Los Bonos Educativos

Unitcrsidad Au|cncma dc Cc|cm|ia
30N L03 80N03 E0uCATl\03 uN 8uEN 0 HAL lN3TRuHENT0 0E P0LlTlCA? EL PR00RAHA C0L0H8lAN0 PACE3 "!
ECONOMA Y DESARROLLO, VOLUMEN 3 NMERO 2, SEPTIEMBRE 2004
Resumen
La educacin es ampliamente reconocida por ser crtico para el desarrollo
(KREMER, 2003, p. 1). Los bonos educativos son un mecanismo que busca
aumentar la participacin privada en el suministro de la educacin y mejorar
la calidad y la cobertura educativa a travs del estmulo de la competencia
entre establecimientos educativos. Esto implica la libre eleccin del colegio
(por parte del padre de familia) mediante la eliminacin de las jurisdicciones
de los colegios y la financiacin total o parcial del valor de la matrcula. Sin
embargo, algunas evaluaciones han demostrado que la teora no se ha
cumplido. En este estudio se analizar este tema y se darn algunas
explicaciones al no cumplimiento de los objetivos de los bonos educativos.
Abstract
Education is widely considered to be critical for development (Kremer, 2003,
p.1) Vouchers are a mechanism that looks for increasing the private participation
in the schooling provision and increasing educative quality and coverage
through the competency encouragement among schools. This implies that
free choice of a school (on the part of the students parents) by means of the
elimination of the school districts and the partial or the total or partial tuition
fee financing. In this paper will be analysed this topic and give some
explanations of the nonfulfillment voucher goals.
Palabras clave: bonos educativos (vouchers), desempeo acadmico, competencia.
Clasificacin JEL: D61, H52, I21
5nn !ns bnnns cducatIvns un bucn n
ma! Instrumcntn dc pn!tIca?
E! prngrama cn!nmbIann Paccs
HLCTOR CARILI RIVLROS RLYLS**

*
Lsle docunenlo se lasa en Ia infoinacin iecogida y anaIizada paia Ia eIaloiacin de ni lesis de giado Arc
Scncc| Vcucncrs a Gccd cr 8ad Pc|icq |ns|rumcn|s? Tnc Paccs Cc|cm|ian Vcucncr Prcgram con Ia que olluve eI
lluIo de Maeslia en DesaiioIIo Lconnico deI Cenlei foi DeveIopnenl Lcononics de WiIIians CoIIage, Lslados
Unidos (junio 6, 2OO4).
**
Lcononisla Univeisidad deI Rosaiio (1996) y Magslei en DesaiioIIo Lconnico (2OO4). Cooidinadoi Difusin
de ResuIlados, Diieccin de LvaIuacin de IoIlicas IlIicas, Depailanenlo NacionaI de IIaneacin. Ias
sugeiencias y conenlaiios sein iecilidas aI e-naiI: hiiveiosdnp.gov.co, Diieccin: CaIIe 26 N 13-19 Iiso
34, ogol, CoIonlia. TeIfono (571) 596O3OO. Iecha de iecepcin: 2O de agoslo de 2OO4. Iecha de aceplacin:
17 de Seplienlie de 2OO4.
lECT0R 0A8RlEL Rl\ER03 REYE3
|ccncmia q Dcsarrc||c - scp|icm|rc 2004, tc|. 3, n 2
""
1. EducacIn
La educacin tiene un efecto positivo en la sociedad, como un todo, y en el
futuro de sus estudiantes. La educacin incrementa la acumulacin de
capital humano que es un factor clave para el desarrollo de una economa.
Como ROSEN (2004) ilustra, los colegios pueden ser una fuerza poderosa de
socializacin.... En un estado democrtico, las personas se benefician
porque votantes ms educados pueden escoger mejores gobernantes. Las
ideas y el conocimiento son ms fcilmente intercambiados entre individuos,
y as la sociedad puede beneficiarse de nuevos avances tecnolgicos que la
educacin promueve (estas ganancias son no excluyentes, vase tabla 1). De
ah, ROSEN afirma que la educacin puede ser considerada como un bien
pblico. Sin embargo, la educacin puede beneficiar individualmente a cada
miembro de la sociedad porque personas con educacin pueden ganar
mayores salarios comparados con personas sin educacin. Por esta razn, la
educacin podra ser considerada como un bien privado (sus ganancias son
excluyentes, vase tabla 1).
TABLA 1
Los retornos de la inversin en educacin
por pas y nivel educativo (%)
Pa s Retornos sociales Retornos privados
Primaria Secundaria Superior Primaria Secundaria Superior
frica 26 17 13 45 26 32
Asia 27 15 13 31 15 18
Latinoamrica 26 18 16 32 23 23
Economas
intermedias
a
13 10 8 17 13 13
Pa ses
industrializados 11 9 12 12
~: infoinacin no disponilIe a faIla de un giupo de conlioI de anaIfalelas.
a: se iefieie a pases deI sui de Luiopa y deI Medio Lsle. Ios poicenlajes son pionedios paia 58 pases y
piincipaInenle se iefieie aI finaI de Ia dcada de Ios selenla.
Iuenle: IsachaiopouIos (1988).
Hay dos explicaciones por las cuales el gobierno no slo proporcione sino
tambin produzca directamente la educacin
1
. Dado que la educacin genera
externalidades positivas, el mercado producir por debajo del nivel eficiente
1
Ln su docunenlo Iiopiedad piivada conlia piopiedad eslalaI, ANDRLI SHLIIILR (1998) afiina que Ia pieslacin
de aIgunos seivicios es eI iesuIlado de un accidenle hisliico: Ln Ia nilad deI sigIo, Ios econonislas eslalan
a favoi de Ia piopiedad en nanos deI Lslado en lanlo que Ias inequidades deI neicado o inpeifecciones, laIes
cono eI podei nonopIico o Ias exleinaIidades, fueian soIucionadas, pg. 2.
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para la sociedad. Asumiendo que los gobiernos son productores de educacin
a sus residentes, estas son las preguntas que surgen: son los colegios
pblicos buenos productores de educacin? si hay una diferencia en el
desempeo entre colegios privados y pblicos, qu debe hacer el gobierno
para eliminarlas o disminuirlas?
La educacin genera externalidades positivas, tanto individual como
colectivas. Dado que el ingreso no est distribuido en forma homognea entre
los individuos y que una proporcin de la poblacin no tiene los recursos
suficientes (o el peso de los gastos para educacin no son iguales entre los
individuos) para enviar a sus hijos al colegio, el gobierno debe tambin
preocuparse por la equidad. Un gobierno tiene diferentes vas para intervenir
y solucionar este problema.
Una va es a travs de la produccin directa
2
y en forma gratuita o a un muy
bajo precio (subsidio a la oferta o el dinero se va a los colegios). En este caso,
el gobierno construye un colegio y le designa una jurisdiccin
3
(o lmite de
atencin de cada colegio) atendiendo a sus residentes vecinos (con esto el
gobierno restringe a los padres de familia la opcin de eleccin del colegio).
Otra va es que el gobierno determine el precio y la calidad de la educacin y,
de ah, los costos de produccin (regulacin total), y los colegios, pblicos y
privados, slo ofrecen sus servicios al pblico de acuerdo con la gua
gubernamental
4
. Otra va es que el gobierno le permita al padre de familia
escoger el colegio y es el gobierno el que paga, alguna parte o la totalidad, del
valor de la matrcula (subsidio a la demanda o el dinero va detrs de los
estudiantes). Adicional al tema de quin paga por la educacin, el gobierno
debe preocuparse por el tema de la calidad de la educacin producida por el
sistema educativo.
2. Lns bnnns cducatIvns
WEST (1997, p. 83) define a los bonos educativos de la siguiente manera: Un
bono educativo financiado con recursos pblicos, en un sentido amplio, es un
2
Ios coIegios plIicos no se pieocupan poi Ia capacidad de pago de Ios padies de faniIia. Lnlonces, eslos coIegios
suninislian Ia educacin aun sin inpoilai eI niveI de ingieso de sus aIunnos, poi lanlo, usuaInenle eslos coIegios
no son usados poi eI golieino cono un insliunenlo de equidad. Sin enlaigo, en eI caso que aIunnos con
piefeiencias siniIaies y/o niveI socioeconnico senejanle (e.g. peisonas de lajos iecuisos) que iesidan en un
nisno vecindaiio, pueden sei naliicuIados en eI coIegio plIico de Ia zona y, as, eI coIegio eslaia alendiendo
a esla polIacin soIucionando eI piolIena de equidad. Lsla idea se lasa en eI nodeIo Tieloul, donde Ias peisonas
con piefeiencias siniIaies iespeclo a Ia denanda de lienes plIicos deciden vivii en eI nisno vecindaiio que
ofiece eI conjunlo de lienes plIicos e inpueslos que eIIos desean. (ROSLN, 2OO4, pg. 475).
3
LI golieino divide a un nunicipio poi juiisdicciones y ulica Ios coIegios plIicos que culian Ias necesidades
de cada juiisdiccin. Con eslo se Iogia que Ia denanda poi cupos educalivos sea iguaI a Ia ofeila.
4
LI papeI deI golieino es de diseadoi de poIlica y supeivisoi, y Ios coIegios plIicos delen lialajai lajo un
ciileiio de conpelencia (aI iguaI que un coIegio piivado) donde eI vaIoi de su nalicuIa Ie peinila ienuneiai
lodos Ios facloies de Ia pioduccin.
"$
pago hecho por el gobierno a un colegio (o en algunas ocasiones a los padres
del estudiante), escogido por la familia del estudiante, para que financie la
totalidad o parte de los costos de la enseanza. En principio, los bonos son
usados para mejorar el desempeo de los tipos colegio, pblicos y privados,
para: incrementar la equidad (cuando la poblacin beneficiaria es seleccionada
bajo algn criterio de focalizacin como gnero, nivel de ingresos o pobreza,
entre otros); para reducir la brecha de logro acadmico entre los colegios
pblicos y privados, si existe; y, tambin, para equilibrar los cupos (la tasa
estudiantes por profesor) entre estos tipos de colegio.
2.1. Lns cnntra
Los bonos incrementan tanto la competencia entre colegios pblicos y
privados, como entre colegios privados, lo cual es un incentivo para reducir
costos. Los colegios privados pueden lograr esta reduccin de tres formas:
primero, tratarn de matricular a los mejores estudiantes (con un alto nivel
de desempeo acadmico), los cuales son considerados como estudiantes de
bajo costo. Esto se logra endureciendo los criterios de admisin o descreme
(cream skinning selection), dejando en manos de los colegios pblicos la
educacin del resto de estudiantes, que representar un mayor costo por
alumno.
Por otra parte, los colegios privados pueden concentrarse y dedicar ms
esfuerzos y recursos a ensear materias claves comparadas con los currculos
de colegios pblicos (e.g., cursos acadmicos que impulsen los futuros
beneficios privados de la educacin tales como la enseanza de otro idioma,
cursos de computacin), y reduciendo la intensidad horaria en algunos
cursos que pueden ser considerados por ellos como materias accesorias, o
vocacionales, (e.g., materias como cvica, historia, gimnasia, entre otros),
que promueven los futuros beneficios sociales. Como resultado, los colegios
pblicos y privados no estarn trabajando bajo las mismas condiciones,
siendo la educacin impartida diferente entre estos tipos de colegio.
De acuerdo con esta idea, los crticos sostienen que los bonos llevaran a la
prdida de los valores cvicos y debilitara la creacin del tejido social del pas
debido a que los colegios privados estaran subproduciendo este tipo de
servicio. Esto es un punto relevante porque los contradictores estn afirmando
que los bonos pueden reducir los beneficios sociales de la educacin o su fin
social, es decir, la educacin dejara de ser una externalidad positiva.
Dado que la enseanza privada puede generar unos mayores retornos
privados que la enseanza pblica, sta puede llegar a ser ms costosa.
Entonces, los bonos pueden resultar en un mayor gasto en educacin para el
gobierno y estara trasladando recursos de colegios pblicos a privados. Por lo
tanto, para los crticos esto no es lgico ni justo que los ingresos fiscales
terminen en manos privadas cuando con estos mismos recursos los colegios
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estatales podran atender a ms alumnos y con una mejor calidad con
relacin a los beneficios que sta generar para la sociedad.
Una idea controversial relacionada con los bonos es si los padres debieran
supervisar el desempeo de los colegios (e.g., pueden ellos demandar mejores
instalaciones como laboratorios o aulas, o profesores mejor preparados). Los
crticos argumentan que dado que los padres de familia no tienen que pagar
por la educacin de sus hijos, ellos pierden el incentivo de ejercer esta
supervisin. Las preguntas que surgen son: a) Los padres que tienen hijos
estudiando en colegios pblicos supervisan estos establecimientos? Y, b) Los
colegios pblicos permiten que los padres de los alumnos los supervisen? Las
respuestas dependern de s los colegios pblicos gozan de poder monoplico,
lo cual significa, si la demanda total por cupos es muy alta con relacin a su
oferta. De ser as, los establecimientos pblicos no tendrn incentivos de
escucharlos
5
.
Finalmente, los crticos tambin sostienen que los padres de los estudiantes
no estn lo suficiente informados para hacer una adecuada eleccin para
decidir el colegio donde van a estudiar sus hijos. Se puede presentar el caso
en donde los colegios privados puedan manipularla; o tambin que la decisin
sea acorde con la asesora y recomendacin de algn allegado o familiar.
Como resultado, los padres con similares condiciones estaran enviando a
sus hijos al mismo colegio. Esto puede generar un problema de autoseleccin
que debe tenerse en cuenta al momento de hacer proyecciones de desempeo
acadmico.
2.2. Lns prn
Hay muchos estudios en la literatura econmica sobre los bonos educativos.
Uno de los ms importantes puntos sealados es que los bonos incrementan
las opciones a la hora de escoger el colegio. Esto lleva a que tanto colegios
pblicos como privados se preocupen por su estructura de costos y el bienestar
de sus consumidores. Con relacin a este punto, SHLEIFER (1998) afirma que los
colegios pblicos no pueden competir en iguales condiciones con los colegios
privados por las siguientes razones:
1. Son empleados pblicos los que trabajan y administran los colegios. Sus
incentivos para reducir costos son muy bajos.
2. Por la misma razn, los incentivos para innovar deben ser igualmente
bajos.
3. Dado que los gobiernos financian o fondean estos colegios, los gobiernos
se enfrentan a poderosas organizaciones laborales, o sindicatos, que
5
Lsle caso lanlin apIica paia Ia supeivisin en eslalIecinienlos piivados.
"&
presionan por un mejor bienestar de sus afiliados sin importar la
situacin financiera y nivel acadmico del establecimiento educativo.
Como resultado, los colegios privados tendrn mayores incentivos para
innovar y para ser ms eficientes, reduciendo gastos y procedimientos
administrativos inoficiosos que slo presionan el valor de la matrcula. Con
esto lograrn una sostenibilidad financiera y generarn excedentes que
pueden destinar para hacer ms innovacin, la cual puede reducir aun ms
los costos.
Los colegios privados tambin tienen un mayor incentivo para cuidar su
reputacin (o buen nombre). Las directivas se preocuparn con relacin al
desempeo acadmico presente del establecimiento, con miras a garantizar
su futuro, y tratarn de solucionar cualquier inconveniente que ponga en
juego el nombre del colegio. La reputacin refuerza la competencia. Por eso,
tendrn mayores incentivos para permitir la supervisin de los padres de
familia.
Como se mencion en la seccin de las debilidades del modelo, el descreme
permite que los colegios puedan seleccionar el tipo de estudiante que se
acomode mejor con el perfil del colegio. Si el colegio tiene los medios para que
los estudiantes socialicen e interacten entre s, este hecho puede hacer
que el aprendizaje sea ms fcil, incrementando la calidad de su educacin
y generando una externalidad positiva que se restringe slo a este tipo de
estudiantes
6
, lo cual es conocido como el efecto peer. Esto puede reducir los
costos operativos para el colegio ya que los alumnos, por s mismos, estaran
avanzando en su aprendizaje sin la necesidad que el colegio asuma costos de
instruccin. Esto implicara que el colegio fomentar este tipo de aprendizaje
y slo se encargar de guiar a sus alumnos.
Otro punto importante es que el gobierno puede usar los bonos educativos
como un medio para alcanzar mayor equidad, dirigindolo a los grupos
vulnerables de la sociedad. Ejemplo de esto son los programas en Japn,
beneficia a jvenes mayores de 15 aos; Bangladesh, nias entre sexto y
dcimo grado; y Colombia, Puerto Rico, Reino Unido, Milwaukee (Estados
Unidos) y Chile, donde la poblacin objetivo son los estudiantes de bajos
recursos (vase tabla 10, en el apndice).
3. A!gunns casns IntcrnacInna!cs
3.1. E! casn succn
En 1991, Suecia inici el proceso de descentralizacin educativa. El objetivo
era complementar la educacin pblica con los ms ventajosos mtodos
6
Sin enlaigo, Ios esludianles de aIlo coslo (con lajo desenpeo acadnico) pueden lenei un efeclo inveiso.
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pedaggicos utilizados por los colegios privados. La reforma permiti
incrementar la participacin de los colegios privados que representaban tan
slo el 1.3% de la educacin obligatoria en 1990 a ms del 50% en 2003. Esto
fue logrado principalmente utilizando un sistema de bonos educativos.
Para evitar los problemas que presenta este instrumento, los requerimientos
del programa fueron: a) removieron las jurisdicciones, permitiendo que los
padres pudieran elegir el colegio de su preferencia y, as, fomentar la
competencia entre establecimientos, b) los colegios privados que queran
participar en el programa deban utilizar el mismo criterio de admisin de los
nuevos estudiantes que tenan los colegios pblicos, buscando evitar el
comportamiento de descreme, y c) autorizar la creacin de nuevos colegios
privados donde la oferta pblica fuera insuficiente.
AHLIN (2003), usando un panel de datos de estudiantes, evala el impacto de
este programa comparando el desempeo Y del estudiante i, en un momento
del tiempo (t) en el sector escolar m (colegios privado y pblico), explicado por
la influencia acumulada de la competencia del colegio en el sector, C
imt
. l
controla el vector X, por tres clases de variables: las caractersticas individuales
del estudiante (e.g., habilidades innatas, inmigrante), los antecedentes
educativos de la familia (nivel educativo de la madre) y la calidad de la
educacin del colegio (insumos utilizados)
7
.
Sus resultados indican que el incremento en la competencia entre colegios
no resulta en significativos mejoramientos en algunos exmenes (sueco e
ingls excepto matemticas) y benefici a estudiantes de educacin especial
e inmigrantes
8
.
3.2. E! casn chI!cnn
En 1981, el gobierno militar puso en marcha una masiva reforma educativa
dirigida a la descentralizacin y el objetivo de los bonos educativos fue
incrementar el nmero de alumnos en colegios privados. Como resultado, en
ocho aos la participacin de los colegios privados se increment fuertemente
(vase tabla 2). El valor del bono fue igual al costo por estudiante incurrido por
los colegios pblicos. Similar al caso sueco, en Chile el programa no focaliz
a un segmento especfico de la poblacin y no us las jurisdicciones, pero, a
diferencia del primer caso analizado, el bono pudo ser utilizado tanto en
colegios privados como pblicos, los cuales tenan que cumplir con los
requerimientos de infraestructura y de currculo establecido por el programa.
7
Ia ecuacin que uliIiza es: Y
i
m|
=
1
C
i
mT
+X
i
2
+
i
.
8
No olslanle, en oiden de evaIuai Ia iefoina de seIeccin de coIegios es necesaiio esludiai su inpaclo de nediano
y Iaigo pIazo, cuando Ios aIunnos esln en educacin secundaiia, univeisilaiia y en eI neicado IaloiaI.
#
TABLA 2
Participacin privada por nivel acadmico (%)
Ni vel 1980 1988
Primaria 14.0 30.4
Secundaria 15.9 40.8
Iuenle: Wesl (1997).
Para analizar la eficiencia relativa de la educacin primaria en los colegios
pblicos y privados, TOKMAN (2002) usa datos de seccin transversal (cross
sectional data) de 1996
9
. La autora presume un posible problema de sesgo de
seleccin y lo corrige introduciendo ms caractersticas observables para
reducir el componente no explicado
i
. Ella divide sus variables de control en
3 categoras:
Caractersticas del colegio. Medido como: el promedio de los resultados
de los exmenes en matemticas y lenguaje de cuarto grado, nmero
promedio de estudiantes por aula, profesores por colegio, porcentaje de
profesores con ttulo docente, entre otros.
Caractersticas socioeconmicas del estudiante. ndice de vulnerabilidad
en funcin del nivel educativo de la madre y un grupo de indicadores de
salud del alumno.
Caractersticas socioeconmicas de la familia entrevistada. Tamao del
hogar, lnea de pobreza, ingreso total del hogar, nivel educativo del padre
y de la madre, entre otros.
Sus resultados muestran que el programa de bonos no fue efectivo tanto en
el desempeo en los colegios pblicos como en los privados, pero s benefici
positivamente a los estudiantes provenientes de hogares pobres en colegios
pblicos y su recomendacin se centra en que no hay justificacin terica
hasta el momento, para acabar con los colegios oficiales. Esto puede probar la
presencia del comportamiento de descreme ya que los colegios privados
pudieron usar diferentes mecanismos de seleccin de sus pupilos (e.g.,
mediante entrevistas), matriculando slo alumnos de bajo costo). De ah que
dado que los colegios privados pueden matricular alumnos basados con su
desempeo pasado y el de sus padres, y por ello se presenta un problema de
sesgo de seleccin.
9
LIIa coiie una iegiesin T
i
=
IU
+IS
i
+X
l
+
i
, donde eI efeclo lialanienlo =
IS
-
IU
, de Ia ecuacin
T
IS,i,j
=
IS
+X
l
IS
+
IS,i,j
, y T
IU,i,j
=
IU
+X
l
IU
+
IU,i,j
, T es iesuIlado de Ia piuela, IS y IU son Ios coIegios piivado
y plIico iespeclivanenle, X es Ia vaiialIe de conlioI o Ios insunos olseivados y
i
es eI eiioi.
30N L03 80N03 E0uCATl\03 uN 8uEN 0 HAL lN3TRuHENT0 0E P0LlTlCA? EL PR00RAHA C0L0H8lAN0 PACE3 #
4. EducacIn cn Cn!nmbIa
En las ltimas dcadas Colombia ha mejorado sensiblemente sus indicadores
de educacin. Despus de tener uno de los ms inequitativos sistemas de
educacin en el mundo, en la de los sesenta Colombia inici una marcada
inversin en el sector. De acuerdo con CALDERN (1996), el nmero promedio
de aos de escolaridad se increment ms del doble en tan slo 15 aos (de
2.5 a 5.5 aos y para principios de los aos noventa este fue de 6.5 aos, 8.2
en el rea urbana (DNP, 2000) (vase tabla 3). No obstante, estos aumentos no
fueron homogneos en todas las regiones y departamentos del pas,
particularmente en las reas ms pobres (esto es un problema regional). Ms
an, ciertos segmentos de la poblacin (principalmente las personas ms
pobres) no recibieron el mismo beneficio (esto es un problema local
generalizado en todas las regiones del pas). Por eso, la exclusin de nias, de
nios y de jvenes del sistema educativo fue debida no slo a la inhabilidad
de los hogares pobres de pagar los costos de matrcula sino tambin a la falta
de incentivos en el sistema educativo para atender a este segmento de la
poblacin que usualmente ha sido discriminado para incorporarse en el
sistema.
TABLA 3
Escolaridad promedio de la PEA segn sexo y zona. Nacional
1978-1999
Ao Urbano Rural Total
Mujer Hombre Total Mujer Hombre Total Mujer Hombre Total
1978 5.8 5.8 5.8 2.6 2.3 2.3 5.2 4.3 4.6
1991 8.4 8.0 8.2 4.8 4.0 4.2 7.2 6.1 6.5
1993 8.6 8.3 8.4 5.2 4.1 4.4 7.6 6.4 6.8
1995 8.9 8.5 8.7 5.5 4.3 4.6 7.9 6.6 7.1
1997 9.0 8.3 8.6 4.7 3.7 3.9 8.2 6.8 7.3
1999 9.0 8.4 8.7 5.0 4.0 4.3 8.3 7.0 7.5
Iuenle: DNI (2OO2), cuadio 5, p. 19.
Al final de la dcada de los ochenta y principios de los noventa, Colombia inici
un cambio estructural que fue avalado por agencias internacionales (Banco
Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo). La descentralizacin poltica
y la apertura econmica requeran modernizar todos los sectores de la
economa y fortalecer la infraestructura social.
En esta perspectiva, la educacin juega un papel primordial: mayor nivel
educativo de la poblacin trabajadora, o acumulacin de capital humano,
representa mayor capacidad productiva para todo el sistema econmico; mayor
educacin para las mujeres representa familias de menor tamao y nios ms
saludables y mejor nutridos; y, en general, ms educacin representa mayor
movilidad social (DNP, 1990, p. 3).
#
Esta modernizacin implicaba que todos los agentes productivos de la economa
deberan regirse bajo criterios de eficiencia y el gobierno tena que destinar
los recursos de acuerdo con ese criterio y permitir que el mercado trabajara
con la menor intervencin posible.
El diagnstico del Plan Nacional de Desarrollo La revolucin pacfica conclua
que la imposibilidad de haber alcanzado la universalidad de la cobertura en
educacin en aos anteriores se asociaba con problemas institucionales,
fruto del esquema centralista, los bajos niveles de coordinacin, la baja
calidad de la informacin disponible y la poca posibilidad de participacin de
las familias y la comunidad en la toma de decisiones del sector (DNP, 1990).
En cuanto a la problemtica de la educacin secundaria, tema central de este
artculo, el diagnstico seala los principales problemas:
Baja cobertura combinada con altas tasas de desercin prematura y
fracaso escolar (slo el 40% de los estudiantes que iniciaban secundaria
obtenan el ttulo).
Baja oferta de cupos en las ciudades es casi inexistente en el sector
rural.
Deterioro de la infraestructura educativa estatal as como la falta de
acciones para mantenerla.
Diferencia intrarregional en calidad originada por: la inadecuada
formacin de los docentes, los escasos apoyos didcticos y la dispersin
de los currculos.
Para afrontar este reto, el gobierno nacional dise un completo y comprensivo
plan, Plan de Apertura Educativa, donde el programa de bonos educativos
jugara un papel relevante para solucionar muchos de los problemas de la
educacin secundaria. De acuerdo con RIBERO et al. (2001) y MEN (sin fecha), sus
objetivos fueron:
1. Conseguir la cobertura total en la educacin primaria y expandir la
secundaria incrementando su calidad.
2. Hacer progresos en la descentralizacin y modernizacin del sistema
educativo.
3. Crear y reglamentar las diferentes fuentes de financiacin en el
sistema que garantizaran:
El gasto en educacin se dirigiera a las personas ms pobres y a las
regiones con mayores necesidades en educacin primaria.
30N L03 80N03 E0uCATl\03 uN 8uEN 0 HAL lN3TRuHENT0 0E P0LlTlCA? EL PR00RAHA C0L0H8lAN0 PACE3 #!
Mejorara el acceso a las fuentes de financiacin para fomentar la
cobertura.
Adoptara nuevos mecanismos de transferencia de recursos desde el
gobierno central de acuerdo con las necesidades y esfuerzos locales
incrementando as la inversin y el gasto en educacin.
La interaccin en el logro de estos objetivos llevara a una mayor competencia
dentro de los colegios privados y pblicos, tanto en primaria como en
secundaria, incrementando as la eficiencia en la calidad educativa.
5. E! prngrama dc bnnns cducatIvns Paccs
En 1991, el diagnstico demostr una desarticulacin entre los agentes al
interior del sector reflejado en la poca cobertura que estaban alcanzando los
municipios. Aunque las instituciones educativas eran el eje del sistema
educativo, su rol se encontraba limitado por la imposicin de sus directivos
(rectores) de administrar sus recursos disponibles, principalmente en el
manejo de la planta docente (que era financiada con recursos
departamentales). La decisin fue permitir que las secretaras de educacin
municipal asumieran un rol ms protagnico asignndoles nuevas funciones
en relacin con la planeacin, la financiacin y la coordinacin de las
instituciones educativas en su municipio, convirtindose as en las
responsables de garantizar la educacin de sus ciudadanos. Como resultado
se tendra una mejor interaccin de lo pblico y lo privado.
Para ello, el gobierno de turno dise y puso en marcha el programa
Ampliacin de la cobertura y mejoramiento de la calidad de la educacin
secundaria Paces. El programa tena una duracin de 7 aos
10
. Su grupo
objetivo fue limitado a nios residentes en barrios de los estratos ms bajos
(estratos 1 y 2 de 6 existentes) que hubieran culminado su primaria en un
colegio pblico. Los bonos cubran hasta la mitad de los gastos de matrcula
(80% con recursos provenientes del gobierno nacional y el restante 20% con
recursos del municipio) y el bono era renovado anualmente condicionado a un
buen desempeo acadmico del beneficiario. Sus objetivos de corto plazo
fueron:
1. Cerrar la brecha relativa entre la alta tasa de matrcula en educacin
primaria y la baja tasa existente en educacin secundaria, usando la
capacidad instalada de los colegios privados. La meta fijada del programa
Paces fue incrementar la cobertura en educacin secundaria del 46 al
70% en 5 aos (en promedio, 80 mil nuevas admisiones por ao).
1O
Ls decii, sIo dos cohoiles de esludianles se leneficiaian con Ia financiacin de su educacin secundaiia
conpIela.
#"
2. Reconstruir 700 colegios pblicos de educacin secundaria, beneficiando
a ms de 420 mil estudiantes
11
.
3. Expandir la muy limitada seleccin de colegios que tenan las familias
de bajos recursos para enviar a sus hijos a colegios de secundaria,
creando los incentivos en el sistema educativo para incluir a este
segmento poblacional.
4. Mejorar la calidad de la educacin en los colegios privados y pblicos: los
diseadores de poltica crean que, dado la creacin de nuevos
establecimientos de educacin secundaria, en el mediano y en el largo
plazo la eficiencia y la calidad mejorara (CALDERN, 1996).
5. Incentivar a los departamentos y municipios a invertir ms recursos en
este sector bajo los lineamientos y cofinanciacin del gobierno nacional,
tendiendo as a profundizar la descentralizacin educativa, apoyando
financieramente a los distritos y municipios en sus nuevas funciones.
Con relacin al primer objetivo, pasar de 5 a 6 grado, especialmente en este
grupo de personas, era considerado como el cuello de botella responsable del
bajo ndice de inscripcin en educacin secundaria (Ministerio de Educacin
Nacional (sin fecha), p. 148 y KING et al., 1997, p. 4). Hay otras explicaciones
de este bajo desempeo. Primero, la baja calidad de la educacin primaria
impartida en los colegios pblicos, acompaado con la baja calidad de la
secundaria pblica, no permita que sus estudiantes dieran el salto a colegios
privados. Por otra parte, la gran diferencia existente en el valor de la
matrcula entre privados y pblicos no facilitaba el salto de alumnos de
primaria pblica a secundaria privada, propiciando la desercin de estudiantes
de bajos ingresos. Este hecho est relacionado con la inequidad del valor de
la matrcula, pues MOLINA, ALVIAR y POLANA (1993) calcularon que mientras un
hogar de bajos ingresos gastaba 9% de su ingreso (quienes estaban casi
obligados a estudiar en colegios pblicos), un hogar de alto ingreso gastaba tan
slo 1.7%
12
.
Aunque durante la ejecucin del programa se presentaron algunos tropiezos
relacionados con el pago oportuno a los colegios y la poca credibilidad que para
el sector privado tiene la burocracia y tramitologa del sector pblico, el
programa tuvo un buen desempeo logrando superar muchas de las metas
fijadas:
11
LI golieino, a liavs de Iindelei (una conpaa eslalaI encaigada de financiai eI desaiioIIo leiiiloiiaI), cie
una Inea de cidilo paia financiai eI Iogio de esle oljelivo.
12
Ln CAIDLRN (1996).
30N L03 80N03 E0uCATl\03 uN 8uEN 0 HAL lN3TRuHENT0 0E P0LlTlCA? EL PR00RAHA C0L0H8lAN0 PACE3 ##
TABLA 4
Nmero de municipios, colegios y estudiantes en el programa Paces
1992 1993 1994 1995 1996
Municipios participantes 78 173 215 216 211
Colegios participantes 1,529 1,688 1,786 1,795 1,744
Estudiantes beneficiados 49,573 67,149 90,809 88,634 81,099
Iuenle: KINC c| a|. (1998). TalIas 2, 3 y 4.
Es bueno aclarar que paralelo a la ejecucin de Paces, el gobierno puso en
marcha un programa dirigido a ampliar y renovar las instalaciones y equipos de
los colegios pblicos de secundaria as como a capacitar a los docentes pblicos.
Esto con el fin de permitir a los colegios pblicos competir en mejores condiciones
contra sus pares privados, evitando as una desbandada de estudiantes hacia
los segundos. De lo contrario, los colegios privados hubieran podido, mediante el
descreme, seleccionar mejor a sus futuros estudiantes (alumnos de buen
desempeo acadmico o bajo costo) y dejndole a los colegios pblicos la
enseanza a estudiantes de bajo rendimiento (estudiantes de alto costo).
TABLA 5
Tasa de asistencia escolar por grupos de edad, zonas y sexo. Nacional.
1991-1999
7-11 aos 12-17 aos
1991 1995 1997 1999 1991 1995 1997 1999
Hombre 90.7 92.6 91.6 92.5 67.8 72.7 75.9 74.6
Mujer 91.9 91.0 93.6 93.4 71.0 77.0 78.0 76.9
Cabecera 93.6 95.5 94.7 94.8 80.4 83.9 83.7 82.6
Resto 82.2 84.0 88.3 89.6 49.5 56.0 61.0 74.6
Total 91.3 93.3 92.5 92.9 69.4 74.8 76.9 74.6
Iuenle: DNI (2OO1), cuadio 2, p. 17.
La evolucin de algunos indicadores del sector muestra un gran avance
durante la ejecucin del programa. Segn DNP (2000), en 10 aos el porcentaje
de colombianos con educacin secundaria completa y ms (educacin superior
incompleta y completa) pas de 24.5% en 1991 a 34.7% en 1999; la escolaridad
promedio se increment (6.5 en 1991 a 7.5 en 1999); la tasa de asistencia
escolar aument ms de 5 puntos porcentuales, donde las reas rurales
tuvieron el mayor cambio (ms de 10 puntos porcentuales); y la escolaridad
promedio de la poblacin econmicamente activa con educacin secundaria
completa aument de 14.6 a 21.0%
13
(vanse tablas 11 y 12 en el apndice).
13
No sIo hay un incienenlo en Ia pailicipacin poicenluaI sino lanlin en eI nneio de peisonas con esle niveI
educalivo. Mienlias que en 1991 fue de 2.O32,976 peisonas, en 1999 fue de 3.849,7O1. Lslo significa una vaiiacin
poicenluaI de 8.3 pionedio anuaI. (Iaia nayoi infoinacin, vanse Ias lalIas 11 y 12 en eI apndice).
#$
La siguiente seccin trata de determinar si este mejoramiento es el resultado
de la ejecucin del programa Paces. Para esto analizaremos algunos estudios
realizados durante su ejecucin, as como la evaluacin de impacto del
programa Paces realizado por el Ministerio de Educacin Nacional.
6. A!gunns cstudIns y cva!uacInncs dc! prngrama Paccs
6.1. A!gunns cstudIns snbrc prnnstIcn
En la literatura se encuentran muchos estudios sobre diferentes aspectos de
este programa. Sus pronsticos fueron hechos durante la ejecucin del
programa. KING et al. (1997) predice la probabilidad de un municipio y un
colegio participen y calcula la diferencia en calidad de la educacin entre los
colegios participantes (colegios Paces) con los colegios pblicos y privados
(colegios no Paces). Para calcular la probabilidad que un colegio participe
(colegio Paces), ellos plantean un modelo probabilstico (probit) explicado por
las variables usadas para determinan el dficit de demanda en educacin
secundaria: la matrcula total, la pensin
14
mensual por alumno
(
***
)15
, la
pensin al cuadrado
(
***
)
, si el nfasis del colegio es acadmico
16

(
**
)17
, si el
colegio es sin nimo de lucro
(
*
)18
, los activos promedio de la familia del alumno
(
***
)
, si el colegio es dueo de su construccin, y la participacin del municipio.
Para calcular la probabilidad que un municipio participe en el programa
(municipio Paces), su modelo probit usa las variables exceso de demanda de
educacin secundaria S
u
(
***
)
, S
u
2 (
***
)
y S
u
3 (
**
)
, la proporcin de profesores de
secundaria y nmero de estudiantes en primaria
(
***
)
, la proporcin de
estudiantes en primaria que atendieron a un colegio privado
(
***
)
, la tasa de
retorno per cpita, y la tasa de colegios de primaria rurales.
En sus conclusiones ellos afirman que aunque el programa tuvo buenos
incentivos para los municipios (debido a que los municipios podan incrementar
su tasa de matriculados a un menor costo dado que el gobierno nacional
asuma el 80% del valor del bono), la respuesta no fue la esperada. Esto se
puede explicar, como afirma CALDERN (1996), por la baja credibilidad que tiene
el sector pblico para hacer sus pagos oportunamente y la poca disposicin
que tenan los colegios privados de financiar este programa al gobierno
central. Por otra parte, la calidad de los colegios Paces es muy similar a los
colegios pblicos.
14
Iago nensuaI que hacen Ios padies de faniIia aI coIegio.
15
*** = esladslicanenle significaliva aI 99.
16
VaiialIe dicolnica (1 = cuiicuIo acadnico, O = cuiicuIo vocacionaI o lcnico).
17
** = esladslicanenle significaliva aI 95.
18
* = esladslicanenle significaliva aI 9O.
30N L03 80N03 E0uCATl\03 uN 8uEN 0 HAL lN3TRuHENT0 0E P0LlTlCA? EL PR00RAHA C0L0H8lAN0 PACE3 #%
KING et al. (1998) plantea un modelo que predice la probabilidad de un
municipio de participar en el programa. Dado que la Constitucin le asigna
la responsabilidad de encargarse de la educacin de sus ciudadanos al
gobierno local, al asumir esta nueva responsabilidad, adicionalmente asume
una diferencia entre la demanda de cupos en secundaria (S
D
) y la capacidad
para atenderla, tanto pblica como privada (S
S
). Como el municipio tiene un
presupuesto restringido, cuando la oferta escolar no es suficiente para cubrir
su demanda (S
S
>S
D
), el municipio debe escoger entre utilizar el programa de
bonos educativos o incrementar la capacidad de sus colegios pblicos. Por
tanto, ellos esperan que un municipio participar en el programa cuando los
costos del programa, incluidos los costos administrativos, sean menores que
el costo fijo de expandir la capacidad de sus colegios.
Su modelo probit de minimizacin del costo para el municipio sugiere que la
probabilidad para que un municipio utilice el programa puede ser obtenida de
la ecuacin: P(V
G
>0)=f[C(S
U
), S
P
, t, B, v, ], donde V
G
es el nmero de bonos
emitidos (financiados) por el municipio, C(S
U
) es el costo promedio de crear un
nuevo cupo en un colegio pblico, S
P
es la oferta privada, t representa las
preferencias de la comunidad por los colegios privados, B es el presupuesto
municipal disponible para gastos en educacin dirigido a incrementar la
oferta pblica, v es el costo por estudiante y e representa el error aleatorio.
Su clculo determina que el tamao promedio de los pblicos de secundaria
es de 18 alumnos; entonces, el municipio comenzar a disminuir a medida
que el nmero de alumnos sin atender por profesor de secundaria se acerque
al nmero de estudiantes necesario para adicionar un aula ms. La elasticidad
predice que un incremento del 10% de la relacin alumnos inatendidos-
profesores en secundaria aumentar en 3.5% la probabilidad de participar del
municipio. Ellos vaticinan que los municipios con limitaciones fiscales
encontrarn muy atractivo este programa. Sin embargo, a medida que los
municipios sean ms rurales, menos incentivos tendrn de participar ya que
el costo de expandir su capacidad de cupos es muy bajo. Esta conclusin
contradice la conclusin de SHLEIFER (1998) la cual afirma que sostiene que el
gobierno, bajo estricta regulacin, puede proveer el servicio educativo en
cualquier zona de un pas.
ANGRIST et al. (2001) analiza el desempeo de los alumnos en tres diferentes
momentos del tiempo. Los autores entrevistan a 1.600 estudiantes que
aplicaron al programa Paces de las ciudades de Bogot (en 1995 y 1997) y
Jamund (1993)
19
. Dado que el programa Paces fue asignado por lotera (la
19
Lslos aos y ciudades fueion escogidos poi una conlinacin de iazones cienlficas y piclicas (ANCRIST, 2OO1,
pg. 7). Lslo significa que no fue una eIeccin aIealoiia. Dado que Ia IocaIidad escogida en ogol (Sinn oIvai)
no liene lodos Ios eslialos socioeconnicos, ciileiio de focaIizacin de leneficiaiios, y dado que su polIacin
puede concenliaise en Ios eslialos ns lajos, Ias pioyecciones pueden piesenlai un sesgo que solieesline
Ios iesuIlados de Ia piediccin. LI nisno caso puede piesenlaise paia Ias pioyecciones de }anund.
#&
demanda por el programa super los cupos creados), la informacin de los no
beneficiarios fue utilizada como grupo control.
Su modelo desempeo y del alumno i por cohorte c (1995 1997) es explicado
por: si el alumno es beneficiario Z
i
(variable dicotmica), controlado por las
caractersticas del alumno X
i
tales como: edad, gnero, antecedentes escolares
de sus padres, entre otros; si la entrevista fue telefnica o cara a cara; y por
el efecto cohorte (
i
). Ellos estiman que el modelo sin y controlando por el vector
X
i
.
Sus conclusiones sugieren que los participantes tendrn un mayor logro
educativo, tanto medido en mayores resultados en las pruebas de conocimiento
como en la menor repeticin de grados acadmicos. Adems, los beneficiarios
tendrn mayores incentivos para dedicarse a sus estudios ya que si un
beneficiario falla un grado, el programa no continuar financiando sus
estudios.
6.2. Lns rcsu!tadns dc! prngrama Paccs (una cva!uacIn AN FIJ)
20
El Ministerio de Educacin Nacional (MEN) llev a cabo una completa evaluacin
del programa Paces que analiza los temas: i) la gestin municipal y las
instituciones educativas, ii) el anlisis costo-efectividad de las intervenciones
del programa, iii) la cobertura y iv) el mejoramiento en la calidad.
El tema de cobertura analiza la matrcula en los municipios participantes del
programa (municipios Paces) con los municipios de control. Sus conclusiones
sealan que aunque el incremento en la matrcula durante el perodo 1993-
1998 para el total de secundaria fue positivo (3.5%), esto se explica por el
incremento de la matrcula oficial (a tasas superiores al 4.5%) y al bajo
desempeo de la matrcula privada (en algunos casos negativa). En el caso de
los municipios Paces, el comportamiento del sector privado empez a decrecer
a partir de 1995 permitindole al sector pblico atender a una mayor porcin
de estudiantes al final del perodo (vase tabla 6).
2O
Ln 1999, en eI inicio de una deIicada siluacin fiscaI y asunii Ia alencin de Ia iegin afeclada poi eI leiienolo,
eI golieino nacionaI lon Ia decisin de ievisai lodas Ias opeiaciones de cidilo, pailicuIainenle Ios pislanos
exleinos, con eI fin de ieIocaIizai Ios saIdos de eslos cidilos paia financiai eI pIan de ieconsliuccin deI Lje
Cafeleio y Iiquidai Ios piogianas que venan piesenlando un lajo niveI de ejecucin y desenpeo o que
eslalan en su liano finaI. Ln esla va, se decidi Iiquidai eI piogiana Iaces. Iaile deI saIdo deI cidilo con
eI anco MundiaI se deslin paia financiai paile de Ios piogianas educalivos deI pIan en eI Lje Cafeleio as
cono una evaIuacin de inpaclo deI piogiana.
30N L03 80N03 E0uCATl\03 uN 8uEN 0 HAL lN3TRuHENT0 0E P0LlTlCA? EL PR00RAHA C0L0H8lAN0 PACE3 #'
TABLA 6
Evolucin de la matrcula en secundaria
1993 1994 1995 1996 1997 1998 98/93
Municipios Paces
Oficial 783.951 865.480 918.366 950.181 995.855 1.040.354 5,8%
Privado 837.391 943.544 976.278 975.070 939.245 905.937 1,6%
Total 1.621.342 1.809.024 1.894.644 1.925.251 1.935.100 1.946.291 3,7%
Municipios de control
Oficial 81.916 88.376 95.429 101.452 105.400 106.552 5,4%
Privado 53.582 55.824 59.717 58.161 54.407 53.111 -0,2%
Total 135.498 144.200 155.146 159.613 159.807 159.663 3,3%
Iuenle: Minisleiio de Lducacin NacionaI (sin fecha), lalIa 7, p. 95.
En cuanto a la cobertura bruta
21
, los municipios Paces mostraron un gran
avance logrando casi eliminar la brecha con los municipios de control, siendo
de 75.4 y 81.4% en 1993, respectivamente, a ubicarse ambas en 87% en 1998.
El anlisis es todava ms favorable en cuanto a la cobertura neta
22
. Si bien
la brecha no era tan grande al principio del perodo (municipios Paces 56.9%
y municipios control 58.6%), para 1999 los primeros llegaron a 67.9%
mientras que para los segundos fue de 66.6%.
En el tema de calidad utilizan el anlisis multinivel llamado modelo jerrquico
lineal
23
. Su anlisis se basa en la informacin entre los aos 1996 y 1999 en
87 municipios Paces y 5 municipios control, y dividen a los colegios entre
estudiantes en colegios Paces y colegios sin beneficiarios, tanto pblicos
como privados (colegios no Paces).
Las pruebas ICFES presentan un ligero mejoramiento el cual es superior en los
municipios de control. Sin embargo, los resultados del ICFES entre colegios
Paces y no Paces son muy parecidos durante todo el perodo. En cuanto a la
desercin, su tasa tiene un comportamiento favorable durante el perodo,
especialmente en los municipios Paces en donde los colegios oficiales (que
son colegios no Paces) tuvieron una mayor reduccin, acercndose de forma
importante a las tasas de los colegios privados. Las conclusiones que arroja
esta parte del estudio son:
21
Ls Ia ieIacionada enlie Ia polIacin esludiando con Ia polIacin en edad de haceiIo.
22
ReIaciona Ia nalicuIa con eI lolaI de Ia polIacin en eI iango de edad escoIai.
23
Iaia nayoi infoinacin, vase: Minisleiio de Lducacin NacionaI (sin fecha), capluIo IV: MelodoIoga de Ia
evaIuacin de inpaclo de Iaces, pgs. 51-72.
$
1. El incremento en calidad fue positivo aunque los municipios Paces no
pudieron superar a su contrapartida (vase tabla 7). Esto puede demostrar
que uno de los objetivos del programa de bonos educativos (la mayor
competencia entre colegios llevar a un aumento de la calidad de la
educacin). De otra parte, ellos calculan la importancia del colegio en la
explicacin de los niveles de rendimiento de sus alumnos o coeficiente
de correlacin intraclases (CCI). De acuerdo con este resultado, el CCI de
los municipios no Paces presentaron una mayor disminucin, lo que
implic que mientras al principio del perodo la importancia del colegio
era mayor en los de Control, al finalizar el perodo los colegios de
municipios Paces aportaban ms al rendimiento de sus alumnos
24
. Esto
puede sugerir dos cosas:
a. Las secretaras de educacin municipal, encargadas de coordinar
todo el tema educativo, asumieron muy bien sus nuevas funciones,
logrando as mejorar la calidad de sus colegios.
b. Es necesario indagar si este mejor desempeo en los municipios
Paces se debe a los colegios Paces o a los colegios oficiales que, como
se mencion anteriormente, tuvieron un muy buen desempeo
durante el perodo.
2. El desempeo entre colegios Paces fue muy superior a sus pares
llegando a obtener mejores resultados en los exmenes del ICFES
(vase tabla 8). Sin embargo, al descomponer la varianza del
rendimiento de los estudiantes este mejor logro pareci haber
dependido ms de los factores del estudiante que del colegio mismo
25
.
Esto puede deberse a:
a. La condi ci onal i dad que ti ene el programa ( renovaci n
automtica condicionada a un buen desempeo acadmico por
parte del beneficiario) que i) obliga al estudiante a dedicar ms
tiempo despus de clases a continuar estudiando y/o ii) a una
mayor injerencia de los padres en las decisiones acadmicas
de sus hijos (esto es una de las premisas del modelo de bono
educativo).
24
Minisleiio de Lducacin NacionaI (sin fecha), capluIo IX: Iacloies asociados a Ia caIidad de Ia educacin,
pg.124. Iaia nayoi infoinacin, lalIa 17: Conposicin de Ia vaiianza, nunicipios Iaces y de conlioI, pg.
124.
25
dcm, pg.126.
30N L03 80N03 E0uCATl\03 uN 8uEN 0 HAL lN3TRuHENT0 0E P0LlTlCA? EL PR00RAHA C0L0H8lAN0 PACE3 $
TABLA 7
Rendimiento bruto en el ICFES. Municipios Paces y no Paces
Municipio rea 96 99 99/96
Grupo control Ciencias
00
48.49* 49.26* 2%
Lenguaje
00
48.12* 51.11* 6%
Matemticas
00
49.69* 50.73* 2%
Sociales
00
47.38* 48.95* 4%
Total
00
242.76* 251.73* 4%
Municipios Paces Ciencias
00
47.57* 47.72* 0%
Lenguaje
00
47.90* 50.47* 5%
Matemticas
00
48.70* 49.45* 2%
Sociales
00
46.96* 48.03* 2%
Total
00
239.57* 245.49* 2%
* InpIica coeficienles significalivos esladslicanenle a i<.O1.
b. Los colegios Paces pudieron seleccionar a los mejores estudiantes
mediante el descreme (otra premisa del modelo). Sera necesario verificar
en los municipios Paces cmo fue el desempeo acadmico de los
colegios oficiales para determinar la veracidad de esta posible causa.
TABLA 8
Rendimiento bruto en el ICFES. Colegios Paces y no Paces
Colegio rea 96 99 99/96
Colegios no Paces Ciencias
00
47.37* 47.25* 0%
Lenguaje
00
47.65* 49.91* 5%
Matemticas
00
48.39* 48.93* 1%
Sociales
00
46.71* 47.57* 2%
Total
00
238.26* 242.66* 2%
Colegios Paces Ciencias
00
47.69* 48.04* 1%
Lenguaje
00
48.05* 50.85* 6%
Matemticas
00
48.88* 49.80* 2%
Sociales
00
47.10* 48.36* 3%
Total
00
240.31* 247.41* 3%
* InpIica coeficienles significalivos esladslicanenle a <.O1.
C. RIBERO et al. (2001) afirma que el programa estaba dirigido a estudiantes
de los estratos 1 y 2, pero la gran mayora de los beneficiarios eran de
estrato 2 siendo, asimismo, ellos los que representan la mayora de los
solicitantes. Si se asume que el nivel socioeconmico del estudiante es
$
un determinante de su desempeo acadmico, la autoseleccin de
beneficiarios y el mayor valor de la matrcula en los colegios privados
pudieron haber frenado que los alumnos ms pobres fueran beneficiarios
del programa.
3. Al controlar por el nivel socioeconmico del plantel
26
, el rendimiento neto
(tabla 9) aumenta ms que proporcionalmente que el bruto (tabla 7), lo
que implicara que el mejoramiento de la calidad de la educacin ha sido
superior a la que se deduce de la mera lectura de los promedios
aritmticos..., siendo la disminucin del efecto del nivel socioeconmico
(mejora en la equidad) superior en los municipios no Paces
27
. Por otra
parte, una vez controlado por NSE, al analizar la varianza del desempeo
de los estudiantes se concluye que la importancia del colegio en el
desempeo del alumno es mucho mayor en los municipios Paces.
TABLA 9
Efecto del nivel socioeconmico (NSE) sobre el rendimiento.
Municipios Paces y no Paces
Municipio rea 96 99 99/96
Grupo control Ciencias
00
36.44* 39.17* 7%
01
4.45* 3.77* -15%
Lenguaje
00
36.51* 40.64* 11%
01
4.28* 3.91 -9%
Matemticas
00
39.18* 41.93* 7%
01
3.86* 3.28* -15%
Sociales
00
38.22* 40.52* 6%
01
3.37* 3.14* -7%
Total
00
188.18* 201.86* 7%
01
20.14* 18.65* -7%
Grupo tratamiento Ciencias
00
35.40* 36.69* 4%
01
4.81* 4.43* -8%
Lenguaje
00
35.47* 38.23* 6%
01
4.91* 4.92 0%
Matemticas
00
37.37* 39.27* 5%
01
4.48* 4.08* -9%
Sociales
00
36.68* 39.21* 7%
01
4.05* 3.53* -13%
Total
00
181.93* 191.71* 5%
01
22.78* 21.62* -5%
* InpIica coeficienles significalivos esladslicanenle a <.O1
Iuenle: Minisleiio de Lducacin NacionaI (sin fecha), lalIa 2O, p. 127.
26
Cono una apioxinacin paia nedii eI niveI cuIluiaI de Ios aIunnos de cada pIanleI.
27
dcm, pg.127.
30N L03 80N03 E0uCATl\03 uN 8uEN 0 HAL lN3TRuHENT0 0E P0LlTlCA? EL PR00RAHA C0L0H8lAN0 PACE3 $!
4. El estudio tambin analiza los factores asociados al rendimiento de los
estudiantes en los resultados del ICFES. Una variable clave para este logro
es el inicio del proceso de mejoramiento de la institucin demostrando
que los colegios que fueron los primeros en inicializar el proceso
presentan mejores resultados. Esto confirmara que las inversiones en
educacin no slo se deben referir a ampliacin de la infraestructura
sino a mejorar la dotacin de medios educativos.
7. Cnnc!usInncs
El bono educativo significa que el gobierno paga alguna porcin del valor de la
matrcula ya sea a la institucin educativa (subsidio a la oferta con criterio
de demanda) o a los padres del alumno (subsidio a la demanda) pero la eleccin
del colegio queda en manos de los padres. Los bonos han sido utilizados para
promover la calidad de los colegios, particularmente pblicos; para aumentar
la cobertura de la educacin; para maximizar el uso de la capacidad existente,
especialmente cuando hay un diferencial en la tasa de alumnos por profesor
entre colegios pblicos y privados; y para reducir la inequidad facilitando el
acceso a grupos poblacionales especficos marginados de los beneficios que
genera la educacin
28
.
El programa de bonos educativos ha ganado mucha popularidad siendo
implementado en muchos pases alrededor del mundo. El programa de bonos
educativos puede dirigirse a atender a segmentos especficos de la poblacin
(vase tabla 10 del apndice) o sin utilizar criterios de seleccin de
beneficiarios (programas de atencin universal). Los casos analizados en
este documento (casos chileno, sueco y colombiano) buscaban fomentar la
mayor injerencia del sector privado. En los tres casos, la calidad de la
educacin no mejor como el modelo presagia. Slo segmentos marginales de
la poblacin se beneficiaron al obtener mejores resultados en las pruebas de
conocimiento (e.g., en el caso sueco se beneficiaron los estudiantes de
educacin especial y los alumnos de padres de otros pases radicados en
Suecia, y en el caso chileno los estudiantes de bajos recursos). Sin embargo,
estos beneficios fueron no esperados ya que no corresponda a la poblacin
objeto del programa.
Aunque la cobertura aument en Colombia, la evaluacin de impacto del
programa confirm que esto no fue resultado de Paces ya que el incremento
de la cobertura en los municipios Paces fue muy similar a los municipios de
control (Ministerio de Educacin Nacional, sin fecha, p. 146). Adicionalmente,
si se tiene en cuenta que el gobierno destin tambin recursos paralelos para
promover la calidad de la educacin (dotacin de textos, capacitacin de
28
Ia lalIa 1O, en eI apndice, nueslia Ios pases y Ios ciileiios de seIeccin de leneficiaiios en difeienles pases.
$"
docentes, remodelacin de infraestructura), los resultados son ms
desalentadores ya que, aunque los colegios Paces aportaron ms al rendimiento
de sus estudiantes, los municipios Paces no lograron obtener mejores
resultados que sus pares.
La teora asegura que los bonos incrementarn la competencia y, como
resultado, una mejora en calidad a costos razonables (ptimos). La pregunta
que surge es qu fall? y la respuesta puede estar encaminada a que los
programas no tuvieron en cuenta los contras (o debilidades) que tiene el
programa. El no-xito del programa chileno pudo ser la presencia del
comportamiento de descreme, que probablemente se present tambin en el
caso de Paces.
Una explicacin adicional es la ausencia de mecanismos de control en los
colegios participantes. En el caso colombiano, el programa permita la
participacin de cualquier colegio. Esto pudo fomentar la creacin de nuevos
colegios, muchos de los cuales se especializaron en la atencin de alumnos
Paces. La calidad de su educacin pudo no ser muy exigente ya que la
desercin podra disminuir sus ingresos. Esto pone en duda si lograr mejorar
calidad debe ser el resultado del programa o, por el contrario, debe ser un
componente medible y controlable del programa, supervisado por el gobierno
y la comunidad (padres de familia).
Existen otros programas que han demostrado ser ms efectivos. Segn
KREMER (2003), una mejor dotacin de insumos escolares, la reforma
escolar o la entrega de subsidios condicionados a la asistencia a los
colegios puede promover la enseanza a un mejor costo. Frente al primero,
el programa debe mejor suministro de libros y bibliotecas o asignar a un
segundo profesor. En el segundo, el programa debe aumentar la
descentralizacin del presupuesto con destino al sector, el fortalecimiento
de los vnculos remuneracin del profesor y su desempeo o alumno y su
desempeo.
Por otra parte, los efectos peer podran explicar la mejor calidad que tienen los
colegios privados. Sus mtodos de descreme para seleccionar a los mejores
alumnos puede ser exitoso. Este hecho puede reforzar el efecto peer. Si esto
es cierto, la poltica debera encaminarse a tratar de duplicar estos mtodos
no slo en los colegios pblicos sino, tambin, en el sistema. NO obstante, una
preocupacin moral surgira: es buena idea y moralmente aceptado permitir
que el sistema educativo prepare a sus ciudadanos con diferentes niveles de
calidad?
Una reflexin es que los beneficios de la educacin, social e individualmente,
deben ser alcanzados por todos los individuos. Esto implica que la cobertura
de la educacin es muy importante, pero sin calidad, los beneficios de la
educacin no sern plenamente realizados.
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8. ApndIcc
TABLA 10
Bonos educativos: una encuesta de educacin primaria y secundaria en varios pases
Pa s Poblacin objetivo Cobertura Reglamento Valor monetario del
bono por estudiante
Bangladesh Nias en grados 6 Seleccin de municipios Colegios privados y Desde $12 en grado 6
al 10 pblicos; asistencia a $36.25 en grado 10.
mnima a clases; buen
desempeo acadmico.
Blice Estudiantes de primaria 75% de primaria y 50% Fuerte sociedad de No disponible.
y secundaria de estudiantes de gobierno e iglesias.
secundaria
Canad, Familias patrocinan Colegios privados con Colegios participantes 30% del costo por alumno
provincia colegios independientes educacin religiosa deben tener una en colegio pblico
de Bretaa y laica experiencia mnima de ($500 en 1978).
3 aos.
Canad, Familias patrocinan Principalmente Inspeccin estatal, 60% de los costos de la
provincia colegios independientes colegios calidad de profesores educacin pblica (80%
de Qubec de secundaria igual a colegios pblicos, para colegios de inters
igual currculo. pblico).
Canad, Familias patrocinan Colegios privados Inspeccin estatal, Becas de capacitacin
provincia colegios independientes calidad de profesores equivalentes a programas
de Manitoba igual a colegios pblicos, de tiempo completo.
igual currculo.
Canad, Familias patrocinan Colegios privados Currculo, calidad 55% del costo por
provincia de colegios independientes profesores, inscripcin. estudiante en colegio
Saskatchewan pblico.
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TABLA 10 (Continuacin)
bono por estudiante
Canad, Familias patrocinan Colegios privados Currculo, calidad 50% del costo de la
provincia colegios independientes profesores, requerimiento educacin pblica.
de Alberta de idioma.
Chile Alumnos de primaria Ms de la tercera parte Colegios participantes Valor promedio en
y secundaria de bajos de los matriculados pueden tambin cobrar 1991: 4.359 pesos.
recursos matrcula.
Colombia Estudiantes de bajos Opera en 216 Bonos renovables $143 al ao.
(hasta 1999) recursos municipios; bonos condicionado a buen
pueden ser usados en desempeo del
colegios privados estudiante.
Guatemala Comunidades rurales 330 municipios; Asistencia mnima Cerca de $65 al ao.
seleccionadas con nios 30.000 nios requerida.
entre 7 y 14 aos
Japn Jvenes mayores de 15 Colegios pblicos y Colegios privados 40% del costo en
aos (no cubiertos por privados de secundaria deben presentar educacin secundaria
leyes de educacin solicitudes de privada cubierta
obligatoria) financiamiento a las por el gobierno.
fundaciones en busca
de aportantes.
Lesotho Alumnos de primaria Casi todos los colegios El gobierno capacita y No disponible.
y secundaria designa a los profesores;
fuerte asocio con las
iglesias.
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%
Holanda Nios sujetos a Todas las reas Financiacin estatal de Los colegios privados
educacin obligatoria municipales escuelas para cada y pblicos son financiados
religin donde la sobre una base
demanda en zona o barrio totalmente igual.
sea demostrada; los
colegios laicos tambin
son financiados
por el Estado.
Nueva Todos los colegios Todos los colegios Sistema de seleccin Colegios independientes
Zelanda con nios pblicos, algunos de estudiantes abierto reconocen primas a sus
colegios independientes en un sector pblico profesores que ascendieron
(seleccionados) descentralizado; a 20% en 1993 con
autonoma escolar intenciones expresadas
fortalecida va lista de de aumentar
padres elegidos en la eventualmente a 50%.
zona o barrio.
Polonia Familias asociadas con uno Colegios privados, Gobierno da visto bueno Nivel de subsidio por
de las 36 organizaciones principalmente sin requerido para crear un alumno de 50% del gasto.
patrocinadoras, sectarismos colegio independiente;
incluyendo la una amplia
Universidad de Warsaw gama de currculos
permitidos.
Puerto Rico Familias con hijos en Colegios pblicos Uso de lotera cuando $1.500
(hasta 1995) edad de estudiar y con y privados la demanda por bonos
ingresos menores a excede a la oferta.
$18.000
bono por estudiante
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bono por estudiante
Suecia Nios sujetos a Todas las reas Colegios deben ensear Al menos 85% del costo
educacin obligatoria municipales el currculo nacional; por alumno promedio en
supervisin de la colegios municipales.
Asamblea Nacional
de Educacin.
Reino Unido Estudiantes de bajos Lugares de asistencia Colegios participantes $3.500 aproximadamente
recursos con slo en colegios deben ser aprobados al ao (promedio de
capacidades por encima privados por el Departamento 1992).
del promedio de Educacin.
Estados Estudiantes de bajos; Colegios privados Colegios participantes $2.900 al ao (en 1994).
Unidos, mximo 1.500 sin sectarismos deben limitar los
Milwaukee estudiantes estudiantes
(Wisconsin) beneficiarios al 65%
de los estudiantes
del plantel.
Estados Estudiantes de bajos Colegios pblicos y Bonos en forma de De acuerdo con el valor
Unidos, (kinder a 3er. grado); privados de kinder cheques pagaderos a de la matrcula del colegio
Cleveland 11.864 alumnos en la a 3er. grado hasta que los padres del becario. privado escogido;
prueba piloto finalicen 8 grado; normalmente alrededor
colegios religiosos de $3.000 por alumno.
son incluidos
Iuenle: Wesl (1997) p. 88-9O.
30N L03 80N03 E0uCATl\03 uN 8uEN 0 HAL lN3TRuHENT0 0E P0LlTlCA? EL PR00RAHA C0L0H8lAN0 PACE3 $'
TABLA 11
Distribucin de la PEA segn nivel educativo y sexo.
Nacional. 1991-1999
Mujeres Hombres Total
Sexo y nivel educativo Total % Total % Total %
1991
Sin educacin 350.159 7,0 778.127 8,8 1.128.286 8,1
Alguna primaria 1.971.843 39,2 4.278.523 48,2 6.250.366 45,0
Secundaria incompleta 1.164.108 23,2 1.941.745 21,9 3.105.853 22,3
Secundaria completa 923.751 18,4 1.109.225 12,5 2.032.976 14,6
Universitaria incompleta 308.539 6,1 306.481 3,5 615.020 4,4
Universitaria completa 306.700 6,1 460.110 5,2 766.810 5,5
Total 5.025.100 100,0 8.874.211 100,0 13.899.311 100,0
1993
Sin educacin 284.735 5,4 741.521 8,2 1.026.256 7,2
Alguna primaria 1.920.685 36,4 4.226.193 46,7 6.146.878 42,9
Secundaria completa 1.139.950 21,6 1.263.562 14,0 2.403.512 16,8
Total 5.283.418 100,0 9.046.919 100,0 14.330.337 100,0
1995
Sin educacin 276.254 5,0 677.966 7,3 954.220 6,4
Alguna primaria 1.910.003 34,5 4.221.809 45,3 6.131.812 41,3
Total 5.542.348 100,0 9.310.989 100,0 14.853.337 100,0
1997
Sin educacin 288.620 4,5 919.255 8,7 1.207.875 7,2
Alguna primaria 2.011.866 31,6 4.492.778 42,7 6.504.644 38,5
Universitaria completa 594.162 9,3 737.956 7,0 1.332.118 7,9
Total 6.362.539 100,0 10.525.108 100,0 16.887.647 100,0
1999
Sin educacin 342.628 4,7 880.750 8,0 1.223.378 6,7
Alguna primaria 2.261.788 31,1 4.505.742 41,2 6.767.530 37,1
Universitaria incompleta 565.442 7,8 522.593 4,8 1.088.035 6,0
Universitaria completa 655.381 9,0 778.437 7,1 1.433.818 7,9
Total 7.279.938 100,0 10.945.437 100,0 18.225.375 100,0
En: DNP (2000), cuadro 4, pg. 18.
%
TABLA 12
Distribucin de la poblacin ocupada segn nivel educativo
y grupos de ocupacin. Nacional. 1978-1999
Nivel educativo ocupacin 1978 1991 1993 1995 1997 1999
Sin educacin
Profesionales, tcnicos y directivos 0.8 0.5 0.1 0.3 0.1 0.2
Personal administrativo 13.0 0.4 0.5 0.5 0.4 0.3
Comerciantes, vendedores 17.2 5.4 4.6 4.3 4.2 5.0
Trabajadores de los servicios 32.7 8.7 6.9 7.2 5.8 6.1
Trabajadores agrcolas 7.7 17.6 18.0 16.4 20.3 19.2
Trabajadores operarios no agrcolas 9.2 5.2 3.8 3.4 4.0 4.1
Alguna primaria
Alguna secundaria
Alguna universitaria y ms
En: DNP (2000), cuadro 6, pg. 32.
9. BIb!Ingrafa
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