon
la constitucindelosmarcosins-
titucionales yel establecimiento
dedisposicionesgeneralesyes-
pecficasparaelfuncionamiento
de tales actividades, as como
conla definicindeprocedimien-
tos administrativos de control y
fiscalizacin. Los aspectos pol-
ticosde la regulacinse relacio-
nanesencialmentecon ladiscu-
sin de los objetivosque deben
guiar las acciones de interven-
cin en actividadesymercados,
~ ~ ~
~ T I D ~
todelEstadoenla asignacinde
los recursos, hacia formas don-
dehabrdepredominarlaracio-
nalidad privada (no necesaria-
mente coincidente con la social
global)ydondelaasignacinde
losrecursoshabrderesponder
a esa racionalidad en el marco
deunamayorpreponderanciade
los mecanismos de mercado.
De este modo, queda claro
queen la anteriormodalidad de
coordinacin, surgida de las
transformaciones econmicas y
socialesdepostguerrayqueper-
mitiunimportantedesarrollode
los sectores de servicios pbli-
cos que acompa al proceso
generaldedesarrolloeconmico,
social ypoltico, la planificacin
estatal de la asignacin de los
recursos y el control directo en
la fijacin de bienes y servicios
hacan poco relevantes las pre-
ocupacionesregulatoriasyaque,
almenostericamente,talesac-
ciones estaban guiadas en fun-
cin delosobjetivosglobalesde
la sociedad. En ese contexto,
eran eventualmente los criterios
normativosderivadosdelosteo-
remasdelateoraeconmicadel
bienestarlosqueproporcionaban
los criterios para plasmar esas
acciones,talcomoyasehamen-
cionado.
Las nuevas modalidades de
coordinacin de las actividades
de serviciopblicoplantean dos
tipos bsicos de problemasque
requieren de respuestas en tr-
minosdeesquemasregulatorios.
En primer lugar, la racionalidad
de lasdecisionesde los nuevos
actores privados no habr de
coincidirnecesariamenteconlas
finalidades sociales globales a
las que deben responder nece-
sariamenteactividadestan bsi-
cas como las de los servicios
pblicos(v.gr. losrequerimientos
de cobertura, calidad y costo).
Portanto,esnecesarioqueexis-
tan ciertas disposiciones y me-
canismos regulatorios que impi-
dan apartamientossignificativos
entreaquellaracionalidadyesas
finalidades sociales bsicas.
Ensegundolugar,buenapar-
te de las actividadesde servicio
pblico no tienen naturalmente
las caractersticas adecuadas
paraqueactenlosmecanismos
propiosdelosmercadoscompe-
titivos. En tales actividades, el
"mbito de accin del mercado"
debeserconstruidopor medio
delareorganizacinproductivay
atravs de mecanismos institu-
cionalesyregulatorios. Espreci-
samente a este respecto que la
mencionadateoradelosmerca-
dosdisputablespretendeaportar
sus soluciones normativas
9
.
En suma, resulta explicable
que las nuevas modalidadesde
coordinacin de las actividades
deserviciopblicoplanteenpro-
blemas mucho ms complejos
deingenieriaregulatoria(e insti-
tucional),sinqueelloseacontra-
dictorio con un mayorrol de los
mecanismos de mercado. La
anteriorconcepcinderemediar
las"fallasdel mercado" por me-
diodela intervencindirectadel
Estadoen lacoordinacindelas
actividadeshasidoreemplazada
por el diseo institucional y re-
gulatorio tendiente a crear los
mbitos para la accin del mer-
cadodonde ellosea posible. Es
claro que este proceso parece
mejor designado por "reforma
regulatoria" que por "desregu-
lacin".Sinembargo,tambines
claroqueesareformaregulatoria
pretendedarunamayorprepon-
derancia a la accin del merca-
doyunrol muchomslimitadoa
laintervencindirectadelEstado.
Ms all de la breve descrip-
cin de la evolucinhistricade
lasconcepcionessobrelateora
microeconmicadelaregulacin
(dentro de la propia tradicin
neoclsica)ydelosfactorescon-
cretosdeldesarrollodelproceso
de acumulacin capitalista que
incidieron en aquella evolucin,
las consideraciones anteriores
pretenden poneren evidencia la
enormeimportanciaqueelanli-
sisdelosproblemasydelosins-
trumentos tericos de la regu-
lacin tiene para adecuar el
funcionamiento de las activida-
des de servicios pblicos a las
necesidades de un desarrollo
econmicoysocial sustentable.
Es claro que los problemas
regulatorios constituyen en lo
concretounconjuntocomplejode
dimensionesanalticasdecarc-
ter tecnolgico, econmico, so-
cioinstitucional,legalypoltico.El
objetivocentraldeestasnotases
el de abarcar de manera casi
exclusiva ala dimensinecon-
mica o, ms precisamente, mi-
croeconmico-sectorial de los
temas regulatorios, atendiendo
especialmenteaaquellosquese
consideran ms relevantes para
las industriasenergticas.
2. NATURALEZADE LA
REGULACiN: LOS
ASPECTOS ECONMICOS
10
2.1 Naturaleza de las
funciones regulatorias
Las cuestiones regulatorias
abarcanunconjuntocomplejode
dimensiones econmicas, lega-
les ypolticas. Dentro de la lite-
ratura econmica, los desarro-
llostericossobreregulacinse
han ocupado principalmente de
establecer un cuerpo de princi-
pios normativos tendientes a
guiar la intervencin del Estado
enciertasindustriasy mercados,
conlafinalidaddepromoverlaefi-
ciencia econmica y/o de mejo-
rarlascondicionesde bienestar.
Ladimensinlegalsevinculacon
laconstitucindelosmarcosins-
titucionales yel establecimiento
dedisposicionesgeneralesyes-
pecficasparael funcionamiento
de tales actividades, as como
conladefinicindeprocedimien-
tos administrativos de control y
fiscalizacin. Los aspectos pol-
ticosde la regulacin se relacio-
nanesencialmentecon la discu-
sin de losobjetivosquedeben
guiar las acciones de interven-
cin en actividadesymercados,


que terminan plasmndose en
principios y disposiciones regula-
torias.
Asociados con estos aspec-
tos de las cuestiones regulato-
rias, existen conjuntos de funcio-
nes cuya naturaleza es clara-
mente diferenciable, al menos en
principio.
Por una parte, las funciones
vinculadas a la poltica especfi-
ca que, orientadas por las direc-
trices y lneas estratgicas de la
misma, tienden a plasmar los
marcos legales fundamentales y
la normativa reglamentaria de los
mismos (decretos y resolucio-
nes).
Dentro de esos marcos lega-
les y disposiciones reglamenta-
rias se incluye la definicin de las
caractersticas institucionales y
las misiones atribuidas a los En-
tes de Fiscalizacin y Control,
quienes tienen a su cargo otro de
los conjuntos de funciones vincu-
lados con la regulacin.
La definicin de dicho cuerpo
normativo involucra necesaria-
mente a los rganos legislativo y
ejecutivo del Estado. Dentro del
Poder Ejecutivo, las funciones
polticas vinculadas a la regula-
cin de una determinada activi-
dad de servicio pblico estar
normalmente a cargo de un mi-
nisterio o secretara especializa-
dos en ese campo (por ejemplo,
si se tratara de electricidad o de
gas natural. ese organismo es-
pecializado ser el Ministerio o la
Secretara de Energa).
Normalmente, ser tambin
ese rgano poltico (o su equiva-
lente en el mbito federal) el que
tenga a su cargo la potestad
concedente sobre el uso de los
recursos naturales de dominio
social (por ejemplo, los recursos
energticos fsiles) o sobre los
monopolios naturales en el m-
bito de los servicios pblicos (por
ejemplo, transporte y distribucin
de electricidad y gas natural). Por
tanto, tendr a su cargo la misin
de establecer las caractersticas
de los contratos de concesin,
que tambin debern responder
a las orientaciones de la poltica
establecida para la actividad ob-
jeto de regulacin.
Las funciones de fiscalizacin
y control tienen esencialmente la
misin de vigilar el adecuado
cumplimiento de la normativa
establecida en el plano poltico,
incluyendo aquellas contenidas
en los contratos de concesin,
por parte de todos los actores
involucrados operativamente en
las correspondientes actividades
y de dirimir los conflictos que en-
tre ellos puedan surgir.
Tales funciones tienen una
naturaleza ms asimilable a las
del poder judicial, en tanto la en-
tidad de fiscalizacin y control
tiene a su cargo la misin de in-
terpretar y hacer cumplir la nor-
mativa regulatoria, aplicar san-
ciones y dirimir conflictos. Sus
resoluciones debern estar vin-
culadas esencialmente con esas
funciones. Incluso, las posibles
apelaciones a tales resoluciones
o sanciones pueden ser normal-
mente realizadas por la va ad-
ministrativa o estrictamente judi-
cial, pudiendo llegar en ltima
instancia a la propia Corte Supre-
ma de la Nacin.
A fin de evitar problemas de
confusin del rol poltico con
aquel de fiscalizacin y control,
es aconsejable que el diseo ins-
titucionallos diferencie de modo
claro. En tal sentido, es de espe-
cial importancia que la entidad de
fiscalizacin y control sea inde-
pendiente del poder poltico. Para
ello, resulta deseable que el nom-
bramiento de los principales fun-
cionarios de la entidad de fisca-
lizacin y control resulte de
criterios ajenos al poder poltico
o a las influencias de los actores
involucrados en las actividades
reguladas y tenga al mismo tiem-
po autarqua financiera.
En algunas actividades regu-
ladas (por ejemplo, las vincula-
das con la cadena productiva
elctrica), adems de los dos
conjuntos de funciones regula-
torias mencionados previamen-
te, existen tambin cierto tipo de
funciones de coordinacin y ad-
ministracin, a las que puede
darse el carcter de regulaciones
operativas. Por supuesto, esas
funciones deben adecuarse ne-
cesariamente a la normativa re-
gulatoria establecida por el
rgano poltico pertinente. Pero,
tales funciones pueden ser des-
empeadas por un organismo
especializado.
Los trabajos tericos y emp-
ricos sobre los aspectos econ-
micos de la regulacin se han
focalizado tradicionalmente en el
control de precios y en las condi-
ciones de entrada en ramas de
actividad como las vinculadas
con la electricidad (generacin,
transmisin, distribucin), gas
natural (transporte y distribu-
cin), el transporte (ferroviario,
areo), comunicaciones y finan-
zas (seguros, bancos).
La atencin principal estuvo
centrada en los criterios de fija-
cin de precios en presencia de
rendimientos crecientes a esca-
la, presentes en todas esas acti-
vidades. Se trataba, asimismo,
de establecer niveles de precios
que aseguraran una cierta tasa
de retorno sobre el capital inver-
tido, manteniendo el incentive
para la minimizacin de costos.
Tambin, se buscaba establecer
principios para la discriminacil1
de precios en ciertas industrias
(electricidad, comunicaciones;
con el objetivo de reflejar la res-
ponsabilidad de los consumi-
dores en los costos, segn que
ubicaran su demanda en los pe-
rodos de punta o de valle.
Tal como se ha expresado, la
regulacin era concebida en
esencia como la sustitucin de
los mecanismos de mercado (de
funcionamiento imperfecto) por la
accin del estado tendiente a
asegurar un mejor desempeo
de ciertas industrias, atendiendo
especialmente a las cuestiones
previamente mencionadas 11.
~ [ U J ~
~ [ T O ~
que terminan plasmndose en
principiosydisposicionesregula-
torias.
Asociados con estos aspec-
tos de las cuestiones regulato-
\ rias,existenconjuntosdefuncio-
nes cuya naturaleza es clara-
mentediferenciable,almenosen
principio.
Por una parte, las funciones
vinculadas ala poltica especfi-
caque, orientadasporlasdirec-
trices ylneasestratgicasdela
misma, tienden a plasmar los
marcoslegalesfundamentalesy
lanormativareglamentariadelos
mismos (decretos y resolucio-
nes).
Dentrodeesos marcos lega-
les y disposiciones reglamenta-
riasseincluyeladefinicindelas
caractersticas institucionales y
las misionesatribuidasalosEn-
tes de Fiscalizacin y Control,
quienestienenasucargootrode
losconjuntosdefuncionesvincu-
ladoscon la regulacin.
Ladefinicindedichocuerpo
normativo involucra necesaria-
mentealosrganoslegislativoy
ejecutivodel Estado. Dentro del
Poder Ejecutivo, las funciones
polticas vinculadas a la regula-
cin de una determinada activi-
dad de servicio pblico estar
normalmente a cargo de un mi-
nisterioosecretaraespecializa-
dosen esecampo(porejemplo,
si setrataradeelectricidad ode
gas natural, ese organismo es-
pecializadoserelMinisterioola
SecretaradeEnerga).
Normalmente, ser tambin
eserganopoltico(osuequiva-
lenteenelmbitofederal)elque
tenga a su cargo la potestad
concedente sobre el uso de los
recursos naturales de dominio
social(porejemplo, losrecursos
energticos fsiles) o sobre los
monopolios naturales en el m-
bitodelosserviciospblicos(por
ejemplo,transporteydistribucin
deelectricidadygasnatural).Por
tanto,tendrasucargolamisin
deestablecerlascaractersticas
de los contratos de concesin,
quetambindebernresponder
alasorientacionesde la poltica
establecidaparala actividadob-
jetoderegulacin.
Lasfuncionesdefiscalizacin
ycontroltienenesencialmentela
misin de vigilar el adecuado
cumplimiento de la normativa
establecida en el plano poltico,
incluyendo aquellas contenidas
en los contratos de concesin,
por parte de todos los actores
involucradosoperativamenteen
lascorrespondientesactividades
ydedirimirlosconflictosqueen-
treellospuedansurgir.
Tales funciones tienen una
naturaleza ms asimilable a las
delpoderjudicial,entantolaen-
tidad de fiscalizacin y control
tiene asu cargo la misinde in-
terpretar y hacercumplir la nor-
mativa regulatoria, aplicar san-
ciones y dirimir conflictos. Sus
resoluciones debern estar vin-
culadasesencialmenteconesas
funciones. Incluso, las posibles
apelacionesatalesresoluciones
osancionespuedensernormal-
mente realizadas por la va ad-
ministrativaoestrictamentejudi-
cial, pudiendo llegar en ltima
instanciaalapropiaCorteSupre-
made la Nacin.
A fin de evitar problemas de
confusin del rol poltico con
aquel de 'fiscalizacin y control,
esaconsejablequeeldiseoins-
titucionallosdiferenciedemodo
claro.Entalsentido,esdeespe-
cialimportanciaquelaentidadde
fiscalizacin y control sea inde-
pendientedelpoderpoltico.Para
ello, resultadeseablequeelnom-
bramientodelos principalesfun-
cionarios dela entidad defisca-
lizacin y control resulte de
criterios ajenos al poderpoltico
oalasinfluenciasde losactores
involucrados en las actividades
reguladasytengaalmismotiem-
poautarquafinanciera.
En algunas actividadesregu-
ladas (por ejemplo, las vincula-
das con la cadena productiva
elctrica), adems de los dos
conjuntos de funciones regula-
torias mencionados previamen-
te, existentambinciertotipode
funciones decoordinacin yad-
ministracin, a las que puede
darseelcarcterderegulaciones
operativas. Por supuesto, esas
funciones deben adecuarse ne-
cesariamente a la normativa re-
gulatoria establecida por el
rganopolticopertinente. Pero,
tales funciones puedenserdes-
empeadas por un organismo
especializado.
Lostrabajostericos yemp-
ricos sobre los aspectos econ-
micos de la regulacin se han
focalizadotradicionalmenteenel
controldepreciosyenlascondi-
ciones de entrada en ramas de
actividad como las vinculadas
con la electricidad (generacin,
transmisin, distribucin), gas
natural (transporte y distribu-
cin), el transporte (ferroviario,
areo), comunicacionesyfinan-
zas (seguros, bancos).
La atencin principal estuvo
centrada en los criterios defija-
cin de precios en presenciade
rendimientos crecientes aesca-
la, presentesentodasesasacti-
vidades. Se trataba, asimismo,
deestablecernivelesdeprecios
que aseguraran una cierta tasa
deretornosobreel capitalinver-
tido, manteniendo el incentivo
para la minimizacin de costos.
Tambin, sebuscabaestablecer
principios para la discriminacin
de precios en ciertas industrias
(electricidad, comunicaciones)
con el objetivode reflejarla res-
ponsabilidad de los consumi-
dores en los costos, segn que
ubicaransu demandaen lospe-
rodosdepuntaodevalle.
Tal como se ha expresado, la
regulacin era concebida en
esencia como la sustitucin de
losmecanismosdemercado(de
funcionamientoimperfecto)porla
accin del estado tendiente a
asegurar un mejor desempeo
deciertasindustrias,atendiendo
especialmente a las cuestiones
previamente mencionadas11.
~ [ ~
~ ~ ~
I
Estetipodeenfoqueesloque
actualmentesevisualizacomoel
"viejo estilo" de la regulacin,
Aunque las "fallasdel mercado"
(presencia de rendimientos cre-
cientesaescala,externalidades,
bienespblicos,etc.)constituyen
sin duda una condicin necesa-
ria para la intervencin regu-
latoria,deacuerdocon lasvisio-
nes ms recientes, la presencia
de las mismas no siempre es
condicin suficiente para dicha
intervencin.
Porotra parte, segnalgunos
autores,las"fallasderegulacin"
puedenconstituirunaalternativa
ms costosa que las "imperfec-
ciones" del mercado
12
. Sin em-
bargo, hay queteneren cuenta
queelgobiernopuededisearsu
intervencin regulatoria para al-
canzar un conjunto ms amplio
de objetivos, que excede larga-
mente a la simple bsqueda de
la eficiencia microeconmica
(concebidausualmenteentrmi-
nosestticos): redistribucindel
ingreso,promocindeciertasin-
dustriasoregiones, incentivarel
usode recursos nacionales, etc.
Las nuevas concepciones
sobre los temas regulatorios in-
troducen dos tipos de modifica-
ciones principales: poruna par-
te, existe un cambio deenfoque
con relacinal rol yalasmodali-
dades de la regulacin en las
actividades que tradicionalmen-
tevenansiendoreguladas(este
cambio se vincula especialmen-
te con la literatura sobre merca-
dosdisputables); porotra parte,
se han ampliado los lmites del
campo de estudio de la regula-
cin,especialmenteporloquese
refierealostemasligadosconla
calidad ambiental
13
, pero tam-
bincon respectoala seguridad
en eltrabajoyala calidaden los
productos.
2.2. Laregulacinylas
transaccionesdemercado
Es claro que la regulacin
afecta, demaneradirectaoindi-
recta, alastransaccionesquese
realizan en los mercadosde las
industrias que son objeto de al-
gn tipo de intervencin regula-
toria.Acontinuacin, sepresen-
tanalgunosejemplosqueponen
enevidencialosimpactosdelas
medidas regulatorias sobre las
transacciones del mercado.
a. Controles de precios
Loscontrolesdepreciosinter-
fieren claramente en la libre
negociacin de compradores y
vendedores y, por tanto, en el
equilibrio que se tendra en el
mercado en ausencia de dicha
intervencin. El establecimiento
deprecios mnimospuedecrear
incentivosparaelexcesodeofer-
ta. Porel contrario, las polticas
de precios mximos reducen la
funcin de racionamiento que
desempea el mecanismo de
preciosypueden darlugaraun
exceso de demanda, a una re-
duccin de la oferta, a la apari-
cin de los "mercados negros",
al deterioro en la calidad de los
productosyala aparicindeco-
lasparaelaprovisionamiento.Por
supuesto,elgradodeintensidad
de estos fenmenos se vincula
con el apartamientodelos nive-
lesestablecidosporlaregulacin
respecto de las expectativas de
losactoresdeofertaydemanda.
Lasestructurastarifariasapli-
cadas a las empresas de servi-
ciospblicosimplicancasinece-
sariamentelaexistenciadesub-
sidios cruzadosentre diferentes
tipos de consumidores o trans-
ferenciasentreempresasyclien-
tes. Aquellos subsidios pueden
resultardeintencionalidadesex-
plcitas de la regulacin o de la
imposibilidadderealizarunapre-
cisadiscriminacindelarespon-
sabilidad de los diferentes tipos
de consumidores en los costos
fijos y variables del servicio (la
tarificacin elctrica provee un
ejemplo claro respecto de esto
ltimo). La literatura de filiacin
neoclsica plantea que la exis-
tencia de subsidios que provo-
quenapartamientossignificativos
respectodeloscriteriosbasados
enel principiodelcostomarginal
habr de significar prdidas de
eficienciaasignativa.
b. Restriccionesa la entrada
alas actividades
Lasrestriccionesimpuestasal
libre ingreso de potenciales
oferentesadeterminadotipode
actividades limita las posibilida-
desdeeleccin delosconsumi-
dores, obligndolos a contratar
su compra con las empresas
presentesen el mercado.
c. Obligacinde abastecer
Laimposicindelaobligacin
deabasteceraunadeterminada
rea de mercado restringe la li-
bertaddecontratacindelaem-
presa, especialmentecuandosi-
multneamenteexistencontroles
sobre los precios de oferta. Sin
embargo, tratndosedeunaac-
tividad de servicio pblico, este
tipo de intervencin en las tran-
sacciones de mercado resulta
esencial paragarantizaralapo-
blacin la provisin de servicios
bsicos. Apartirdelasreformas
introducidas en los sistemas
energticosenelmbitodeAm-
rica Latina, este principio de in-
tervencin regulatoria ha sido
cambiadoen algunospasespor
"obligacin de abastecer dentro
de condiciones razonables".
Estoimplicaundebilitamientode
la fuerza coercitiva de ese prin-
cipioen favordeunamayorliber-
tad de accin de las empresas
proveedorasdelosserviciosyen
detrimentodelosinteresesdelos
usuarios.
d. Controldelascaractersticas
de losproductos
Lascaractersticasdelospro-
ductos, al igualquesusprecios,
constituye una parte central de
los contratosde transaccinen-
~ [ T I O ~
~ [ T I r
Estetipodeenfoqueesloque
actualmentesevisualizacomoel
"viejo estilo" de la regulacin.
Aunque las "fallasdel mercado"
(presencia de rendimientos cre-
\ cientesaescala,externalidades,
bienespblicos.etc.)constituyen
sin dudaunacondicin necesa-
ria para la intervencin regu-
latoria,deacuerdocon lasvisio-
nes ms recientes. la presencia
de las mismas no siempre es
condicin suficiente para dicha
intervencin.
Porotraparte.segnalgunos
autores,las"fallasderegulacin"
puedenconstituirunaalternativa
ms costosa que las "imperfec-
ciones" del mercad0
12
. Sin em-
bargo, hay que teneren cuenta
queelgobiernopuededisearsu
intervencin regulatoria para al-
canzar un conjunto ms amplio
de objetivos, que excede larga-
mente a la simple bsqueda de
la eficiencia microeconmica
(concebidausualmenteentrmi-
nosestticos): redistribucindel
ingreso, promocindeciertasin-
dustriasoregiones, incentivarel
usoderecursosnacionales, etc.
Las nuevas concepciones
sobre los temas regulatorios in-
troducen dos tipos de modifica-
ciones principales: por una par-
te, existeun cambiodeenfoque
con relacinalrol yalasmodali-
dades de la regulacin en las
actividades que tradicionalmen-
tevenansiendoreguladas(este
cambio sevincula especialmen-
tecon la literatura sobremerca-
dos disputables); porotra parte,
se han ampliado los lmites del
campo de estudio de la regula-
cin,especialmenteporloquese
refierealostemasligadosconla
calidad ambiental
13
, pero tam-
binconrespectoalaseguridad
eneltrabajoyala calidadenlos
productos.
2.2. Laregulaciny las
transaccionesdemercado
Es claro que la regulacin
afecta.demaneradirectaoindi-
recta.alastransaccionesquese
realizan en los mercados de las
industrias que son objeto de al-
gn tipo de intervencin regula-
toria. Acontinuacin, se presen-
tanalgunosejemplosqueponen
en evidencialos impactosdelas
medidas regulatorias sobre las
transacciones del mercado.
a. Controlesdeprecios
Loscontrolesdepreciosinter-
fieren claramente en la libre
negociacin de compradores y
vendedores y, por tanto. en el
equilibrio que se tendra en el
mercado en ausencia de dicha
intervencin. El establecimiento
depreciosmnimospuedecrear
incentivosparaelexcesodeofer-
ta. Porel contrario, las polticas
de precios mximos reducen la
funcin de racionamiento que
desempea el mecanismo de
precios ypueden darlugaraun
exceso de demanda. a una re-
duccin de la oferta, a la apari-
cin de los "mercados negros",
al deterioroen la calidad de los
productosyala aparicindeco-
lasparaelaprovisionamiento.Por
supuesto.elgradodeintensidad
de estos fenmenos se vincula
con el apartamientode los nive-
lesestablecidosporlaregulacin
respecto de las expectativas de
losactoresdeofertaydemanda.
Lasestructurastarifariasapli-
cadas a las empresas de servi-
ciospblicosimplicancasinece-
sariamentelaexistenciadesub-
sidios cruzados entre diferentes
tipos de consumidores o trans-
ferenciasentreempresasyclien-
tes. Aquellos subsidios pueden
resultardeintencionalidadesex-
plcitas de la regulacin o de la
imposibilidadderealizarunapre-
cisadiscriminacindelarespon-
sabilidad de los diferentes tipos
de consumidores en los costos
fijos y variables del servicio (la
tarificacin elctrica provee un
ejemplo claro respecto de esto
ltimo). La literatura de filiacin
neoclsica plantea que la exis-
tencia de subsidios que provo-
quenapartamientossignificativos
respectodeloscriteriosbasados
enel principiodelcostomarginal
habr de significar prdidas de
eficienciaasignativa.
b. Restriccionesala entrada
alas actividades
Lasrestriccionesimpuestasal
libre ingreso de potenciales
oferentesadeterminadotipode
actividades limita las posibilida-
desdeeleccindelosconsumi-
dores, obligndolos a contratar
su compra con las empresas
presentes en el mercado.
c. Obligacinde abastecer
Laimposicindelaobligacin
deabasteceraunadeterminada
rea de mercado restringe la li-
bertaddecontratacindelaem-
presa,especialmentecuandosi-
multneamenteexistencontroles
sobre los precios de oferta. Sin
embargo, tratndosedeunaac-
tividad de servicio pblico, este
tipo de intervencin en lastran-
sacciones de mercado resulta
esencialpara garantizarala po-
blacin la provisin de servicios
bsicos.Apartirdelasreformas
introducidas en los sistemas
energticosenelmbitodeAm-
rica Latina, este principio de in-
tervencin regulatoria ha sido
cambiadoenalgunospasespor
"obligacin de abastecer dentro
de condiciones razonables".
Estoimplicaundebilitamientode
la fuerza coercitiva de ese prin-
cipioenfavordeunamayorliber-
tad de accin de las empresas
proveedorasdelosserviciosyen
detrimentodelosinteresesdelos
usuarios.
d. Controldelascaractersticas
de los productos
Lascaractersticasdelospro-
ductos, al igualquesusprecios,
constituye una parte central de
los contratosdetransaccinen-

I
tre oferentes y demandantes. Los
lmites impuestos sobre la cali-
dad, cantidad, durabilidad o se-
guridad de los productos restrin-
gen el rango de los bienes a ser
comercializados en el mercado.
Sin embargo, es claro que este
tipo de intervencin en los mer-
cados resulta en muchos casos
indispensable para la preserva-
cin de la salud y el bienestar de
la poblacin, especialmente
cuando los productos presentan
especificaciones tcnicas com-
plejas.
Estos pocos ejemplos ilustran
sobre la forma de interaccin
entre la regulacin y los meca-
nismos del mercado y sugieren
los elementos esenciales para la
definicin de la naturaleza de la
regulacin.
Definicin:
La regulacin constituye un
conjunto de normas de carcter
general y especifico y de accio-
nes o procedimientos, emanados
de estamentos polticos y admi-
nistrativos del Estado, que inter-
fieren directa o indirectamente en
las decisiones de los actores de
oferta y demanda, alterando elli-
bre juego de los mecanismos de
mercado.
2.3. Las barreras a la entrada
Las barreras a la entrada a
una determinada actividad pue-
den otorgar a las empresas ya
establecidas un fuerte poder de
mercado. Las imperfecciones de
mercado originadas en la exis-
tencia de barreras a la entrada
pueden constituir un motivo para
la intervencin del Estado para
remover esas barreras o para
mitigar las consecuencias de las
mismas sobre la asignacin de
los recursos.
A fin de examinar las modali-
dades de la intervencin regula-
toria, es necesario conocer la
naturaleza de dichas barreras a
la entrada. G. J. Stigler
14
define
las barreras a la entrada de la si-
guiente manera:
Definicin:
Una barrera a la entrada a un
mercado es una componente del
costo de produccin para un en-
trante potencial que no debe ser
asumida por parte de las firmas
ya establecidas.
Sin embargo, otros autores
15
incluyen un espectro ms amplio
dentro de la categora de barre-
ras a la entrada: economas de
escala, diferenciacin de produc-
tos y ventajas absolutas de cos-
tos. Tambin, pueden existir ba-
rreras de carcter institucional
que no se basan necesariamen-
te en ventajas de costos. A con-
tinuacin, se examinan breve-
mente algunos de estos tipos de
barreras, con la finalidad de exa-
minar el rol de la intervencin
regulatoria en cada caso.
a. Los costoshundidos
Dentro de ese tipo de costos
se destacan aquellos que tienen,
para el competidor potencial de
las firmas establecidas en el
mercado, el carcter de costos
irrecuperables. Se trata general-
mente de costos especficos de
la actividad, requeridos para que
el potencial entrante pueda esta-
blecerse en el mercado y que, por
tanto, tienen la naturaleza de cos-
tos hundidos. Los costos hundi-
dos se originan en erogaciones
que el competidor potencial no
est en condiciones de recupe-
rar, al menos dentro de un ho-
rizonte de corto plazo, ante un
fracaso en su incursin en el mer-
cado considerado.
Ese tipo de costos son vi-
sualizados por los entrantes po-
tenciales como costos incre-
mentales que constituyen una
fuente de fuertes riesgos. Para
las firmas establecidas en el
mercado, esos costos ya han
sido erogados y, por tanto, no
deben ser considerados dentro
de sus decisiones presentes o
futuras.
De este modo, la presencia de
costos hundidos constituye una
barrera a la entrada que, dentro
de ciertas condiciones, puede dar
lugar a la existencia de cuasi-
rentas monoplicas. En conse-
cuencia, la presencia de ese tipo
de costos puede requerir una in-
tervencin regulatoria tendiente a
evitar el comportamiento abusi-
vo derivado del poder de merca-
do de las firmas establecidas.
Por otra parte, los costos hun-
didos implican generalmente una
falta de flexibilidad para adaptar-
se a condiciones cambiantes o
a evoluciones no previstas del
mercado. Una respuesta del
mercado ante la presencia de
costos hundidos puede ser el
establecimiento de contratos de
largo plazo, que permite distribuir
los riesgos emergentes entre las
partes. En este caso, la regula-
cin puede mitigar los riesgos de
la negociacin por medio de con-
tratos pblicamente administra-
dos.
En suma, la intervencin re-
gulatoria en presencia de barre-
ras a la entrada, derivadas de la
existencia de costos hundidos.
puede tener como finalidades
principales la remocin de los
efectos de tales costos sobre e
funcionamiento de los mecanis
mas de mercado o atenuar
consecuencias de esas barreras
cuando los mecanismos campe
titivos no pueden operar.
b. Lasconcesionesy otras
barrerasinstitucionales
Ciertas barreras a la entrada
pueden ser establecidas por ei
propio poder pblico a travs de
mecanismos institucionales. Las
patentes y el otorgamiento de
concesiones son claros ejem-
plos de este tipo de barreras. El
uso de concesiones para cierto
tipo de actividades (electricidad,


treoferentesydemandantes.Los
lmites impuestos sobre la cali-
dad, cantidad, durabilidad o se-
guridaddelosproductosrestrin-
genelrangodelosbienesaser
\ comercializados en el mercado.
Sin embargo, esclaro queeste
tipo de intervencin en los mer-
cados resulta en muchoscasos
indispensable para la preserva-
cindelasaludyelbienestarde
la poblacin, especialmente
cuandolosproductospresentan
especificaciones tcnicas com-
plejas.
Estospocosejemplosilustran
sobre la forma de interaccin
entre la regulacin y los meca-
nismos del mercado y sugieren
loselementosesencialesparala
definicinde la naturalezadela
regulacin.
Definicin:
La regulacin constituye un
conjunto de normasdecarcter
general y especfico yde accio-
nesoprocedimientos,emanados
deestamentos polticos y admi-
nistrativosdelEstado, queinter-
fierendirectaoindirectamenteen
lasdecisionesde losactoresde
ofertaydemanda,alterandoelli-
brejuegodelosmecanismosde
mercado.
2.3. Las barrerasa laentrada
Las barreras a la entrada a
una determinada actividad pue-
den otorgar a las empresas ya
establecidas un fuerte poderde
mercado.Lasimperfeccionesde
mercado originadas en la exis-
tencia de barreras a la entrada
puedenconstituirunmotivopara
la intervencin del Estado para
remover esas barreras o para
mitigarlasconsecuenciasdelas
mismas sobre la asignacin de
los recursos.
Afin deexaminarlas modali-
dadesdela intervencinregula-
toria, es necesario conocer la
naturalezadedichas barreras a
la entrada. G. J. Stigler
14
define
lasbarrerasalaentradadelasi-
guientemanera:
Definicin:
Unabarreraala entradaaun
mercadoesunacomponentedel
costodeproduccinparaun en-
trantepotencialquenodebeser
asumida porparte de las firmas
yaestablecidas.
Sin embargo, otros autores15
incluyenunespectromsamplio
dentrodela categorade barre-
ras a la entrada: economas de
escala,diferenciacindeproduc-
tosyventajasabsolutasdecos-
tos. Tambin, puedenexistirba-
rreras de carcter institucional
quenosebasannecesariamen-
teenventajasdecostos. A con-
tinuacin, se examinan breve-
mentealgunosdeestostiposde
barreras,conlafinalidaddeexa-
minar el rol de la intervencin
regulatoriaen cadacaso.
8. Loscostos hundidos
Dentrode esetipode costos
sedestacanaquellosquetienen,
para el competidorpotencial de
las firmas establecidas en el
mercado, el carcter de costos
irrecuperables.Setratageneral-
mentedecostosespecficosde
laactividad,requeridosparaque
elpotencialentrantepuedaesta-
blecerseenelmercadoyque,por
tanto,tienenlanaturalezadecos-
tos hundidos. Loscostos hundi-
dos se originan en erogaciones
que el competidor potencial no
est en condiciones de recupe-
rar, al menos dentro de un ho-
rizonte de corto plazo, ante un
fracasoensuincursinenelmer-
cadoconsiderado.
Ese tipo de costos son vi-
sualizadosporlosentrantespo-
tenciales como costos incre-
mentales que constituyen una
fuente de fuertes riesgos. Para
las firmas establecidas en el
mercado, esos costos ya han
sido erogados y, por tanto, no
deben ser considerados dentro
de sus decisiones presentes o
futuras.
Deestemodo,lapresenciade
costos hundidos constituye una
barrera ala entrada que, dentro
deciertascondiciones,puededar
lugar a la existencia de cuasi-
rentas monoplicas. En conse-
cuencia,lapresenciadeesetipo
decostospuederequerirunain-
tervencinregulatoriatendientea
evitarel comportamiento abusi-
voderivadodelpoderdemerca-
dodelasfirmasestablecidas.
Porotraparte,loscostoshun-
didosimplicangeneralmenteuna
faltadeflexibilidadparaadaptar-
se a condiciones cambiantes o
a evoluciones no previstas del
mercado. Una respuesta del
mercado ante la presencia de
costos hundidos puede ser el
establecimientodecontratosde
largoplazo,quepermitedistribuir
losriesgosemergentesentrelas
partes. En este caso, la regula-
cinpuedemitigarlosriesgosde
lanegociacinpormediodecon-
tratos pblicamente administra-
dos.
En suma, la intervencin re-
gulatoriaen presenciadebarre-
ras alaentrada, derivadasdela
existencia de costos hundidos,
puede tener como finalidades
principales la remocin de los
efectosdetales costos sobreel
funcionamiento de los mecanis-
mos de mercado o atenuar las
consecuenciasdeesasbarreras
cuandolosmecanismoscompe-
titivosnopuedenoperar.
b. Lasconcesionesy otras
barrerasinstitucionales
Ciertas barreras a la entrada
pueden ser establecidas por el
propiopoderpblicoatravsde
mecanismosinstitucionales.Las
patentes y el otorgamiento de
concesiones son claros ejem-
plosdeestetipodebarreras. El
uso de concesiones para cierto
tipodeactividades(electricidad,
~ c m J ~ ~ I T J ~
transporte, comunicaciones,
etc.) ha sido tradicionalmente fun-
damentado por la existencia de
monopolios naturales. Adicional-
mente, las concesiones pueden
justificarse por la necesidad de
garantizar las habilidades reque-
ridas para la prestacin de deter-
minado tipo de servicios.
En principio, parecera un con-
trasentido recomendar la inter-
vencin regulatoria con relacin
a la existencia de barreras a la
entrada creadas a partir del pro-
pio poder pblico. Sin embargo,
debe tomarse en cuenta que una
concesin implica la garanta de
ciertos derechos o privilegios
para el concesionario (por ejem-
plo, la exclusividad para abaste-
cer un mercado), as como un
conjunto de obligaciones que de-
ben ser establecidas contrac-
tualmente. Las clusulas con-
tractuales pueden tomar la forma
de normas regulatorias referidas
a algunos o a todos los aspectos
de las actividades desarrolladas
por la firma concesionaria.
En consecuencia, la conce-
sin no constituye necesaria-
mente un sustituto de la regula-
cin sino que puede proporcionar
la base legal para las acciones
regulatorias (por ejemplo, la re-
gulacin de los precios o tarifas
de oferta).
Es claro que las barreras a la
entrada instituidas mediante con-
cesiones limitan la competencia
en el mercado, sea sta efectiva
o potencial. Sin embargo, ese ti-
po de competencia, que en algu-
nos caso puede resultar inviable
o incluso inconveniente, puede
ser reemplazada por una com-
petencia por el mercado. Este
ltimo tipo de competencia pue-
de introducirse mediante un di-
seo adecuado del proceso
licitatorio conducente al estable-
cimiento de la concesin.
c. Las economas de escala
El modelo de equilibrio gene-
ral y la teora del ptimo de
Pareto, que constituyen la base
de referencia para los principios
normativos de la Economa del
Bienestar en el enfoque tradicio-
nal, no admiten la existencia de
rendimientos crecientes a esca-
la. Ese tipo de rendimientos son
incompatibles con el modelo de
competencia perfecta.
La existencia de rendimientos
a escala en las actividades uni-
producto o de complementa-
riedades de costos en las indus-
trias multiproducto dan lugar a
economas de costos que hacen
ms conveniente consolidar la
produccin en una nica empre-
sa, en la medida que configuren
las condiciones suficientes para
un monopolio natural.
Tal como se ha expresado, la
existencia de monopolios natura-
les ha sido tradicionalmente el
fundamento esgrimido (dentro de
la Teora Econmica del Bienes-
tar) para la regulacin en activi-
dades como las de electricidad,
telecomunicaciones, transportes,
etc. La accin regulatoria estaba
dirigida a imponer restricciones
a la entrada, a fin de evitar los
perjuicios de una "entrada exce-
siva"16, y a capturar las ganancias
derivadas de las economas de
escala y a mitigar las rentas
monoplicas, mediante controles
de precios.
Existe una extensa literatura
dedicada a discutir los principios
normativos dirigidos a establecer
los criterios para regular los pre-
cios a aplicar a los monopolios
naturales.
2.4. Las externalidades
Dentro de la teora econmi-
ca neoclsica las externalidades
son concebidas como "produc-
tos" que se derivan de las activi-
dades de produccin o consumo
y que se transfieren a otros acto-
res econmicos sin que medie
transaccin alguna en el merca-
do. Esos "productos", tales como
la polucin ambiental, son exter-
nos a las transacciones norma-
les del mercado pero pueden
implicar costos (beneficios) o
prdidas (mejoras) de bienestar
para ciertos actores o para la
sociedad en su conjunto. De
acuerdo con este enfoque, las
externalidades podran definirse
de la siguiente manera
17
:
Definicin:
Una externalidad constituye un
conjunto de "productos" ofertados
por un determinado agente (de
produccin o consumo) a otros
actores econmicos en ausencia
de cualquier tipo de transaccin
de mercado.
Esta definicin pretende re-
marcar el hecho de la no existen-
cia de negociacin alguna entre
el oferente y el o los receptores.
Esa ausencia de transacciones
entre agentes econmicos hace
que los mecanismos de merca-
do sean incapaces de orientar la
asignacin de tales "productos",
del mismo modo que lo hacen
con las otras mercancas y recur-
sos productivos, de acuerdo con
el modelo terico neoclsico de
equilibrio general.
Consecuentemente, en pre-
sencia de externalidades los
mecanismos de mercados no
habrn de conducir a una asig-
nacin eficiente de los recursos,
aun cuando estn dadas todas
las dems condiciones requeri-
das para alcanzar una situacin
de ptimo de Pareto. Las exter-
nalidades provocan una divergen-
cia entre los costos (beneficios)
privados y los costos (beneficios)
sociales.
Un claro ejemplo de ello po-
dra ser el siguiente: una empre-
sa contamina las aguas de un ro
como consecuencia de su acti-
vidad productiva; aguas abajo,
ese ro es utilizado para la provi-
sin de agua a un centro urbano,
requirindole a la comunidad (Mu-
nicipio) un costoso proceso de
potabilizacin a fin de eliminar los


I
transporte, comunicaciones,
etc.)hasidotradicionalmentefun-
damentado por la existencia de
monopoliosnaturales.Adicional-
mente, las concesiones pueden
\ justificarse por la necesidad de
garantizarlashabilidadesreque-
ridasparalaprestacindedeter-
minadotipodeservicios.
Enprincipio,parecerauncon-
trasentido recomendar la inter-
vencin regulatoria con relacin
a la existencia de barreras a la
entradacreadasapartirdelpro-
pio poderpblico. Sin embargo,
debetomarseencuentaqueuna
concesin implicalagarantade
ciertos derechos o privilegios
parael concesionario(porejem-
plo, la exclusividad paraabaste-
cer un mercado), as como un
conjuntodeobligacionesquede-
ben ser establecidas contrac-
tualmente. Las clusulas con-
tractualespuedentomarlaforma
denormasregulatoriasreferidas
aalgunosoatodoslosaspectos
de las actividadesdesarrolladas
porla firma concesionaria.
En consecuencia, la conce-
sin no constituye necesaria-
mente un sustituto de la regula-
cinsinoquepuedeproporcionar
la base legal para las acciones
regulatorias (por ejemplo, la re-
gulacin de los precios otarifas
deoferta).
Esclaroquelasbarrerasala
entradainstituidasmediantecon-
cesiones limitan la competencia
en el mercado, seastaefectiva
opotencial. Sinembargo, eseti-
podecompetencia,queenalgu-
noscasopuederesultarinviable
o incluso inconveniente, puede
ser reemplazada por una com-
petencia por el mercado. Este
ltimotipodecompetencia pue-
de introducirse mediante un di-
seo adecuado del proceso
Iicitatorioconducenteal estable-
cimientodela concesin.
c. Las economas de escala
El modelodeequilibriogene-
ral y la teora del ptimo de
Pareto, que constituyen la base
dereferencia para los principios
normativos de la Economa del
Bienestarenelenfoquetradicio-
nal, no admiten la existencia de
rendimientos crecientes aesca-
la. Esetipo derendimientosson
incompatibles con el modelo de
competencia perfecta.
Laexistenciaderendimientos
aescala en las actividades uni-
producto o de complementa-
riedadesdecostosen lasindus-
trias multiproducto dan lugar a
economasdecostosquehacen
ms conveniente consolidar la
produccinenunanicaempre-
sa, en la medidaqueconfiguren
lascondiciones suficientes para
un monopolionatural.
Tal comose haexpresado, la
existenciademonopoliosnatura-
les ha sido tradicionalmente el
fundamentoesgrimido(dentrode
la TeoraEconmicadelBienes-
tar) para la regulacin en activi-
dades como las de electricidad,
telecomunicaciones,transportes,
etc. Laaccinregulatoriaestaba
dirigida a imponer restricciones
a la entrada, a fin de evitar los
perjuiciosdeuna"entradaexce-
siva"16, yacapturarlasganancias
derivadas de las economas de
escala y a mitigar las rentas
monoplicas,mediantecontroles
de precios.
Existe una extensa literatura
dedicadaadiscutirlosprincipios
normativosdirigidosaestablecer
loscriteriospararegularlospre-
cios a aplicar a los monopolios
naturales.
2.4. Las externalidades
Dentro de la teora econmi-
caneoclsicalasexternalidades
son concebidas como "produc-
tos" quesederivandelasactivi-
dadesdeproduccinoconsumo
yquesetransfierenaotrosacto-
res econmicos sin que medie
transaccin algunaen el merca-
do. Esos"productos",talescomo
la polucinambiental, sonexter-
nos a las transacciones norma-
les del mercado pero pueden
implicar costos (beneficios) o
prdidas (mejoras) de bienestar
para ciertos actores o para la
sociedad en su conjunto. De
acuerdo con este enfoque, las
externalidadespodrandefinirse
dela siguientemanera
17
:
Definicin:
Unaexternalidadconstituyeun
conjuntode"productos"ofertados
por un determinado agente (de
produccin o consumo) a otros
actoreseconmicosenausencia
decualquiertipo detransaccin
de mercado.
Esta definicin pretende re-
marcarelhechodelanoexisten-
cia de negociacin algunaentre
el oferenteyel olosreceptores.
Esa ausencia de transacciones
entre agenteseconmicos hace
que los mecanismos de merca-
doseanincapacesdeorientarla
asignacin detales "productos",
del mismo modo que lo hacen
conlasotrasmercancasyrecur-
sosproductivos,deacuerdocon
el modelo terico neoclsico de
equilibriogeneral.
Consecuentemente, en pre-
sencia de externalidades los
mecanismos de mercados no
habrn de conducir a una asig-
nacineficientede losrecursos,
aun cuando estn dadas todas
las dems condiciones requeri-
das para alcanzaruna situacin
de ptimo de Pareto. Las exter-
nalidadesprovocanunadivergen-
cia entre los costos (beneficios)
privadosyloscostos(beneficios)
sociales.
Un claro ejemplo de ello po-
draserel siguiente: unaempre-
sacontaminalasaguasdeunro
como consecuencia de su acti-
vidad productiva: aguas abajo,
eseroesutilizadoparalaprovi-
sindeaguaaun centrourbano,
requirindolealacomunidad(Mu-
nicipio) un costoso proceso de
potabilizacinafindeeliminarlos
~ [ l l ~ ~ ~ ~
efectos de aquella accin de con-
taminacin. Tal como puede
observarse, no existe entre la
empresa contaminadora y la co-
munidad afectada ningn tipo de
transaccin que se vincule con
la accin de contaminacin; de
este modo, la mencionada em-
presa no incorpora a sus costos
privados de produccin la prdi-
da de calidad del agua pero, esa
prdida forma necesariamente
parte de los costos sociales (que
en ltima instancia deben pagar
los integrantes de la comunidad
del centro urbano bajo la forma
de costos de repotabilizacin) de
dicha actividad productiva.
Si se supone que la empresa
contaminadora maximiza su be-
neficio ofertando una cantidad Xo
del producto A en un mercado de
competencia perfecta. resulta
claro que si por alguna razn de-
biera asumir los costos de evitar
o reparar la accin de contami-
nacin ofertara una menor can-
tidad que X
o
ya que su costo
marginal seria mayor.
En efecto. sea
(1) C(X)=a+X
2
la funcin de costos de la
empresa en el caso en que su
accin de contaminacin sea
simplemente una extemalidad. y
sea P = $ 100 el precio de mer-
cado del bien producido por la
empresa. En tal caso, el Costo
Marginal de produccin sera CMg
= 2X. Y el nivel de produccin que
le reportara el mximo beneficio
Xo = 50.
Si se admite adems que el
valor de la extemalidad (negati-
va) producida por la empresa fue-
ra de $ 20 por unidad de produc-
cin y que se aplica a dicha
empresa un impuesto equivalen-
te a dicho valor, la nueva funcin
de costo total ser
2
(2) C(X) = a + X + 20X
con.lo que el CMg = 2X + 20 Y
la cantidad de produccin que le
reportara el mximo beneficio
sera X
1
= 40 < Xo.
Obsrvese que, si la valua-
cin de la externalidad fuera
correcta (o equivaliera exacta-
mente al costo requerido para de-
volver al agua el grado de pureza
previo la contaminacin de la
empresa), la recaudacin de
aquel impuesto alcanzara exac-
tamente para subsidiar al muni-
cipio afectado por el total del cos-
to de descontaminacin.
Tal como puede deducirse del
ejemplo, la intervencin regula-
dora bajo la forma de un impues-
to permiti la equiparacin de
los costos privados y sociales.
logrando as una mejora en la
asignacin de los recursos. Esa
accin reguladora permiti "in-
ternalizar" los efectos de la ex-
temalidad producida por la men-
cionada empresa. A su vez, el
monto recaudado con dicho im-
puesto permiti compensar a la
comunidad afectada por medio
de un subsidio equivalente al cos-
to ocasionado por la contamina-
cin.
Este tipo de enfoque de regu-
lacin tendiente a remediar o mi-
tigar las "fallas del mercado" oca-
sionadas por las externalidades
(impuestos y subsidios) es pro-
pio del enfoque tradicional de la
Teora Econmica del Bienes-
tar
18
Dentro de los enfoques ms
recientes se pretende evitar esa
intervencin reg uladora median-
te un rol ms abarcativo de los
mecanismos de mercado: la
creacin de los mercados fa/-
tantes para los "productos" vin-
culados con las externalidades
(v.gr., las emisiones de CO
2
). Tal
como se ha expresado, de
acuerdo con Coase (1960), las
razones principales de la ausen-
cia de transacciones de merca-
do vinculadas con las externa-
lidades son la falta de derechos
de propiedad bien definidos y la
existencia de costos de transac-
cin; si tales dificultades pudie-
ran ser removidas, los produc-
tos" vinculados con las externa-
lidades podran transarse en mer-
cados previamente faltantes.
El modelo neoclsico de equi-
librio general parte, como es sa-
bido (aunque no suficientemente
explicitado en los libros de texto),
de un conjunto de datos que no
forman parte del objeto de estu-
dio de la teora: las preferencias
de los consumidores, las tecno-
logas disponibles, la dotacin de
los recursos productivos (facto-
res de produccin) y la distribu-
cin de los derechos de pro-
piedad sobre tales recursos
(es decir, las dotaciones iniciales
en manos de los componentes
de la sociedad). La clara defini-
cin de esos derechos de propie-
dad resulta esencial para la exis-
tencia de los mercados de bienes
y recursos; aquellos recursos
cuya propiedad no est especifi-
cada no pueden ser sujetos de
transaccin en un mercado ya
que ningn actor se podra con-
vertir en un legtimo vendedor de
los mismos.
De este modo, aquellos recur-
sos o elementos del medio am-
biente natural que forman parte
del "patrimonio comn" de una
comunidad (local o universal) nc
podrn formar parte de las tran-
sacciones convencionales de
mercado entre los miembros de
esa comunidad sin que previa
mente se hayan establecido
correspondientes derechos de
propiedad, al margen de todos 1m
problemas que pueda suponer l
valuacin econmica de
recursos o elementos. Salvo qUE
se realice una clara apropiacir
de esos elementos del patrimo
nio comn entre los miembros dE
la comunidad, los mismos slc
podran ser gestionados de ma
nera comunitaria y ello dara lu
gar de todos modos a
de distribucin de costos y be
neficios de esa gestin entre 1m
miembros de la comunidad.
Los derechos de propiedac
deben ser exhaustivos y exclu
yentes para que los mercados de
esos derechos puedan funcionar
de manera de inducir una asig-


efectosdeaquellaaccindecon-
taminacin. Tal como puede
observarse, no existe entre la
empresacontaminadoraylaco-
munidadafectadaningntipode
\ transaccin que se vincule con
la accin decontaminacin; de
este modo, la mencionada em-
presanoincorporaasuscostos
privadosdeproduccinlaprdi-
dadecalidaddelaguapero,esa
prdida forma necesariamente
partedeloscostossociales(que
enltimainstanciadebenpagar
losintegrantesdela comunidad
del centro urbano bajo la forma
decostosderepotabilizacin)de
dichaactividadproductiva.
Sisesuponequelaempresa
contaminadoramaximizasu be-
neficioofertandounacantidadX
o
delproductoAenunmercadode
competencia perfecta, resulta
claroquesiporalgunaraznde-
bieraasumirloscostosdeevitar
o reparar la accin de contami-
nacinofertaraunamenorcan-
tidad que Xo, ya que su costo
marginalseramayor.
Enefecto, sea
(1) C(X)=a+X
2
la funcin de costos de la
empresa en el caso en que su
accin de contaminacin sea
simplementeunaexternalidad,y
sea P=$ 100elpreciodemer-
cado del bien producido por la
empresa. En tal caso, el Costo
MarginaldeproduccinseraCMg
=2X,yelniveldeproduccinque
lereportaraelmximobeneficio
Xo =50.
Si se admite adems que el
valordela externalidad (negati-
va)producidaporlaempresafue-
rade$ 20porunidaddeproduc-
cin y que se aplica a dicha
empresaunimpuestoequivalen-
teadichovalor,lanuevafuncin
decostototalser
(2) C(X)=a+X
2
+20X
conloqueelCMg=2X+20Y
lacantidaddeproduccinquele
reportara el mximo beneficio
seraX
1
=40<X
o
.
Obsrvese que, si la valua-
cin de la externalidad fuera
correcta (o equivaliera exacta-
mentealcostorequeridoparade-
volveralaguaelgradodepureza
previo la contaminacin de la
empresa), la recaudacin de
aquelimpuestoalcanzaraexac-
tamentepara subsidiaral muni-
cipioafectadoporeltotaldelcos-
todedescontaminacin.
Talcomopuedededucirsedel
ejemplo, la intervencin regula-
dorabajolaformadeunimpues-
to permiti la equiparacin de
los costos privados y sociales,
logrando as una mejora en la
asignacindelos recursos. Esa
accin reguladora permiti "in-
ternalizar" los efectos de la ex-
ternalidadproducidaporlamen-
cionada empresa. A su vez, el
montorecaudadocon dicho im-
puesto permiti compensara la
comunidad afectada por medio
deunsubsidioequivalentealcos-
toocasionadoporlacontamina-
cin.
Estetipodeenfoquederegu-
lacintendientearemediaromi-
tigarlas"fallasdelmercado"oca-
sionadas por las externalidades
(impuestos y subsidios) es pro-
pio del enfoquetradicionaldela
Teora Econmica del Bienes-
tarja.Dentrodelosenfoquesms
recientesse pretendeevitaresa
intervencinreguladoramedian-
te un rol ms abarcativo de los
mecanismos de mercado: la
creacin de los mercados fal-
tantes para los "productos" vin-
culados con las externalidades
(v.gr., lasemisionesdeCO
2
). Tal
como se ha expresado, de
acuerdo con Coase (1960), las
razonesprincipalesdelaausen-
cia de transacciones de merca-
do vinculadas con las externa-
lidades son la falta dederechos
depropiedad bien definidos yla
existenciadecostosdetransac-
cin; si tales dificultades pudie-
ran ser removidas, los "produc-
tos" vinculados con las externa-
lidadespodrantransarseenmer-
cados previamentefaltantes.
Elmodeloneoclsicodeequi-
libriogeneralparte, comoessa-
bido(aunquenosuficientemente
explicitadoenloslibrosdetexto),
de un conjunto de datosque no
forman partedel objetodeestu-
diodela teora: las preferencias
delos consumidores, lastecno-
logasdisponibles,ladotacinde
los recursos productivos (facto-
resdeproduccin)yladistribu-
cin de los derechos de pro-
piedad sobre tales recursos
(esdecir, lasdotacionesiniciales
en manos de los componentes
de la sociedad). La clara defini-
cindeesosderechosdepropie-
dadresultaesencialparalaexis-
tenciadelosmercadosdebienes
y recursos; aquellos recursos
cuyapropiedadnoestespecifi-
cada no pueden ser sujetos de
transaccin en un mercado ya
queningn actorsepodracon-
vertirenunlegtimovendedorde
los mismos.
Deestemodo,aquellosrecur-
sos o elementos del medioam-
biente natural que forman parte
del "patrimonio comn" de una
comunidad(localouniversal)no
podrn formarparte delastran-
sacciones convencionales de
mercadoentre los miembrosde
esa comunidad sin que previa-
mente se hayan establecido los
correspondientes derechos de
propiedad,almargendetodoslos
problemasquepuedasuponerla
valuacin econmica de tales
recursosoelementos.Salvoque
se realice una clara apropiacin
de esos elementos del patrimo-
niocomnentrelosmiembrosde
la comunidad, los mismos slo
podran sergestionadosde ma-
nera comunitaria yello dara lu-
gardetodosmodosaproblemas
de distribucin de costos y be-
neficiosdeesagestinentrelos
miembrosde la comunidad.
Los derechos de propiedad
deben ser exhaustivos y exclu-
yentes paraquelosmercadosde
esosderechospuedanfuncionar
de manera de inducir una asig-


nacin eficiente de los recursos
(en el sentido de la teora micro-
econmica neoclsica). Esto re-
sulta claro si se considera la
concesin de derechos de explo-
tacin sobre un recurso sin que
se puedan establecer los lmites
precisos del mbito de explota-
cin para cada uno de los con-
cesionarios (como sera, por
ejemplo, el caso de la captura en
la actividad de pesca). No habra
en tal caso incentivo econmico
alguno para realizar una explota-
cin racional del recurso y el re-
sultado ms probable sera el
despilfarro.
Escapa al alcance de estas
notas la discusin acerca de los
problemas que plantea el intento
de definir derechos de propiedad
en el caso de los recursos de
patrimonio comn. Sin embargo,
es claro que, por una parte, exis-
te una gran cantidad de tales re-
cursos cuya propiedad no puede
ser definida de manera exhausti-
va y exclusiva (recursos marinos,
atmsfera, aguas -de ros,
ocanos, acuferos-, frecuen-
cias de radio, etc.). La adminis-
tracin comunitaria de tales re-
cursos habr de requerir una
importante intervencin pblica
de nivel local, nacional o interna-
cional y esa intervencin habr de
tomar necesariamente la forma
de instrumentos de tipo regu-
latorio.
Por otra, aun si se admitiera
que existe la posibilidad de reali-
zar una distribucin exhaustiva y
exclusiva de los derechos de pro-
piedad, con el objetivo de gene-
rar los mercados donde se tran-
sen tales derechos, se requerira
de todos modos un enorme es-
fuerzo de intervencin para reali-
zar dicha tarea y con posteriori-
dad, mecanismos regulatorios
que reduzcan los costos de tran-
saccin que podran impedir el
funcionamiento de los mercados.
NOTAS
1. Es en esta poca que se sitan
los importantes trabajos de A. C.
Pigou, "The Economics of Welfare",
London, Macmillan, 1920; de F. P
Ramsey, "A contributon of the theory of
taxation", Economic Journal, Vol. 37,
marzo 1927; y de H. Hotelling, "The
economics of exhaustible resources",
Journal of Poltica/ Economy, abril
1931, Y"The general welfare in relation
to the problems of taxation and of
railway and utility rates", Econome-
tricas, Vol. 6, julio 1938.
2. Entre los aportes ms relevantes
para la regulacin de las empre-
sas de servicios pblicos se destacan
los trabajos de M. Boiteux, "La tari-
fication des demandes en pointe:
application de la thorie de la vente au
coGt marginaj", Revue Gnrale de
I'Electricit, 58, 1949, Y "Sur la gestion
des monopoles publiques astreints a
r equilibre budgtaire", Econometricas,
Vol. 24, enero 1956.
Tambin pueden mencionarse
los importantes trabajos de K. J. Arrow
que aportaron una versin ms riguro-
sa a los teoremas de la teoria econ-
mica del bienestar: "An extension of the
basic theorems of clasical welfare
economics", in Proceedings of the
Second Berkeley Symposium on
Mathematical Statistics and Probability,
J. Neyman (ed.), University of Califor-
nia Press, 1951, Y "Uncertainty and
welfare economics of medical care",
American Economic Review, Vol. 53,
diciembre 1963.
3. En esencia, los trabajos citados
de M. Boteux y de otros autores
que abordaron el tema de la regula-
cin de los precios de las empresas
de servicios pblicos en las dcadas
del 50 al 70, estuvieron destinados a
la bsqueda de este tipo de solucio-
nes, en la linea del aporte fundacional
de F. P. Ramsey (1927). A este respec-
to pueden citarse a modo de ejemplo
W J. Baumol, D. F. Bradford, "Optimal
departures from marginal cost pricing",
American Economic Review, Vol. 60, ju-
nio 1970; M. S. Feldstein, "Distribu-
lional equity and the optimal Structure
of public prces", American Economic
Review, Vol. 62, marzo 1972, y R Rees,
"Second-Best rules for public enter-
prise pricing", Economicas, Vol. 35,
agosto 1968.
4. A. de Oliveira, G. MacKerron, "El
enfoque del Banco Mundial sobre
la reforma estructural y la reforma la
electricidad en el Reino Unido", Desa-
rrollo y Energa, Vol. 2, No. 3, marzo
1993.
5. H. Averch, L. L. Johnson, "Behavior
of the firm under regulatory
constraint", American Economic
Review. Vol. 52, diciembre 1962.
6. Ver W J. Baumol, J. C. Panzar, R
D. Willig, "Contestable markets
and theory of industry structure",
Harcourf Brace Javanovich, San Die-
go, 1982; W. J. Baumol, E. E. Bailey, R.
D. Willig, "Weak invisible hand
theorems on the sustentability of prices
in a multiproduct natural monopoly",
American Economic Review, Vol. 67,
junio 1977; W J. Baumol, R. D. WiIIig,
"Fixed cost, sunk cost, entry barriers,
and sustainbility of monopoly", The
Quarterly Journal of Economics, 95,
agosto 1981 y W. J. Baumol "Contesta-
ble markets: an uprising in the theory
of industry structure", American
Economic Review, Vol. 72, No. 1, 1982.
7. La base terica de esta concep-
cin del problema de las exter-
naldades se encuentra esencialmen-
te en el trabajo de R. H. Coase, "The
problem of social cos!", Jouma/ of Law
and Economics, 3, octubre 1960.
8. Chang, H. J., "The economics and
poltics of regulation", Cambridge
Joumal of Economics, 1997, 21, pp.
703-728, presenta un anlisis seme-
jante al aqu expuesto en lo que se re-
fiere al cambio en los enfoques que
guiaron la intervencin estatal en la
actividad econmica.
9. Ver, por ejemplo, W. J. Baumol
(1982), Op. cit., Y E. E. Bailey,
"Contestability and design of regulatory
and antitrust policy", American
Economic Review, Papers and
Proceedings, Vol. 71, No. 2, mayo 1981.
10. El contenido de esta seccin est
inspirado en algunas de sus par-
tes en el libro de D. F. Spulber,
Regulation and markets, MIT Press,
Massachuselts, 1989.
11. Por ejemplo, A. E. Kahn, The
economics of regulation: princi-
pies and institutions, Wiley. New York,
1970, expresa que los principales as-
pectos de la intervencin regulatoria
del Estado en las actividades de la
empresas elctricas se refieren a
" ... control de entrada, fijacin de pre-
cios, establecimiento de patrones de
calidad y condiciones del servicio y la
imposicin de la obligacin de aten-
der a todas las demandas bajo condi-
ciones razonables".
~ [ J r
~ ~ ~
nacineficientede los recursos
(enelsentidodelateoramicro-
econmicaneoclsica).Estore-
sulta claro si se considera la
concesindederechosdeexplo-
\ tacin sobre un recurso sin que
sepuedanestablecerloslmites
precisos del mbito de explota-
cin para cada uno de los con-
cesionarios (como sera, por
ejemplo,elcasodelacapturaen
laactividaddepesca).Nohabra
en tal casoincentivoeconmico
algunopararealizarunaexplota-
cin racionaldel recursoyel re-
sultado ms probable sera el
despilfarro.
Escapa al alcance de estas
notasla discusinacerca de los
problemasqueplanteael intento
dedefinirderechosdepropiedad
en el caso de los recursos de
patrimoniocomn. Sinembargo,
esclaroque,porunaparte,exis-
teunagrancantidaddetalesre-
cursoscuyapropiedadnopuede
serdefinidademaneraexhausti-
vayexclusiva(recursosmarinos,
atmsfera, aguas -de ros,
ocanos, acuferos-, frecuen-
, cias de radio, etc.). La adminis-
tracin comunitaria de tales re-
cursos habr de requerir una
importante intervencin pblica
denivellocal,nacionalointerna-
cionalyesaintervencinhabrde
tomar necesariamente la forma
de instrumentos de tipo regu-
latorio.
Por otra, aun si se admitiera
queexistela posibilidaddereali-
zarunadistribucinexhaustivay
exclusivadelosderechosdepro-
piedad, con elobjetivodegene-
rarlos mercadosdondesetran-
sentalesderechos,serequerira
de todos modos un enorme es-
fuerzodeintervencinparareali-
zardichatarea ycon posteriori-
dad, mecanismos regulatorios
quereduzcanloscostosdetran-
saccin que podran impedir el
funcionamientodelosmercados.
NOTAS
1. Es en esta epoca que se sitan
los importantes trabajos de A. C.
Pigou, "The Economics of Welfare",
London, Macmillan, 1920: de F. P.
Ramsey,"Acontributionofthetheoryof
taxation", Economc Journal. Vol. 37,
marzo 1927; y de H. Hotelling, "The
economics of exhaustible resources",
Journal of Political Economy, abril
1931,Y"Thegeneralwelfarein relation
to the problems of taxation and of
railway and utility rates", Econome-
tricas, VoL 6, julio 1938.
2. Entre los aportes mas relevantes
para la regulacin de las empre-
sas de servicios pblicos se destacan
los trabajos de M. Boiteux, "La tari-
fication des demandes en pointe:
applicationdelathoriede la vente au
coOt marginal", Revue Gnrale de
/'Electrcf, 58, 1949, Y"Surla gestion
des monopoles publiques astrents a
I'equilibrebudgetaire", Econometricas,
Vol. 24, enero 1956.
Tambin pueden mencionarse
losimportantestrabajosdeK. J. Arrow
queaportaron una versin msriguro-
sa a los teoremas de la teora econ-
micadelbienestar:HAnextensionofthe
basic theorems of clasical welfare
economics", in Proceedngs of the
Second Berkeley Symposum on
Mafhemafical Sfatstics and Probabilty,
J. Neyman (ed.), University ofCalifor-
nia Press, 1951, Y"Uncertainty and
welfare economics of medical care",
American Economic Review, Vol. 53,
diciembre 1963.
3. En esencia, los trabajos citados
de M. Boiteux y de otros autores
que abordaron el tema de la regula-
cin de los precios de las empresas
de servcios pblicos en las dcadas
del 50 al 70, estuvieron destinados a
la bsqueda de este tipo de solucio-
nes, en la lnea del aporte fundacional
de F. P. Ramsey (1927).Aesterespec-
to pueden citarse a modo de ejemplo:
W. J. Baumol, D. F. Bradford, "Optimal
departuresfrom marginalcost pricing",
American Economc Revew, VoL 60,ju-
nio 1970; M. S. Feldsten, "Dstribu-
tional equity and the optmal Structure
of public prices", American Economic
Revew, VoL 62,marzo1972,yR. Rees,
"Second-Best rules for public enter-
prise pricing", Economicas, Vol. 35,
agosto 1968.
4. A. deOliveira,G.MacKerron,"El
enfoquedel BancoMundial sobre
la reforma estructural y la reforma la
electricidad en el Reino Unido", Desa-
rrollo y Energa, Vol. 2, No. 3, marzo
1993.
5. H.Averch,L L Johnson,"Behavior
of the firm under regulatory
constraint", American Economic
Revew, Vol. 52, diciembre 1962.
6. VerW. J. Baumol,J.C. Panzar, R.
D. Willig, "Contestable markets
and theory of industry structure",
Harcourt Brace Javanovich, San Die-
go, 1982;W J. Baumol,E. E. Bailey. R.
D. Willig, "Weak invisible hand
theoremsonthesustentabilityofprices
in a multiproduct natural monopoly".
American Economc Review, Vol. 67,
junio 1977;W J. Baumol, R. D. Willig,
"Fixed cost. sunk cos!. entry barriers,
and sustainbility of monopoly", The
Quarterly Journal of Economics, 95,
agosto1981 yW.J. Baumol"Contesta-
ble markets: an uprsing in the theory
of industry structure", American
Economic Review, Vol. 72, No.1,1982.
7. La base terica deestaconcep-
cin del problema de las exter-
nalidades se encuentra esencialmen-
te en el trabajo de R. H. Coase, "The
problem ofsocial cost", Joumal of Law
and Economics, 3, octubre 1960.
8. Chang, H. J.,'Theeconomicsand
politics of regulation", Cambridge
Joumal of Economics, 1997, 21, pp.
703-728, presenta un analisis seme-
janteal aqu expuestoen loquesere-
fiere al cambio en los enfoques que
guiaron la intervencin estatal en la
actividad econmica.
9. Ver, porejemplo,W. J. Baumol
(1982), Op. cit., y E. E. Bailey,
"Contestabilityanddesignofregulatory
and antitrust policy", American
Economic Revew, Papers and
Proceedings,Vol. 71, No.2,mayo1981.
10. El contenidode esta seccinest
inspirado en algunas de sus par-
tes en el libro de D. F. Spulber,
Regulaton and markets, MIT Press,
Massachusetts, 1989.
11. Por ejemplo, A. E. Kahn, The
economics of regulaton: princi-
pies and institutions, Wley, NewYork,
1970, expresa que los principales as-
pectos de la intervencin regulatoria
del Estado en las actividades de la
empresas elctricas se refieren a
.....control de entrada, fijacin de pre-
cios, establecimiento de patrones de
calidad y condiciones del servicio y la
imposicin de la obligacin de aten-
der a todas las demandas bajo condi-
ciones razonables".
~ ~ ~ ~ I T J ~
12. Vase, porejemplo R. A. Posner,
Eeonomie analysis of law, Little,
Boston, 1977.Porejemplo,A. E. Kahn
(1970),Op. cit.,expresaen laintroduc-
cin que "...Societys choices are
always between or among imperfect
systems, butthat, whereveritseems
likely effective. even very imperfect
competitionispreferabletoregulation".
13. Sobreestetema(regulacinypo-
ltica ambiental) se ha desarrolla-
do una extensa literatura. Vase, por
ejemplo,W.J.Baumol,W.E.Oates,The
theory of environmental poliey:
Externalties, publie outlays and the
quality of /ife, Prentice-Hall, 1975.
14. G. J. Stigler, The organization of
industry, Irwin, 1968.
15. Ver, por ejemplo, J. S. Bain,
Barriers fo new competition,
Harvard University Press, 1956.
16. Silascaractersticasdelafuncin
de costo de la industria son tales
que la estructura de produccin ms
eficiente es el monopolio (monopolio
natural), la entrada deotros oferentes
habrdeimplicarnecesariamentecos-
tos de abastecimiento ms elevados.
17. D. F. Spulber(1989), op. cit.
18. A. C. Pigou(1920), op. cit.
REFORMADELSECTORENERGTICO
(SUBSECTORELCTRICO):
FACTORESCAUSALESYFUNDAMENTOS
CONCEPTUALESYLEGALES
CatalinaGrandaCarvajala
b
OsearGonzaloManriqueDaz
CarlosAndrsVergaraTamayoe
CristinaIsabelLlanoOrrego a
RESUMEN
En este artculo se intentan explcitar los cambios acaecidos en
las ltimas dcadas en los mbitos econmico, po/ftco y tec-
nolgico que han dado lugar auna nueva visin sobre la natura-
leza socioeconmica y la estructura adecuada para el suminis-
tro de electricidad, as! como los fundamentos conceptuales de
la reforma de la industria elctrica colombiana y su concrecin
en las Leyes de Servicios Pblicos Domiciliarios y Elctrica.
Inicialmente, se identifican los cambios mencionados y los
lineamientos de la transformacin sUbsectorial, a saber.' part-
a. Estudiantes de la Maestria en Ciencias Econmicas de la Universidad Na-
cional de Colombia, Sede Medellin.
b. Profesorasistentede la EscueladeEconomia de laUniversidad Nacionalde
Colombia, Sede Medellin.
c. Economista de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln.
~ ~ ~ ~