Arquitectnico), por deciso no publicada de 02.01.2009, sem
ouvir o Ministro da Cultura e sem nada que o fizesse esperar, decidiu suspender, com efeitos a partir de 01.10.2008, o subsdio que vinha auferindo h mais de 20 anos uma conhecida Instituio de Solidariedade Social, deixando esta instituio sem receitas para apoio das suas actividades sociais. O IPPAR tem personalidade jurdica, autonomia administrativa e financeira, tendo sido a respectiva Lei Orgnica aprovada por portaria ministerial. O Secretrio de Estado da Cultura, sem poderes delegados, emanou um regulamento com orientaes vinculativas concretas no sentido de no prximo ms o subsdio voltar a ser pago Instituio. O Juiz do Tribunal Judicial respectivo tambm j havia, por sua iniciativa, tomado medidas para atribuir um subsdio muito mais generoso mesma Instituio. Aprecie o caso em termos jurdicos. Resoluo: O presente caso prtico refere-se a um Instituto Pblico. Podemos definir Instituto Pblico como pessoa colectiva pblica, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funes administrativas de carcter no empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica (artigo 3 e 4 e 8 da LQIP). Os Institutos Pblicos so rgos da Administrao Pblica (artigo 2, n. 2, al. b), do CPA) e fazem parte da Organizao Estadual Indirecta que, do ponto de vista objectivo, se pode definir como o conjunto das entidades pblicas que desenvolvem, com personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada realizao de fins do Estado. As decises dos Institutos no tm de ser publicadas nos termos do disposto no artigo 3, n. os 2 e 3 da Lei 74/98, de 11 de Novembro alterada pela Lei n. 42/2007 de 24 de Agosto. Cada instituto pblico est adstrito a um departamento ministerial, (cfr. artigos 7., 41. e 42. da Lei n. 3/2004, de 15 de janeiro alterada pela Lei 24/2012 de 9 de Julho) abreviadamente designado por ministrio da tutela, e pelo disposto no artigo 199, al. d), da CRP. O Governo superintende na administrao indirecta, pode dirigir orientaes, emitir diretivas sobre os objectivos a atingir na gesto e sobre as prioridades a adoptar na respectiva prossecuo, ou solicitar informaes aos seus rgos dirigentes. Por este motivo que, tambm devido responsabilidade que lhes atribuida pela sua autonomia administrativa e financeira, as decises dos Institutos Pblicos devem visar, assim como toda a Administrao Pblica, a prossecuo do interesse pblico no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados (art. 266 da C.R.P.). O facto de a deciso tomada ter efeitos retroactivos foi tomada em 02.01.2009 e produz efeitos 01.10.2008 manifestamente contrria lei, pois, nos termos do disposto no artigo 128, n. 2, al. a), do CPA, () o autor do acto administrativo s pode atribuir-lhe eficcia retroactiva: quando a retroactividade seja favorvel para os interessados e no lese direitos ou interesses de terceiros.. A suspenso, sem que nada o fizesse esperar, de um subsdio que a Instituio vinha auferindo h mais de 20 anos, configura uma clara violao do Princpio da boa f (artigo 6-A. No entanto, e mesmo sem consultar a Lei Orgnica do IPPAR, julgo que no faz parte do escopo deste Instituto o apoio a Instituies de Solidariedade Social mediante a atribuio e subsdios, portanto, e nos termos do disposto do artigo 8, n. 3, da Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei 24/2012, de 9 de Julho, cada Instituto pblico s pode prosseguir os fins especficos que justificaram a sua criao. Assim como, pelo disposto no artigo 14, n. 2, do mesmo diploma, os institutos pblicos no podem exercer actividade ou usar os seus poderes fora das suas atribuies nem dedicar os seus recursos a finalidades diversas das que lhes tenham sido cometidas. E ainda, nos termos do artigo 5, n. 2, do mesmo diploma, os rgos de direco devem assegurar que os recursos pblicos so administrados de forma eficiente e sem desperdicios. Pelo que, a verificar-se que o IPPAR extravasou das suas atribuies, a deciso que concedeu o subsdio padece de nulidade (art. 133, n 2, al. b) do CPA, para alm de fazer incorrer o(s) seu(s) autor(es) em responsabilidade civil, disciplinar e financeira, nos termos do artigo 43, n. os 1 e 2, da Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro alterada pela Lei 24/2012 de 9 de Julho. Os Institutos Pblicos (e por conseguinte as suas Leis Orgnicas) so criados, nos termos do disposto no artigo 9, n. 1, da Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei 24/2012, de 9 de Julho, por um acto legislativo (Conforme se v do art.112, n. 1, da CRP, so actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais) e segundo o artigo 198, n.1, al. a), da CRP, compete ao Governo fazer decretos-leis em matria no reservadas Assembleia da Repblica, como o caso da criao de Institutos Pblicos. A Lei Orgnica do IPPAR no poderia, assim, ter sido aprovada mediante portaria.(cfr. art. 112, ns 1 e 5, da CRP) O Secretrio de Estado da Cultura, no tendo poderes delegados, no poderia emanar qualquer deciso no mbito das competncias do Instituto, pois a tutela sobre o Instituto do Ministro da Cultura. A tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mrito, a tutela de legalidade a que visa controlar a legalidade das decises da entidade tutelada; a tutela de mrito aquela que visa controlar o mrito das decises administrativas da entidade tutelada. Quando averiguamos da legalidade de uma deciso, ns estamos a apurar se essa deciso ou no conforme lei. Se estamos a verificar o mrito de uma deciso, estamos a indagar se essa deciso, independentemente de ser legal ou no, uma deciso conveniente ou inconveniente. Alis, no caso concreto o prprio Ministro da Cultura no era competente para tomar a deciso de repor o pagamento do subsdio, quer por falta de atribuies, quer por a sua competncia se circunscrever emisso de directivas e orientaes de carcter genrico. Os regulamentos no contm orientaes vinculativas concretas. S mediante um acto administrativo poderia ter sido determinada a suspenso do subsdio. De facto, o regulamento, como norma jurdica que , uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto administrativo o acto jurdico unilateral praticado por um rgo de Administrao no exerccio do poder administrativo e que visa a produo de efeitos jurdicos sobre uma situao individual num caso concreto (cfr. art. 120 do CPA). O acto administrativo de reposio do subsdio, revogatrio do acto inicial que o concedera, s poderia ter sido praticado pelos rgos do IPPAR competentes para o efeito, nos termos da respectiva Lei Orgnica. Por fora do princpio constitucional da separao dos poderes, no cabem aos tribunais funes executivas, mas, sim, funes judiciais (cfr. art. 2 e 202 da CRP). De qualquer modo, no domnio das relaes administrativas a funo jurisdional compete aos tribunais administrativos. (cfr. art. 212 da CRP). Tambm no compete ao Juz, independentemente do tribunal, decidir sobre os montantes que os Institutos Pblicos atribuem de subsdios, ou como que eles iro utilizar os seus recursos e organizar as suas opes. A funo administrativa compete ao Governo, nos trmos do art. 199 da CRP.
5 - O IPPAR (Instituto Portugus do Patrimnio Arquitectnico), por deciso no publicada de 02.01.2012, sem ouvir o Ministro da Cultura e sem nada que o fizesse esperar, decidiu suspender com efeitos a partir de 01.10.2011, o pagamento de 25% das receitas das visitas efectuadas ao Palcio Nacional de Sintra que vinha auferindo h mais de 50 anos, deixando a Santa Casa da Misericrdia de Sintra sem receitas para apoio das suas obras sociais. O IPPAR tem personalidade jurdica, autonomia administrativa e financeira, tendo sido a respectiva Lei Orgnica aprovada por portaria ministerial. O Secretrio de Estado da Cultura, sem poderes delegados, revogou em 10.01.2012 tal despacho. O Ministrio Pblico entende que a deciso do IPPAR no tem fundamento legal. Aprecie o caso em termos jurdicos.
Resoluo: O presente caso prtico refere-se a um Instituto Pblico. Podemos definir Instituto Pblico como pessoa colectiva pblica, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funes administrativas de carcter no empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica (artigo 3 e 4 e 8 da LQIP). Os Institutos Pblicos so rgos da Administrao Pblica (artigo 2, n. 2, al. b), do CPA) e fazem parte da Organizao Estadual Indirecta que, do ponto de vista objectivo, se pode definir como o conjunto das entidades pblicas que desenvolvem, com personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada realizao de fins do Estado. As decises dos Institutos no tm de ser publicadas nos termos do disposto no artigo 3, n. os 2 e 3 da Lei 74/98, de 11 de Novembro alterada pela Lei n. 42/2007 de 24 de Agosto. Cada instituto pblico est adstrito a um departamento ministerial, (cfr. artigos 7., 41. e 42. da Lei n. 3/2004, de 15 de janeiro alterada pela Lei 24/2012 de 9 de Julho) abreviadamente designado por ministrio da tutela, e pelo disposto no artigo 199, al. d), da CRP. O Governo superintende na administrao indirecta, pode dirigir orientaes, emitir diretivas sobre os objectivos a atingir na gesto e sobre as prioridades a adoptar na respectiva prossecuo, ou solicitar informaes aos seus rgos dirigentes. Por este motivo que, tambm devido responsabilidade que lhes atribuida pela sua autonomia administrativa e financeira, as decises dos Institutos Pblicos devem visar, assim como toda a Administrao Pblica, a prossecuo do interesse pblico no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados (art. 266 da C.R.P.). O facto de a deciso tomada ter efeitos retroactivos foi tomada em 02.01.2012 e produz efeitos 01.10.2011 manifestamente contrria lei, pois, nos termos do disposto no artigo 128, n. 2, al. a), do CPA, () o autor do acto administrativo s pode atribuir-lhe eficcia retroactiva: quando a retroactividade seja favorvel para os interessados e no lese direitos ou interesses de terceiros.. A diminuio em 25% de um subsdio, sem que nada o fizesse esperar, que vinha auferindo tal Instituio h mais de 50 anos, uma notria violao do Princpio da boa f (artigo 6-A, n. 2, al. a), do CPA), do Princpio da proporcionalidade (artigo 5 do CPA) e o Princpio da Justia (artigo 6 do CPA). No entanto, e mesmo sem consultar a Lei Orgnica do IPPAR, julgo que no faz parte do escopo deste Instituto o apoio Santa Casa de Misericrdia de Sintra mediante a atribuio de subsdios, portanto, e nos termos do disposto do artigo 8, n. 3, da Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei 24/2012, de 9 de Julho, cada Instituto Pblico s pode prosseguir os fins especficos que justificaram a sua criao. Assim como, pelo disposto no artigo 14, n. 2, do mesmo diploma, os Institutos Pblicos no podem exercer actividade ou usar os seus poderes fora das suas atribuies nem dedicar os seus recursos a finalidades diversas das que lhes tenham sido cometidas. E ainda, nos termos do artigo 5, n. 2, do mesmo diploma, os rgos de direco devem assegurar que os recursos pblicos so administrados de forma eficiente e sem desperdicios. Pelo que, a verificar-se que o IPPAR extravasou das suas atribuies, a deciso que concedeu o subsdio padece de nulidade (art. 133, n 2, al. b) do CPA, para alm de fazer incorrer o(s) seu(s) autor(es) em responsabilidade civil, disciplinar e financeira, nos termos do artigo 43, n. os 1 e 2, da Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro alterada pela Lei 24/2012 de 9 de Julho. Os Institutos Pblicos (e por conseguinte as suas Leis Orgnicas) so criados, nos termos do disposto no artigo 9, n. 1, da Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei 24/2012, de 9 de Julho, por um acto legislativo (Conforme se v do art.112, n. 1, da CRP, so actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais) e segundo o artigo 198, n.1, al. a), da CRP, compete ao Governo fazer decretos-leis em matria no reservadas Assembleia da Repblica, como o caso da criao de Institutos Pblicos. A Lei Orgnica do IPPAR no poderia, assim, ter sido aprovada mediante portaria.(cfr. art. 112, ns 1 e 5, da CRP) O Secretrio de Estado da Cultura, no tendo poderes delegados, no poderia emanar qualquer deciso no mbito das competncias do Instituto, pois a tutela sobre o Instituto do Ministro da Cultura. A tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mrito, a tutela de legalidade a que visa controlar a legalidade das decises da entidade tutelada; a tutela de mrito aquela que visa controlar o mrito das decises administrativas da entidade tutelada. Quando averiguamos da legalidade de uma deciso, ns estamos a apurar se essa deciso ou no conforme lei. Se estamos a verificar o mrito de uma deciso, estamos a indagar se essa deciso, independentemente de ser legal ou no, uma deciso conveniente ou inconveniente. Alis, no caso concreto o prprio Ministro da Cultura no era competente para tomar a deciso de repor o pagamento da verba, quer por falta de atribuies, quer por a sua competncia se circunscrever emisso de directivas e orientaes de carcter genrico. No Presente caso o Secretrio de Estado era incompetente em razo da hierarquia, e, nos termos do artigo 135, estes actos so anulveis. O Secretrio de Estado, se tivesse poderes delegados, ou o Ministro da Tutela, poderia revogar o acto administrativo, por ser o rgo competente (artigo 138 do CPA) e, neste caso com um acto revogatrio da deciso do IPPAR. Um acto revogatrio o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de outro acto administrativo anterior. Com a prtica da revogao, ou acto revogatrio, extinguem-se os efeitos jurdicos do acto revogado. Os seus efeitos jurdicos recaem sobre um acto anteriormente praticado, no se concebendo a sua prtica desligada desse acto preexistente. O contedo da revogao a extino dos efeitos jurdicos produzidos pelo acto revogado ou, se se preferir, a deciso de extinguir esses efeitos. O objecto da revogao sempre o acto revogado, justamente porque a revogao um acto secundrio, um dos mais importantes actos sobre os actos. fundamental sublinhar que a revogao , ela mesma, um acto administrativo: como tal, so-lhe aplicveis todas as regras e princpios caractersticos do regime jurdico dos actos administrativos. Neste caso, quanto iniciativa temos uma revogao espontnea ( praticada pelo rgo competente independentemente de qualquer solicitao nesse sentido), quanto ao autor temos uma revogao dita por rgo administrativo diferente (o acto revogatrio praticado pelo superior hierrquico do autor do acto revogado ou pelo delegante, relativamente a actos anteriormente praticados por um subalterno ou por um delegado), quanto ao fundamento na inconvenincia do acto que seu objecto (a prtica do acto revogatrio encontra a sua razo por ser um juzo de mrito, isto , numa nova valorao do interesse pblico feita pelo rgo competente, independentemente de qualquer juzo de legalidade sobre o acto objecto da revogao), quanto ao contedo uma revogao ab-rogatria ou ex nunc (o rgo administrativo competente muda de critrio e resolva extinguir um acto anterior por considerar inconveniente). O Ministrio Pblico tem poderes para impugnar um acto administrativo, nos termos do disposto nos artigos 9, n. 2 e 55, n. 1, al. b), do CPTA, assim ele entenda que aquela deciso , de facto, violadora da legalidade. Alm dos interessados, isto , dos titulares do interesse directo, pessoal e legtimo, pode tambm interpor recurso contencioso o Ministrio Pblico (artigo 219, n. 1, da CRP; artigo 51 do ETAF). Existem agentes do Ministrio Pblico junto dos Tribunais Administrativos, e esses podem, se assim o entenderem, recorrer contenciosamente dos actos administrativos invlidos de que tenham conhecimento. Para alm desta possibilidade de que goza o Ministrio Pblico, assiste-lhe ainda a faculdade de prosseguir com o recurso contencioso se este, tendo sido interposto por um particular interessado, estiver ameaado de extino pelo facto de o recorrente particular desistir do recurso, assumindo assim a posio de autor (v.g. artigo 62, n. 1, do CPTA).
6 F jardineiro do quadro de pessoal da Cmara Municipal da Maia. Para desempenhar as suas tarefas utilizava habitualmente uma carrinha Renault. O Chefe do Servio de Relaes Pblicas da Cmara Municipal determinou que F deveria passar a conduzir um ciclomotor de caixa fechada na execuo das suas tarefas. F recusou-se a conduzir o ciclomotor afirmando que no sabia conduzir ciclomotores e invocando razes mdicas. Por postura de 10.01.2012, F notificado de que, em sesso extraordinria de 02.01.2012, a Assembleia Municipal deliberara aplicar-lhe uma sano criminal de multa de 500,00, devido a ter desobedecido vrias vezes ordem que recebera de utilizar o ciclomotor. Aprecie o caso em termos jurdicos.
Resoluo: A Cmara Municipal um rgo administrativo que se integra na pessoa colectiva pblica municpio e pertence Administrao autnoma do Estado. A administrao autnoma aquela que prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independncia a orientao das suas actividades, sem sujeio a hierarquia ou a superintendncia do Governo. As autarquias locais so compostas pelas freguesias e pelos municipios (v.g. artigo 236, n. 1, da CRP). Podemos defini-las como pessoas colectivas pblicas de populao e territrio, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscries do territrio nacional, e que asseguram a prossecuo dos interesses comuns resultantes da vizinhana mediante rgos prprios representativos dos respectivos habitantes. Assim, as autarquias locais tm autonomia patrimonial, administrativa e financeira, e no esto sujeitos a qualquer tipo de direco ou superintendncia; apenas, e s, a uma tutela de legalidade, ou seja, por este ser um sistema descentralizado, tambm no sentido poltico-administrativo, os rgos das autarquias locais so livremente eleitos pelas respectivas populaes, considerando-os a lei independentes na rbita das suas atribuies e competncias, e sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controle da legalidade (cfr. artigo 242, n. 1, da CRP). Tambm, nos termos do disposto no artigo 6, n. 1, da CRP, o Estado unitrio e respeita na sua organizao e funcionamento o regime autonmico insular e os princpios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralizao democrtica da administrao pblica. Para a resoluo do caso prtico iremos utilizar os seguintes diplomas legais, que so os que no nosso pas traam o regime jurdico das autarquias locais. Assim, temos, a CRP, a Lei 169/99, de 18 de Setembro, que se refere s competncias e regime jurdico das autarquias, e o CPA. No presente caso prtico diz-se que o Chefe do Servio de Relaes Pblicas determinou que F deveria conduzir um ciclomotor. Nos termos do artigo 68, n. 2, al. a) da Lei 169/99, alterada pela Lei Orgnica n. 1/2011 de 30 de Novembro, compete ao Presidente da cmara municipal decidir todos os assuntos relacionados com a gesto e direco dos recursos humanos afectos aos servios municipais. Assim, e no existindo delegao de competncias, possvel nos termos do artigo 70, n.1, do mesmo diploma, o Chefe de Servio de Relaes Pblicas no tinha competncia para interferir na gesto de recursos humanos (a haver delegao de competncias, seria no responsvel pelos recursos humanos e no no das Relaes Pblicas). A sua deciso encontra-se ferida de incompetncia relativa (por fazer parte da mesma pessoa colectiva) em razo da hierarquia, o que implica que esse acto seja anulvel, nos termos do disposto no artigo 135, do CPA. No caso presente, o funcionrio no estava sujeito ao ever de obedincia, porque a ordem para passar a deslocar-se num ciclomotor no emanou de um superior hierrquico (o Chefe do Servio e Relaes Pblicas no ser de considerar superior hierrquico daquele). Por outro lado, a admitir que o funcionrio, para alm de no saber conduzir ciclomotores, tambm no tinha habilitao legal para o efeito, no estava vinculado ao dever de obedincia quer porque, ainda que existisse a relao de hierarquia, no caso a ordem conduzia prtica de crime de conduo sem habilitao legal para o efeito. ( art. 271, n 3, da CRP. Caso se tratasse de uma ordem ilegal (e parece que assim dever qualificar-se no caso concreto, por a sua execuo contender com a violao do seu direito sade, plasmado no art.59, n 1, al. c), da CRP) dada por legtimo superior hierrquico, o funcionrio no poderia deixar de lhe obedecer, sob pena de incorrer em infraco disiciplinar. Neste caso , na verdade, uma excepo do princpio da legalidade, mas uma excepo que legitimada pela prpria Constituio. Isso no significa, porm, que haja uma especial legalidade interna: uma ordem ilegal, mesmo quando tenha de ser acatada, sempre uma ordem ilegal que responsabiliza nomeadamente, o seu autor e, eventualmente, tambm a prpria Administrao. Faz-se notar, todavia, que a responsabilidade disciplinar do funcionrio excluda, nos termos do art. 271, n 2, da CRP, desde que previamente tenha reclamado ou requerido a confirmao por escrito da ordem dada por legtimo superior hierrquico em matria de servio. A postura municipal corresponde a uma deliberao autnoma, tomada por rgo representativo da autarquia, em matria das suas atribuies, traduzida em normativos de natureza preventiva de carcter genrico e execuo permanente, ou seja, so o nvel mais baixo da hierarquia das leis. Assim sendo, F, nunca poderia ser notificado atravs de uma postura, que geral, abstrata e permanente, mas teria de o ser atravs de um acto administrativo, este invidual e concreto. A Assembleia Municipal no tem competncia para aplicao de sanes disciplinares e ou criminais, quer nos termos do disposto no artigo 53 da Lei 169/99, alterada pela Lei Orgnica n. 1/2011, de 30 de Novembro, que delimita as suas competncias, quer porque no ilcito penal se exige sempre a interveno judicial (no se podendo aplicar nenhuma sano jurdico-penal sem a interveno dos tribunais). Embora, a Assembleia Municipal tenha competncia para aprovar posturas e regulamentos, nos termos do artigo 53, n. 2, al. a), do mesmo diploma, esta postura da Assembleia Municipal est ferida de incompetncia em razo da matria e usurpao de poder judicial. Nos termos do artigo 95, n. 1, do referido diploma legal, so nulos os actos () para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, nos termos previstos no CPA. Desta forma, os actos viciados de usurpao de poder, nos termos do artigo 133, n. 2, al. a), do CPA, so nulos.
O orçamento público como meio de promoção do desenvolvimento regional: a importância da garantia das prerrogativas das micro e pequenas empresas, no contexto da despesa pública