ANLISIS DE LAS MODIFICACIONES DE LA LEY DE CONCILIACIN

EXTRAJUDICIAL: DECRETO LEGISLATIVO N 1070

A travs de las facultades que el Congreso de la Repblica otorg al Poder
Ejecutivo (Ley ! "#$%&'( para legislar sobre )aterias relacionadas con la
i)ple)entacin del *ratado de Libre Co)ercio (*LC' con los Estados +nidos
de A)rica( se aprob el ,ecreto Legislativo ! $-&- (publicado en El
Peruano el ". de junio del "--.' que )odifica una serie de aspectos de la Ley
! "/.&"( ley de conciliacin e0trajudicial (LCE'1 2rente a los ca)bios
producidos( corresponde anali3ar en la presente nota si esta delegacin de
facultades co)prend4a esta clase de te)as o no( as4 co)o cu5l 6a sido el
sentido de las )odificaciones producidas1
1. Anl!! "#n!$$%"#n&l
,esde este punto de vista( e0a)inare)os el car5cter e0cepcional de los
decretos legislativos7 en este caso espec4fico( sobre conciliacin e0trajudicial8
si se 6abr4a respetado el )andato te)poral y si se 6abr4a seguido el )andato
)aterial7 es decir( si las )odificaciones efectuadas correspond4an a la
)ateria delegada y si guardaba relacin directa con los objetivos de la ley
autoritativa1
,espus de la aprobacin de la LCE en novie)bre de $##&( el Congreso de la
Repblica 6ab4a aprobado diversas )odificaciones a la )is)a( sie)pre por el
pleno legislativo y nunca( 6asta la fec6a( por delegacin de facultades
$
1 Al
respecto( si bien no 6abr4a un i)pedi)ento for)al para regular este te)a a
travs de decretos legislativos( ya que no se refiere a una )ateria reservada
por la Constitucin Pol4tica para ser nica)ente abordada por el Parla)ento(
ni se trataba de una ley org5nica (que requerir4a de votacin calificada'( lo
)enos que se esperaba era una suficiente y debida )otivacin del ,ecreto
Legislativo ! $-&- (,1Leg1 $-&-'1 Lo e0igido era una )otivacin que indicara
por qu 6ab4a la necesidad de e0pedir esta nor)a en este procedi)iento
delegado7 ya que( de lo contrario( podr4a tratarse de una arbitrariedad del
Poder Ejecutivo que no desea e0poner este te)a al debate pol4tico que slo el
Congreso( a pesar de sus i)perfecciones conocidas( garanti3aba1
Respecto al )andato te)poral( todo indica que el )is)o se 6a ajustado a los
pla3os se9alados por la ley autoritativa( por lo que este ele)ento del test de
constitucionalidad estar4a ajustado a ,erec6o1 o pode)os decir lo )is)o en
el caso del )andato )aterial( ya que la breve )otivacin del ,1 Leg1 $-&- no
establece )ayor justificacin que evidencie las ra3ones del Ejecutivo7 cu5l es
la vinculacin de la conciliacin e0trajudicial con la i)ple)entacin del *LC
con Estados +nidos de A)rica1 En todo caso( podr4a)os preguntarnos por
qu este te)a era relevante y por qu )uc6os otros te)as de la refor)a del
1
,espus de la Ley "/.&" ($: de novie)bre de $##&' se 6an e0pedido las siguientes nor)as
)odificatorias8 Ley "&"$. ($" de dicie)bre de $###' que prorrog el inicio de la
obligatoriedad del intento conciliatorio a partir del $; de enero del "--$7 Ley "&:#. ($: de
enero del "--$' que se9al que la obligatoriedad del intento conciliatorio co)en3ar4a a partir
del $ de )ar3o del "--$7 Ley ".$/: ($- de enero del "--;' que )odifica diversos art4culos de
la LCE1
Poder <udicial( te)as que siguen parali3ados por la desidia del propio
gobierno1 *a)bin cabe interrogarnos por qu el sentido de las
)odificaciones introducidas en la LCE( en qu se 6an sustentado para suponer
que de esta )anera funcionar5 )ejor el )ecanis)o de la conciliacin1
Co)o podr5 apreciarse( son preguntas sin respuestas pblicas ni conocidas las
que nos 6acen concluir que( de la for)a co)o se 6a legislado por el
Ejecutivo( se 6a afectado el principio de interdiccin de la arbitrariedad1
=egn 6a establecido el *ribunal Constitucional( no bastaba que se citara la
ley autoritativa( sino que 6ab4a que e0plicar las ra3ones7 lo que en este caso
no se 6a efectuado
"
1
'. Anl!! (&$)*&l
Es necesario tener en cuenta lo que desde el Estado ven4a produciendo en los
lti)os a9os( en relacin a este i)portante )ecanis)o alternativo de
resolucin de conflictos1 Considere)os que( desde la aprobacin de la Ley !
"/.&"( 6ab4a sido )uy accidentada la i)ple)entacin del siste)a creado por
dic6a nor)a( el cual ten4a co)o objetivos >segn la e0posicin de )otivos?
generar una cultura de pa3 as4 co)o descongestionar el Poder <udicial1
Recorde)os que en novie)bre del a9o "---( en el )arco del plan piloto de
obligatoriedad de la conciliacin e0trajudicial (,ecreto =upre)o ! --&?"---?
<+='( e)pe3 a regir el requisito de la obligatoriedad del intento conciliatorio
en las ciudades de Arequipa( *rujillo y el distrito judicial de Li)a orte
:
1
Posterior)ente( desde el $ero1 de )ar3o del "--$( se a)pli esta vigencia
para Li)a y Callao (Ley ! "&:#.' por lo que en deter)inadas )aterias
;
( antes
de ingresar una de)anda al Poder <udicial( el de)andante deb4a acreditar
que 6ab4a solicitado conciliar con su contraparte (lo que se lograba con la
presentacin de la copia del acta e0pedida por un centro de conciliacin que
indicara que no 6ubo acuerdo'1 @bvia)ente( si se produc4a el acuerdo( ya no
se requer4a de)andar ante un jue31
*ranscurridos poco )5s de siete a9os desde la i)ple)entacin de la
obligatoriedad( y )5s de die3 a9os desde que se aprob la Ley ! "/.&"( no se
apreciaba desde el Poder Ejecutivo el debido inters para efectuar un balance
del plan piloto( que evaluara objetiva)ente si se 6ab4an producido beneficios
o no con el fo)ento de la conciliacin e0trajudicial1 Auy por el contrario( los
pocos estudios efectuados al respecto indicaban la necesidad de derogar este
2
Puede revisarse la sentencia del *ribunal Constitucional en el E0p1 --#-?"--;?AAB*C( en la
que se se9ala que el principio de interdiccin de la arbitrariedad tiene un doble significado8
Ca' En un sentido cl5sico y genrico( la arbitrariedad aparece co)o el reverso de la justicia y
el derec6o7 En un sentido )oderno y concreto( la arbitrariedad aparece co)o lo carente de
funda)entacin objetiva( co)o lo incongruente y contradictorio con la realidad que 6a de
servir de base a toda decisin1 Es decir( co)o aquello desprendido o ajeno a toda ra3n de
e0plicarloD1 Eersin e0tra4da de los Aateriales de Ense9an3a del curso <urisdiccin
Constitucional " de la Aaestr4a en ,erec6o con Aencin en ,erec6o Constitucional de la
Pontificia +niversidad Catlica del Per( Li)a( "--;1
3
Con la e0cepcin de la provincia de Canta1
4
Estas )aterias se refer4an a derec6os disponibles de las partes( quedando e0cluidas
te)poral)ente de la obligatoriedad las )ateria sobre derec6os de fa)ilia y laboral1
requisito de la obligatoriedad( porque de la )anera en que se 6ab4a llevado a
cabo( dic6o requisito 6ab4a devenido en una barrera de acceso a la justicia1
En esa orientacin se encontraba el Fnfor)e 2inal de la CERFA<+= ("--;'(
docu)ento suscrito por todas las instancias estatales vinculadas al sector
justicia( incluyendo al )inisterio correspondiente1 G )5s reciente)ente( el
Fnfor)e ! $-# de la ,efensor4a del Pueblo se9alaba la necesidad de Cuna
investigacin que revise los aspectos tcnicos de la e0periencia y que d
cuenta en qu )edida 6a contribuido a la construccin de una cultura de pa3
en nuestra sociedad y a la descongestin de procesos en el Poder <udicialD
%
1
Ade)5s( dic6o Fnfor)e indicaba una serie de ele)entos a ser to)ados en
cuenta para evaluar la conciliacin obligatoria y previa al proceso judicial1
*a)bin( refor3aba esta argu)entacin los pocos resultados que se conoc4an
de la i)ple)entacin de la conciliacin obligatoria( en la que clara)ente se
apreciaba que la )is)a 6ab4a devenido en un tr5)ite burocr5tico( ya que los
procedi)ientos conciliatorios conclu4an en la )ayor4a de casos por
inasistencia de una o a)bas partes1 Al respecto( segn infor)acin del propio
Ainisterio de <usticia durante el "--&( de :$(-;. conciliaciones concluidas(
$;(".& ter)inaron con inasistencias( lo que significaba el ;/H de los casos7
)ientras que en los procedi)ientos donde asistieron a)bas partes el .#H de
ellos 6ab4an concluido con acuerdo entre las partes
/
( siendo este lti)o dato
)erecedor de un an5lisis e0preso
&
1
Co)o puede verse( la )anera co)o se estaba llevando este te)a no 6ab4a
sido la )5s eficiente y( por el contrario( reflejaba un )alestar ciudadano que
signific para el propio Estado la voluntad de volver a la conciliacin
facultativa1 Prueba de esto 6ab4a sido que el propio Poder Ejecutivo en el
"--; present un proyecto de ley en ese sentido( el )is)o que lleg a ser
dicta)inado favorable)ente por la Co)isin de <usticia y ,erec6os Iu)anos
del Congreso de la Repblica en )ar3o del "--%
.
1 Ade)5s( el actual Jobierno
present en novie)bre del "--& un proyecto de ley con car5cter de urgencia
#
(
por el que se intentaba )odificar varios aspectos de la LCE ya que Cno se
5
,E2E=@RFA ,EL P+EKL@1 Propuestas bsicas de la Defensora del Pueblo para la reforma
de la justicia en el Per. Generando consensos sobre qu se debe reformar, quines se
encargarn de hacerlo c!mo lo harn. Fnfor)e ! $-# de la ,efensor4a del Pueblo( Li)a(
"--/( p5g1 //1
6
Fnfor)acin obtenida del @ficio ! -%-?"--&?<+=B@JA?*RA=P del $# de febrero del "--&(
e0pedido a solicitud del Consorcio <usticia Eiva1
7
=orprende este alto n)ero de acuerdos obtenidos cuando las partes asisten a la audiencia
de conciliacin que( en principio( es un indicador positivo del cu)pli)iento de una de las
finalidades de la LCE1 =in e)bargo( 6abr4a que anali3ar detallada)ente si esos acuerdos se
vienen cu)pliendo o no( de )odo que se descarte que las partes 6ayan conciliado
presionados por el tercero conciliador (lo que al cabo de un tie)po conllevar4a al
incu)pli)iento del acta y a su inevitable retorno a sede judicial'1
8
,icta)en de la Co)isin de <usticia y ,erec6os Iu)anos reca4do en los Proyectos de Ley
o1 ;"$#B"--"?CR7 ;:.$B"--"?CR7 ;..;B"--"?CR7 %"-$B"--"?CR7 %/.&B"--:?CR7 %&/;B"--"?
CR7 /..;B"--"?CR7 &%&-B"--"?CR7 ."$%B"--"?CR7 #:%-B"--"?CR7 #&;$B"--"?CR7 $-$;$B"--:?
CR7 $-#$.B"--:?CR7 $$;-%B"--:?CR7 $"::-B"--;?CR7 $$%&.B"--;?CR7 y $";-%B"--;?CR que
propone )odificar diversos art4culos de la Ley de Conciliacin o1 "/.&"1 Puede verse en8
6ttp8BBLLL"1congreso1gob1peB=icrBApoyCo)isionesBdicta)enes-$-/1nsfBasearc6docLebM
=earc6EieLNOueryPconciliacion
H"-N=earc6@rderP$N=earc6Aa0PN=earc6QEP*R+EN=earc6*6esaurusP2AL=E (versin revisada
el / de julio del "--.'1
concibe 6ablar de un creci)iento responsable del siste)a de conciliacin sin
contar con el estudio tcnico correspondienteD
$-
1
Fncluso desde el propio Poder <udicial( en el )arco de investigaciones
reali3adas( se reflejaba esta posicin1 As4 puede apreciarse de uno de los
pocos estudios publicados sobre el funciona)iento de los centros de
conciliacin del Ainisterio de <usticia( elaborado por Eirginia Aontoya1 En
dic6os estudios se se9ala (reco)endaciones finales'( que la obligatoriedad no
es una condicin deter)inante en el cu)pli)iento de los acuerdos( Ces )5s
no guardan relacin directa( ya que en provincias donde (la conciliacin' es
facultativa( son )enos los jueces los que ejecutan actas por
incu)pli)ientoD
$$
1

Lo cierto es que desde un an5lisis de conveniencia y oportunidad( uno podr4a
estar a favor o en contra de )antener este requisito de la obligatoriedad de
la conciliacin( pero si en algo se coincid4a( era en que deb4a efectuarse un
balance co)pleto que nos indicara por qu la )ayor4a de procedi)ientos
conciliatorios ter)inaban con inasistencia de una o a)bas partes( as4 co)o
e0plicar qu estaba sucediendo con los acuerdos conciliados (en el sentido de
si se estaban cu)pliendo'1 ,e a64( que cualquier refor)a que se propusiera
atienda real)ente las necesidades ciudadanas y no responda a salidas
i)provisadas o a intereses de los centros de conciliacin por incre)entar su
)ercado1
@tra necesidad era( ade)5s( anali3ar c)o afrontar las dificultades del ente
rector ?es decir( el Ainisterio de <usticia?( que durante estos a9os no 6ab4a
podido regular apropiada)ente la funcin de los operadores del siste)a
conciliatorio( ni coordinar eficiente)ente con el Poder <udicial1
,ebe tenerse en cuenta que )5s all5 de las intenciones y buena voluntad de
parte de los funcionarios que 6an podido pasar por la ,ireccin de
Conciliacin E0trajudicial y Aedios Alternativos de =olucin de Conflictos (e0
=ecretar4a *cnica de Conciliacin' del Ainisterio de <usticia( lo cierto es que
dic6a instancia 6a carecido de los recursos y las capacidades apropiadas para
cu)plir su finalidad( es decir( regular el funciona)iento del subsiste)a
conciliatorio y( por ende( la actuacin de sus operadores1 La consecuencia se
6a observado en la casi ausencia de regulacin estatal( o en que el ente
regulador no 6aya podido llegar a los diversos operadores( quienes en no
pocas ocasiones 6an aprovec6ado este vac4o para desarrollar conductas
contrarias a los fines de la conciliacin1
9
,ic6o proyecto de ley se encontraba en estudio por la Co)isin de <usticia y ,erec6os
Iu)anos del Congreso de la Repblica( lo que e)peorar4a el e0ceso de facultades legislativas
del Poder Ejecutivo al regular un asunto que l )is)o 6ab4a re)itido al Parla)ento1
10
E0posicin de Aotivos del Proyecto de ley ! $#$-B"--&?PE( presentado )ediante oficio !
"&.?"--&?PR e ingresado el "/ de novie)bre del "--&1
11
A@*@GA( Eirginia1 "nforme #inal, Estudio del impacto sobre los ser$icios de conciliaci!n
que brinda el %inisterio de &usticia. Proyecto de Aejora)iento de los =ervicios de <usticia(
Kanco Aundial( Li)a( $" de junio del "--/1 P5g1 $/:1 Puede verse en8
6ttp8BBp)sj1org1peBnLebB6t)lBinde01p6p (versin revisada el & de julio del "--.'1
Earios de tales aspectos( indebida)ente desnaturali3ados( 6an tenido que ver
con la poca consistencia y el insuficiente nivel de for)acin de quienes
aspiraban a convertirse en conciliadores( contando con operadores de
deficiente entrena)iento y sin )ayores 6abilidades para un dese)pe9o
apropiado1 @tra debilidad 6a sido la )anera en que buena parte de los
centros de conciliacin 6an desvirtuado el procedi)iento( llegando al e0tre)o
de sacrificar los fines de este )ecanis)o de consenso para cu)plir con un
requisito de ad)isibilidad de la de)anda( produciendo un escenario no
deseado8 que se perciba a la conciliacin e0trajudicial co)o una for)alidad
adicional para la presentacin de una de)anda1
Esti)a)os que ninguno de estos factores 6abr4a gravitado en el Poder
Ejecutivo para que( sin )ayor justificacin( se estable3ca que ya cul)in el
plan piloto creado por el ,=1 --&?"--- (Ouinta ,isposicin Co)ple)entaria
2inal'( y que por lo tanto est5n dadas las condiciones para e0pandir el
procedi)iento conciliatorio 6acia nuevos te)as( ade)5s de e0igir que la
obligatoriedad se entender5 a6ora para a)bas partes co)o la solicitud y
concurrencia a la audiencia ya que( de no 6acerlo( significar5 para el
solicitante la i)procedencia de su de)anda (art1 /'( y para el invitado( la
influencia negativa en el proceso judicial ?ade)5s de la )ulta que le ser5
i)puesta por el jue3 (art1 $%'?1
Estos aspectos son delicados y requerir4an un an5lisis )ayor para evaluar si no
se est5 afectando el derec6o a la tutela jurisdiccional efectiva al establecer
una barrera para acceder a los tribunales1 ,espus de todo( si bien se ad)ite
en doctrina que se pueden establecer l4)ites para acceder a la jurisdiccin(
estos tienen que ser ra3onables y justificados porque persiguen una finalidad
superior1 os pregunta)os si las restricciones que se plantean son adecuadas(
sobre todo si se est5 acrecentado el )argen de obligatoriedad de la
conciliacin al e0igirse a las partes estar presente durante toda la audiencia1
=i ad)iti)os que de lo que se trata es de una restriccin de un derec6o
funda)ental( la tutela jurisdiccional( tendr4a)os que considerar que en
reiterada jurisprudencia del *ribunal Constitucional se 6a establecido que
estos recortes tienen que respetar el principio de legalidad
$"
( que significa
que cualquier )odificacin que se 6aga debe reali3arse a travs de una ley
ordinaria for)al y no a travs de cualquier nor)a con rango legal1
O$*#! $)(&! +&*& )l ,)-&$)
Adicional)ente( e0iste una serie de ca)bios legislativos( algunos )5s
pertinentes que otros( que tienen el propsito de introducir )ejoras
sustanciales en el procedi)iento conciliatorio1 Entre las )odificaciones
aprobadas destaca)os los ca)bios ocurridos respecto a las reglas de
concurrencia a la audiencia( que si bien e0ige co)o regla general que sea
personal( se ad)ite la e0cepcin de las personas que no pueden trasladarse al
centro de conciliacin (art1 $;'1 *a)bin se aclara los pasos a seguir cuando
se debe rectificar el acta de conciliacin y no asiste una o a)bas partes( con
lo cual el centro de conciliacin e0pedir5 una nueva acta por falta de
12
Pueden verse los e0pedientes ! --"%?"--%1PFB*C y --"/?"--%?PFB*C del *ribunal
Constitucional1
acuerdo1 ,e otro lado( se otorga rango legislativo a la facultad sancionadora
del Ainisterio de <usticia( aspecto que precisa)ente( 6ab4a sido uno de los
flancos dbiles en la regulacin de los operadores1 *a)bin nos lla)a
positiva)ente la atencin el )andato por el que universidades( gobiernos
regionales( gobiernos locales y colegios profesionales 6an de i)ple)entar y
garanti3ar el funciona)iento de centros de conciliacin dirigido a personas de
escasos recursos (art1 "%'1
*e)a que requiere )encin aparte es el caso de la conciliacin judicial( la
)is)a que si bien se )antiene co)o parte del proceso civil( estar5 a6ora a
cargo de los centros de conciliacin ?aunque nada i)pide que en cualquier
etapa del proceso( si las partes lo solicitan( pueda el jue3 convocarla (Art1 :";
)odificado del Cdigo Procesal Civil'?1 A nuestro )odo de ver( se 6a
si)plificado la oportunidad en que puede darse la conciliacin7 es decir(
antes de la etapa judicial( d5ndole co6erencia al proceso y a la v4a previa
conciliatoria1
A (#,# ,) "#n"l%!.n
Considera)os que el decreto legislativo anali3ado 6a incre)entado la
intensidad de la obligatoriedad de la conciliacin sin )ayor base tcnica que
la sustente( y si bien esta )edida est5 aco)pa9ada de una serie de
)odificaciones ?)uc6as de ellas bastante pertinentes? 6a dejado de lado la
oportunidad de regular de )odo integral una nueva ley de conciliacin que
reflejara las coordinaciones y puntos de vista de los jueces especiali3ados
(que tienen que lidiar cotidiana)ente con las actas de conciliacin' y los
operadores del siste)a conciliatorio7 evitando esta suerte de i)provisacin
guberna)ental1 Para otra ve3 ser51
'&a$ier (a )osa *alle+