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Revista No 01
Ttulo:El Estado colombiano en los noventa: entre la legitimidad y la eficiencia
Autor:Luis Javier Orjuela Escobar[*]
Tema: Temas Varios
Agosto de 1998
Pginas 56-60
El Estado colombiano en los noventa: entre la legitimidad y la eficiencia
Luis Javier Orjuela Escobar[*]
Dossier
RESUMEN
El autor de este ensayo pone en relacin las reestructuraciones econmicas y polticas que han
sufrido la economa y el Estado colombiano en la dcada de los noventa y analiza las
contradiccciones que dicha reestructuracin genera en el marco de un estado dbil, una clase
dirigente fragmentada y un rgimen poltico, que se caracteriza por ser una amalgama de
modernidad y premodernidad.

La Doble Apertura
Colombia se caracteriza por un Estado dbil y una sociedad civil fragmentada, fenmeno que se ha
agudizado en virtud de la reestructuracin poltica y econmica que el pas ha experimentado
entre 1990 y 1997. En primer lugar, el sistema poltico sufri un proceso de reforma constitucional
con el fin de fortalecer el Estado e incrementar su legitimidad, y de superar el carcter excluyente
del rgimen poltico. En segundo lugar, la economa nacional hizo el trnsito de un modelo
econmico que pona el nfasis en el desarrollo del mercado interno, la industrializacin por
sustitucin de importaciones, a un modelo de apertura e internacionalizacin de la economa. El
objetivo de dicho proceso fue no solo insertar la economa colombina en el mercado mundial, sino
tambin incrementar la eficiencia de la economa mediante la reduccin del "tamao" del Estado y
de su funcin reguladora del proceso econmico.

Esta doble reestructuracin del Estado ha tenido una relacin contradictoria: mientras la 'apertura
poltica", generada por la Constitucin de 1991, ha producido condiciones favorables para un
proceso de democratizacin e integracin de la sociedad, la 'apertura econmica", generada por el
nuevo modelo, ha contrarrestado o reducido dicha posibilidad, puesto que ella ha implicado
procesos sociales excluyentes debido, entre otras cosas, a la privatizacin de empresas estatales,
la quiebra de empresas privadas que no pueden resistir la competencia, el desempleo y a la
reduccin del gasto pblico de carcter social.

Dicha reestructuracin se entrelaza con una profunda crisis de legitimidad y liderazgo, sufrida por
el Estado y el rgimen poltico en las ltimas tres dcadas. Esta se ha traducido en altos niveles de
violencia, falta de confianza de los ciudadanos en las instituciones pblicas, y la ausencia de una
clase dirigente con un proyecto de sociedad lo suficientemente claro y amplio como para orientar
la sociedad y articular los diferentes intereses sociales. Dicha situacin surge de los siguientes
factores: a) la amalgama de premodernidad y modernidad que surgi del acuerdo
frentenacionalista, b) la debilidad del Estado, y c) fragmentacin de las lites dirigentes del pas.

El Rgimen Poltico como Amalgama de Premodernidad y Modernidad

La modernizacin de la sociedad colombiana fue un proceso que se qued a medio camino, si se
tiene en cuenta que. el Frente Nacional signific un compromiso entre la premodernidad y la
modernidad. En efecto, la vieja y cruenta lucha por el liderazgo para la conduccin del pas entre la
fraccin conservadora de la lite, que basaba su predominio principalmente en la continuidad de
la sociedad agraria y tradicional, y la fraccin liberal, que abogaba por una sociedad industrializada
y moderna, se solucion mediante un pacto mutuamente beneficioso: los partidarios de la
modernizacin lograron la colaboracin del sector tradicional para la industrializacin del pas, a
cambio de que ste pudiera conservar parte de sus privilegios basados en la continuidad parcial de
la sociedad tradicional. Ello explica que en Colombia hayan fracasado los diversos intentos de
realizar una reforma agraria, que la gran propiedad agraria haya tributado muy poco y que, en
gran parte del territorio nacional, las relaciones polticas sean de carcter clientelista[1]. El
clientelismo es, entonces, el legado premoderno de una sociedad agraria y tradicional, el cual ha
servido, y sirve an, como factor de identidad e integracin social para ample sectores de la
poblacin colombiana[2]. En| efecto, la falta de una amplia y efectiva poltica social y de presencia
estatal en gran parte del territorio nacional, constituye la razn de ser del clientelismo. Es este un
sistema piramidal de relacione polticas en donde los jefes polticos regionales y locales actan
como sustituto de la accin del Estado, mediante la satisfaccin de la necesidades individuales de
su clientela a cambio del compromiso electoral. Sin embargo, el clientelismo ha generado
consecuencias negativas para la legitimidad del sistema poltico colombiano. En primer lugar, ha
fomentado el aprovechamiento privado de los recursos pblicos para cumplir compromisos
basados en lealtades personales, obstaculizando los esfuerzos de orientacin de dichos recursos
hacia objetivos generales y de beneficio colectivo. En segundo lugar, las relaciones polticas, al
estar basadas en lealtades personales, impiden al Estado actuar como factor de cohesin e
identidad poltica, y limita sus posibilidades de modernizacin

Otra expresin del carcter pre-moderno del rgimen poltico es la falta de efectividad de la
administracin pblica. Ello afecta, tambin, la legitimidad del Estado, puesto que este es
percibido como incapaz para proveer a los colombianos de adecuados servicios pblicos en
materias que van desde acueducto y alcantarillado hasta administracin de justicia.

En las ltimas dos dcadas, especialmente durante el gobierno de Csar Gaviria, la Administracin
pblica sufri una serie de reformas, reducciones y privatizaciones con miras a incrementar su
eficacia y eficiencia y a reducir la corrupcin administrativa. Pero no bastan las reformas
neoliberales. Un diagnstico alternativo de la ineficiencia de la accin estatal pasa por el
reconocimiento de que a pesar de la capacidad que tienen las instituciones pblicas para movilizar
y emplear recursos de diverso orden, los beneficios derivados de su utilizacin se quedan en
manos privadas, en perjuicio del inters general. Por lo tanto, la crisis del rgimen poltico
colombiano est determinada, entre otros factores, por el debilitamiento de la legitimidad del
Estado originado en la insuficiente generalizacin de los beneficios derivados de su accin[3]. La
compleja red de relaciones y prcticas clientelistas que determinan este fenmeno constituye la
causa de distorsiones del servicio pblico como el despilfarro de recursos, la corrupcin
administrativa y la burocratizacin.

Adicionalmente, la corrupcin poltica se ha incrementado debido a la incidencia del narcotrfico.
El creciente protagonismo que las mafias de la droga han ejercido en la vida nacional, los efectos
corruptores de la "tica" del dinero fcil que ellas difunden y el factor de potenciacin de la
violencia en que se han convertido, actan como un catalizador de la crisis del sistema poltico
colombiano, al ahondar la descomposicin social e incrementar la violencia como forma de
solucin de los antagonismos sociales.

En sntesis, el clientelismo choca, en la actualidad, con la exigencia del nuevo modelo de desarrollo
para establecer unas nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil y para racionalizar y
reducir el tamao de Estado. Debido a ello, el clientelismo ha experiementado un proceso de
"bandolerizacin", es decir, ha pasado a ser percibido, cada vez ms, como un elemento
disfuncional al sistema, que solo acta como factor de corrupcin, de desperdicio de los recursos
pblicos y le resta transparencia a la accin del estado y su relacin con los particulares.

La Debilidad del Estado

Para entender este argumento es necesario partir de la idea de que la sociedad es, por naturaleza,
una red de conflictos y tensiones sociales, los cuales necesitan ser mediados por un poder
relativamente autnomo a fin de asegurar la persistencia y reproduccin de la sociedad misma.
Por lo tanto, el Estado se puede definir, siguiendo a Max Weber[4], como la institucin que ejerce
una dominacin legal-racional sobre la sociedad y posee el monopolio legitimo del uso de la
fuerza, a fin de mediar sus conflictos y lograr la integracin social. Desde esta perspectiva, el
Estado colombiano, debido a la falta de presencia en todo el territorio nacional y a la prdida del
monopolio legtimo de la fuerza, no integra ni cohesiona la poblacin y el territorio y ha reducido
su capacidad para mediar y canalizar los conflictos y tensiones sociales. Estos son resueltos al
margen de las instituciones pblicas, lo cual es la causa del surgimiento de diversas expresiones de
"parainstitucionalidad", tales como los grupos privados de justicia y defensa, las mafias de
narcotrfico y los movimientos guerrilleros.

La capacidad del sistema de administracin de justicia para resolver los conflictos entre los
ciudadanos es muy baja. Segn el Instituto ser de Investigacin, en 1994 la tasa de impunidad era
del 97%, mientras los jueces penales producan solamente 15 sentencias por ao. Para dicho ao
haba cerca de 2'000.000 de procesos penales y 1'800.000 procesos civiles pendientes de
solucin"[5]. Por dicha razn, los conflictos sociales son resueltos al margen de las instituciones
pblicas, lo cual, a su vez, es la principal causa del surgimiento de expresiones "para
institucionales" de poder. En este sentido, la solucin de la crisis poltica colombiana pasa por la
necesidad de fortalecer el Estado, lo cual implica la constitucin de su monopolio sobre el uso de
la fuerza y el incremento de su autonoma frente a los distintos actores sociales y polticos.

Pero si en materia de resolucin de conflictos sociales se evidencia la precariedad del Estado, esta
es an ms aguda si se analiza su capacidad para lograr una adecuada presencia a lo largo y ancho
del territorio nacional y un control efectivo sobre sus instituciones y los servidores pblicos. Todo
ello contradice la concepcin que considera el Estado como un ente monoltico, la cual ha sido, a
su vez, el producto de la visin de "una historia nacional globalizante y totalizadora, cuya validez
se desmorona cuando se consulta la particularidad de la vida regional."[6] Esta particularidad
regional se refiere a la nula o escasa presencia del Estado en zonas marginadas y de colonizacin,
asi como a la falta de una poltica de Estado coherente e integral de colonizacin y desarrollo
territorial. Histricamente, estas regiones, en su I proceso de incorporacin a la economa
nacional, han experimentado un alto grado de violencia y conflictividad social. As parece haber
ocurrido con zonas ya plenamente incorporadas al desarrollo i nacional, tales como el Valle del
Cauca, el Tolima y la zona cafetera, la cuales presentaban un alto grado de violencia en los aos
cincuenta.

En sntesis, la marginalidad geogrfica, la escasa infraestructura vial y social, la debilidad del poder
judicial, las dificultades del control policivo, la
incapacidad reformista de los partidos tradicionales, son condiciones favorables para el desarrollo
de la parainstitucionalidad, para que el vaco dejado por el Estado sea llenado por el clientelismo,
los narcotraficantes, los grupos guerrilleros, y los grupos de defensa y justicia privada. Estos
ltimos constituyen una interesante simbiosis de relaciones sociales de poder. Se trata de
poderes privados de carcter regional y local que en busca de la seguridad que no proporciona el
Estado, y en respuesta a los excesos de la guerrilla, se alian con algunos sectores de la fuerzas
militares y con los narcotraficantes cantes, a fin de combatir un enemigo comn que va desde la
guerrilla misma, pasando por la delicuencia comn, hasta quienes defienden los derechos
humanos y las causas populares. A partir de esta triloga de intereses, se ha generado una espiral
de violencia que explica las masacres de los ltimos aos, la campaa de exterminio contra los
lderes de la Unin Patritica, contra maestros, lderes sindicales, periodistas, abogados y
defensores de los derechos humanos, intelectuales de actitud independiente y progresista, etc.
Esta actitud poltica es propia de una cultura de la intolerancia, de exclusin del disidente y del
terror que acta como mecanismo de solucin de conflictos en una sociedad fragmentada y un
Estado dbil.

Todos estos factores de crisis se articularon para producir, desde finales de la dcada de los
ochenta, una situacin de anomia, es decir, de violencia y de inoperancia o de violacin
sistemtica de todos los cnones de convivencia social. Con el fin de encontrar una solucin
negociada a dicha crisis, los diferentes actores del proceso poltico colombiano convocaron la
Asamblea Constitucional de 1991, cuyo resultado fue un nuevo marco normativo que permitiera,
entre otras cosas: a) ampliar la representatividad del rgimen poltico mediante la inclusin de
nuevas fuerzas sociales; b) fortalecer el Estado mediante el mejoramiento de su eficacia en la
prestacin de servicios pblicos y de las instituciones de administracin de justicia; c) depurar y
fortalecer el Congreso y la actividad poltica a fin de reducir el clientelismo y la corrupcin; y d)
ampliar el gasto pblico social con el fin de reducir los niveles de pobreza absoluta y expandir la
cobertura de los servicios de educacin, salud y seguridad social.

Sin embargo, la crisis poltica no slo no se solucion sino que se agudiz en los aos siguientes a
la entrada en vigencia del la nueva Constitucin. Algunas explicaciones de dicho fenmeno ponen
el nfasis en el tiempo y consideran que siete aos es un lapso muy corto para que la nuevas
instituciones polticas maduren y se consoliden. No obstante, existen otros elementos de ms
peso que proporcionan una explicacin alternativa, tales como el hecho de que las fuerzas
reformadoras no hubiera logrado consolidar supredominio sobre las fuerzas tradicionales en la
Asamblea Constituyente y la pregunta fundamental que plantea Fernn Gonzlez a cerca de los
alcances de una reforma constitucional: "hasta qu punto son capaces [las reformas
institucionales] de modificar inveteradas costumbres polticas, que son la expresin de una cultura
poltica decantada durante casi dos siglos de existencia? En buena parte las dificultades recientes
entre el Congreso y el ejecutivo demuestran ese desfase entre la nueva normatividad ms
modernizante y el funcionamiento concreto de la instituciones que semueven en un mundo ms
tradicional "[7]. A ello hay que aadir los intentos contra reformistas de parte de los polticos
tradicionales, los cuales buscaron desmantelar las cortapisas que al clientelismo y la corrupcin
impuso la nueva Constiticin; la incapacidad de las nuevas fuerzas-sociales para articularse y
consolidarse como alternativa poltica de cambio; la debilidad y fragmentacin de la sociedad civil
colombiana y su baja capacidad para la organizacin autnoma, lo cual dificulta su participacin en
el proceso de toma de decisiones como fuerte interlocutor del Estado; la exclusin o no
participacin en la Asamblea Constituyente de otros sectores sociales decisivos en la crisis, tales
como los sectores clientelistas de la clase poltica tradicional, los militares, los grupos guerrilleros
como el ELN, los para milita res, los campesinos; as como la relacin contradictoria entre los dos
proyectos de Estado y sociedad que corrieron paralelos en los aos noventa: el neoliberal, surgido
del plan de desarrollo de la administracin de Cesar Gavina, que puso el nfasis en la apertura
econmica y la reduccin del gasto pblico, y el social, surgido de la Asamblea Constituyente, que
puso el nfasis en el fortalecimiento del Estado, el mejoramiento de la calidad de vida de sectores
de menores recursos, en el reconocimiento de los derechos colectivos, econmicos y culturales,
todo lo cual fue el intento de ponerse al da con una 'deuda social" cuyo pago haba sido aplazado
durante dcadas, debido a la incapacidad reformista del rgimen bipartidista.

La Fragmentacin de las lites

La exacerbacin del clientelismo ha reducido la autonoma relativa del Estac y ha producido un
divorcio entre la lite poltica y la lite econmica, lo cual, a su vez, ha conducido a una
fragmentacin de Estado: mientras la lite poltica se exprs y acta a travs del Congreso y otras
instituciones pblicas no tcnicas, la elit econmica lo hace a travs de las instituciones
responsables del diseo del poltica econmica, tales como el Banco de la Repblica, el
Departamento Naciona de Planeacin y el Ministerio de Hacienda Este ltimo aspecto, se puede
evidenciar en dos hechos: primero, en las diversas reformas administrativas que desde 1968 se
vienen realizando para tratar de sustraer del influjo del clientelismo d la clase poltica a las
entidades pblicas que directamente intervienen en el manejo de la poltica econmica, y
segundo, en el papel protagnico que en los ltimos aos ha venido adquiriendo el Consejo
Gremial nacional, el cual ha desplazado a los partidos polticos tradicionales en su funcin de
plantear ante el Estado los problemas y preocupaciones de carcter general.

A este respecto, dijo Cesar Gonzlez cuando era presidente del Consejo Gremial Nacional: "Las
instituciones gremiales estan llamadas a desempear, por otra parte, un papel cultural de creacin
de opinin pblica y de fortalecimiento ciudadano. Ello es as, por cuenta de la debilidades que
exhibe nuestra sociedad en el ejercicio de una real accin pblica en aras de resolver nuestros
problemas fundamentales. Aqu, la nocin de accin pblica no hace referencia tan slo al manejo
de los poderes y los instrumentos estatales; hablo de la actividad por parte del pblico, por parte
de la sociedad civil, dirigida al logro de los objetivos de interes general. La paz, la modernidad
cultural, una identidad digna de Colombia en la comunidad internacional y el crecimiento
econmico sostenido y sostenible, son nuestros intereses fundamentales"[8]. Esta fragmentacin
de las elites y de las instituciones estatales ha afectado la eficacia del rgimen, es decir, su
capacidad para imponer una direccin a la sociedad, especialmente en un contexto de cambio de
modelo de desarrollo. Dicha situacin es reforzada por la naturaleza neoliberal del nuevo modelo,
yo carcter excluyente y su nfasis en la reduccin del gasto pblico, limita las posibilidades de la
elite para hacer lianzas con otros sectores sociales.

El Nuevo Modelo de Desarrollo y El Rgimen Poltico

Nuevas condiciones tecnolgicas y econmicas de carcter global estn determinando, tanto en
Colombia como en Amrica Latina y otras regiones del mundo, programas de reestructuracin del
sector pblico, que implican un cambio en la orientacin de las polticas pblicas, las cuales pasan
de regular el mercado y fomentar la produccin internas a reducir la intervencin en la economa y
a promover la insercin competitiva de las economas nacionales en el mercado mundial.

Siguiendo dichas tendencias, el gobierno del presidente Csar Gaviria (1990-1994) inici la
transicin del modelo de desarrollo orientado "hacia adentro" a un modelo de apertura e
internacionalizacin de la economa. Este cambio se debi no solo a las nuevas condiciones de
globalizacin sino tambin a la prdida de dinamismo y la baja productividad de la economa
colombiana debido a la obsolescencia de la infraestructura productiva nacional[9]. En
consecuencia, dicho gobierno adopt una serie de polticas de desregulacin las cuales, a la par
que intentaron aumentar la eficiencia de la administracin pblica y de la economa, tuvieron
efectos excluyentes en cuestiones sociales. Entre estas polticas se cuentan: a) la flexibilizacin del
mercado de trabajo (ley 50 de 1990) la cual signific para los trabajadores, entre otras cosas, la
reduccin de beneficios y garantas laborales, la desaparicin de los contratos a trmino indefinido
y la parcial privatizacin del sistema de seguridad social, b) La reduccin de los impuestos y
barreras a las importaciones, y el establecimiento de una tributacin regresiva, en la cual el
impuesto al consumo ha reemplazado al impuesto a al renta como principal fuente de financiacin
de la actividad estatal (ley 49 de 1990). c) La privatizacin de empresas pblicas en las reas de
puertos martimos, aeropuertos, ferrocarriles, telecomunicaciones y seguridad social (ley 1 de
1990 y decretos presidenciales 2156 a 2171 de 1992), la cual caus miles de despidos de
empleados pblicos; alrededor de 40.000 segn el gobierno y ms de 77.000 segn Fenaltrase[10].

d) La descentralizacin poltica, administrativa y fiscal (Ley 60 de 1993, entre otras) por la cual un
gran nmero de funciones del gobierno central fueron transferidas a los municipios, y su
responsabilidad fiscal fue incrementada. Sin embargo, cerca del 80% de los municipios
colombianos tienen un bajo nivel de desarrollo econmico y social y carecen de la capacidad
tcnica administrativa y fiscal para asumir muchos de las funciones transferidas. Adicionalmente,
la descentralizacin del gasto pblico contribuy a la exacerbacin del clientelismo regional.
Como resultado de todo ello, se ha visto afectada la cantidad y calidad de los servicios pblicos
ofrecidos a las comunidades locales, especialmente en las regiones ms pobres. e) La poltica de
reduccin del dficit fiscal a fin de disminuir el "tamao del Estado." Sin embargo, dicho propsito
entr en contradiccin con el proyecto de fortalecimiento del Estado que surgi de la Asamblea
Constituyente de 1991, cuyo efecto fue el aumento del gasto pblico.

Adicionalmente, el cambio de modelo de desarrollo hace inoperantes los acuerdos entre elites y
clases sociales que sustentaban y hacan posible el funcionamiento del anterior modelo e impone
la necesidad de generar unos nuevos acuerdos que expresen la nueva correlacin de fuerzas
sociales. Sin embargo, estos nuevos acuerdos no han podido darse fcilmente, debido a la
fragmentacin de las elites dirigentes ya las caractersticas estucturales del nuevo modelo, las
cuales limitan las posibilidades de las nuevas elites econmicas para negociar los nuevos acuerdos
con los diversos actores sociales. As pues, el cambio de modelo econmico tiene efectos en la
redefinicin de las relaciones polticas, puesto que este, ms que una serie de medidas de poltica
econmica, constituye un "proyecto de sociedad," el cual es impulsado por determinados actores
sociales. Desde este punto de vista, el modelo de desarrollo es la concep-cin que de las
relaciones entre el estado, la sociedad civil y la economa, tienen el sector o los sectores sociales
que aspiran a liderar el proceso de transformacin social.

Legitimidad versus Eficiencia

As pues, uno de los objetivos de la reestructuracin neoliberal del Estado fue la reduccin de su
tamao, mientras que el objetivo perseguido por la reestructuracin poltica fue su
fortalecimiento. La interaccin de ambos procesos produjo un resultado interesante: el gasto
pblico total como proporcin del PIB paso de representar el 25.5% en el perodo 1980-1994 al
30.2% en el perodo 1990-1994[11]. La explicacin de dicho fenmeno, es decir, el hecho de que el
gobierno de Gaviria, uno de los gobiernos ms neoliberales que ha tenido el pas, hubiera sido
incapaz de reducir el gasto pblico, radica en la contradiccin entre la legitimidad poltica y la
eficiencia econmica. En efecto, legitimidad y eficiencia son los factores ms importantes de la
actividad estatal[12] y determinan la capacidad del Estado para integrarla sociedad y distribuir sus
recursos. Dicha contradiccin radica en el hecho de que el Estado tiene que tratar de cumplir
simultneamente "las condiciones en la cuales es posible la acumulacin de capital [y al mismo
tiempo] mantener o crear las condiciones para la armona social"[13].

Para el caso colombiano, la contradiccin entre legitimidad y eficiencia resulta de la interaccin
entre los elementos polticos y econmicos de la reestructuracin del Estado, es decir, de una
nuevo orden constitucional que reclama "ms Estado" como condicin para superar la crisis de
legitimidad, y un nuevo model de desarrollo econmico que requiere "menos Estado" con el fin
de permitir la libre asignacin de los recursos sociales por el mercado. Mientras Rudolf Hommes,
Ministro de Hacienda de la administracin Gaviria, privatizaba las empresas estatales y reduca el
gasto pblico, la nueva Constitucin incrementaba el nmero de instituciones y eriga la equidad y
la distribucin como piedra angular del nuevo orden poltico y econmico. El objetivo de reducir el
gasto pblico fue afectado por la gran importancia atribuida a la poltica de recuperar para el
Estado el monopolio legtimo del uso de la fuerza: mientras el gasto pblico en defensa y
administracin de justicia se incremento en ms del 50% entre 1990 y 1994, el gasto social cay
ms del 10% en el mismo perodo[14].

La contradiccin entre legitimidad y eficiencia se expresa, tambin, en la tensin entre poltica
fiscal y poltica social, la cual presenta la siguiente dinmica: el ajuste neoliberal persigue la
eficiencia de Estado para lograr el equilibrio macroeconmico, especialmente para reducir la
inflacin y el dficit fiscal. La bsqueda de estos objetivos implica, entre otras cosas, la
disminucin del gasto pblico, la introduccin de una tributacin regresiva, y la reduccin del
salario real. Con dichas polticas la funcin distributiva del Estado se ve severamente afectada, lo
cual, a su vez, afecta su capacidad para conciliar los intereses de los diferentes actores sociales.
Esta situacin ha engendrado una pugna distributiva y una creciente polarizacin de la sociedad.
Esta situacin es grave si se tiene en cuenta que Colombia ha sido un pas que se ha caracterizado
por tener una alta concentracin del ingreso. Datos recientes muestran que esta tendencia se ha
agudizado a la par que se ha introducido el modelo econmico neoliberal. En efecto, a comienzos
de los ochenta, considerada por los analistas como la poca en que la equidad present su "mejor
momento" el 20% ms rico de la poblacin perciba el 49% del ingreso nacional, mientras el 20%
ms pobre perciba el 6.6%, en tanto que en 1996 el 20% mas rico de la poblacin recibi el 54%
de los ingresos, mientras que el 20% ms pobre obtuvo slo el 6%[15]. Estas cifras nos indican que
si el Estado quisiera incrementar su legitimidad tendra que implementar una slida poltica de
redistribucin del ingreso, sin embargo, el-, margen de maniobra no es mucho. Con recursos
disminuidos el Estado tiene una menor capacidad de respuesta frente a las i presiones sociales, lo
cual conduce a la necesidad de recurrir la represin o el autoritarismo.

A Manera de Conclusin

A pesar de los evidentes avances en materia de democratizacin poltica, lo cierto es que en la
definicin de las orientaciones macroeconmicas de la sociedad, ha habido una gran exclusin. La
adopcin del modelo neoliberal en Colombia, y en Amrica Latina, se hizo a espaldas de la
sociedad y de sus instancias polticas de articulacin y agregacin de intereses, lo cual muestra "un
creciente divorcio entre los mecanismos de genereacin de consenso y legitimidad y los
mecanismos de formacin e implementacin de polticas macroeconmicas"[16]. En
consecuencia, al excluir la participacin del mbito de la poltica macroeconmica que es,
precisamente, donde se puede fundamentar un Estado no solo democrtico sino tambin justo, se
abre camino en Colombia, y en Amrica Latina un tipo de legitimidad de naturaleza tecnocrtica y
eficientista que estara desplazando la legitimidad poltica. Adicionalmente, un diagnstico
alterativo de la ineficiencia del Estado colombiano radica en el hecho de que, no importa su
tamao, dicha ineficiencia se origina en Ia tendencia de la clase poltica a tomar posesin de los
recursos pblicos en su propio beneficio, debido al carcter patrimonialista y clientelista del
rgimen poltico. Por lo tanto, ante que privatizarse el Estado colombiano necesita recobrar su
carcter pblico.




[*] Politlogo, profesor del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes.
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[1] Vase al respecto Francisco Leal B., Estado y Poltica en Colombia, Bogot, Siglo XXI- Cerec,
1984. Volver

[2] Vase al respecto Fernn E Gonzlez G, "Aproximacin a la Configuracin Poltica de Colombia"
en Un Pas en Construccin en Controversia, No. 153-154, Bogot, Cinep, julio de 1990, pag. 19-
72. Volver

[3] Vase Francisco Leal B., "La Crisis Poltica en Colombia: Alternativas y Frustraciones", en
Anlisis Poltico, No, 1, mayo- Volver

[4] Max Weber, Economa y Sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 8a. e d., 1987.
Volver

[5] Vase en Coyuntura Social, No. 14, Bogot, mayo de 1996. Volver

[6] Mara Teresa Uribe de Hincapi y Jess Mara Alvarez, Poderes y Regiones: Problemas de la
Constitucin de la Nacin Colombiana, Medelln, Universidad de Antioquia, 1987, pg. 13.
Volver

[7] Fernn E Gonzlez, 'Tradicin y Modernidad en la Poltica Colombiana", en Osear Delegado y
otros Modernidad, Democracia y Partidos Polticos, Bogot, Fidec-Fescol, 1993, pg. 18. Volver

[8] Cesar Gonzlez, Muoz, Los Muertos que Vos Matis,en Poder & Dinero, No. 50,
Bogot,septiembre de 1997, pgs 75 y 76. Volver

[9] Vase al respecto Armando Montenegro, "Lineamientos del Nuevo Plan de Desarrollo", en
Anif, Subsiste el Futuro: Constitucin Poltica y Econmica, Bogot, 1991 Volver

[10] Mauricio Archila N., "Tendencias Recientes de los Movimientos Sociales", en Francisco Leal B.
(compilador), En Busca de la Estabilidad Perdida. Actores Polticos y Sociales en los Aos Noventa,
Bogot, Tercer Mundo-IEPRI-Colciencias, 1995, pg. 263. Volver

[11] Departamento Nacional de Planeacin, Cuentas Nacionales,. 1994. Volver

[12] Vase al Respecto, James O'Connor, The Fiscal Crisis of the State, New York, Saint Martin
Press, 1973, y Claus Offe, Contradictions of the Welfare State, Cambridge, The MIT Press, 1993.
Volver

[13] James O'Connor, The Fiscal Crisis..., pg. 6 Volver

[14] Vase Contralora General de la Repblica, Informe Financiero, diciembre, 1994. Vase
Fedesarrollo-lnstituto Ser, Coyuntura Social, No. 17,
noviembre de 1997, pg. 42. Volver

[15] Vase Fedesarrollo-lnstituto Ser, Coyuntura Social, No. 17, noviembre de 1997, pg. 42.]
Vase Fedesarrollo-lnstituto Ser, Coyuntura Social, No. 17, noviembre de 1997, pg. 42. Volver

[16] William C. Smith, "Consolidacin Poltica y Proyectos Neoliberales en Democracias Frgiles",
en: Cono Sur, vol. X, No. 5 diciembre de 1991, p. 26. Volver

Links:
http://www.cric-colombia.org/portal/red-amcic-emisoras-indigenas/hacia-una-politica-publica-de-
comunicacion-para-los-pueblos-indigenas-de-colombia/
http://20deabril.org/incidenciapolitica/cosejomedios/participar-en-la-construccion-de-una-
politica-publica-en-comunicacion-y-cultura
http://www.voltairenet.org/article143677.html

En ms de una ocasin sale lo que no se espera: las imprevistas consecuencias de la Constitucin
de 1991


El argumento central de este oportuno libro es que la Constitucin de 1991, buscando corregir
algunos vicios tradicionales del pas y resolver problemas antiguos, cre algunas instituciones que
terminaron, en forma imprevista -como ocurren casi siempre las cosas en el mundo de la poltica,
donde, como en el poema de la perrilla, casi siempre sale lo que no se espera-, perjudicando el
desarrollo y el progreso del pas. Las formas concretas que adopt la descentralizacin, sobre todo
en sus aspectos fiscales, el debilitamiento del sistema poltico bipartidista y la fragmentacin de
las organizaciones polticas, y la creacin de un sistema de defensa judicial de los derechos
humanos, llevaron a que la asignacin de recursos pblicos se desviara por el esfuerzo de lograr
los apoyos polticos requeridos para actuar en un sistema sin partidos fuertes, y a que las
sentencias judiciales desviaran en formas inesperadas y a veces muy costosas el gasto social.

Este libro me produce una serie de reacciones encontradas. A pesar de mi sesgo a favor de los
derechos humanos, estoy de acuerdo en que la Constitucin de 1991 ha tenido muchos aspectos
negativos, y por ello comparto la preocupacin de los autores del libro por el impacto econmico
de la Constitucin de 1991. Desde su expedicin me pareci que poda tener un impacto negativo
sobre la economa e incluso sobre la poltica.

En 1991 yo estaba de Consejero de Derechos Humanos, y particip en una comisin que, en el
ministerio de gobierno, bajo la coordinacin del viceministro Andrs Gonzlez Daz,. Particip en la
elaboracin de los anteproyectos de articulado sobre ese tema. All plante en varias ocasiones mi
preocupacin por la tendencia a convertir en derechos de ejecucin directa los derechos
econmicos y sociales. En mi punto de vista, la Constitucin dejaba unas reas confusas que se
prestaran a interpretaciones difciles, en particular para decidir qu derechos eran fundamentales
y por lo tanto exigibles mediante una tutela Segn mi interpretacin, que recog en una
conferencia dictada en la Procuradura General de la Nacin , el derecho de tutela sera aplicable,
por ejemplo, para impedir que una persona sea excluida del acceso a un hospital, en caso de
emergencia, pero no para obligar al Estado a tener un determinado nivel de hospitales o centros
de salud. Esto diferencia la obligacin del Estado de asignar los recursos existentes en forma no
discriminatoria de la obligacin, de cumplimiento gradual, de ampliar los servicios o crear las
condiciones para el pleno disfrute de los derechos de orden social, econmico y cultural Lo que
yo tema ocurri, y las Cortes adoptaron una forma de interpretacin, que tiene, adems de costos
fiscales graves, un efecto poltico: segn escrib en esos aos, la Constitucin no solamente
seal los derechos exigibles del Estado, sino que defini como derechos temas que hacen parte
de la controversia poltica. Al hacerlo, despolitiz la bsqueda de metas sociales y cre un
ambiente en el que el desarrollo econmico y social no se logra a travs de la poltica y la
participacin democrtica, sino mediante demandas en los tribunales El otro tema que me
pareca mal definido era el de las competencias municipales, al generar transferencias gratuitas a
los municipios, con independencia de su esfuerzo fiscal, pues tenda a volver rentistas a las
regiones, favoreca la irresponsabilidad de las administraciones locales y llevaba a convertir las
transferencias y regalas del Estado en un botn que trataban de capturar empresas polticas ms o
menos delictivas y clientelistas en muchos lugares del territorio nacional.

Esta prevencin sobre los impactos negativos de la constitucin me hace leer con simpata los
esfuerzos de este libro, que, a partir de una pregunta ms general porque Colombia ha crecido
menos que el resto de Amrica Latina desde 1994 a hoy- ofrece una respuesta un poco ms amplia
de los males de la constitucin. En efecto le atribuye a la Constitucin de 1991 un cambio en las
reglas institucionales y en las estructuras del juego poltico que en su opinin es el factor principal
para explicar esa diferencia. No voy a entrar en la discusin detallada del argumento, que me
parece que se desarrolla en forma muy completa y documentada, pues no tendra tiempo.

Quiero simplemente sealar que, aunque estoy de acuerdo con gran parte de los detalles y
discusiones del libro, y con muchos de sus argumentos especficos, sus conclusiones generales no
me convencieron del todo. No tengo dudas de que la constitucin ha creado cambios negativos en
algunos elementos de los procesos de formulacin de polticas econmicas y cre distorsiones
substanciales en la asignacin de recursos pblicos. Y sin duda, esos cambios tienen impacto sobre
el crecimiento. Pero creo que para probar que la Constitucin del 91 es la principal responsable
hara falta mucho ms informacin y datos ms claros y contundentes. En forma esquemtica voy
a sealar donde estn mis dudas.

Me parece que el libro se apoya en premisas y supuestos que no se discuten, que dan por obvios,
pero soy muy dudosos. El supuesto general ms importante es la preferencia implcita o a veces
explcita por los procesos centralizados de toma de decisiones. El modelo implcito de fondo es
que antes los presidentes podan promover sus reformas econmicas o fiscales con mayor
facilidad y que la Constitucin de 1991 hizo que esto se volviera ms difcil, porque introdujo
nuevos actores sociales, nuevos participantes, Entre los elementos que uno nota que se presentan
como factores que han daado el proceso de decisin son la democratizacin del pas, el
debilitamiento del poder de los partidos tradicionales e incluso la diversificacin de la economa,
que al dejar de estar centrada en el caf abri el camino a una fragmentacin de los gremios y a
un aumento en los actores econmicos. Sin duda, las decisiones son, desde el punto de vista del
presidente, menos fciles, pero no se si esa es la perspectiva vlida. Y esta perspectiva lleva a un
supuesto derivado, y es que el efecto de este proceso de desconcentracin es favorecer las
decisiones que favorecen intereses privados el argumento es plausible- frente a las decisiones
que responden a intereses ms generales. Mi hiptesis es, por el contrario, que las decisiones
democrticas, en un ambiente con una concentracin menor del poder, deben ser las ms
apropiadas para el desarrollo econmico, y adems se prestan menos a favorecer a gremios
particulares que las que se tomaban cuando uno o dos gremios dictaban la poltica econmica.
Tienen ms poder de sacarle subsidios al Estado los caeros o los floricultores que la Andi de los
aos 40 y 50 cuando impuso el modelo de crecimiento basado en la proteccin a ultranza del
mercado interno?. Yo, por mi parte, lo dudo. Estos supuestos implcitos son muy fuertes, y llevan
a mostrar todo lo que perdimos al cambiar el sistema de los auxilios parlamentarios, transparente
y legal, por los mecanismos ms informales de apoyo sectorial de hoy. Si antes solo hubiramos
tenido los auxilios, bueno y sano. Pero es que tambin tenamos todo lo dems, los subsidios
sectoriales, la captura de la poltica econmica por los gremios, etc.

La informacin aducida no me parece del todo convincente, a pesar de que es rica y novedosa. La
afirmacin bsica misma me parece que debe ponerse en contexto. Si hemos crecido menos en el
perodo 1991-2008, esto se debe fundamentalmente a una crisis que yo considerara difcil atribuir
a la constitucin: los aos de cada y estancamiento de la economa de 1997-2000. La debilidad
poltica de los gobiernos de Samper y Pastrana y su incapacidad para responder a las dificultades
econmicas en forma adecuada se debi en gran parte a factores distintos a la constitucin: el
cuestionamiento de le legitimidad del gobierno de Samper, el carcter minoritario del gobierno de
Pastrana. En ambos casos, creo que la respuesta econmica del gobierno fue razonable, pero sus
efectos estaban muy limitados por las necesidades polticas de los dos presidentes y sobre todo,
por un ambiente de desconfianza nacional, producida en parte por una poltica de negociacin con
la guerrilla que mostraba a un estado dbil, en un momento en el que aumentaba
dramticamente el nivel de violencia del pas. Esta desconfianza lleg al punto de que muchos
vieran a Colombia como en Estado fallido, una caracterizacin que considero totalmente
arbitraria y sin bases suficientes, pero que penetr en la opinin de amplios sectores. En todo
caso, esta sensacin afect en forma muy fuerte la inversin: muchos ricos se fueron del pas,
muchos capitales salieron y esto desinfl las expectativas que haban creado los buenos aos de
1991-1996. Todava yo veo esas crisis como crisis de confianza, ms que como crisis producidas
por la poltica econmica, que me parece que sigui siendo razonable. Del mismo modo, hay
muchas afirmaciones de detalle que me parecen equivocadas y, al menos en la discusin de los
cambios constitucionales, simples erratas: muchos de los cambios que se atribuyen a la
constitucin de 1991 estaban vigentes desde antes, y mucho de lo que se atribuye a 1968, como
los auxilios parlamentarios, exista desde 1886. O argumentos discursivos no apropiados: como
ejemplo de lo diverso polticamente que se volvieron los ministerios a fines de los ochenta se
presenta precisamente al nico que fue homogneo, el de Barco. Los ejemplos seran muchos...

Mi tercer argumento es que me parece que el libro sobre estima el impacto de la Constitucin
sobre el crecimiento, porque parte del supuesto de que las polticas econmicas son el factor
fundamental en el crecimiento. Yo creo que son importantes, pero me parece que con malas o
buenas polticas econmicas se puede crecer, con gasto publico del 10 o del 20 o del 50% del PIB,
siempre que los agentes econmicos encuentren reglas en las que puedan confiar e incentivos
adecuados. Las polticas econmicas son para m muy secundarias y casi siempre lo ms
importante que logran hacer en este campo es no hacer dao, no distorsionar demasiado las
cosas. Probablemente es un supuesto profesional de los economistas del sector pblico el que los
hace creer que lo que hacen es decisivo, y que las dificultades que crea la constitucin para hacer
reformas integrales se vuelve fatal. Pero yo tengo mis dudas.

Y estas dudas las extiendo tambin a la idea implcita de la importancia de estar haciendo
reformas. Sin duda, hay momentos en que es importante hacer reformas, como ocurra en 1991
en relacin con el orden poltico, pero incluso en ese momento yo, que en este tema soy un
conservador radical, sent que se estaba cometiendo un gran error al no limitarse a reformar
algunas cosas de la constitucin y meterse en la vacaloca de una nueva constitucin, en el que
para arreglar unas cosas se iban a daar otras que estaban funcionando bien. Mi posicin es, en
general, que mientras menos reformas, mejor. Por eso, no veo con tanta preocupacin este
impacto de la constitucin: me parece que lo que ha ocurrido, por ejemplo, que ha hecho que se
necesite una reforma constitucional bastante bien lograda en mi opinin- para arreglar los
errores originales reales en el sistema las transferencias, es ms bien positivo, y me imagino cmo
habra sido el baile con esas transferencias si hubiera sido fcil reformarlas cada dos o tres aos.

En resumen, mi sensacin es que aunque la constitucin tiene muchos elementos discutibles, en
los aspectos econmicos me sigo ateniendo a mi diagnstico y al de Salomn Kalmanovitz, de que
el dao est sobre todo en el costo fiscal que introduce, no porque sea malo que el estado crezca,
sino porque no est basado en una deliberacin poltica que obligue a decidir tambin sobre cmo
se va a financiar. Y comparto lo que argumento, sobre este mismo tema, Mauricio Prez, cuando
trat de mostrar en 2001 que la idea de que el manejo clientelista del sistema presupuestal no era
el resultado de una constitucin que haba amarrado las manos virtuosas de los presidentes, sino
que eran en buena parte los presidentes los que haban impulsado ese sistema por razones ajenas
a las necesidades constitucionales. Al leer las narraciones tan detalladas de este libro, muchas
veces quedo todava ms convencido de que fueron los presidentes los que, por debilidades
polticas, que se produjeron por razones coyunturales ms que institucionales, o por su afn de
consolidar un apoyo que les permitiera seguir siendo tan poderosos como en los aos del Estado
de Sitio, hicieron todo lo posible para desarrollar un sistema que les permitiera ampliar su poder
poltico repartiendo beneficios fiscales.


Jorge Orlando Melo

Comentario en la presentacin del libro: Consecuencias imprevistas de la Constitucin de 1991,
Bogot, noviembre de 2009, Fedesarrollo.
(Eduardo Lora y Carlos Scartascini). Consecuencias imprevistas de la constitucin de 1991. Los
otros autores son Mauricio Crdenas, Mnica Pachn, Carolina Meja, Mauricio Olivera Guillermo
Perry, Marcela Eslava y Marcela Melndez).

Publicada en Jaime Sann Greiffestein, Jorge Orlando Melo, Jaime Vidal Perdomo y Jaime Giraldo
ngel, La Nueva Constitucin, Bogot, Procuradura General de la Nacin y Escuela Judicial Rodrigo
Lara Bonilla, 1992