Graduao em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (1961), Graduao em Administrao Pblica pela Universidade Federal de Minas Gerais (1961), Mestrado em Sociologia - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - Programa Santiago (1963) e Doutorado em Phd em Cincia Poltica - Massachusetts Institute Of Technology (1983). Foi Professor do Departamento de Cincia Poltica da UFMG e do Departamento de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da UNB. Foi Presidente da Fundao Joo Pinheiro (Governo de Minas Gerais). Foi Presidente da Funcep/ENAP e Secretrio-Geral Adjunto do MEC. Foi Coordenador do Programa de Educao Mdia e Superior da Organizao dos Estados Americanos. Atualmente consultor legislativo da Cmara dos Deputados. Tem experincia na rea de Cincia Poltica, atuando principalmente nos seguintes temas: planejamento governamental, planejamento urbano, polticas pblicas, sistemas eleitorais, sistemas de governo, instituies polticas e reforma poltica.) 2. ed. So Paulo: UNESP, 2007 Cap. 1: Presidencialismo e parlamentarismo: so importantes as instituies Introduo: - As democracias contemporneas no seguem um nico molde na organizao de seus governos, que, ao contrrio, podem configurar-se em sistemas diversos, mediante variaes nos seus componentes e no modo como eles se combinam uns com os outros. Nesse preldio, o autor j indica o vetor analtico que ir seguir. Desta forma, sua anlise incorre numa perspectiva de mostrar que os sistemas polticos e suas instituies nos governos presidencialistas e parlamentaristas so de tipos variados, portanto, no h como falar em um nico modelo organizacional, principalmente nas democracias contemporneas. (fala ainda em semi-presidencialismo e sistema de governo de assemblia ou conveno) 1. A importncia das instituies. Tem importncia essa problemtica dos sistemas de governo - A moderna Cincia Poltica, porm, tem estudado as instituies polticas com renovado interesse, pois foi de instituies, em ltima instncia, que se tratou durante o a vaga democratizao presenciada no quartel final do sculo XX. [p.36] - Em meio s instabilidades polticas, agravadas com a proliferao das ditaduras, diversas questes emergiram o intuito de reorganizar o sistema, assim como redefinir sua estrutura: Como seriam selecionadas as autoridades executivas e os representantes nas assemblias Que sistema eleitoral seria adotado e que resultados se esperavam de seu funcionamento em termos de representao poltica Qual o grau de mtua dependncia entre o Executivo e o Legislativo Quais os poderes e competncia de cada um desses poderes Como se constituiriam os governos Teriam os governantes poder para lidar com emergncias, editando decretos com fora de lei Deveria estipular-se alguma clusula de barreira para impedir a proliferao de partidos polticos [p.36]
- Todos esses questionamentos passam pelo crivo da importncia das instituies para o futuro democrtico. - Para a moderna Cincia Poltica, as instituies permitem s pessoas e grupos cooperar, regular e permanentemente e, de modo confivel, em empreendimentos comuns, necessrios vida em sociedade. As instituies estimulam certos comportamentos dos eleitores e dos prprios polticos e partidos, e desencorajam outros. Se os homens se organizam politicamente para lograr fins no alcanveis fora da poltica, os comportamentos induzidos pelos sistemas de governo e pelo sistema eleitoral vo facilitar- lhes a tarefa ou torn-la mais espinhosa. [p.36] (impactos organizacionais e administrativos que o pas ter com a adoo de um determinado sistema de governo) - O que o autor prope a partir dos dados empricos discutirem os sistemas polticos, considerando que cada pas fora influenciado pelos tipos idias tanto teoricamente quanto no exerccio de fato por determinados pases. 2. Presidencialismo e parlamentarismo. 2.1 O presidencialismo. - O presidencialismo o sistema de governo em que: a) h um presidente, ao mesmo tempo chefe de governo e chefe de Estado; b) o presidente escolhido em eleio popular; c) seu mandato, bem como o dos parlamentares, prefixado, no podendo o presidente, exceto na hiptese do impeachment, ser demitido pelo voto parlamentar, nem o Legislativo ser dissolvido pelo presidente; d) a equipe de governo (o ministrio) designada pelo presidente e responsvel perante ele, no perante o Legislativo. - Os EUA a matriz dessa forma de governo no qual marcada pela diviso dos poderes, presidente e o legislativo so eleitos de forma independente um do outro e mantm uma relao interdependncia. - Por outro lado, no presidencialismo, os parlamentares- deputados e senadores no respondem pela implantao de polticas e pelo exerccio do governo, como acontece no sistema parlamentar, em que a maioria um s partido ou uma coligao de partidos co-responsvel pela poltica governamental. [p.38] - Quais as implicaes do regime de separao de poderes o funcionamento do governo Pode o executivo ter eficincia sem o apoio parlamentar, no obstante no ser tal apoio indispensvel sua sobrevivncia Duas situaes servem de exemplo para o autor: os EUA, no seu modelo bipartidarista o presidente eleito tendo ou no a maioria no Congresso pode chegar a acordo sem que haja uma paralisa nas decises, pois os coligados esto presos ao pragmatismo, e no a ideologia partidria. De modo geral, os partidos norte-americanos so pragmticos e pouco coesos, o que permite cooperao por cima das linhas partidrias. [p.38] - No Brasil, pode ocorrer e, como por vezes ocorre, o presidente eleito pode no ter maioria no Congresso, com isso h uma cooperao entre os partidos interessados no sentido de formar uma maioria parlamentar o chamado presidencialismo de coalizo no qual h contraprestaes entre o partido no poder e os partidos coligados. [p.38] - Busca superar o dficit no que tange aos estudos destinados a compreender o presidencialismo. - Para tal dficit, os estudos desenvolvidos mostram as especificidades do presidencialismo como: disposio do presidente da Repblica, atribuies formais e a partir de influncia partidria; Eficcia simblica de um presidente de um partido de maior representatividade do que os partidos de menor expresso. - Os presidentes podem exercer influncia sobre a produo legal via poderes reativos e proativos. O veto o mais valioso poder reativo dos presidentes, mas h vetos de diversa natureza e fora. [p.39] Em alguns casos basta maioria relativa ou maioria absoluta, o quorum. - O veto pode ser total ou parcial. - Entre os poderes presidenciais proativos, sobressa o de baixar decretos com fora de lei. - O poder Executivo tende a ter, modernamente, dominncia na arena administrativa, fruto do controle direto por parte de seu titular sobre a administrao. Esse poder ainda acrescido pelo poder formal, de que pode estar o presidente investido, de editar decretos-lei. [p.39] 2.2 O parlamentarismo. Assim se caracteriza o parlamentarismo: a) o governo tem legitimao indireta. Surge, no da votao popular, mas da assemblia, em geral de sua maioria, formada por um partido singular ou por uma coalizo de partidos; b) o governo sobrevive enquanto conta com a confiana da maioria da assemblia, perante a qual responsvel; faltando a confiana, o governo cai; c) a assemblia pode ser dissolvida antes do trmino da legislatura, convocando-se novas eleies; d) alm da chefia do governo, existe a chefia de Estado presidente ou pelo monarca que exerce funes simblicas ou cerimoniais. - Diferentemente do presidencialismo, o sistema parlamentar busca uma integrao orgnica entre Parlamento e Executivo. Em alguns casos, como na Gr-Bretanha, h praticamente uma fuso dos poderes. Executivo e Legislativo surgem de uma mesma base, o Parlamento, que indica, sustenta e, eventualmente, desfaz o governo. - Assim como no presidencialismo, o sistema parlamentarista tambm possui suas especificidades de acordo com o pas. Sendo a principal referncia o sistema britnico, o autor indica o sistema italiano, parlamentar, mas que tambm se assemelha, em alguns aspectos, ao presidencialismo brasileiro. Na Gr-Bretanha, o primeiro-ministro quem centraliza as decises, prevalecendo sobre o Parlamento. Nas repblicas francesas a configurao parlamentar se mostrava bem solvel medida que se faziam e desfaziam os gabinetes com freqncia, em detrimento da percepo popular da seriedade e legitimidade do sistema poltico. A frmula alem, parlamentarista, possui outra especificidade, pois no repousa sobre o bipartidarismo, mas pluripartidarismo o que leva ao governo de coalizo. [p.41] - Assim como no caso do presidencialismo, essencial ver o sistema partidrio que d base ao parlamentarismo. So ou no necessrias coalizes de partidos para formar o governo e exercer o poder, sempre com responsabilidade perante o parlamento e com a confiana deste - Tido como um governo teoricamente coletivo, o sistema parlamentarista pode assumir trs configuraes: a) o primeiro-ministro pode estar acima dos demais ministros, como primeiro sobre desiguais. b) Pode tambm ser o primeiro entre desiguais ou, finalmente, o primeiro entre iguais. [p.41] Essas configuraes refletem, ou, configura-se de acordo com a estrutura do sistema partidrio existente no pas. - Primeiro sobre desiguais [p.42]: a situao do primeiro-ministro britnico, sempre lder do partido majoritrio. (s chegam ao posto de primeiro-ministro os lideres partidrios do partido majoritrio; os demais partidos que participam da eleio so de pouca expresso, portanto, no possuem votos suficientes para obter maioria relativa) - Nesse modelo, o primeiro-ministro dificilmente cai por um voto de desconfiana parlamentar. (mas pode ocorrer de internamente o prprio partido destituir o primeiro-ministro, como no caso de Margaret Thatcher) - Quanto ao eleitorado, sabendo-se que ao votar no partido que ir lograr maioria absoluta, desta forma, sabem-se quem ir assumir os cargos de acordo com a estrutura partidria que privilegia aqueles de maior destaque e que possuem maior experincia partidria. Da mesma forma ocorre para assuno dos cargos relevantes alm daqueles escolhidos diretamente pelo primeiro-ministro no qual esto diretamente subordinados a ele. - O partido majoritrio lidera a assemblia e dirige o Executivo; marcado por disciplina partidria e parlamentar; os partidos tm programas, organizao interna, liderana; situao e oposio so bem definidos, seus membros se hierarquizam de acordo com a antiguidade e experincia; o parlamento possui um papel restrita na elaborao legislativa, ficando a cargo do corpo burocrtico; - O principal papel do parlamento, uma vez formado o gabinete, o de foro de debate entre maioria e minoria. Uma importante parte desse debate se d semanalmente, quando o primeiro-ministro vem ao parlamento para uma sesso de inquirio, para expor as polticas adotadas e defender os atos do governo. - Em suma: o poder poltico est unificado e a responsabilidade da maioria, por meio do gabinete, claramente fixada. O deputado da maioria sabe que, sendo a matria importante, no pode votar contra o governo de seu partido, sob o risco de destru-lo. A fidelidade partidria , pois, essencial, e a disciplina rigidamente aplicada. [p.43] - No sistema poltico britnico existe uma carreira parlamentar. - Primeiro entre desiguais: a situao do chanceler alemo. Difere na forma de ascender ao poder, pois no necessrio ser lder partidrio, mas ao ascender ao cargo detm mais poder que os demais ministros podendo admiti-los e demiti-los; Possui no mximo cinco partidos nacionais representados no parlamento; para se formar uma maioria necessrias coligaes, porm so frgeis, pois os grupos menores podem desertar; Quanto ao eleitor, se o partido que ele votou atinja a maioria ela saber que ter o chanceler e as coligaes de menor expresso ter um papel modesto; Voto de desconfiana construtivo: o primeiro-ministro, o gabinete no pura e simplesmente destitudo do poder, mas antes realizado novas eleies para escolha do novo chanceler. - Primeiro entre iguais: o gabinete resulta de uma coalizo de partidos, obtendo cada um seu naco de poder, no se supondo, em princpio, hierarquia entre eles. [p.44]; nem hierarquia dentro do gabinete; havendo o voto de desconfiana todos so destitudos do gabinete, o primeiro-ministro nesse caso no possui o mesmo poder das demais configuraes; marcado por pluripartidarismo por nenhum deles conseguirem formar maiorias confortveis, as coalizes so imprescindveis; O primeiro-ministro definido ps-eleio de acordo com as negociaes para defini-lo. (carece de identificabilidade) - O chefe de Estado designa o primeiro ministro por sua vez, inicia a articulao para formar o ministrio e a preparar um programa de governo, mediante negociaes com outras lideranas parlamentares. [p.45]; 3. Governo de assemblia: um perigo do parlamentarismo com sistema partidrio muito fragmentado. - Assim resume Sartori os traos distintivos: o governo de assemblia: i) o gabinete no lidera o parlamento; ii) o poder no est unificado, mas sim disperso e atomizado; iii) a responsabilidade se dilui; iv) a disciplina partidria baixa ou nula; v) os primeiros-ministros e seus gabinetes no tm condies de agir com rapidez e deciso; vi) as coalizes raramente resolvem seus desacordos que esto sempre incertas sobre o apoio legislativo; finalmente vii) os governos jamais podem agir e falar em unssono e com clareza. [p.47] 4. Semipresidencialismo. - Modalidade hibrida: presidencialismo e parlamentarismo; includo na constituio francesa de 1958; sua convergncia pode implicar bons resultados; o semipresidencialismo foi inventado na Alemanha durante a Repblica de Weimar; os alemes pretendiam evitar a instabilidade do parlamentarismo francs; para isso: contrapuseram um presidente forte ao parlamento, pois, em caso de assemblesmo, o presidente teria competncias constitucionais para corrigir os excessos do outro poder. [p.47] - Pela Nova Constituio, a Frana teria um presidente no eleito pelo parlamento, dotado de poderes bem maiores do que os dos chefes de Estado no parlamentarismo clssico. [p.48] Presidente e Primeiro-ministro compartilham poderes significativos. - Os poderes do presidente so mais gerais. [...] No so prerrogativas normais, seno poderes excepcionais, para usar com parcimnia. No so poderes de deciso, seno ou de evitar uma deciso, ou de submenter esse deciso ao povo. [p.48] - O presidente: nomeia o primeiro-ministro; pode solicitar ao parlamento uma nova deliberao acerca de uma lei ou algumas disposies desta; convocar referendos; aps consulta ao primeiro-ministro e aos presidentes de ambas as cmaras, pode decretar a dissoluo da Assemblia Nacional; so tambm funes usas assuntos relacionados defesa e de poltica externa. Presidencialismo ou parlamentarismo - as convergncias e divergncias quanto ao modelo institucional no ocorrem apenas em perodos de crise ou ditaduras. Mas, ocorre tambm na opinio pblica e nos crculos acadmicos. No Brasil esse debate ressurgiu no perodo de redemocratizao com a redao da nova constituio. - Argumentos contra o presidencialismo: jogo de soma zero, ou seja, quem vence detm todas as benesses enquanto os perdedores ficam no aguardo do cumprimento do mandato para ento concorrem ao poder; crtica a forma rgida da atuao do governo e do Legislativo a situaes cambiantes; em contraste, a solubilidade do parlamentarismo garantiria maior flexibilidade para mudanas; os partidos de menor expresso podem chegar a presidncia, entretanto, as chances presidente eleito pro um partido de menor expresso e com a independncia das eleies de deputados e senadores, o presidente no ter maioria parlamentar e com isso sua estabilidade poltica e a governabilidade ficam comprometida; da mesma forma aventureiros sem experincia podem lograr o cargo de presidente, demagogos e populistas. - Perspectivas positivas do presidencialismo: variao do mercado poltico, ou seja, possibilidade de escolher e votar em candidatos de partidos diferentes; - Accountability: significa responsabilizar-se a autoridade governamental perante o eleitor e prestar-lhe contas. Identificabilidade: a capacidade de o eleitor rever, em funo do resultado eleitoral, quem vai governar, quais foras polticas estaro coligadas no governo resultante da eleio. [p.51] Com isso, em contraste com o parlamentarismo, no presidencialismo o eleitor sabe quem ser os representantes no ato da votao, portanto, podem se identificar com os candidatos bem como os partidos coligados ao presidente eleito. - Nos contextos multipartidrios: no presidencialismo, havendo reeleio, os eleitores podem reeleger ou no o mandatrio atual de acordo com suas aes; no parlamentarismo, com as formaes polticas ps-eleio, fica a cargo do parlamento assemblesta, dissolver e forma novas eleies para o cargo de primeiro-ministro. Ou seja, no presidencialismo possvel responsabilizar diretamente o presidente por suas aes, com efeito, no parlamentarismo isso no ocorre devido aos arranjos ps-eleitorais. Implicando tambm na falta de identificabilidade poltica. - Outros pontos: a flexibilidade do parlamentarismo leva a pensar na incapacidade de manuteno de gabinetes frente a partidos extremistas e dissolubilidade poltica; em contraste, o presidencialismo garante uma previsibilidade e estabilidade poltica, tanto nas aes do governo quanto as promoes de polticas pblicas, ou seja, a continuidade das aes; se o presidencialismo marcado por jogo de soma zero, no parlamentarismo o governo majoritrio no representa a maioria do voto popular, ainda assim, no presidencialismo a um elemento que favorece a negociao entre os poderes. - Na verdade, um presidencialismo como o brasileiro policntrico, sendo o poder presidencial de fato contrabalanado por outros ncleos de poder. [p.52] - Hipteses sobre presidencialismo e parlamentarismo: (Para Shugart) o presidencialismo se adqua melhor nos pases em desenvolvimento, grandes e complexos, com desigualdade de renda e disparidade no desenvolvimento regional; no parlamentarismo sistema consolidado, sobretudo, nos pases europeus, sistema partidrio em geral nacionalista, portanto, no-clientelista; - o parlamentarismo em pases em desenvolvimento seriam bastante instvel devido ao multipartidarismo, expresso das clivagens, sociais e regionais; a implementao do sistema parlamentar poderia resultar na perda de representatividade local e regional, assim como na proposio de demandas; portanto, o presidencialismo funcionaria melhor, por ser compatvel com processos eleitorais que mantenham os parlamentares ligados a suas bases regionais, sem perdera capacidade de eleger o executivo na circunscrio nacional e investi-lo da autoridade para levar adiante polticas nacionais. [p.52] - Pases com dimenses continentais e contrastes econmicos e sociais teriam dificuldades para atender demandas regionais, presidentes minoritrios teriam dificuldades para governar e utilizar o recurso do clientelismo ou sem a tentao de atropelar o Congresso e partido. - (Alfred Stepan e Cindy Skach) concluram ser mais fcil ao parlamentarismo do que ao presidencialismo conviver com sistemas multipartidrios, pois os partidos para se formarem e sobreviverem precisariam muito mais de coligaes e por isso o parlamentarismo propiciaria como tempo as coligaes majoritrias do no presidencialismo, teriam facilidade de criar coligaes duradouras a partir de coligaes multipartidrias. [p.53] - (Jos Antonio Cheibub, Adam Przeworsl e Sebastian Saiegh). Rejeitam serem mais difceis as coligaes no presidencialismo, o que levaria a impasses legislativos, paralisia legislativa e, a seguir, recursos extraconstitucionais para romper o impasse poltico. Seus dados mostraram ser pequena a diferena na freqncia de coalizes entre os dois sistemas e ser duvidosa a associao entre coalizes e eficcia legislativa, medida pela proporo de projetos governamentais aprovadas no legislativo. [p.53-4] - O que difere os sistemas polticos no circunscreve apenas no mbito econmico, social ou cultural, mas sua durabilidade deve ser relacionada na capacidade de cada um dos sistemas de produzirem os outputs, na capacidade de processar os conflitos. - o que interessa analisar no presidencialismo e no parlamentarismo a correlao entre as foras polticas; a presena de um partido majoritrio garante governabilidade ao partido; no parlamentarismo independe da existncia de um partido majoritrio; - A preocupao clssica tem enfocado, entre outros, os problemas de estabilidade poltica e capacidade de cada sistema de regular os conflitos. Quanto avaliao dos sistemas em funo do que o governo produz as chamadas polticas pblicas -...
Cap.2: O sistema de Governo no Brasil. 1- O contexto da opo presidencialista. - Ruptura com a monarquia; opo pela repblica como expoente dessa ruptura; entretanto, indefinio sobre o arranjo institucional;