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Autoridades
Presidente de la Nacin
Dr. Nstor Carlos Kirchner
J efe de Gabinete de Ministros
Dr. Alberto ngel Fernndez
Subsecretario de la Gestin Pblica
Dr. J uan Manuel Abal Medina
Coordinador Ejecutivo
Lic. Lucas Nejamkis
Director Nacional Alterno del Proyecto
de Modernizacin del Estado
Lic. Christian Asinelli
ndice de las ponencias
Presentacin
El aporte de la negociacin colectiva a la construccin
de calidad institucional en el Estado argentino
Lineamientos estratgicos para la innovacin de la
gestin pblica en Argentina
El autor
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Presentacin
Esta publicacin contiene las dos ponencias del Dr. J uan Manuel
Abal Medina, Subsecretario de la Gestin Pblica de Argentina, que
se presentan en el XII Congreso del Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD).
La primera, El aporte de la negociacin colectiva a la construccin
de calidad institucional en el Estado argentino, analiza la contribu-
cin de la negociacin colectiva en el sector pblico a la construc-
cin de un Estado ms eficaz y eficiente. Se describe cul es la con-
cepcin que gua el actual proceso de reforma y modernizacin de
la administracin pblica en la Argentina, alejado tanto de las visio-
nes que proponen un Estado omnipresente como de las que postu-
lan un Estado ausente. Se detalla la poltica de empleo pblico
emprendida en los ltimos aos, enfatizando aquellos aspectos en
los que la negociacin colectiva ha contribuido al fortalecimiento de
las capacidades institucionales. Se concluye que la construccin de
polticas mediante la concertacin entre mltiples actores tiende a
generar polticas de mayor calidad y sostenibilidad en el tiempo.
La segunda, Lineamientos estratgicos para la innovacin de la
gestin pblica en Argentina, presenta los lineamientos centrales
y las acciones especficas de la poltica de reforma y modernizacin
del Estado nacional en la Argentina. Estos ejes abarcan cuestiones
de innovacin tecnolgica, de mejora de los procesos de compras
pblicas, de fortalecimiento institucional de los regmenes de
empleo pblico y de las polticas de capacitacin del personal, de
introduccin de prcticas innovadoras de gestin, y de cooperacin
entre los mltiples niveles de gobierno en una arquitectura federal.
Este abanico, evidentemente, es muy amplio, pero con la delibera-
da finalidad, en todos los casos, de mejorar la eficacia, eficiencia,
calidad y transparencia institucionales en la produccin e implemen-
tacin de polticas pblicas. Y, as, generar resultados concretos
para la sociedad.
El aporte de la negociacin colectiva a la construccin de
calidad institucional en el Estado argentino
J uan Manuel Abal Medina
La organizacin del empleo pblico es un factor central para la
modernizacin del Estado y, por lo tanto, para el desarrollo del pas.
La adopcin de polticas pblicas sustentables y exitosas requiere
contar con un sistema de servicio civil capaz de elaborarlas e imple-
mentarlas con eficacia y eficiencia, ya que, como indica Echebarra
(2006), "estrategias polticas bien diseadas pueden ver anulados
sus resultados potenciales a causa de una deficiente organizacin
y estructuracin del servicio civil". Por lo tanto, resulta imprescin-
dible incluir la cuestin del empleo pblico como un aspecto funda-
mental de cualquier programa de reforma del Estado.
Pero la reforma del Estado debe estar vinculada, a su vez, con una con-
cepcin de qu Estado se necesita. La transformacin de la administra-
cin pblica no puede escindirse de una visin que indique qu funcio-
nes y qu competencias debera poseer el Estado en el mediano y el
largo plazo. Y esto es, ante todo, una decisin poltica. Por ello, este
artculo presentar inicialmente la concepcin que ha guiado, desde la
asuncin del Presidente Kirchner, las polticas de modernizacin del
Estado en la Argentina, para luego referirse especficamente a la cues-
tin del empleo pblico y los aportes de la negociacin colectiva.
Qu Estado se necesita
Dos grandes paradigmas dominaron durante mucho tiempo el pensa-
miento sobre el rol del Estado. Por un lado, los logros del Estado de
Bienestar condujeron a la idea de que todos los problemas de la socie-
dad podan ser abordados (y resueltos) desde el aparato estatal. En
todos los pases se multiplic el gasto estatal, as como las atribucio-
nes y las reas sobre las que el Estado poda intervenir. Este modelo,
como es sabido, entr en crisis por una combinacin de factores
(incluyendo los persistentes desequilibrios fiscales y la globalizacin de
la economa) y dio impulso a corrientes de pensamiento que bregaban
por lo opuesto: por la reduccin del Estado a su mnima expresin.
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En primer lugar, como seala Garzn Valds (2001), la lgica del
mercado en s misma no garantiza que todas las personas puedan
acceder a l, por lo cual "el mercado funciona si hay Estado; si no,
se anula a s mismo". Sin educacin y salud pblicas, o sin seguri-
dad social, muchas personas sencillamente quedaran fuera del
juego del mercado, porque para acceder a ste (es decir, para
adquirir bienes) se requiere la satisfaccin previa de ciertas necesi-
dades bsicas. Por lo tanto, sin un Estado que equilibre y articule
socialmente, el mercado simplemente no puede funcionar ms que
para un nmero reducido de individuos.
Y, en segundo lugar, el Estado debe estimular el crecimiento de los
actores econmicos privados. El Presidente Kirchner habla de un
"Estado promotor", que adems de resolver las desigualdades socia-
les se ocupe de impulsar a los emprendedores locales, con reglas
claras y transparentes e incentivos para su consolidacin y expan-
sin. No es el Estado que ahoga a los productores nacionales ni
aquel que se desentiende de sus necesidades y expectativas. Es un
Estado que fija (y hace cumplir) reglas de competencia, que promue-
ve la innovacin y la produccin, que fortalece la cohesin social.
No es un Estado grande ni un Estado chico: es un Estado fuerte.
Y un Estado fuerte es, necesariamente, tambin un Estado inteli-
gente. Y aqu aparece especficamente la cuestin que viene a tra-
tar esta ponencia. Esos desafos que tiene el Estado por delante, de
articular socialmente y de promover la produccin nacional, deman-
dan una administracin pblica eficaz, eficiente y gil. Cuando el
Presidente habla de construir "nuevas neuronas" en el Estado refie-
re a la necesidad de edificar una institucionalidad capaz de planifi-
car polticas, tomar decisiones y evaluar el xito de las medidas
adoptadas, de modo de ratificar o rectificar el rumbo seguido. En
buena medida, esto depende de definir relaciones laborales regidas
por la equidad, el mrito y la capacitacin permanente de los servi-
dores pblicos.
Este programa, caracterizado por "un intenso proceso de desregula-
cin, que permita tanto la privatizacin, como la descentralizacin,
regionalizacin y provincializacin de la actividad econmica" (FIEL,
1987), se aplic con particular intensidad en la Repblica Argentina.
Como ya se mostr en un trabajo previo (Abal Medina, 2006), las
reformas neoliberales implementadas en la Argentina fueron mucho
mayores que las de otros pases de la regin. Entre las distintas expli-
caciones generadas para entender el por qu de la radicalidad de las
reformas en el caso argentino (ver, por ejemplo, Navarro, 1995), no
puede olvidarse la crisis hiperinflacionaria previa a la aplicacin de
estas medidas. La generalizada aversin a la inflacin brind enton-
ces amplias posibilidades a los reformadores neoliberales para la
implementacin de su programa de ajuste y reduccin del Estado.
Esta poltica tuvo marcadas consecuencias econmico-sociales. La
Argentina fue, en los aos 90, el segundo pas latinoamericano en
trminos de incremento de la desigualdad, incluso en un contexto
en el cual ningn pas logr reducir esta brecha (Szkely, 2001). El
nuevo modelo agrav las situaciones de pobreza y desempleo, sin
resolver el crnico dficit fiscal que aquejaba a las cuentas del
Estado. Se incub as el consenso de formular un nuevo paradigma,
que desandara buena parte del camino emprendido en esa dcada.
Pero cul deba ser la nueva orientacin? Un retorno a la frmu-
la -tambin agotada- del Estado intervencionista en todas las esfe-
ras de la economa y la sociedad? Indudablemente, sa no era la
solucin para los problemas del pas.
Utilizando un juego de palabras, puede decirse que la nueva concepcin
propone construir un Estado presente, en oposicin al Estado ausente
(Oszlak, 2000) de los aos 90, pero tambin diferente del Estado omni-
presente de pocas anteriores. A diferencia de la vieja antinomia, here-
dada de la Guerra Fra, entre Estado y mercado, la nueva perspectiva
sostiene que "Estado y mercado deben combinarse para hacer posible
el desarrollo", de modo de "alcanzar una sntesis superadora con la
promocin del Estado y la consolidacin de la inversin privada", tal
como sealara el Presidente Nstor Kirchner
1
. Pero, si ambos deben
coexistir, cul es el rol que compete a cada uno?
1
ste y los siguientes fragmentos de discursos del Presidente Kirchner fueron tomados de
http://www.presidencia.gov.ar/discursos.aspx.
situacin del personal contratado, como eje de una poltica estratgi-
ca de profesionalizacin de la administracin pblica. En la elabora-
cin del Decreto 2031/06 deben destacarse, asimismo, los acuerdos
previos alcanzados en la Comisin Negociadora del Convenio
Colectivo General de la Administracin Pblica Nacional.
Aqu es importante recordar que no siempre sta fue la manera de
decidir las relaciones laborales al interior del Estado. Durante buena
parte del siglo XX, en la Argentina y en todo el mundo, estas rela-
ciones fueron fijadas unilateralmente por el Estado, sin la participa-
cin de los trabajadores en su diseo y regulacin (Subsecretara de
la Gestin Pblica, 2006). Esta concepcin exclua completamente
la posibilidad de una divergencia de intereses entre el empleado y el
de la administracin, que a su vez encarnaba el "inters general de
la sociedad". Es con los Convenios 151 (de 1978) y 154 (de 1981)
de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) que esta situacin
comienza a cambiar, alentando una mayor participacin de los tra-
bajadores estatales en la definicin de sus condiciones de trabajo y
salariales. Gradualmente, las legislaciones nacionales fueron ratifi-
cando esta concepcin democratizadora del vnculo laboral. En la
Argentina, fue recin con el retorno democrtico que comenz a
avanzarse en esa direccin.
La negociacin colectiva, tal como la define el Convenio 154 de la
Organizacin Internacional del Trabajo, incluye a "todas las negocia-
ciones que tienen lugar entre un empleador o un grupo de emplea-
dores o una organizacin o varias organi-
zaciones de empleadores y una organiza-
cin o varias organizaciones de trabajado-
res, con el fin de fijar condiciones de traba-
jo y regular las relaciones entre empleado-
res y trabajadores". En la Argentina, la Ley
24.185 (aprobada por virtual unanimidad en
el Congreso Nacional, con el impulso del
recordado dirigente sindical y entonces diputado Germn Abdala) ha
establecido a la negociacin colectiva como el modo de regulacin
de las condiciones laborales en la Administracin Pblica, abando-
nndose su fijacin unilateral por parte del Estado. Esto comprende
tanto a la negociacin salarial como a las dems condiciones de tra-
bajo, lo que revela un avance hacia la democratizacin de las rela-
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El fortalecimiento del empleo pblico en la Argentina
Como sealamos en un trabajo anterior (Abal Medina y Nejamkis,
2001), "la globalizacin, los procesos de integracin regional, el
avance incesante de nuevas tecnologas as como tambin la
constante redefinicin de las fronteras entre el Estado y la socie-
dad, revelan un contexto de incertidumbre en el cual la calidad de
los recursos humanos con que se cuenta pareciera convertirse en
un factor decisivo". Por lo tanto, uno de los lineamientos centrales
de la poltica de gestin pblica lo constituye el fortalecimiento del
empleo pblico en la Argentina. De este modo, adoptamos una
serie de medidas tendientes a mejorar la calidad institucional de los
regmenes laborales al interior del Estado, contribuyendo a la cons-
truccin de capacidades en el sector pblico nacional. La profesio-
nalizacin del servicio civil es "una herramienta indispensable para
mejorar la capacidad de la gestin pblica centrada en la eficien-
cia y eficacia gubernamental" (Bonifacio, 2003).
Durante aos, los trabajadores del Estado constituyeron una varia-
ble de ajuste ante las necesidades fiscales de cada coyuntura, y
ante la necesidad de exhibir a los organismos internacionales apa-
rentes reducciones en las planillas de empleados pblicos. As, la
propia administracin pblica se convirti en una fuente de precari-
zacin laboral: los contratos de servicios personales por tiempo
determinado, que son un mecanismo adecuado para casos puntua-
les y transitorios en los que el Estado requiere contratar a especia-
listas en cierto tema, se generalizaron ampliamente como una
forma de contratacin habitual. Como seala Salas (2005), esta
modalidad de contratacin se increment especialmente a partir de
1995, con un aspecto particularmente crtico: que "buena parte del
personal profesional universitario, joven y muchas veces de espe-
cialidades crticas", eran contratados a trmino fijo.
As, miles de personas quedaron vinculadas a la administracin pbli-
ca mediante contratos de locacin de servicios repetidamente reno-
vados, por fuera de los regmenes de estabilidad, capacitacin y pro-
mocin. Esto configur "una realidad laboral genuina y espuria al
mismo tiempo" (Salas, 2005), ciertamente problemtica para hacer
un Estado ms efectivo. Para revertir esta situacin, a partir de los
Decretos 707 del 2005 y 2031 del 2006 comenzamos a atender la
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- Se incorpora plenamente al Convenio Colectivo a aquellos orga-
nismos a los que, si bien estaban comprendidos en el primer
Convenio, no se les aplicaban todos los institutos del Convenio.
ste slo reservaba a la negociacin colectiva las materias de
Ingreso, Deberes y Prohibiciones.
- Se fortalecen las funciones y responsabilidades de las Comisiones
Paritarias (principalmente de la Comisin Permanente de Aplicacin
y Relaciones Laborales, junto a la creacin de la Comisin de
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y de la Comisin de
Igualdad de Oportunidades de Trabajo). La Comisin Permanente de
Aplicacin y Relaciones Laborales es el rgano de interpretacin
vinculante de las normas del Convenio, constituida por mitades por
la representacin estatal y la gremial. Esta Comisin dispone ahora
de la facultad de elaborar estudios semestrales respecto del conve-
nio, con la posibilidad de efectuar las modificaciones que conside-
re apropiadas sin necesidad de discutir todo el Convenio.
- Se optimizan los mecanismos para la solucin de conflictos colec-
tivos laborales. Como indica Salas (2006), "lo novedoso es que
las partes acuerdan abstenerse de acudir al mecanismo previsto
por la Ley N 14.787 que habilita al Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social a intervenir. La clara apuesta a solucionar con-
certadamente y de manera bilateral queda claramente patentiza-
da". En el sistema adoptado, como en todos los mecanismos de
solucin de conflictos previstos por el convenio, habrn de predo-
minar los principios de voluntariedad, celeridad, igualdad procesal,
bilateralidad, audiencia de las partes e imparcialidad, respetndose
siempre los principios constitucionales y la legislacin vigente. Y
como remarca el convenio, tanto desde el Estado empleador como
desde los representantes gremiales, existe un total compromiso en
utilizar el dilogo en la resolucin de diferencias.
- Se adoptan disposiciones en sintona con la legislacin ms avanza-
da del mundo respecto a los llamados derechos de tercera genera-
cin, garantizando el principio de igualdad de oportunidades y de
trato, con particular referencia a todo aquello que promueva a la
mujer trabajadora, a los agentes con discapacidad y a la erradicacin
de violencia laboral. A tal fin, se crea la Comisin de Igualdad de
Oportunidades y de Trato con funciones y responsabilidades precisas,
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ciones de empleo pblico. Esta norma desemboc, con varios aos
de demora, en el primer Convenio Colectivo de Trabajo General, ins-
trumentado por Decreto 66/99.
Sin embargo, luego de la firma del Convenio la gravsima crisis vivida
por la Argentina gener la continua resistencia por parte del Estado a
avanzar en la aplicacin del mismo, y en la conformacin de los rga-
nos paritarios por l instituidos. Con la asuncin del Presidente
Kirchner, en 2003, se activo el impulso por la normalizacin del rgi-
men del empleo pblico, as como la recomposicin del salario de los
trabajadores del Estado. A su vez, el segundo Convenio Colectivo
General, homologado por Decreto 216/06, represent un logro an
ms significativo en este camino. En primer lugar, porque este segun-
do Convenio fue acordado por los representantes de todos los traba-
jadores pblicos con el Estado empleador, lo que demuestra la ampli-
tud y extensin de los consensos alcanzados.
Pero, adems, como resaltan tambin los representantes sindicales (ver
Autn, 2006), este Convenio incluy otra amplia serie de mejoras:
- Alrededor de 10.000 agentes que revestan en condicin de contra-
tados quedan comprendidos en la negociacin colectiva.
- Se crean y asignan funciones a la Comisin de Administracin del
Fondo Permanente de Capacitacin y Recalificacin Laboral, mate-
rializndose lo dispuesto por el Captulo X de la Ley 25.164. ste
es un paso central en el fortalecimiento de la capacitacin de los
servidores pblicos, y sabemos que capacitar al personal significa
fortalecer el Estado. Queremos dotar a nuestros trabajadores de
ms herramientas, de ms conocimientos, de ms oportunidades.
- Se incorpora a aproximadamente 25.000 trabajadores civiles de
las Fuerzas Armadas, que hasta ese momento no podan negociar
sus condiciones de trabajo en forma paritaria. De esta manera,
prcticamente la totalidad de los empleados civiles de la adminis-
tracin pblica queda comprendida en el rgimen de negociaciones
colectivas. (Ver en Cuadro I el listado de jurisdicciones y entidades
comprendidas en el Convenio Colectivo).
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Este segundo Convenio constituy un punto de llegada pero tam-
bin un punto de partida. Es un punto de llegada porque es el fruto
de un intenso trabajo previo, incluso como continuacin y mejora
de lo establecido en el primer Convenio. Pero es tambin el punto
de partida en la implementacin de la serie de nuevas herramientas
que l instituye. Desde su homologacin, hemos avanzado en
aspectos significativos, que no pueden dejar de mencionarse:
- La constitucin de la Comisin de Administracin del Fondo
Permanente de Capacitacin y Recalificacin Laboral, organizada en
cuatro secretaras (de Asuntos
Administrativos, de Asuntos Financieros,
de Asuntos Tcnicos, de Seguimiento de
Gestin y Relaciones Institucionales) con
representacin tanto del Estado empleador
como de los gremios. En esta lnea, ade-
ms, se han desarrollado actividades de
cooperacin con el Instituto Nacional de
Administracin Pblica espaol, a efectos de aprovechar la expe-
riencia del Acuerdo Nacional de Formacin Continua de dicho pas
para el caso argentino.
- El avance de Convenios Colectivos sectoriales que completan y
complementan lo establecido en el Convenio General, como el alcan-
zado en el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria
(SENASA), homologado por Decreto 40/2007. Este Convenio crea
la Comisin Permanente de Interpretacin y Carrera, constituida por
mitades por representantes del Estado y de los gremios, con el pro-
psito de asegurar la adecuada aplicacin del mismo.
- La recomposicin del salario del personal pblico, a travs de los
Decretos 757/2007 y 885/2007, homologando los acuerdos logra-
dos en las Comisiones Sectoriales y en la Comisin Negociadora del
Convenio Colectivo General, respectivamente.
- La ya mencionada reorganizacin de los regmenes de contrata-
cin por locacin de servicios, mediante la transformacin de una
parte importante de estas locaciones en contratos con relacin de
dependencia a plazo determinado.
incluyendo su debida intervencin ante denuncias por eventuales
hechos. A su vez, los rganos de seleccin no podrn estar integra-
dos por ms del 60% de personas del mismo sexo. De esta forma,
avanzamos hacia la consolidacin de un Estado ms democrtico, sin
discriminacin y con respeto para todos/as los/as agentes.
- Se incluye un prlogo que define con claridad la orientacin y la moti-
vacin de los puntos especficos del Convenio. Este prlogo resalta
que, ms all de los legtimos intereses de las partes, tanto el Estado
empleador como la contraparte gremial tienen su compromiso central
en "la mejor y ms efectiva prestacin de los servicios pblicos en
favor de los habitantes de la Nacin, en especial de aquellos secto-
res ms postergados". ste es un aspecto fundamental, ya que uno
de los riesgos a evitar en toda negociacin colectiva es descuidar a
quines va dirigida la accin del Estado: a todos los habitantes del
pas. Por eso el dilogo social bipartito, entre el Estado empleador y
sus trabajadores, debe tener siempre en mente las necesidades y las
demandas de la sociedad, no encerrndose en su propia instancia. En
este sentido, la difusin y transparencia de estos procesos es funda-
mental, dado que la definicin de los esquemas de empleo pblico es,
por su propia importancia, una cuestin de incumbencia pblica. Por
eso es tan importante remarcar esto en el prlogo del acuerdo. La
apertura de "ventanas con la sociedad" es reconocida como una nece-
sidad por los representantes sindicales (ver Rodrguez, 2006).
- Se reconoce la importancia de reconstituir las debilitadas capaci-
dades estatales, considerando que "numerosas medidas aportadas
en el pasado han llevado a una jibarizacin de los planteles, a su
envejecimiento, a regmenes de retiro voluntario y de congela-
miento de vacantes" (Salas, 2006). Si bien la facultad de direccin
y organizacin es competencia exclusiva del Estado empleador, las
entidades gremiales se comprometen a colaborar en la estimacin
de la cantidad y el perfil del personal requerido para brindar servi-
cios a la sociedad de modo eficaz y eficiente.
- Por todas estas razones, la Argentina ratifica su posicin de van-
guardia en el continente en lo que a negociacin colectiva en el sec-
tor pblico refiere.
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estables en el tiempo. Y son esos mismos pases los que han con-
solidado vas de crecimiento ms estables y duraderas. Por eso
entendemos a la negociacin colectiva en el sector pblico no slo
como un camino para la democratizacin de las relaciones labora-
les en la administracin, sino tambin como un ejemplo del sende-
ro de concertacin que el pas necesita. Cuando las decisiones son
unilaterales, suelen cambiar radicalmente segn quin acceda cir-
cunstancialmente al gobierno; en cambio, cuando surgen del dilo-
go y la negociacin plural, constituyen polticas de largo plazo, que
generan reglas de juego claras y cumplibles para todos. Se trata,
como ha manifestado el Presidente Kirchner, de construir un "pen-
samiento estratgico que permita que gobierne quien gobierne,
aun con matices, volvamos a tener un proyecto de pas".
Es que la produccin de consensos no slo genera polticas ms
estables, sino tambin polticas mejores. Porque el dilogo y la
negociacin multiplican las perspectivas, optimizan los diagnsticos
sobre la situacin existente, permiten a los representantes del
Estado conocer de primera mano las necesidades y expectativas de
quienes da a da trabajan en la administracin pblica. El decisor
encerrado en una oficina, con un perfil exclusivamente tecnocrti-
co, difcilmente pueda tomar las medidas y adoptar las reformas
ms apropiadas para cada situacin. Por eso creemos en el dilogo
bipartito.
Y a su vez, para potenciar este dilogo, es imprescindible reforzar
la percepcin de pertenencia y la implicacin de los trabajadores en
el proyecto organizativo global y en las estrategias gubernamenta-
les. Trabajadores motivados y comprometidos son imprescindibles
para concretar las transformaciones que nuestro Estado y nuestro
pas necesitan, y su aporte es central para saber qu debe ser corre-
gido y mejorado. La negociacin colectiva constituye un ejercicio
de dilogo democrtico que fortalece la gobernabilidad, que respal-
da a las medidas adoptadas, y que mejora la calidad de las polti-
cas, porque incluye en su formulacin a todos los sectores que
componen a la administracin.
La sustentabilidad y la calidad de las polticas
Tan importante como los logros en s alcanzados en este proceso,
es la sostenibilidad que la mecnica de la negociacin colectiva
otorga a las decisiones tomadas. Es ya muy conocido
2
por la cien-
cia poltica y los estudios de polticas pblicas que la perdurabilidad
y solidez de una poltica depende de la amplitud de los consensos
reunidos al momento de tomarla. Existe, en este sentido, una ten-
sin entre rapidez de la toma de decisiones y respaldo a las deci-
siones tomadas que deseo abordar.
Cuando se requiere de un solo actor para tomar una decisin, sta
es lograda de modo simple y veloz. No se precisan negociaciones
ni acuerdos: alcanza con la voluntad de ese nico tomador de deci-
siones. En este sentido operaba el modelo unilateral de definicin
de las relaciones laborales por parte del Estado. Aqu, el Estado
empleador fijaba las condiciones de trabajo y salariales de su per-
sonal, permitiendo a lo sumo un proceso consultivo previo a la deci-
sin. Pero sta dependa exclusivamente del Estado.
El modelo de negociacin colectiva, como sabemos bien, es menos
expeditivo, y demanda una construccin de acuerdos y consensos
ms compleja y trabajosa. Pero luego de que ese acuerdo se alcan-
za, la decisin resultante tiene un respaldo muy superior, que favo-
rece su plena aplicacin y su sustentabilidad. Las reformas que sur-
gen del consenso, de escuchar y acercar las distintas posiciones,
de construir sntesis superadoras de cada postura, son reformas
mucho ms duraderas, ms democrticas y ms efectivas, que las
impuestas unilateralmente. Sin renunciar a aquellas cuestiones que
son prerrogativa del Estado empleador, el dilogo y la participacin
de todos los sectores enriquecen las propuestas y facilitan su imple-
mentacin posterior. Las medidas inconsultas, por el contrario, se
toman con mayor facilidad y velocidad, pero luego su implementa-
cin encuentra importantes problemas y rechazos imprevistos.
En general, los pases que han desarrollados slidos mecanismos de
dilogo y concertacin entre los actores sociales y polticos deben
tomar decisiones ms trabajosas, pero que luego son mucho ms
2
Textos clsicos al respecto son los de Samuel Finer (1970) y Arend Lijphart (1987).
21
En conclusin
Se ha recorrido un camino importante, y todava resta otro muy
importante por recorrer. En materia de empleo pblico, la Argentina
atraves aos de debilitamiento institucional, precariedad laboral y
ausencia de planificacin estratgica producto de las urgencias fis-
cales y presupuestarias. Trabajos como el de Iacoviello, Tommasi y
Zuvanic (2002) detectaron problemas de compleja resolucin. En
muchos aspectos se ha avanzado, y en otros las dificultades han
sido mayores. Por eso este momento de la Argentina, con estabili-
dad macroeconmica, supervit fiscal y crecimiento sostenido del
producto bruto interno, constituye una situacin ideal para dar el
salto de calidad en la mejora de la calidad institucional del empleo
en la administracin pblica.
Varios de los principios orientadores de la Carta Iberoamericana de
la Funcin Pblica (CLAD, 2003) son una adecuada sntesis del
camino a seguir:
- La profesionalidad de los recursos humanos al servicio de las
administraciones pblicas, como garanta de la mayor calidad de los
servicios pblicos prestados a los ciudadanos.
- La estabilidad del empleo pblico y su proteccin frente a la des-
titucin arbitraria, sin perjuicio de la duracin, indefinida o tempo-
ral, de la duracin que se establezca.
- La responsabilidad de los empleados pblicos por el trabajo des-
arrollado y los resultados del mismo, as como su respeto e impli-
cacin en el desarrollo de las polticas pblicas definidas por los
gobiernos.
- El impulso de polticas activas para favorecer la igualdad de gne-
ro, la proteccin e integracin de las minoras, y en general la inclu-
sin y la no discriminacin por motivos de gnero, origen social,
etnia, discapacidad u otras causas.
- La promocin de la comunicacin, la participacin, el dilogo, la
transaccin y el consenso orientado al inters general, como instru-
mentos de relacin entre los empleadores pblicos y su personal, a
20
fin de lograr el clima laboral ms favorable, y el mayor grado de ali-
neamiento entre los objetivos de las organizaciones y los intereses
y expectativas de su personal.
En cuanto a este ltimo punto, en materia de negociacin colectiva
ya nos encontramos en una posicin que merece ser remarcada.
Iacoviello y Zuvanic (2006) destacan en el sector pblico nacional
un "excelente desarrollo de las relaciones
laborales utilizndose mecanismos de
transaccin y concertacin para resolver
los conflictos". En la perspectiva compara-
da advertimos lo mucho que hemos avan-
zando con respecto a la situacin de aos
precedentes, y tambin con respecto a
otros pases de la regin. Y no es slo una
cuestin de los resultados o los productos alcanzados: el propio pro-
ceso en s, de construccin de acuerdos y consensos, es lo que enri-
quece a esta manera de definir las relaciones laborales. Por lo tanto,
con esta slida base podremos seguir consolidando regmenes de
empleo pblico basados en el mrito y la equidad, que contribuyan
a la construccin de un Estado capaz de brindar respuestas giles y
efectivas a los mltiples desafos que el pas tiene por delante.
23
Cuadro I: J urisdicciones y entidades cuyo personal queda
comprendido en la negociacin colectiva
Administracin Central
Presidencia de la Nacin
J efatura de Gabinete de Ministros
Ministerio del Interior
Ministerio de Economa y Produccin
Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios
Ministerio de Defensa
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Ministerio de Salud y Ambiente
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto
Ministerio de J usticia y Derechos Humanos
Ministerio de Desarrollo Social
Organismos Descentralizados
Presidencia de la Nacin
Administracin de Parques Nacionales
Comit Federal de Radiodifusin
Sindicatura General de la Nacin
Biblioteca Nacional
Fondo Nacional de las Artes
Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales
Instituto Nacional del Teatro
Teatro Nacional Cervantes
Ballet Nacional
Instituto Nacional "J uan Domingo Pern" de Estudios e
Investigaciones Histricas, Sociales y Polticas
Instituto Nacional Yrigoyeneano
Cinemateca y Archivo de la Imagen Nacional
Ministerio de Economa y Produccin
Instituto Nacional de Investigacin y Desarrollo Pesquero
Instituto Nacional de Semillas
Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
Instituto Nacional de Tecnologa Industrial
Instituto Nacional de Vitivinicultura
22
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria
Superintendencia de Seguros de la Nacin
Tribunal Fiscal de la Nacin
Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario
Direccin General de Fabricaciones Militares
Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios
Tribunal de Tasaciones de la Nacin
Servicio Geolgico Minero Argentino
Instituto Nacional del Agua
Ministerio del Interior
Caja de Retiro, J ubilaciones y Pensiones de la Polica Federal
Direccin Nacional de Migraciones
Direccin del Registro Nacional de las Personas
Ministerio de Salud y Ambiente
Administracin de Programas Especiales
Administracin Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud "Dr.
Carlos G. Malbrn"
Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa
Mdica
Centro Nacional de Reeducacin Social
Hospital Nacional "Baldomero Sommer"
Instituto Nacional Central nico Coordinador de Ablacin e Implante
Servicio Nacional de Rehabilitacin
Instituto Nacional de Rehabilitacin Psicofsica del Sur
Colonia Nacional "Dr. Manuel Montes de Oca"
Superintendencia de Servicios de Salud
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa
Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria
Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto
Comisin Nacional de Actividades Espaciales
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25 24
Ministerio de Defensa
Instituto de Ayuda Financiera para el Pago de Retiro y Pensiones
Militares
Instituto Geogrfico Militar
Instituto Obra Social del Ejrcito
Ministerio de Desarrollo Social
Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social
Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia
Instituto Nacional de Asuntos Indgenas
Ministerio de J usticia y Derechos Humanos
Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo
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29
Lineamientos estratgicos para la innovacin de la gestin
pblica en Argentina
J uan Manuel Abal Medina
En la ponencia presentada anteriormente
3
describimos la concep-
cin que gua el actual proceso de reforma y modernizacin del
Estado en la Argentina. All sostuvimos que
el desafo consiste en reconstruir las capa-
cidades institucionales del Estado, con una
administracin inteligente que pueda res-
ponder con agilidad y eficiencia en aquellas
reas que demandan su actuacin. En esta
ponencia, detallaremos cules son los line-
amientos estratgicos, as como las accio-
nes concretas, que expresan esta visin en las polticas de mejora
de la gestin pblica.
En la elaboracin de los lineamientos estratgicos de la
Subsecretara de la Gestin Pblica de la Nacin, definimos los
siguientes propsitos, enmarcados en la finalidad de mejorar la efi-
cacia, eficiencia, calidad y transparencia institucionales en la pro-
duccin e implementacin de polticas pblicas, y mejorar la equi-
dad en la gestin del personal pblico:
- Implementar un proceso de desarrollo e innovacin en tecnologas de
informacin y comunicacin para la modernizacin del sector pblico.
- Implementar un sistema de contrataciones del Estado transparen-
te, eficaz y auditable pblica y socialmente.
- Implementar un proceso de gestin integral para el desarrollo del
personal de la administracin pblica nacional (en adelante: APN).
3
J uan Manuel Abal Medina, 2007: "El aporte de la negociacin colectiva a la construccin de
calidad institucional en el Estado argentino".
31
- Formular e implementar una estrategia de fortalecimiento de las
capacidades institucionales del sector pblico, con especial nfasis
en la gestin por resultados.
- Formular e implementar un plan de formacin continua y perma-
nente del personal de la APN, articulado a los procesos de moder-
nizacin y de fortalecimiento de las polticas y orientado a la cali-
dad y eficacia del Servicio Pblico.
- Promover la modernizacin de los gobiernos subnacionales a tra-
vs de acciones del Consejo Federal de la Funcin Pblica.
En lo referido al primer lineamiento, es decir, la implementacin de un
proceso de desarrollo e innovacin en Tecnologas de Informacin y
Comunicacin (TICs) para la modernizacin del sector pblico, des-
arrollamos una batera de acciones que operacionalizan ese propsi-
to. Entre stas encontramos el desarrollo, lanzamiento, actualizacin
y mantenimiento del portal del Estado argentino (http://www.argen-
tina.gov.ar), que centraliza informacin para la ciudadana, los expor-
tadores, y los turistas e inversores extranjeros. A un ao de su pre-
sentacin (8 de junio de 2006), el sitio haba recibido ms de
2.190.000 visitas, con ms de 6.000.000 de pginas navegadas.
El portal contiene asimismo a la Gua de Trmites, cuyo desarrollo y
actualizacin est a cargo de la Subsecretara de la Gestin Pblica.
La Gua explica y detalla, paso por paso, cmo realizar ms de 800
tramitaciones ante distintos organismos de la Administracin Pblica
Nacional, con la posibilidad de iniciar o realizar totalmente "en lnea"
65 de ellos. La Gua contiene informacin sobre trmites de benefi-
cios sociales y previsionales, economa y negocios, salud, trabajo y
empleo, turismo, deportes y recreacin, documentacin, educacin,
cultura, ciencia y tecnologa, seguridad y justicia, transporte e
infraestructura, vivienda y familia. 500.000 visitantes utilizaron este
servicio en el ao posterior a su presentacin.
En materia de TICs, otro eje sustancial de tarea pasa por los avan-
ces en Firma Digital. A travs del Decreto 724/06, el Presidente
Kirchner puso en marcha esta solucin tecnolgica que permite
despapelizar al Estado, agilizar transacciones y reducir tiempos y
costos tanto para la administracin como para los ciudadanos. Con
30
la Decisin Administrativa 06/07, el J efe de Gabinete de Ministros
emiti las normas de licenciamiento para los certificadores de la
Firma Digital, y desde entonces se desarrolla un intenso proceso de
asistencia tcnica a los organismos del Estado, aprobacin de cer-
tificados, constitucin de autoridades de registro, y atencin de
consultas. La experiencia que llevamos adelante ha redundado,
incluso, en un convenio de cooperacin con el organismo venezo-
lano responsable de las Actividades de Certificacin Digital de dicho
pas, para la implementacin de un laboratorio de capacitacin simi-
lar al de la Subsecretara de la Gestin Pblica.
Un aspecto central en materia de TICs es el referido a la interoperabili-
dad, es decir, cmo se resuelve la integracin de organizaciones, datos,
informacin y sistemas, un elemento imprescindible para intercambiar
informacin entre organismos y desarrollar Ventanillas nicas en el
Estado. No es necesario subrayar la importan-
cia de compartir informacin de modo gil y
seguro entre distintos rganos del Estado,
incluyendo los organismos recaudatorios, los
de seguridad social y los que prestan polticas
sociales. En tal sentido, la Subsecretara de la
Gestin Pblica de-sarrolla un proceso de pla-
nificacin estratgica participativa con el
objeto de definir una poltica de interoperabi-
lidad para el Estado Nacional, en el que intervienen ms de 40 organis-
mos. De esta manera, pretendemos alcanzar este resultado con los
aportes y las experiencias que ya distintas reas tienen en el tema,
aprovechando los recursos y los conocimientos existentes.
El segundo lineamiento indicado al comienzo del artculo es la imple-
mentacin de un sistema de contrataciones del Estado transparente,
eficaz y auditable pblica y socialmente. En este aspecto, el desarro-
llo de un Sistema Electrnico de Contrataciones Pblicas (SECOP) ha
sido una de las tareas centrales. Este Sistema, aprobado por el
Presidente Kirchner con el Decreto 1818/06 y actualmente en modo
de prueba, habilita la gestin de las contrataciones hasta cierto monto
de manera totalmente "online", fortaleciendo la difusin, transparen-
cia, economa y eficiencia de las compras de bienes y servicios.
Mediante el Sistema se podr visualizar toda la informacin de las
Contrataciones en tiempo real, y las comunicaciones entre las reas
33
de compra de los organismos contratantes y los proveedores se reali-
zarn a travs de correos electrnicos generados por el propio siste-
ma. La presentacin de ofertas tambin ser ejecutada en forma elec-
trnica y la informacin se transmitir encriptada, de manera de pre-
servar la seguridad y confidencialidad de la misma, hasta el momento
de la apertura de la "urna electrnica". Para el pleno aprovechamien-
to del SECOP se ha elaborado un Plan Estratgico de Implementacin
del Sistema, que incluye un anlisis estadstico y cualitativo de la ges-
tin de las contrataciones de los organismos de la APN, el anlisis de
rubros, proveedores y cantidad de procedimientos, y un plan de difu-
sin y capacitacin para el personal de los organismos y proveedores.
El mantenimiento y actualizacin del portal de contrataciones del Estado
Nacional, Argentina Compra (http://www.argentinacompra.gov.ar), ha
sido otros de los ejes de la labor en este propsito. A poco ms de un
ao de su lanzamiento, el sitio ya haba superado el milln de visitantes,
que pudieron conocer alrededor de 110.000 bienes (con sus costos res-
pectivos) registrados, las distintas convocatorias de contrataciones reali-
zadas y los datos de 16.000 proveedores del Estado. Para potenciar este
sitio web, desarrollamos una intensa campaa de difusin en medios gr-
ficos y digitales, tanto nacionales como especializados. La evaluacin de
la campaa permiti concluir que la misma haba contribuido a incremen-
tar las visitas al sitio en un 30%, facilitando la participacin de un mayor
nmero de proveedores y la subsiguiente mayor eficiencia del proceso de
contrataciones. De este modo, toda la ciudadana puede conocer qu, a
quin y por cunto compra cada rea del Estado.
El tercer propsito estratgico de la gestin consiste en la implemen-
tacin de un proceso de gestin integral para el desarrollo del perso-
nal de la administracin pblica nacional. La adopcin de polticas
pblicas sustentables y exitosas requiere que quienes deben llevarlas
a las prcticas puedan hacerlo de modo eficaz y eficiente. En este
sentido, adoptamos una serie de medidas tendientes a mejorar la cali-
dad institucional de los regmenes laborales al interior del Estado y a
recomponer los salarios del personal pblico, contribuyendo a la
construccin de capacidades en el sector pblico nacional.
En este aspecto hemos logrado significativos avances en el diseo
de propuestas de regmenes escalafonarios y de carrera administra-
tiva, algunos de los cuales (los del Instituto Nacional de Tecnologa
32
Agropecuaria y del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria) han sido ya aprobados, y otros se hallan en curso
de negociacin paritaria. En esta situacin se encuentran los regme-
nes escalafonarios ms numerosos del Estado nacional: el Sistema
Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA) y el Personal Civil
de las Fuerzas Armadas (PECIFA), que engloban a alrededor de la
mitad de los cargos civiles del sector pblico nacional.
Al mismo tiempo, reorganizamos los regmenes de contratacin de
servicios personales. A partir de 1995, esta modalidad de contrata-
cin comenz a expandirse ampliamente, configurando una realidad
laboral por la cual muchas personas estaban vinculadas con el
Estado por contratos repetida y sucesivamente renovados. Esto
desvirtu la razn de ser de esta modalidad, e intensific la preca-
riedad de las relaciones laborales y la debilidad institucional del pro-
pio Estado, ya que es imposible tener un Estado fuerte cuando fun-
ciones bsicas de su tarea son delegadas, aunque sea de forma
complementaria, en personal contratado cada 6 meses y por fuera
de los regmenes de estabilidad, capacitacin y promocin.
Generalizar dichos mecanismos de contratacin debilit los dere-
chos de los agentes y debilit al propio Estado: por eso estamos
resolviendo esa situacin. As, mediante los Decretos 707/05 y
2031/06 atendimos la situacin del personal contratado, como eje
de una poltica estratgica de profesionalizacin de la administra-
cin pblica. De esta manera, miles de personas contratadas bajo
el rgimen definido por el Decreto 1184/01 pasaron a ser contrata-
das -en tanto las razones de servicio as lo justificaran- segn el
rgimen del Decreto 1421/02, con el correspondiente acceso a
obra social, aguinaldo, jubilacin y vacaciones.
La dignificacin y profesionalizacin del personal del servicio civil
incluye tambin un incremento en las remuneraciones. Los acuer-
dos alcanzados entre el Estado empleador y los representantes sin-
dicales en la Comisin Paritaria del Convenio Colectivo de Trabajo
General para la Administracin Pblica Nacional
4
se cristalizaron en
sucesivos Decretos del Presidente Kirchner (757/07, 885/07) dis-
poniendo aumentos en las retribuciones del personal. As, se
recompone el poder adquisitivo del personal pblico, jerarquizando
4
Ver Segundo Convenio Colectivo de Trabajo (2006), Subsecretara de la Gestin Pblica.
control del desempeo. Es por eso que la aplicacin acrtica y no
situada del nuevo modelo puede redundar en perjuicios mayores de
los que intenta solucionar. Es indudable que el ritualismo, la rigidez y
la burocratizacin del Estado weberiano son
ineficientes e impropios de la nueva econo-
ma y de las nuevas tecnologas, pero debe-
mos ser conscientes de que, en ciertas cues-
tiones, el mayor dficit de nuestra adminis-
tracin pasa precisamente por la escasa for-
malizacin y rutinizacin de los procedimien-
tos. Y a medida que logramos sto debemos
complementarlo, ahora s, con un modelo orientado a generar resul-
tados, que otorgue flexibilidad y responsabilidad a los tomadores de
decisiones, y que permita un involucramiento ms efectivo de la
sociedad civil en la participacin y el control.
Nuestras acciones dirigidas a implementar un modelo de gestin
por resultados en el sector pblico incluyen tareas de planeamien-
to estratgico, reingeniera de procesos, rediseo de estructuras del
Estado y Cartas Compromiso con el Ciudadano. El diseo de un
plan estratgico inicia en una institucin un proceso de reflexin
metdico y sistemtico, que permite identificar los problemas que
le impiden funcionar de manera ptima y lograr la situacin a la que
se aspira llegar. Seguidamente, la elaboracin de un plan operativo
define las acciones a realizar, identifica a los responsables de su
ejecucin, fija plazos y asigna los recursos necesarios para lograr
los resultados esperados. En ese marco, la Subsecretara de la
Gestin Pblica brinda la asistencia tcnica necesaria a los organis-
mos que emprenden el camino del planeamiento estratgico, y en
el ltimo ao hemos trabajado con ms de 30 organismos en dife-
rentes aspectos del planeamiento y la aplicacin del modelo de ges-
tin de calidad.
La reingeniera de procesos, que en el ltimo ao desarrollamos en
12 organismos, es parte de este fortalecimiento institucional al que
estamos abocados. Su propsito es incrementar la eficiencia en los
procesos institucionales de produccin, de modo de -por ejemplo-
disminuir los tiempos de realizacin de los productos, definiendo
responsables, estandarizando los procesos y reduciendo la discre-
cionalidad. El rediseo de las estructuras organizativas del Estado
35 34
su tarea y permitindole al Estado atraer y retener personal califica-
do y de experiencia. Un Estado fuerte y eficiente requiere contar
con un personal capaz, motivado y adecuadamente remunerado.
Continuando con los lineamientos estratgicos en materia de ges-
tin pblica, otro de los ejes definidos es la formulacin e imple-
mentacin de una estrategia de fortalecimiento de las capacidades
institucionales del sector pblico, con especial nfasis en la gestin
por resultados. La gestin tradicional, como sabemos, buscaba fun-
damentalmente adecuarse a los recursos, las funciones y las nor-
mas existente para generar productos; el nuevo modelo, en cambio,
pone el acento en las acciones estratgicas a desarrollar para lograr
resultados previamente comprometidos, en funcin de los cuales se
determinarn los productos y los recursos necesarios. Es, induda-
blemente, un cambio de paradigma
5
.
Pero es importante considerar en qu contexto surgi este nuevo
paradigma. En los pases desarrollados, el modelo de gestin por
resultados surgi a partir de ciertos defectos del esquema burocrti-
co tradicional, weberiano, de administracin segn normas y proce-
dimientos. Ese cambio de paradigma apareci en pases donde el
modelo anterior, con sus virtudes y sus vicios, haba sido aplicado
plenamente. se no es el caso de la Argentina. No puede sostenerse
que el apego estricto a ciertos procedimientos normativos haya sido
la constante en nuestra administracin pblica, o que en todo el
mbito de la misma se hubiera consolidado una verdadera burocracia
"weberiana". Por lo tanto, el desafo en la Argentina, y seguramente
tambin en otros casos latinoamericanos, pasa por elaborar el nuevo
paradigma al tiempo que se consolidan aspectos imprescindibles del
modelo tradicional.
El modelo de gestin por resultados demanda una importante flexibi-
lidad para los funcionarios tomadores de decisiones, incluyendo una
flexibilidad presupuestaria para el otorgamiento de incentivos en caso
de cumplirse con las metas propuestas. Cuando los procedimientos
no estn completamente establecidos, sin embargo, esta flexibilidad
puede redundar en discrecionalidad y dificultades para un correcto
5
Este tema se ha desarrollado en el Libro Institucional (2006) de la Subsecretara de la Gestin
Pblica, as como en La Gestin Pblica por objetivos y resultados. Una visin sistmica
(2007), Subsecretara de la Gestin Pblica.
37 36
20% hasta un mximo de 70% (segn los organismos) de consulta-
dos que sostuvieron que la calidad ha mejorado. El 90% de los orga-
nismos ha creado Unidades de Monitoreo y Evaluacin, y desde la
Subsecretara de la Gestin Pblica hemos elaborado en el ltimo
ao 9 publicaciones para fortalecer la capacitacin del personal de
los diferentes organismos (incluyendo manuales de utilizacin del
tablero de control
7
, guas para disear y procesar encuestas
8
, des-
cripciones de la metodologa de evaluacin
9
, manuales para el anli-
sis y reingeniera de procesos
10
, entre otros).
Este fortalecimiento de la capacitacin del personal de la adminis-
tracin pblica nacional es otro de nuestros ejes estratgicos. Por
lo tanto, nos hemos propuesto formular e implementar un plan de
formacin continua y permanente del personal de la APN, articula-
do a los procesos de modernizacin y de fortalecimiento de las pol-
ticas y orientado a la calidad y eficacia del Servicio Pblico. Dado
que la adopcin de polticas pblicas sustentables y exitosas requie-
re contar con un sistema de servicio civil capaz de elaborarlas e
implementarlas con eficacia y eficiencia, resulta necesario conside-
rar la cuestin de la capacitacin de los empleados pblicos como
un aspecto central de cualquier programa de reforma del Estado.
Aqu es necesario destacar la constitucin y puesta en funciona-
miento de la Comisin de Administracin del Fondo Permanente de
Capacitacin y Recalificacin Laboral, con representacin tanto del
Estado empleador como de los gremios. ste es un ejemplo de cmo
la va de los acuerdos y de los consensos, en lugar de las imposicio-
nes, constituye un camino adecuado para profesionalizar y dar ms
herramientas y oportunidades a los trabajadores pblicos. En tal sen-
tido, adems, se han desarrollado actividades de cooperacin con el
Instituto Nacional de Administracin Pblica espaol, a efectos de
aprovechar la experiencia del Acuerdo Nacional de Formacin
7
Ver Tablero de control del programa Carta Compromiso con el Ciudadano (2007),
Subsecretara de la Gestin Pblica, Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
8
Ver Gua para disear y procesar encuestas en organismos pblicos (2007),
Subsecretara de la Gestin Pblica, Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
9
Ver Sistema de evaluacin (2006), Subsecretara de la Gestin Pblica, Programa Carta
Compromiso con el Ciudadano.
10
Ver Manual para el anlisis, evaluacin y reingeniera de procesos en la administracin pblica
(2006), Subsecretara de la Gestin Pblica, Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
avanza en similar direccin. Con este programa buscamos promo-
ver y realizar cambios en las estructuras, sistemas y procesos de
gestin, de modo de pautar las actividades de direccin, ejecucin
y control de la administracin pblica en un marco de compromisos
verificables y exigibles a sus responsables. Del mismo modo, impul-
samos la participacin ms comprometida del personal en los pro-
cesos que realiza su organismo.
Finalmente, llevamos adelante el programa Carta Compromiso con
el Ciudadano, que promueve la participacin ciudadana en el dise-
o y el control de las actividades de los organismos pblicos. As,
la institucin que adhiere al programa firma un documento pblico,
en el que asume la responsabilidad de proporcionar sus servicios
con un estndar definido y explcito cuyo cumplimiento puede ser
evaluado y controlado. Mediante un tablero de control informtico,
evaluamos el desempeo e implementamos as procesos de mejora
continua de la calidad en cada institucin. Existen hoy 45 organis-
mos del Estado nacional adheridos a este Programa, abarcando
alrededor del 80% de los organismos prestadores de servicios de la
Administracin Pblica Nacional y al 90% de los beneficiarios. Aqu
se incluye tanto a organismos que prestan servicios directamente a
millones de ciudadanos (como la Administracin Nacional de
Seguridad Social) como a otros que lo hacen de modo indirecto, por
ejemplo, las reas que regulan a los Servicios de Salud y a las
Administradoras de Fondos de J ubilacin y Pensin.
Los resultados del Programa muestran que el 85% de los organis-
mos adheridos ha incrementado, desde las firmas de sus Cartas, el
nmero y alcance de las acciones de difusin y comunicacin rela-
cionadas con los servicios que prestan y sobre aspectos de inters
para los ciudadanos. Asimismo, hoy, el 45% de los organismos
incorporados dispone de lneas telefnicas gratuitas que mejoran la
accesibilidad a los servicios, evidencindose un incremento del 60%
desde el inicio del Programa y un aumento del 300% en el nmero
de llamadas. En las encuestas realizadas a los ciudadanos que con-
curren a estos organismos
6
, se observa un incremento en los nive-
les de satisfaccin por los servicios prestados, desde un mnimo de
6
Ver Serie de investigaciones sobre ciudadana y organismos pblicos (2006),
Subsecretara de la Gestin Pblica, Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
39
Continua de dicho pas para el caso argentino.
Con el objetivo de fortalecer la capacitacin de los empleados pbli-
cos, creamos asimismo el Programa de Carreras de Estado. Este
programa se organiza en torno a dos carreras centrales que apun-
tan a proveer el conocimiento especfico, tpico, de la profesin
pblica. Este Programa ha sido diseado como una instancia de for-
macin sistemtica, rigurosa y de alto nivel para los servidores
pblicos, a travs de una trayectoria curricular articulada y consis-
tente, que presenta temas transversales y necesarios para todas las
reas de la administracin. Las carreras, al mismo tiempo, suponen
un avance en igualar las oportunidades para todo el personal pbli-
co, al brindar una titulacin por fuera de la hoy existente en la ofer-
ta de postgrados universitarios. Nuestro objetivo es construir carre-
ras de alto nivel, exigentes, flexibles pero rigurosas, y con docen-
tes de reconocido prestigio acadmico. No concebimos a estas
carreras como una opcin ms de formacin, sino que nos propo-
nemos que sean las ms apropiadas para el personal del Estado.
J unto a nuestras actividades diarias de capacitacin (tanto presen-
ciales como a distancia), la realizacin de investigaciones y el otor-
gamiento de becas para perfeccionar la formacin del personal, tra-
bajamos activamente a nivel regional para mejorar el modo en que
nuestros Estados brindan capacitacin a sus empleados. Frutos de
ese trabajo en las Conferencias de Ministros de Administracin
Pblica han sido la elaboracin y adopcin del Cdigo
Iberoamericano de Buen Gobierno, que define principios bsicos que
guan la gestin y establece reglas vinculadas a la tica gubernamen-
tal, y la creacin de la Escuela Iberoamericana de Administracin y
Polticas Pblicas, un instrumento de coordinacin, intercambio de
experiencias y bsqueda de sinergias entre instituciones y organiza-
ciones nacionales e internacionales, que ya ha establecido su progra-
ma acadmico 2007-2008. Ambas disposiciones, a su vez, fueron
ratificadas en la XVI Cumbre de J efes de Estado y de Gobierno de
Iberoamrica, reunida en Montevideo, Uruguay. Otra iniciativa des-
tacada es la creacin del Instituto MERCOSUR de Formacin (IMEF)
en temas de integracin regional.
As como trabajamos a nivel supranacional, tambin lo hacemos a
nivel subnacional. Nuestro compromiso con estos avances y con la
reforma de la gestin pblica no puede limitarse al Estado Nacional.
38
Hace dos dcadas, la Nacin totalizaba el 71% del gasto pblico
del pas, y provincias y municipios solamente tenan a su cargo el
29%. Hoy, luego de un importante proceso de descentralizacin de
competencias, la Nacin ejecuta algo ms
del 50% del gasto pblico, en tanto que
provincias y municipios ejecutan la parte
restante. En consecuencia, si queremos
tener xito en construir una gestin pblica
ms eficaz y eficiente, debemos trabajar
para mejorar la calidad del Estado en todos
los niveles de gobierno. Por lo tanto, uno
de los lineamientos de nuestra gestin es la promocin de la moder-
nizacin de los gobiernos subnacionales a travs de acciones del
Consejo Federal de la Funcin Pblica (CoFeFuP), que integran
todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires.
El primer paso al respecto ha sido avanzar en la institucionalizacin
del CoFeFuP, mediante la elaboracin y aprobacin de un reglamen-
to de funcionamiento. Del mismo modo, establecimos la realizacin
de tres Asambleas ordinarias anuales, robustecidas y enriquecidas
por el trabajo diario en distintas comisiones temticas (Empleo
Pblico y Carrera; Capacitacin; Gobierno Electrnico; Calidad en la
Gestin). Estas comisiones han generado propuestas especficas de
reforma y modernizacin de las administraciones provinciales, y
han definido acciones (como un Repositorio Colaborativo de
Recursos Disponibles en materia de gobierno electrnico) de modo
de compartir las prcticas que mejoran la calidad en la gestin y de
evitar la duplicacin de esfuerzos en el desarrollo de soluciones tec-
nolgicas. As, el CoFeFuP se encuentra elaborando un Plan Federal
de Gobierno Electrnico, para lo cual hemos organizado cinco Foros
Regionales sobre la temtica en distintas zonas del pas, con la pre-
sencia de funcionarios y expertos nacionales e internacionales.
41
En conclusin
Este artculo ha presentado los lineamientos centrales de la poltica
de reforma y modernizacin del Estado nacional en la Argentina.
Estos ejes abarcan cuestiones de innovacin tecnolgica, de mejora
de los procesos de compras pblicas, de fortalecimiento institucio-
nal de los regmenes de empleo pblico y de las polticas de capaci-
tacin del personal, de introduccin de prcticas innovadoras de
gestin, y de cooperacin entre los mltiples niveles de gobierno en
una arquitectura federal. Este abanico, evidentemente, es muy
amplio, pero con la deliberada finalidad, en todos los casos, de mejo-
rar la eficacia, eficiencia, calidad y transparencia institucionales en
la produccin e implementacin de polticas pblicas.
La eficiencia del Estado no est vinculada con el tamao de ste,
sino con su capacidad de respuesta efectiva en las reas que
requieren su intervencin. Procedimientos internos ms giles y
econmicos, fluidos canales de recepcin y respuesta ante las
demandas y expectativas ciudadanas, agentes capacitados y moti-
vados a desempear su tarea, transparencia en la utilizacin de los
recursos pblicos, son todos atributos que hacen a la construccin
de un Estado ms inteligente y eficaz en su labor. Y esto implica
generar resultados concretos para la sociedad, con una concepcin
distinta a la tradicional. Sin descuidar los procesos y las normas
procedimentales, pero evaluando ante todo los beneficios que
obtiene la poblacin ante determinada poltica pblica. Cuando se
construye una autopista, no slo debemos observar el cumplimien-
to del proceso normativo adecuado, sino que adems debemos ana-
lizar qu impacto tuvo ese producto en trminos de agilizar el trfi-
co, reducir la tasa de accidentes, favorecer las exportaciones del
pas, u otros indicadores de resultado que se definan. Lo propio con
un plan de vacunacin, una reforma educativa o una poltica social.
Se trata, en definitiva, de poner al ciudadano, y a los resultados
concretos que ste obtiene, en el centro de la accin estatal.
ste es el desafo que ha establecido el Presidente Kirchner desde
el da de su asuncin, en el que hemos logrado significativos avan-
ces (muchos de ellos sintticamente presentados en esta ponencia)
y en el que todava resta camino por recorrer.
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Bibliografa
Abal Medina, J uan Manuel (2007): "El aporte de la negociacin colectiva a la
construccin de calidad institucional en el Estado argentino", ponencia presen-
tada en el XII Congreso del Centro Latinoamericano de Administracin Pblica
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Carta Compromiso con el Ciudadano, Buenos Aires.
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El autor
J uan Manuel Abal Medina es el Subsecretario de la Gestin Pblica
de la Repblica Argentina. Doctor en Ciencia Poltica (FLACSO
Mxico - Georgetown University). Profesor de las Universidades
Nacionales de Buenos Aires y de General
San Martn. Investigador del Consejo
Nacional de Investigaciones Cientficas y
Tcnicas (CONICET). Public 6 libros como
autor y compilador, 20 artculos en libros
editados en el pas y el exterior y ms de
15 artculos en revistas nacionales e inter-
nacionales con referato (incluyendo
Desarrollo Econmico, Electoral Studies, Party Politics, Revista
Argentina de Ciencia Poltica, y Revista Chilena de Ciencia Poltica,
entre otras).
Subsecretara de la Gestin Pblica de la Nacin
Av. Roque Senz Pea 511 (C1035AAA)
Telfono: 4343 9001 - Buenos Aires - Argentina
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