AO 15 N.

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JUNIO de 2014
2
LA REVISTA AGRARIA / 163
ace unas semanas, el gobierno de Ollanta Humala puso a consulta pblica
su propuesta de Plan Nacional de Diversificacin Productiva
1
. Las razones
que justifican este plan son conforme al documento difundido varias,
entre ellas: nivel de productividad bajo y heterogneo, empleo informal
omnipresente, gran desigualdad en los ingresos, escasa innovacin, dbil
institucionalidad, y canasta exportadora an poco diversificada y concentrada en
recursos naturales. Por lo dems, reconoce lo preocupante del contexto externo,
debido a la lenta recuperacin de los pases desarrollados y la reduccin de la
tasa de crecimiento de China, as como la finalizacin del viento a favor de la
evolucin de los precios de las materias primas.
Esta iniciativa debe saludarse, pues constituye un paso para alejarse del
piloto automtico neoliberal que ha conducido la economa peruana en las
ltimas dos dcadas. Es el reconocimiento tardo de que el crecimiento econmico
no significa necesariamente desarrollo econmico, y de que, adems, reposaba
sobre bases muy endebles.
La fase actual del plan propuesto es todava muy general y debe ser
desarrollada con los insumos que los ciudadanos alcanzarn al gobierno,
precisamente a travs de la consulta pblica. Aun as, desde ya puede afirmarse
que la agricultura no ha merecido la atencin que debiera.
En general, el plan mira mucho hacia la economa exportadora y poco hacia el
fortalecimiento del mercado interno. Como se sabe, la mayor parte de nuestra
agricultura no es de exportacin, y uno de los principales problemas es la baja
productividad de la agricultura orientada al mercado interno, de la que dependen
ms de dos millones de productores, la llamada agricultura familiar.
El plan, que considera como eje central de la propuesta el aumento de la
productividad, aparentemente presta ms atencin al mundo empresarial urbano
y productor de bienes transables, exportables. No es que ignore el problema el
documento constata el hecho de que el valor agregado por trabajador, en el sector
agrario, es diez veces menor que en el sector minero y cinco veces menor que en
el manufacturero, pero lo menciona ms bien como un elemento de diagnstico,
sin que luego se muestre qu hacer con tan inmensa disparidad.
El hecho es que una buena parte de la agricultura familiar tiene un amplio
margen de mejoramiento de su productividad (alguna, incluso, puede competir en
rendimientos con cualquier otro pas del mundo, como es el caso de los
productores de arroz en la costa). Dado que agrupa como ya se mencion a
un par de millones de productores, los efectos agregados seran muy grandes y
superiores a los de muchas otras ramas de la economa.
Sus impactos sobre la reduccin de la pobreza, el empleo, la seguridad
alimentaria y la distribucin de ingresos seran, ciertamente, mayores (como
reiteradamente afirman los estudios del Banco Mundial). Inversiones masivas
que contribuyan a un mejor y ms productivo uso de los activos de los agricultores
familiares (tierra, agua, conocimientos sobre la realidad local, etc.) y a la reduccin
de sus costos de transaccin (acceso a ms y mejores servicios productivos, a
una densa red vial, a mejor informacin), mejor educacin y atencin a la salud,
etc., tendran efectos econmicos y sociales seguramente espectaculares. Dado
el carcter territorial de muchas de estas intervenciones, todo ello requiere de una
colaboracin multisectorial y una alta voluntad poltica del Gobierno central y los
gobiernos regionales y municipales.
Estaremos a la espera de que la versin ms desarrollada del Plan Nacional
de Diversificacin Productiva tome atencin a la importancia del sector agrario y de
la agricultura familiar.
Nota
1
El texto est en lnea en <http://bit.ly/1iXXlBn>.
6
10
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MESA REDONDA
Identidades indgenas
en tiempos de consulta
La saga del perro del
hortelano
Ley de seguridad
alimentaria y
nutricional: un paso
importante
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Di r ec t or
Fernando Eguren
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Laureano del Castillo, Javier Alvarado,
Beatriz Salazar, Ricardo Marapi, Pedro
Castillo, Jaime Escobedo, Miguel Pintado
Cor r ec c i n/Di agr amac i n
Antonio Luya / Jos Rodrguez
Distribucin gratuita con La Repblica el
ltimo mircoles de cada mes.
Fernando Eguren
Director
Plan Nacional de Diversificacin Productiva: dnde est el agro?
Siento que nos ven
como personas raras
y sin derechos. Nos
ven como un objeto.
Entrevista a la lideresa
indgena quechua Gladis
Vila Pihue
JUNIO de 2014
3
La agricultura familiar hasta hace
poco, invisible para la poblacin ur-
bana y los polticos est cobrando cada
vez mayor importancia en la agenda in-
ternacional y en las agendas nacionales
de un nmero creciente de pases.
Qu es la agricultura familiar?
Existen mltiples definiciones de agri-
cultura familiar, pero todas ellas subra-
yan dos caractersticas comunes: la fa-
milia conduce el predio, y sus miembros
conforman la mayor parte de la mano de
obra. Ocasionalmente pueden contratar
mano de obra asalariada, en ciertos pe-
riodos, por lo general en la siembra y la
cosecha, pero es raro que tengan con-
tratados permanentes.
Un reciente estudio de Lowder et al.,
publicado por la FAO
2
, al que haremos fre-
cuente referencia, resalta la diversidad de
definiciones. En Brasil, as como en otros
pases, se agrega, a los dos rasgos men-
cionados, la fijacin de un lmite superior
para el tamao del predio (variable segn
la regin y el tipo de tierras) y el que la
mayor parte de los ingresos familiares pro-
vengan de la finca. De acuerdo con esos
criterios, en Brasil, el 84% de las fincas son
familiares, poseen el 24% de las tierras agro-
pecuarias y participan con cerca del 38%
del total de la produccin agrcola.
En EE.UU., la agricultura familiar se defi-
ne como aquellos emprendimientos agr-
colas en donde el operador y sus familia-
res son propietarios de la mayora de la
empresa. Con este criterio, el 97.7% de las
fincas son familiares. Pero hay un impor-
tante segundo criterio: el nivel de los in-
gresos anuales. As, las fincas familiares
pequeas son aquellas que tienen in-
gresos anuales menores de US$.350 mil
(S/.980 mil a la tasa de cambio de S/.2.80
por dlar); las fincas familiares medianas,
entre ese monto y US$.1 milln; las fincas
familiares grandes, ms de US$.1 milln.
Poca duda cabe de que en el Per una em-
presa agraria con esos niveles de ventas
aun la de los pequeos difcilmente
sera considerada agricultura familiar.
En efecto, muchas definiciones de
agricultura familiar agregan, adems de
las mencionadas, otras caractersticas:
escasez de activos a los que tiene acce-
so insuficiente tierra en cantidad o ca-
lidad, escaso acceso a servicios finan-
cieros y no financieros, y altos costos
de transaccin. Las diferentes definicio-
nes no solo tienen un inters acadmi-
co; por el contrario, dan lugar a diferen-
tes polticas y estrategias de desarrollo
agrario y rural.
Importancia de la agricultura
familiar en el mundo
A propsito de la declaracin, por
Naciones Unidas, de 2014 como Ao In-
ternacional de la Agricultura Familiar, la
FAO
3
, en el estudio citado, ha congrega-
do informacin de la mayor parte de pa-
ses para mostrarnos cul es el peso glo-
bal de la agricultura familiar.
El necesario reencuentro con la
agricultura familiar
Fernando Eguren
1
En Per, la agricultura familiar agrupa alrededor del 90%
de todas las unidades agropecuarias y da empleo a cerca
del 80% de los trabajadores agrarios. F
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4
LA REVISTA AGRARIA / 163
Se estima que existen alrededor de 570
millones de fincas o unidades agrope-
cuarias en el mundo, de las cuales ms
de 500 millones estn consideradas
como agricultura familiar. Son mayora
en todos los continentes, as como en
todos los pases, sean ricos o sean po-
bres. Segn la informacin recogida, las
fincas de extensin menor de 10 hect-
reas son el 76% del total de fincas de
los 34 pases de ms altos ingresos del
planeta
4
.
Los agricultores familiares trabajan un
apreciable porcentaje de las tierras agr-
colas del mundo, como puede apreciarse
en el cuadro 1.
Aunque las dimensiones de los pre-
dios familiares pueden variar mucho en
cada pas segn la dotacin de recur-
sos, la presin demogrfica, la estructu-
ra de propiedad de la tierra, etc., en
todos ellos ocupan los rangos de tama-
o ms pequeos. Ahora bien, como toda
estructura social y econmica, la estruc-
tura de las fincas por tamao es cambian-
te. Cul es la tendencia general? Au-
menta el tamao promedio de las fincas
o se reduce? Lowder encuentra que las
tendencias varan segn los pases: en
los de altos ingresos, el promedio del ta-
mao de las fincas tiende a aumentar. Lo
contrario ocurre en los pases y regiones
de ingresos medios y bajos, donde el
promedio de tamaos se va reduciendo:
en la regin de Amrica Latina y el Cari-
be, esto ocurre en 18 de 25 pases; tan
solo en 7 aumentan.
En el Per, cmo estamos?
En diferentes nmeros, LRA ha dedi-
cado varios artculos a la agricultura fa-
miliar, incluyendo la edicin de mayo
pasado
5
. El Per es uno de los pases de
la regin, en donde la agricultura familiar
tiene mayor peso: agrupa alrededor del
90% de todas las unidades agropecua-
rias, aun cuando tambin es ampliamen-
te mayoritaria en Argentina (75%), Brasil
(84%), Chile (95%), Colombia (87%) y
Ecuador (88%)
6
.
La importancia de la agricultura fa-
miliar se debe no solo al hecho cono-
cido de que provee la mayor parte de
alimentos que el pas consume (segn
el Censo Agropecuario, el 75% de las
tierras cultivadas con alimentos estn
en fincas menores de 10 hectreas),
sino a su capacidad de generar em-
pleo. Esto ocurre tanto en el Per como
en otros pases de la regin. Aqu,
considerando la informacin de la Ena-
ho 2012, la agricultura familiar da em-
pleo a cerca del 80% de los trabajado-
res agrarios, mientras que las empre-
sas formales que envan obligadamen-
te informacin al Ministerio de Traba-
jo sobre los contratos de trabajo, so-
lamente emplean al 4% (alrededor de
160 mil) del total.
Activos y territorios
Cules son las potencialidades de
esta agricultura familiar? Hay amplias
evidencias en diferentes partes del
mundo y en el Per, de que, dadas cier-
tas condiciones favorables, la agricul-
tura familiar tiene un importante mar-
gen para mejorar su desempeo eco-
nmico. Pero ello depende de varios
factores, entre los cuales estn la do-
tacin de activos sobre todo, tierra,
capital y trabajo y el contexto terri-
torial (institucionalidad, infraestructu-
ra, recursos naturales, presencia del
Estado, etc.), el cual puede ser un fac-
tor favorable o desfavorable para la
puesta en valor de los activos.
Es muy diferente la situacin de un
agricultor que vive y trabaja en un con-
Finca familiar en Brasil, pas en el que el 84% de los predios son familiares. Las fincas poseen el 24%
F
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Cuadr o 1. Ti er r as t r abaj adas por l a
agr i c ul t ur a f ami l i ar (%)
Amrica del Norte y Central 83%
Amrica del Sur 18%
Europa 68%
frica 62%
Asia 85%
Brasil 25%
Estados Unidos 78%
Fuente: Elaboracin propia, con informacin de
<http://bit.ly/1ovta4D>.
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5
Activos
suficientes
Contexto
desfavorable
Contexto
favorable
Activos
insuficientes
A
B
C
Fuente: Julio A. Berdegu y Ricardo Fuentealba, Latin America: The State of Smallholders in Agriculture. IFAD 2011.
Gr f i c o 1. Gr f i c o 1. Gr f i c o 1. Gr f i c o 1. Gr f i c o 1. Ti pos de agr i c ul t ur a f ami l i ar segn dot ac i n de ac t i vos y c ont ac t o
texto territorial con instituciones con-
solidadas, buena infraestructura vial,
energa elctrica, economa diversifica-
da, con acceso a informacin, a servi-
cios financieros y no financieros, que
otro que, aun contando con la misma
dotacin de recursos, carece de las con-
diciones mencionadas. Berdegu y
Fuentealba
7
expresan en el grfico 1
(pensado para Amrica Latina, pero que
se aplica bien al caso peruano) esta in-
teraccin entre activos y contextos te-
rritoriales.
Los agricultores en el cuadrante su-
perior izquierdo del grfico, con ms
activos (grupo A), se ubican en con-
textos territoriales favorables, donde la
productividad de sus activos es mayor
y se encuentran plenamente integrados
al mercado. El grupo B tiene algunos
activos, pero no los suficientes o no
estn en un contexto en el que puedan
ser puestos totalmente en valor. Segn
Berdegu y Fuentealba, este grupo, que
suele ser importante en nmero, es
poco visible y es marginado por las
polticas pblicas, pues no es lo sufi-
cientemente pobre (por lo que est ex-
cluido de las polticas sociales) ni lo
suficientemente empresarial para
merecer la atencin promotora del Es-
tado. Sin embargo, representan la
mejor oportunidad [...] para las polti-
cas y estrategias pblicas orientadas a
revitalizar las sociedades rurales y para
promover un crecimiento econmica y
socialmente inclusivo (p. 10). El gru-
po C est conformado por agricultores
con escasos activos y con territorios
poco dinmicos o con una actividad
econmica adversa, lo que les obliga a
recurrir a otras fuentes de ingresos.
No es usual en la literatura sobre
agricultura familiar combinar estos
dos factores dotacin de activos y
contextos territoriales, pero es, sin
duda, de gran importancia para sus-
tentar polticas adecuadas para su
desarrollo: estas deben orientarse no
solo a proveer o mejorar los activos,
sino tambin a desarrollar los territo-
rios. El desarrollo de la agricultura fa-
miliar se puede dar siempre y cuando
se encuadre en polticas de desarrollo
territorial.
Notas
1
Socilogo. Presidente del Cepes.
2
Lowder, S. K.; Skoet, J. y S. Singh. 2014. What
do we really know about the number and distri-
bution of farms and family farms worldwide?
Background paper for The state of food and
agriculture 2014. ESA Working Paper N.
o
14-
02. Roma, FAO. <http://bit.ly/1leWTAb>.
3
Organizacin de las Naciones Unidas para
la Alimentacin y la Agricultura, conocida
como FAO por sus siglas en ingls.
4
Lowder et al., op. cit, anexo 6.
5
F. Eguren. Las polticas para fortalecer la
agricultura familiar. <http://bit.ly/
1rjKw6s>.
6
FAO. Perspectivas de la agricultura y del
desarrollo rural en las Amricas: una mira-
da hacia Amrica Latina y el Caribe. 2014,
p. 176. <http://bit.ly/1svnf5R>.
7
En Julio A. Berdegu y Ricardo Fuenteal-
ba. Latin America: The state of smallhol-
ders in agriculture. IFAD. 2011, p. 9.
de las tierras agropecuarias y participan con cerca del 38% del total de la produccin agrcola.
6
LA REVISTA AGRARIA / 163
Mesa redonda
Identidades indgenas
en tiempos de consulta
Fernando Eguren y Ricardo Marapi
A dos aos de la promulgacin de la tan esperada
Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indgenas y
Originarios, queda en evidencia que el gobierno del
presidente Ollanta Humala tiene poca voluntad pol-
tica para implementarla como un mecanismo de di-
logo para dar solucin a los conflictos sociales. In-
cluso, desde varios sectores empresariales se est
planteando la posibilidad de derogarla porque la con-
sideran un lastre u obstculo para las inversiones.
Uno de los temas en debate en torno a la aplica-
cin de la consulta previa es definir al beneficiario o
sujeto de este derecho, lo cual lleva a reflexionar acer-
ca de los dinmicos cambios histricos alrededor del
concepto de lo indgena y la revaloracin o auto-
rreconocimiento que ocurre actualmente en el pas.
(Ver, en esta edicin, la entrevista a la dirigente ind-
gena Gladis Vila,
quien por motivos de
fuerza mayor no pudo
participar en la mesa
redonda.)
La Revista Agra-
ria realiz un conver-
satorio sobre estos
temas, con la partici-
pacin del antroplo-
go Richard Smith, di-
rector ejecutivo del
Instituto del Bien Co-
mn (IBC), con ms
de cuarenta aos
acompaando el pro-
ceso de los movimientos indgenas en el Per; el
abogado Pedro Castillo, investigador del Centro Pe-
ruano de Estudios Sociales (Cepes), experto en le-
gislacin rural y campesina; y el antroplogo Jaime
Urrutia, investigador principal del Instituto de Estu-
dios Peruanos (IEP), especialista en temas relaciona-
dos a comunidades campesinas.
LRA: Existe una pregunta que an no ha sido cla-
ramente respondida en el pas, tanto por la compleji-
dad del tema como por sus implicancias sociales,
econmicas y polticas. Qu es ser indgena?
Quin lo es? Qu grupos en el Per deberan ser
considerados indgenas?
J. Urrutia: No es fcil contestar a una pregunta
acerca de un trmino que ha servido para excluir a la
poblacin indgena. El uso de las palabras indio o
indgena ha sostenido un discurso de mestizaje,
impuesto en nombre de la integracin de todos. Se
ha vendido un discurso convertido en sentido
comn segn el cual somos pases mestizos. Y al
decir pases mestizos las diferencias se borran, y
se mantienen los sistemas de propiedad, de subor-
dinacin y de dominacin. Por tanto, no es fcil
definir quin es indgena. En los ltimos tiempos, a
partir del Convenio 169 de la OIT, vuelve al escena-
rio el tema indgena y tambin la necesidad de la
consulta previa. Sin embargo, en el Per es difcil
que haya una autodefinicin como tal. La gente se
identifica como lo que es; dice: yo soy ashaninka,
o yo soy comunero de Canchis, o yo soy aw-
ajun; es decir, las autopercepciones no implican el
trmino indgena. Desde mi punto de vista, no est
mal el trmino pueblos originarios, pero an hay
mucho por debatir. Con las etnias de la Amazona
no hay discusin, porque ellas mismas se autodefi-
nen como tales. Con los pueblos aimara y quechua
la definicin pasa por las organizaciones comuna-
les, porque estas son las instituciones ms repre-
sentativas de estos dos pueblos. Al final estamos
hablando de percepciones o de autopercepciones.
En el Per, lo indgena siempre es lo que est ms
arriba. Por ejemplo, cuando preguntas: Quin es
el indio?, todos te responden: El que est arri-
ba. Llegas a la punta del cerro y ya no hay a quin
preguntarle. Indgena es una palabra asociada, aqu,
en nuestro pas, a tantas cosas peyorativas, que es
difcil reivindicar el trmino. Tendra que existir un
Richard Smith: Es viable un
Estado o un pas que deja abierta la
explotacin de todos sus recursos,
sin restricciones de tiempo, de
condiciones, etc.? Para m no es
viable.
JUNIO de 2014
7
movimiento muy fuerte para que la pa-
labra misma fuese reivindicada.
R. Smith: Es una pregunta, sobre todo
para el Per, difcil de contestar, porque
aqu existe ms confusin y resistencia
sobre el trmino indgena que en otros
pases andinos. En los aos cincuenta y
sesenta haba una idea ms clara acerca
de quin era indgena y quin no lo era.
En aquella poca empieza a tener peso el
discurso sobre el mestizaje y el campesi-
no, que iba en contra de una identidad
ms originaria. Tambin hay que desta-
car las diferencias que existen entre los
Andes y la Amazona. Histricamente,
estas se relacionan con la forma en que
la colonia espaola gestion espacios en
el Per. En los Andes hubo mucha ms
mezcla que en la Amazona. Hay muchos
factores que hacen que este tema sea
muy difcil.
P. Castillo: Analizando el tema desde
el derecho, me atrevera a decir que en el
Per, a travs de la legislacin, tcitamen-
te se ha reconocido a los indgenas en las
comunidades campesinas y nativas. Sin
embargo, el problema est en la ambige-
dad del trmino. Al no querer reconocer-
se de manera fehaciente quin es indge-
na, se crea confusin cuando se interpre-
tan las normas y finalmente no se sabe
quin es el sujeto de derecho. Por eso no
se puede aplicar el Convenio 169 y el de-
recho a la consulta. El Estado no quiere
reconocer que la comunidad campesina
puede ser indgena y debido a ello no re-
conoce su derecho a la consulta. El Esta-
do juega con la ambigedad y con la in-
definicin de este sujeto. Sin embargo,
tcitamente s lo ha reconocido con otras
normas, como en la Ley General de Co-
munidades Campesinas
1
. Adems, el
propio Estado peruano, mediante comu-
nicaciones oficiales a la OIT
2
en la dca-
da del noventa, reconoci que en el Per
las formas indgenas son las comunida-
des campesinas y nativas. En el actual
contexto eso no es conveniente para al-
gunos, pues estamos en una economa
movida por la explotacin de los recur-
sos naturales, ubicados sobre todo en
las tierras de comunidades campesinas
y nativas. Por esta razn elaboran una
base de datos con un listado de los ind-
genas. Para el Estado, aquel que no est
en esa lista no es indgena; por lo tanto,
no le aplica sus derechos. El actual dis-
curso de los gobernantes es: Si t usas
jeans y celular, entonces ya no eres ind-
gena y jams te voy a dar un proceso de
consulta. El ejemplo claro es que, a tres
aos de la Ley de Consulta Previa, nin-
gn proceso se ha realizado en la parte
andina sobre temas de minera.
R. Smith: Eso va combinado con inte-
reses econmicos: los de arriba estn asen-
tados sobre el oro, el cobre, etc., y el Esta-
do no los quiere consultar. Pero tambin
tiene que ver con temas de identidad: a
mediados de los setenta, la identidad in-
dgena unific a indgenas en Australia,
EE.UU., India y diferentes partes del mun-
do, pero no exista entonces ese discurso
en los Andes peruanos, donde an rega
el discurso de la lucha campesina. Tengo
la impresin de que el discurso est em-
pezando a cambiar: uno nuevo est sa-
liendo de la CCP, la Onamiap
3
y varias
organizaciones que estn reconocindo-
se como indgenas y empiezan a reflexio-
nar que tambin les corresponden esos
derechos. Hace poco estuve en Puno,
con las organizaciones campesinas, in-
dgenas y originarias. En medio de un
conversatorio les pregunt: Cuntos
de ustedes son indgenas?. Solo se alz
una mano por aqu y otra por all. Pero
cuando pregunt: Cuntos son de fa-
milias o comunidades originarias?, en-
tonces todas las manos se alzaron. Mu-
cho depende del lenguaje que se usa.
Nadie tena dudas de que pertenecan a
comunidades originarias y que, por lo
tanto, tienen derecho a consulta.
LRA: La vigente Ley de Consulta Pre-
via a los Pueblos Indgenas tiene un ca-
rcter no vinculante. Esto es suficien-
te para respetar los derechos de las po-
blaciones indgenas? Es viable una pro-
puesta que establezca el carcter vincu-
lante de la consulta previa?
J. Urrutia: No basta con que no sea
vinculante. Debera serlo, pero as est
la norma. Adems, la Ley de Consulta
Previa parece ser la nica norma dirigi-
da hacia las poblaciones indgenas, pues
actualmente no hay ninguna otra tan im-
portante. Dnde est la educacin bi-
linge para los pueblos indgenas?
Dnde est el sistema de salud que
tome elementos indgenas para imple-
mentarse? Parece que la consulta pre-
via es lo nico dirigido a los pueblos
indgenas, porque en el resto de accio-
nes no existe ninguna particularidad in-
dgena, a pesar de que la Constitucin
dice que somos un pas multicultural.
No se hace, simplemente porque no exis-
te una poltica para los pueblos indge-
nas. Ms all de la Ley de Consulta Pre-
via, debera insistirse en un proceso de
titulacin claro de las comunidades y
de los pueblos. Los ltimos datos mues-
tran que la mayor parte del territorio de
las comunidades donde se va a realizar
la consulta no est inscrita, ni medida,
ni georreferenciada. Esto promueve una
trampa en la Ley de Consulta, pues en
un territorio no definido se corre el ries-
go de que los funcionarios vayan a un
lugar cercano o anexo y realicen all el
proceso de consulta. Por lo tanto, se
requiere un territorio claramente defini-
do como propiedad y pertenencia de un
grupo, porque, adems, ello le da iden-
tidad. Eso es importante.
Pedro Castillo: El actual discurso
de los gobernantes es: Si t usas
jeans y celular, entonces ya no eres
indgena y jams te voy a dar un
proceso de consulta.
8
LA REVISTA AGRARIA / 163
R. Smith: En muchos Estados del
mundo los indgenas tienen ms poder
de decisin y la consulta es mucho ms
vinculante. Tengo cuarenta y cinco aos
acompaando movimientos indgenas
en el Per y me he dado cuenta de que
los derechos han sido ganados pasito
a pasito y que cada paso es una pelea.
No hay nada regalado en cuanto a dere-
chos para los pueblos indgenas. To-
dos han sido peleados! En el Per, la
ley que refleja el derecho del Convenio
169 no reconoce que aquel sea vincu-
lante. Hay que seguir luchando para
fortalecer ese derecho; en diez o quin-
ces aos podra ser vinculante. Eso no
me preocupa tanto y creo que a los in-
dgenas tampoco, pues muchos de ellos
tienen una visin de muy largo plazo.
Adems, toda relacin entre el Estado
peruano y los indgenas es como un
baile: un paso adelante, un paso atrs;
siempre ha sido as. En los aos que
vengo acompaando el proceso, los
pasos adelante son cada vez ms gran-
des, y vamos ganando.
P. Castillo: En trminos generales, re-
sulta claro que la consulta no es vincu-
lante: eso no est en el Convenio 169 y la
legislacin lo recoge as. Pero si se llega
a acuerdos durante el proceso de con-
sulta, estos acuerdos s son vinculantes
y exigibles. Y cuando no hay acuerdo, el
Estado es el que finalmente decide. La
gran finalidad del proceso de consulta y
del Convenio 169 no est en su carcter
vinculante, sino en garantizar e institu-
cionalizar un proceso de dilogo como
una forma de decidir sobre la repercu-
sin de una serie de medidas que pue-
den afectar a los pueblos indgenas. La-
mentablemente, en nuestro pas el dilo-
go no est institucionalizado y se gene-
ran una serie de distorsiones y descon-
fianzas. Es viable darle un carcter vin-
culante al proceso? S es viable que el
resultado final de las consultas sea obli-
gatorio. Es decir, si no se ponen de acuer-
do en algo, se debera seguir estudiando
el tema hasta llegar a un acuerdo. Pero
cuando el Estado decide sobre un punto
donde no hubo acuerdo, entonces eso
se siente como una imposicin. Ese es el
gran problema. Aclaremos tambin que
si bien el Estado puede decidir al final,
tampoco puede desconocer otros dere-
chos, como a la tierra, a la vida y al agua.
No puede sacrificar los derechos que tie-
nen los pueblos y las comunidades, con
el fin de favorecer a las mineras o a cual-
quier otra actividad extractiva. La con-
sulta es un derecho ms de los indge-
nas, pero las comunidades tienen otros
derechos superiores que el Estado no
puede desconocer cuando aplica una
medida. No podra hacer eso.
R. Smith: Yo hara una contrapregunta:
es viable un Estado o un pas que deja
abierta la explotacin de todos sus recur-
sos, sin restricciones de tiempo, de condi-
ciones, etc.? Para m no es viable. Todo
depende de la visin que tenemos de la
sociedad, del pas y de lo que queremos.
J. Urrutia: El modelo neoliberal eco-
nmico que se implementa desde hace
varias dcadas es el que realmente orde-
na los recursos en el pas. Impide que
existan y funcionen tres elementos: di-
logo, consenso y consulta, debido a que
van contra ese modelo. Por qu creen
que fracasan una gran cantidad de pro-
puestas de dialogo? Por qu en el Per
no se logra un consenso sobre el uso de
los recursos? Adems, somos un pas
donde no existe ninguna tradicin de
consulta y solo hay tradiciones de auto-
ritarismo. La ltima Constitucin perua-
na es el ejemplo ms claro, porque es una
de las pocas que dice: El Estado no in-
terviene en el mercado. Es lo que dice
Richard: todo queda libre. Quieren un
mercado sin Estado, lo que no existe en
ninguna parte. Somos un pas en donde
no hay partidos ni intervencin del Esta-
do. Esta situacin hace que el dilogo, el
consenso y la consulta sean totalmente
secundarios y perifricos. Por eso no es
fcil lograr avances en temas como los
de titulacin de tierras, consulta previa,
uso de recursos, etc.
LRA: Da la impresin de que varios
de los asuntos que ameritan ser consul-
tados a las poblaciones indgenas, como
los impactos socioambientales de las ex-
plotaciones extractivas, deberan tam-
bin ser consultados a las poblaciones
no indgenas potencialmente amenaza-
das. Estos mecanismos de consulta de-
ben ser un derecho de todos los ciudada-
nos? Si es as, cules seran los dere-
chos especficamente indgenas?
J. Urrutia: Ojal tuviramos una de-
mocracia en donde la consulta fuera una
herramienta permanente, pero los nive-
les de desarrollo de la ciudadana en el
Per son bastante dbiles y limitados.
En teora, cuando haya una afectacin,
las consultas deberan hacerse a toda la
Fernando Eguren, director de LRA, en conversacin con los expertos invitados a nuestra mesa
dirigidas a los pueblos indgenas u originarios.
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JUNIO de 2014
9
culturales, sino que implica que las polti-
cas de Estado refuercen sus elementos
culturales, como la educacin bilinge, de
salud, el reconocimiento a sus autorida-
des locales, etc. Existe un campo amplio
donde el Estado peruano no ha tomado
nunca una decisin. Por ejemplo, en cuan-
to al idioma, los procesos judiciales re-
quieren de traductores oficiales para las
lenguas originarias, especialmente el que-
chua y el aimara. Ese es un derecho que
debera ser fundamental! En Huancaveli-
ca, Ayacucho, Cusco y Puno, la mayor
parte de la poblacin habla otra lengua,
adems del castellano. Qu norma existe
y que obligue a ensear esa otra lengua
durante los dos o tres primeros aos de
educacin? Ninguna.
P. Castillo: Recuerdo que por el ao
2000, un grupo de vecinos del distrito
limeo de Miraflores se opona a la cons-
truccin de un estacionamiento subte-
rrneo en el parque Kennedy. Los veci-
nos protestaron, bajo el argumento de
que se afectaba su forma de vivir. Final-
mente, el alcalde de entonces no dio luz
verde a la construccin del estaciona-
miento. Este es un ejemplo de cmo los
vecinos, sintindose perjudicados en su
forma de vida, decidieron protestar, pi-
dieron una consulta a su alcalde y logra-
ron detener un proceso. Si una medida
va a afectar nuestro modo de vida, la
consulta debera ser un derecho de to-
dos los ciudadanos; es lo ms lgico y
natural. Ahora, por qu se da el derecho
de consulta especficamente a las comu-
nidades? Eso pasa por una tradicin le-
gislativa y tambin por una diferencia de
derechos culturales, sociales y econ-
micos. Igualmente, es por un tema de
identidad cultural. Las propias resolucio-
nes de los tribunales internacionales se-
alan que la tierra y el territorio son de-
rechos y recursos esenciales para su
vida. Por esa razn, los pueblos indge-
nas tienen que ser consultados cuando
alguien quiera ejecutar cualquier activi-
dad que pueda perjudicarlos o poner-
los en peligro.
Nota
1
Ley N 24656, Ley General de Comunidades
Campesinas, promulgada el 13 de abril de 1987.
2
Organizacin Internacional del Trabajo.
3
Confederacin Campesina del Per; Orga-
nizacin Nacional de Mujeres Indgenas
Andinas y Amaznicas del Per.
poblacin, sea cual sea el grupo, al mar-
gen de que sea indgena o no.
R. Smith: Debemos entender que esta
ley que refleja el Convenio 169 es parte de
un paquete de derechos que no se origi-
nan en el Per; es una mezcla de deman-
das que provienen de Australia, Canad,
EE.UU., Asia, Centroamrica, entre otros
lugares. A fines de los setenta, varias or-
ganizaciones empezaron a juntarse en tor-
no a las Naciones Unidas. En 1981 se for-
m un grupo de trabajo de dichas pobla-
ciones, que permiti la participacin de
indgenas de todo el mundo. Ese foro hizo
posible intercambiar experiencias y pen-
sar en temas como el derecho a la autode-
terminacin, al territorio y a la consulta.
Es a partir de esta historia que podemos
entender que estas definiciones son par-
te de algo ms global. Debido a su lucha,
los indgenas tienen el reconocimiento de
sus derechos y eso es importante. Para
m, el derecho a la consulta tambin debe
ser un derecho de todos los ciudadanos.
J. Urrutia: Cules son los derechos
especficos, propiamente indgenas? Hay
dos fundamentales: territorio y cultura. El
primero es la base del sostenimiento del
grupo mismo, y el segundo no solo se
refiere a la reproduccin de sus eventos
a redonda, quienes criticaron al actual gobierno por la carencia de polticas pblicas concretas
J aime Urrutia: El modelo neoliberal
econmico impide que existan y
funcionen tres elementos: dilogo,
consenso y consulta, debido a que
van contra ese modelo.
10
LA REVISTA AGRARIA / 163
LRA: Cul es la reflexin que hace sobre ser
indgena actualmente en el pas? Cules son los
criterios para reconocer a un pueblo como indge-
na o para autorreconocerse como indgena?
Gladis Vila: Qu es ser indgena en el Per?
Este es un proceso muy reciente en el pas. Los
pueblos indgenas nos regimos por el Convenio
169 de la OIT
2
, donde se define claramente, por
ejemplo, quines somos los sujetos de consulta.
El convenio habla de pueblos que existen desde
antes de la creacin de los Estados en diferentes
pases y que an mantienen parte de sus manifes-
taciones culturales. Sin embargo, en el actual pro-
ceso de implementacin de la Ley de Consulta se
restringen varios aspectos, principalmente sobre
quines somos el sujeto de derecho. Por ejemplo,
para las autoridades, no todas las comunidades
campesinas deben ser sujeto de derecho a la con-
sulta. Creemos que en el viceministerio de Inter-
culturalidad este tema an no est muy claro.
LRA: Por qu existen obstculos en el proce-
so de definicin del sujeto de derecho a la consul-
ta previa?
G. Vila: Cuando se elabor el reglamento de la
ley, se cumpli lo de Hecha la ley, hecha la tram-
pa, porque en el tema de sujetos de derecho nos
imponen a los indgenas varias caractersticas. Pri-
mero: que sean diferentes. Qu implica esto?
Justamente, ah entendemos lo que han dicho hace
poco el presidente Ollanta Humala, la misma Na-
dine Heredia o incluso varios empresarios: que
debes tener tu pluma, que no debes tener celu-
lar o que solamente son indgenas los pueblos
no contactados o en aislamiento voluntario. En-
tonces, existen varias interpretaciones porque no
hay claridad en ese tema. El reglamento nos exige
muchos ms aspectos, que incluso no estn en el
Convenio 169, donde se establece que los indge-
nas pueden cumplir solo algunas de las conside-
raciones, como la pertenencia cultural y la autoi-
dentificacin. Por ejemplo, el reglamento exige que
debamos tener, necesariamente, un idioma pro-
Siento que nos ven como
personas raras y sin derechos.
Nos ven como un objeto.
Entrevista a la lideresa indgena quechua Gladis Vila Pihue, presidenta de la Organiza-
cin Nacional de Mujeres Indgenas Andinas y Amaznicas del Per (Onamiap), acerca
de los obstculos que enfrenta el proceso de consulta previa que se est implemen-
tando en las comunidades nativas y campesinas, y sobre el actual significado de las
identidades indgenas en el Per.
Ricardo Marapi
1
pio. En Onamiap creemos que con esto se anula-
ra el derecho de consulta de los pueblos indge-
nas de Cajamarca, donde existe el polmico tema
del proyecto minero Conga.
LRA: Por qu las organizaciones indgenas
plantean que el idioma no debera ser un factor o
requisito obligatorio para definir a los indgenas
y sujetos de consulta?
G. Vila: Porque nuestros idiomas indgenas es-
tn en extincin. Por ejemplo, el idioma jaqaru, que
se habla en la zona de Yauyos, en Lima, est en una
etapa de desaparicin. En Cajamarca, los pueblos
perdieron el idioma originario durante la poca de
la conquista espaola. No todos los pueblos ind-
genas hablamos en la actualidad un idioma propio.
LRA: Adems, no ha desaparecido por s solo.
Qu es lo que est detrs de esta extincin del
idioma?
G. Vila: La actual estructura del Estado. No hay
polticas pblicas que protejan nuestros idiomas in-
dgenas. La educacin es homognea en el pas. Se
habla de una educacin intercultural, pero esta no
se aplica realmente. La poltica educativa elimina
nuestras manifestaciones culturales e idiomas. Por
ejemplo, hoy en da, en ciertos centros educativos
de Huancavelica se prohbe hablar el quechua. Mu-
chos docentes te dicen: T ests estudiando para
hablar perfectamente el espaol; no te sirve el que-
chua. Con la eliminacin del idioma, asimismo se
est matando a todo un pueblo. Y esto genera tam-
bin confusiones en el Estado para la aplicacin de
la consulta previa. Pero para los pueblos indgenas
est clarsimo: no se debe restringir el derecho a la
consulta en funcin del requisito del idioma.
LRA: En la actualidad, los procesos de consulta
se estn realizando principalmente con comuni-
dades nativas y en temas que no estn relaciona-
dos con conflictos mineros. El proceso de la con-
sulta se aplicar con mucha lentitud en las comu-
nidades campesinas?
JUNIO de 2014
11
G. Vila: Creo que, en los aos que
vienen, el proceso seguir estancado.
Actualmente se realizan consultas, pero
en temas que no son polmicos. Por
ejemplo, en Huancavelica se est con-
sultando sobre el bosque de Amaru para
buscar el reconocimiento de la zona
como reserva territorial, porque all es-
tn las mejores orqudeas del pas. Pero,
incluso ah, la consulta solo se est rea-
lizando con dos comunidades, cuando
el acceso al bosque es de seis comuni-
dades campesinas. Veo muy difcil que
en los prximos meses se pueda imple-
mentar con amplitud el proceso de con-
sulta en los Andes en temas que s son
polmicos.
LRA: Cules son las capacidades
o herramientas que las organiza-
ciones o pueblos indgenas ne-
cesitan para desarrollar un
adecuado dilogo intercul-
tural con el Estado en el
marco del proceso de con-
sulta?
G. Vila: Una herra-
mienta que requerimos, y
que Onamiap est pro-
moviendo, es que en el
nuevo censo demogrfi-
co nacional que debe eje-
cutarse en 2017 se incorpore una pregun-
ta acerca del tema de la pertenencia cul-
tural. En el INEI se ha formado un comit
tcnico, en el que participan diferentes
sectores acadmicos, universitarios e
indgenas, donde estamos discutiendo
acerca de cul sera la pregunta sobre
pertenencia cultural y quisiramos que
se incluya en el censo una pregunta so-
bre autoidentificacin. Por ejemplo, no
hay en la actualidad ningn dato esta-
dstico de la cantidad de indgenas en el
pas. Sera importante conocer el nivel
de autoidentificacin. Por otro lado, la
elaboracin de la base de datos de pue-
blos indgenas, por parte del viceminis-
terio de Interculturalidad, requiere tam-
bin la participacin de las organizacio-
nes indgenas. En la actualidad, esa
base de datos se est elabo-
rando de manera autori-
taria, vertical y jerr-
quica. Nosotros no
vamos a permitir
que sea el Esta-
do quien nos
diga si somos
o no somos
i nd genas.
D e s d e
Onamiap, impulsaremos el tema de nues-
tra autoidentificacin a una pertenencia
cultural como pueblos indgenas.
LRA: Cmo cree que las autorida-
des, funcionarios y empresarios perua-
nos estn viendo y percibiendo a los pue-
blos indgenas? Cmo ve a los indge-
nas la gente que vive en las ciudades?
G. Vila: Siento que nos ven como per-
sonas raras y sin derechos. Nos ven
como un objeto y, como tal, las autorida-
des se sienten con el derecho de decidir
sobre nuestra forma de vida y de desa-
rrollo, y sobre los territorios que habita-
mos. No nos ven como sujetos de dere-
cho. De alguna manera, la Ley de Con-
sulta Previa aprobada por unanimi-
dad es riesgosa para ellos, pues al
aprobarla no midieron lo que iba a signi-
ficar realmente. Nos siguen viendo como
si furamos menores de edad. Nos ven
distintos. Eso se aprecia en programas
de televisin como el de la Paisana Ja-
cinta. Qu formacin estamos dando a
los nios de las ciudades? El Estado de-
bera promover aquellos valores cultura-
les que tenemos los pueblos indgenas y
con los cuales estamos contribuyendo
da a da. Hoy se revalora mucho la medi-
cina alternativa y natural. Quines han
protegido ese campo? Acaso no han
sido los pueblos indgenas? Sin embar-
go, estamos en un pas donde persisten
el racismo, la discriminacin, y donde
muchos todava no han realizado un
proceso de autoidentificacin. In-
cluso a m me ha costado muchos
aos llegar a una claridad acerca
de mi autoidentificacin y perte-
nencia cultural. Entonces, para
muchos peruanos, hacer este
ejercicio es todava muy com-
plejo. El tema pendiente, y
que an est muy lejos de
definirse, es que el Per
cuente con una poltica
pblica ms realista y
donde se promueva la
pertenencia a los pue-
blos indgenas.
Notas
1
Periodista. Editor de La
Revista Agraria.
2
Organizacin Internacio-
nal del Trabajo.
Gladis Vila Pihue,
presidenta de la
Onamiap.
12
LA REVISTA AGRARIA / 163
Por fin el Congreso de la Repblica aprob la Ley de Seguri-
dad Alimentaria y Nutricional. Luego de permanecer seis me-
ses en salmuera, una mayora significativa de parlamentarios
(72 votos, contra 1) resolvi, el ltimo 11 de junio, desestimar
el pedido de reconsideracin planteado por la congresista
Martha Chvez (Fuerza Popular), que pretenda impedir su apro-
bacin.
Recordemos que en diciembre ltimo, y en dos votaciones
seguidas, el Pleno del Congreso vot mayoritariamente por la
ley. Con esta decisin, el Legislativo da un trascendental paso
hacia la constitucin de un cuerpo normativo clave para ase-
gurar que la poblacin peruana pueda acceder a una alimenta-
cin adecuada.
Con todas sus limitaciones (la ms importante: el retiro de
toda alusin al trmino soberana, por presiones del Minagri y
el MEF
2
), la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional es cru-
cial por varios motivos. Listamos los principales:
Reconoce el derecho humano a la alimentacin como parte
del ordenamiento legal interno. En adelante, el Estado pe-
ruano deber disponer de los recursos necesarios para ga-
rantizar que todos los peruanos y peruanas accedan a una
alimentacin saludable y nutritiva.
Establece una serie de lineamientos que debern seguir las
polticas pblicas para garantizar la disponibilidad y accesi-
bilidad (fsica y econmica) a alimentos producidos local-
mente y de alto valor nutritivo. Esto implica promover tanto
la oferta (pequea agricultura familiar, sobre todo) como la
demanda (alentar el consumo de alimentos inocuos, sufi-
cientes y nutritivos).
Dispone la creacin de un Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria de composicin multiactoral. Liderado por el
Minagri, este sistema contar en cada nivel de gobierno:
nacional, regional, municipal con un consejo integrado
por representantes gubernamentales, pero tambin de las
organizaciones campesinas, de los productores agropecua-
rios, comerciantes y trabajadores de la industria gastron-
mica, a fin de articular los distintos espacios de manera sos-
tenible y productiva.
Toca ahora al Poder Ejecutivo promulgar la norma e incorpo-
rar sus lineamientos y objetivos en el diseo de las polticas
pblicas en materia agrcola, ambiental y social. La seguridad
alimentaria es uno de los componentes del desarrollo humano,
como lo seala la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Alimentacin y la Agricultura (FAO), y se inscribe dentro de
los compromisos asumidos por el Estado peruano en tratados
Ley de seguridad
alimentaria y nutricional:
un paso importante
Enrique Fernndez-Maldonado Mujica
1
JUNIO de 2014
13
internacionales, como el Pacto Inter-
nacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (Pidesc, 1976)
3
.
Su ejecucin debe acompaarse con
la implementacin de la Estrategia Na-
cional de Seguridad Alimentaria y Nu-
tricional (DS N. 021-2013-MINA-
GRI)
4
, recin aprobada en diciembre del
ao pasado. Con ese objeto, el Gobier-
no deber asignar los recursos nece-
sarios en el Presupuesto General de
la Repblica previsto para el prximo
ao para que ambos instrumentos
de poltica no terminen siendo letra
muerta.
La ley sola no basta
Queda claro, sin embargo, que para
universalizar el derecho a la alimenta-
cin y garantizar la seguridad alimen-
taria har falta mucho ms que un mar-
co normativo adecuado. Un diseo
institucional ptimo supone, adems,
el fortalecimiento de las instancias gu-
bernamentales vinculadas con los ob-
jetivos asumidos en la ley, comenzan-
do por el Minagri, convertido en un
ministerio cenicienta en el marco del
Estado neoliberal que tenemos desde
Fujimori.
La capacidad de una sociedad para
avanzar hacia niveles de desarrollo so-
cial bsicos (como proveer a sus ciu-
dadanos de las condiciones necesa-
rias para el disfrute de una alimenta-
cin sana) depende en gran medi-
da, aunque no solo de la fortaleza
de sus capacidades productivas.
Dichas capacidades, en este caso
particular, no deben ser entendidas ex-
clusivamente en trminos tecnolgi-
cos que son importantes sino,
sobre todo, en trminos sociales: el
Estado deber atender con prioridad
a los sectores campesinos que hacen
posible el consumo de productos agr-
colas (y, de paso, el boom gastron-
mico). El objetivo de la seguridad ali-
mentaria supone necesariamente el
desarrollo social y econmico de los
productores agrcolas, especialmente
de la pequea agricultura familiar, la
cual, paradjicamente, pese a su rele-
vancia social y econmica, represen-
ta la base pobre de nuestra estructura
social (ver artculo sobre agricultura
familiar en esta edicin).
Un dato importante
Esta ley es importante, tambin, por-
que nace como resultado de un (in-
usual) proceso de dilogo y cabildeo
entre los parlamentarios y los secto-
res directamente involucrados.
Ya fuera en la Comisin Agraria
como en la de Inclusin Social, del
Congreso de la Repblica, un conjun-
to de organizaciones sociales vincu-
ladas con el sector agrario como la
Alianza de Organizaciones Agrarias
(CNA, CPP, Femucarinap, ANPE), con
el apoyo del Colectivo Per por una
Seguridad Alimentaria con Soberana
(que agrupa a diversas ONG y agen-
cias de cooperacin) acompa las
discusiones e incidi en la decisin
de los parlamentarios, quienes final-
mente aprobaron, por unanimidad, el
dictamen presentado ante el Pleno.
Aliadas importantes en este proceso
fueron las congresistas Claudia Coari
y Rosa Mavila, quienes destacaron el
impacto de gnero de la ley y su im-
portancia para sectores clave en el
objetivo de asegurar la seguridad ali-
mentaria en el pas, como son los pe-
queos productores agrcolas.
El reto hacia adelante es consolidar
lo avanzado, que no es poco, y planifi-
car futuras iniciativas dirigidas a con-
cretar el objetivo complementario: la
soberana alimentaria. Sin obviar la im-
portancia (y necesidad) de profundi-
zar nuestra vinculacin comercial con
el mundo, la meta de la seguridad ali-
mentaria depender, en gran medida,
de los grados de autonoma que asu-
mamos como Estado para el diseo e
implementacin de polticas pblicas
que prioricen el derecho a la alimenta-
cin adecuada, por encima de cualquier
consideracin comercial o econmica.
Se trata, sin embargo, de una idea
que suscita resistencia en los secto-
res defensores del libre comercio y de
los acuerdos bilaterales firmados con
pases que, paradjicamente, cuentan
con polticas agresivas de promocin
y proteccin de su produccin agr-
cola local (EE.UU., Unin Europea,
etc.); acuerdos contractuales contra-
dictorios que afectan, sobre todo, a
pases como el nuestro, que tienen una
posicin poltica dbil en las negocia-
ciones comerciales y carente de pers-
pectiva estratgica hacia el futuro.
El prximo proceso electoral presi-
dencial de 2016 ser, sin duda, una co-
yuntura propicia para debatir pro-
puestas de desarrollo agrcola que in-
corporen estos elementos y, eventual-
mente, nos permitan enrumbar hacia
una estrategia integral de seguridad y
soberana alimentaria. Veremos.
Notas
1
Socilogo.
2
Ministerio de Agricultura y Riego, y Mi-
nisterio de Economa y Finanzas.
3
Pidesc. <http://bit.ly/1bDPWCi>.
4
<http://bit.ly/MqyYj3>.
La aprobacin de la ley tambin obedece al denodado trabajo de diversas organizaciones
campesinas, agrarias y de la sociedad civil, que incidieron en la decisin de los parlamentarios.
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14
LA REVISTA AGRARIA / 163
La saga del perro del hortelano
Richard Chase Smith, PhD
1
El sbado 14 de junio, el diario El Co-
mercio public un editorial en donde
alegaba que las tierras en manos de las
comunidades campesinas y nativas re-
presentan un gran desperdicio para el
Per, y exhortaba al Estado a que titula-
se parcelas individuales dentro de ellas
a fin de permitir y facilitar su hipoteca o
venta. Las distorsiones contenidas en
los argumentos esgrimidos por El Co-
mercio sugieren que estamos ante una
campaa a favor de quienes codician
estas tierras y recursos comunales,
como podran ser la agroindustria, la
minera y las urbanizadoras.
El referido editorial es el tercero publi-
cado por dicho medio de comunicacin,
con la misma posicin, en los ltimos dos
aos. Se pueden identificar una serie de
argumentos en los tres textos, que pare-
cen apuntar en la misma direccin: des-
prestigiar a la institucin de la comuni-
dad indgena.
El origen de la propiedad
comunal
El primer argumento afirma que el rgi-
men de propiedad comunal en el Per es
un mal heredado del gobierno militar de
Juan Velasco Alvarado. Falso.
La institucin de la comunidad indge-
na tiene races tanto precoloniales (los
sistemas indgenas de tenencia y produc-
cin) como coloniales (las reducciones
de indios de los siglos XVI y XVII). Estas
comunidades originarias o de indios fue-
ron reconocidas de manera oficial por la
Constitucin de 1920, a principios del on-
cenio del presidente Augusto B. Legua.
La titulacin de las tierras comunales
empez en 1928, y para 1968 cuando asu-
mi Velasco ya se haba titulado el 37%
del total de comunidades indgenas/cam-
pesinas. En sus siete aos de gobierno,
Velasco slo titul el 4% del total, es decir,
menos de la mitad que el 10% del presiden-
te Fernando Belaunde en la dcada de los
sesenta. En lo que va de la historia, el pri-
mer gobierno de Alan Garca titul el ma-
yor nmero de comunidades indgenas/
campesinas (23%), mientras que el de Al-
berto Fujimori titul el mayor nmero de
comunidades nativas (45%).
El colectivismo y las
comunidades
El segundo argumento de El Comer-
cio aduce que tanto el gobierno de Ve-
lasco como los antroplogos pretendie-
ron engaar al pas con el mito de que
los comuneros indgenas son colecti-
vistas por naturaleza. Segn el edito-
rial, esto es desmentido por la existencia
de parcelas individuales dentro de las
comunidades. Falso.
En realidad, existe una tremenda ignoran-
cia y desdn en un sector de la poblacin
urbana acerca de las comunidades indge-
nas en el Per. Quienes las conocemos bien
(aun siendo antroplogos) sabemos que no
son colectivistas. Son familias a menudo
emparentadas entre s, que comparten una
A28. EL COMERCIO
SBADO 14 DE JUNIO DEL 2014
OPININ
EDITORIAL
El valor de la propiedad depende del grado de certidumbre con el que sus titulares pueden probar su derecho y, por lo tanto, de la existencia de ttulos y registros que la certiquen.
Editorial de El Comercio Privados en la Juan Velasco /8 de febrero del 2014
El sueo de la propiedad propia
Deben reconocerse legalmente las propiedades privadas que, de facto, ya existen al interior de muchas comunidades.
Y
a se sabe que el derecho de propiedad
que no se puede probar clara y fcil-
mente vale menos que el que s. Es l-
gico que as sea: uno descuenta de lo
que est dispuesto a pagar por algo lo
que le costara hacer que los dems lo reconozcan
como el dueo de ese algo. Por el mismo motivo,
el derecho de propiedad que no se puede probar
clara y fcilmente no sirve para obtener crditos
o sirve solo para obtener crditos en condicio -
nes muy castigadas: los bancos y cualquier otro
prestamista no consideran que sirve de mucho
la garanta cuya eventual propiedad (en caso
de que su deudor no les pague lo que les debe) les
podra ser discutida sin esfuerzo.
Puesto en otras palabras, los derechos de pro-
piedad sobre los que no hay ttulos claros consti-
tuyen un desperdicio de riqueza, tanto para sus
(precarios) titulares como para la economa en
la que existen.
En el Per este desperdicio no es pequeo: se-
gn el Censo Nacional Agropecuario (Cenagro)
del 2012, ni ms ni menos que el 24,64% de las
parcelas rurales carece de un registro que identi -
que a sus propietarios.
Es, pues, muy positivo que este gobierno se
haya propuesto hacer algo por titular la propie -
dad rural en el pas, para lo que el Ministerio de
Agricultura (Minagri) obtuvo hace un tiempo
un prstamo de US$50 millones de una organi -
zacin internacional. Y es tambin de saludar
que el defensor del Pueblo acabe de recordar la
prioridad de esta misin al gobierno, hacien -
do nfasis en el caso de la propie -
dad colectiva de las comunidades
campesinas y nativas, que son las
titulares de buena parte de los pre -
dios rurales con problemas de ti -
tulacin que existen en el pas.
El problema, en medio de la
buena noticia, es que ni el Minagri ni la defensora
han hablado de reconocer la propiedad individual
que, de facto, existe en el seno de las comunida -
des, asumiendo, aparentemente, que sus miem -
bros preeren seguir con el esquema de propie -
dad colectiva que hasta hoy les manda la ley.
Por qu mantendran el Minagri y la defen-
sora una asuncin as? No se nos ocurre otro
motivo que la inercia. Despus de todo, la con -
cepcin de los comuneros peruanos como per -
sonas colectivistas por naturaleza fue empujada
con mucha fuerza por ideologas que tuvieron
un gran apogeo en el pas el gobierno del gene -
ral Velasco, de hecho, hizo de ella una especie de
emblema y ha de resultar difcil cuestionar una
visin que nos fue inculcada a generaciones de
peruanos desde nuestra educacin escolar.
Para quien no parece haber sido tan difcil ha -
cer este cuestionamiento, sin embargo, es para
los propios comuneros, quienes
desde hace tiempo vienen crean -
do propiedades individuales de
facto en el medio de sus comuni -
dades y heredndoselas de pa -
dres a hijos, con el reconocimien -
to del grupo. De hecho, el propio
Cenagro del 2012, elaborado por el INEI, recoge
1555.134,31 hectreas como pertenecientes a
miembros de comunidades campesinas. Cun -
tas de las parcelas de ese 24,64% que queda sin
titular pertenecern tambin a miembros indivi -
duales de estas comunidades?
La respuesta a la pregunta anterior parecera
ser muchsimas. Al menos a juzgar por las escri -
turas ante jueces de paz o ante notarios locales,
los documentos de compraventa, los testamentos
y toda la rica lista de recursos con que los comu -
neros intentan legalizar su propiedad indivi -
dual. Intento este que, sin embargo, est conde -
nado al fracaso de ah las comillas, puesto que
el Estado solo est dispuesto a reconocerlos como
propietarios colectivos, al margen de lo que ellos
piensen al respecto. Y a nadie parece resultar -
le esto discriminatorio y menos que a nadie a los
supuestos protectores de las comunidades. Los
dems peruanos no estamos obligados a ningu -
na asociacin, pero los comuneros s, porque na -
cen dentro de una y seguir en ella es, por lo visto,
lo que les corresponde. Lo contrario permitir
que los antropos les resulten contestones a los
antroplogos no parece ser una opcin.
Desde luego, dicen los defensores del sis -
tema comunal que el neoliberalismo quiere
destruir las comunidades, que son mucho ms
que propiedades: modos de vida, sistemas cul -
turales, tradiciones. Pero no se llega a entender
cmo una reforma que trate de reconocer exclu -
sivamente a quienes ya han optado o deseen
optar en el futuro por una determinada forma
de propiedad (con el consentimiento implcito
de sus comunidades) puede suponer destruir
su modo de vida. Los modos de vida no se pue -
den proteger de buena fe contra la voluntad de
quien los vive.
COMUNIDAD
Los dems peruanos
no estamos obligados a
ninguna asociacin, pero
los comuneros s, porque
nacen dentro de una.
LIMA, SBADO 14 DE JUNIO DEL 2014
www.elcomercio.pe
DIRECTOR GENERAL: FRANCISCO MIR QUESADA C.
INDEPENDENCIA
Y VERACIDAD
EDICIN SBADO
88 625

AL SERVICIO
DEL PAS
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JUNIO de 2014
15
Anl i si s de l a pol t i c a pbl i -
c a sobr e r ec onoc i mi ent o y t i -
t ul ac i n de l as c omuni dades
c ampesi nas y nat i vas (i nf or -
me). Def ensor a del Puebl o.
Li ma, 2014.
Durante 2013, la Defensora del Pue-
blo realiz una supervisin a los go-
biernos regionales con el objetivo de
analizar los avances y desafos en el
proceso de reconocimiento y titula-
cin de comunidades campesinas y
nativas. Luego de sistematizar y analizar dicha informacin,
concluy que el Estado peruano no cuenta con una poltica
pblica adecuada para enfrentar dicho proceso. Este infor-
me fue remitido recientemente al Ministerio de Agricultura y
Riego, con recomendaciones orientadas a que las comuni-
dades campesinas y nativas obtengan seguridad jurdica so-
bre sus tierras comunales y se garantice su identidad cultu-
ral y el desarrollo de sus vidas en comunidad. Puede exami-
narse en <http://bit.ly/1qAXCyx>.
El mundo i ndgena. Aut or es var i os. Gr upo I nt er na-
c i onal de Tr abaj o sobr e Asunt os I ndgenas (I WGI A).
Copenhague, 2014.
El libro ofrece 58 informes y 15 artculos sobre procesos
internacionales en el mundo indgena, que reflejan las ac-
tuales violaciones de los derechos humanos a escala mun-
dial, con especial foco en los derechos a la tierra, territorios
y recursos de los pueblos indgenas. De igual manera, ana-
liza otros procesos, como el camino hacia la Conferencia
Mundial de los Pueblos Indgenas, su participacin en las
negociaciones sobre cambio clim-
tico y en la agenda de desarrollo post
2015, y sus luchas locales por la im-
plementacin de su derecho al de-
sarrollo basado en el consentimien-
to libre, previo e informado. Los auto-
res son activistas y expertos indge-
nas y no indgenas que han trabaja-
do con el movimiento indgena duran-
te muchos aos y forman parte de la
red de contactos de IWGIA. Texto des-
cargable desde <http://bit.ly/TiAQgR>.
Los der ec hos de pr opi edad sobr e l as t i er r as c o-
munal es. Lo que se debe saber . Cast i l l o, Pedr o y
Laur eano del Cast i l l o. Li ma: Hei f er y Cepes, 2014.
Esfuerzo de sistematizacin sobre los derechos de propie-
dad sobre las tierras comunales, busca combatir una de
las mayores dificultades que enfrentan las comunidades:
la falta de informacin sobre sus derechos de propiedad y
el aprovechamiento de los recursos
naturales ubicados en sus tierras.
Este material est destinado a la
sensibilizacin y capacitacin que
realiza Cepes en Huancavelica, en
el marco del proyecto Mujeres y Fa-
milias Campesinas Contribuyendo
a las Seguridad Alimentaria y Ges-
tin de Recursos de Comunidades
Campesinas de Huancavelica, con
el apoyo de Heifer Per. Texto des-
cargable desde <http://bit.ly/1ikifgj>.
publicacionespublicacionespublicacionespublicacionespublicacionespublicacion
vida e historia social, religiosa, esttica y
simblica dentro de un espacio comn. La
produccin es asunto de cada familia y se
practica en parcelas heredadas o asigna-
das por la comunidad. Siempre ha sido
as. Por esta razn, cada comunidad es un
mosaico complejo de ecozonas subdivi-
didas en parcelas familiares y comunita-
rias, con diferentes usos y derechos. Y
sus miembros tienen la obligacin de par-
ticipar en los rganos de gobierno comu-
nitario para asegurar el buen cuidado y
manejo del mosaico en su conjunto.
La libre disposicin de la
propiedad
El tercer argumento tomado del eco-
nomista Hernando de Soto afirma que
la propiedad comunal no es una propie-
dad real, dado que niega a los comuneros
la oportunidad de libremente arren-
darla, venderla, hipotecarla, o de asociar-
se para usarla en una empresa. Falso.
La propiedad comunal es una forma de
propiedad privada asociativa, similar a una
cooperativa o una sociedad annima. So-
bre los derechos, obligaciones y usos de
cada forma de propiedad privada rigen
normas y restricciones; la propiedad co-
munal no es una excepcin. Desde la Cons-
titucin Poltica de 1979, y con ms apertu-
ra desde la de 1993, la comunidad indgena
tiene todo el derecho de disponer libremente
de su propiedad y de asociarse segn
su conveniencia para usar las tierras,
siempre y cuando medie un acuerdo for-
mal entre sus integrantes, conforme a las
normas establecidas por el Estado.
El cuarto argumento de los editoriales
de El Comercio es el que evidencia la in-
tencin de esta campaa: afirma que la
propiedad comunal es un capital desper-
diciado para el Per porque obliga a man-
tener tantas tierras inmovilizadas. Se trata
de un viejo argumento: al igual que los
comerciantes y terratenientes criollos
buscaban liberar las tierras y mano de obra
indgena para su propio uso a principios
del siglo XIX, hoy se busca quitarles a
los indgenas este capital muerto.
El expresidente Alan Garca fue muy
directo en su artculo El sndrome del
perro del hortelano, publicado, preci-
samente, en el diario El Comercio en
2007: Hay [...] otros millones de hect-
reas que las comunidades y asociacio-
nes no han cultivado ni cultivarn [...]
tierras ociosas porque el dueo no tiene
formacin ni recursos econmicos; por
tanto, su propiedad es aparente. Esa mis-
ma tierra, vendida en grandes lotes, trae-
ra tecnologa de la que se beneficiara
tambin el comunero [...]
2
.
En el contexto americano y como
nos muestra la historia, el Per ha sido
uno de los pases ms mezquinos con
sus pueblos indgenas y originarios.
Ellos, y los temas que les conciernen,
merecen un trato mucho ms serio que el
que El Comercio les est dando.
Notas
1
Director ejecutivo del Instituto del Bien Co-
mn (IBC).
2
Diario El Comercio, 27.10.2007.