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POLTICA MINERA, DERECHOS HUMANOS Y

DEMOCRACIA
Artculos sobre la poltica minera en el Per: Perodo 2009-2013



Alfredo J. Cafferata Farfn







CTEDRA LIBRE DE SOCIOLOGA, POLTICA Y DERECHO
http://catedralibredesociologia.blogspot.com/
Lima, abril de 2014


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POLTICA MINERA, DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA
Artculos sobre la Poltica Minera en el Per: Perodo 2009-2013


AUTOR-EDITOR:
Copyright: Alfredo Jorge Cafferata Farfn
Calle Amalia Puga de Lozada 156-101, Lima 32
Tel. 6392405
Correo Electrnico: acafferatafarfan@yahoo.com


Colaboracin en los trabajos de edicin de:
Jimena Cucho Misaico - vosmev@gmail.com

Publicacin de Ctedra Libre de Sociologa, Poltica y Derecho
http://catedralibredesociologia.blogspot.com/


Hecho el Depsito legal en la Biblioteca Nacional
N
ISBN: 978-612-00-1577-3

Lima Per, abril de 2014

Los interesados en este trabajo pueden reproducirlo sin autorizacin previa. Slo se les solicita
que mencionen la fuente <http://catedralibredesociologia.blogspot.com/> e informen a
acafferatafarfan@yahoo.com





3

AGRADECIMIENTOS

Al terminar esta compilacin agradezco a mis ex alumnos de las Universidades Nacionales Mayor
de San Marcos, del Centro, Jos Faustino Snchez Carrin y en especial a la VI Promocin de
Sociologa de la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo, Segundo Samuel Campos Daz, en
las personas de MAGDALENA SANTAMARIA CH., ESTHER MENIS, OLGA CHANDUV, entre
otras, por haberme alentado en el camino de la crtica y la investigacin, an hoy despus de
muchos aos de haber dejado de ser mis alumnos.
Igualmente, deseo manifestar mi agradecimiento a KNIGHT PISOLD, consultora a la que debo
mi ingreso al complejo oficio de consultor, lo mismo a SOCIAL & CRITICAL SOLUTIONS
CONSULTING, a sus Gerentes Artidoro Cceres Le Breton y Miguel Angel Puente y; de modo
muy en especial a mis amigos ANTONIO ROS RODRIGUEZ y ALVARO GARCA RAMIREZ
quienes, como socios de QUORUM SOCIAL CONSULTING me autorizaron y motivaron para
desarrollar el blog en el que expres libremente mis inquietudes sobre la problemtica de la
poltica en el sector minero. Las discrepancias o diferencias en nuestros puntos de vista no fueron
un obstculo para trabajar sobre este tema utilizando la pgina web de la Consultora.
Con ese espritu democrtico, me acompaaron en la redaccin de algunos artculos, cuestin
que hago constar en los mismos y, ahora no slo aceptan que haga esta recopilacin con fines
de mayor divulgacin de los resultados obtenidos, sino que a la vez me han animado y apoyado
para hacer realidad este trabajo.
No puedo olvidar que lo que he podido analizar sociolgica y polticamente se lo debo a los
profesores que tuve la suerte de tener en la especialidad de sociologa en la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos en la dcada del 60 del siglo pasado y a los docentes de la Maestra en
Polticas Pblicas y Sociedad Civil de la Pontificia Universidad Catlica entre los aos 2001 y
2004.
Por ltimo, mi incursin en el campo del derecho y especficamente en el de la filosofa del
derecho en mi condicin de profesor de posgrado en las Universidades Nacional de Iquitos y
Peruana Los Andes de Huancayo me abrieron las puertas a una disciplina cuya riqueza me ha
servido para lograr una mejor comprensin del significado que tiene el Estado de Derecho y su
estrecho vnculo con el sentido de la democracia frente al desarrollo humano y la posibilidad de
lograr una sociedad libre y justa que haga posible la convivencia pacfica de los seres humanos
ms all de sus fronteras.
A estas dos Universidades, su profesores y alumnos, mi mayor agradecimiento por haberme
acogido y darme la oportunidad de entrar en un campo del saber, la filosofa, que nutre a las
ciencias sociales, entre ellas al derecho y la ciencia poltica, no solo de nuevos conceptos o
teoras sino de los valores ms importantes que histricamente el hombre viene construyendo
en su favor.










4

TABLA DE CONTENIDO


INTRODUCCIN7

PARTE PRIMERA
LA NATURALEZA DE LOS CONFLICTOS SOCIO-AMBIENTALES

RESEA 15

I Contenido poltico-cultural de los conflictos socioambientales en el sector minero

1 Los conflictos sociales del 2008: A propsito del Reporte 58 de la Defensora del
Pueblo17

2 Proposiciones de Qurum sobre los conflictos sociales y la inversin en minera e
hidrocarburos........................ .23

3 Multiculturalidad e inversin minero-energtica: Anotaciones sobre el tema..27

II Pensamiento social y poltica minera: entre el neoliberalismo y el neoindigenismo

1 El Indigenismo tras el movimiento social31

2 Hernando de Soto, la propiedad comunal y la gran inversin ...34

3. Los Retos de la minera moderna: A propsito de las Tesis de Hernando de Soto 37

4 Ms all de Santos; los derechos de las rondas campesinas: A propsito de las Tesis de
Hernando de Soto sobre Conga.39

5 La Derecha (DBA?) y la Consulta Previa.41


PARTE SEGUNDA
LOS CONFLICTOS DURANTE EL SEGUNDO GOBIERNO
DEL PRESIDENTE ALAN GARCA

RESEA .44

I La debilidad del Estado de Derecho, el Convenio 169, el "Baguazo" y otros conflictos.

1 Convenio OIT 169: Problemas y propuestas48

2 Faltan expertos o polticas que ayuden a solucionar los conflictos sociales? ..57

3 Hacia dnde nos lleva el conflicto social de la Amazona? .60

4 Pueblos Indgenas y Gobierno: Dilogo, de buena fe? ..64



5

5 Consejos sobre el conflicto amaznico I 68

6 Consejos sobre el conflicto amaznico II ..70

7. Sin aprender la leccin: propuesta de modificacin del DS 042-2003-EM73

8. Para consultar a los pueblos indgenas, Es necesaria una ley? ..76

9. 2010: Escenario probable paras las inversiones minero- energticas. 80

10. Para que nunca ms vuelva a suceder: A propsito del Informe de la OIT sobre el Convenio
169 en el Per.85

II La poltica minera y los principios de sostenibilidad: Resistencias en el Gobierno y
propuestas para el Dilogo.

1. Propuestas sobre los estudios de impacto ambiental (EIA).89

2. Sin aprobacin social: Es posible la sostenibilidad de la minera?....................................93

3. La gestin ambiental y los Decretos de Urgencia 001 y 002. .96

4. Poltica Minera y Desarrollo Sostenible..99

5. Las "falencias del EIA" del Proyecto Ta Mara. ..103

PARTE TERCERA
POLTICA Y CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES EN EL GOBIERNO DE
OLLANTA HUMALA.

RESEA107

I Las expectativas sobre el cambio en democracia

1 Elecciones Generales: qu viene despus? .110

2 Puno: La transicin, el prximo gobierno y la minera113

3 Minera e Inclusin Social: Retos de un nuevo escenario poltico..116

4 Ley del derecho a la consulta previa...hecha la ley hecha la trampa? .120

5 Propuestas para una minera sostenible..123

6 La Consulta Previa en el sector minero: sugerencias a favor.127

II La frustracin democrtica

1. Cien das del gobierno en el sector minero..130



6

2. Dilogo y transaccin: Propuestas sobre el conflicto social y el Proyecto Conga135

3. El derecho de consulta: Nuevos escenarios para el conflicto social. 137

4. Notas sobre los conflictos socio-ambientales: A propsito de Conga142

4. Del SENACE y otros intentos: Poltica inversionista de Fujimori prevalece en materia
minero- ambiental146

5. Solidaridad con Caaris y las minoras indgenas..149

EPLOGO154









































7

INTRODUCCIN

Propsitos y alcances de la compilacin
Entre febrero del 2009 y abril del 2013, en mi doble tarea de docente universitario y consultor
en temas socioambientales, escrib un conjunto de artculos que versaban sobre la conflictividad
social en el sector minero
1
, su relacin con las polticas gubernamentales, el Estado de Derecho
y la democracia y, asimismo, sobre las medidas que debieran y podan tomarse para que la
inversin en las actividades del sector minero se hicieran en un clima que, respondiendo a los
principios de desarrollo sostenible, tuviera a "los seres humanos [] en el centro de las
preocupaciones [considerando sus derechos] a una vida saludable y productiva en armona con
la naturaleza".
2

Al hacer la compilacin de estos artculos y el anlisis correspondiente, tom cuenta que, en
tanto una parte de ellos abarcaron el momento en que los conflictos cobraron mayor intensidad
durante el gobierno del expresidente Alan Garca, haba logrado mostrar las graves implicancias
que para los derechos humanos, el Estado de Derecho y la democracia tiene mantener una
poltica que, heredada del perodo de dictadura fujimorista
3
, privilegiaba el crecimiento
econmico, las fuerzas del mercado, frente a los derechos territoriales y culturales de un sector
importante de la poblacin: las comunidades campesinas y nativas ubicadas principalmente en
la sierra y selva del pas respectivamente.
Por otra parte y en el mismo sentido, es decir examinando los artculos que trabaj en la
coyuntura de cambio de Gobierno, ingresando a Palacio el Presidente Ollanta Humala, pude
constatar la forma en que progresiva pero rpidamente, la alternativa de una Gran
Transformacin
4
, bajo la Hoja de Ruta, se pierde tras el olvido de la aplicacin irrestricta del
Convenio 169 a favor de los pueblos indgenas (comunidades campesinas y nativas) y de la
proteccin rigurosa de nuestros variados ecosistemas y su rica biodiversidad.

1
Vanse los artculos escritos por el autor entre febrero de 2009 y febrero 2012 en: Quorum Social
Consulting <quorum-sc.blogspot.com> y, entre agosto de 2012 y junio de 2013 en Ctedra Libre de
Sociologa, Poltica y Derecho <catedralibredesociologia.blogpot.com>.
2
ONU. 1992. Declaracin de Ro Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. 14 de Junio de 1992
3
El concepto de dictadura se utiliza aqu en el mismo sentido que lo analiza histricamente Bobbio
diferenciando la dictadura comisaria de la soberana, esta ltima se identifica porque pone en juego toda
la Constitucin preexistente y se atribuye la tarea extraordinaria de crear una nueva [] siendo producto
de una autoinvestidura. BOBBIO, Norberto. 2001. La teora de las formas de gobierno en la historia del
pensamiento poltico. Segunda Edicin. Mxico. FCE. Pg. 187. Vase tambin SCHMIT, Carl. 1968. La
Dictadura. Desde los comienzos del pensamiento moderno de la soberana hasta la lucha de clases
proletaria. Traduccin del alemn por Jos Daz Garca. Madrid. Ediciones de la Revista de Occidente. Pgs.
181-183
4
Cfr. GANA PER. Comisin de Plan de Gobierno. Diciembre 2010. La Gran Transformacin-Plan de
Gobierno 2011-2016. Diciembre 2010. Especialmente el Cap. 1, La Crtica Nacionalista al Modelo
Econmico Neoliberal y el Sentido de la Gran Transformacin y, el Cap. VII, seccin 7.3.4 Polticas para la
inclusin social de la poblacin indgena. Consulta: 03/01/14. <http://www.presidencia.gob.pe/plan-de-
gobierno-gana-peru-2011-2016>



8

En otras palabras, como lo sealo en el texto, a la alternancia en el poder no le ha seguido
alternativas distintas a las polticas neoliberales que introdujo el gobierno de Fujimori para
poder recuperar y consolidar, luego de un rgimen de dictadura, la democracia y la subsecuente
proteccin y promocin de los derechos humanos, en especial de los que corresponden a los
pueblos histricamente postergado de las regiones andina y amaznica.
Bajo este anlisis el propsito de esta compilacin no puede ser otro que el mostrar la forma en
que la poltica inaugurada en la dcada del 90, prolongada por gobiernos elegidos
democrticamente, viene afectando los principios del desarrollo sostenible y, asimismo, el modo
en que debilita o pone en riesgo los derechos humanos de los pueblos indgenas y, al propio
Estado de Derecho y su expresin poltica, la democracia.
No obstante, al culminar el anlisis de este texto en el cual, dicho sea de paso, se han introducido
necesarias correcciones sin alterar el sentido de los artculos materia de esta compilacin, se
llega a comprobar dos cuestiones, por un lado el carcter neoliberal de las polticas que rigen el
tratamiento del sector minero y , de otra parte , la incompatibilidad tal como bien lo sostienen
Norberto Bobbio y Alain Touraine- entre este tipo de polticas y la recuperacin o
mantenimiento de los principios que distinguen a la democracia de los regmenes autoritarios.
En esta perspectiva, el conjunto de artculos, ya ordenados y sistematizados en esta compilacin,
al mostrarnos los puntos crticos de la poltica minera, en especial su alta conflictividad frente a
sectores impactados por las actividades extractivas, nos confirma, a su vez, la imposibilidad de
mantener esa poltica junto a una poltica de proteccin de los derechos humanos, cimiento
fundamental del Estado de Derecho y la Democracia.
La perspectiva poltica dentro de las ciencias sociales
Teniendo en cuenta los propsitos enunciados y considerando que los conflictos sociales en el
sector minero son parte de un movimiento social orientando a cambiar la poltica que desde la
dcada del 90 afecta principalmente los derechos territoriales y culturales de las comunidades
campesinas y nativas, el examen que se hizo de cada coyuntura en el Gobierno de Alan Garca o
de Ollanta Humala privilegi el anlisis poltico entendiendo la relativa autonoma que tiene este
campo el poltico- respecto de otras aspectos de la realidad social
5
.
Asociado a lo anterior no puede pasarse por alto el hecho que las mayores expectativas sobre
el desarrollo del pas y los efectos de la expansin de las actividades del sector minero, se siguen
centrando en los cambios que se podan y deben producir bajo los gobiernos producto del
proceso de recuperacin democrtica.
Pero, si bien es cierto estas circunstancias justifican el anlisis poltico, no es menos cierto que
los principales actores en el conflicto, las organizaciones de distinto nivel en que se articulan las
comunidades campesinas y nativas, la movilizacin alrededor de sus derechos territoriales y
culturales recusando en diferente grado las polticas neoliberales y el respeto y aplicacin del
Convenio 169 dentro del Estado de Derecho vigente, implicaban necesariamente el uso de una
categora que como la de actores sociales, proveniente de la sociologa y en particular de Alain

5
Cfr. SARTORI, Giovanni. 1992. Elementos de Teora Poltica. Madrid. Alianza Editorial. Pgs. 209 y ss.


9

Touraine, contribuye decididamente a una mejor comprensin de las relaciones entre el o los
gobiernos y los movimientos sociales
6
que pugnan por reivindicaciones compatibles con los
procesos de recuperacin democrtica como el iniciado en el pas a partir del ao 2001.
Desde luego, al hacer el anlisis concreto de la realidad que motivaron estos artculos, era
inevitable referirme a algunas particularidades que se encuentran en la base de estas conflictos,
por un lado el componente cultural con el que aportan las comunidades campesinas en los andes
como las nativas de la Amazona y; de otro lado, el modo cmo se asocian a un movimiento
mayor dentro del cual la Iglesia catlica, junto a reconocidas ONG son actores importantes en la
defensa y proteccin del medio ambiente y los derechos humanos. Para este efecto he debido
acudir a los aportes que sobre estos temas surgen de la antropologa y la sociologa.
Por ltimo, considerando, dentro de las particularidades de los conflictos socioambientales, la
invocacin constante al Estado de Derecho y dentro de este a los derechos humanos, gracias a
la ctedra de epistemologa y filosofa del derecho, he podido recoger los aportes de este tipo
de literatura para comprender la ntima y sustancial relacin entre Estado de derecho y
democracia y, entre estas instituciones y los derechos humanos
7
, cuestin esta ltima sobre la
que giran fundamentalmente las reclamaciones de los pueblos indgenas; comunidades
campesinas y nativas.
Criterios y forma de ordenamiento y sistematizacin.
A fin de cumplir con los objetivos de este trabajo, los diversos artculos han sido agrupados
siguiendo dos criterios, uno de carcter temtico que permita una presentacin lgica de lo que
son los conflictos dentro de la poltica minera y su desenvolvimiento y otro, de naturaleza
cronolgica, donde los asuntos que han sido motivo de estudio o debate durante los perodos
gubernamentales de Alan Garca y Ollanta Humala, se encuentren precisamente cuando se trata
de estas etapas.
De este modo, en la primera parte del trabajo, al tratar sobre la naturaleza de los conflictos,
atendiendo a sus principales caractersticas sociales, polticas, culturales etc. tuve que
incorporar aqu algunos artculos que, aunque escritos en momentos diferentes, por estar
referidos a las corrientes de pensamiento que destacan en medio de la conflictividad de la
poltica minera, aparecen en este lugar para poder revelar en toda su magnitud el contenido de
los movimientos sociales y las respuestas que obtienen de quienes se encuentran en una
posicin distinta.

6
Cfr. GARRETN, Manuel A. 2001. Cambios Sociales, Actores y Accin Colectiva en Amrica Latina.
ponencia presentada en la primera reunin sobre Estratificacin y Movilidad Social en Amrica Latina,
realizada en la CEPAL entre el 9 y 10 de noviembre de 2000 en el marco del proyecto CEPAL/GTZ sobre
Equidad Social en Amrica Latina. Chile. Pgs. 11 y ss. Consulta 03/01/14.
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/1/8271/lcl1608.pdf. TOURAINE, Alain. 2000. Qu es la
Democracia? 2a Edicin. F.C.E. Primera Parte, Cap. IV La Representatividad de los Actores Polticos.
7
Cfr. DAZ, Elas. 2009. Estado de derecho y legitimidad democrtica. En: CARBONELL, Miguel y Rodolfo
VASQUEZ (Compiladores). 2009. El Estado de Derecho: Dilemas para Amrica Latina. Lima. Palestra
Editores, pp. 73-118. GARCIA AMADO, Juan Antonio. 1997. La Filosofa del Derecho de Habermas y
Luhmann. Bogot. Universidad Externado de Colombia. Caps. I y II.


10

De haber procedido de otra manera, la articulacin o el ordenamiento lgico para el tratamiento
de la naturaleza y alcance de los conflictos sociales hubiesen sufrido menoscabo al aparecer en
distintas partes la emergencia de una nueva corriente indigenista que en oposicin a la poltica
minera plantea la idea del buen vivir y, desde otro punto de vista, el tipo de pensamiento que
justifica y fundamenta la necesidad de que el crecimiento econmico y el desarrollo, basado
principalmente en las actividades del sector minero, mantenga su impulso para dar paso a la
civilizacin.
No obstante, siguiendo los criterios ya mencionados, he tenido el cuidado de que en estos
artculos, al igual que en el resto, con el objeto de que sean ubicados en su contexto, aparte del
ttulo y la fuente de donde han sido reproducidos, aparezca, asimismo, su fecha de publicacin.
Dentro de esta lgica, definida la naturaleza de los conflictos sociales en el sector minero, en la
segunda parte de este compendio, se presentan los artculos escritos a propsito de la forma en
que el Gobierno de Alan Garca, defendiendo y enfrentando la oposicin creciente a la poltica
minera iniciada en la dcada del 90, se resiste a compatibilizar el crecimiento econmico con la
columna vertebral de todo rgimen democrtico, los derechos humanos y, a la vez, con los
principios del desarrollo sostenible, fundamentales para la proteccin y promocin de la
diversidad cultural y ecolgica, cuestiones en las que es especialmente rico nuestro pas.
En la tercera parte de esta publicacin se someten a anlisis los acontecimientos que desde el
comienzo marcan lo que habra de ser el Gobierno de Ollanta Humala en materia de poltica en
el sector minero; por una parte, mostrando las expectativas que motiva su gobierno para
resolver las dificultades de una poltica que conduca a la ingobernabilidad en trminos
democrticos y, por otra parte, a la luz de los problemas suscitados por los Proyectos Mineros
de Conga en Cajamarca y de Caariaco en Lambayeque, la forma en que progresiva y
rpidamente deviene en un rgimen que se adapta a las exigencias de una poltica que privilegia
a las fuerzas del mercado frente a los derechos y demandas de la ciudadana en la que reside o
debe residir el poder soberano de la democracia.
Metodolgicamente, el compendio sera incompleto, sobre todo en relacin con sus fines o
propsitos, si acaso no se presentara a manera de sntesis terica, los principales hallazgos que
se deducen del tema tratado en todos los artculos. En este sentido, he incluido antes del inicio
de cada parte en la que se ha dividido este texto, una resea en la que precisamente intento
sintetizar los principales aportes del conjunto de artculos que comprenden el tema de la poltica
minera y sus efectos durante los Gobiernos ya citados.
Por ltimo, debo advertir que la mayor parte de artculos han sido corregidos para arreglar las
notas de pie de pgina conforme a normas acadmicas por lo que no ser extrao encontrar
referencias de fuentes electrnicas que no coinciden con la fecha de publicacin del cada uno
de los ensayos. Asimismo, donde era pertinente, se han hecho correcciones en la redaccin sin
variar su contenido, salvo en el caso del ltimo artculo que bajo el Ttulo de Solidaridad con
Caaris y las Minoras Indgenas, al rehacer su redaccin por los errores que contena, tuve la
necesidad, adems, de actualizarlo, pero sin cambiar su sentido original.



11

Limitaciones y aportes del trabajo
Las limitaciones de este trabajo son bastante obvias. No es lo mismo una investigacin
sistemtica con el objeto de resolver tericamente una problemtica del campo acadmico o
cientfico, que realizar una serie de estudios sobre problemas concretos a resolver dentro de
una actividad que, como la del sector minero, tiene notables efectos sobre el desarrollo social.
De hecho la mayor parte de artculos fueron escritos con el propsito de contribuir, dentro del
ejercicio de la consultora en temas socioambientales, en la solucin de los problemas concretos
que se le presentan a las actividades del sector minero dentro de una poltica que, con algunos
cambios, se mantiene desde la dcada del 90 para impulsar principalmente la inversin privada
en la explotacin de los recursos mineros e hidrocarburferos
8
.
Dentro de esa limitacin, a pesar de que los artculos fueron trabajados bajo parmetros que
permitieron el anlisis crtico y objetivo de las situaciones de conflicto social que an se le
presentan al sector minero, esto es, el conocimiento de los antecedentes de la poltica seguida
por el Gobierno de Fujimori y, entre otros, los conceptos y la teora sobre el desarrollo
sostenible, la democracia y el Estado de Derecho; omit definir de qu clase de poltica se trataba
o a que corriente de pensamiento obedecan la o las polticas mineras cuyas diferentes
manifestaciones haba explicado en el curso de los diferentes escritos elaborados durante parte
de los gobiernos de Alan Garca y Ollanta Humala.
Felizmente, esto lo he podido salvar gracias a la revisin y sntesis que me vi obligado a hacer
para este compendio, sirvindome para ello de la teora que sobre el sentido liberal o neoliberal
de las polticas econmicas que hoy dominan el proceso de globalizacin
9
, han trabajado, entre
otros prestigiosos intelectuales, Norberto Bobbio.
Ahora bien, Cules son los aportes que este trabajo ha hecho al mejor conocimiento de la
poltica minera, su conflictividad, el Estado de Derecho y la Democracia? Considero los
siguientes:
1 Un acercamiento mayor a la definicin de la naturaleza del conflicto socioambiental
destacando su contenido poltico-cultural, la emergencia de ideas alternativas al modelo
econmico vigente, entre ellas la del neoindigenismo, y la presencia o el accionar de un
movimiento reivindicativo que principalmente reclama los derechos que sobre su territorio y
cultura tienen las comunidades campesinas y nativas frente a la poltica de inversin que, en el
sector minero, minimiza o debilita el derecho general de participacin ciudadana, pero

8
Ms tarde, durante el gobierno de Alan Garca, bajo ese mismo espritu, en sendos acuerdos con el
Gobierno Brasileo en los aos 2008 y 2009 se tratara de promover grandes proyectos hidroenergticos
comenzando por el de Inambari, pero el rechazo de la poblacin afectada como del Gobierno Regional de
Puno provoc su casi inmediata suspensin, situacin que contina a la fecha. Cfr. RAEZ-LUNA, Ernesto y
Juan L. DAMMERT BELLO. 2012. Reflexiones y lecciones sobre la toma de decisiones ante grandes
proyectos minero-energticos en el Per: El caso de la Hidroelctrica de Inambari en la Amazona
Peruana. SPDA. Cuaderno de Investigacin N7. Consulta 03/01/14. <
http://www.spda.org.pe/_data/publicacion/20120521182215_Cuaderno%207.pdf
9
Cfr. FUENZALIDA, Fernando. 2000. La Agona del Estado-Nacin. Conferencia dictada en el Congreso
de la Repblica. Lima. En: CONGRESO DE LA REPBLICA. El Per en los Albores de XXI-3. Ciclo de
Conferencias 1998-1999. Lima. Fondo Editorial del Congreso del Per. Pp. 7-36.


12

fundamentalmente los derechos humanos de los pueblos indgenas, derechos debidamente
codificados en el Convenio 169 y protegidos por la Constitucin vigente.
Cabe destacar que este aporte, en cuanto al componente poltico-cultural de los conflictos
sociales es coincidente y confirma el aserto de la investigacin realizada por un conjunto de
destacados estudiosos del tema quienes, trabajando especialmente los factores que inciden en
la generacin y evolucin de los conflictos, advierten, entre otros, la presencia de elementos
polticos y culturales
10
.
2 En relacin con la poltica minera que caracteriz o caracteriza , con sus variantes, al gobierno
de Alan Garca y al an vigente Gobierno de Ollanta Humala, puedo decir que la forma en que
se ha incumplido con el Convenio 160 y los derechos de los pueblos indgenas all involucrados,
el tratamiento que se dio a los conflictos como los de Bagua en el caso del primero y los de Conga
y Caariaco en el segundo, no dejan lugar a dudas de que ambos han contribuido al
mantenimiento de la poltica inaugurada por el rgimen dictatorial de Fujimori, la misma que se
traduce en la corriente neoliberal que, mundializada a raz de la crisis del socialismo real y del
estado de bienestar y bajo una nueva nocin del estado mnimo, ahora pretende que el
Estado, bajo cualquier forma, sea fuerte en la proteccin de los intereses empresariales, pero
dbil o mnimo en la proteccin de los derechos fundamentales, sean estos individuales o
colectivos
11
.
3 La constatacin de que la poltica minera, tal como se viene ejecutando hasta hoy, pone en
grave riesgo el estado de derecho y los principios que son la base o fundamento de su expresin
democrtica. As, los gobernantes, no slo estn pasando por alto su sometimiento a la ley, a las
normas y principios contenidos en la Constitucin, sino que, a la vez, utilizan la fuerza coercitiva
del Estado para hacer prevalecer los intereses de la gran inversin antes que la proteccin y
promocin de los derechos humanos, en particular los que se encuentran codificados a favor de
los pueblos indgenas, comunidades campesinas y nativas fundamentalmente.
Esto confirmara la tesis ya sostenida por Bobbio y Touraine sobre la incompatibilidad entre las
polticas neoliberales y los procesos de recuperacin o consolidacin democrtica que tienden
a derivar en gobiernos que, sin bien pueden ser elegidos democrticamente, su conducta
poltica los hace derivar en regmenes autoritarios. No de otro modo se puede calificar a
gobiernos que privilegian el mercado por encima de la proteccin y promocin de los derechos
humanos los mismos que, desde su origen, son los principales fundamentos de todo rgimen
democrtico
12
.
4 La incompatibilidad de las polticas neoliberales con la democracia, no solo se da en el plano
de los derechos humanos. En el caso del Per, siendo esto visible en la negativa a reconocer y
proteger los derechos de los pueblos indgenas, comunidades campesinas y nativas que
constituyen una de las caras de la diversidad cultural, el riesgo que se corre es el de socavar la
pluralidad como uno de los componentes fundamentales de toda democracia y preparar un
camino a la homogeneidad cultural que en diversos planos, incluido el poltico, nos puede

10
Cfr. DE ECHAVE, Jos et.l. 2009. Minera y Conflicto Social. Lima. IEP/CIPCA/CBC/CIES. Pgs. 271 y ss.
11
Cfr. BOBBIO, Norberto. 2001. El Futuro de la Democracia. Tercera Edicin. Mxico. F.C.E. Pgs. 138 y ss.
12
Ibdem. Vase tambin TOURAINE, Alain. p.cit. Pgs. 239 y ss.


13

conducir a un rgimen autoritario que obligue a todos a un pensamiento y a un modo de vivir
nicos.
Al respecto, vale citar lo que sostiene Giovanni Sartori, terico de la democracia o de la
democracia liberal como el la califica: La gnesis ideal de las democracias liberales est en el
principio de que la diferenciacin y no la uniformidad constituye la levadura y el ms vital
alimento para la convivencia [indicando ms adelante que solo] la autocracia, los despotismos,
las viejas y nuevas dictaduras, hacen al mundo de un solo color; la democracia es un mundo
multicolor
13
.
5 Las diferentes propuestas que se han hecho a lo largo de estos artculos para que los procesos
que conducen a la autorizacin de concesiones mineras e hidrocarburferas y a los trabajos de
exploracin y explotacin consiguientes se desarrollen con pleno respeto y proteccin de los
derechos de participacin y consulta ciudadana, destacando bajo una u otra modalidad, que
estos incluyan la posibilidad de influir efectivamente en las decisiones del Gobierno evitando
que se vulneren los derechos que se les reconocen a los ciudadanos y las entidades colectivas
como las comunidades campesinas y nativas.
Cabe destacar la propuesta por la cual se plantea que el o los gobiernos impulsen y promover
con similares o mayores ventajas que a la minera las actividades que, como la agricultura, la
pesca, etc., son fundamentales para la sobrevivencia de las comunidades campesinas y las
comunidades nativas, las mismas que a raz de la expansin y crecimiento de la explotacin
minera e hidrocarburfera han sufrido un mayor desmedro agudizando la pobreza y las brechas
sociales preexistente en el medio rural.
Slo as los principios de equilibrio, de igualdad, libertad, pluralidad y otros que son parte del
desarrollo sostenible, del Estado de Derecho y la democracia dejar de ser una retrica
engaosa y frustrante frente a las expectativas y derechos que en especial los pueblos indgenas
reclaman como garanta para una convivencia en medio del respeto, la tolerancia y libertad que
deben ser parte de la real pluralidad cultural del pas.

Lima, marzo de 2014












13
SARTORI, Giovanni.2003. Qu es la Democracia? Argentina. Taurus. Pgs. 215-216.


14
















PARTE PRIMERA

La Naturaleza de los Conflictos Socioambientales

























15

R E S E A

est claro que el pluralismo est obligado a respetar una multiplicidad cultural con
la que se encuentra [] Y en la medida que el multiculturalismo actual separa, es
agresivo e intolerante, en esa misma medida el multiculturalismo en cuestin es la
negacin del pluralismo [].
El intento primario del pluralismo es asegurar la paz intercultural, no fomentar una
hostilidad entre culturas [] un contexto pluralista postula un reconocimiento
recproco. Un reconocimiento que recibe a cambio un radical desconocimiento es
antipluralista
14
.

En esta primera parte se han agrupado los artculos relacionados con las caractersticas
que definen la naturaleza de los conflictos sociales, sus causalidades, el modo en que
estos debieran ser tratados a partir de las polticas de gobierno y el trasfondo ideolgico
y poltico que acompaan la confrontacin que se da principalmente entre las
comunidades campesinas y nativas y la poltica que, en materia de exploracin y
explotacin de los recursos mineros, energticos y otros, conduce el sector energa y
minas.

Al respecto, al afirmar la especial incidencia que, en los conflictos motivo de estudio,
tiene el componente poltico-cultural debo subrayar la forma en que desde la teora de
la democracia, Giovanni Sartori, tal como aparece en la cita que encabeza esta resea,
explica las diferencias entre la pluralidad y la multiculturalidad.

Esto es fundamental porque, destacando el hecho incuestionable de la diversidad
cultural del pas, la constitucin poltica ha planteado en forma clara la obligacin estatal
o gubernamental de proteger la pluralidad cultural en el entendido que, democrtica e
histricamente, no puede tener otro sentido que el de superar o dejar atrs los
desencuentros, prejuicios, contradicciones, postergacin, discriminacin etc., de que
han sido objeto los pueblos indgenas del pas, concentrados hoy en las comunidades
sobre todo andinas y nativas de la sierra y selva del pas.

No obstante ello, lo que han hecho los regmenes polticos hasta hoy, sobre todo a partir
de la nueva expansin y auge de las actividades del sector minero, es tolerar y promover
la intolerancia, la falta de respeto y proteccin de las culturas que, siendo diferentes a
la cultura occidental, no tienen otro camino que el de defender los derechos territoriales
que son la base de su subsistencia.

No se puede decir que el o los gobiernos han carecido de inteligencia para actuar de
modo diferente. Desde 1995, ao a partir del cual entr en vigencia el Convenio 169
sobre pueblos indgenas y tribales, tienen pautas sumamente claras para superar las
dificultades que presenta la multiculturalidad y no slo en el terreno de la consulta
previa y la proteccin de sus derechos territorial y culturales, sino tambin en el de la

14
SARTORI, Gionani.2001. La Sociedad Multitnica. Pluralismo, multiculturalismo y extranjeros. Madrid.
Taurus. Pgs. 32-33.




16

participacin y cooperacin democrtica que debe establecerse con las diversas
comunidades para que, conforme a su autonoma y prioridades de desarrollo, se
promueva la educacin, la salud y la cobertura de otras necesidades bsicas que
contribuyan a su integracin, sin prdida de su identidad, con el resto de la sociedad.

Lastimosamente, esto no ha ocurrido y esto es especialmente grave para la democracia
y la poltica de inversin, sobre todo en el sector minero, donde el espritu
confrontacional a los que no son ajenos el gobierno, las ideas conservadoras que estn
detrs de un sector importante del empresariado y las de tipo neoindigenista que
emergen dentro del movimiento en el que son protagonistas las comunidades, son una
clara muestra del predominio de un ambiente multicultural que arrecia principalmente
contra los derecho de los pueblos indgenas de la sierra y la selva del pas.

No creo y estoy convencido de ello que las ideas de Hernando de Soto sobre el conflicto
amaznico y Conga o las de un analista econmico que plantea la necesidad de
matar a ese monstruo que es la ley de consulta previa, sean una contribucin al
desarrollo sostenible o la solucin de un conflicto que pone en riesgo la democracia. Del
mismo modo, no creo que las difundidas ideas del seor David Choquehuanca, Ministro
de Relaciones Exteriores de Bolivia, sobre el buen vivir, impregnadas por el
desconocimiento de la cultura occidental y de un pasadismo inocultable conduzcan a
buen puerto.

La nica forma de lograr la pluriculturalidad que demandan el pensamiento democrtico
y constitucional es la de aplicar sin mayores aplazamientos y en toda su magnitud los
principios fundamentales del Convenio 169 respecto al derecho de los pueblos indgenas
a mantener y fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones propias, y su derecho
a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan
15
. En virtud de ello, en
esta parte del compendio como en las que siguen podr mostrar una serie de propuestas
que dentro del marco propuesto es posible avanzar de modo tal que la poltica del sector
minero, bajo nuevas regulaciones, cumpla con los postulados del desarrollo sostenible
y, a su vez, permita hacer posible las tesis que Basadre y JM Arguedas plantearon para
resolver los problemas de la multiculturalidad; recrear en el Per la unidad de la nacin
dentro de la diversidad.










15
OIT. 1989. Convenio N 169 de la OIT Sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989. 27/06/1989.
Presentacin de Jean Maninat, Director de la Oficina Regional de la OIT para Amrica Latina y el Caribe.
Lima, junio 2009.


17

I CONTENIDO POLTICO-CULTURAL DE LOS CONFLICTOS
SOCIOAMBIENTALES


1. Los conflictos sociales del 2008: A propsito del Reporte 58 de la
Defensora del Pueblo
16


Quorum, 07 febrero del 2009

El ltimo reporte de Defensora del Pueblo sobre los conflictos sociales
17
en el Per da cuenta
de un incremento progresivo de estos durante el ao 2008 y de la existencia, a diciembre del
mismo ao, de 197 casos de los cuales 134 se encuentran activos y 63 en estado latente. Si se
tiene en cuenta que el 47.76% de los conflictos activos se relacionan con algn proyecto de
inversin importante en la minera, la generacin de energa, la industria y la agricultura, sin
duda, lo que revela el citado reporte es una situacin que merece analizarse a la luz de la
importancia que estas tienen para el crecimiento y desarrollo del pas, ms an en un periodo
de crisis financiera internacional como el que se vive hoy.

En virtud de ello, Qurum Social Consulting ha considerado necesario abrir este Blog
analizando el informe de la Defensora del Pueblo. Para este efecto hemos tomado en cuenta
los conflictos activos, pues all se concentran el grueso de los problemas sociales, procurando
que nuestro anlisis sea lo ms objetivo
18
y de contribuir a la mejor comprensin y solucin de
los mismos.

Qu clase de conflictos sociales tenemos?, Tienen solucin?

De los 134 conflictos sociales activos registrados por Defensora del Pueblo a Diciembre del
2008, por lo menos el 98% corresponden a temas que se encuentran previstos dentro del
marco legal vigente. Los asuntos socios ambientales, electorales, laborales, de demarcacin
territorial, etc. que motivan los diversos problemas tienen legislaciones especficas donde se
definen las competencias y modos de resolverlos.

En ese marco, debemos entender que todos estos conflictos son propios de la democracia y la
vigencia de libertades fundamentales que permiten que los diferentes grupos de inters o

Un trabajo que ha influido en el tratamiento de este tema ha sido el de: DE ECHAVE, Jos et.al. Minera y conflicto
social. 2009. Lima: IEP. Antonio ROS RODRIGUEZ (2009), Consultor de Quorum, a partir de un anlisis crtico de las
variables que, segn los investigadores del IEP, intervienen en la dinmica de los conflictos public un interesante
estudio que permite analizar y graficar este asunto mostrando una mayor variedad de tipos de conflictos alrededor
de la minera. Vase: Artculo de fecha 11/11/2009, Variables Clave en la Tipologa y dinmica de los conflictos
socioambientales. Quorum Social Consulting. Consulta 28/01/14. < http://quorum-
sc.blogspot.com/2009_11_01_archive.html>
16
DIRECCIN DE LA UNIDAD DE CONFLICTOS SOCIALES - DEFENSORA DEL PUEBLO. 58 Reporte de Conflictos
Sociales Conflictos Sociales Conocidos por la Defensora del Pueblo al 31 de Diciembre del 2008. Lima. Consulta
28/01/14. http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2009/reporte-058.pdf .
17
Entendemos por conflicto social el proceso o la situacin en la cual diversos grupos o actores sociales con intereses
divergentes confrontan de distinto modo sus posiciones partiendo del supuesto que unos estn afectando los
intereses de otros.
18
Entendemos por objetividad, el anlisis de una situacin concreta sin que en ello intervenga algn tipo de
preconceptos o prejuicios basados en creencias o tendencias ideolgicas.



18

actores sociales expresen sus puntos de vista y hagan sus reclamos va el movimiento social.
En este sentido, aunque en algunos casos los conflictos toman formas ms o menos
violentas por la debilidad institucional de nuestro sistema poltico, no son objetivamente parte
de un discurso o accionar que tenga similares propsitos a los que desat la violencia terrorista
en la dcada del 80 principalmente y por tanto, la mayor parte, si no todos los reclamos
o problemas que se detallan en el informe de Defensora del Pueblo, son solucionables.

Cabe advertir sin embargo, como lo demostrara el conflicto suscitado entre las comunidades
nativas y el Gobierno Central a raz de las leyes de la selva que, tanto la debilidad de nuestra
democracia como la de su clase poltica, no permiten una comunicacin fluida con la
poblacin que reclama por lo que considera sus derechos, motivo por el cual no slo se
dan conflictos que podran ser evitados oportunamente, sino que adems, un manejo
inadecuado de los mismos, conduce a mayores confrontaciones dificultando el dilogo y
soluciones adecuadas y duraderas
19


Frente al conjunto de conflictos sociales activos Cul es el significado de los que estn
asociados al cultivo ilegal de coca?

Conforme al reporte de Defensora del Pueblo el mayor porcentaje de conflictos activos se
encuentran alrededor de la explotacin minera y de hidrocarburos (44%) mientras que los
relacionados con el cultivo ilegal de la coca no pasan del 2%. Esto podra llevar a pensar que el
primer tipo de conflictos son ms importantes que los ltimos, sin embargo, hay que tener en
cuenta que por su naturaleza los problemas mencionados tienen causalidades y efectos
distintos.

En efecto, el cultivo ilegal de la coca, ligado al narcotrfico, no puede medirse en virtud del
nmero de conflictos sociales sino del nimo delictivo y las consecuencias negativas que
en todos los planos, social, cultural y poltico inclusive, tiene para el desarrollo ms an si,
como lo indican los expertos en el tema, parte fundamental de esta actividad tiende a asociarse
con los restos de organizaciones terroristas
20


A diferencia de los movimientos por el cultivo ilegal de la coca, en el caso de los conflictos
alrededor de las actividades extractivas ya mencionadas lo que tiende a dominar el
panorama son percepciones u opiniones contrarias a este tipo de inversiones en la creencia
de que slo traen impactos negativos, especialmente desde el punto de vista ambiental y
tambin, la escasa experiencia del Estado y nuestra clase poltica en el manejo de este
tipo de problemas en democracia y en un mundo globalizado.


19
Existen claros indicios, y as lo reconoci la mayor parte de la prensa, de que no obstante existir un marco
legal que demandaba del Estado la necesidad de informar y consultar a las comunidades nativas sobre los cambios
legislativos que las afectaban, el gobierno omiti este procedimiento generando innecesariamente un conflicto
que, en las actuales circunstancias, ha contribuido a aumentar un clima de opinin que no contribuye al necesario
equilibrio y armona que debe y puede haber entre la inversin en hidrocarburos o minera y las expectativas de
desarrollo de la poblacin que se encuentra en su rea de influencia.
20
El escaso 2% de conflictos en torno al cultivo ilegal de la hoja de coca no representa un panorama
tranquilizador, al contrario podra indicar tambin falta de acciones por parte del Estado y de las autoridades
locales al problema, razn por la cual la base social campesina dedicada a esta actividad, en su mayor parte
relacionada con la produccin de PBC y cocana, no tiene motivos para reclamos o movilizacin alguna. El
costo de esta situacin es que seguimos siendo uno de los principales productores y exportadores de cocana,
enfrentamos las consecuencias del aumento en el consumo nacional de PBC y cocana y la posibilidad que, aparte de
su nociva influencia en la economa, apoyados en grupos armados intente convertirse en un poder alternativo
frente al poder legtimo o se infiltre al sistema poltico poniendo en jaque el futuro del desarrollo del pas.


19

En todo caso estos conflictos no son ajenos a un rgimen que procura el desarrollo en
democracia, son parte natural del libre juego de intereses y de la confrontacin de diferentes
opiniones o puntos de vista.

En este sentido, la importancia estadstica de estos dos tipos de conflictos no es comparable,
mientras uno pertenece al terreno de opciones de desarrollo dentro de la democracia, el
otro, ajeno a esto, slo tiende a la destruccin de la sociedad y su cultura y, si acaso el
Estado tuviera que priorizar algo en su agenda de amenazas al desarrollo, sin ninguna duda
tiene que darle una mayor atencin a la actividad ilcita del cultivo de la coca.

En qu medida los conflictos sociales afectan las inversiones productivas?

De los 134 conflictos sociales activos, el 47 % (63 casos) corresponden a la presencia o
funcionamiento de proyectos de inversin; en todos ellos se reclaman cuestiones que
podran considerarse legtimas si entendemos que parten de grupos de inters que de algn
modo ven afectadas sus condiciones de vida. As, los temores o posibles impactos sobre el medio
ambiente y social conducen al reclamo porque se tomen las medidas de previsin o
mitigacin consiguientes o a la demanda de compensaciones en los casos en que se
afectan propiedades o tenga que producirse el desplazamiento econmico o fsico de la
poblacin.

Del mismo modo los trabajadores, conforme a sus intereses, plantean reclamos de orden
laboral; las comunidades, en tanto se consideran las primeras afectadas por la inversin
en sus territorios, demandan contribuciones especiales para el desarrollo local y preferencias
en la contratacin de mano de obra por parte de los proyectos, etc.

Ninguno de estos reclamos debiera suscitar mayor problema para el desarrollo de la inversin
pblica y privada pues la existencia de un marco legal para la resolucin de los mismos y, las
polticas ambientales y de responsabilidad social que acompaan cada proyecto son una
base fundamental para el dilogo, la negociacin y el acuerdo entre las diferentes partes. Sin
embargo, como es evidente, esto no es as; los conflictos, en unos casos ms que en
otros, tienden a aplazar sino a perturbar el desarrollo de los proyectos perjudicando no
slo a estos sino tambin a la poblacin que podra beneficiarse de los impactos directos o
indirectos de los mismos.

Lo que ocurre es que en estos conflictos tiende a primar, por diversas circunstancias, la
falta de informacin y dilogo sobre las polticas pblicas que promueven la inversin bajo
el principio de desarrollo sostenible, contribuyendo, sobre todo en las comunidades
andinas y nativas, al desarrollo de temores o presuntos riesgo de contaminacin y de prdida
de fuentes de vida que motivan la mayor parte de conflictos sociales, sobre todo alrededor de
la inversin en minera e hidrocarburos (82.4%).



20



Aqu es especialmente notoria la ausencia del Estado y en particular del Poder Ejecutivo, rgano
que, considerando la situacin especial de las comunidades andinas y nativas, est llamado a
informar a la poblacin el sentido y los posibles impactos de cada proyecto a fin de proveer
a la inversin, cualquiera que ella fuese, de un clima favorable a su desarrollo. Es ms, la
inversin o el desarrollo de un proyecto debiera motivar la mayor presencia del Estado a fin de
potenciar las posibilidades de progreso y cambio sobre todo porque los proyectos ms
grandes y con mayores impactos se ubican en zonas que estn signadas por la pobreza y la
pobreza extrema
21
.

Como ello no se da , son los diferentes proyectos de inversin y las empresas titulares las que
han asumido la funcin que le corresponde al Gobierno confundindose de este modo los
intereses econmicos, gananciales de la empresa con los de tipo poltico y los del bien comn
que debe representar el Estado. En estas circunstancias es comprensible la desconfianza
de la poblacin hacia las autoridades y las empresas titulares de los proyectos de inversin
con el agravante que estas ltimas deben cargar con el costo social y econmico de polticas
pblicas que no son de su responsabilidad.

Por cierto, no puede desconocerse el aprovechamiento que de esta situacin hacen grupos de
lenguaje radical que en el afn de mantener un espacio poltico que les permita tener
vigencia y posibilidades de presin sobre las polticas locales, regionales o nacionales
conducen estos conflictos hacia posiciones duras que postergan o perturban el proceso
de todo proyecto de inversin. No es extrao por esta y otras razones, como las expuestas
lneas arriba, que de los 63 conflictos sociales alrededor de los diversos proyectos de inversin
slo en el 43%, se haya establecido o facilitado el dilogo.

Los conflictos sociales se dan espontnea y desarticuladamente?

Definitivamente los conflictos sociales que destaca el informe de Defensora del Pueblo no se
dan, por lo general, de modo espontneo ni desarticulado. Existen una serie de
organizaciones que con conexiones a nivel nacional e internacional bajo legtimos

21
Esto es particularmente cierto en el caso de los proyectos mineros y de hidrocarburos los que tienden a ubicarse
en las regiones de sierra y selva donde la poblacin formada por comunidades campesinas o nativas tiene los
ms altos ndices de pobreza.
68%
10%
14%
8%
Grfico:
Conflictos Sociales por Tipo de Proyecto o Actividad de Inversin
que Afectan
Minero - Metalurgicas
Hidricas o Hidroenergticas
Hidrocarburos
Otras


21

principios de defensa de los derechos humanos, del medio ambiente o de la bsqueda
de polticas sociales que permitan la construccin de una sociedad con mayor equidad,
apoyan, si acaso no dirigen, el conjunto de conflictos sociales que de diversas maneras
expresan su disconformidad con los proyectos de inversin que promueve el Estado.

Estas organizaciones, a su vez, se conectan con las comunidades que supuestamente seran
afectadas por los proyectos de inversin a fin de apoyar sus luchas o negociaciones. De este
modo se vinculan adems con los grupos locales que lideran o buscan liderar el movimiento de
los pueblos sobre los que influyen.

En consecuencia, no es de extraar que detrs de esos movimientos se encuentren, por
ejemplo, una serie de ONG e inclusive una parte de la Iglesia Catlica formando una red social
de alcance nacional (Red Muqui) cuyo propsito expreso es apoyar y defender los derechos
de las comunidades campesinas y nativas en las zonas donde se encuentran proyectos mineros
y metalrgicos.
22


Lamentablemente, a pesar de la legitimidad de los propsitos de esas organizaciones, el
hecho que tiendan a cubrir el espacio que han dejado los partidos polticos asumiendo
buena parte de sus funciones, ha convertido o tiende a convertir los naturales movimientos
o conflictos sociales alrededor de los proyectos de inversin en asuntos eminentemente
polticos dificultando, a su vez, la solucin oportuna y armoniosa de los problemas que en
materia ambiental y social estn amparados, lo repetimos, por la legislacin vigente y por las
polticas de las propias empresas que tienen a su cargo los diferentes proyectos de inversin.

Qu hacer frente a las situaciones de conflicto social que nos presenta Defensora del
Pueblo?

Primero, sin confundir los conflictos sociales asociados al desarrollo de proyectos de
inversin con aquellos en los que se encuentra involucrado el narcotrfico asociado con
remanentes del accionar terrorista, no hay duda que dentro de una poltica de seguridad
pblica una prioridad indiscutible es atender el problema del cultivo ilegal de la coca, mientras
que por otro lado las polticas de promocin de la inversin relacionada con el
crecimiento econmico y el desarrollo sostenible del pas requieren afinar la forma en que estas
llegan a la poblacin.

Segundo, es indispensable conocer y comprender la posicin de los diversos actores sociales
que participan en los conflictos que se suscitan alrededor de los proyectos de inversin,
fomentado que el Estado cumpla un rol protagnico en el desarrollo de la informacin, el
dilogo y los necesarios consensos y compromisos que permitan un desarrollo equilibrado
y armonioso de los diferentes intereses o concepciones que pueden haber alrededor de
las polticas de inversin pblica o privada.

Tercero, es importante reforzar el Estado de Derecho propiciando y apoyando la libertad de
informacin, los derechos ciudadanos, el respeto a las diferencias culturales y la necesidad de
formar alianzas estratgicas a favor del desarrollo sostenible y de la poblacin ms vulnerable
dentro de los cuadros de pobreza y extrema pobreza existentes especialmente en la sierra y
selva del pas.

22
Vase en especial Quines somos? y los Integrantes de la Red. MUQUI -RED DE PROPUESTA Y ACCIN. Consulta
28/01/14 <http://www.muqui.org/>



22


Cuarto, es igualmente fundamental que se distingan las motivaciones polticas de los asuntos
que realmente importan a las comunidades desde el punto de vista ambiental y social, a fin de
que se den las mejores condiciones para un dilogo transparente y soluciones que satisfagan
las expectativas de la poblacin y de los proyectos de inversin que se encuentran en su
rea de influencia.

Finalmente, consideramos que el desarrollo de lneas de accin sobre la base de estas
propuestas puede servir para elaborar soluciones ms realistas y duraderas a los conflictos
sociales que se nos presentan, contribuyendo as a la construccin de un marco de armona
necesario para el crecimiento econmico y el desarrollo humano.










































23

2. Proposiciones de Qurum sobre los Conflictos Sociales y la
Inversin en Minera e Hidrocarburos

Quorum, 9 de junio de 2009
I
CAUSALIDADES Y NATURALEZA POLTICA DE LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES
Aunque los conflictos sociales alrededor de la minera y las actividades hidrocarburferas
aparecen concretamente como socio-ambientales; cuestin fundamental que no puede ser
desconocida, las mltiples conexiones que presentan estos tipos de confrontacin con otros
aspectos del mismo problema, nos demuestran, cada vez con mayor notoriedad, el alto
componente poltico que tienen las demandas y movimientos asociados a los conflictos que hoy
se observan alrededor de las actividades antes mencionadas.

Esto se confirma, en primer lugar, por la calidad de los actores sociales que protagonizan o estn
detrs de estos conflictos (Red Muqui, AIDESEP, CONCAMI), los mismos que por lo general,
plantean sus reivindicaciones dentro de una estrategia poltica que recusa en diferentes grados
el actual modelo de desarrollo; economa de mercado y democracia representativa.

En segundo lugar, porque estos conflictos ponen en juego la gobernabilidad pues el gobierno se
encuentra cada vez en menores capacidades para aplicar sus polticas en campos tan diversos
como la promocin de la inversin privada en actividades de alta rentabilidad, la preservacin
del medio ambiente y su riqueza, el desarrollo energtico, etc. y, a la vez, se ha mostrado
incompetente para llevar adelante una poltica social que aproveche del modo ms conveniente
posible la bonanza econmica que ha tenido el pas en los ltimos aos evitando el deterioro de
las relaciones entre el gobierno y sus ciudadanos.
Finalmente, concurren a la caracterizacin que hacemos de estos eventos el papel de algunos
medios de expresin en los distintos niveles; local, regional y nacional, que tienden a ser voceros
de estos problemas tomando partido, sutilmente o no, por una u otra posicin estimulando una
mayor confrontacin poltica.
II
EL FACTOR TNICO CULTURAL EN LOS CONFLICTOS
El alto componente poltico que tienen los conflictos sociales no se da al margen del importante
aspecto cultural, pues el escenario donde generalmente nacen o se desenvuelven estos
movimientos es principalmente el de las comunidades o pueblos andinos, para el caso de la
minera, y de las comunidades nativas o pueblos indgenas de la selva para el caso de la
exploracin y explotacin de hidrocarburos.
Si tenemos en cuenta que estos tipos de poblacin secularmente han sido maltratadas, si acaso
no abandonadas por los gobiernos y que, en su conjunto, la sociedad ha tenido un trato
discriminatorio (racial o cultural) hacia estas comunidades, no es extrao que, como antao, los
movimientos sociales ms importantes hoy recojan las reivindicaciones de esta poblacin.
En virtud de ello no debe llamar la atencin el hecho de que los conflictos estn asociados a
movimientos impregnados de tesis neo-indigenistas que por la naturaleza de sus reclamos se


24

ligan con otros movimientos que demandan por una mayor atencin a los derechos humanos y
la preservacin del medio ambiente.
En ese contexto, dentro de la religiosidad que caracteriza a estos pueblos, la presencia de la
iglesia catlica, conforme a su doctrina, contribuye a darle un sostn religioso cristiano a estos
movimientos con lo cual los problemas o conflictos alrededor de las actividades mineras y de
hidrocarburos, teniendo un alto componente poltico, a su vez, tiene ingredientes tnicos,
culturales y religiosos que son la base de los mismos.
III
LOS ANTECEDENTES LEJANOS Y NO MUY LEJANOS DE LA INVERSIN MINERA Y DE
HIDROCARBUROS
Un elemento desencadenante de estos conflictos ha sido, sin duda el crecimiento
extraordinario, desde mediados de la dcada del 90, de la inversin minera y de hidrocarburos
en la sierra y selva peruana afectando las poblaciones andina y de la selva. Por historia, nos
referimos al siglo pasado, lamentablemente no existe una buena relacin entre la minera y la
explotacin de hidrocarburos con las poblaciones que se encuentran en sus reas de influencia.
Ejemplos negativos ms destacados son, la evolucin de la minera en la regin central con el
gran complejo metalrgico de la Oroya que ha afectado el lago de Junn, el ro Mantaro y las
tierras de importantes comunidades y del mismo modo, en la selva, la explotacin petrolera que
desde la dcada del 70 verta ms de un milln de barriles diarios de aguas contaminadas a las
cuencas de los ros Corrientes, Tigre y Maran.
Slo despus de una serie de conflictos sociales, ya en el presente siglo, el Estado y las empresas
estn trabajando por revertir los problemas ambientales y de salud en contra de la poblacin,
pero aparte del dao ambiental que ya produjo, la desconfianza instalada hacia este tipo de
inversiones no slo se mantiene, sino que crece ms rpido que las buenas noticias. Existe la
percepcin de que estas actividades, altamente rentables, no benefician a los pueblos donde se
desarrollan.
La ineficiencia e ineficacia en la distribucin del canon y las regalas, ha permitido que progrese
en las percepciones de la gente o en importantes sectores de opinin pblica, a nivel local,
nacional e internacional, la idea de que los trabajos de exploracin y explotacin minera y de
hidrocarburos slo traen perjuicios para la poblacin y el medio ambiente en que se desarrolla.
Los temas de mitigacin de cualquier impacto, de los beneficios que se pueden obtener, etc. o
no se difunden o sencillamente abunda la desinformacin.
IV
CONTEXTO PROBABLE PARA EL DESARROLLO DE LOS CONFLICTOS ALREDEDOR DE LA
ACTIVIDAD MINERA Y DE HIDROCARBUROS
1. Dentro de un mbito en el cual predomina una cultura poltica de confrontacin, donde
se encuentra fuertemente arraigada la visin amigo-enemigo y la necesidad de liquidar
(en trminos polticos) al oponente, es muy probable que se mantenga la mayor
presencia de movimientos sociales que buscan resolver los problemas alrededor de las
inversiones en los campos de la minera y los hidrocarburos, con mtodos ajenos al
dilogo y la negociacin.



25

2. No existe o en todo caso su presencia es muy dbil, un movimiento que contribuya a
despejar los temores de amplios sectores de opinin pblica, entre ellos los de las
comunidades andinas y de la selva, respecto de los efectos que podra tener la
exploracin y explotacin de recursos del subsuelo en el equilibrio del medio ambiente,
en las relaciones que tienen las comunidades con este y en especial con recursos vitales
como el agua, la tierra, el aire, etc. y, desde luego con su cultura.
A falta de ello se extiende la presuncin, en diverso grado y con ms o menos cariz
poltico e ideolgico, de que las actividades extractivas se promueven sin considerar
claramente las previsiones que deben tomarse respecto al medio ambiente y la mejor
integracin de los pueblos indgenas que no gozan, en igualdad de condiciones, de los
beneficios que el progreso da al resto de ciudadanos.
3. Dentro de ese panorama y estando cada vez ms prximo un nuevo proceso electoral,
es probable que las polticas de inversin se sigan ejecutando en un clima de creciente
incertidumbre e inestabilidad social y jurdica con riesgo de que el pas entre en una
situacin ms grave de ingobernabilidad.
V
PROPUESTAS PARA PASAR A UN CONTEXTO DESEABLE PARA LA INVERSIN Y EL
DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES

1. El gobierno tiene la mayor responsabilidad en este problema y debiera reconocer la
gravedad con que se vienen dando los conflictos sociales y sus repercusiones en el
desarrollo del pas, el equilibrio social y cultural y la gobernabilidad democrtica. Desde
luego, cabe recordar que el atraso, el olvido, el maltrato de la poblacin indgena y el
incumplimiento, por casi dos dcadas, del Convenio 169, no es responsabilidad de los
inversionistas sino de los sucesivos gobiernos que han ignorado este acuerdo
internacional.

2. Bajo ese presupuesto, el gobierno debiera utilizar todos los mecanismos de
comunicacin a su alcance para informar a la poblacin en general y en especial a los
pueblos indgenas de la sierra y la selva de los alcances de las polticas y proyectos que
les afectan o podran afectarles tomando en cuenta lo prescrito en el Convenio 169 y las
inquietudes y temores que la poblacin viene expresando respecto de presuntos
impactos que podran producirse en sus territorios y en el medio ambiente
principalmente.

3. En coordinacin con las organizaciones comunitarias, el Gobierno debiera invitar a
organismos o personajes que gocen de especial ascendiente sobre los actores
involucrados a fin de que se desempeen como mediadores propugnando, conforme a
derecho, en este caso de acuerdo al Convenio sobre pueblos indgenas y tribales 1989,
el dilogo y consultas de buena fe que conduzcan a acuerdos de consenso sobre la
forma en que debe efectuarse la inversin minera y de hidrocarburos en comunidades
andinas o de la selva.

4. Siempre en el marco del Convenio 169 y como una muestra de que el gobierno est
integrando a los beneficios del desarrollo a los pueblos indgenas debieran modificarse
las leyes del canon y regalas a fin de que el fruto de esta renta del Estado llegue
directamente a las comunidades donde se ubican y desarrollan los proyectos minero,


26

petroleros y gasferos (hasta la fecha los beneficios directos de esta renta slo llega al
nivel distrital).

5. Paralelamente con lo anterior y como muestra de que el gobierno es sensible frente a
los temas ambientales, no slo debiera darse mayor prioridad a este asunto en trminos
de polticas pblicas, sino que, como lo ocurrido con la explotacin petrolera que ha
terminado con la contaminacin que, desde la dcada del 70, afectaba en la selva los
ros Corrientes, Tigre y Maran, debieran desarrollarse iniciativas que permitan
recuperar el ro Mantaro y remediar de modo firme la grave polucin que afecta a la
poblacin de la Oroya.

6. La realidad pluricultural del pas donde no faltan los perjuicios de orden tnico y cultural,
aconseja que el gobierno desarrolle y promueva en todos los niveles, dentro y fuera del
gobierno, gestos, actitudes que provoquen el respeto y la tolerancia frente a las
diferencias culturales y, en el caso especial de quienes se encuentran en una situacin
desventajosa, es el caso de la gran mayora de comunidades o pueblos indgenas,
promover una posicin comprensiva y solidaria frente a sus reclamos, ponindose en su
lugar.

7. El sector privado, las empresas titulares de los diversos proyectos de inversin, debieran
expresar su inters por colaborar con el Gobierno y las Comunidades en el logro de
acuerdos que permitan el cumplimiento del Convenio 169, cambiando o rectificando
polticas o planes de relaciones comunitarias y comunicaciones de modo que, sus
trminos y condiciones sean, en ese marco, favorezcan una mejor relacin entre los
intereses de la inversin privada y los derechos de las comunidades indgenas.

De este modo, es probable que las inversiones tengan que ir a otro ritmo y
probablemente con nuevas limitaciones o vallas que vencer, pero esto al final asegura o
garantiza una situacin de mayor equilibrio social y ambiental, cuestiones que,
felizmente hoy, las empresas vienen comprendiendo desde sus polticas de
responsabilidad social.






















27

3. Multiculturalidad e inversin minero-energtica:
Anotaciones sobre el tema
Quorum, 30 de setiembre 2009
I. Las dificultades de un pas multicultural

Sin duda somos un pas multicultural, convivimos sobre un mismo territorio gentes que desde
la etapa prehispnica mantienen rasgos esenciales que los identifican como diferentes al resto
de la nacin y, por otra parte un conjunto de habitantes que se han desarrollado dentro de la
cultura occidental desde el perodo colonial asimilando lo propio de esta.

La fortaleza de la cultura andina y el progreso, en condiciones especiales, de la que corresponde
a los pueblos de la selva ha permitido que se conserven hasta hoy parte sustantiva de sus rasgos
originales y de modo subsiguiente sus diferencias con el resto de quienes habitan el territorio
peruano. En esto se funda gran parte de nuestra riqueza cultural.

Sin embargo, histricamente los pueblos andinos y de la selva, respecto del resto de la sociedad,
han sido tratados de modo discriminatorio habindose instaurado relaciones de superioridad-
inferioridad que hacen de la diversidad cultural, no un encuentro, sino una confrontacin
continua entre los que representan la cultura andina y amaznica y aquellos que son ajenos a la
misma.

En este contexto, las polticas que promueven el desarrollo, en especial aquellas que regulan la
exploracin y la explotacin de nuestros recursos minero-energticos sobre todo en las regiones
donde se ubican los territorios pertenecientes a los pueblos indgenas, tienen un reto que no
enfrentan todas las naciones que, a diferencia de la nuestra, culturalmente tienen una poblacin
homognea.

En este sentido, las polticas que, con especial fuerza desde la dcada de los 90, buscan
incorporarnos al proceso de globalizacin de la economa no pueden seguir los mismos mtodos
de los pases donde las diferencias culturales son mnimas o no existen. No somos iguales al
resto de pases de la cultura occidental y por tanto, no slo la economa, sino tambin la
democracia tienen que ver otros mtodos de desarrollo.

En nuestra opinin los denominados conflictos socio-ambientales, sobre todo en relacin con
los reclamos y movimientos de los pueblos andinos y amaznicos respecto de las grandes
inversiones en el sector minero-energtico, tienen ntima relacin con este escenario de
multiculturalidad donde las polticas de gobierno y las de responsabilidad social de las empresas
no han logrado comprender plenamente el trasfondo cultural y poltico que existe tras las
reivindicaciones que plantean estos pueblos.

II. Las Polticas de Integracin cultural.
Entre las dcadas del 50 y el 60, perodo en el que se daba un nuevo avance de la economa
moderna en nuestro pas, se impulsaron importantes programas de integracin indgena bajo el


28

marco de un Convenio Internacional
23
similar al Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales
hoy vigente. En esa etapa se consider que la forma de integrar al desarrollo a estos pueblos era
asimilndolos a la modernidad considerando que su cultura era atrasada y destinada a
desaparecer.

Grave error, pues, como sostuviera Jos Mara Arguedas, la integracin no tena que hacerse
liquidando la cultura andina; ms bien siguiendo el proceso de mestizaje, mestizaje cultural, muy
notorio en la regin central del pas, lo que deba hacerse era promover la integracin de los
pueblos indgenas al desarrollo o la modernidad sin que ello implique la prdida de su identidad
cultural. En otras palabras, segn l, conforme a nuestra proceso histrico y coincidiendo con
Jorge Basadre, en el Per la construccin de la nacin pasaba por construir una nueva unidad
sobre la diversidad
24
.

La historia de los pases que fracasaron tras esas polticas de "integracin" le ha hecho ver al
mundo que la nica forma posible de desarrollo es aquella en la que tienen cabida las diversas
concepciones culturales. La idea de que lo racional es que el mundo siga las pautas de la cultura
occidental ha fracasado y por eso hoy se admite que no hay destinos o direcciones nicas para
el desarrollo humano, sobre todo, en democracia.

El Per, ante el reto que significa su difcil geografa y su extraordinaria riqueza en recursos
naturales, el modo en que las desigualdades de orden social se confunden con las de naturaleza
tnica sobrepuestas a la innegable contribucin que hacemos en la preservacin de nuestra rica
biodiversidad, no puede olvidar las enseanzas de una historia no tan lejana en el tratamiento
de las polticas de desarrollo e integracin de los pueblos indgenas.

En este sentido, los importantes esfuerzos que hoy se hacen porque el pas aproveche los
procesos de globalizacin econmica, cultural y poltica inclusive, debieran conducirse por
caminos que privilegien el dilogo y el acuerdo previo entre quienes son diferentes tal y como
prescribe el Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales.

Esto no es fcil y desde luego demanda ms tiempo del que probablemente se ha previsto, pero
si de veras queremos llevar adelante un proceso de desarrollo sostenible en el cual,
manteniendo las diferencias culturales, se dejan de lado las prcticas de discriminacin o de
subordinacin que hemos heredado de la colonia, no hay otro camino mejor que el que
acabamos de anotar.

III. Algunos problemas de la hora presente.
Sin duda y a pesar de que se va abriendo camino el dilogo como mecanismo de entendimiento
entre lo que aspiran los pueblos indgenas y las polticas de desarrollo que quiere llevar a cabo
el Gobierno, los problemas que motivan una atmsfera continua de confrontacin no han
cesado. Por ello resulta pertinente, admitiendo la naturaleza poltica que cada vez con mayor
nfasis tienen los conflictos socio-ambientales, repasar algunos de los principales problemas
que, desde la perspectiva cultural, es necesario reconocer para que tanto desde las polticas
pblicas como de las que corresponden a la responsabilidad social empresarial se practique una

23
Me refiero al Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales,1957 (nm. 107), antecedente inmediato del
Convenio 169 del mismo nombre, bajo el cual se desarrollaron las polticas indigenistas del Estado
Peruano entre las dcadas del 50 y 60 del siglo pasado hasta que se dio la reforma agraria en 1969.
24
Cfr. CAFFERATA F. Alfredo. p.cit., pgs. 120-121


29

relacin intercultural que haga sostenible los proyectos y sus impactos positivos en el desarrollo
de los pueblos que se encuentran en sus reas de influencia. Vemoslos:
1.- La Nocin de propiedad: Un problema cotidiano y el ms grave que enfrentan las polticas y
proyectos de inversin, sobre todo en territorios de comunidades o pueblos andinos y de la
selva, es el de la adquisicin de sus tierras para darles un uso distinto al que tenan tradicional u
originalmente. En estos casos se confrontan dos formas de entender la propiedad del suelo; por
un lado, los conceptos occidentales de propiedad privada individual con el atributo de que ella
puede ser comprada y vendida libremente y, por otro lado, en la visin y en la prctica
consuetudinaria de los pueblos indgenas, el especial peso que tiene el sentido de la propiedad
comunal sobre las parcelas de uso individual, las mismas que no pueden ser transferidas
libremente fuera de quienes integran la comunidad.
El intento del gobierno por cambiar las reglas de transferencia de la propiedad comunal para
facilitar la inversin en sus tierras fracas tras una rpida reaccin del movimiento indgena
opuesto a un cambio en su rgimen de propiedad
25
. En esta perspectiva insistir en mecanismos
que partan de consideraciones o conceptos que privilegien los conceptos de propiedad privada
individual, libremente transable, frente a lo que en el derecho consuetudinario es la propiedad
comunal no tiene otra posibilidad que la de provocar nuevos situaciones de confrontacin.
Por otra parte, las normas sobre servidumbre y los intentos por llegar a acuerdos
indemnizatorios con las familias o las comunidades supuestamente afectadas por la inversin o
proyecto minero-energtico, tampoco ha dado resultados satisfactorios. En relacin a lo
primero, el gobierno ha dejado de aplicar la servidumbre porque aparece como un mecanismo
expropiatorio y contrario a los derechos de las comunidades y, en cuanto a lo segundo, muchas
de las transacciones realizados bajo esta forma no se ha legitimado dando lugar a constantes
reclamos y conflictos entre las comunidades y los titulares de las inversiones en sus territorios.
En nuestra opinin y apartndonos claramente de una concepcin esttica de la sociedad y
cultura andina y de la selva, consideramos que lo ms apropiado en el tratamiento de los
territorios pertenecientes a pueblos indgenas donde la propiedad comunal prevalece, es buscar
mecanismos de asociatividad que, por sus caractersticas, armonicen con el sentido de la
propiedad comunal reforzando el capital social que los economistas reconocen como positivo
para el desarrollo de las sociedades donde, como en nuestro pas, an subsisten relaciones
comunitarias.
2.- La economa de mercado.- Los pueblos andinos y amaznicos no rechazan el mercado,
progresivamente lo aprovechan en favor de su propio desarrollo, pero siguiendo una estrategia
en la cual no dejan de lado las formas de produccin que los preserva de las oscilaciones o crisis
cclicas de aquel. As, siguiendo un eje tradicional en la forma de aprovechamiento de sus
recursos, una parte la destinan para el propio consumo y para proveerse de algunos bienes y,
otra, para entrar marginalmente al mercado y de ese modo proveerse en el intercambio de
aquello que no producen.

25
Me refiero al Decreto Legislativo 1015 de mayo del 2008 que, promulgado por el Gobierno de Alan
Garca, rebajaba el quorum que requeran las comunidades de la sierra y de la selva para aprobar la cesin
de sus tierras a terceros conforme lo dispona la Ley 26505, Ley de la inversin privada en el desarrollo de
las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y
nativas. Despus de intensas protestas fue derogado por el Congreso de la Repblica el 22 de agosto de
2008.


30

Esta antigua prctica de la economa familiar campesina al parecer no ha sido suficientemente
comprendida y por ello los proyectos que tratan de incorporar a esta poblacin dentro de una
concepcin de mercado subvalorando o ignorando su especial relacin con este, tienden por lo
general a fracasar generando mayor desconfianza en el modelo que intentan desarrollar.
Sobre este particular, las polticas de inversin y quienes asumen la responsabilidad de los
proyectos respectivos debieran considerar como una premisa fundamental fortalecer y apoyar
tecnolgicamente la forma en que los pueblos andinos buscan, asegurando sus propio sistema
de vida y su cultura, insertarse en el mercado. La experiencia de los Yachachic o de Sierra
Productiva impulsada exitosamente por las propias organizaciones campesinas en la sierra sur
del pas es una positiva experiencia que debiera ser mejor aprovechada.
De este modo, no confrontamos formas de vida y de cultura sino que contribuimos al respeto y
colaboracin mutua generando un mejor ambiente para la inversin y desde luego para el
progreso de los pueblos donde esta se inserta.
3.- El valor de lo monetario.-Es de entender bajo las premisas anteriores que la economa
monetaria en los pueblos andinos y de la selva no sea prevaleciente y, a su vez, que sus valores
y su vida no dependan mayormente de la disposicin de este tipo de capital. Por esa razn,
aunque los proyectos de inversin puedan suponer trabajos eventuales e ingresos
extraordinarios, esto no es suficiente para lograr una transaccin amigable con unas u otras
comunidades.
Para ellos, ms importante que el dinero y la eventual mejora de sus ingresos, es lo que pasar
con la agricultura, la pesca, la caza o alguna otra actividad vinculada a su tradicin y a su cultura,
mucho ms importante que lo que se puede explorar y explotar del suelo o subsuelo es lo que
pasar con sus tierras, sus aguas, rboles, cuestiones que no son solamente parte de su paisaje,
sino parte fundamental de su desarrollo, de sus proyectos de vida.
En este sentido, ms que el valor monetario que se puede asignar a los impactos que un proyecto
pudiera tener sobre los pueblos andinos o amaznicos y los territorios que ocupan, es
fundamental, y as lo prescribe el Convenio 169, evaluar con las entidades que representan a
estos pueblos, el impacto significativo o no que podran tener para el desarrollo de su vida y
cultura.
Sobre esa base recin debiera decidirse la factibilidad de cualquier proyecto minero-energtico
asegurando el desarrollo sostenible de la zona que involucra y, desde luego garantizando que la
inversin se desarrolle en armona con su entorno.
Finalmente, no consideramos que con lo que aqu sugerimos se vayan a terminar los problemas,
pero creemos s, que los nuevos problemas pueden ser parte de la natural construccin de una
nueva unidad del pas sobre la base del pluralismo cultural.







31

II PENSAMIENTO SOCIAL Y POLTICA MINERA: ENTRE EL
NEOINDIGENISMO Y EL NEOLIBERALISMO

1. El indigenismo tras el movimiento social

Quorum, 03 de setiembre 2010

En febrero del presente ao nuestro Consultor, Alfredo J. Cafferata Farfn, particip del
Diplomado Internacional "Derechos Indgenas, Interculturalidad y Defensa del Medio Ambiente"
organizado por el Grupo Parlamentario Indgena del Per en convenio con las Universidad San
Antonio Abad del Cuzco. En esa ocasin, present un comentario respecto de una Conferencia
dictada por el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia en el seno de un Encuentro
Latinoamericano de Pueblos Indgenas en el Ecuador
26
.

Con algunas variaciones de forma presentamos el comentario citado, por considerar que lo
expresado presenta un punto importante en el proceso de entender la dinmica del
pensamiento actual del mundo indgena"
27
que, como se comprender luego, no se queda en
conseguir un mejor posicionamiento frente a negociaciones coyunturales con empresas o
proyectos especficos que el Estado apoya, sino que avanza hacia posiciones ideolgicas que
tienden a sostener un proyecto poltico latinoamericano y que bien puede significar una nueva
etapa del indigenismo en esta parte del Continente.

PROPUESTA BOLIVIANA SOBRE EL "VIVIR BIEN"

Por: Alfredo Jorge Cafferata Farfn

En una ponencia presentada en el Encuentro Latinoamericano "Pachamama, Pueblos, Liberacin
y Sumak Kausay" (Quito, 27 de Enero del 2010), el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia,
Sr. David Choquehuanca, expuso su punto de vista sobre el sentido del "Vivir Bien".

Resumiendo su ponencia "Hacia la reconstruccin del Vivir Bien", el citado Ministro sostiene lo
siguiente:

1. Que el mundo occidental es responsable de la explotacin irracional de los recursos
naturales, de las desigualdades sociales y del modo en que la industrializacin, el
consumismo y el afn de acaparamiento individual, vienen malogrando el planeta, la
tierra y el desarrollo de los pueblos y culturas indgenas.

2. Que, las diversas propuestas de desarrollo del mundo occidental slo apuntan a la
explotacin de unos hombres por otros y a la destruccin de la naturaleza, lo que se
conoce como "Vivir Mejor".


26
COQUEHUANCA C. David. Febrero de 2010. Hacia la Reconstruccin del Vivir Bien. En Revista Amrica Latina en
Movimiento. Quito-Ecuador, Ao XXXIV, II poca. N452, pp. 8-13. Consulta: 08/01/14. <
http://alainet.org/publica/alai452w.pdf>
27
Se usa el trmino o concepto indgena en el sentido cultural, no en la forma peyorativa que por mucho tiempo,
antes de la reforma agraria de 1969, tuvo en el Per.



32

3. Ante esta alternativa, la del "Vivir Mejor", que slo asegura "la guerra, la muerte y la
destruccin", queda como nica alternativa "el camino indgena de la armona con la
naturaleza y la vida", el mismo que se nutre de la sabidura de los pueblos conformantes
del "ABYA YALA". De este modo se podrn reconstruir los valores y la cultura de vida de
nuestros antepasados, "nuevamente tenemos que volver a ser, porque la colonizacin
ha hecho que nosotros dejemos de ser... Ahora queremos nuevamente volver a ser
qamiri volver a ser iyambae, volver a ser qhapaj".

COMENTARIOS A LO DISERTADO POR EL MINISTRO DAVID CHOQUEHUANCA

1. Sin duda esta ponencia, que revela un tipo de pensamiento que va madurando en el
seno del movimiento indgena latinoamericano, es una respuesta a la forma en que las
polticas de libre mercado se extienden tras el proceso de globalizacin afectando, sobre
todo por la explotacin de materias primas, los territorios y cultura que caracterizan a
los pueblos indgenas en esta parte del continente americano.

2. Un concepto fundamental que se presenta en la ponencia es el de equilibrio en las
relaciones entre los hombres y mujeres y de estos con la naturaleza como un objetivo a
seguir para resolver los problemas que hoy tiene el mundo. Este principio, al que no son
ajenas histricamente las comunidades o pueblos andinos en la forma como manejan
lo individual y lo colectivo, no es sin embargo, una mxima que slo aparece en los
pueblos indgenas; se encuentra en la filosofa oriental (Confucio) y tambin desde muy
antiguo en la evolucin de las ideas occidentales.

3. Sobre esto ltimo cabe destacar los trabajos de Norberto Bobbio
28
quien postula las
ideas de equilibrio y armona entre el individualismo y el comunitarismo como modo de
resolver el desbalance que se da cuando predomina el liberalismo en detrimento de los
social o al revs cuando el esfuerzo por colectivizar anula las individualidades.

4. Hay una contradiccin flagrante en la propuesta ideolgica del Ministro Choquehuanca.
Plantea como principio fundamental el equilibrio pero a la vez postula que lo ms
importante es lo comunal frente al individuo lo que de hecho es contrario al concepto
de armona y equilibrio. Igualmente, sostiene que debemos guiarnos "ms por el
corazn que por la razn", cuestin que entra en conflicto con la necesidad ms bien de
complementar en forma equilibrada lo que manda cada uno de estos aspectos de
nuestra vida.

5. Es por ello quizs que, por un estado anmico contrario al reconocimiento de los aportes
del "mundo occidental", pasa por alto el hecho histrico que todas las naciones - como
la nuestra - han pasado y siguen transitando por un complicado proceso de mestizaje
cultural, confrontacional en muchos casos, pero que demanda integracin y no el
desconocimiento de unos por otros.

6. A propsito de lo que venimos exponiendo, cabe recordar que J.C. Maritegui y J.M.
Arguedas, ambos reconocidos por su notable contribucin al movimiento y
pensamiento social indgena, cada uno en su momento, lo valoraron por la forma en
que denunciaban las condiciones de los pueblos indgenas, pero rechazaron las

28
Cfr. BOBBIO, Norberto. 1993. Igualdad Y Libertad. Traduccin de Pedro Aragn Rincn. Barcelona-
Espaa. Ediciones PAIDOS.


33

propuestas que pretendan, contra toda tendencia histrica volver al pasado pre
colonial.

7. Ms an, Maritegui, armonizando sus ideas socialistas con las reivindicaciones
indgenas, en histrica polmica con Luis Alberto Snchez, sostuvo: "no es mi ideal el
Per Colonial ni el Per Incaico, sino un Per integral, ideal compatible con los
indigenistas autnticos que colaboran conscientemente o no en una obra poltica de
reivindicacin no de restauracin ni resurreccin." Por su parte, Arguedas, dentro de sus
tesis sobre el mestizaje, descartando los programas de desarrollo comunal que
pretendan disolver la cultura indgena, muestra no slo la aptitud de esta para
aprovechar la cultura occidental, sino tambin sus capacidades para extenderse e
integrarse dando forma o construyendo, en lo nacional, una nueva unidad sobre la
diversidad
29
.

8. La ideologa que busca representar el Ministro Boliviano resulta contradictoria con la
poltica del Gobierno al que pertenece y donde supuestamente dominan los principios
que ha expuesto. As, en materia econmica sus principales esfuerzos estn
encaminados a explotar con el apoyo de empresas transnacionales (empresa de la India
JINDAI) riquezas minerales e hidrocarburferas que, desde luego, van a afectar el medio
natural y le van a dar importantes ganancias a JINDAI (40% es su participacin en
sociedad con el Estado Boliviano). En otras palabras, las riquezas del subsuelo van a ser
explotadas tan igual como en el resto del mundo occidental.

9. En materia poltica, si bien se ha declarado un Estado multinacional y se ha dado a las
comunidades jurisdiccin municipal para el gobierno de sus pueblos y territorios, el
proceso constitucional se ha realizado bajo las caractersticas de lo que se denomina
una "dictadura soberana", esto es, desconociendo el rgimen constitucional existente y
las reglas que rigen la aprobacin de una nueva Constitucin. Por cierto, no fue el
consenso la forma empleada para aprobar la Nueva Constitucin Boliviana, tal como se
postula en la concepcin democrtica del Ministro Choquehuanca, sino la imposicin de
la mayora sobre la minora.

Bajo estas consideraciones, sin perder de vista el principio del equilibrio y de la armona que
aparecen en distintos pensamientos, occidentales y no occidentales, convendra buscar una
alternativa de pensamiento que contribuya a construir un futuro sobre la base de lo que hoy
existe, revalorado y aprovechando lo que la diversidad cultural y los mtodos democrticos nos
ofrecen para integrarnos y lograr el desarrollo armonioso de la humanidad, sus culturas y el
medio natural.











29
Cfr. CAFFERATA, Alfredo. p.cit. pp. 39-45.


34

Hernando de Soto, la propiedad comunal y la gran inversin
Quorum, 21 de enero 2010
En el documental "El Misterio del Capital de los indgenas amaznicos", producido y difundido
por el Instituto Libertad y Democracia (ILD)
30
que dirige el economista Hernando de Soto, se
sostiene que para alcanzar la paz social en la Amazona, refirindose a las situaciones de
conflicto que se han generado entre la gran inversin y los derechos de los pueblos indgenas
31
,
una de las cuestiones que debe hacerse es la de convertir la propiedad comunal en propiedad
privada siguiendo el modelo anglosajn. Esta tesis, a la que no son ajenas otros intelectuales y
polticos inclusive
32
, desarrolla una propuesta por la cual se considera podra resolverse el tema
territorial, cuestin fundamental para el desarrollo de los pueblos indgenas de la Amazona.

Posibilidades para la propiedad comunal y la gran inversin

Sin embargo, a nuestro parecer, si bien es cierto el asunto de la propiedad territorial indgena
es un tema que an falta resolver, sea por defectos en los procesos de delimitacin o porque
todava hay un grupo de comunidades nativas que carecen del reconocimiento de las tierras que
poseen
33
, formalmente la propiedad comunal hoy, desde el punto de vista legal, no es un
impedimento, como parece entenderse de la tesis antes expuesta, para el desarrollo de la gran
inversin.

En efecto, conforme a la Constitucin vigente, la propiedad comunal es reconocida con sus
particularidades, con los atributos que de modo equivalente le corresponden a la propiedad
privada. En virtud de ello la propiedad comunal desde el ao 1993 ha dejado de ser inalienable
e inembargable, es decir puede ser objeto de transaccin comercial al igual que la propiedad
privada. Desde luego eso pasa por un acuerdo entre las partes interesadas que obliga al dilogo,
a la manifestacin de intereses y a las negociaciones pertinentes. En este sentido, no hay
impedimento legal para llegar a acuerdos comerciales con las comunidades en materia de
inversin dentro de sus territorios.

De otra parte, la propiedad comunal, al igual que la privada, estn protegidas en la Constitucin
vigente por los lmites que se han puesto al Estado para evitar se vulneren los derechos de
propiedad de manera tal que slo en caso de necesidad pblica o seguridad nacional, es posible
que se proceda a la expropiacin. Esto significa que el acceso al subsuelo con fines de
explotacin de los recursos naturales all existentes, salvo que se trate de infraestructura para
el servicio pblico o de una situacin de seguridad nacional, no podra obtenerse de otra manera
que no sea por la negociacin entre las partes.


Con la colaboracin de Antonio Ros Rodrguez.
30
DE SOTO, Hernando. 2009. El Misterio del Capital de los Indgenas Amaznicos. [videograbacin].Lima.
INSTITUTO LIBERTAD Y DEMOCRACIA. Consulta: 20/01/10.
<http://www.youtube.com/watch?v=zWhoLP2MDQY>
31
Me refiero a los sucesos de Bagua de Junio de 2009, analizados ms adelante, en la Segunda Parte de
este texto correspondiente a los Conflictos durante el Gobierno de Alan Garca.
32
Esto ha sido sostenido por algunos integrantes del Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible, en especial
por el Dr. Miguel Santillana y, es parte de una iniciativa parlamentaria de un Congresista de Unidad Nacional.
33
Segn COFOPRI, de las 1 497 comunidades nativas inscritas, se han titulado 1 260, estando pendientes 237. Vase:
COFOPRI. 2008. Demarcacin y Titulacin de Comunidades Nativas. [Diapositivas]. Lima. Consulta 08/01/14.
<http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Cofopri%20Demarcaci%C3%83%C2%B3n.pdf >


35

De este modo, normativamente, el propietario privado o comunal de las tierras superficiales,
con la excepciones indicadas, tiene realmente control sobre el uso del suelo y del acceso al
subsuelo y, por tanto, tiene en los hechos las mismas condiciones que un propietario dentro del
derecho anglosajn para negociar en los trminos ms convenientes la explotacin de la riqueza
que se encuentra bajo su propiedad, pese a que estas pertenecen al Estado.

Por estas razones no es extrao que la ley 26505, "Ley de la inversin privada en el desarrollo de
las actividades econmicas en el territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas",
establezca que estas organizaciones no slo son libres para adoptar el modelo empresarial que
contribuya al desarrollo de cualquier actividad econmica en su desarrollo, sino que adems,
pueden contratar o asociarse con otras empresas con el mismo fin.

En otras palabras, no hay impedimento para que las comunidades campesinas o nativas
negocien empresarial y comercialmente los recursos que se encuentran en sus propiedades
teniendo el camino libre para al igual que, las tribus de Alaska o de Canad, organizarse
empresarialmente e impulsar su propio desarrollo en base a actividades como la de explotacin
de minerales, hidrocarburos y otros recursos.

Entonces, el problema territorial no existe?

Lo expuesto no quiere decir que no exista el problema territorial como un asunto fundamental.
Lo que sostenemos es que el rgimen de la propiedad comunal normativa o legalmente no se
opone al desarrollo de la inversin. Es ms, el reconocimiento constitucional del derecho
consuetudinario y su confirmacin en el Convenio 169 como parte de las concepciones
favorables al desarrollo pluricultural y al subsecuente pluralismo jurdico, dejan en libertad a las
comunidades para que con arreglo a sus tradiciones o costumbres puedan concertar, conforme
a sus intereses el mejor modo de asociarse con el sector privado interesado en el desarrollo de
alguna actividad econmica en sus tierras.

Lo que ocurre, en nuestra opinin, es que el desarrollo de las inversiones minero-energticas en
la selva carecen de una poltica concordada que, considerando en toda su extensin la
extraordinaria riqueza ambiental y cultural de esta regin, defina los parmetros ambientales y
objetivos de la gran inversin de modo que no se afecte o se ponga en riesgo la calidad de este
territorio para la vida que en este caso no slo tiene importancia local y regional, sino gran
influencia en las condiciones del desarrollo nacional e internacional.

Frente a ello, la depredacin de los bosques amaznicos, los casos de contaminacin de sus ros
con las consecuencias que esto tiene para la flora y fauna de la regin y para la misma
subsistencia de su poblacin ha producido la emergencia de un movimiento que apoyado en
diversidad de actores; los pueblos amaznicos, ONG, Iglesias, etc., se opone de distintos modos
a las grandes inversiones bajo la idea que estas slo aumentarn la destruccin y pobreza de
esta regin y sus habitantes.

Bajo esta perspectiva, el problema territorial se presenta como la falta de acuerdo entre los
organismos del Estado, entre el Gobierno y los distintos pueblos de la Amazona, no slo los
pueblos indgenas, para una explotacin racional de sus recursos sin que ello ponga en riesgo el
medio ambiente y sus naturales aspiraciones de mejores condiciones de vida. Hacerlo es un
proceso difcil y va a llevar ms tiempo del que se podra esperar.

Es el riesgo de las formas democrticas, pero dada nuestra Constitucin, la vigencia y exigencia
sobre la aplicacin del Convenio 169, no hay otro camino para la inversin sostenible que un


36

dilogo sistemtico con los diferentes pueblos de la Amazona, con sus actores sociales para
definir el mejor desarrollo de la gran inversin.

La paz y el desarrollo econmico, objetivos que estn detrs de las propuestas para conciliar los
intereses de la gran inversin con los objetivos del o los gobiernos y de la poblacin que
representan; histrica, jurdica y polticamente pasan por el desarrollo de grandes acuerdos y,
este sigue siendo el camino que debiera recorrerse como parte de la consolidacin del Estado
de Derecho y sus manifestaciones en la democracia de hoy.











































37

3. Los Retos de la Minera Moderna: A propsito de las tesis de
Hernando de Soto

Ctedra Libre, 29 de agosto de 2012

Con su visin usual de modernidad vs tradicionalidad, donde lo primero es igual a desarrollo de
la propiedad privada y el mercado y, lo segundo formas de propiedad y uso de la tierra que
corresponde a la era preindustrial, Hernando de Soto plantea que el reto de la minera
moderna, partiendo de la experiencia de Conga, es que la propiedad informal, preindustrial
de los campesinos parcelarios se constituya plenamente en propiedad privada, incluido su
debido registro, a fin de que los campesinos tengan un capital con el cual negociar su ingreso
a la modernidad, a la civilizacin y salir de la pobreza.

Hernando de Soto sostiene, adems, que al haber llegado las grandes empresas extractivas, se
ha hecho presente la vanguardia de la civilizacin ms grande de la historia que tiene ante s
el gran reto de integrar a quienes, como los campesinos de Cajamarca viven en la informalidad,
en una poca precapitalista a partir de la cual la produccin agrcola local no tiene ninguna
posibilidad de superar la pobreza.

A modo de sentencia, criticando a quienes objetan el proyecto minero Conga por sus efectos
sobre la agricultura campesina, sostiene que en justicia, ese es un asunto a respetar pero
tambin debe respetarse el nico instrumento que ha permitido vencer a la miseria en el
mundo: las reglas e instituciones creadas por el derecho []
34
.
Nuestro reconocido economista ignora o pasa por alto dos cuestiones:
a) Que la propiedad colectiva o comunal sobre el suelo tanto como la propiedad parcelaria y la
forma como esta es aprovechada por los campesinos en los andes peruanos; combinando lo
individual y lo colectivo, la economa de subsistencia y su aprovechamiento mercantil, ha
permitido la sobrevivencia de la cultura andina dentro del duro rgimen de la colonia y, ms
tarde, sobrevivir y aprovechar las ventajas del capitalismo sin perder - como acertadamente
sostiene Arguedas -, su identidad cultural
35
.
En todo caso el mayor impedimento que han tenido hasta hoy los pueblos andinos para su
desarrollo, no es su forma de propiedad ni el modo en que se desarrollan, sino la subsistencia
de una mentalidad colonial que los considera como una cultura inferior y, el hecho que el Estado
histricamente mantenga postergada cualquier iniciativa que permita el progreso de la sierra y
en particular de la agricultura en esta regin.
b) Que el Estado de Derecho ha evolucionado, por lo menos desde la dcada del 40, de un Estado
en el que se reconocan fundamentalmente derechos individuales, entre ellos la propiedad
privada, hacia el reconocimiento de los derechos colectivos, dentro de los que se encuentran las
formas de propiedad o posesin de culturas como la andina.
Ms an, se ha pasado de reconocer los derechos del individuo a su identidad y libertad, a los
derechos de los pueblos que, colectivamente, pueden ejercer esos mismos derechos, esto es
derecho a la identidad cultural y, libertad para desarrollarse conforme a sus prioridades y
especial cosmovisin. Se ha pasado de la nocin de integracin que impone de modo absoluto
la cultura capitalista o de mercado a otra donde, los pases pluriculturales como el nuestro han

34
DE SOTO, Hernando. 2012. Conga no es slo una batalla minera. El Comercio. Lima, 26 de agosto del
2012. Pg. a28.
35
CAFFERATA F., Alfredo. p.cit. Pgs. 77 y ss.


38

incorporado el pluralismo jurdico bajo el cual es posible la convivencia de la diversidad cultural
y las diferentes concepciones sobre la propiedad y el desarrollo
36
.
Ello no es ajeno al moderno concepto de Justicia que, ms all del utilitarismo como visin
economicista del hombre
37
, ha establecido como fundamento de la equidad, de la armona y la
justicia social, que las libertades individuales no pueden ser ajenas a los derechos y libertades
que reclaman los pueblos cuyo desenvolvimiento histrico y cultural es diferente a quienes por
circunstancias distintas nos desarrollamos dentro de la cultura de mercado y su globalizacin.





















36
El Convenio 169-OIT sobre Pueblos Indgenas expresa claramente este progreso del Estado de derecho
y su expresin democrtica a nivel mundial.
37
Cfr. RAWLS, Jhon. 2000. Teora de la Justicia. Segunda Edicin en Espaol. Mjico. FCE.



39

4. Ms all de Santos: los derechos de las rondas CAMPESINAS:
A propsito de las tesis de Hernando de Soto sobre Conga

Ctedra Libre, 11 de setiembre de 2012
El artculo que Hernando de Soto public el Domingo 26 de Agosto en el diario El Comercio
38
y
sobre el que adelant algunos comentarios centrados en sus ideas sobre la propiedad privada y
el mercado o el capitalismo de hoy, con toda razn se puede juzgar como incompleto si acaso
no comento, a la vez, la forma en que el citado economista califica el pensamiento y el papel
que juega el Presidente de la Regin Cajamarca, Sr. Gregorio Santos, en el desarrollo del
movimiento social que ha paralizado el inicio de las operaciones del proyecto minero Conga.
Al respecto, lo que llama la atencin en el anlisis poltico de Hernando de Soto es la nula
importancia que le concede a los grupos de inters o actores sociales que estn detrs de los
personajes que aparecen como los rostros evidentes del conflicto. As, centrando su inters en
el Presidente Regional, sostiene que Santos no es slo un vocero de la izquierda radical, es
potencialmente un Gigante.
Olvida que detrs de la figura de Santos estn las rondas campesinas cuyos pueblos o
comunidades no han sido considerados como parte de quienes son impactados directamente
por el Proyecto y que, sin su fuerza organizativa y sus reivindicaciones frente a Conga, el
Presidente de la Regin Cajamarca, ex dirigente rondero, no hubiera podido efectuar las
movilizaciones que han paralizado las operaciones del citado nuevo proyecto minero.
En otras palabras, no ha tomado en cuenta las fuerzas que sostienen ese movimiento y las
razones que los motivan; desviando toda la atencin sobre un dirigente y su particular ideologa,
un potencial gigante y campen del nacionalismo segn Hernando de Soto.
En su admiracin por Santos, pasa por alto la importancia de la Iglesia Catlica en particular, la
que conforme a su pensamiento social cristiano
39
se solidariza con la cultura que representan
los pueblos a los que pertenecen las rondas campesinas en Cajamarca demandando, frente al
avance de las industrias extractivas, el respeto de sus culturas - su mayor riqueza-, del medio
ambiente en que viven y, en especial, de sus derechos sociales, econmicos y culturales.
Desde luego, la Iglesia Catlica no representa el anticapitalismo, mucho menos el comunismo,
pero, fiel a su ideologa cristiana, ante el progreso de la globalizacin econmica y poniendo por
delante los derechos de los pueblos indgenas, incluidos los culturalmente mestizos como en el
caso de las rondas campesinas de Cajamarca, no tienen reparo alguno en jugar un papel activo
a favor de estas enfrentndose a las fuerzas del orden.
Bajo estas consideraciones, el problema central en el conflicto de Conga no es la ideologa del
Presidente Regional, sino ms bien las reivindicaciones que demandan las rondas campesinas
que, bajo la ptica moral de la Iglesia Catlica, responderan a la necesidad de que el progreso

Este artculo, extensin de otro escrito sobre las ideas de Hernando de Soto, fue hecho a sugerencia de
mi ex alumna del Doctorado en Derecho de la Universidad Peruana Los Andes, Dra. Ana Cecilia Prado
Salazar, quien consider insuficiente el modo en que haba tratado el tema.
38
DE SOTO, Hernando. Loc.cit.
39
V CONFERENCIA GENERAL DEL EPISCOPADO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE. 2007. Documento de
Aparecida. Bogot- Colombia. Consulta: 08/01/2014. <
http://es.catholic.net/archivos/Documento_Conclusivo_Aparecida.pdf >




40

o crecimiento econmico con el que aportan las actividades mineras no se haga con
prescindencia de los derechos fundamentales, incluidos los derechos sociales y culturales de los
pueblos culturalmente mestizos de Cajamarca.
Si como sostiene Beatriz Merino y la Defensora del Pueblo, las rondas campesinas, por ser
similares a las comunidades campesinas, tienen el derecho a la consulta previa, esto es al
reconocimiento de sus derechos sociales y culturales
40
, el problema no es la mentalidad del Sr.
Santos sino la viabilidad de un proyecto minero sin considerar sus impactos sobre los derechos
sociales y culturales, cuestin ajena a los mejores estndares de la responsabilidad social
empresarial.
Si acaso, bajo la concepcin liberal de Hernando de Soto, no pueden verse los derechos
fundamentales que defienden actores sociales como los citados frente a lo que l llama la
vanguardia de la civilizacin que lleg con las grandes industrias extractivas; la alternativa
que ofrece frente a la ideologa del gigante de la izquierda radical, ciertamente no nos va a
conducir a una poca precapitalista que rechaza, pero si a un pasado no muy lejano donde la
forma de asegurar el crecimiento econmico o el desarrollo del mercado era por medio de la
dictadura o el autoritarismo.














40
DEFENSORA DEL PUEBLO. 2006. El Reconocimiento Estatal de las Rondas Campesinas. 2 Edicin. Lima.
Consulta: 10/09/12.
http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/varios/2005/rondas_campesinas.pdf





41

5. La Derecha (DBA?) y la Consulta Previa
Ctedra Libre, 9 de abril de 2013
Los efectos monstruosos del derecho a la consulta previa
El pasado 4 de abril Ricardo Valcrcel, analista econmico, public en el diario Gestin un
artculo en el cual, bajo el ttulo de La Consulta Previa, la Hidra de Lerna, sostuvo la necesidad
de matar a este monstruo mortfero de varias cabezas que es la ley de Consulta Previa
41
,
expresando de esta manera el propsito de eliminar el derecho que tienen las comunidades
andinas y nativas a ser consultadas frente a cualquier proyecto de inversin que pudiera afectar
sus territorios y su identidad cultural.
Esta idea, que sintetiza un tipo de opinin que se encuentra especialmente en el sector minero
energtico, trae nuevamente a luz una de las cuestiones que histricamente ha caracterizado
a la derecha conservadora de nuestro pas tipificada hoy como la derecha bruta y achorada
(DBA)
42
. Me refiero especialmente al desconocimiento y la lucha constante de este grupo de
inters por evitar cualquier cambio que en favor de las comunidades campesinas y nativas del
pas ponga en riesgo sus posiciones de privilegio.
El movimiento indgena hoy y el reconocimiento de sus derechos
El problema es que hoy, los pueblos indgenas categora en la que se encuentran las
comunidades campesinas y nativas principalmente
43
no constituyen un movimiento
desarticulado y sin claridad respecto de sus derechos frente al avance de la globalizacin y la
cultura que acompaa la libertad de mercado. Al contrario es un movimiento que se articula a
nivel nacional e internacional en defensa de su cultura habiendo logrado el reconocimiento de
dos derechos fundamentales; el de mantener y fortalecer sus culturas y el de participar en
forma efectiva en las decisiones que les afecten
44
.
La resistencia a los derechos de los pueblos indgenas

41
Valcrcel, Ricardo. La Consulta Previa, la Hidra de Lerna. Seccin OPININ. Diario Gestin, edicin del
4 de abril de 2013. Pg. 20.
42
Un breve anlisis del origen y significado de la Derecha Bruta y Achorada (DBA) puede encontrarse en
LA MULA. PE. All se dice lo siguiente: La Derecha Bruta y Achorada (DBA). Bautizada as hace poco ms
de un ao por el director de Diario 16, Juan Carlos Tafur, en su columna post debate entre las entonces
candidatas al silln municipal, Susana Villarn y Lourdes Flores (lase La derecha bruta y achorada no
aprende), y definida recientemente por el periodista Augusto lvarez Rodrich como una coalicin en la
que participan, entre otros, periodistas corruptos, empresarios mafiosos y polticos pendejos, a los que
no les fue bien en las ltimas elecciones en su columna del diario La Repblica. Consulta: 08/01/2014.
<http://lamula.pe/2011/12/30/la-derecha-bruta-y-achorada-dba/erre>
43
La Defensora del Pueblo considera que, aparte de las comunidades campesinas y nativas, las rondas
campesinas, por sus semejanzas con las organizaciones antes indicadas tambin son sujeto de la
aplicacin del Convenio 169. Cfr. DEFENSORA DEL PUEBLO. p.cit.
44
OIT. Convenio Nm. 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales-Declaracin de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas. OIT. Oficina Regional Para Amrica Latina y el Caribe. Lima 2009.




42

Bajo estas circunstancias, la prctica segn la cual la gran inversin en el sector minero-
energtico vena o viene prescindiendo de la aplicacin del derecho a la consulta previa con la
cooperacin del Estado, los pueblos indgenas no puede tener otra respuesta que el reclamo, a
veces violento, en defensa de los derechos que les garantiza la Constitucin y en especial la
doctrina y jurisprudencia relacionada con los derechos humanos, el Estado de Derecho y la
democracia.
Democrticamente lo nico que cabe frente a esta situacin es que el Estado cumpla con
proteger los derechos humanos y en especial los derechos de las comunidades campesinas y
nativas aplicando irrestrictamente lo que prescribe el Convenio 169, sin embargo, para la
derecha peruana y su ala ms conservadora, aunque no use el lenguaje agresivo a partir del cual
pretende ignorar la realidad social del pas (DBA), en el afn de evitar que se ponga en riesgo
sus privilegios, no tiene mejor idea que la de desacreditar los reclamos de los pueblos indgenas
y tratar de eliminar, entre otros, su especial derecho a la consulta previa.
Esto se sintetiza en el artculo del citado analista econmico que plantea lo siguiente: a) los
procesos de consulta previa conforme a la ley vigente en muchos casos ser causante de hechos
violentos y de la postergacin o supresin de inversiones importantes, b) el gobierno, por falta
de coraje no garantiza el orden y la firmeza necesarias para defender los intereses
nacionales antes que los de grupos minoritarios, c) ante esto lo ms adecuado es que, cual
Hrcules, el Gobierno con astucia, valor y un trabajo en equipo liquide, no reforme o mejore
la ley, sino que la maten, nica forma en que el monstruo que aleja o convierte en un sector
vulnerable a los empresarios del sector minero energtico deje de producir sus nocivos
efectos.
Derecha bruta y achorada?
Finalmente, aunque, el anlisis que hace el articulista del diario Gestin no podra ser
asimilado del todo a las caractersticas de la forma en que se expresa la DBA, si se podra afirmar
que es parte del pensamiento de esa derecha conservadora que posterg por mucho tiempo las
reivindicaciones de los pueblos indgenas y que hoy, frente al reconocimiento internacional de
sus derechos, trata que un sector ilustrado del periodismo, no necesariamente mafioso, busque
con el argumento del inters nacional echarse abajo derechos fundamentales que sostienen
nuestra an endeble democracia y su pluralidad cultural. Y en esto s que se parece mucho o
es un socio estratgico de la DBA.









43



















PARTE SEGUNDA:
LOS CONFLICTOS EN EL GOBIERNO DE
ALAN GARCA






















44

RESEA

Cuando voy a la ciudad de Ilo y veo su desarrollo [] s que es producto de la minera
y de la pesquera y me duele comparar eso con el pueblo de Ayabaca, que tiene ms
recursos mineros que la mina de Cuajone en el sur, pero que vive la mayor pobreza.
Y es que all el viejo comunista anticapitalista del siglo XIX se disfraz de
proteccionista en el siglo XXI para ser medioambientalista [] sin explicar cmo, con
una agricultura pobre, se podra dar un salto a un mayor desarrollo.
Y contra el petrleo, han creado la figura del nativo selvtico no contactado, es
decir desconocido pero presumible, por lo que millones de hectreas no deben ser
exploradas, y el petrleo peruano debe quedarse bajo tierra mientras se paga en el
mundo US$ 90 por cada barril. Es preferible para ellos que el Per siga importando y
empobrecindose
45
.


En un contexto, como se puede apreciar del Grfico siguiente, en el que haba un crecimiento
de los conflictos sociales en el sector minero superando en ms de un 100% la cifra que encontr
Alan Garca en Julio del ao 2006, ste, lejos de llevar a cabo una poltica que reduzca la
conflictividad y busque el equilibrio entre los intereses de la inversin minera y los derechos que
reclamaban las comunidades de sierra y selva, ms bien responde auspiciando un clima de
mayor intolerancia a los movimientos que se oponan en diferente grado al modo que se
promocionaba la inversin en el sector minero.

Grfico N 1


En efecto, bajo el difundido artculo sobre El sndrome del perro del hortelano (2007), el
expresidente Alan Garca puso de manifiesto la decisin de su gobierno de llevar adelante la
poltica minera de sus antecesores sin importar o subestimando los reclamos y derechos de las
comunidades que ya venan conformando un amplio movimiento de oposicin al desarrollo de
las actividades en el sector minero.

45
GARCA P. Alan. 2007. El Sndrome del Perro del Hortelano. El Comercio. Lima. 28/10/07. Pg. a4


45

As, aludiendo en ese escrito, a las comunidades de Yanta y Segunda y Cajas ubicadas en la sierra
de Piura y, sin citarlas explcitamente, a las comunidades nativas Wampis Awajun del ro
Santiago que reclamaban por la instalacin en sus tierras de actividades mineras y petrolferas
sin los permisos que correspondan conforme a la legislacin vigente y el Convenio 169 el
expresidente Alan Garca sostuvo lo siguiente:

a) Calific estos movimientos, incluyendo a las ONG que defendan lo temas
ambientales y de derechos humanos, de comunistas anticapitalistas del Siglo
XIX, frente a lo cual caba la necesidad de acabar con ellos tal y como lo expres
en el ttulo de su otro artculo Receta para acabar con el perro del hortelano
46
.
b) En la misma lnea de Hernando de Soto
47
, mostrando la pretendida superioridad
de la cultura de mercado frente a la que representan las comunidades ubicadas
en las regiones andina y amaznica, no dud en plantear que la pobreza de las
comunidades no podra ser superada por la agricultura, actividad que es la base
de su subsistencia. En virtud de ello sostuvo que, en lugar de tener millones de
hectreas sin explorar - se refera a los territorios comunales-, dejando las
riquezas mineras o petroleras bajo tierra, ms bien habra que impulsar las
actividades mineras, nica forma de no seguir empobrecindose, ellos y la
nacin.
En la cita que hemos reproducido, antes de iniciar esta resea y en los dos artculos sobre el
perro del hortelano, no hay ninguna alusin a los derechos que reclaman las comunidades y
sus aportes a la cultura por lo que poda entenderse que la idea de Alan Garca era la de
desconocer esos derechos para poder avanzar, segn Hernando de Soto, hacia la Civilizacin
vs un uso de la tierra que representa la era preindustrial
48
.

Todo lo expresado, conforme se demuestra en los artculos que siguen, dio lugar a una forma
autoritaria de gobierno que, contraria a la recuperacin democrtica, tuvo los siguientes y
fundamentales rasgos:

1 Una poltica minera que frente a las reivindicaciones del movimiento del cual eran
protagonistas principalmente las comunidades nativas y comunidades campesinas fue
constante en su actuacin por encima de la ley y de la Constitucin evitando reconocer
o proteger los derechos territoriales y culturales de estas comunidades frente a la
inversin minera o hidrocarburfera. El ejemplo ms claro de ello fue el momento en
que, antes y despus de los violentos sucesos de Bagua, junio de 2009, enfrentndose
al Congreso, la Defensora del Pueblo y al propio Tribunal Constitucional, se neg hasta
el final a derogar los decretos leyes que, afectando los intereses de las comunidades
nativas, no haban cumplido con ser previamente consultadas conforme a lo prescrito
por el Convenio 169.


46
GARCA P. Alan. 2007. Receta para acabar con el Perro del Hortelano. El Comercio. Lima. 25/11/07.
Pg. a6
47
Vase en la Primera Parte el artculo Ms all de Santos; los derechos de las rondas campesinas: A
propsito de las tesis de Hernando de Soto sobre Conga.
48
Ibdem.


46

2 Bajo el ambiente antes mencionado, lleg al extremo de observar la autgrafa de
ley
49
que, aprobada por el Congreso y previamente dialogada con los representantes
de las comunidades principalmente involucradas en el movimiento amaznico, tena
como propsito segn la iniciativa de Defensora del Pueblo- facilitar los procesos de
consulta previa a los que estaba obligado el Gobierno frente a cualquier medida que
pudiera afectar sus territorios o el derecho a subsistir o integrarse al desarrollo del pas
sin prdida de su identidad cultural.

No tuvo en cuenta que ese derecho, como otros consignados en el Convenio 169 sobre
pueblos indgenas y tribales, era parte del bloque constitucional de los derechos
humanos tal y como lo demuestra la jurisprudencia que sobre esta materia han
generado el Tribunal Constitucional del Per y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos
50
. Se afectaba, por un lado el derecho a la pluralidad cultural claramente
expresada en la Constitucin vigente y, por otro, la libertad de estos pueblos para
definir sus prioridades de desarrollo y el derecho de sobrevivir como cultura en las
mismas condiciones que lo hacen las otras culturas con las que comparte la misma
nacin y el mismo Estado
51
.

A la gravedad de estos hechos, los que permiten calificar como autoritario al rgimen
de Alan Garca
52
se agreg, como es por todos conocido, el uso ilegtimo de la violencia
en contra de los pueblos indgenas que solo reclamaban el respeto y la proteccin de
derechos cuya legalidad y legitimidad no estaban en duda.

3 Ahora bien, si a lo expuesto se suma el hecho que durante el Gobierno de Alan
Garca se incumpli sistemticamente con los derechos de participacin y consulta
ciudadana en los diferentes procesos que tienen que ver con la autorizacin de
concesiones y trabajos de exploracin y explotacin en el sector minero, el Gobierno
falt a uno de los cimientos fundamentales de la democracia y el desarrollo sostenible,
esto es, la participacin efectiva de los ciudadanos y las comunidades en las decisiones
que pudieran afectar sus intereses y derecho a una vida saludable y productiva en
relacin con la naturaleza.

Sabido es que durante el Gobierno de Alan Garca se mantuvo al Ministerio de Energa
y Minas como juez y parte de los procesos de concesin, exploracin y explotacin

49
Cfr. GARCA PEREZ, Alan y Javier VESLASQUEZ QUESQUN. 2010. Oficio N 142-2010- DP/SCPM dirigido
al Presidente del Congreso de la Repblica observando la autgrafa de ley del derecho a la consulta previa
a los pueblos indgenas u originarios reconocidos por el Convenio N 169 de la OIT. Lima, 21/06/10.
Consulta 19/03/14. http://www.actualidadambiental.pe/wp-
content/uploads/2010/06/leyconsulta_1.pdf
50
Cfr. Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) 0636-2008; 0022-2009, 05427-2009 y las sentencias de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) Saramaka vs Surinam del 28/09/2007 y del
12/08/2008.
51
L a Constitucin Poltica del Per en el Captulo 1 Derechos fundamentales de la Persona, Art. 2, inciso
19, expresamente dice lo siguiente: Toda persona tiene derecho: A su identidad tnica y cultural. El Estado
reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin; en el mismo captulo y artculo, inciso 2,
sostiene que toda Persona tiene derecho: A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo
de origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin, condicin econmica o de cualquiera otra ndole.
CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRTICO. 1993. Constitucin Poltica del Per de 1993. Promulgada el
29 de diciembre de 1993.
52
ADRIANZEN, Alberto. 2007. Caudillismo y Autoritarismo. La Repblica.pe/Poltica. Lima, 13/01/2007.
Consulta: 21/02/14. < http://www.larepublica.pe/13-01-2007/caudillismo-y-autoritarismo


47

minera y de hidrocarburos, evitando o desnaturalizando, segn sea el caso, la
participacin y consulta ciudadana que, al igual que los estudios de impacto ambiental
(EIA), estando bajo el control de las empresas interesadas en los proyectos de inversin
no garantizaban la independencia ni la idoneidad de estas actuaciones.

4 Si asociamos, el incumplimiento de los procesos de participacin y consulta al hecho
que la minera, convertida en un actividad cuyo predominio contribuye a la depresin
de la agricultura y las actividades que sostienen a las comunidades campesinas y
nativas agravando la pobreza y exclusin de estos pueblos, no hay duda de que
principios fundamentales del desarrollo sostenible como el deber de ejercerlo en
forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales
de las generaciones presentes y futuras y, la obligacin de cooperar en la tarea esencial
de erradicar la pobreza [] a fin de reducir las disparidades en los niveles de vida y
responder mejor a las necesidades de la mayora de los pueblos [] son cuestiones
que han quedado fuera del alcance de las polticas de inversin en el sector minero.

Bajo estas consideraciones, lo que ha mostrado el rgimen de Alan Garca respecto de la poltica
minera es que sta, impuesta bajo una concepcin neoliberal, no puede convivir ni progresar
conforme a los exigentes principios de la democracia, sobre todo en materia de derechos
humanos. Slo el autoritarismo puede darle al neoliberalismo la seguridad de que sus intereses
sern debidamente protegidos sin importar los principios democrticos y constitucionales de la
participacin y consulta ciudadana y, la obligacin de preservar la riqueza ambiental y cultural
en la que es especialmente prdigo el pas.























48

I LA DEBILIDAD DEL ESTADO DE DERECHO, EL CONVENIO 169 Y
EL BAGUAZO

1. Convenio OIT 169: Problemas y propuestas

Quorum, 14 de marzo de 2009

Los Conflictos Sociales y el Convenio OIT 169

Segn los reportes de la Defensora del Pueblo los conflictos sociales que sobresalen en
los ltimos aos son aquellos que, tipificados como socioambientales, generalmente
ocurren entre los pueblos, las comunidades campesinas o nativas y los proyectos de
empresas dedicadas a la exploracin o explotacin de recursos mineros o de hidrocarburos.
Los motivos son diversos, temor de perder sus recursos, deterioro de sus condiciones de vida
por presuntos impactos ambientales, problemas en la autorizacin o permiso para el uso
de parte de sus territorios o cuestiones que surgen de negociaciones insatisfactorias.

En cualquier caso, uno de los argumentos que ms invocan las comunidades reclamantes
y la red de actores sociales que los apoyan es que se aplique o cumpla con el Convenio
OIT 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes que el Estado Peruano
suscribiera en 1989 y ratificara luego, en el ao 1993. Dos ejemplos sobre este particular:

El 20 de Junio de 2007 un grupo de comunidades (55) ubicadas en el Ro Santiago (Dpto.
de Amazonas) se pronunciaron en contra del desarrollo de exploraciones y
explotaciones de hidrocarburos en esa cuenca invocando la Constitucin Poltica,
la Ley de Comunidades Nativas 22157 y el Convenio 169 de la OIT
53
.

Desde el ao 2005, la Red Muqui, un conjunto de organizaciones no
gubernamentales que promueven el desarrollo sostenible y la defensa de los derechos
de las comunidades y pueblos en reas de influencia minero metalrgica, viene
proponiendo un proyecto que incluya en la legislacin sobre participacin ciudadana
los aspectos centrales del Convenio OIT con el aadido que los resultados de las
consultas a estas poblaciones sean mandatorias para el Estado
54


Sin entrar en mayores detalles, lo cierto es que la inversin privada, sobre todo en el sector
minero y de hidrocarburos, tiene ante s un movimiento social que de diversas maneras
se opone a su desarrollo invocando la aplicacin de un Convenio que tiene fuerza de Ley
desde que fue suscrito y ratificado por el Estado Peruano.

Por otra parte los gobiernos, a pesar de que han pasado ya 14 aos desde que aquel acuerdo
entr en vigencia (1995) no han logrado desarrollar plenamente las polticas que permitiran
cumplir con los compromisos que emanan de ese instrumento jurdico internacional.

Con la colaboracin de Luis Antonio Ros Rodrguez, Consultor de Quorum Social Consulting.
53
SERVINDI. 2007. Declaracin unitaria de las comunidades indgenas Wampis Awajun del Ro Santiago
frente a la exploracin y explotacin de Hidrocarburos en el lote 116 por la empresa Hocol S.A. Lima.
Consulta: 07/01/14. <http://servindi.org/actualidad/2265 . Originalmente esta Declaracin se encontraba
en la pgina Web de AIDESEP.
54
MUQUI-Red de Propuesta y Accin. 2014. Propuesta de Modificacin de Ley de Participacin y Control
Ciudadano. Lima. Consulta: 07/01/14. http://www.muqui.org/adjuntos/plcc.pdf .


49


En este contexto, la aplicacin del Convenio 169 se ha convertido en un tema de confrontacin
en lugar de ser, conforme lo prescribe esa norma, la va a travs de la cual se logre, sin prdida
de su identidad cultural, la integracin de los pueblos y comunidades campesinas y nativas
al desarrollo nacional. Cabe preguntarse, entonces: es posible que la aplicacin del citado
Convenio, siga siendo fuente de mayores conflictos sociales o, ms bien le da al o los gobiernos,
la posibilidad de reconciliarse con los sectores histricamente excluidos en nuestra sociedad
y, a su vez, la oportunidad de generar un clima de armona para la inversin y el desarrollo del
pas?

Aspectos fundamentales del Convenio 169 y el Estado de Derecho

Para dar respuesta a lo planteado recordemos en sntesis qu prescribe el Convenio OIT
169 Sobre pueblos indgenas y tribales, 1989. Al respecto, teniendo en cuenta que el
principal objetivo de este acuerdo es proteger los derechos e integridad de las pueblos
tribales o indgenas en los pases independientes, la definicin que provee este documento
sobre tales poblaciones (Art. 1) alcanzara en nuestro caso a las comunidades campesinas y
nativas
55
que se ubican principalmente en la sierra y selva del pas respectivamente.

En efecto, las comunidades campesinas, denominadas indgenas hasta antes de la reforma
agraria en 1969, sobre todo las andinas, pueden ser consideradas indgenas porque
cumplen con dos de las principales caractersticas que demanda la OIT; provienen
histricamente de pueblos anteriores a la conquista y conservan parte de sus instituciones
sociales, econmicas, culturales, etc.

Asimismo, las denominadas comunidades nativas constituyen la forma en que se ha reconocido
en el Per a las organizaciones tribales de la selva que, conforme al Convenio, no slo se
distinguen social y culturalmente del resto de la poblacin del pas, sino que conservan, an ms
que las comunidades andinas, sus propias costumbres o tradiciones.

Bajo estas consideraciones, los aspectos fundamentales de este acuerdo son los siguientes:

a) Los gobiernos son los responsables de la aplicacin de este Convenio en todos sus
aspectos y lo harn con la participacin y cooperacin de las comunidades
(campesinas y nativas) objeto de esta legislacin (Arts.: 2, 6, 7, 13, 14, 15, 20, 25, 27, 30,
32, 33)
b) Los gobiernos protegen los derechos ciudadanos de las comunidades campesinas y
nativas, incluidos los derechos humanos internacionalmente reconocidos y, a su vez los
derechos sociales, econmicos y culturales de estas poblaciones (Arts. 2, 3 y 4). Sobre
esto ltimo, el Convenio destaca en forma expresa los que a continuacin se indican:

55
De acuerdo a los conceptos del Art. 1 del Convenio OIT 169 los pueblos indgenas y tribales en el Per estn
constituidos, de una parte, por las hoy denominadas comunidades campesinas (el trmino indgena fue
desestimado con la reforma agraria de 1969) las mismas que desde el punto de vista histrico y antropolgico
derivan de los antiguos ayllus, luego convertidos en comunidades por el colonizador y; de otra parte, por
pueblos tribales que an habitan en la selva peruana y devienen de la poca igualmente pre colonial. Se les conoce
y son denominadas comunidades nativas. Hasta el ao 2003, conforme a informacin oficial recogida por el grupo
ALLPA, existan 1345 Comunidades Nativas y 5818 comunidades campesinas debidamente reconocidas. Sobre esto
ltimo, vase: GRUPO ALLPA-Comunidades y Desarrollo. Nmero de Comunidades Campesinas y Nativas por
Departamento. Consulta: 07/01/14. < http://www.allpa.org.pe/numero-de-comunidades-campesinas-por-
departamento>


50

El derecho a decidir sus prioridades en lo que atae a su desarrollo y de
controlar, dentro de lo posible su desarrollo econmico, social y cultural (Art.
7).
El derecho a conservar sus costumbres e instituciones incluido el
reconocimiento del derecho consuetudinario, siempre que todo ello sea
compatibles con los derechos fundamentales y humanos que reconoce el
sistema jurdico nacional e internacional (Art. 8).
Derecho de propiedad y posesin sobre las tierras que ocupan y, en el
caso de pueblos nmades y de agricultores itinerantes, a las tierras a
las que acceden segn la costumbre para sus actividades tradicionales
y de subsistencia (Art. 14).
El derecho al uso, administracin y conservacin de los recursos naturales
que se encuentran en sus tierras. En el caso que los recursos del subsuelo
pertenezcan al Estado, los Gobiernos debern establecer procedimientos de
consulta a fin de determinar en qu medida las comunidades pueden ser
perjudicadas antes de emprender o autorizar cualquier proyecto de
exploracin o explotacin en esos terrenos. Las comunidades debern
participar, siempre que sea posible, de los beneficios que reporten esas
actividades y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que
puedan sufrir (Arts.15).
Ampliando lo anterior se establece que los casos que deba trasladarse de sus
tierras a la poblacin debern hacerse las consultas previas para lograr el
respectivo consentimiento. De no ser posible un acuerdo se seguirn los
procedimientos dispuestos en la legislacin nacional, previendo en todos
los casos, que los pueblos reciban tierras por lo menos iguales a las que tenan
y que les permitan garantizar su subsistencia y desarrollo futuro. Si los pueblos
prefieren una indemnizacin en dinero o especies, esta deber serles
concedida con las garantas apropiadas (Art. 16).

c) Al aplicar las disposiciones de este Convenio los gobiernos debern desarrollar
procedimientos de consulta apropiados y de buena fe a travs de las instituciones
representativas de estas poblaciones con la finalidad de llegar a acuerdos o lograr el
consentimiento acerca de las medidas legislativas o administrativas que puedan
afectarles. Igualmente debe preverse el modo en que las comunidades pueden
participar libremente en las decisiones de los organismos responsables de las
polticas que les conciernen (Art. 6).

d) Los gobiernos debern velar, siempre que haya lugar, porque se efecten estudios en
cooperacin con las comunidades a fin de evaluar los posibles impactos sociales,
culturales y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo puedan tener
sobre estos pueblos. Los resultados de estos estudios deben constituirse en criterios
fundamentales para la ejecucin de las actividades previstas (Art. 7).

e) La proteccin contra la violacin de estos derechos debe estar garantizada por el
Estado, de modo que los pueblos puedan iniciar procedimientos legales, sea
personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, asimismo
los gobiernos debern asegurarse que existan instituciones u otros mecanismos para
administrar los programas que afecten a estos pueblos y que tales instituciones o
mecanismos dispongan de los recursos necesarios... (Art. 12 y 33).



51

Tambin es responsabilidad del gobierno, conforme a este Convenio, dotar a las comunidades,
respetando su cultura, del acceso adecuado a la educacin y la salud con el objeto de
garantizar la calidad del capital humano y asimismo ofrecer las condiciones que permitan
mejorar las capacidades laborales y oportunidades de trabajo que se presentan a las
comunidades con el crecimiento de las inversiones y nuevas actividades econmicas.

Todas estas disposiciones en la medida que son parte de un Convenio Internacional
aprobado por el poder legislativo y ejecutivo son de cumplimiento obligatorio por parte
del Gobierno. En este sentido y conforme al principio de legalidad de todo Estado de
Derecho, el o los gobiernos no tienen otra alternativa que aplicar lo ya normado por ese
instrumento jurdico, pues, de otro modo, como viene ocurriendo, se mantiene la muy
denunciada debilidad del Estado de Derecho por una parte, y por otra, se da motivo para
que los grupos sociales cuyos intereses se consideran afectados reclamen por lo que
consideran es justo y legtimo.

Cabe agregar que el Convenio, en el caso del Per, se ajusta plenamente al tratamiento
que desde el punto de vista Constitucional se les da a las comunidades campesinas
y nativas del pas, no slo reconociendo como un derecho la pluralidad tnica y cultural,
sino tambin la autonoma de esas organizaciones, la propiedad sobre sus tierras y el
derecho a hacer uso de sus normas consuetudinarias
56


Bajo estas consideraciones, el Convenio 169, en lugar de constituir un argumento ms o menos
permanente de conflicto social, debiera ser parte fundamental de una poltica que fortalezca
el Estado de Derecho, resuelva las fracturas histricas que existen en relacin con las
comunidades campesinas y nativas y, a la vez, permita avanzar en la integracin y desarrollo
armnico o equilibrado del pas sin menoscabo del pluralismo sociocultural que caracteriza a
nuestra sociedad.

Los antecedentes del Convenio, sus dificultades y los proyectos de inversin

Este Convenio no es nuevo. Es una continuacin y renovacin del acuerdo que bajo el mismo
nombre (Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes) se suscribi en
1957, lo cual quiere decir que los compromisos internacionales que el Estado Peruano ha
asumido para la integracin de las comunidades campesinas y nativas al desarrollo nacional
ya lleva ms de 50 aos, sin embargo, como es evidente, estas poblaciones siguen siendo
las que mayor pobreza y exclusin exhiben conforme a los diversos estudios que se hacen sobre
la realidad del pas.

Qu ha pasado en todo este tiempo y qu hicieron los Gobiernos? Consideramos
que se pueden destacar tres momentos de nuestra historia ms reciente: El primero,
correspondiente al Gobierno Militar que instaurado en 1968 marc la etapa en la cual,
tras una reforma agraria demandaba por amplios sectores de la opinin pblica y nuestra
clase poltica
57
se bloque, por lo menos en ese momento, un perodo de crisis y violencia que
pona en jaque a la sociedad y Estado peruano.

56
Vanse al respecto los Arts. 2, 48, 88, 89 y 149 de la Constitucin Poltica.
57
Desde la dcada del 50 se gest un amplio movimiento neoindigenista que involucr a los ms i mportantes
sectores de la opinin pblica as como a los diversos partidos polticos viejo y nuevo que se desarrollaron
en ese escenario. Todos reclamaban u ofrecan al pas una reforma agraria que permitiera la integracin de los
campesinos dejando atrs las formas pre modernas de explotacin de la tierra que prevalecan sobre todo en las
haciendas de la sierra y que se encontraban estrechamente vinculadas con el fenmeno del gamonalismo.



52


La liquidacin de las formas serviles que todava dominaban parte de la sociedad peruana
y que termin con el fenmeno gamonalista permiti que se extendiera el reconocimiento
de las comunidades campesinas y sus derechos sociales y, al mismo tiempo que formalmente
con la Ley 20653 de comunidades nativas (1974) se diera una legislacin especial para las
organizaciones tribales de la selva y sus derechos territoriales.

El segundo momento corresponde al perodo posterior a la grave crisis econmica social y
poltica que se produjo en el pas entre el segundo gobierno de Fernando Belande Terry y el
primero de Alan Garca. En esta etapa, los avances que se pudieron hacer con una ley de
comunidades campesinas creando un organismo Ad-hoc para la promocin de su desarrollo y
otra para la titulacin de sus tierras (Leyes 24656 y 24657 del ao 1987) fueron ineficaces frente
a la gravedad de la crisis econmica que se agudizaba por la violencia terrorista que se desarroll
en esas circunstancias.

Los perjuicios que esta situacin produjo en el seno de las comunidades campesinas y
nativas de la sierra y selva del pas no son comparables con las de ningn otro grupo social. Se
produjo un grave retroceso en la situacin de los campesinos frente a los derechos que
preservaba y promova el Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales del ao 1957.

El tercer momento corresponde a los cambios drsticos que se producen en el pas a raz
de su insercin a la economa de mercado a partir del gobierno de Alberto Fujimori y
que, con algunas variaciones de orden poltico, se extiende hasta hoy. En esta etapa se
cierra la grave crisis econmica de la dcada de los 80 y se empieza una de crecimiento
econmico sostenido que nos ubica dentro de los pases emergentes, especialmente atractivo
para grandes inversiones del capital privado pero, a la vez, se ponen de manifiesto graves
brechas econmico sociales que afectando en especial, nuevamente a las comunidades
andinas y nativas, muestra la extraordinaria debilidad del Estado para atender los problemas de
estas poblaciones y para cumplir con el renovado compromiso de integrar a estas
comunidades en el desarrollo nacional, tal como prescribe el Convenio OIT 169 del ao 1989.

En efecto, a pesar de que desde el Gobierno de Alberto Fujimori y luego, con los Gobiernos de
Alejandro Toledo y Alan Garca, se ha ampliado el marco legal para proteger el derecho de
estas comunidades conforme al citado Convenio
58
; los resultados, lejos de ser satisfactorios,
nos muestran, a la luz de los Reportes de Defensora del Pueblo, que los conflictos sociales se
incrementan alrededor de la poltica gubernamental en los sectores minero y de
hidrocarburos
59
teniendo como teln de fondo el reclamo por la falta de cumplimiento del
tantas veces citado acuerdo.

58
Durante el Gobierno de Alberto Fujimori con la Constitucin de 1993 y posteriormente con la Ley 26505 de
Inversin en Territorio de Comunidades Campesinas y Nativas (Ao 1995) se reconocieron formalmente los
principales derechos de las comunidades previstos en el Convenio 169. Posteriormente con los Gobiernos de
Alejandro Toledo y Alan Garca, en este ltimo caso con problemas serios en los derechos de consulta a las
comunidades a raz de las denominadas leyes de la selva, se ha previsto la proteccin de los conocimientos
colectivos de las comunidades (Ley 27811), se han aprobado los derechos econmicos sociales de las
poblaciones citadas (DS 017-2006) y, ,asimismo,, se ha normado el derecho de consulta en el aprovechamiento
sostenible de la diversidad biolgica (Ley 26839) y en los asuntos relacionados con las inversiones sobre
todo en el sector minero y de hidrocarburos (RM 596-2002, derogada y reemplazada por los Decretos Supremos
012 y 028-2008-EM). Adems, en materia de beneficios la ley de regalas mineras promulgada en Junio del 2004
(Ley 28258) ha prescrito que el 50% de lo que percibe el o los municipios locales donde se ubican los
yacimientos, deber invertirse en las Comunidades donde se encuentra el centro minero.
59
Vase al respecto el artculo inicial de la Primera Parte de esta recopilacin, Los Conflictos Sociales del 2008: A
propsito del Reporte 58 de la Defensora del Pueblo.


53


En nuestro concepto y a la luz de la sntesis que hemos presentado del Convenio 169, buena
parte de los conflictos sociales a los que aludimos estaran motivados porque a pesar de los
avances existentes en materia normativa hay aspectos fundamentales del referido
compromiso internacional que no se vienen cumpliendo o se aplican de modo insuficiente.
Estos, desde nuestro punto de vista, son los siguientes:

a) El o los gobiernos olvidaron o debilitaron la responsabilidad poltica que les compete en
la conduccin y cumplimiento del Convenio. Lejos de buscar la participacin y la
cooperacin de las comunidades en los planes y programas que les concernan o
de dirigir las debidas consultas cuando sus intereses pudieran ser afectados, como lo
dispone el citado Convenio, optaron por delegar gran parte de estas
responsabilidades en el sector privado, de modo que en lugar de que el gobierno
asuma en coordinacin con las comunidades el dilogo sobre sus polticas de
inversin privada, este coordina con las empresas y proyectos privados para que,
previa autorizacin, lleven a cabo las consultas pertinentes.

b) No existen los organismos ni los mecanismos que en forma clara o explcita
asuman o permitan la defensa de los derechos de las comunidades y menos
an de aquel que pueda coordinar o supervisar los diversos programas que en
aplicacin del Convenio 169 reduzcan las desigualdades de esta poblacin con el
resto. La desaparicin de la Direccin de Comunidades del Ministerio de Agricultura
y del Instituto Nacional de Desarrollo de las Comunidades Campesinas y, la extrema
debilidad del Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afro peruanos
(INDEPA), sin capacidad o facultades para hacerse cargo del cumplimiento a nombre del
Estado del citado Convenio, confirman lo que afirmamos.

c) En los beneficios que la legislacin peruana prev a favor de las poblaciones donde
se realizan las actividades mineras o de hidrocarburos la legislacin sobre el canon; el
mayor recurso que producen estas actividades favorece principalmente a las
jurisdicciones regional, provincial y distrital: no as a las comunidades donde se explota
el recurso, las que slo tienen derecho al 30% de lo que recibe el Gobierno Local al
cual pertenecen y en obras productivas. En el caso de las regalas mineras que rigen
desde el ao 2004, las comunidades campesinas donde se ubica la mina reciben un 50%
de lo que se destina a su distrito.

En ninguna circunstancia, existe obligacin alguna por parte de esos niveles de
Gobierno para dar prioridad al desarrollo de las poblaciones campesinas o indgenas
donde se ubican esas explotaciones tal y como manda el Convenio 169.

En este estado de cosas es natural que este acuerdo internacional se haya convertido en
parte de las reivindicaciones o de los reclamos de las comunidades campesinas y nativas y que,
a su vez, con el apoyo de una extensa red de actores sociales haya devenido en un movimiento
de denuncia social que afecta a las empresas inversionistas y la poltica que en esta materia
tiene el Estado.

A pesar de ello y teniendo en cuenta que, por su naturaleza, este Convenio tiende a fortalecer
el Estado de Derecho y en especial los derechos que le corresponden a las comunidades
campesinas y nativas, la posibilidad de su cabal cumplimiento por parte de los gobiernos abre
la perspectiva de un desarrollo equilibrado, de mayor armona, en el cual se respeten y


54

concilien los intereses de la inversin privada, la funcin del Estado y los derechos de los
pueblos mencionados.

Esto no quiere decir que los conflictos vayan a desaparecer, pues, en tanto los intereses
de las empresas y de las comunidades no son los mismos y no siempre hay comunin entre las
polticas del Estado y las aspiraciones o expectativas de la sociedad, la divergencia y los reclamos
o movimientos de carcter social no van a cesar, sin embargo, la existencia de instituciones
fuertes que defiendan y promuevan el desarrollo del lado ms dbil de la sociedad, dan las
garantas para que institucionalmente prevalezca el dilogo, la negociacin y los acuerdos, antes
que el conflicto.

Propuestas para resolver los problemas asociados al Convenio 169.

Primero
Con el objeto de recuperar la confianza de las comunidades en el Gobierno y de paso abrir
institucionalmente mecanismos de dilogo que aseguren el cumplimiento de los acuerdos
que se puedan tomar es necesario constituir o designar el organismo que a nombre del
Estado asuma la defensa de los derechos de las poblaciones que viven en las comunidades
tal y como lo prescribe el Convenio 169.

En la alternativa de designar un organismo ya existente, consideramos que Defensora del
Pueblo, por sus atribuciones, defensa de los derechos fundamentales de la comunidad,
por su independencia y jerarqua dentro del Estado y por la experiencia que viene
desarrollando en la defensa de las comunidades y su medio ambiente
60
, podra ser la
institucin ms indicada para cumplir esa labor.

Segundo
Otra medida importante, dentro de una estrategia de sistematizacin de las normas que
tienen que ver con la aplicacin del Convenio, sera la modificacin de los DS 012 y 028-2008-
EM
61
a fin de que, por una parte se establezca que las consultas sobre todo proyecto minero las
realice el MEM antes de que se autoricen los procesos de exploracin y, por otra que las
coordinaciones para llevar a cabo ese procedimiento, sea en la minera o en la explotacin
de hidrocarburos, se realice con los dirigentes de las Comunidades involucradas en los posibles
impactos directos de estas actividades
62
.

Ambas acciones evitaran que las consultas, como ocurre hasta hoy, se perciban como una forma
de exponer y defender solamente los intereses de las empresas y sus proyectos generando un
innecesario e improductivo enfrentamiento entre las empresas y las comunidades, pero a su
vez, dara una mayor garanta de que los derechos que la legislacin vigente le reconoce a
las comunidades seran respetados.


60
Defensora del Pueblo viene desarrollando una Adjunta del Medio Ambiente, Servicios Pblicos y Pueblos
Indgenas, tiene, adems, una unidad de Conflictos Sociales que contribuye a destacar los asuntos que
constituyen parte fundamental de la problemtica asociada al Convenio OIT 169.
61
Se trata de los Decretos Supremos, promulgados durante el Gobierno del Dr. Alan Garca, que aprueban los
reglamentos de participacin ciudadana para la realizacin de actividades en el sub-sector de hidrocarburos, DS 012-
2008-EM (19/02/08), y de igual manera en el subsector minero, DS 028-2008-EM (27/05/08).
62
Entendemos por reas de impacto directo aquellas donde se ubican los pozos u otras instalaciones para
extraer el mineral o hidrocarburo y los lugares donde el vertimiento de lquidos u otras sustancias afectan
significativamente (por encima de los lmites permisibles) el agua que constituye parte de los recursos que utilizan las
comunidades.


55

Tercero
Para lograr los objetivos de igualdad que plantea el Convenio 169, reducir las brechas
sociales existentes y promover la mayor inclusin de las comunidades en los beneficios
de las actividades que se desarrollan en su territorios, se impone, en el corto plazo,
modificar las leyes del canon y de las regalas para prescribir que:

a) una parte mayor del canon y las regalas mineras, llegue o se destine a las
comunidades de donde sale el producto.
b) Lo que corresponde a las comunidades sea manejado por estas de acuerdo a sus
prioridades con apoyo de organismos gubernamentales o no gubernamentales.
c) Que el Gobierno Regional y los Gobiernos provincial y local que reciben rentas por
canon y regalas, privilegien en sus inversiones, las prioridades, que previa consulta,
han determinado las comunidades de su jurisdiccin para su desarrollo.

Adicionalmente, habra que establecer que un organismo autnomo, conformado por expertos
en temas de comunidades y desarrollo, coordine y supervise con el aval del Estado, lo que se
realiza en materia de poltica agraria, educacin, salud en relacin con las comunidades,
vigilando que las prioridades tomen en cuenta las mayores necesidades de esta poblacin y
sus particularidades sociales y culturales. En este caso INDEPA (Instituto Nacional de
Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos), con mayores recursos y con
una mejor ubicacin dentro de los organismos del Estado, podra jugar este papel.

De esta manera, aunque no se elimina la desigualdad social, podemos acercarnos al
ambicioso objetivo de constituir una unidad dentro de la diversidad equilibrando, conforme a
los principios de la democracia, los derechos de unos y de otros en el pas.

Son posibles otras vas de solucin?

El intento de los gobiernos por trasladar la responsabilidad de las medidas que requiere
la aplicacin de este Convenio al sector empresarial ha probado su inviabilidad. Por una
parte ha exacerbado la percepcin de que el Estado slo defiende el inters de las
empresas y, por otra, ha generado una confrontacin poltica en la cual las comunidades,
asistidas por diversos actores dentro de ese escenario, desarrollan una posicin cada vez ms
dura hacia la presencia y desarrollo de las inversiones sobre todo en el campo de la
minera y de los Hidrocarburos, desalentando actividades no slo rentables sino que, va
polticas distributivas, constituyen una importante palanca financiera para el desarrollo de los
sectores ms pobres del pas.

Persistir en este camino es sencilla y llanamente agudizar la confrontacin y finalmente
ahondar una situacin que se puede convertir en el mayor impedimento para seguir
la evolucin de un pas emergente y, quien sabe, volver a la condicin de uno subdesarrollado
con todo lo que ello implica.

Dejar que sean los partidos polticos en el Congreso los que resuelvan mediante una ley la
aplicacin del Convenio 169 cuestin que se discute en el parlamento desde el 2003 sin
resultados positivos
63
, sera enviar a las calendas griegas las medidas que se requieren para ir

63
COMISIN DE PUEBLOS ANDINOS, AMAZNICOS Y AFROPERUANOS, AMBIENTE Y ECOLOGA
Congreso de la Repblica. Perodo Anual de Sesiones 2008-2009. 14/11/2008. Dictamen recado en los
Proyectos de Ley 413/2006, 427/2006-2007 CR que en Texto Sustitutorio propone una Ley que regula el


56

resolviendo los conflictos sociales de mayor repercusin en el pas. Ms an si se toma en
cuenta que el Pleno del Congreso hasta la fecha ha devuelto los proyectos de ley que tratan este
asunto porque los proponentes insisten en la figura de que los resultados de las consultas
sean vinculantes para el Estado, cuestin sobre la cual la Comisin de Pueblos Andinos,
Amaznicos, Afro peruanos, Ambiente y Ecologa, en forma objetiva, sostiene que es ajena
al Convenio 169 y contraria a la Constitucin
64
.

En la medida que estas alternativas no contribuyen a resolver el problema y se requiere
soluciones ms eficaces, consideramos que lo ms adecuado es que el poder ejecutivo
enmiende, hasta donde alcanzan sus facultades , las distorsiones u omisiones que existe en
la actual legislacin y asimismo, con otras medidas polticas, genere los mecanismos ms
adecuados para fortalecer la presencia del Estado frente a los derechos y objetivos que prescribe
el Convenio 169 a favor de las comunidades campesinas y nativas.

De este modo, la situacin excepcional y propicia por la que pasa el Per para seguir
creciendo y mejorar las perspectivas de su desarrollo, sern debidamente aprovechadas en un
ambiente en el cual la unidad nacional se conjugue armoniosamente con la pluralidad social
y cultural de nuestro pas.


























derecho de consulta previa a los pueblos indgenas. Consulta: 08/01/2014. <
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf>
64
En efecto, -sostiene la Comisin- de la lectura del Convenio 169 de la OIT, se puede determinar
que tal carcter vinculante no est previsto. Lo mismo sucede respecto de la Declaracin de Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas [] Sostener el carcter vinculante de la
Consulta implicara otorgar un derecho de propiedad a los pueblos indgenas respecto de los recursos
naturales, lo cual contravendra expresamente el Art. 66 de la Constitucin dem. Pg. 12


57

2. Faltan expertos o polticas que ayuden a solucionar los
conflictos sociales?
Quorum, 20 de abril del 2009

El lunes 13 de abril el diario El Comercio, en un titular de primera pgina, llama la atencin sobre
el incremento de los conflictos socio-ambientales y la falta de expertos que ayuden a
solucionarlos aludiendo al reducido nmero de profesionales con que cuenta la unidad de
manejo de conflictos de la Presidencia del Consejo de Ministros. Textualmente, haciendo
mencin al ltimo reporte de Defensora del Pueblo segn el cual el 48% de los conflictos es de
tipo socio-ambiental, se afirma que la creciente cantidad de estos problemas no los puede
resolver prontamente la Presidencia del Consejo de Ministros, ya que cuenta con un reducido
nmero de expertos en su unidad de manejo de conflictos.
Al respecto, nuestra opinin es distinta. Sin subestimar la necesidad de expertos para atender
los conflictos sociales, consideramos que esto es insuficiente si acaso el gobierno central no
asume, de modo explcito, una nueva poltica en su relacin con las poblaciones andina y de la
selva con quienes mayormente se dan estos conflictos- y, a la vez, no vara la legislacin vigente
que impide una adecuada gestin de la inversin en los territorios de las comunidades
campesinas y nativas y, en el caso de la explotacin de recursos minerales e hidrocarburos, la
mejor distribucin y uso de los recursos que se proveen a estas a travs del canon y las regalas.
Gran parte de esto, a nuestro entender, se facilita por la vigencia del Convenio OIT 169 sobre
Pueblos Indgenas y Tribales, marco legal que prev el tratamiento de estas cuestiones y que
hasta ahora ha sido aplicado de modo insatisfactorio y solamente cuando el conflicto social ha
alcanzado una magnitud que amenaza la estabilidad social y poltica del rgimen.
El Estado requiere de ms expertos para el tratamiento de las poblaciones donde se producen
los conflictos socio-ambientales?
Es probable que s, pero promulgar, como se hizo, entre mayo y junio del 2008 los Decretos Ley
1015 y 1073 para variar el qurum de 2/3 que se exiga para que las comunidades andinas y
nativas puedan ceder el uso de sus tierras a favor de la inversin privada en sus territorios (Ley
26505) sin previa consulta con estas, demostr que el Gobierno tena muy poco o ningn inters
en escuchar la opinin de los expertos, pues, a pesar de que ya se tena un clima social adverso
a las inversiones privadas y que numerosas organizaciones profesionales dedicadas al estudio
de la problemtica andina y de la selva, incluida la Defensora del Pueblo, aconsejaban que
medidas como estas fueran previamente consultadas con la poblacin interesada, el gobierno
hizo odos sordos y llev adelante estos dispositivos.
Tuvo que producirse un importante movimiento social, sobre todo en la Amazona peruana, la
denuncia de inconstitucionalidad que interpuso Defensora del Pueblo y la actuacin de urgencia

Con la colaboracin de Antonio Ros Rodrguez y Elsa Castaeda.

58

del Congreso de la Repblica para derogar rpidamente esos dispositivos, resolver el conflicto
social creado en ese momento y evitar una mayor intensificacin del mismo.
Esto demuestra que la solucin de los conflictos sociales, no es cuestin de tener ms expertos
en el gobierno para que manejen el tema social, sino que el Estado y quienes lo conducen
cambien de poltica en relacin al tratamiento de las comunidades andinas y nativas que,
histricamente postergadas, constituyen a su vez los ncleos de poblacin donde la pobreza se
presenta en sus mayores extremos.
Mientras ello no ocurra, cualquier nmero o calidad de expertos que incorporemos a la
maquinaria estatal ser muy poco o nada lo que puedan hacer para cambiar el escenario de
conflictos que, segn los reportes de Defensora del Pueblo, se incrementan por el lado de las
inversiones en los campos de la minera, el gas y el petrleo, fundamentales para el crecimiento
econmico del pas.
La magnitud poltica de los conflictos sociales.
Lo que acabamos de expresar se explica, adems, por la magnitud poltica que vienen
alcanzando los conflictos sociales en el rea que indicamos. El problema no es solamente de
orden cultural o de naturaleza social. El movimiento social que se gesta y desarrolla alrededor
de las actividades donde se producen los conflictos socio-ambientales muestra cada vez ms sus
rasgos eminentemente polticos.
As, la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera (CONACAMI), con
ocasin de la II Cumbre Indgena de la Regin Macrosur realizada en Cuzco en enero del presente
ao, ha declarado en forma expresa su propsito de constituir un partido poltico que, conforme
a sus pronunciamientos pblicos, estara en la lnea de recusar el modelo capitalista de
explotacin y en especial los esfuerzos del Estado por llevar adelante los acuerdos de Libre
Comercio con EEUU y otras naciones, anunciando el endurecimiento de las posiciones contrarias
a los grandes proyectos de inversin.
Sin seguir el mismo camino que la organizacin citada, La Asociacin Intertnica de Desarrollo
de la Selva Peruana (AIDESEP), actor social que representa a un sector importante de la
poblacin amaznica, viene desarrollando una plataforma poltica a travs de la cual, segn se
nota en sus ltimas acciones contra Pluspetrol (segunda semana de abril), demanda la
derogatoria de la ley de aguas as como la de los decretos que aprueban los tratados de libre
comercio con EEUU y Chile bajo el supuesto que ponen en riesgo sus territorios y el medio
ambiente. Dentro de esta lgica exigen, adems, que se dejen de lado los contratos de
exploracin y explotacin petrolera existentes.
No se trata de reclamar sobre un derrame de petrleo o un inadecuado proceso de consulta,
tampoco por compromisos no cumplidos, sino de enfrentar la poltica nacional con trminos
similares a los que siguen organizaciones, como CONACAMI, que expresan con mayor nfasis su
vocacin e inters polticos.
Dentro de esta dimensin poltica, los conflictos sociales no demandan de burcratas mejor
formados, sino principalmente de cambios en las polticas de gobierno que involucren los


59

intereses de estas poblaciones que, a diferencia del resto de la sociedad peruana, poseen
propiedades o territorios reconocidos conforme al derecho nacional e internacional. Por ello, no
es extrao que reiteren el cumplimiento de los mandatos de la Constitucin, sino tambin de
los compromisos asumidos por el Estado Peruano en el Convenio OIT 169 sobre Pueblos
Indgenas y Tribales.
En esta perspectiva las posibilidades de transformar un escenario de creciente conflicto social y
poltico alrededor de las inversiones en minera e hidrocarburos no pasan por tener ms
expertos en el Gobierno. Se requiere ms bien de cambios que muestren un Estado que, frente
al riesgo de asimetra en la informacin y el poder de negociacin entre las grandes empresas
de inversin y las comunidades campesinas y nativas, genere el escenario adecuado para llegar
a soluciones armoniosas, tratando de lograr de esa manera acuerdos tiles al desarrollo local,
mitigando impactos y compensando adecuadamente los que sean tcnicamente imposibles de
evitar.































60

3 Hacia dnde nos lleva el conflicto social de la Amazona?

Quorum, 15 de mayo de 2009

El conflicto y la adhesin de la iglesia catlica

Desde el 9 de abril las comunidades nativas de la selva dirigidas por la Asociacin Intertnica de
la Selva Peruana (AIDESEP) llevan a cabo una serie de acciones demandando la derogatoria de
10 decretos legislativos que en su opinin resultan lesivos o constituyen una amenaza para los
derechos de las comunidades nativas, los mismos que se encuentran amparados por el Convenio
169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales. La toma del aerdromo de la provincia de
Atalaya as como la interrupcin de sus vas fluviales, el bloqueo de los ros Napo y Curaray, el
obstculo al libre trnsito por la carretera Fernando Belande y el puente de Corral Quemado,
constituyen slo un aspecto, el ms publicitado, de la magnitud de este conflicto.
Ante esta situacin el poder ejecutivo ha dispuesto el desbloqueo de ros, caminos y puentes y
la declaratoria de estado de emergencia en las zonas de mayor convulsin social tratando,
paralelamente, de llegar a una solucin del problema a travs del dilogo con AIDESEP. Mientras
tanto, el movimiento social que describimos ha recibido de modo destacado la adhesin de los
9 Obispos de la Iglesia Catlica que trabajan en la Amazona, quienes comparten con AIDESEP la
defensa de los derechos de las poblaciones indgenas de la selva y el argumento de que los
decretos legislativos dados por el Gobierno, a propsito del TLC con EEUU en el ao 2008,
vulneran los derechos que el Convenio OIT 169 y la Constitucin les reconoce.
Cabe precisar que esta adhesin de la Iglesia Catlica, cuya presencia es importante en la
poblacin indgena, no es nueva, esta no slo ha concurrido a la formacin de AIDESEP, sino que
adems, ha formado especialmente una ONG, el Centro Amaznico de Antropologa y Accin
Prctica (CAAAP) con el expreso propsito de defender los derechos de la cultura indgena en el
marco del Convenio OIT 169 y de los principios de una cultura de paz.
Las razones del conflicto y el papel del Congreso de la Repblica

Pero las razones y fundamentos de este movimiento, 10 decretos legislativos que se consideran
inconstitucionales y lesivos a los derechos reconocidos de las poblaciones indgenas, no se hayan
debidamente expuestos en las declaraciones y documentos pblicos de AIDESEP, de los 9
Obispos ya mencionados o, del CAAAP. Los fundamentos jurdicos y polticos de tal reclamo se
encuentran en el anlisis y conclusiones de una Comisin Especial y Multipartidaria del Congreso
de la Repblica encargada de examinar los problemas planteados por AIDESEP desde agosto del
2008.
En efecto, de conformidad con el informe que esta Comisin present en diciembre del 2008,
los Decretos Legislativos analizados (DL 994, 1020,1064, 1081, 1083, 1089 y 1090) son
inconstitucionales y desconocen el Convenio OIT 169 sobre pueblos indgenas y tribales. En las
conclusiones generales la referida Comisin se expresa as:
Todos los decretos legislativos analizados vulneran el art. 55 y la Cuarta Disposicin Final y
Transitoria de la Constitucin, al no interpretar los preceptos constitucionales relativos a
comunidades campesinas y nativas de conformidad con el Convenio 169 de la OIT.


61

Todos los decretos legislativos analizados vulneran el Convenio 169 OIT respecto del
derecho a la Consulta Previa y Participacin, previstos en los artculos 6 y 7.
Todos los decretos legislativos analizados, contravienen el artculo 19 de la Declaracin de
las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas respecto del derecho a la
Consulta.
En el cuerpo del mismo informe y por ejemplo, analizando el DL 1081 referido a la creacin del
sistema nacional de recursos hdricos, se seala taxativamente que la ambigedad, respecto de
la gestin privada del agua, reviste un factor de amenaza para las comunidades indgenas,
respecto al derecho de uso y acceso tradicional a sus recursos naturales,. Ms adelante y a
propsito de la ley forestal y de fauna silvestre, DL 1090, se afirma que constituye una amenaza
a la integridad de la propiedad de las comunidades indgenas, a su derecho de identidad
cultural, al derecho de participar en sus procesos de desarrollo y a su derecho a ser
consultados (Lo resaltado es nuestro).
Con tales conclusiones y afirmaciones, emanadas de un rgano multipartidario del Congreso de
la Repblica, no se poda esperar que las comunidades nativas alrededor de AIDESEP, con una
vieja relacin de desconfianza con el o los gobiernos, se quedaran tranquilas. La Comisin del
Congreso que estudi sus reclamos confirmaba sus reparos respecto de la legalidad de los
decretos legislativos emitidos por el Gobierno Central para facilitar el TLC con los Estados
Unidos, pero adems, sus sospechas respecto de que esos dispositivos eran una amenaza para
la propiedad, la cultura y el ejercicio de sus derechos ciudadanos.
En este sentido, aunque el movimiento que protagonizan las comunidades indgenas lideradas
por AIDESEP no est exento de matices polticos, lo cierto es que objetivamente tienen
fundamentos que, en la interpretacin poltica y jurdica del Congreso, les dan la razn.
Hacia la ingobernabilidad?

Teniendo en cuenta que este conflicto tiene ya ms de 9 meses, que en su trayecto se han debido
derogar dos decretos legislativos igualmente impugnados por AIDESEP y que hoy est en duda,
por el Congreso, la legitimidad de otros 10 decretos legislativos, estamos en una situacin en la
que el Gobierno no se muestra capaz de llevar adelante las polticas que tiene comprometidas
en materia social (Convenio 169) y mucho menos las polticas que comprometen el reciente TLC
con EEUU y las inversiones que, sobre todo en la selva, constituyen parte de la poltica
energtica del pas.
En virtud de estas y otras circunstancias hay una prdida de creciente legitimidad de esas
polticas frente a la poblacin involucrada, cuestin que analizada y fundamentada por el
Congreso de la Repblica y las agrupaciones polticas que la integran viene dando lugar a
exigencias cada vez mayores de las organizaciones indgenas de la selva, las mismas que se
acompaan con medidas ms radicales, poniendo en riesgo la posibilidad de que el pas
aproveche sostenidamente los recursos energticos que existen en la Amazona.
Si a lo expuesto agregamos el hecho de que a nivel nacional e internacional existen corrientes
polticas que, partiendo del trato discriminatorio que le dan los gobiernos a los pueblos
indgenas, pretenden llevarlos a un camino de mayor confrontacin y de desconocimiento del
Estado de Derecho, lo que est en ciernes con este conflicto es, a nuestro juicio, una situacin


62

de ingobernabilidad, sobre todo, si esta coyuntura es manejada como si fuera un conflicto
localizado, pasajero e intrascendente.
Oportunidad para la correccin de polticas pblicas

Ante una perspectiva probable de ingobernabilidad lo nico que cabe es un cambio que permita
mejorar las situaciones que han conducido a deteriorar las relaciones entre los ciudadanos y sus
gobernantes. En esta oportunidad el gobierno, tiene ante s una grave y compleja
responsabilidad porque el problema de fondo que se les presenta, la atencin de los derechos
que el Convenio OIT 169 les reconoce a los pueblos indgenas y tribales no es nuevo, es un
proceso que debi comenzar, por lo menos formal y legalmente, desde fines de la dcada del
50 cuando el Per firm un Convenio idntico (1957) en el cual ya se prescriba la obligacin del
Estado Peruano de integrar a la poblacin indgena en igualdad de condiciones que el resto de
ciudadanos sin perjuicio de su identidad cultural.

En tal sentido, la mesa de dilogo que se ha abierto entre el Gobierno y AIDESEP, debe marcar
el comienzo, un hito para desarrollar una serie de medidas que contribuyan en el ms breve
plazo a subsanar con objetivos y metas claras las omisiones y errores que se han cometido al
desconocer los derechos de la poblacin indgena.

A propsito de lo que venimos afirmando, cabe precisar que el Presidente de AIDESEP, Sr.
Alberto Pizango, respondiendo a una entrevista concedida a un programa televisivo (La Hora N:
30/04/09) respecto de las razones que han conducido a este nuevo conflicto, sostuvo que el
tema de fondo es que no se est cumpliendo con el Convenio 169 que en su artculo 6 estipula
que todo proyecto o actividad que afecte a territorios indgenas, deben ser consultados con sus
organizaciones representativas.

Cabe agregar que los obispos de la Amazona son del mismo parecer y por ello en su comunicado
del 7 de mayo de 2009
65
, en el punto 5 se extienden para sostener lo siguiente:

Podemos afirmar que no se atiende el clamor de las poblaciones indgenas y ribereas que
desean un desarrollo integral, desconociendo el Estado el uso y ocupacin de esas tierras
por generaciones. En la prctica no se ha tomado en cuenta el derecho de los pueblos
amaznicos a ser escuchados, como lo indica la Constitucin Poltica del Estado y los
Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos entre los que se encuentran el
Convenio 169 de la OIT y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas. En el Informe de la Comisin de Expertos de Aplicacin de Convenios de
la OIT, publicado en febrero del 2009 se insta al Gobierno Peruano a avanzar de inmediato
en el diseo de mecanismos apropiados de participacin de los pueblos indgenas y lo
exhorta a consultarles antes de la adopcin de medidas que los afecten directa o
indirectamente (Lo resaltado es nuestro).

Por estas consideraciones, lo ms apropiado en nuestra opinin, es que el marco de posibles
acuerdos entre el Gobierno y AIDESEP sea el Convenio OIT 169 sobre Pueblos Indgenas y
Tribales y bajo esa perspectiva tener en cuenta, para el corto plazo, la necesidad de asumir los
siguientes compromisos:


65
OBISPOS DE LA AMAZONA. 2009. Pronunciamiento de los Obispos de la Amazona ante el paro de las
comunidades nativas del 05/05/09. Consulta 14/03/14
<http://es.scribd.com/doc/17413998/Pronunciamientos-de-La-Iglesia-Sobre-Bagua>


63

a) La constitucin oficial del o los organismos que, conforme al Convenio 169 OIT sobre
poblaciones indgenas y tribales, se encarguen de defender los derechos que les asisten
a estas comunidades y del cumplimiento de las polticas all prescritas. Defensora del
Pueblo e INDEPA, con los dispositivos legales y presupuestales que se requieran podran
ser los organismos que, conforme a su perfil, podran cumplir esas funciones.

b) El establecimiento de un calendario y metodologas apropiadas para informar y
consultar a las comunidades del contenido y objetivos de los Decretos Legislativos que
se han impugnado a fin de recoger las propuestas que permitan corregir de modo
puntual los conceptos o aspectos en los cuales esas leyes lesionan sus derechos.

c) La determinacin, en coordinacin con los Gobiernos Regionales y Locales, de la
prioridad que deben tener las comunidades nativas en los programas de desarrollo
productivo, asistencia tecnolgica, educacin y salud principalmente, previo dilogo con
los pueblos involucrados.

d) Ligado al punto anterior la evaluacin del modo en que se aplican canon y las regalas
provenientes de las actividades extractivas a fin de que esos ingresos sirvan en forma
directa a mejorar las condiciones de vida de la poblacin comprendida en las
comunidades nativas. Esto debiera implicar modificaciones en la distribucin y uso que
actualmente se hace de esta renta a nivel descentralizado.

e) El desarrollo, en coordinacin con los representantes de las comunidades nativas, de un
proceso de informacin y consulta con el objetivo de llegar a consensos sobre el modo
en que se desarrollan las actividades extractivas, sus impactos, beneficios, etc.

Sera importante, dadas las circunstancias y en especial la desconfianza de las comunidades
nativas y sus representantes hacia el Estado, la presencia de un garante de estos acuerdos, el
mismo que podra ser un representante de los obispos de la iglesia catlica en la Amazona,
tanto porque son conocedores de la problemtica de estas poblaciones como porque, dentro
de los principios de cultura de paz que promueven, pueden contribuir al desarrollo de un dilogo
en el que prime la buena fe y la progresiva confianza entre las partes involucradas.

Terminamos este artculo afirmando que slo de este modo podemos garantizar que, ad-portas
de la culminacin de la crisis financiera internacional, la posicin favorable que tiene
actualmente nuestro pas, puede tener un futuro promisorio en el que se concilien las polticas
de gobierno, sobre todo en materia econmica, con las expectativas que en materia social y
ambiental tienen las comunidades nativas.











64

4. Pueblos Indgenas y Gobierno: Dilogo, de buena fe?

Quorum, 26 de mayo de 2009

Comisin Multisectorial: Espacio de consulta de buena fe?
Conforme a los pedidos pblicos del Presidente de AIDESEP, Sr. Alberto Pizango Chota, y de la
Defensora del Pueblo, la Presidencia del Consejo de Ministros expidi, con fecha 20 de Mayo,
la norma que crea la Comisin Multisectorial que, como espacio de consulta, estar
constituida por representantes del Gobierno y de los pueblos amaznicos con el encargo de
abordar la problemtica de estos ltimos y de buscar acuerdos consensuados (DS. 031-2009-
PCM).
Tal norma, dada en medio de una situacin en la cual los pueblos amaznicos mantenan sus
medidas de fuerza y, el gobierno, el estado de emergencia, no ha logrado que cesen estas
disposiciones lo cual hace suponer que el marco en el cual tendra que desarrollarse tal espacio
de consulta sera el que tenemos hasta hoy, esto es, un clima de confrontacin y de desconfianza
entre las partes involucradas.
En efecto, antes que, conforme al citado Decreto Supremo, se cumplan los quince das para que
se instale y funcione esta Comisin con los representantes del gobierno y los que acredite
AIDESEP, ya han ocurrido hechos que debilitan y ponen en riesgo este espacio de dilogo y
negociacin. Es el caso que la Ministra de Justicia ha declarado que el dirigente de AIDESEP ha
sido denunciado por conspiracin, rebelin y sedicin y que la denuncia en su contra no ser
paralizada hasta que salga una sentencia condenatoria (Diario el Comercio 23/5/09).
Cualquiera sea la razn en la que se sostenga este anuncio, de hecho lo que ha logrado es
aumentar el clima de confrontacin y desconfianza ya existente entre las partes. As, AIDESEP,
habiendo tomado conocimiento de esta denuncia que pesa, adems, sobre otros dirigentes
amaznicos, no hizo esperar su respuesta. En su pgina WEB expresan lo siguiente:
Frente a esta situacin, los pueblos indgenas amaznicos agrupados en AIDESEP lamentan y
cuestionan el accionar del premier Yehude Simon que, con el mayor desparpajo, sale a los medios
de comunicacin pidiendo reuniones, dilogo, informando que no sabe nada de la denuncia
contra los dirigentes indgenas y del otro lado, enva a su procurador iniciar las acciones legales
contra la protesta,
El lder indgena Alberto Pizango Chota enfatiz que no le sorprende este tipo de actitudes de
parte del Ejecutivo pues para ellos la palabra comprometida no tiene ningn valor; ya sucedi
con el presidente del Congreso que se comprometi en agosto a una postura y nueve meses
despus cambio de posicin, el premier prometi en el punto dos del Acta firmada el 20 de abril
a evaluar los correctivos necesarios a la criminalizacin de la protesta y, sin embargo, ayer
denunci a todos los dirigentes indgenas.

Pero los pueblos indgenas mantendrn su palabra: el paro amaznico continuar hasta que el
gobierno entienda que, en principio, el decreto legislativo N 1090 es lesivo para la Amazona y
que la propia comisin de Constitucin consider eso y slo falta la voluntad poltica del Pleno
aprobarlo y avanzar,

Con la colaboracin del Antroplogo Javier Macera.

65


Aunque an faltan varios das para la instalacin y funcionamiento del espacio de consulta en
que debiera constituirse la Comisin Multisectorial conformada por representantes del gobierno
y de los pueblos indgenas de la selva, no hay duda que bajo las circunstancias descritas este
mecanismo por el cual se buscan acuerdos de consenso ha sido debilitado y, ojal, no liquidado.

El Convenio 169 y la consulta de buena fe

Ante este probable escenario, qu es lo que se puede hacer? Tanto por las obligaciones del
Gobierno frente a la comunidad nacional e internacional, como porque all se encuentran
prescritos los derechos presuntamente afectados de las comunidades nativas de la selva, el
nico modo de resolver este complejo y grave conflicto es tomar como marco legal de su
resolucin el Convenio 169, el mismo que el Gobierno invoca en el referido Decreto Supremo y
que AIDESEP reclama debe ser aplicado, especialmente en lo que se refiere al derecho de
consulta.

Al respecto cabe indicar que el referido Convenio en cuanto a las consultas que deben hacerse
a los pueblos interesados cada vez que se prevean medidas administrativas o legislativas
susceptibles de afectarlas directamente sostiene que aquellas debern efectuarse de buena
fe (Art. 6, incisos 1 y 2).

Qu significa negociar o hacer consultas de buena fe? Conforme a las fuentes de derecho
internacional se dice que toda negociacin de buena fe implica necesariamente confianza entre
las partes, fidelidad a la palabra empeada y que exista un espritu de colaboracin y solidaridad
mutua. Slo de este modo se daran esfuerzos reales para llegar a acuerdos positivos, razonables
y conforme a derecho
66
.

Bajo este concepto, no habra consulta o negociacin de buena fe si prevalecieran posiciones
que supongan intransigencia entre las partes o la imposicin de condiciones que impide que
unos escuchen las razones del otro. En otras palabras, el Gobierno tendra que dejar de sostener
que slo se modificarn los aspectos legislativos que afecten a las comunidades y AIDESEP de
afirmar que slo cabe derogar los decretos que consideran afectan sus derechos. Esto, adems,
resulta procedente, lgico, pues como pasamos a ver, hay razones atendibles para escuchar lo
que sostiene el Gobierno, pero tambin para lo que afirman los dirigentes de AIDESEP.

En efecto, por el lado del gobierno, podramos decir que cabe la revisin y no necesariamente
la derogatoria de todos los decretos legislativos ya que es posible que una interpretacin errada
de esos dispositivos, en su conjunto, no permita ver que los derechos de las comunidades no
necesariamente son afectados. As parece ocurrir con el Decreto Legislativo 1064 referido al
rgimen jurdico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario, el mismo que
reproduce ntegramente los derechos que sobre las tierras de las Comunidades Nativas
establece la ley de comunidades nativas y desarrollo agrario, ley 22175, vigente desde el ao
1978 y que, hasta donde conocemos, no ha sido objeto de una reivindicacin que suponga su
derogatoria.
No obstante, es necesario sealar que por el lado de AIDESEP, la demanda de derogatoria de
todas las leyes dadas por el Ejecutivo a propsito del TLC con EEUU, tiene tambin sus
fundamentos; en agosto del 2008 del Congreso derog dos decretos legislativos que

66
CRREGA, Enrique. 2004. El deber de negociar de buena fe. En La Trama Revista Interdisciplinaria de Mediacin y
Resolucin de Conflictos N 10. Buenos Aires. Consulta: 08/01/14.
http://www.cejamericas.org/index.php/biblioteca/biblioteca-virtual/doc_download/1625-el-deber-de-negociar-de-
buena-fe


66

modificaban inconsultamente el qurum de las comunidades para la cesin de sus tierras, pero,
adems, este mismo Congreso se comprometi a revisar otras leyes dadas por el ejecutivo para
determinar si afectaban los derechos de los pueblos amaznicos.

El resultado fue la formacin de una Comisin Multipartidaria que, en diciembre de 2008,
despus del anlisis respectivo, concluy en que todos los decretos en cuestin eran
inconstitucionales y afectaban los derechos de las comunidades amaznicas amparados por el
Convenio 169 de la OIT, por tanto, sostuvo esta Comisin, todos deban ser derogados. Estos
hechos acreditan, desde el propio gobierno, del poder legislativo, que existen argumentos sobre
la necesidad de derogar las leyes cuestionadas por AIDESEP, por tanto es comprensible que se
escuche, sin condiciones, lo que sostienen los representantes de las comunidades nativas sobre
este asunto.

Sin embrago, es muy difcil que, a pesar de estos fundamentos, se produzcan las condiciones
que faciliten un espacio de consulta de buena fe, sobre todo si no cesan aquellas medidas que
impiden el establecimiento de una relacin armoniosa entre las partes y, a su vez, porque la
desconfianza instalada entre ellos les da suficientes razones para mantener sus posiciones de
fuerza. El gobierno porque se siente obligado a aplicar la ley frente a lo que constituyen bloqueos
o paralizaciones que afectan la seguridad de los ciudadanos y el normal desenvolvimiento de la
economa y, AIDESEP porque no encuentra otra manera de resolver y llamar la atencin del
Estado sobre reclamos que, por lo menos en este caso, contando las acciones de protesta que
comenzaron en julio del ao 2008, ya va a tener 10 meses sin ninguna solucin a la vista.

Necesidad de un mediador

Ante esta situacin, estando de por medio el cumplimiento del Convenio 169 sobre pueblos
indgenas y tribales y lo que este prescribe para un espacio de consulta como el que dispone el
DS 031-2009-PCM, tanto el Gobierno como AIDESEP estn en la obligacin de encontrar los
medios que faciliten el dilogo y los acuerdos de consenso que se requieren. A nuestro juicio,
por iniciativa del Gobierno y con acuerdo de AIDESEP debiera nombrarse una institucin
mediadora que contribuya a instalar y desarrollar el espacio de dilogo y negociacin que lleve
a buen puerto la Comisin Multisectorial que busca formarse y de ese modo lograr por lo menos
lo siguiente:

1. Que, en un plazo acordado entre las partes se levanten o suspendan todas las medidas
o condiciones que impiden un dilogo razonable y de colaboracin para llegar a
acuerdos consensuados y,
2. Que, como parte de las reglas de juego a seguir dentro de una consulta de buena fe, se
acuerde que el marco jurdico para analizar los problemas de las comunidades nativas
respecto de sus derechos sea el Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales 1989.

Vale precisar sobre esto ltimo que, la condicin objetiva para que exista una consulta o dilogo
de buena fe es que se haga conforme a derecho
67
pues de este modo se garantiza que no se
afecten los derechos de unos y otros y que los asuntos se analicen y acuerden conforme a ese
derrotero. En este caso, el de los derechos de los pueblos indgenas y de las obligaciones del
Estado en relacin a los mismos estn debidamente prescritos en el citado Convenio 169 en
todas las materias que son objeto de demanda y discusin; la cuestin del territorio, el agua, el
medio ambiente, los derechos sociales y culturales, etc.


67
dem. Pgs. 2 y 3.


67

Un escenario deseable

Por supuesto lo anterior no es otra cosa que un escenario deseable ante un ambiente de
confrontacin que, no slo puede conducir a una innecesaria violencia, sino que adems puede
poner en riesgo la posibilidad de un aprovechamiento sostenible de los recursos que se
encuentran en territorio peruano y en el cual viven, segn el Censo de Poblacin del ao 2007,
60 grupos tnicos que representan 13 familias lingsticas y que para ese ao sumaban una cifra
superior a los 330,000 habitantes distribuidos en 11 regiones o departamentos que parcial o
totalmente constituyen nuestra Amazona.

No obstante, cabe sealar que este escenario no es utpico; la poltica energtica, de medio
ambiente y lo que es ms importante, la reivindicacin histrica de la poblacin indgena para
que, sin prdida de su identidad cultural, se integre al desarrollo del pas, son cuestiones
impostergables y sobre las cuales existen un amplio consenso. No hay sectores que en el Per o
en el mundo que tengan la intencin de depredar recursos o reproducir la historia de la
modernidad con perjuicio del medio ambiente; tampoco el mundo contemporneo clama por
un universo homogneo regido slo por la cultura occidental, al contrario la pluralidad cultural
y jurdica se impone como un modelo razonable con el cual hoy ya se est conviviendo en el
Per. Ms an, las corrientes modernas de la economa y la poltica no conciben el desarrollo si
acaso no hay cambios que conduzcan a una mayor equidad en las relaciones sociales.

Por supuesto no es fcil desarrollar este escenario, pero si se puede empezar a trabajar en l y
comienza porque el Gobierno muestre las capacidades necesarias para respetar la cultura
indgena y se predisponga a dialogar y consultar de buena fe. Esto, antes que cuestiones
materiales, es lo que reclaman en el fondo los pueblos indgenas y si ya se dio un primer paso,
la creacin de una Comisin multisectorial con capacidad para llegar a acuerdos de consenso; lo
nico que falta es una iniciativa que, como la presencia de un mediador de consenso, nos lleve
a un dilogo y consulta de buena fe.




















68

5. Consejos sobre el conflicto amaznico I
Quorum, 10 de junio 2009
Objetivos frente a la coyuntura
Despus de los actos de violencia del pasado 5 de junio en la provincia de Bagua, Amazonas,
todos coinciden en la necesidad de propiciar el restablecimiento del dilogo entre el gobierno y
los pueblos indgenas de la Selva. Sobre este particular, Qurum, que desde antes que estallen
estos hechos de violencia, ha venido analizando y haciendo propuestas sobre este tema,
considera pertinente abrir en el blog del consultor una columna de consejos que contribuyan a
lograr en la actual coyuntura dos objetivos:
Que se den condiciones que favorezcan un dilogo de buena fe.
Que el dilogo facilite acuerdos respecto de los temas de inversin y desarrollo de las
poblaciones indgenas en la selva.
Reglas claras para un dilogo y negociaciones de buena fe
La buena fe es parte del derecho dentro de las negociaciones de diverso nivel y con el objeto de
evitar apreciaciones subjetivas sobre lo que esto significa, es recomendable desde un inicio fijar
el marco legal sobre el cual se va a dialogar y negociar. Para este efecto, lo vigente en materia
de justicia para resolver los problemas planteados por los pueblos indgenas es la Constitucin
Poltica de la Repblica y en especial el Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales 1989,
tanto porque all se fijan los derechos y obligaciones de estas poblaciones as como los que
corresponden al o los gobiernos. Es ms, una fuente importante del conflicto es el
incumplimiento de este Convenio y la exigencia de su respeto y aplicacin en concordancia con
lo prescribe la Constitucin.
Las partes en la negociacin.
Es indudable que la Iglesia Catlica y Defensora del Pueblo son instituciones que pueden
contribuir a acercar a las partes en conflicto y ayudar a generar condiciones, jurdicas y ticas,
para el dilogo entre el gobierno y los pueblos indgenas. Esto es positivo, sin embargo no debe
olvidarse que tras estos hechos de violencia, el Presidente del Consejo de Ministros y el
Presidente de la AIDESEP no estn en condiciones de llevar adelante el dilogo que se viene
propiciando, el primero porque su responsabilidad en los hechos del 5 de junio ha debilitado su
capacidad poltica y, el segundo porque su salida del pas y las denuncias que pesan sobre l,
imposibilitan su dedicacin a este importante asunto.
Es fundamental que quien represente al gobierno y a los pueblos indgenas tenga suficientes
facultades para llegar a acuerdos que luego se cumplan. En el caso del gobierno, esto debe
implicar facultades que est por encima de quienes representan los diversos sectores
involucrados en los temas ligados al conflicto y, por el lado de los pueblos nativos, un
representante que, salido de un acuerdo de los jefes indgenas le otorgue un mandato suficiente
para llegar a acuerdos satisfactorios dentro del marco legal previamente definido.




69

Sobre qu se va a dialogar y negociar?
Despus de que el Congreso apruebe dejar en suspenso el Decreto Legislativo 1090 por 90 das
y teniendo en cuenta que este sera el plazo -por la urgencia de atender la actual crisis de
gobernabilidad-, del nuevo dilogo por establecerse, este debe tener una agenda precisa. En
nuestra opinin, la revisin de los decretos legislativos que se impugnan, pasa por tratar de
modo central los siguientes temas:
El sistema de consulta de las medidas administrativas y legislativas que pueden afectar
a las poblaciones indgenas (Defensora del Pueblo tiene un proyecto listo sobre este
particular).
Los derechos territoriales de los pueblos indgenas y el modo en que estos deben ser
protegidos.
Los efectos de las inversiones mineras, petrolferas, gasferas y otras sobre el medio
ambiente y las zonas que ocupan las poblaciones indgenas, formas de mitigacin y
compensacin.
Evaluacin de la aplicacin del canon y regalas y su modificacin priorizando, en
coordinacin con los representantes de las comunidades, las inversiones que deben
garantizarle mejores condiciones de vida.
Las negociaciones deben considerar el uso del lenguaje nativo
Reconociendo la realidad pluricultural y lingstica existente entre las partes, la comunicacin
entre ellas debe ser facilitada por traductores que permitan al gobierno y a los pueblos indgenas
en especial la cabal comprensin de los aspectos que se van negociando y el modo en que se
llega a los acuerdos respectivos. De este modo se garantizar que no ha habido engao y que se
ha obrado de buena fe.














70

6. Consejos sobre el conflicto amaznico II
Quorum, 10 de junio de 2009
Desde ayer el Congreso ha acordado dejar en suspenso, por tiempo indefinido, los decretos
legislativos relacionados con el rgimen de tierras y bosques en la Amazona a fin de abrir un
espacio favorable al dilogo o la consulta; a la vez, quienes han venido demandando la
derogatoria de estos dispositivos han anunciado y estn llevando a cabo nuevas medidas de
lucha con el objetivo de que se haga realidad esa exigencia a pesar del notable cambio de actitud
en la mayora del Parlamento.
Ante estas circunstancias, Quorum ha credo conveniente proseguir con la columna de Consejos
abordando ahora algunos aspectos relacionados con la complejidad del conflicto y de sus
soluciones.
La complejidad poltica y cultural del conflicto

El rechazo que ha producido la suspensin indefinida de la vigencia del decreto legislativo
1090
68
, que presuntamente afectaban los derechos de los pueblos indgenas sobre sus tierras y
el medio ambiente, no ha sido suficiente para generar el espacio de dilogo que se buscaba y
que en la prctica obligaba al cumplimiento del Convenio 169. Esto pone de manifiesto el alto
contenido poltico del conflicto (parte de sus actores tienen otros objetivos tras el reclamo de
consulta de los pueblos indgenas) y, el malestar y la desconfianza que respecto a las acciones
del gobierno tienen los pueblos indgenas y sus organizaciones.
Frente a esta situacin la Iglesia Catlica y la Defensora del Pueblo, entidades a las que se ha
solicitado su intervencin para que contribuyan a promover un espacio de dilogo que resuelva
el conflicto, debieran invocar lo siguiente:

Que haya un cambio por parte del gobierno que ayude a eliminar todo gesto o imagen
de intransigencia prestando especial atencin a las demandas para modificar la
composicin del Gabinete Ministerial.
Que todos los actores polticos en el gobierno o en la oposicin, dejen de lado el tono
beligerante de sus posiciones a fin de hacer realidad un clima de paz que contribuya a
un dilogo y consultas razonables que, dentro de la letra y espritu del Convenio 169, de
solucin a las principales demandas de los pueblos indgenas.
Que, con el objeto que el espacio de dilogo se d bajo el principio de buena fe, donde
las partes intervinientes se ajusten a lo que manda el derecho y una conducta
predispuesta a resolver los problemas mediante la cooperacin mutua, es necesario que
se declare de modo formal que el dilogo entre el gobierno y los pueblos indgenas se
har conforme al Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales.
Cmo llevar a cabo las consultas conforme al Convenio 169?
Es inevitable que las consultas enfrenten un clima de opinin polticamente adverso, no
obstante, el desarrollo de stas con arreglo a lo dispuesto por el Convenio 169 debe facilitar
normas o legislacin que al incorporar los intereses y los derechos de los pueblos amaznicos

68
Se trata del Decreto Legislativo con el cual el Poder Ejecutivo, por cesin de facultades del Congreso,
aprob y promulg con fecha 27 de junio de 2009 la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.


71

concilie las polticas del gobierno con las demandas que estos tienen respecto de su desarrollo
y de su ambiente natural, la selva.
Al respecto, cabe precisar que Defensora del Pueblo, apoyada en la definicin que la Comisin
de Expertos (CEAR) de la OIT ha efectuado de la aplicacin del Convenio 169, sostiene que el
proceso de consulta no es una tema de eleccin que se reduce a un acto electoral (votar por un
SI o NO), ms bien es un conjunto de fases donde el dilogo entre el gobierno y los pueblos
indgenas debe conducir a acuerdos de buena fe sobre el tipo de desarrollo que preserve la
identidad cultural de estos ltimos y los derechos que tienen en materia de territorios, cuidado
del medio ambiente, salud, educacin, trabajo etc. (Informe N11-2009-DP/AMASPPI-PPI).
Por cierto este es un proceso difcil y complejo, pero una vez que las actuales tensiones hayan
bajado su nivel y si se considera que no existe lmites para las consultas (la vigencia del decreto
legislativo ha sido suspendida en forma indefinida) se tiene todo el tiempo que sea necesario
para que gobierno y los pueblos indgenas se escuchen mutuamente y lleguen a acuerdos que
concilien sus puntos de vista.
La necesidad de un mediador
Todo conflicto, sobre todo de esta dimensin y caractersticas requiere de un mediador, este
debe ser neutral frente a la posicin de los principales protagonistas y con las capacidades
suficientes para proponer frmulas de consenso frente a los diversos problemas que han
planteado los pueblos indgenas. Desde este punto de vista, la Iglesia Catlica y Defensora del
Pueblo conforme a las funciones que cumplen deben mantenerse como parte de los actores que
contribuyen a que el dilogo se realice con estricto respeto a los derechos de los pueblos
indgenas y dentro del principio de buena fe que prescribe el Convenio 169.
Sin embargo, al mismo tiempo estas importantes instituciones no podran hacer labor de
mediadores, pues en el caso de la Defensora del Pueblo, por sus competencias en defensa de
los derechos indgenas, ha presentado demandas de inconstitucionalidad contra el gobierno el
30 de mayo del 2008 y el 4 de junio ltimo contra los decretos legislativos 1015 y 1064
respectivamente. Esto pone a Defensora del Pueblo, en medio del conflicto en una posicin
diferente y opuesta a la que oficialmente ha asumido el Gobierno y por tanto no podra cumplir
en estas condiciones un papel de mediadora.
En el caso de la Iglesia Catlica, esta tiene una posicin institucional pblica a favor de la posicin
tomada por los pueblos indgenas respecto de los decretos legislativos que presuntamente
afectan sus derechos, la misma que se sustenta en la Doctrina Social de la Iglesia y los
documentos de Aparecida (reunin de obispos latinoamericanos en Brasil 2007). En este
sentido, tampoco podran jugar el papel neutral que se demanda de todo mediador en un
escenario de conflictos sociales.
No obstante lo expresado, Defensora del Pueblo y la Iglesia s deben estar presentes en este
dilogo, una para preservar conforme al Convenio 169, entre otros el Derecho de Consulta que
tienen los pueblos indgenas, y la otra, para que con su autoridad moral, promueva y vigile que
la conducta de quienes dialogan sea conforme a la tica, con manifiesta solidaridad y realmente
esforzada por llegar a acuerdos que se respeten y consideren (en todo lo posible) las
concepciones que sobre su desarrollo tienen las diferentes etnias que viven en la selva peruana.


72

En este contexto, es preciso afirmar que la Iglesia Catlica y Defensora del Pueblo tienen,
adems, la suficiente credibilidad como para proponer mediadores que aseguren neutralidad y
condiciones para proponer frmulas que contribuyan en cada tema a acuerdos de consenso.

























73

7. Sin aprender la leccin: propuesta de modificacin
del DS 042-2003-EM

Quorum, 13 de julio 2009
La Propuesta del MEM

El 7 de julio de 2009, luego de los sucesos de violencia registrados en Bagua, la Oficina General
de Gestin Social del Ministerio de Energa y Minas ha pre-publicado una propuesta de
modificacin del DS. 042-2003-EM por el cual se actualiza el Reglamento de Procedimientos
Mineros (DS. 018-92-EM) que, entre otras cuestiones, norma el modo en que el Estado otorga
concesiones mineras a particulares.
En la citada propuesta el MEM (Ministerio de Energa y Minas) pone nfasis en los siguientes
aspectos:
1. Los compromisos sociales y ambientales de las empresas titulares de las concesiones
mineras deben expresarse de modo que se garantice que la actividad minera
contribuya al desarrollo sostenible y a la excelencia ambiental de las localidades que
se encuentran en su entorno.
2. Los estudios ambientales que deben realizar las empresas mineras, reforzando los
compromisos adquiridos con la poblacin, debern detallar los programas o planes a
seguir, incluidos montos de inversin, metas, etc., debiendo considerar la clara
identificacin de la poblacin involucrada y desde luego las caractersticas del
proyecto.
3. El deber de las partes interesadas en cumplir con los compromisos adquiridos en
materia ambiental y social tratando de evitar conflictos o generando espacios
alternativos para la solucin de los mismos, sin perjuicio de que se acuda a la va
administrativa o judicial pertinente.
4. La difusin en la pgina web del MEM de la declaracin jurada anual en la que los
titulares de las empresas mineras dan cuenta de lo realizado en el ejercicio anual
anterior respecto al desarrollo sostenible y los compromisos ligados a este proceso.
Observaciones a la propuesta
Sin duda, la propuesta del MEM para modificar el Reglamento de Procedimientos Mineros es
positiva pues buena parte de los reclamos de las comunidades o pueblos andinos respecto a la
actividad minera se centran en el supuesto de que las concesiones en este sector ponen en
riesgo los territorios que ocupan, sus recursos naturales, las actividades de las cuales viven, su
salud y, por aadidura, su propia subsistencia.
Sin embargo, a pesar de que la mencionada propuesta se fundamenta en los cambios que se
han operado en el escenario social desde el ao 2003 para plantear la modificatoria del
Reglamento aludido, no considera que en el creciente desarrollo de conflictos sociales y
ambientales alrededor de la actividad minera, los mayores reclamos o reivindicaciones que se
demandan, se han focalizado en el hecho de que el Gobierno no cumple con los principios
rectores del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales suscrito en el ao 1989 y ratificado
por el Congreso Peruano en diciembre del ao 1993.


74

Al respecto, los todava recientes sucesos de Bagua, corolario del movimiento que se ha
generado alrededor de la actividad minera y de hidrocarburos en los ltimos aos, no deja dudas
sobre este particular.
En este sentido, la propuesta que publica el MEM con las caractersticas que hemos descrito
resulta, por decir lo menos, insuficiente, pues no slo omite incluir los principios de consulta,
cooperacin y participacin que definen la aplicacin del Convenio 169, sino que adems
excluye las responsabilidades que tiene el Gobierno para resguardar los derechos de las
comunidades o pueblos andinos, sobre todo por la frecuencia con la que los registros de las
concesiones mineras tienden a realizarse sobre territorios ocupados por ese tipo de poblacin.

Una propuesta alternativa

Bajo estas consideraciones y recordando adems, que la falta de consulta a los pueblos
indgenas prescrita por el citado Convenio ha sido el motivo fundamental por el cual el Gobierno
ha perdido autoridad para conducir eficazmente su poltica en materia de inversiones en el
sector extractivo, cualquier modificacin de la normativa vigente en materia de minera debiera
considerar como objetivo fundamental la adaptacin de la legislacin actual al mandato legal
que el Gobierno asumi desde que en el ao 1994 confirm su adhesin al Convenio 169 sobre
Pueblos Indgenas y Tribales.

Consecuentes con esta lgica, consideramos necesario que la propuesta que el MEM ha
alcanzado para modificar el Reglamento de Procedimientos Mineros debe comprender lo
siguiente:
Primero: El Art. 17, inciso h) referido a identificacin de propietarios de terrenos superficiales
en las reas a concesionar debiera incluir a las comunidades campesinas o pueblos andinos
debiendo igualmente exigir su nombre, los nombres y apellidos de los dirigentes o
representantes y, de ser posible, sus domicilios.
Segundo: En el Art. 19 referido a la obligacin de publicitar el petitorio de toda concesin minera
por medio de los diarios autorizados para avisos de orden jurdico, debiera agregarse que en el
caso de existir comunidades campesinas en las posibles reas de concesin minera, el MEM a
travs de la Oficina de Concesiones designar el o los funcionarios del gobierno central o
regional que conducirn el proceso de consulta con estos pueblos destinado a evaluar en qu
medida la concesin puede afectar o perjudicar sus intereses. Este proceso se efectuar bajo los
principios de buena fe y con el objeto de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento para la
medida autoritativa correspondiente.
Tercero: En el artculo 21, referido al dictamen tcnico legal que precede a la autorizacin de la
concesin, debiera agregarse un prrafo que, considerando el caso de terrenos superficiales
ocupados por comunidades, incorpore como criterio fundamental, para esa opinin, el informe
respecto de la consulta efectuada en las comunidades sobre el alcance de la concesiones que
otorga el Estado, los derechos que les asisten y los acuerdos tomados.
Cuarto: En el Art. 23 inciso "c" segn el cual la concesin minera no autoriza los trabajos de
exploracin o explotacin si no se cuenta con el permiso previo del propietario del terreno
superficial, debiera incorporarse un prrafo que expresamente seale que en el caso de
comunidades campesinas esa licencia debe efectuarse conforme a las normas vigentes sobre
enajenacin de tierras comunitarias, bajo la responsabilidad del Gobierno o la entidad que


75

especficamente tiene como funcin supervisar el cumplimiento del Convenio 169 y, en acciones
coordinadas con las comunidades interesadas.
Quinto.- En cuanto a la modificacin del Art. 35 del Reglamento de Procedimientos Mineros que
la propuesta del MEM sugiere, es de nuestro parecer que en cuanto a los estudios de impacto
ambiental que la norma exige a las empresas concesionadas, debiera establecerse: a) la
obligacin del Gobierno, o de la entidad que corresponda, de velar porque dichos trabajos se
realicen en cooperacin con los pueblos o comunidades involucradas y, b) el compromiso de
que los resultados de esos estudios sern considerados criterios fundamentales para el
desarrollo del proyecto.
Por ltimo, las modificaciones que se sugieren sobre el Reglamento de Procedimientos Mineros
debieran evitar presentar a las empresas titulares de las concesiones mineras como actores
omnipotentes que tienden a sustituir al Estado en sus obligaciones y en las polticas que
conduzcan al mejor desarrollo de los pueblos, al dilogo sostenido con estos y a la
implementacin de adecuados mecanismos de prevencin y resolucin de conflictos.
La confusin hasta ahora, lamentablemente patrocinada por el propio gobierno; entre el papel
que le corresponde a este frente a los ciudadanos y, la responsabilidad social de las empresas,
slo ha conducido a debilitar el Estado de Derecho y poner en riesgo las polticas de inversin
que potencialmente pueden financiar mejores condiciones de desarrollo humano, pero sobre
todo, ha enfrentado innecesariamente a sectores importantes de nuestra sociedad con quienes
han asumido la responsabilidad de representar a todos los ciudadanos del pas.
Ojal que, a diferencia del ao 2003 en que se hace la primera modificacin del Reglamento de
Procedimientos Mineros (DS 042-2003-EM) sin considerar el Convenio 169 firmado diez aos
atrs, esta vez teniendo frescos los sucesos de Bagua de Junio pasado, se incorporen
plenamente los principios y derechos all prescritos, los mismos que tienen que ser
obligatoriamente aplicados y defendidos por el gobierno. De otro modo, habr razn para
pensar que el gobierno no ha aprendido la leccin.



















76

8. Para consultar a los pueblos indgenas: Es necesaria una ley?
Quorum, 26 de julio 2009
El Poder Ejecutivo y el Congreso ante el Derecho de Consulta

Desde el ao 1995, fecha a partir de la cual entr en vigencia el Convenio 169 sobre pueblos
indgenas y tribales, existen por lo menos dos cuestiones que destacan respecto de lo ocurrido
con este tratado. Por un lado, no han habido seales claras y sistemticas por parte del Poder
Ejecutivo para asumir las obligaciones que le corresponden en su aplicacin y, por otro lado, no
obstante que desde el Congreso de la Repblica se reclama por los derechos de los pueblos
indgenas, los diferentes grupos que lo componen, no se han puesto de acuerdo para desarrollar
iniciativas que permitan llevar adelante los objetivos que se persiguen con el citado Convenio.

En efecto, como es evidente, el Poder Ejecutivo no slo ha incumplido con la obligacin de
asumir la responsabilidad que le compete en la proteccin de los derechos de los pueblos
indgenas, sino que adems, un derecho fundamental como el de la Consulta, lo ha eludido ms
de una vez, ocasionando un creciente ambiente de conflictividad social.

En el Congreso, los diferentes grupos parlamentarios, en lugar de buscar el consenso para
adaptar la legislacin vigente a lo que manda el Convenio, han buscado y debatido iniciativas
que, lejos de facilitar su aplicacin, la obstaculizan. As, desde el ao 2003, diversos Congresistas
o bancadas parlamentarias se han dado a la tarea de presentar proyectos de ley para normar el
derecho de consulta que les asiste a los pueblos indgenas (Comunidades o pueblos andinos y
de la selva principalmente) en el errado entendido de que aquel debe ser aplicado a travs de
una ley que, a su vez, debe ser reglamentada previa consulta con sus destinatarios
69
.

En este contexto, si bien es cierto no han prosperado estas iniciativas, la insistencia en las
mismas contribuye a generar la presuncin de que mientras no haya una ley con su respectivo
reglamento, no existe la obligacin de que los diferentes poderes del Estado y rganos de
gobierno apliquen lo prescrito por el Convenio 169, en especial el derecho de consulta.

La Posicin de la Defensora del Pueblo

Ante esta situacin la Defensora del Pueblo ha sabido llamar la atencin del Gobierno respecto
del modo en que, a pesar de la vigencia de este Convenio, no cumple con sus responsabilidades
en la aplicacin del mismo y en particular en la defensa de los derechos que all se les reconocen
a los pueblos indgenas. Es as que no ha dudado en demandar al Poder Ejecutivo ante el Tribunal
Constitucional por dictar leyes que, afectando a las comunidades o pueblos indgenas, no haban
sido previamente consultadas con estos, asumiendo implcitamente el criterio de que este
derecho, el de consulta, no requiere de una ley o reglamentacin especial por ser parte de los
derechos fundamentales que obligan, sin mayores mediaciones, a que el Estado los reconozca y
aplique.


69
El primer proyecto sobre el derecho de consulta fue presentado en el ao 2003 por el Congresista Eduardo
Salguana. Posteriormente, en los aos 2006 y 2007 grupos parlamentarios pertenecientes a UPP y el Partido
Nacionalista han presentado los proyectos de ley signados con los nmeros 413, 427 y 2016. Vase: CONGRESO DE
LA REPBLICA. Proyectos de Ley. Primera Legislatura Ordinaria 2007. Expediente del Proyecto de Ley N 02016
Ley del Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indgenas u originarios reconocidos en el Convenio 169 de la OIT.
Lima. Consulta: 08/01/2014. http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf


77

Al respecto, cabe precisar que la Defensora del Pueblo, en la demanda de inconstitucionalidad
del Decreto Ley 1064 sobre el rgimen de tierras, sostiene que el mencionado dispositivo "afecta
indebidamente el derecho a la identidad cultural de los pueblos indgenas toda vez que, vulnera
sus derechos fundamentales a la propiedad de sus tierras y a la consulta", sealando ms
adelante que "la obligacin de los Estados de consultar a los pueblos indgenas est firmemente
asentada en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos"
70
. En otras palabras y
considerando lo que hemos resaltado, la Defensora advierte claramente que el derecho de
consulta a los pueblos indgenas no requiere de una ley y mucho menos de un reglamento de la
misma.

A pesar de ello, este organismo asume que es necesaria una ley para normar la aplicacin del
Derecho de Consulta. As lo plantea al opinar sobre los proyectos de ley que no prosperaron en
el Congreso de la Repblica presentando a continuacin un proyecto de "Ley Marco" que, en
trminos de la Defensora, busca "facilitar el ejercicio del derecho de consulta de los pueblos
indgenas, consagrado en el Art. 6 del Convenio 169..."
71
.

Desde luego, en el marco del actual Congreso, slo servir para animar un debate infructuoso
que ahondar la idea de que falta una ley y su reglamento para que los poderes del Estado y los
diferentes rganos y niveles de gobierno cumplan con proteger y aplicar el derecho de consulta
que legtimamente reclaman las comunidades o pueblos andinos y amaznicos principalmente.

El Derecho de consulta requiere de una ley marco?
Sin duda, la actuacin contradictoria de Defensora del Pueblo en este asunto deja nuevamente
la duda de si el Derecho de Consulta puede ser ejecutado sin la mediacin de una ley. En nuestra
opinin, las experiencias de aplicacin de este derecho dentro y fuera de nuestro pas indican
que no es necesaria una ley marco y ni siquiera la suscripcin del Convenio 169 en forma
especfica para hacerlo valer. Veamos:
1. En el caso del Per, despus de los lamentables sucesos de Bagua en el mes de junio
pasado, el Gobierno, en particular el poder ejecutivo, se ha visto en la obligacin de
implementar un mecanismo -las mesas de dilogo-para cumplir con el derecho de
consulta demandado por los pueblos indgenas de la Amazona alrededor de los
decretos leyes que presumiblemente les afectaban. De este modo y en el marco del
reconocimiento y aplicacin del Convenio 169 se han derogado los dispositivos antes
aludidos y, a su vez, se estn tratando otros asuntos que son parte del Convenio 169.
No se ha requerido para este efecto de una ley ni de su reglamento y ms bien bajo esta

70
DEFENSORA DEL PUEBLO. Accin de Inconstitucionalidad N 017-09-PI/TC- Demanda de Inconstitucionalidad contra
el DL 1064 que aprueba el rgimen jurdico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario. 04/06/2009. Lima.
Consulta: 08/01/14. < http://www.defensoria.gob.pe/modul es/Downloads/documentos/demanda-04-06-09.pdf>
71
DEFENSORA DEL PUEBLO. Adjunta del Medio Ambiente, Servicios Pblicos y Pueblos Indgenas. Informe N 11-
2009-DP/AMASPPI-PPI El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indgenas. Opinin de la Defensora del Pueblo sobre
Dictamen recado en los proyectos de Ley N 413/2006-CR, 427/2006-CR Y 2016/2007-CR; que, en un texto sustitutorio
propone una Ley que regula el derecho de consulta previa a los pueblos indgenas, pendiente de evaluacin por el
Pleno del Congreso de la Repblica. Lima. Consulta: 08/01/14.
http://www.caaap.org.pe/archivos/Informe%20N%EF%BF%BD%20011-2009-DP-AMASPPI_PPI%20-
%20Comentarios%20al%20Dictamen%20de%20la%20Ley%20de%20Consulta.pdf . CONGRESO DE LA REPBLICA.
Proyectos de Ley. 06/07/2009. Proyecto de "Ley Marco del Derecho a la Consulta de los Pueblos Indgenas" presentado
por la Defensora del Pueblo, signado con el N 3370/2008. Consulta: 08/01/14. <
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf >



78

misma modalidad ya se est aplicando el derecho de consulta para atender los reclamos
de pueblos de la sierra sur del Per.

2. En el caso de Chile, donde la ratificacin del Convenio por parte del Congreso llev 17
aos de debate y consultas, el Tribunal Constitucional de ese pas, a propsito de una
demanda de un grupo de legisladores, estableci no slo la Constitucionalidad del
Convenio 169, sino que, adems, seal de modo categrico que el Derecho de
Consulta, desde el punto de vista jurdico, es autoejecutable, lo cual quiere decir que
por su contenido y precisin no requieren para su aplicacin de ningn "otro trmite
como fuente de derecho interno..."
72
. De este modo se evit que la promulgacin de
este Convenio por parte de la Presidenta Bachelet se hiciera con una declaracin
interpretativa que el Congreso haba aprobado
73
.

3. En el caso de Surinam, el pueblo de Saramaka denunci a su Gobierno porque a travs
de concesiones forestales, mineras y otras medidas estaba afectando sus propiedades y
sus condiciones de vida. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, no obstante
que el Estado de Surinam no ha suscrito el Convenio 169, basada en la Convencin
Americana de Derechos Humanos y en otros instrumentos jurdicos de nivel
internacional, dictamin que la explotacin de recursos en tierras de estos pueblos
deba hacerse previa consulta y consentimiento pues de otro modo se violaban, entre
otros, los derechos de propiedad. En buena cuenta, el derecho de consulta, asociado a
otros derechos, no requiere para su aplicacin de una ley especial ni siquiera del
Convenio tal como lo demuestra este caso.
En conclusin, el derecho vivo o, dicho de otra manera, la aplicacin del derecho de consulta
asociado al derecho de propiedad y de supervivencia de los pueblos culturalmente diferentes a
la sociedad con la que conviven, en ningn caso ha requerido de una ley y menos an de un
reglamento. No existe razn entonces para mantener e impulsar iniciativas que slo conducen
a crear un clima de confusin respecto de las obligaciones que tiene el Estado en relacin con el
Convenio 169.
Propuestas para avanzar en la aplicacin del Convenio 169
Considerando que desde el ao 1995 el Gobierno no ha cumplido con aplicar los aspectos ms
significativos del Convenio 169 y que, a su vez, ello ha provocado signos evidentes de
inestabilidad jurdica y social, ingobernabilidad incluida, lo ms adecuado y urgente en estas
circunstancias es, desde nuestro punto de vista, lo siguiente:
1 El Congreso de la Repblica y el Poder Ejecutivo, debieran emitir una declaracin pblica
donde se recuerde que es obligacin de todos los organismos del Estado, cualquiera
fuese su nivel, aplicar los derechos y disposiciones previstas en el Convenio 169 a favor
de los pueblos indgenas ajustando el diseo y evaluacin de sus polticas con esta
finalidad.

72
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE CHILE. 2000. Sentencia Rol N309 Requerimiento Formulado por Diversos
Diputados para que el Tribunal Resuelva la Constitucionalidad del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en
Pases Independientes, adoptado por la OIT el 27 de Julio de 1989, de acuerdo al Art. 82 N de la Constitucin Poltica
de la Repblica. 04/08/2000. Vase: CENTRO DE POLTICAS PBLICAS. Consulta: 08/01/14.
<http://www.politicaspublicas.net/panel/jp/678-sentencia-tribunal-constitucional-rol-309-agosto-2000.html>
73
EL MORRO COTUDO. Diario Ciudadano de Mi Voz. 16/08/08. Consulta: 08/01/14.
<http://www.elmorrocotudo.cl/admin/render/noticia/17706>


79

2 El Congreso debiera delegar en el Poder Ejecutivo facultades para que INDEPA se
constituya en el organismo que de forma transversal, es decir presente en todos los
sectores y niveles de gobierno, promueva, supervise y aplique el Convenio 169. Esas
mismas facultades, a su vez, deben servir para reformar las leyes que, como las de
comunidades campesinas y nativas y las que tienen que ver con la explotacin de
recursos naturales principalmente, no se ajustan a los mandatos de aquel instrumento
jurdico.
3 El Poder Ejecutivo debiera dar una directiva u otra que norma que obligue a los
Gobiernos Regionales y diversos sectores, en especial los relacionados con sus medios
de vida, a establecer mecanismos de participacin y cooperacin con los pueblos
indgenas a fin de que estos tengan la posibilidad de establecer sus prioridades de
desarrollo y el mejor modo de mejorar, entre otros, sus estndares de salud, educacin,
formacin profesional, etc.
Desde luego, el segundo y tercer punto no podran prosperar si acaso el Gobierno no establece
de modo sistemtico, y consecuentemente con los principios del Convenio 169, formas de
cooperacin con los representantes de los pueblos indgenas.

































80

9. 2010: Escenario Probable para las Inversiones
Minero- Energticas

Quorum, 24 de diciembre de 2009

Los deseos de paz y la realidad

Es tradicional que por las fiestas de navidad y el advenimiento de un nuevo ao, todos renueven
un viejo deseo de la humanidad: alcanzar la paz y el desarrollo para hacer realidad sus ms caras
utopas. Felizmente la historia nos viene mostrando que, no obstante, las adversidades a las que
se enfrentan frecuentemente estos anhelos, los hombres y mujeres del mundo no han dejado
de persistir en la bsqueda de los caminos que garanticen avanzar en favor de los mismos.
La realidad del Per no es ajena a estas circunstancias, no slo porque la poltica econmica
instaurada desde la dcada de los 90 no ha logrado vencer, en la medida de lo deseable, la
pobreza y la exclusin, sino porque, adems, una de sus herramientas -la promocin de las
grandes inversiones en la explotacin de nuestros recursos naturales- lejos de darse en un clima
creciente de paz social, ms bien tiende a convertirse en el principal motivo de conflictos sociales
generando un ambiente adverso para que la inversin juegue el papel que le corresponde en el
logro del desarrollo humano y la ansiada paz social.

En esta perspectiva, consideramos necesario hacer una breve reflexin sobre los hechos que a
nuestro juicio marcan el probable escenario social del ao que se inicia maana y nuestra firme
esperanza en que cambios significativos en la atencin de los denominados asuntos socio-
ambientales, por quienes directa o indirectamente son protagonistas de los mismos, permita
que las contradicciones que hoy se advierten alrededor de las inversiones en el sector minero-
energtico se conduzcan dentro de condiciones que hagan compatibles la diversidad de
intereses y, desde luego, la posibilidad de encontrar en nuestra compleja realidad multicultural
un camino ms firme para alcanzar los objetivos que como nacin todos, de una manera u otra,
nos hemos propuesto.
Hechos que marcan el probable escenario del ao 2010.

Los sucesos de Bagua.-

En junio del presente ao, con la terrible secuela de 34 muertos y un desaparecido, los sucesos
de Bagua demuestran no slo el predominio de la confrontacin como la forma en que tienden
a resolverse o atenderse los conflictos socio-ambientales, sino tambin el modo en que el
Gobierno hierra democrticamente en el tratamiento de las minoras no slo electorales, sino
tnicas. Dentro de este mismo cuadro, los pueblos indgenas han notificado la defensa a ultranza
de sus derechos, entre otros, el que tienen sobre los territorios que ocupan amparndose en
preceptos Constitucionales y en el Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales.
Sin duda, las inversiones hidrocarburferas y por extensin las mineras y energticas en territorio
de comunidades amaznicas o andinas tendrn que enfrentar un proceso mucho ms difcil que
el que han tenido hasta hoy, ms an si se toma en cuenta que conforme al Convenio antes
indicado y las normas que prevn la inversin en territorio de comunidades andinas o nativas,


81

el permiso para uso de las tierras comunales requiere ya conocidos procesos de consulta y,
adems, lograr la aprobacin de los 2/3 de los integrantes de esos pueblos.
Con esta valla vigente, levantada y sostenida por un movimiento que cuenta con importantes
redes sociales a su favor en medio de un ambiente confrontacional, difcilmente se puede pensar
en un terreno muy promisorio para nuevas y mayores inversiones.

La violencia en el Proyecto Ro Blanco (Majaz).-

Confirmando el clima de confrontacin que se encuentra detrs de los grandes proyectos sobre
todo mineros e hidrocarburferos, en noviembre y diciembre del ao que culmina, el proyecto
Ro Blanco ubicado en la sierra de Huancabamba-Piura, fue escenario de nuevos sucesos de
violencia; en uno de ellos murieron tres trabajadores de la empresa Ro Blanco Copper y, en el
otro, dos campesinos integrantes de la Comunidad de Segunda y Cajas.

Ambos hechos son parte de una historia de sucesivos y progresivas confrontaciones que desde
el ao 2004 enfrentan al proyecto minero con las comunidades de Yanta y Segunda y Cajas y
una serie de actores que en diversos niveles apoyan un movimiento contrario a las actividades
mineras en la sierra de Piura y que, renuentes a cualquier dilogo o negociacin, no tienen
reparo alguno en sostener que la minera es equivalente a la muerte.

Lamentablemente, la conducta de los titulares del proyecto frente a los problemas presentados
no ha contribuido a generar un ambiente de distensin y ms bien, a pesar de los esfuerzos de
la nueva administracin (Consorcio Chino ZIJIN) por revertir esta situacin, las condiciones,
como es obvio, se han agravado.

Ahora, este conflicto ha devenido en un nuevo caso emblemtico para quienes desde diversas
tendencias objetan la presencia de la gran minera. Aqu se resume el diverso contenido poltico
que tienen los denominados conflictos socio-ambientales y su entroncamiento con las
percepciones de orden cultural que surgen de las diferencias entre la poblacin andina y la que
es ajena a esta.

Dentro de este cuadro, la extrema debilidad del Estado para cautelar los derechos de las
comunidades y promover su desarrollo permite avizorar que la oposicin a las grandes
inversiones en el campo de la minera y los hidrocarburos se mantendrn pero, con una fuerza
superior a la que se obtuvo para paralizar y dejar de lado el Proyecto Manhattan. Las
consecuencias son previsibles; duro y trascendental revs para la poltica de inversiones en el
campo de la gran explotacin de minerales, aumento de la minera informal o ilegal con graves
consecuencias para el medio ambiente y la vida humana y, en esa zona, crecimiento del
narcotrfico (amapola), frente a la imposibilidad de que la agricultura pueda satisfacer las
aspiraciones para salir de la pobreza y la pobreza extrema que afecta principalmente a la
poblacin andina.

Problemas con la Inversin Hidroelctrica en Inambari.-

Estando por concluir el estudio de impactos de la Hidroelctrica de Inambari en el valle del
mismo nombre ubicado entre Madre de Dios y Puno, ya se vienen produciendo una serie de
movimientos que anuncian problemas para el desarrollo de este y otros proyectos similares en
la selva del pas. Por lo pronto la posicin manifiesta de algunos sectores contra los posibles
efectos sociales y ambientales ya se han hecho conocer de manera violenta por pobladores de


82

San Gabn que en la primera quincena de diciembre tomaron el puente de Inambari, felizmente
sin consecuencias que lamentar luego del desalojo que hiciera la polica.

No obstante, los cuestionamientos que se vienen haciendo a este proyecto y teniendo en cuenta
las experiencias que se vienen dando en este tipo de inversiones en la selva, no sera extrao
que pasen a formar parte de movimientos que, de modo similar a los ya descritos, generen un
ambiente social que obstaculice el necesario dilogo que debe preceder al desarrollo de tan
importantes obras.

El Gobierno, las mesas de dilogo, prejuicios y trabas.-

Ciertamente, no todo es sombro. Aunque de modo improvisado, con muchas deficiencias y
luego de agravarse los conflictos, se han venido imponiendo las denominadas mesas de dilogo
con el objeto de que se cumplan mnimas condiciones para llegar a soluciones negociadas que
deben abrir el camino para que en lo sucesivo, sobre todo la actuacin del Estado en relacin
con los derechos de las comunidades, las negociaciones se haga bajo firmes principios
democrticos como el que se prev con la consulta.
Esta tendencia, positiva para el desarrollo humano garantizando los derechos de las
comunidades andinas y nativas, aparte de sus notorias debilidades, tiene ante s dos tipos de
trabas que conviene sealar; por un lado, no cesa el espritu confrontacional con el que se
enfrentan los diversos problemas del pas tanto as que, a raz de la investigacin sobre los
sucesos de Bagua, ya se habla de "curas rojos" para referirse a miembros de la iglesia catlica
que conforme a su doctrina apoyan los movimientos favorables a los derechos de los pueblos
indgenas.
Por otro lado, la mentalidad legalista de importantes rganos del Estado persisten en la idea de
normar mediante una ley el derecho de consulta, no obstante que tal proceso, previsto en el
Convenio 169, es un tipo de disposicin jurdica que por sus caractersticas es autoejecutable o
de aplicacin inmediata
74
.
En consecuencia, el panorama del ao 2010, si bien econmicamente puede presentarse
promisorio; poltica y socialmente, la dinmica del movimiento del que son protagonistas
principales las comunidades campesinas y nativas, legitimado por el Convenio 169 y nuestra
Constitucin, aparece como una "guerra avisada,.... En estas condiciones lo ms sensato es
propiciar y fortalecer el dilogo e institucionalizar el respeto a los derechos de las comunidades
abonando el camino que nos acerque con mayor seguridad a los objetivos de desarrollo humano
y paz social.
Una propuesta de cambio para el 2010
En el tema que examinamos, la suerte de las grandes inversiones minero-energticas en el
desarrollo del pas y la conquista de mejores condiciones sociales, slo se pueden mejorar si se
dan pasos que tiendan a lograr una mejor relacin entre el Gobierno, las empresas interesadas
en invertir en nuestro pas y los sectores ms vulnerables frente a la explotacin de nuestros
recursos naturales; las comunidades andinas y de la selva en cuyos territorios tienden a ubicarse
esas riquezas.

74
Vase el artculo anterior: Para consultar a los pueblos indgenas es necesaria una ley?


83

Cules son esos pasos? Para nosotros, tanto en el corto como en el largo plazo, la anhelada paz
social y el desarrollo del pas, por lo menos en el campo del sector minero-energtico, requiere
de lo siguiente:
1 Que los poderes del Estado y los diversos niveles de gobierno se pongan de acuerdo para
llevar adelante y de modo inmediato la proteccin de los derechos que el Convenio 169
establece a favor de las comunidades campesinas y nativas. En este contexto, tres
seales seran muy favorables para generar un ambiente favorable al dilogo entre las
partes:
c) La constitucin con carcter transversal del o los organismos que por parte del
Estado se haran cargo de la defensa de los derechos de las comunidades o
pueblos indgenas en coordinacin con sus legtimos representantes;
d) que en el proceso que siguen los diversos proyectos de inversin, el Gobierno
Central o quien lo represente, contrariamente a lo que hoy ocurre, acte
coordinadamente con las comunidades que pudieran ser afectadas a fin de que
programen con ellas los procesos de consulta y el estudio de los probables
impactos que podran afectar los intereses de estos pueblos y;
e) que se modifiquen las normas sobre canon y regalas a fin de que los beneficios
de las grandes inversiones lleguen directamente y en primer lugar a las
poblaciones ms afectadas atendiendo sus prioridades de desarrollo.
2 Que, los dirigentes de las comunidades, las comunidades mismas y las redes de actores
sociales que apoyan la defensa de los derechos de estos pueblos y, a su vez, los derechos
ambientales, contribuyan al dilogo, al desarrollo de la debida informacin y discusin
sobre las consecuencias reales de cada proyecto evitando que prosperen los grupos que
notoriamente se niegan al dilogo provocando situaciones de violencia que a las finales
no favorecen a la poblacin pero si les otorgan rditos polticos frente al poder local,
regional o nacional.
La iglesia catlica, involucrada en las redes sociales que apoyan los movimientos de los
pueblos indgenas de la sierra y la selva puede jugar un papel protagnico en el
desarrollo de una cultura de paz que ayude eficazmente a forjar estrategias en la que
los diferentes protagonistas de los conflictos aprendan a escucharse y llegar a acuerdos
razonables dentro de un concepto de desarrollo que privilegie el factor humano.
3 Que, los medios de comunicacin, sobre todo en el nivel local y regional donde se dan
las grandes inversiones, sin que se afecte el derecho a la informacin y a la libertad de
opinin, conocedores de su influencia, traten de ser lo ms objetivos en el tratamiento
de los problemas derivados de la gran inversin y que en lugar de tomar partido a favor
de una u otra mirada confrontacional, coadyuven, junto con otros importantes actores
a una reflexin y anlisis exhaustivo de cada proyecto contribuyendo a decisiones cuyas
consecuencias sean favorables al desarrollo de sus pueblos y no a intereses personales
o de grupo.
4 Que, las empresas interesadas en la inversin minera, hidrocarburfera y energtica,
considerando las implicancias del Convenio 169, ajusten su polticas de responsabilidad
social, incluidas las estrictamente ambientales, a lo que obliga el citado Convenio y,
como muestra de ello, se solidarice con aquellas organizaciones o movimientos que en
este aspecto reclaman una mayor presencia del Estado para salvaguardar los intereses


84

y derechos de las comunidades sin perjuicio de que la inversin, dentro del actual marco
legal, cumpla su cometido en materia de desarrollo.
Esto sera una buena seal para ir cambiando el escenario confrontacional que se organiza
alrededor de las principales inversiones en el sector minero - energtico, pero otra seal
inmediata que podra cambiar este panorama es que los esfuerzos que hacen las empresas por
promover el desarrollo local responda, tal como manda el Convenio 169, a las prioridades que
cada pueblo de manera autnoma se fija para su desarrollo. En este sentido, privilegiar las
relaciones con las comunidades para planificar su desarrollo puede, en medio de las diferencias
entre unos y otros, generar un clima de tolerancia, respeto mutuo y solidaridad como parte de
una cultura de paz.
Es probable que esto suene a utopa, pero si observamos objetivamente como crecen las
tendencias a favor del dilogo y del fortalecimiento de los mtodos democrticos frente a las
formas autoritarias, estas propuestas son realizables y, adems, necesarias para la seguridad no
slo jurdica sino tambin social que requiere la inversin como parte del desarrollo de cualquier
pas, ms an si de por medio nos ratificamos en nuestros buenos deseos de paz y desarrollo
con ocasin de esta navidad y el nuevo ao.
































85

10. Para que nunca ms vuelva a suceder: A propsito
del Informe de la OIT sobre el Convenio 169 en el Per

Quorum, 23 de marzo del 2010

La trascendencia nacional e internacional que alcanzaron los hechos de Bagua en junio del 2009
han motivado que el Informe 2010 de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y
Recomendaciones de la OIT respecto del cumplimiento, por el Gobierno del Per, del Convenio
169 est claramente marcado por la gravedad de este conflicto y, por la necesidad de definir, en
el marco de aquel, una serie de recomendaciones que debieran evitar nuevos actos de violencia
generando ms bien un clima de confianza y respeto mutuo a fin de armonizar las polticas del
gobierno, sobre todo en materia de inversiones minera e hidrocarburfera, con los derechos que
la Constitucin y el citado Acuerdo reconocen a los pueblos indgenas
75
.

En lo que sigue y considerando el buen propsito y la perspectiva que encierra el ttulo del
Informe Final que hizo la "Comisin Especial para Investigar y Analizar los Sucesos de Bagua";
"PARA QUE NUNCA MAS VUELVA A SUCEDER" comentamos brevemente las principales
recomendaciones de la OIT para el ao 2010.

1 Investigar de modo eficaz e imparcial los acontecimientos de Bagua en Junio del 2009.-
Esta recomendacin de la CEARC tiene como objetivo generar un ambiente de confianza que
permita instaurar un dilogo fructfero entre el Gobierno y los pueblos indgenas de la Amazona.
A estas alturas es obvio que la Comisin Especial que se nombr para investigar estos sucesos
ha fracasado, a nuestro parecer por una razn fundamental; sus integrantes, representantes del
Gobierno y de los pueblos indgenas principalmente, no estn en las mejores condiciones para
hacer un examen imparcial pues, han sido parte del conflicto.
El hecho concreto es que esta Comisin se ha escindido. Su Presidente ha objetado, no sin razn,
que la redaccin final del Informe que se elabor no rene la objetividad que el caso requera
para plantear las posibilidades de reconciliacin y el inicio de un nuevo dilogo entre el Gobierno
y los representantes de los pueblos indgenas de la Amazona.
76

Lo ms adecuado en este caso es que el Gobierno y los representantes de los pueblos indgenas
definan un mecanismo de formacin de una nueva Comisin cuyos integrantes no sean parte de
quienes intervinieron en este conflicto. Slo desde fuera de los protagonistas, con

Con la colaboracin de Antonio Ros Rodrguez

75
El concepto de pueblos indgenas es utilizado con el mismo sentido que se le da en el Convenio 169
comprendiendo en ello a los pueblos que en el Per, antes del rgimen colonial, habitaban este territorio y que , no
obstante carecer de la denominacin de indgenas, renen las caractersticas que seala el citado Acuerdo.
76
Vase al respecto del Informe Final de la Comisin Especial para investigar y analizar los sucesos de
Bagua publicado en la pgina WEB de la PCM. All aparecen las observaciones del Presidente de la
Comisin y, de hecho es notable la falta de consistencia entre la cronologa de los hechos y el anlisis que
se hace de los mismos para encontrar las causas del conflicto. Esto ha conducido a que la Comisin llegue
a Conclusiones y Recomendaciones distanciadas o contradictorias que mantienen el fondo de la
confrontacin que dio lugar a los hechos de Bagua. Vase: SERVINDI. Consulta: 09/01/14. <
http://servindi.org/pdf/Informe_final_de_la_commision_especial_sucesos_de_agua.pdf>


86

personalidades de reconocido solvencia profesional y moral, es posible acercarnos a la verdad y
a propuestas de conciliacin duraderas.
2 Trabajar el Proyecto de ley marco de los pueblos indgenas en consulta con los pueblos
indgenas y conforme al Convenio 169.-
Dentro de la obligacin gubernamental de ir adecuando la legislacin y las prcticas de gobierno
a lo que se dispone en el Convenio 169, se ha presentado una Memoria en la cual se informa
sobre un Proyecto de Ley Marco de los pueblos indgenas.
Al respecto la CEACR expresa la necesidad de que se defina con claridad a quienes alcanza el
citado Convenio, estableciendo conforme a ste los derechos que los pueblos indgenas tienen
no slo sobre la tierra que poseen u ocupan, sino tambin sobre aquella que pudieran haber
perdido. Por otra parte, sealan la necesidad de que se tome en cuenta muy especialmente los
Arts. 2, 6, 7 y 15 sin obviar la coordinacin y la participacin de las instituciones representativas
de los pueblos indgenas en este proceso.
En nuestra opinin y en las actuales circunstancias, la forma ms eficaz de ir adecuando nuestra
legislacin al Convenio 169 es a travs de la facultad que tiene el Poder Ejecutivo para normar o
reglamentar a travs de Decretos Supremos las leyes existentes. En este caso, siendo el
Convenio un instrumento jurdico con rango de ley, bien podra ser normado por el Poder
Ejecutivo, coordinando con las instituciones representativas de los Pueblos Indgenas, siempre
en consulta con ellos, la dacin de un Decreto Supremo que aborde los temas y Artculos que la
CEACR sugiere.
De este modo, se ganara tiempo por la existencia de menos interlocutores de los que habra
para un proyecto de ley que en el Congreso, podra ser frustrante, pero adems, se tendra un
instrumento flexible y sujeto a rpidas correcciones sin caer en el detallismo y las mayores
dificultades procesales del trabajo parlamentario.
3 Un organismo y un plan de accin coordinado con los pueblos indgenas para la aplicacin
sistemtica del Convenio.-
Sin duda la falta de una aplicacin sistemtica del Convenio, cuestin que se arrastra desde el
ao 1995, es la observacin ms dura que se le hace al Gobierno y la nica forma de enmendarlo
es a travs de un Plan de Accin que, conforme a aquel , debe ser realizado en coordinacin y
con la cooperacin de los pueblos indgenas y, desde luego a travs de la entidad que en
representacin del Estado sea el organismo encargado de administrar los programas
relacionados con la aplicacin del Convenio.
Respecto de esto ltimo cabe destacar la atinada observacin del CEARC en el sentido que la
proliferacin de rganos para tratar la problemtica indgena (mesas de dilogo) debilita las
posibilidades de un dilogo sistemtico en el cual se puedan garantizar acuerdos conforme a las
demandas y derechos de los pueblos indgenas.
En este sentido, la propuesta de recreacin y reforzamiento del INDEPA como entidad
responsable para atender por parte del Gobierno lo concerniente a la aplicacin sistemtica del
Convenio 169, eliminando la aludida dispersin sera, junto con un Plan de Accin Ad-hoc, pasos
fundamentales para avanzar en la proteccin de los derechos de estos pueblos y su integracin
armoniosa a los beneficios y responsabilidades del desarrollo nacional.


87


4 Los procesos de Consulta y las normas del Ministerio de Energa y Minas
Sin duda uno de los temas que suscitan mayor conflicto en la aplicacin del Convenio 169 es el
que corresponde a la obligacin del Gobierno de consultar a los pueblos indgenas las medidas
administrativas o legales que puedan afectar sus territorios y de modo consiguiente su vida y
prioridades de desarrollo.

En esto cabe especial responsabilidad al Ministerio de Energa y Minas al desarrollar
mecanismos de consulta que no satisfacen lo que exige el Convenio 169 y que adems, como es
obvio, han dado pie a un movimiento adverso a la poltica en materia de inversiones en minera,
hidrocarburos y energa en la Amazona y la regin andina.

Lo mejor sera que esas normas, en coordinacin con los representantes de los pueblos
indgenas se hagan con arreglo a lo que dispone el Convenio, buscando bajo mecanismos
flexibles y de buena fe los consensos necesarios para que los grandes proyectos de inversin se
realicen resolviendo de modo concertado los asuntos que resulten controversiales.

5 Suspender exploracin y explotacin de recursos naturales en tanto no se asegure
participacin y consulta con pueblos que podran o son afectados por estas actividades.

Esta solicitud de la CEACR es coherente con sus facultades y con el examen que hace del
cumplimiento del Convenio tras los sucesos, todava recientes, de Bagua. No se puede seguir
una poltica de inversin en territorios que pertenecen o poseen los pueblos indgenas
desconociendo sus derechos. Esto slo puede conducir al agravamiento de los conflictos sociales
cuya expresin ms dura hasta hoy, han sido los sucesos de junio del 2009. Sin embargo,
polticamente una suspensin de esas actividades en proceso, lejos de acercarnos podra
agudizar los problemas que en esta materia ya tiene el pas.

Ms bien, lo que el Gobierno tendra que hacer es cambiar de modo inmediato todos aquellos
aspectos que resultan controversiales en el desarrollo de la inversin, en especial lo que se
refiere al trato democrtico que va la consulta y el respeto a sus prioridades de desarrollo
reclaman los Pueblos Indgenas considerando que el problema empieza en el proceso de
concesiones y contina en las etapas de exploracin y explotacin de los recursos naturales.

Reconociendo estas especificidades y la finalidad ltima de los procesos de consulta, arribar a
acuerdos consensuados con las comunidades o pueblos indgenas, habra mayores garantas
para que la inversin progrese fomentando el desarrollo de estos ltimos conforme a sus
particularidades culturales y sus legtimas prioridades.

6 Garantizar que los pueblos afectados por las actividades de exploracin o explotacin de
los recursos naturales reciban adecuada indemnizacin y participen de sus beneficios.

Un problema mayor de las actividades extractivas, corresponde al hecho de que los pueblos
indgenas, a pesar de la existencia del canon, las regalas y otros mecanismos previstos para que
estos obtengan parte de los beneficios que produce la explotacin de los recursos minerales o
de hidrocarburos, estos no llegan a los mismos o no logran ser significativos para impulsar sus
prioridades de desarrollo.



88

Sobre este particular, habra que revisar las normas sobre canon y regalas de modo que la
proporcin que corresponde a las comunidades o pueblos indgenas sean usados
autnomamente por estas, recibiendo en las situaciones a que hubiera lugar el apoyo y la
cooperacin del Estado o de otras entidades que ellos mismos decidan.

De otra parte, los procesos de indemnizacin, compensacin u otros que correspondan a los
daos o impactos que puedan producir estas actividades deben regularse de modo tal que las
valorizaciones se efecten conforme a mtodos cientficos, en cooperacin con las
comunidades, estableciendo bases de negociacin que garanticen acuerdos equitativos.

7 Educacin para eliminar prejuicios sobre los pueblos indgenas cubiertos por el Convenio.

Quizs este sea el punto ms trascendental propuesto por la CEACR, el problema que subyace
al conflicto entre los pueblos indgenas y el o los gobiernos del pas, no es slo poltico, es
tambin de orden tnico y en este aspecto histricamente no nos hemos desprendido del todo
de nuestros prejuicios raciales o culturales respecto de los denominados pueblos indgenas.

La desvalorizacin de la cultura indgena, andina y amaznica no es nueva y, en ello tiene
especial responsabilidad nuestra clase poltica que, no slo carece de un discurso y una prctica
que favorezca la convivencia pacfica dentro de nuestra diversidad cultural, sino que adems
utiliza un lenguaje confrontacional que tiende a estimular el conflicto antes que el dilogo y la
posible armonizacin de intereses y puntos de vista.

En este sentido, bajo el concepto o el objetivo de eliminar prejuicios de orden cultural conviene
que nuestra clase poltica y los diversos actores sociales, ONG, Iglesia, organizaciones indgenas
etc., tomen con rigor la conveniencia de abrir las puertas a un dilogo intercultural, esto es un
dilogo respetuoso y comprensivo con quienes son diferentes, para poder generar un clima de
confianza en la perspectiva de una nacin que se dirige hacia la unidad dentro de la diversidad.

















89

II LA POLTICA MINERA Y LOS PRINCIPIOS DE SOSTENIBILIDAD:
RESISTENCIAS DEL GOBIERNO Y PROPUESTAS PARA EL DILOGO.

1. Propuestas sobre los estudios de impacto ambiental (EIA)

Quorum, 26 de mayo 2010
El 27 de Abril pasado el Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible (GDMDS) llev a cabo
un importante evento en el cual se expusieron distintos puntos de vista respecto del modo en
que podran ser mejorados los actuales estudios de impacto ambiental (EIA) en el sector minero;
fueron puestos en cuestin los aspectos normativos que rigen para este tipo de trabajos, la
forma en que se realizan y, a su vez, el modo en que se exponen y aprueban
77
.

Partiendo de nuestra experiencia y de lo que observamos respecto de la manera en que los EIA
se convierten en parte de los conflictos socio ambientales que afectan las actividades del sector
minero, consideramos pertinente contribuir al debate que ha abierto el Grupo de Dilogo,
GDMDS, alcanzando de modo muy breve nuestras principales ideas sobre este particular.

1.- Adaptacin de los EIA al Convenio 169.
Una cuestin que no debe postergarse por ms tiempo es la adaptacin de las normas y
procedimientos que se siguen en los EIA a lo que dispone el Convenio 169 sobre pueblos
indgenas. Esto, no slo porque es obligatorio desde que se ratificara el citado Acuerdo
Internacional en diciembre de 1993, sino porque es necesario para evitar que la naturaleza y
dimensin que vienen tomando los conflictos sociales sigan afectando las posibilidades de
mayor crecimiento econmico en un ambiente de razonable equilibrio entre los diferentes
intereses en juego.
De este modo, conforme al citado Convenio, la normatividad y los procedimientos que se utilizan
en los EIA aseguran la cooperacin y participacin de las instituciones representativas de los
pueblos indgenas, comunidades campesinas o nativas, se podr evitar las especulaciones que
abren el camino para percepciones negativas que luego son muy difciles de modificar y que
constituyen una variable fundamental en el desarrollo de los conflictos
78
.
Es ms, en virtud de la participacin de las comunidades o de sus instituciones representativas,
el conocimiento del modo en que finalmente se ha hecho el estudio determinando en qu
medida sus intereses no seran significativamente afectados o , en todo caso, la forma en que se
podran evitar o minimizar impactos negativos con las consiguientes compensaciones o
indemnizaciones a que hubiera lugar, deja la posibilidad de un dilogo de buena fe en el cual las
partes puedan finalmente ponerse de acuerdo sobre la pertinencia social y ambiental de un
proyecto sin dar lugar a posiciones confrontacionales.

77
GRUPO DE DILOGO-MINERA Y DESARROLLO SOSTENIBLE. 2010. EIAs y Participacin Ciudadana. Lima. Consulta:
1/02/14 http://www.grupodedialogo.org.pe/2010/04/28/eias-y-participacion-ciudadana-impostergable-debate-en-
segunda-reunion-del-gdmds/
78
ROS R. Antonio. p.cit.


90

Desde luego, la consulta bajo este contexto no sera ms que un proceso en el cual diversos
grupos de inters y actores sociales actuaran con respeto a la propiedad individual y colectiva,
a las costumbres de los pueblos y su biodiversidad frente a los requerimientos de una poltica
pblica que auspicia la inversin en la explotacin de las riquezas mineras en las que es prdigo
nuestro suelo.
2. La autoridad competente en materia de los EIA
Un tema donde hay grandes coincidencias desde diferentes puntos de vista es la necesidad de
que los EIA del sector minero sean normados, revisados y aprobados o desaprobados por el
Ministerio del Ambiente y no como ocurre hasta hoy, por el Ministerio de Energa y Minas. Este
sera un paso fundamental en el fortalecimiento de las polticas ambientales destinadas a
proteger la extraordinaria biodiversidad del pas y, desde luego, los derechos que tienen los
pueblos indgenas sobre los recursos naturales existentes en sus tierras
79
.
La creacin del Ministerio del Ambiente y luego el pase de las competencias de fiscalizacin
sobre las actividades minero energticas, hasta hace poco en poder del Ministerio de Energa y
Minas y luego de OSINERGMIN, a esta nueva institucin especializada es una pauta para
continuar en esta direccin, dejando que esta entidad sea el filtro tcnico que, desde su fase
inicial, disponga la forma en que deben realizarse los EIA, su supervisin y los requisitos que
deben cumplir para su aprobacin.
De este modo se evitara la percepcin segn la cual la realizacin y exposicin de los Estudios
de Impacto Ambiental slo se hacen con el objeto de cumplir con un requisito formal para
aprobar un proyecto minero, hidrocarburfero o energtico, dejando de lado el hecho que las
normas obligan a una evaluacin rigurosa sobre los efectos de un proyecto para aprobarlo o
desaprobarlo o en su defecto para determinar las condiciones en qu tcnicamente este sera
viable sin impactar de modo significativo y negativo sobre el medio ambiente y social.
Desde luego, una medida de esta naturaleza, al dar mayores garantas de objetividad e
independencia frente al inversionista, debilitar la percepcin segn la cual el Gobierno trabaja
slo a favor de las empresas sin considerar los aspectos ambientales y sociales que son
comprometidos por las actividades mineras y, de modo consiguiente, dar un mejor contexto
para la cooperacin, la participacin y las consultas que sean pertinentes con la poblacin o
pueblos involucrados en este tipo de proyectos.

3.-Los parmetros ambientales y sociales permisibles

Hay un esfuerzo importante por ir avanzado en la mejora de los "lmites mximos permisibles"
(LMP) que seran tolerables considerando las condiciones ecolgicas especiales que identifican
las diferencias mayores entre la costa la sierra y la selva y que tienen por propsito poner a buen

79
Textualmente el Art. 15 del Convenio 169-OIT prescribe lo siguiente: 1.Los derechos de los pueblos interesados a
los recursos naturales existentes en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el
derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos.
2. En caso que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos
sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras
a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en
qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos
existentes en sus tierras. Los pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los beneficios que
reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como
resultado de esas actividades.


91

recaudo las condiciones en que se desarrolla la biodiversidad propia de estas regiones
80
. No
existe en cambio o no conocemos de estudios que vayan determinando bajo qu parmetros se
evaluaran los lmites permisibles para los impactos que en materia econmica, social, cultural y
poltica pueden producir los proyectos de inversin en el sector minero.

Si se toma en cuenta que los conflictos socio ambientales son protagonizados por diversos
actores sociales, comunidades campesinas o nativas ms de las veces, no debieran desvincularse
los probables impactos ambientales de los impactos sociales y, en tal caso, habra que precisar
hasta qu punto los aspectos vulnerables de los pueblos que se encuentran, sobre todo en el
rea de influencia directa de los proyectos, podran ser afectados sin que se altere de modo
significativo y negativo sus estilos de vida, su economa o su cultura.

Esto ltimo resulta tanto o ms pertinente por la relacin ntima que, en especial en la sierra y
la selva del pas, existe entre la biodiversidad y los pueblos que siendo culturalmente distintos
al resto de la sociedad, no slo tienen conocimiento ancestral sobre el manejo de su medio
ambiente sino que, adems, conforme al Convenio 169 tienen derechos sobre el uso de esos
recursos. En esta medida, los avances que se vienen trabajando para mejorar los LMP en el
medio ambiente sern mucho ms consistentes si se integran a este esfuerzo la fijacin de los
lmites sociales en tanto el rea comprometida por la inversin se encuentra ocupada por algn
o algunos pueblos.

Slo de esta manera podremos preservar o garantizar de modo sostenido que el medio
ambiente se desarrolle en equilibrio con el medio social y ambos en similar armona con la
inversin minera.

4. Hacia un enfoque objetivo e integral de los EIA.

Aparte de los problemas de lenguaje y lo frondoso que resultan los EIA, consideramos
importante que se desarrolle un enfoque objetivo, imparcial que refleje, a su vez, de modo
integral los posibles impactos de los proyectos que son objeto de evaluacin. En este sentido, a
nuestro parecer es fundamental lo siguiente:

Evitar los sesgos que se atribuyen a estos estudios por el hecho de ser financiados
directamente por las empresas interesadas en sus proyectos. Ante esto habra que ver
un mecanismo por el cual se asegure la independencia de quienes hacen estos trabajos
y que los mismos, conforme a las reglas de toda investigacin eviten la interferencia de
prejuicios o creencias que conduzcan a un manejo e interpretacin parcializada de la
realidad.

Articular los aspectos que se conocen como estrictamente ambientales con los aspectos
sociales a fin de impedir una visin separada de los mismos propendiendo ms bien a la
comprensin y adecuada ponderacin de las relaciones existentes entre el medio social
y su medio ambiente. Esto contribuir a facilitar la revisin de los EIA en la medida que
una exposicin en la que se integra lo ambiental y social refleja mejor la realidad
cotidiana de los pueblos que se sienten afectados por un proyecto minero.


80
Se tiene conocimiento que desde el 2008 en coordinacin con CONAM, luego Ministerio del Ambiente, y otras
instituciones la Direccin General de Medio Ambiente del Sector Minero viene trabajando la actualizacin de los LMP,
lo mismo que PERCAN (Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Mineros del Per) desde el ao 2007.


92

Un enfoque objetivo e integral de los posibles impactos ambientales debe incorporar
los impactos acumulativos que ya se vienen produciendo en la misma zona por similares
proyectos u otras actividades de modo que en lugar de presentar slo los que produce
el proyecto, lo cual es una visin sesgada o parcial del problema, se presenten los reales
impactos del proyecto frente a la situacin existente.

Toda evaluacin de impactos debe ser cuantificada y ponderada a fin de mostrar de
modo grfico las dimensiones que estos podran tener sobre el medio ambiente y su
componente social para lo cual, dicho sea de paso ya existen mtodos que pueden ser
adaptados a nuestra realidad
81
. Esto facilitara el anlisis de costo beneficio y dara
mejores elementos de juicio para el dilogo y las resoluciones que finalmente deben
tomar las autoridades competentes.

La valoracin econmica de los impactos ambientales para lo cual existen mtodos que
incluyen a realidades con escaso desarrollo del mercado y que son especialmente
importantes para las medidas de compensacin y de indemnizacin que deben
desarrollarse para mitigar los probables impactos negativos de todo proyecto minero.
Esto permitir contar con una base objetiva que contribuya a acuerdos sostenibles con
las personas o pueblos afectados evitando o minimizando potenciales motivos de
conflicto.
Palabras finales: Entre el conflicto y el cambio necesario
Es posible que estas y otras propuestas dentro del dilogo que auspicia el GDMDS sean vistas
como una valla ms que; como en el caso de la aprobacin, por parte del Congreso de la
Repblica, de la Ley de Consulta, tiende a limitar el avance de las inversiones en el sector minero.
Es probable que esto sea cierto, pero hay que tomar en cuenta que ya existe ese problema por
la intensidad y amplitud que han tomado los conflictos sociales en los ltimos aos, gran parte
de los cuales han sido ocasionados por el incumplimiento del Convenio 169 y por las
percepciones que existen respecto del papel presuntamente sesgado del Estado, en especial por
el Ministerio del Sector
82
.

Por tanto, las modificaciones que deban hacerse a los EIA en los asuntos que hemos tocado
habra que verlos como una forma de atenuar los factores que vienen alimentando los conflictos
que de modo creciente obstaculizan las inversiones en el sector minero, ms an si estos
cambios son resultado, tal como propicia el GDMDS, de una discusin en la que participen
representantes del Estado, empresarios, ONG, dirigentes de comunidades o de los pueblos
involucrados, Consultoras, etc.

Esto asegurar una cuestin en la que todos estamos de acuerdo. Frente a un pasado no muy
lejano en que el sector minero fue ajeno a los impactos ambientales y sociales, hoy interesa que
estas inversiones, dentro de los principios de desarrollo sostenible aseguren mejores
condiciones de vida para las generaciones futuras.


81
CONESA F., Vicente. 1997. Gua Metodolgica para los Estudios de Impacto Ambiental. 4ta. Edicin. Madrid-Espaa.
Editorial Grupo Muni-Prensa. Consulta: 1/02/14. <
http://books.google.com.pe/books/about/Gu%C3%ADa_metodol%C3%B3gica_para_la_evaluaci%C3%B3n.html?id=
GW8lu9Lqa0QC&redir_esc=y. >
82
Vase la edicin del diario "El Comercio", Seccin "Economa y Negocios" correspondiente al 14 de mayo de 2010.



93

2. Sin aprobacin social: Es posible la sostenibilidad de la minera?

Quorum, 24 de diciembre 2010

Se va un nuevo ao y tal como sostuvimos al finalizar el ao 2009
83
, existen claros indicadores
de que la creciente inversin minera, lejos de darse en un clima de mayor armona, "ms bien
tiende a convertirse en el principal motivo de conflictos sociales, generando un ambiente adverso
para que la inversin juegue el papel que le corresponde en el logro del desarrollo humano y la
ansiada paz social."

Hechos recientes, como los que describimos lneas abajo, demuestran que lo afirmado no slo
confirma lo que ya se vea venir para el ao que termina, sino adems que quienes estn
involucrados en este escenario de conflictos alrededor de la minera no han hecho lo suficiente
para afianzar caminos de dilogo que cambien las condiciones en que estos se producen y
desarrollan. Veamos:

En suspenso Proyecto Ta Mara

El 22 de noviembre, pobladores de Cocachacra y Chucarapi en Arequipa inician un paro de
protesta frente a la posibilidad que se apruebe el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del
Proyecto Ta Mara y se autorice el inicio de sus operaciones. Como producto de este
movimiento, que incluye el rechazo a nuevas concesiones mineras otorgadas en esta zona, el
Gobierno se ha comprometido a la revisin del EIA del mencionado proyecto minero por
expertos internacionales asegurando que, de preverse impactos negativos y significativos sobre
el medio ambiente, no se dara la autorizacin que Ta Mara requiere para su puesta en marcha.

Los antecedentes en la conducta de la empresa titular del proyecto que dej abierta la
alternativa para usar agua del subsuelo, cuestin que produjo el mayor rechazo de la poblacin
desde su inicio, la conocida ausencia del Estado durante el proceso de gestacin del conflicto y,
desde luego, la desconfianza de las organizaciones sociales y sus dirigentes sobre la actuacin
del Gobierno Central y la Empresa, abonaron para que hoy este proyecto minero haya quedado
en una situacin de suspenso.

La Zonificacin Ecolgica y Econmica en Cajamarca

El 4 de diciembre, el Gobierno Regional de Cajamarca aprob la Zonificacin Ecolgica y
Econmica (ZEE) de la Regin como instrumento de ordenamiento y planificacin para fomentar
el desarrollo sostenible. Frente a ello y antes de su aprobacin el Grupo Norte, asociacin que
agrupa principalmente a las empresas mineras de la Regin
84
, la Cmara de Comercio y una
Universidad Particular, entre otras instituciones, se apartaron del proceso que condujo a la
mencionada ZEE por considerar que no se llevaba adelante de modo tcnico, sino poltico.

Por su parte, el Ministro del Ambiente, apenas enterado de esta noticia, declar su
disconformidad sobre esta resolucin del Gobierno Regional por considerar que ms haban

83
Vase en esta recopilacin el artculo: 2010: Escenario Probable Para las Inversiones Minero-energticas" del 24
de Diciembre del 2009.
84
El Grupo Norte est constituido por las siguientes compaas mineras: La Zanja, Yanacocha, Coimolache, Gold Fields
La Cima, Colquirrumi, Lumina Copper, Buenaventura, Anglo American Michiquillay; adems, por la Asociacin Los
Andes de Cajamarca, el Grupo Gloria, el Quinde Shopping Plaza, Piscifactora Pea y FONCREAGRO.



94

pesado prejuicios contrarios al desarrollo minero que criterios tcnicos, adelantando opinin
sobre lo que podra resolver en ltima instancia el Ministerio cuya direccin ejerce.

El nuevo Gobierno Regional, cuyo Presidente tiene una posicin crtica respecto de la minera
en Cajamarca es muy posible que apoye la ZEE ya aprobada con lo cual el conflicto entre el
Gobierno Regional, defendiendo sus atribuciones, no slo se extender en su relacin con el
Gobierno Central, sino tambin con las empresas mineras que se oponen a esta Ordenanza.

En este nuevo escenario, los esfuerzos de los ms grandes proyectos mineros que tras el GRUPO
NORTE se han venido involucrando, bajo una mirada estratgica, en el desarrollo sostenible de
Cajamarca
85
, al haberse apartado del proceso de ZEE promovido por el Gobierno Regional, se
debilitan y ms bien motivan un conflicto mayor con quienes desde la esfera poltica manejan
un enfoque distinto del desarrollo para Cajamarca.

Cancelacin de Proyecto de exploracin minera en Ancash

El 6 de diciembre, en Recuay, Ancash, se inicia una extensa y violenta manifestacin contra el
proyecto minero Huambo que iniciaba trabajos de exploracin en Catac afectando, segn
informan los manifestantes, la cuenca de Conococha. La forma en que el Ministerio de Energa
y Minas ha reaccionado, cancelando la licencia de exploracin que haba otorgado, pone de
manifiesto la forma errtica y puramente reactiva en que se conduce este sector animando con
ese proceder las percepciones que favorecen el rechazo de las inversiones en este campo.

Esperamos que la rpida adhesin del reelegido Presidente Regional al movimiento suscitado
alrededor de este proyecto, Huambo, ojal no sea el preludio de relaciones de conflicto con un
sector que a travs del canon y las regalas hace de Ancash una regin, por lo menos,
econmicamente privilegiada.

Qu est pasando? Qu podemos hacer?

Despus de ms de 15 aos del nuevo desarrollo de la actividad minera y asistiendo al
crecimiento de los conflictos sociales, asociados a su auge, nos preguntamos qu es lo que est
pasando con la inversin en el sector minero?:

Pensamos que no ha habido un buen manejo de la poltica en este campo y que, a pesar de
todos los cambios que se han exigido en el marco de la legislacin vigente, los gobiernos han
preferido mantener prcticas lesivas contra los derechos de participacin ciudadana en lugar de

85
El Grupo Norte viene avanzando en el desarrollo de infraestructura que genere "activos ambientales" sobre todo
para mejorar el aprovechamiento del agua por las cuencas en que sus proyectos tienen influencia. As, Yanacocha ha
convertido un tajo, producto de sus operaciones, en un reservorio de agua que permite optimizar el uso de este
recurso por las poblaciones que se encuentran en su entorno. En esa misma lnea, la generacin de activos
ambientales, el Proyecto La Zanja en el distrito de Puln, provincia de Santa Cruz, aparte de apoyar un programa de
electrificacin rural a favor de los pueblos que se encuentran en su rea de influencia, antes de iniciar sus operaciones,
ha puesto a disposicin de las comunidades que se encuentran en la cuenca que ocupan un reservorio de agua que,
como en el caso anterior, constituye un activo que tcnicamente es una base fundamental para el mejor desarrollo
de la agricultura y ganadera de esta zona. Por otra parte, estas mismas empresas vienen desarrollando acciones de
remediacin dentro de sus operaciones recuperando los terrenos o reas disturbadas principalmente para la
ganadera. Cabe destacar el trabajo que realiza la Ca. Colquirrumi que no se dedica a explorar o explotar yacimientos
sino a remediar pasivos ambientales en zonas mineras de Hualgayoc. El uso de tcnicas modernas para clausurar
minas de socavn que vierten aguas cidas, para eliminar los efectos de depsitos de relaves abandonados o para
remediar suelos disturbados por la vieja minera y convertirlos en aptos para fines agrcolas es una labor que
demuestra objetivamente las posibilidades de que la minera puede en efecto evitar y mitigar los impactos negativos
que produce sobre la naturaleza.


95

concertar con estos las mejores formas para desarrollar las actividades del sector minero
aprovechando sus potenciales beneficios y el nivel tecnolgico que hoy permite aprovechar
recursos naturales mitigando o evitando mayores daos sobre el medio ambiente.

Desde luego, la forma en que se aprueban los EIA subestimando la participacin ciudadana o de
los pueblos indgenas, la falta de fiscalizacin y sancin oportuna para quienes producen daos
sobre el medio ambiente y la salud de las personas, la deficiente aplicacin de los beneficios del
canon y las regalas a favor de las poblaciones que reciben los mayores impactos negativos, etc.,
son algunos de los aspectos en los que falla el Estado y que vienen dando motivo para una
creciente desaprobacin de estas actividades en las zonas o regiones donde estas se instalan.

Por otra parte, aunque en el sector empresarial existe una tendencia que va dejando de lado las
miradas cortoplacistas para comprometerse en tareas de largo plazo, como en el caso del
mencionado Grupo Norte en Cajamarca, persiste en el sector una tendencia a desconocer la
complejidad del tema social, lo que se revela en el diferente tratamiento que en recursos
humanos y tcnicos se da a los impactos fsicos y biticos frente a los de carcter social, sobre
todo atendiendo a los complejos temas culturales y polticos.

Dentro de este panorama, aunque desde la sociedad civil existe un esfuerzo que sigue ganando
adeptos a favor del dilogo y del desarrollo sostenible de la minera
86
, la situacin que hemos
descrito, sumada a una cultura de confrontacin de la cual la minera no ha estado ausente, est
poniendo en riesgo la sostenibilidad de esta actividad, quizs ya no tanto por el lado fsico o
bitico ambiental, sino por el lado de las percepciones sociales, polticas y culturales sin cuyo
concurso y bajo reglas democrticas no ser posible seguir afirmando que la minera es parte de
un proyecto de desarrollo sostenible
87
.

En este sentido, consideramos que el ao 2011 es un ao de grandes definiciones donde debe
primar una actitud de cambio y dilogo que permita dentro de nuestra realidad pluricultural
acercar los diferentes intereses en juego y establecer acuerdos duraderos para que las
actividades mineras, preservando o minimizando sus impactos sobre la naturaleza, contribuya a
su vez, a generar mejores condiciones de vida para las generaciones del hoy y del maana.
Creemos que esto es un proceso difcil, contradictorio, pero consideramos necesario asumirlo si
de veras coincidimos en el objetivo de procurar un tipo de desarrollo sostenible.







86
Ejemplo de ello es el mantenimiento y desarrollo del Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible al que
concurren empresarios del sector minero, funcionarios del Estado, representantes de ONG y de distintas
organizaciones sociales para generar un espacio y clima de dilogo favorable a un entendimiento de los diversos
puntos de vista sobre la minera y el desarrollo del pas.
87
De acuerdo con la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Declaracin de Ro, 1992) el
desarrollo sostenible supone "satisfacer las necesidades de la generacin presente sin comprometer las
posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades." Se comprende adems que esta definicin
tiene tres pilares, el crecimiento econmico, la equidad social y la preservacin del medio ambiente.


96

3. La gestin ambiental y los Decretos de Urgencia 001 y 002

Quorum, 09 de febrero 2011

Como si no importaran los crecientes conflictos socio-ambientales provocados, entre otros
factores, por el desconocimiento de procedimientos amparados por nuestro ordenamiento legal
y sin interesar, al parecer, el riesgo que corren los proyectos de inversin al tratar de aprobarse
sin llevar a cabo previamente los Estudios de Impacto Ambiental consiguientes, el Gobierno
actual insiste en mantener los Decretos de Urgencia 001 y 002 que liberan precisamente de la
obligatoriedad de efectuar esos estudios a 33 proyectos de inversin correspondientes
principalmente a los sectores minero-energtico y de transportes.

Esta insistencia se da, no obstante que importantes instituciones, entre las que se cuentan la
Defensora del Pueblo, la Conferencia Episcopal y los Obispos de la Amazona, han advertido,
una el carcter inconstitucional de estos dispositivos y, las otras el riesgo que esto acreciente la
conflictividad socio-ambiental que, como ya se conoce, tiene efectos negativos para la ejecucin
de importantes proyectos de inversin.

Los antecedentes del Gobierno en materia de gestin ambiental, provocando con demostradas
infracciones jurdicas conflictos que podan ser evitados atendiendo los derechos ciudadanos,
individuales o colectivos -aspecto central de las polticas ambientales-, nos sugieren que los D.U.
001 y 002 con los que se pretende concesionar proyectos de inversin sin la previa certificacin
ambiental son un retroceso en la aplicacin de las polticas ambientales que afectan, a su vez, la
promocin de las inversiones en los sectores involucrados.

En nuestra opinin, la convocatoria que se ha realizado a los Presidentes de los Gobiernos
Regionales y a las instituciones que han cuestionado estos dispositivos con el objeto de
confrontar los intereses por el progreso de las inversiones frente a las polticas ambientales que
deben aplicarse, revela el propsito claro de transgredir principios fundamentales en esta
materia.

En efecto, sin abundar en lo ya sostenido por la Defensora del Pueblo e importantes
representantes de la Iglesia Catlica, el anlisis de los D.U. y de las normas que regulan la gestin
ambiental del Estado, nos permiten afirmar que los indicados decretos vulneran principios y
disposiciones fundamentales del Estado en materia ambiental. As:


1. Conforme al Art. V de la Ley General del Ambiente donde se define el "Principio de
sostenibilidad", se prescribe que la gestin ambiental y la proteccin de los derechos
que esta ley contempla, "se sustentan en la integracin equilibrada de los aspectos
sociales, ambientales y econmicos del desarrollo nacional as como en la satisfaccin
de las necesidades de las actuales y futuras generaciones"; sin embargo los fundamentos
y la parte resolutiva de los decretos de urgencia al aprobar la concesin de actividades
econmicas sin que se requiera la realizacin de EIA, esto es sin considerar los probables
impactos ambientales y sociales de los mismos, viola desde un comienzo el equilibrio
que como principio debe existir entre la promocin de las inversiones, el desarrollo
humano y la proteccin del ambiente.

2. El principio de prevencin a partir del cual es exigible la certificacin ambiental antes
que cualquier autoridad apruebe o concesione algn proyecto de inversin tal como


97

prescribe el Art. 3 de la ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental
es tambin claramente transgredido por estos D.U. que facultan a PROINVERSION para
concesionar y efectuar contratos sobre los 33 proyectos de inversin autorizando las
actividades econmicas consiguientes sin necesidad de contar con las certificaciones
ambientales correspondientes.

Efectivamente, tal como se seala en el Art. 5 del D.U. 001 esas certificaciones "no sern
requisito para la obtencin de las autorizaciones administrativas de carcter sectorial
otorgadas por dichas entidades para el ejercicio de las actividades econmicas materia
del proyecto adjudicado."

3. Confirma lo que sostenemos el hecho que en el Art. 3 del D.U. 001 se consigna que
aquellos proyectos que requieren cofinanciamiento sern otorgados o concesionados
"con estudios a nivel de pre factibilidad". Si esto es as, dnde se ubican las
certificaciones ambientales que deben darse antes de autorizar la ejecucin de un
proyecto tal como dispone la normativa en materia ambiental?

Lo grave de este quebrantamiento de la gestin y poltica ambiental es que pone en entredicho
la capacidad del Ministerio del Ambiente para hacer una adecuada gestin de los logros
alcanzados dentro de su propia normativa poniendo en juego un instrumento vital, la evaluacin
de los impactos ambientales, para garantizar de algn modo que haya un equilibrio entre las
necesidades de crecimiento econmico y los derechos sociales y ambientales, principio sobre el
cual giran las preocupaciones no slo de quienes reclaman, sino tambin de quienes invierten
al haber generado una nueva filosofa empresarial que aspira a compatibilizar los fines de sus
actividades econmicas con funciones que implican posiciones de responsabilidad social y
ambiental.

Desde luego, la mejor forma de evitar que se atrasen las inversiones que se consideran
necesarias para el pas, tanto en el sector minero-energtico como en el de transportes, no es
pasando por alto las reglas establecidas que protegen los derechos y obligaciones sociales y
ambientales. La historia de los ltimos aos y los ms recientes conflictos donde se han tratado
de subestimar los impactos de los grandes proyectos de inversin, sobre todo en el sector
minero, nos indican que la eliminacin o el debilitamiento de la obligatoriedad de obtener
certificaciones ambientales antes de la ejecucin de un proyecto no es lo mejor para afianzar el
crecimiento econmico y las aspiraciones de desarrollo que todos o la mayor parte de sectores
del pas aspiran.

En virtud de ello y con la conviccin que los proyectos de inversin deben desarrollarse desde
sus fases previas e iniciales en un ambiente de armona con su entorno social y ambiental
consideramos que el Poder Ejecutivo, antes de generar un mayor conflicto alrededor de estos
33 proyectos, se ajuste a su propia poltica ambiental derogando estos decretos de urgencia
pero, a la vez, disponiendo o dando los recursos necesarios para que las trabas burocrticas que
existen en los sectores involucrados sean eliminadas agilizando la revisin de las evaluaciones
de impacto ambiental que presenten los titulares de los diversos proyectos de inversin.

Por otra parte, en ese mismo contexto, sera igualmente conveniente que los Ministerios
involucrados, atendiendo la importancia de estos proyectos se esfuercen en: a) conducir y
coordinar con los pueblos que pudieran ser afectados, las tareas de participacin y consulta
necesarias y, b) preparar los trminos de referencia que, ajustados a las caractersticas
particulares de cada proyecto y de la o las zonas presumiblemente afectadas, sirvan de gua
concreta para que los EIA, sin perder sus objetivos, impliquen el tratamiento oportuno y eficaz


98

de los posibles impactos negativos que pudieran producirse , tanto en lo social como en lo
estrictamente ambiental.















































99

4. Poltica Minera y Desarrollo Sostenible

Quorum, 22 de febrero 2011

Se han cumplido diez aos desde que el "Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible"
(GDMDS) se embarc en la tarea de contribuir al desarrollo sostenible de la minera propiciando
el dilogo entre todos aquellos que de uno u otro modo estn involucrados en la actividad
minera. As, empresarios o ejecutivos de empresas mineras, profesionales pertenecientes a
diversas Consultoras, a ONG u organismos del Estado, dirigentes de diversas organizaciones
sociales o de pueblos de las diferentes regionales donde se desarrollan proyectos del sector
minero, etc. han avanzado, cada vez con mejores resultados, en un espritu que fortalece el
dilogo como el mejor mtodo para resolver asuntos que conciernen a grupos de inters
distintos.

Ejemplo de ello son los avances y acuerdos tomados respecto del uso del agua cuestin que ha
dado lugar a la implementacin de "activos ambientales" como un modo exitoso para evitar los
impactos negativos respecto del aprovechamiento racional y equitativo de este recurso. De igual
manera se puede destacar el esfuerzo por llevar adelante monitoreos ambientales participativos
que, junto con los progresos en procesos de remediacin ambiental, vienen despejando los
temores y dudas que an subsisten respecto de la minera, sus impactos y las posibilidades de
recuperacin de las reas disturbadas por esa actividad
88
.

Sin embargo, en estos ltimos diez aos los conflictos socio-ambientales no han cesado y han
puesto de manifiesto que los esfuerzos que se vienen haciendo desde Grupos como el GDMDS
son insuficientes si, a la vez, no hay una poltica concertada desde el o los Gobiernos para llevar
adelante los principios que orientan la sostenibilidad del desarrollo a partir del crecimiento y
progreso de las actividades mineras en el pas.

A propsito de ello y con el fin de contribuir, dentro de un espritu dialogante, a mejorar las
polticas pblicas respecto de la minera y el desarrollo sostenible, analizamos a continuacin
algunas carencias que se observan en el cumplimiento de los principios de este concepto de
desarrollo incorporados en nuestra legislacin de conformidad con el Derecho Internacional
89
.

1 Lo Esencial del desarrollo sostenible: los seres humanos.

La poltica en el mbito de la minera se ha inclinado por privilegiar logros econmicos, olvidando
o relegando a ltimo lugar su preocupacin por la suerte de los seres humanos que, conforme
a los principios del desarrollo sostenible, tienen derecho a una vida saludable y productiva en
armona con la naturaleza. La resistencia a concordar con los ciudadanos y en especial con los
pueblos indgenas el modo de llevar adelante los proyectos de inversin minera, su nula o dbil
atencin a los pasivos ambientales dejados por la vieja minera y de prcticas nocivas al
ambiente, as como la ineficacia distributiva del canon y las regalas para mejorar el capital
humano y social de los pueblos afectados, sobre todo en las regiones andina y amaznica, son
claros indicios de la ausencia de un marco que propicie las posibilidades que la minera ofrece
para hacer sostenible el desarrollo de los seres humanos y su ambiente.

88
Vase en esta recopilacin la nota de pie de pgina N 76 del artculo "Sin aprobacin social Es posible la
sostenibilidad de la minera? de Diciembre de 2010. Aqu se detallan algunos avances concretos de las mineras del
norte del pas.
89
Se ha tomado en cuenta la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992.



100


2 La equidad en la atencin de las necesidades de las actuales y futuras generaciones; otro
principio fundamental del Desarrollo Sostenible

A pesar de que la minera es fundamental para propiciar el crecimiento y desarrollo de un pas
como el nuestro, la naturaleza concreta de los proyectos mineros, definida en especial por las
condiciones de mercado para un tiempo limitado, no asegura que su aporte se mantenga en los
niveles que tiene hoy. Por ello es importante bajo este principio, pensando en las necesidades
de desarrollo de las actuales y siguientes generaciones que as como hay polticas que
promueven la minera; con la misma o mayor intensidad, debiera trabajarse en el sentido de
hacer que prosperen las actividades agrcolas y otras en las que tienen probados potenciales las
poblaciones de la sierra y la selva donde por lo general se asientan los ms grandes proyectos
del sector minero.

Debe tenerse en cuenta que desde la eliminacin de todo apoyo a la agricultura mantenindose
la postergacin de la sierra y de la selva en todos los aspectos que sirven al desarrollo humano,
no ha habido alguna poltica que promueva, por ejemplo, la innovacin tecnolgica y cientfica
a favor de las actividades de los pueblos y ciudades de esas regiones y en particular de aquellas
donde se ubican las inversiones mineras
90
. Lo nico que es notorio en estas circunstancias es
que el Estado implcitamente ha dejado sus funciones a las Empresas Mineras, campo en el cual
las limitaciones naturales del sector empresarial en este papel y las expectativas de los
ciudadanos, tienden a generar un clima de conflicto como el que conocemos hoy.

Qu va a pasar, nos preguntamos, con las generaciones futuras que, una vez cerrado un
proyecto minero, van a carecer de los beneficios que este proporcion mientras operaba? En el
caso que no se tomen medidas que en forma equitativa contribuyan al progreso de otras
actividades que, como la agricultura, la ganadera, la piscicultura, el turismo, etc. son la principal
o potencial fuente de vida de los pueblos de la sierra y de la selva principalmente impactados
por el sector minero, asistiramos, sin mayor duda, a nuevos cuadros de pobreza y de
inequidades sociales contrarios a los principios de desarrollo sostenible que comentamos.

3 La proteccin del ambiente debe ser parte del proceso de desarrollo y no considerarse de
modo aislado.

Las polticas de proteccin del ambiente como parte del desarrollo es una cuestin que viene
siendo retardada sistemticamente por los gobiernos desde inicios de la dcada del 90. En
efecto:

1. En el ao 1991 a travs de una serie de normas para promover la inversin privada se
modificaron cuestiones esenciales del "Cdigo del medio ambiente y los recursos
naturales" suprimiendo, entre otros temas, la obligatoriedad de los estudios de impacto
ambiental
91
. Esto ltimo fue posteriormente subsanado con el DS 014-92 que aprueba
el Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera.


90
Tngase en cuenta que la innovacin tecnolgica tiene como componente fundamental lograr que el capital
humano est en capacidad de potenciar, con nuevos y mayores conocimientos, las posibilidades de su desarrollo
en todos los campos.
91
CHARPENTIER, Silvia y Jssica HIDALGO. 1999. Las Polticas Ambientales en el Per. Lima: Agenda Per. Consulta
1/02/14. < http://cdam.minam.gob.pe/publielectro/impacto%20ambiental/Politicaambientalperu.pdf >



101

2. Desde esa fecha, hasta hoy, son los sectores y no una autoridad autnoma, los rganos
competentes para calificar y decidir sobre los procesos de evaluacin de impactos
ambientales.

3. Desde el ao 2001 se viene retrasando la aplicacin de la ley del "Sistema Nacional de
Evaluacin del Impacto Ambiental; su reglamento recin se promulga el ao 2009 y
hasta hoy no se aplica porque, a pesar de que en marzo del 2010 se venci el plazo para
que el Ministerio de Energa y Minas se adecue a esta norma, este se rige por
disposiciones del ao 1993.

Bajo este contexto y teniendo en cuenta la infeliz promulgacin de los ltimos decretos de
urgencia - D.U. 001 y 002- que promovan inversiones eliminando la aprobacin previa de las
evaluaciones de impacto ambiental, la poltica por la cual la proteccin del ambiente debiera ser
parte del proceso de desarrollo es evidentemente cuestionable.

Por otra parte, aunque las evaluaciones de impacto ambiental incluyen el componente social,
este aspecto es tratado de modo subordinado y sin considerar los vnculos entre la forma como
el hombre ocupa determinado territorio, transformando y disfrutando lo que este le ofrece. Esto
se pone de relieve en el modo en que los sucesivos gobiernos han tratado el tema de
participacin ciudadana y de consulta inherentes a estos procesos de evaluacin de impactos a
tal punto que en junio del ao 2010 el Tribunal Constitucional emiti una sentencia contra el
Ministerio de Energa y Minas por incumplir con la aplicacin adecuada del derecho a la consulta
previa
92
.

Proposiciones finales

Sin otra pretensin que la de estimular un mayor anlisis y si fuera posible un debate
esclarecedor sobre el tema, consideramos que existen suficientes elementos para afirmar que
la poltica de inversiones en el sector minero ha privilegiado los objetivos de crecimiento
econmico poniendo en riesgo la defensa del ambiente, pero, a la vez y en especial ha
descuidado el tratamiento de las condiciones de vida del hombre, cuestin que constituye el
principio rector del desarrollo sostenible.

Bajo estas consideraciones y teniendo en cuenta que para los prximos aos se espera un
aumento de las inversiones en el sector minero, consideramos pertinente proponer lo siguiente:

1. La agenda respecto de las polticas orientadas a lograr el desarrollo sostenible
aprovechando el concurso de la inversin minera debe centrarse alrededor de las
necesidades y derechos que tienen las actuales y nuevas generaciones, como
ciudadanos o pueblos, aplicando de modo concordado lo que concierne a su
participacin y al derecho de consulta. Asimismo, es fundamental modificar las normas
o prcticas que impiden que el canon y las regalas se utilicen principal y directamente
en la mejora del capital humano y social que existe en las comunidades, pueblos etc.
que se encuentran alrededor de la actividad minera.

2. Es urgente equiparar la intensidad con que se desarrollan polticas favorables a la
inversin minera con las que corresponden al sector agrario, especialmente en las
regiones andina y amaznica con el objeto de reducir brechas tecnolgicas y sociales

92
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. STC N 5427-2009-PC/TC. del 30 de junio de 2010.


102

que, a su vez, protejan o consoliden el aporte de las culturas existentes en esos
territorios.

3. Es fundamental que junto a lo expuesto exista un mayor rigor en la proteccin del
ambiente y los recursos naturales poniendo en prctica, sin ms demora, la legislacin
actual para una adecuada evaluacin de los impactos ambientales de los proyectos
mineros y, asimismo se provea de un mejor marco institucional para efectos de
fiscalizacin e indemnizacin por posibles daos al ambiente, la salud y condiciones de
vida de la poblacin que pudiera ser afectada.

El dilogo sobre estos aspectos, consideramos, har posible acercarnos a la propuesta
programtica del desarrollo sostenible y, a su vez, podr generar un mejor acercamiento entre
el Estado y los diversos grupos de inters y actores sociales mejorando la gobernabilidad y las
perspectivas de un futuro mejor para las actuales y siguientes generaciones.






































103

5. Las "falencias del EIA" del Proyecto Ta Mara

Quorum, 28 de marzo 2011
Desde agosto del ao 2000, fecha en que un sector de la poblacin de la provincia de Islay en
Arequipa se opuso a la exposicin del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del Proyecto Ta Mara,
los conflictos socio-ambientales a su alrededor no han cesado. A propsito de ello, a fines del
ao 2010, bajo un nuevo escenario de confrontacin, el Ministerio de Energa y Minas dispuso
que una entidad externa compuesta por expertos del Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA) y la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos
(UNOPS) revise el Estudio de Impacto Ambiental en cuestin a fin de decidir, con mayores
elementos de juicio, si se aprueba el referido estudio y de modo consiguiente la realizacin del
Proyecto Minero.

En marzo de este ao, los mencionados expertos han concluido la revisin ad-hoc del EIA del
Proyecto Ta Mara y, si bien reconocen que este trabajo "responde a los contenidos mnimos
esperados para un Estudio de este tipo y un Proyecto de estas caractersticas" sealan, "sin
embargo, considerando que se trata en el caso de la ltima fase de compatibilizacin ambiental
del emprendimiento, y atento a la magnitud del mismo, se verifican diversas falencias que
deberan ser superadas de manera previa a su aprobacin".

En este sentido, dado el estado del conflicto y las circunstancias polticas que lo rodean, somos
de la opinin que, dentro de un plazo razonable en el que estn de acuerdo los diversos actores
involucrados en el tema, se hagan los estudios complementarios que contribuyan a levantar las
observaciones que, a su vez, coinciden con las preocupaciones fundamentales que vienen dando
lugar a este ya prolongado conflicto.

Bajo este punto de vista, luego de haber revisado los resultados del trabajo realizado por los
expertos del PNUMA y UNOPS contrastado con el EIA del Proyecto publicado en la pgina web
de la Southern Per Copper Corporation consideramos pertinente plantear lo siguiente:

1 Impactos sobre los recursos hdricos y el mar.

Debe hacerse un estudio exhaustivo sobre el manejo de los recursos hdricos y una investigacin
hidrolgica que despeje las dudas o percepciones negativas sobre la suerte de las aguas
superficiales y subterrneas, ms an si se considera la escasez de este recurso en la zona y el
impacto que esto tiene sobre los agricultores.

Igualmente, aunque la instalacin de una planta desalinizadora debe disminuir las tensiones
respecto del agua destinada a la agricultura y el consumo humano, es necesario que se haga una
evaluacin de las condiciones hidrobiolgicas que podran ser afectadas por el vertimiento de
las salmueras al mar con el perjuicio que podra producir a las actividades de pesca de las que
vive una parte de la poblacin que se encuentra en el rea de influencia del proyecto.

2 La valoracin econmica de los impactos.-

Conforme al principio de internalizacin de costos (Ley 28611, Ley General del Ambiente), el EIA
en referencia debe hacer una mejor cuantificacin de los impactos del Proyecto sobre la flora y
fauna de la zona de desierto donde este se ubica a fin de garantizar la preservacin de su especial


104

biodiversidad y su importancia en la conservacin del ecosistema. Sobre esta base se debiera
efectuar la valoracin econmica de los impactos con el fin de que la empresa titular del
proyecto asuma los costos de los mismos, sea a travs de la remediacin, de la compensacin u
otros mecanismos que correspondan segn la evaluacin pertinente.

Desde luego este principio debe aplicarse igualmente al componente social a fin de que haya
claridad en la magnitud de los impactos socio-ambientales, su costo y de las medidas que
tendran que preverse para evitar, mitigar o compensar, segn sea el caso, esos efectos.

3 El componente social del EIA

En el componente social del EIA es imprescindible lo siguiente: a) Extender la informacin y el
anlisis de la lnea de base social a los tres distritos que comprenden el rea de influencia directa
(AID) segn lo estimado por el propio Proyecto, esto es la zona comprendida entre los distritos
de Cocachacra, Dean Valdivia y Meja y, b) recoger y procesar informacin que, de primera
fuente, permita conocer las condiciones socio-econmicas en que se desarrollan las principales
actividades de que vive la poblacin, en especial de los agricultores que constituye el grupo
ocupacional ms numeroso y donde se concentran los mayores temores respecto de presuntos
y negativos impactos sobre su fuente de trabajo.

En el mismo componente, es fundamental hacer un diagnstico de mayor amplitud y
profundidad de los grupos de inters y actores sociales que tratan de influir sobre el curso del
Proyecto para precisar los escenarios probables bajo los que tendra que operar. Asimismo,
habra que evaluar los impactos de Ta Mara sobre las brechas sociales pre-existentes, sobre
todo aquellas que marcaran mayores diferencias entre la minera y la agricultura, cuestin que,
dicho sea de paso, constituye una de las mayores fuentes de conflictividad socio-ambiental.

La ausencia de una examen exhaustivo del tema social y de estos asuntos en particular impide
propuestas consistentes en materia de compensaciones y por tanto deja el camino libre a
percepciones negativas que, siendo una variable fundamental en la generacin de conflictos,
puede contribuir a que estos se mantengan o agudicen.

4 La Participacin Ciudadana.

Los estudios complementarios que solicitan los expertos del PNUMA y UNOPS, antes que se
someta a la aprobacin del Ministerio de Energa y Minas el EIA del Proyecto Ta Mara, debe ser
una oportunidad para levantar el conjunto de "falencias" que se han encontrado en este estudio
y en especial la dbil participacin de los ciudadanos, parte sustancial de todo proceso de
evaluacin ambiental.

Consideramos fundamental que la poblacin, a travs de sus representantes y con los
mecanismos ms adecuados, participe activamente en las diferentes fases de re-evaluacin de
los impactos del Proyecto toda vez que los trabajos complementarios que se demandan con ese
objeto deben resolver precisamente los temas que han generado una mayor oposicin.

En ese sentido, la participacin debiera prever el modo en que las opiniones, observaciones o
recomendaciones que alcance la poblacin y sus representantes sean debidamente
consideradas a la hora de decidir sobre las caractersticas finales del Proyecto, sus impactos y
los planes que sirvan para proteger el derecho de los ciudadanos "a una vida saludable y


105

productiva en armona con la naturaleza", principios de desarrollo sostenible a los que el pas se
encuentra adherido
93
.

Consideraciones finales

Los estudios complementarios a los que hemos aludido, fundamentales en el proceso de
aprobacin del EIA bajo el contexto en que se desenvuelve el Proyecto Ta Mara, no pueden
hacerse sin un clima de dilogo que permita la cooperacin de todas las partes. No pueden
hacerse en medio de un proceso confrontacional. Por eso, planteamos la conveniencia de que
el Gobierno Central convoque a las instituciones que gozan de mayor credibilidad a nivel
regional y nacional con el objeto que, pasada la coyuntura electoral, se negocie la mejor forma
de perfeccionar la evaluacin que se ha hecho de los impactos de este proyecto minero.

Asimismo, consideramos pertinente que la empresa titular del Proyecto y los diversos grupos de
inters y actores sociales que, desde distintos puntos de vista, aprueban o desaprueban la
actividad minera hagan los esfuerzos necesarios para hacer prevalecer el dilogo, evitar la
violencia y resolver por esa va un asunto que, es cierto, compromete la vida y las expectativas
naturales del desarrollo local y regional para las actuales y futuras generaciones.

















93
ONU.1992. Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.


106











PARTE TERCERA:
POLTICA Y CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES EN EL
GOBIERNO DE OLLANTA HUMALA

























107


R E S E A

La corrupcin se ha convertido en parte del sistema poltico y de
gobierno. El pueblo legitima a sus gobernantes mediante su voto, pero
los elegidos gobiernan en funcin de los intereses de minoras
econmicas que no han sido elegidas por el voto popular. Con este
ejercicio corrupto de la funcin de gobierno se asegura la reproduccin
de sus intereses, y se perpetan la desigualdad y la exclusin
94
.

La llegada de un nuevo Gobierno, el de Ollanta Humala, signific, luego de la cada del rgimen
fujimorista y los gobiernos de Alejandro Toledo y Alan Garca, la posibilidad de avanzar en la
recuperacin democrtica del pas ya que, resuelto el problema de la alternancia en el poder, se
abri la posibilidad de la eleccin entre opciones polticas de distinto signo pues, con ocasin de
la segunda vuelta electoral las alternativas eran sumamente claras; por un lado la candidatura
de Keiko Fujimori encabezaba la tendencia, dominante en ese momento, de las polticas
neoliberales, mientras que por el otro lado, Ollanta Humala era una opcin contraria que, bajo
el lema de la Gran Transformacin, prometa sustanciales cambios

Es conocido por todos que esta opcin, la de Ollanta Humala, tuvo que ceder en sus posiciones
ms radicales (desconocimiento de la Constitucin, de los TLC y nacionalizacin de empresas
estratgicas) para poder ganar el voto de un importante sector de la poblacin que consideraba
negativa la posibilidad de una vuelta al Fujimorismo pero, asimismo, la vuelta a polticas
estatistas y de control del mercado cuyo fracaso ya estaba demostrado.

Esto, si bien es cierto modificaba el programa de la Gran Transformacin, ya convertido en la
Hoja de Ruta, no impeda que las reformas y la inclusin social, que eran una parte
fundamental y positiva del Plan de Gobierno de Gana Per, se pudieran llevar adelante lo cual
se demostr con la aprobacin por el Congreso de la Repblica de la Ley de Consulta Previa,
norma que originalmente se neg a promulgar el Gobierno de Alan Garca.

A pesar de ello, esto es, de un ambiente promisorio para llevar adelante reformas importantes
que se planteaban en la Hoja de Ruta, sobre todo en el campo de la economa y la inclusin
social
95
el Gobierno de Ollanta no hizo ninguna modificacin importante en la poltica minera -
no lo hace hasta hoy de modo que se ponga fin al predominio del neoliberalismo sobre los
intereses y derechos de la poblacin ms afectada por aquella poltica; los pueblos y
comunidades andinas y nativas de la sierra y la selva respectivamente.

Lo que sigue en esta resea es precisamente un conjunto de artculos que nos muestran en
primer lugar, desde antes de las elecciones de la segunda vuelta, las expectativas que haba
sembrado el Gobierno de Ollanta en la poblacin para llevar adelante cambios que
necesariamente deban darse en el sector minero y, en segundo lugar cmo, tempranamente, a

94
COMISIN DE PLAN DE GOBIERNO-GANA PERU. 2010. La Gran Transformacin Plan de Gobierno
2011- 2016. Diciembre 2010. Pg. 18. Consulta: 07/03/14. <http://www.presidencia.gob.pe/plan-de-
gobierno-gana-peru-2011-2016>.
95
GANA PER. S/F. Lineamientos Centrales de Poltica Econmica y Social para un Gobierno de
Concertacin Nacional. Pgs. 2-4. Consulta: 07/03/14.
<http://www.presidencia.gob.pe/images/archivos/ollanta_humala_hoja_de_ruta.pdf>




108

raz de los conflictos de Conga primero y, luego el de Caariaco, el gobierno da un giro radical
para colocarse en la misma lnea que en materia de poltica minera haban trazado y dejado
no sin variantes- el rgimen de Fujimori y los gobiernos de Alejandro Toledo y Alan Garca.

Respecto de lo primero, las expectativas favorables al cambio no solamente se encontraban
como era notorio en los sectores polticos de izquierda, en las organizaciones campesinas o
indgenas u otras instituciones de la sociedad civil que se oponan en diferente grado a la poltica
minera; tambin era posible hallarla en grupos empresariales, ONG, Consultoras etc. que
apoyando la inversin minera discutan el modo en que deba ser modificada una poltica que a
todas luces no era sostenible y que se encontraba en crisis.

Muestras de esto ltimo se pueden constatar en los debates y acuerdos a los que se llegaban en
el Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible (GDMDS) que ya vena trabajando en la
necesidad de modificar los asuntos que mayor controversia y conflictos despertaban en el
desarrollo de las actividades mineras.

En efecto, en un evento que el GDMDS organiz en Julio del 2011, antes que asuma el mando el
nuevo Gobierno, un importante ejecutivo y consultor del Sector Minero, expres la necesidad,
entre otras cuestiones, de que se aplique la consulta previa conforme al Convenio 169, que se
establezca una moratoria en las concesiones mineras a fin de mejorar sus procedimientos y, que
se ejecuten, con criterio tcnico y participativo, los procesos de ordenamiento territorial y
zonificacin econmica-ecolgica
96
, cuestiones todas ellas que apuntaban a fortalecer la
democracia y el Estado de Derecho.

Esto demuestra que las expectativas sobre el Gobierno de Ollanta en materia de inclusin social
y poltica minera no estaban focalizadas en un solo grupo, supuestamente el ms radical
conformado por las organizaciones campesinas, partidos de izquierda etc., alcanzaba tambin a
espritus liberales y democrticos que no estaban de acuerdo con el modo en que la poltica
minera avanzaba minimizando o subestimando los impactos sobre el territorio y los derechos
de los pueblos all ubicados.

Esto implicaba, adems, la existencia de un clima favorable para llevar adelante reformas que
corrijan lo que en campaa Gana Per haba planteado respecto del tema minero; mayor
rigurosidad para proteger el medio ambiente, aplicacin irrestricta del Convenio 169 y
profundizacin de los procesos participativos.

En cuanto a lo segundo, el giro radical que el Gobierno de Ollanta Humala da respecto de la
Hoja de Ruta y sus Compromisos con la Democracia y el Pueblo
97
, no obstante el contexto
propicio que hemos descrito sumariamente, son especialmente notables la interpretacin
restrictiva que hace del derecho de consulta previa en la ley sobre la materia y, por otra parte,
la forma en que enfrent los conflictos alrededor de los proyectos mineros Conga y
Caariaco.


96
Vase ms adelante el artculo: Minera e Inclusin Social: retos de un nuevo escenario poltico.
97
HUMALA, Ollanta. S/F. Compromiso de Ollanta Humala en Defensa de la Democracia y Contra la
Dictadura. Consulta: 07/03/14. <http://www.presidencia.gob.pe/compromiso-de-ollanta-humala-en-
defensa-de-la-democracia-y-contra-la-dictadura> y, Compromiso de Ollanta Humala con el Pueblo
Peruano. Consulta 07/03/14. <http://www.presidencia.gob.pe/compromiso-de-ollanta-humala-con-el-
pueblo-peruano>


109

Precisamente, bajo una interpretacin restrictiva del derecho a la consulta previa que privilegia
el criterio histrico (pueblos originarios, de descendencia directa) y no la situacin social de los
pueblos culturalmente diferentes, tal y como se establece en los documentos oficiales de la
OIT
98
, lo primero que se hace respecto de las rondas campesinas de Cajamarca, en el caso de
Conga, es desconocerlos como pueblos originarios, no obstante sus similitudes con las
comunidades andinas y sus diferencias con la cultura occidental. De este modo se evit evaluar
los intereses y derechos de estos pueblos al momento de evaluar y auditar los impactos del
proyecto y las autorizaciones que haba concedido el Ministerio de Energa y Minas.

En el caso de Caariaco, a pesar de que las comunidades de Caaris e Incahuasi tienen el
reconocimiento oficial que prev la Constitucin para que le sean reconocidos sus derechos
territoriales y culturales, entre otros, el Gobierno va el Ministerio de Energa y Minas desconoca
esta condicin y neg, adems, que all fuera necesario un proceso de consulta pues, las
autorizaciones otorgadas para las actividades del Proyecto se haban dado antes que se apruebe
el Reglamento de la Ley de Consulta Previa, momento a partir del cual recin poda tener
vigencia ese derecho.
99


Lo que ocurri con el Gobierno de Ollanta Humala en los primeros meses de su gobierno,
recurdese que el Conflicto de Conga se dio en noviembre del 2011 y, luego el conflicto
alrededor del Proyecto Minero Caariaco, en diciembre del 2012, marc el nuevo rumbo del
Gobierno, esto es, la continuacin de la poltica minera dentro de una concepcin neoliberal que
no tolera vallas ambientales y menos an aquellas relacionadas con los derechos humanos,
constitucionales, de los pueblos indgenas.

En este nuevo contexto, la frustracin de las expectativas que despert la alternativa
representada por Gana Per y su lder Ollanta Humala, significan un grave golpe para la
posibilidad de que se recupere y consolide la democracia, la fortaleza que esta debe exhibir en
la proteccin y desarrollo de los seres humanos y, sobre todo en la reduccin de las
desigualdades socioeconmicas y culturales que impiden el desarrollo sostenible que se postula
como condicin del indispensable crecimiento econmico.



98
Cfr. CAFFERATA F. Alfredo. 2012. La ley del derecho a la consulta previa o como vaciar de contenido
los derechos de los pueblos indgenas y tribales. Ctedra Libre de Sociologa, Poltica y Derecho. Consulta
07/03/14. http://catedralibredesociologia.blogspot.com/2012/08/la-ley-del-derecho-la-consulta-previa-
o.html
99
El Ministerio de energa y minas, en el caso Caariaco, para eludir el proceso de consulta, se bas en
que las autorizaciones que ya haba obtenido la Empresa responsable del proyecto Caariaco haban sido
dadas conforme al Reglamento de Procedimientos Mineros, D.S. 018-92, el mismo que promulgado en el
Gobierno de Fujimori y modificado por el Presidente Ollanta Humala, no establece para los procesos de
concesin y autorizaciones de exploracin minera y otros, la obligacin de proceso de consulta. Por otra
parte, y en fecha ms reciente, la Viceministra de Interculturalidad ha manifestado que un lote petrolero,
el 156, que afecta tierras de la comunidad de Sajo en Puno, no tendr que pasar por el derecho a la
consulta, pues la ley y el reglamento respectivo no estaban vigentes en abril del 92 cuando se otorg la
licencia respectiva. Olvid o pas por alto, de acuerdo a la poltica fijada en este aspecto que el proceso
o derecho a la consulta previa conforme al Convenio 169 se encuentra vigente de 1995 y que de acuerdo
a la CIDH desde que se reconoce el derecho de propiedad en las comunidades indgenas, derecho que se
encuentra contemplado, adems, en la Constitucin vigente de 1993. Vase: CHINCHAY, Maricarmen.
Caaris: Informe del MINEM da luz verde a Caariaco desde octubre del 2012. Diario La Repblica-Regin
Norte. 25/03/2013. Consulta: 04/03/14. <http://www.larepublica.pe/25-03-2013/canaris-informe-del-
minem-da-luz-verde-canariaco-desde-octubre-del-2012 y, ALONSO, Consuelo. Extraccin en Lote 156 no
ser vista en consulta previa. Diario La Repblica. 21/02/14. Pg. 12.


110


I EXPECTATIVAS SOBRE EL CAMBIO EN DEMOCRACIA

1. Elecciones Generales: qu viene despus?

Quorum, 21 de marzo de 2011

Qu panorama nos ofrece las elecciones generales?

Los ltimos sondeos de opinin respecto de las elecciones generales del prximo 10 de abril le
dan un amplio margen de respaldo al modelo econmico implantado en el pas desde la dcada
del 90. El escenario ms probable es que alguno de los candidatos que defienden la actual
economa de mercado llegue a la Presidencia de la Repblica y que, buscando aliados en un
Congreso fraccionado, mantenga en lo fundamental este tipo de rgimen econmico.

En ese mismo escenario, tambin es posible que en el Congreso se instale una minora que,
integrada por quienes representan una opcin que postula cambios fundamentales en el actual
rgimen econmico y poltico, promueva una dura oposicin que conduzca a debatir temas que
como, como los que corresponden al sector minero, resultan especialmente relevantes desde el
punto de vista poltico.

Las minoras y otros actores sociales

En este contexto, adems, debe considerarse lo siguiente:

1 En democracia las minoras tambin cuentan, no slo porque estas tienen tanto derecho
como la mayora a ser escuchados, sino tambin porque, por principio, es necesario que
se tomen en cuenta sus planteamientos. En la prctica esto ya se viene dando en parte
y, una ligera revisin de las plataformas polticas de las candidaturas con mayor opcin
para llegar al gobierno nos muestran como estas vienen considerando la necesidad de:
a) efectuar cambios en el tratamiento de las inversiones mineras por el lado de los
Convenios de Estabilidad Tributaria y las denominadas sobre-ganancias; b) modificar las
normas que frenan una mejor redistribucin de beneficios a travs del canon y las
regalas y; aunque no la mayora, c) cumplir con la aplicacin del Convenio 169
100
.

2 En democracias, como la nuestra, donde no existe o es muy dbil el sistema de partidos
polticos, las relaciones entre las polticas gubernamentales y la sociedad civil se

Con la colaboracin de Antonio Ros Rodrguez y lvaro Garca Ramrez, Directores de Quorum Social
Consulting.
100
Vanse los programas de los principales Candidatos a la Presidencia de la Repblica, ao 2011, en: PERU POSIBLE.
ALEJANDRO TOLEDO PRESIDENTE. 2011. Plan de Gobierno 2011-2016. Consulta 27/02/14.
<http://alejandrotoledo.pe/plan_de_gobierno_2011-2016/PLAN_DE_GOBIERNO_PERU_POSIBLE_2011-2016.pdf>;
PARTIDO SOLIDARIDAD NACIONAL. 2011. Plan de Gobierno-Para que todos vivamos mejor. SCRIBD. Consulta
27/02/14 <http://es.scribd.com/doc/51932721/Plan-de-Gobierno-de-Solidaridad-Nacional-Luis-Castaneda-Lossio>;
KUCZYNSKY, Pedro Pablo. ALIANZA POR EL GRAN CAMBIO. 2011. Plan de Gobierno 2011-2016. SCRIBD. Consulta:
27/02/14. < http://es.scribd.com/doc/47407203/Plan-de-Gobierno-Alianza-por-el-gran-cambio>; FUERZA 2011.
2011. Plan de Gobierno de Fuerza 2011. SCRIBD. Consulta 27/02/14. < http://es.scribd.com/doc/47318835/Keiko-
Sofia-Fujimori-Higuchi-Plan-de-gobierno>.



111

intermedian a travs de otras organizaciones que influyen en el curso de la poltica. As,
en el Per la Red Muqui, institucin que rene a las ONG que tienen una posicin crtica
frente a la minera, hoy es parte de un grupo ms amplio que ha constituido un espacio
de dilogo denominado "Alternativas al Extractivismo"
101
planteando de forma
desagregada los diferentes temas que, conforme a su opinin, en el plano econmico,
ambiental y social son materia de cuestionamiento de las actividades del sector minero.
Desde luego, esto no tiene otro propsito que tratar de influir, a travs de la opinin
pblica y el movimiento social, sobre los aspectos que, especialmente, resultan
controversiales en relacin con los derechos de las comunidades andinas y amaznicas.

3 Si tenemos en cuenta, adems, que un sector importante de la Iglesia Catlica,
amparada en su doctrina social, no es ajena a la labor que hacen las ONG en el sentido
indicado, habiendo manifestado a travs de la Conferencia Episcopal Peruana y los
Obispos de la Amazona Peruana serios reparos al actual modelo de desarrollo y a la
necesidad de que haya un equilibrio entre el progreso econmico, el uso racional de las
riquezas, los derechos de las comunidades a la consulta y al disfrute en paz de los
territorios que ocupan (vase Encarte de La Repblica del 26/01/11)
102
, no quepa duda
que la oposicin parlamentaria a los aspectos problemticos de la actividad minera no
se va a reducir al significado minoritario de su representacin.

4 Smese a lo anterior la existencia de organizaciones que como AIDESEP y CONACAMI no
cesan en reclamar en diferentes tonos la aplicacin del Convenio 169 sobre Pueblos
Indgenas, cuestin que ha dado lugar a la formacin de un amplio movimiento neo-
indigenista a travs del cual se ha puesto en agenda la problemtica de las comunidades
y sus derechos frente al avance de los grandes proyectos del sector minero.

Desde luego, si como ha venido ocurriendo hasta ahora, no se atiende sistemtica y
satisfactoriamente por parte de los rganos de gobierno reivindicaciones que, como en el caso
del Convenio 169 es parte del Derecho interno, lo ms probable es que el escenario posterior a
los resultados electorales se convierta en una nueva etapa de conflictos sociales alrededor de la
inversin minera, hidrocarburfera y energtica.

Cambios en consenso o en confrontacin

Este escenario, sin ser apocalptico, podra en efecto, segn el mtodo de gobierno que se
adopte, desencadenar nuevos o mayores conflictos sociales o ms bien dar lugar a necesarios
reajustes de poltica. Si, como ha sucedido hasta hoy, se privilegia el espritu confrontacional
contra la minora poltica y los actores sociales que tienen una posicin contraria que cuestiona
las industrias extractivas, sern inevitables nuevos conflictos en materia ambiental y social; pero
si al contrario se convoca al dilogo para establecer acuerdos razonables con los diferentes
actores polticos y sociales, los conflictos sociales previsibles tendran un cauce compatible con

101
Vase el Blog Alternativas al Extractivismo en: http://alternativasalextractivismo.blogspot.com
102
Los pronunciamientos del encarte son los siguientes: OBISPOS DEL PERU. Mensaje de los Obispos del
Per ante las Prximas Elecciones Generales 2011. Conferencia Episcopal Peruana. Consulta 27/02/2014.
<http://www.iglesiacatolica.org.pe/mensaje_obispos_elecciones2011.htm> y OBISPOS DE LA AMAZONA
PERUANA. Elecciones 2011, Amazona y los Pueblos Indgenas, Aportes para las Agendas de los Partidos
Polticos. Conferencia Episcopal Peruana. Consulta 27/02/14. <
http://www.iglesia.org.pe/cep_especiales/2011/concienciacivica/MENSAJE_DE_LOS_OBISPOS_DE_LA_A
MAZONIA_PERUANA.pdf>




112

la estabilidad o equilibrio social que requieren en especial las nuevas inversiones en el sector de
mayor crecimiento, el minero
103
.

Es posible el consenso? Aunque no se puede ser categrico en la respuesta, se puede decir que
hay condiciones que podran favorecer el deseable ambiente de dilogo y consenso. La mayor
parte de entidades a las que hemos hecho referencia, todas ellas vinculadas entre s por la
defensa de los derechos de las comunidades y del ambiente frente a la inversin minera son, en
general, susceptibles al dilogo; por otra parte, el sector empresarial minero, por lo menos una
parte significativa de este, tambin lo es, una prueba es la continua mejora de sus prcticas
ambientales y de sus inversiones en materia de desarrollo local.

Lo nico que faltara es que el nuevo gobierno, entendiendo este escenario, se ponga en una
posicin igualmente dialogante y que asumiendo sus responsabilidades polticas conduzca,
dentro del Estado de Derecho, un dilogo de buena fe que permita acuerdos consensuales sobre
los aspectos ms controversiales de la poltica de inversiones en el sector minero. Por supuesto,
en esta condicin el Gobierno tendra que dejar de ser un Estado (ausente) no slo en materia
ambiental como sostiene Ivn Lanegra
104
, sino que tendra que tomar la iniciativa en la
proteccin de los derechos que en particular les corresponden a los pueblos y ciudadanos donde
se desarrollan las actividades mineras.

Este cambio es difcil por la complejidad poltica y cultural del tema sobre todo en lo
concerniente a los derechos de las comunidades andinas y amaznicas, pero es imprescindible
comenzar a llevarlo a cabo, si no se quiere que los conflictos sociales alrededor de la minera
perturben la posibilidad que su evidente auge y aporte al crecimiento econmico del pas sirva,
a su vez, al desarrollo sostenible sobre cuyos principios no hay desacuerdo y existe, por parte
del Estado, la obligacin de aplicarlos.












103
Segn el Presidente de la SNMPE, Sr. Pedro Martnez, el Instituto Fraser de Canad, ha determinado el descenso
en 9 puntos de su potencial poltico a favor de la minera y, asimismo, de 10 puntos en su potencial geolgico debido,
entre otros factores, a la conflictividad social del sector. Vase: MINERIA DEL PERU. Sociedad de Mineria expresa
preocupacin por descenso del Per en Encuesta Fraser 2011. Consulta 27/02/14.
<http://mineriadelperu.com/2011/03/sociedad-de-mineria-expresa-preocupacion-por-descenso-del-peru-en-
encuesta-fraser-2011/>
104
Cfr. LANEGRA, Ivn. 2008. El Estado (ausente) Ambiental. Realidades S.A. Lima.


113

2. Puno: La transicin, el prximo gobierno y la minera

Quorum, 13 de junio de 2011

El conflicto socio-ambiental en Puno

Slo suspendido para facilitar el proceso electoral del 5 de Junio, el conflicto socio-ambiental
que desde el 9 de mayo pasado se inici en Puno reclamando el retiro de la Minera Santa Ana y
el cese de las concesiones mineras en su regin, se ha reiniciado. Sin duda, los acuerdos tomados
por el Gobierno con representantes del Gobierno Regional y de los Gobiernos Locales no han
sido satisfactorios para los pueblos o comunidades aymaras que tras el "Frente de Defensa de
los Recursos Naturales de la Zona Sur de Puno" son los principales protagonistas de este nuevo
movimiento social.

Y no poda ser de otra manera, el dilogo y los acuerdos que el Gobierno Central haba logrado
antes de las elecciones del 5 de Junio se dio sin la participacin de los dirigentes de los pueblos
aymaras cuyos reclamos, teniendo como marco el Convenio 169, debieran ser atendidos a travs
del dilogo con sus representantes y revisando los actos administrativos que, como en el caso
de las concesiones mineras, les podran afectar.

En estas circunstancias, el Gobierno no ha logrado resolver el problema y ms bien se viene
agudizando, sea porque aparecen nuevos reclamos como el del proyecto hidroelctrico de
Inambari o porque tras el movimiento de estas comunidades se van sumando otros actores de
la sociedad civil que actan en defensa de los derechos indgenas y del ambiente (Red Muqui) o
que, como en el caso de los representantes de la Iglesia Catlica, actan motivados por su
doctrina social renovada en la V Conferencia Episcopal Latinoamericana y del Caribe realizada
en Aparecida, Brasil (mayo 2007).

Obligaciones y alternativas del Gobierno saliente

Ante la gravedad del problema, el Gobierno no puede esperar que la solucin se d luego del
cambio de mando, el 28 de julio prximo. Ello slo podra alentar la violencia, la extensin del
conflicto y de modo especial las percepciones negativas sobre las actividades mineras y las
consecuencias que todo esto tiene sobre el futuro de las inversiones y el desarrollo del pas.

En este contexto consideramos indispensable que la Presidenta del Consejo de Ministros, dentro
del Marco Legal del Convenio 169, de los pasos necesarios para establecer el dilogo y la
negociacin que corresponde con los representantes de las comunidades campesinas de Puno,
cuestin que no excluye a dirigentes que respondan a organizaciones de mayor nivel. Debiera
buscarse, adems, dada la desconfianza que existe hacia los representantes de un gobierno que
est de salida, buscar el apoyo de instituciones como la Defensora del Pueblo y la Iglesia Catlica
que podran actuar como garantes y facilitadores de las negociaciones y acuerdos que se tomen.

Este dilogo debe darse por supuesto en un lugar neutral y con las mayores garantas para los
funcionarios de gobierno y representantes de los pueblos indgenas, de modo que se den
condiciones mnimas para lograr, bajo el principio de buena fe, resultados productivos que
garantice la continuidad en las polticas que han permitido el crecimiento del pas y que ahora
deben servir con mayor nfasis para lograr el equilibrio social que desde buen tiempo se
demanda.



114

Una alternativa de solucin respecto del problema que representan las concesiones mineras
para las comunidades amparadas por el Convenio 169 es la que da el abogado y profesor
universitario, Dr. Antonio Pea Jumpa, quien sostiene que al no "haberse hecho las consultas
previas" las resoluciones administrativas consiguientes "devienen nulas, lo que significa que [...]
deben cancelarse y reiniciarse los procedimientos conforme a la norma internacional citada"
105
.

Esto, si bien es cierto no se da en las mejores circunstancias, es decir dentro de canales
institucionales que hace quince aos han debido establecerse para tratar los asuntos referidos
a la aplicacin del Convenio 169, genera condiciones favorables para que en un momento de
transicin democrtica marcado por el principio de mayor inclusin social, se comience a dar
medidas que equilibren el necesario crecimiento econmico con las demandas del desarrollo
social y la proteccin ambiental.

El nuevo gobierno y los conflictos socio-ambientales

Todo apunta a considerar que el Gobierno que representar Ollanta Humala ser en trminos
polticos de centro izquierda, esto es, un gobierno que aceptando la importancia de la economa
de mercado, pone especial nfasis en las polticas redistributivas o igualitaristas. En esta medida,
no slo es de esperar que plantee cambios de orden tributario que ya se anuncian y debaten,
sino tambin cambios en lo que se refiere a los conflictos socio-ambientales teniendo como
instrumento fundamental la aplicacin del Convenio 169.

Sobre este ltimo asunto y teniendo en cuenta las caractersticas del movimiento que se viene
dando en Puno consideramos que, ms all de esta coyuntura, el nuevo gobierno debiera:

1. Crear o constituir en el ms breve plazo una entidad que con la debida autonoma,
jerarqua y recursos est en capacidad de asumir la defensa de los derechos de los
pueblos indgenas y, a su vez, disear y conducir en coordinacin con los representantes
de estos pueblos las polticas que tiendan a eliminar las desigualdades sociales que
afectan actualmente a estos. La resistencia de los diversos organismos del Estado para
aplicar el Convenio 169, no obstante la importancia de las comunidades campesinas y
nativas de la selva en los territorios de buena parte del pas, aconsejan esta medida.

2. Adecuar de modo urgente las reglas o normas referidas a concesiones y a procesos de
exploracin y explotacin del sector minero conforme a lo dispuesto por el Convenio
169, sobre todo en lo que se refiere al derecho de consulta previa cuando se afectan
territorios de pueblos identificados como indgenas, debiendo los organismos del
Estado, incluido el nivel Regional, tomar la iniciativa para lograr la cooperacin y
participacin de las comunidades alrededor de los proyectos de inversin que
presumiblemente pudieran afectar sus intereses.

3. Conforme a los Principios del Desarrollo Sostenible suscritos por el Per, la poltica
referida a la agricultura andina y a las actividades que caracterizan a los pueblos
amaznicos (caza, pesca, etc.) debiera ser equivalente al esfuerzo que se pone en el
crecimiento de la inversin minera y de otras que impliquen la explotacin de nuestros
recursos naturales. Extender la asistencia tcnica mejorando el capital humano bajo un
sistema de innovacin tecnolgica, debe suponer para las comunidades andinas y
amaznicas un tratamiento especial que les garantice atender sus prioridades de

105
Diario La Repblica, edicin del sbado 11 de Junio de 2010, Pg. 13.


115

desarrollo y, sin prdida de su identidad cultural, su mejor integracin al resto de la
sociedad.

4. Urge tomar medidas en las que el Estado, con un mayor esfuerzo, lleve a cabo
programas amplios de remediacin ambiental y disee y ejecute polticas de
fiscalizacin ms eficaces para sancionar, evitar o mitigar oportunamente prcticas
ambientales nocivas para la biodiversidad, sus ecosistemas y para la salud (fsica, mental
y social) de los seres humanos, reduciendo o eliminando las condiciones que permiten
el progreso de las percepciones negativas que afectan las inversiones y actividades
mineras.

5. Tan importante como lo ya expuesto es considerar el componente cultural de los
conflictos socio-ambientales cuestin que demanda, por parte del Estado y del sector
empresarial ligado a la minera, un esfuerzo por comprender la especial cultura andina
y amaznica, pues en estos pueblos, a pesar que no estn desligados del mercado y que
muchos de ellos han transitado en mayor o menor grado hacia el mestizaje cultural,
mantienen una forma diferente de valorar los recursos que se encuentran en el
territorio que ocupan, el modo en que los aprovechan y el mayor peso que les dan a los
derechos colectivos frente a los individuales.

Si los organismos del Estado, en el nuevo gobierno, logran la cooperacin y participacin de los
pueblos indgenas, de las empresas y de otros actores sociales, para llevar adelante estas y otras
medidas en el marco del Convenio 169, habiendo un extendido consenso para que la minera se
desarrolle en armona con los principios de desarrollo sostenible, respetando los derechos de
los pueblos indgenas y reduciendo o eliminando las desigualdades sociales, no slo se
garantizara una mejor coexistencia entre minera y agricultura, sino tambin se progresara en
el reto de construir la unidad del pas dentro de la diversidad.





















116

3. Minera e Inclusin Social: Retos de un nuevo
escenario poltico
Quorum, 19 de julio de 2011

Nuevo y probable escenario poltico para el sector minero

El establecimiento del Gobierno de Ollanta Humala a partir del 28 de julio marca el comienzo
probable de un escenario diferente para el pas y el sector minero en particular. Hay por lo
menos tres rasgos que van a definir el nuevo escenario poltico: el primero, que puede implicar
cambios inmediatos y duraderos en las reglas de juego tiene relacin con la aplicacin de
polticas que produzcan cambios a favor de la inclusin social, entendiendo por ello la necesidad
de equilibrar el crecimiento econmico frente a las demandas de desarrollo social y proteccin
ambiental.

Esto a nuestro parecer no tendr mayores dificultades, sobre todo porque el sector empresarial,
en buena parte, hace tiempo reclama una mayor efectividad en las polticas distributivas, canon
y regalas y viene avanzado en la proteccin y recuperacin del tema ambiental. Por otra parte,
los actores sociales y grupos de inters que de uno u otro modo se relacionan con la actividad
minera han manifestado, en mayora, su disposicin a trabajar con la inversin minera siempre
y cuando existan y se lleve a cabo bajo estndares ms exigentes en materia socio-ambiental.

Un segundo rasgo que debe implicar cambios mediatos son las propuestas para modificar o
revisar los contratos de estabilidad tributaria, aplicar un impuesto a las "sobre-ganancias" y
modificar la Constitucin del Estado en lo relativo al papel subsidiario de este en materia
empresarial. En la medida que esto est sujeto al cumplimiento de los procedimientos
constitucionales y democrticos, incluido el compromiso de concertacin con los involucrados,
se prev, no obstante lo indicado, que esto ha de generar una atmsfera de conflicto e
inestabilidad que debe subsanarse con los acuerdos y decisiones que finalmente se tomen sobre
cada tema.

Un tercer rasgo, son los cambios que se pueden dar en la actual conflictividad social. Las
expectativas que ha despertado el nuevo gobierno en diferentes actores sociales y polticos que
en diverso grado demandan cambios respecto de la actividad minera y los derechos sociales es
posible que generen cierto desborde, pero es de esperar tambin que al amparo del rgimen
presidencialista, el Presidente electo Ollanta Humala, con las primeras medidas de reforma en
el campo social, logre que impere en el movimiento social una actitud dialogante y concertadora
que felizmente no les es ajena a importantes instituciones de la sociedad civil.

Los retos de este escenario: el punto de vista de Ricardo Morel B.

A propsito de lo sealado, Ricardo Morel Bossio, conocido experto y consultor del sector
minero y Director del Instituto de Desarrollo Social, traduciendo el espritu o el pensamiento de
un importante sector de quienes participamos en el Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo
Sostenible sostuvo en una reciente reunin de empresarios, consultores, dirigentes de
organizaciones de base, polticos de diversas agrupaciones, etc.
106
que frente a la poltica del

106
La reunin del Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible (GDMDS) se realiz el 13 de julio
pasado en el Hotel Boulevard de Miraflores con el objeto de analizar la gestin minera y la inclusin social.
Un resumen del evento se encuentra en: GRUPO DE DILOGO MINERA Y DESARROLLO SOSTENIBLE


117

nuevo gobierno debieran plantearse como retos y cambios necesarios en el sector minero los
siguientes:
1. La Consulta Previa conforme al Convenio 169
2. Establecer una moratoria de las concesiones mineras a fin de mejorar sus
procedimientos.
3. Aplicar, con criterio tcnico y participativo, los procesos de ordenamiento territorial y
zonificacin econmica-ecolgica.
4. Mejorar la distribucin de los beneficios de la minera.
5. Extender y desarrollar el monitoreo socio-ambiental.
6. Mejorar los procesos de elaboracin y aprobacin de los EIA (Estudios de Impacto
Ambiental) cumpliendo con los derechos de participacin ciudadana bajo el concepto
de que se logre una herramienta de gestin ambiental.
7. Gestionar de modo descentralizado los conflictos a fin de evitar, entre otras cuestiones,
el trato inoportuno que se les da a nivel de gobierno central.
A pesar de que esta propuesta tiene temas que suscitan an marcada controversia, los tres
primeros en especial ( ya existen propuestas consensuadas acerca del monitoreo ambiental y
los EIA); compartiendo el punto de vista de Ricardo Morel, consideramos que la aplicacin
sistemtica del Derecho de Consulta, la moratoria de las concesiones en el sector minero y el
ordenamiento territorial
107
son cuestiones cuyo abordaje puede servir para equilibrar el
crecimiento de las actividades mineras respecto de las demandas socio-ambientales que surgen
de los grupos ms vulnerables del pas y generar, adems, condiciones ms estables para
retomar el crecimiento de las inversiones, esta vez poniendo un mayor nfasis en la inclusin
social como parte fundamental del desarrollo sostenible.

Cambios por la inclusin: con o sin INDEPA?

Es indudable que el problema y reto mayor que se tiene en el sector minero es el de la Consulta,
proceso que se deriva principalmente del incumplimiento, por parte del Estado, del Convenio
169 OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales. En este sentido y considerando que tras ello, en
nuestro pas, hay una importante e histrica deuda con los pueblos andinos y amaznicos, lo
que debiera hacerse es darle a INDEPA el nivel ministerial y autonoma que le concedi su ley
de creacin dotndole de los recursos humanos y presupuestales que les permitan disear y
aplicar las polticas tendientes al reconocimiento y aplicacin transversal de los derechos de
estos pueblos, incluida su integracin, sin prdida de su identidad cultural, a los beneficios del
desarrollo del pas.

Mantener el INDEPA, contrariamente a su ley de creacin
108
, como una dependencia del
Ministerio de Cultura, sera entrampar la posibilidad que el Poder Ejecutivo, desde el ms alto
nivel cumpla con dirigir y coordinar con los representantes de los pueblos indgenas de la sierra
y de la selva principalmente la aplicacin sistemtica en todos los sectores de lo prescrito por el
Convenio 169.

(GDMDS). 2011. Consulta 27/02/14. <http://www.grupodedialogo.org.pe/2011/07/13/3ra-reunion-
gdmds-2011-importantes-aportes-a-la-gestion-minera/>
107
El ordenamiento territorial y la zonificacin econmica-ecolgica se encuentra prescrita desde el ao
1990 con el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Decreto Legislativo 613 y, con mayor
precisin, desde el ao 2005 en la Ley General del Ambiente, ley 28611.
108
CONGRESO DE LA REPBLICA. 2005. Ley 28495, Ley del Instituto Nacional de Desarrol lo de Pueblos
Andinos, Amaznicos y Afroperuano. 06/04/2005.



118


Dicho sea de paso, una medida de esta naturaleza, absolutamente legal, ayudara a desembalsar
una fuente fundamental de los actuales conflictos sociales, contribuira a fortalecer las
relaciones entre gobierno y un sector importante de la ciudadana y ayudara a despejar el
camino para que en una mesa dirigida por el Gobierno se sienten los representantes del Estado
(sector minero, ambiental, agrario y otros) de los pueblos indgenas y del sector empresarial
para que las nuevas polticas de inversin cuenten con un acuerdo previo, necesario para que el
crecimiento econmico logre la sostenibilidad requerida.

Los temas de gestin ambiental dnde deben estar?

Los temas planteados por Ricardo Morel apuntan tambin a una mejora sustantiva del tema
ambiental. La experiencia nos indica que el Ministerio de Energa y Minas puede cumplir muy
bien su labor promotora, pero a la vez cumple muy mal las funciones relacionadas con los
procesos de aprobacin, seguimiento y fiscalizacin de los EIA, tanto es as que hasta hoy, no
slo ha resistido la aplicacin del Convenio 169, sino tambin la de la Ley del Sistema Nacional
de Evaluacin del Impacto Ambiental que data del 2001 con un Reglamento que fue aprobado
despus de 8 aos, en setiembre del 2009, y que hasta hoy no se aplica por falta de adecuacin
del sector minero.

Con estos antecedentes y habiendo una corriente favorable para cambiar esta situacin, lo ms
conveniente es fortalecer el Ministerio del Ambiente, sus dependencias autnomas como el
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) y de paso darle a este sector las
facultades para revisar y aprobar los EIA
109
de los sectores que, como el minero, pero no slo el
minero, implican probables impactos significativos sobre el ambiente y el medio social.

De este modo los temas de zonificacin econmica que sirven al ordenamiento territorial, las
decisiones sobre los procesos de aprobacin de los EIA y la correspondiente fiscalizacin estaran
en un ente que por su naturaleza estara menos presionado por los intereses de la inversin.

Esto no sera completo s, a la vez, no se cambia la orientacin subsistente en el Ministerio del
Ambiente donde, frente al reto del desarrollo sostenible, se considera que lo principal son los
recursos fsicos, naturales, cuando en realidad el eje de aquel son los seres humanos
110
.

Los Beneficios de la minera y la economa campesina

Hay muy pocas dudas sobre los beneficios generales de la minera y la explotacin racional de
los recursos naturales en los que es especialmente rico nuestro pas. Existen dudas y
extensamente fundamentadas sobre la forma en que el canon y las regalas mineras no cumplen
a cabalidad con beneficiar a las comunidades o pueblos afectados. Por lo general, las inversiones
producto del canon y las regalas estn dirigidas principalmente a aumentar el capital fsico, no
a mejorar el capital humano, no se centran en el medio rural donde por lo general se ubican las
explotaciones del sector minero y, lo que es ms grave, tampoco priorizan la necesidad de

109
El traspaso de las competencias de aprobacin de los EIA al Ministerio del Ambiente requiere de
cambios legislativos, mientras tanto se puede disponer que la revisin del ente rector en materi a
ambiental someta a este proceso todos los EIA cuya calificacin implique impactos significativos. Tal
revisin debiera darse antes de que el Ministerio de Energa y Minas decida sobre su aprobacin.
110
El primer principio de la Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) establece que
"los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible."



119

sostener o apoyar el desarrollo agrcola y la economa campesina que constituyen culturalmente
el principal medio de vida de las comunidades rurales de la sierra y la selva, cuyo abandono por
parte del Estado se agrav en las ltimas dcadas.

En este contexto lo ms apropiado es que se disponga, conforme al Convenio 169, que los
beneficios que le corresponden a las comunidades por Canon o Regalas, se proporcionen
conforme a las prioridades de desarrollo de estos pueblos respetando su autonoma y el derecho
a participar de los beneficios de una actividad que se realiza en sus territorios.

Esto, sin embargo, sera insuficiente si, a la vez, con los fondos que produce la actividad minera
no se fortalece el Ministerio de Agricultura con miras a renovar y extender, bajo un sistema de
innovacin tecnolgica, la asistencia tcnica que requieren estos pueblos para reducir las
brechas que convierten en descartable la ocupacin o aprovechamiento agrcola, forestal u otro
que se hace de las tierras de las comunidades andinas y de la selva.

Legalidad, Legitimidad y Sostenibilidad

Ricardo Morel sostiene que todos estos asuntos deben ser tratados dentro de la legalidad, la
legitimidad
111
, la sostenibilidad y la viabilidad. Consideramos al respecto que ninguna de las
cuestiones propuestas requiere cambios que estn fuera del actual Estado de Derecho. Al
contrario estas medidas tenderan a fortalecer este, pues despus de 15 aos de vigencia recin
se comenzara a aplicar un Convenio que como el 169 de la OIT tiene nivel Constitucional y afecta
uno de los fundamentos de la democracia y del Estado de Derecho; los derechos humanos, en
este caso particular de los ciudadanos pertenecientes a las comunidades andinas y de la selva.

En esta misma lnea el Estado recin comenzara a cumplir con las Declaraciones que, como la
de Ro de Janeiro en 1992, lo obligan a asumir compromisos ms rigurosos en la defensa del
ambiente, pero en especial de su eje fundamental: los seres humanos.

Siguiendo lo planteado y considerando que la legitimidad de una disposicin poltica no slo
requiere ser legal y tener aceptacin social, sino adems, contener obligaciones o prescripciones
morales como el respeto de los derechos humanos, todo lo sugerido cuenta con estas
condiciones. Recordemos que estas propuestas no son ajenas al reciente evento electoral y que
en todos los casos apunta a revalorar la necesidad de mantener el crecimiento econmico, pero
equilibrado con el desarrollo del ser humano, premisa tica y fundamental del desarrollo
sostenible.

Por ltimo. Es esto viable? Si, a condicin que el necesario liderazgo del poder ejecutivo y del
Presidente de la Repblica, sea claro y firme en su poltica de concertacin y de respeto a los
principios democrticos dando cabida a los amplios sectores que estn por este cambio y por el
dilogo de buena fe, imponiendo su autoridad sobre quienes, sin duda, van a persistir en la
confrontacin o en el enfrentamiento infructuoso que slo puede conducir a la anarqua y a
perder las posibilidades de conciliar la pluralidad de intereses, de ideologas y de culturas dentro
de una democracia que asimile lo mejor de una economa social de mercado.


111
El tema de legalidad y legitimidad es muy bien desarrollado en un estudio crtico que Garca Amado
hace sobre las tesis iusfilosficas de Habermas contenidas en Facticidad y Validez. Cfr. GARCIA AMADO,
Juan Antonio. p.Cit. Pgs. 18 y ss.


120

4. Ley del Derecho de Consulta PreviaHecha la Ley, Hecha la
trampa?
Quorum, 16 de agosto de 2011
Antecedentes sobre el problema
En estos das se ha planteado desde el Congreso de la Repblica la necesidad de insistir en el
frustrado proyecto de ley del derecho de consulta de los pueblos indgenas que, en julio ltimo,
fuera observada por el ex Presidente Alan Garca Prez. En el ao 2009, bajo otras circunstancias,
se plante una iniciativa similar y en esa oportunidad sostuvimos que no era necesaria una ley
interpretativa para aplicar el derecho de consulta y que ms bien poda servir como pretexto
para que el Estado se siga inhibiendo de aplicar sistemticamente el Convenio 169 y en particular
el derecho de consulta all prescrito
112
.
El tiempo nos ha dado la razn. Luego de dos aos de estudio y debate en el Congreso pasado,
este aprob el referido proyecto de ley, pero el poder ejecutivo lo rechaz. Mientras tanto, a
pesar de los sucesos de Bagua, el derecho de consulta y el Convenio 169 no fue
sistemticamente aplicado conduciendo a mayores conflictos como el de Puno entre Junio y
Julio del ao en curso.
Qu es lo que se pretende al insistir ahora sobre este Proyecto de Ley? A nuestro juicio, no se
trata de reivindicar los derechos de los pueblos indgenas y de ese modo fortalecer el Estado de
Derecho, sino ms bien de entrampar nuevamente su aplicacin sistemtica por parte del nuevo
Gobierno.
Al respecto, teniendo en cuenta que no es necesaria una ley y ni siquiera el Convenio para aplicar
el derecho de Consulta, tal como lo demuestra la Corte Interamericana de Derechos Humanos
en el conocido caso de Saramaka contra el Estado de Surinm
113
, la revisin del Dictamen ltimo
que dio el Congreso sobre el proyecto de consulta previa
114
nos muestra cmo bajo el pretexto
de interpretar esta parte del Convenio 169 se desnaturaliza y se prevn medidas para su
entrampamiento. As:
Entre el veto, el dilogo y el acuerdo
El Convenio 169 establece en el Art. 6 que la finalidad de la consulta es llegar a un acuerdo o
lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. El proyecto de ley en su artculo 3

112
En este contexto decamos entonces-, si bien es cierto no han prosperado estas iniciativas, la
insistencia en las mismas contribuye a generar la presuncin de que mientras no haya una ley con su
respectivo reglamento, no existe la obligacin de que los diferentes poderes del Estado y rganos de
gobierno apliquen lo prescrito por el Convenio 169, en especial el derecho de consulta. Vase en este
compendio el artculo Para Consultar a los Pueblos indgenas, es necesaria una ley?.
113
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. 2007. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam.
28/11/07. Consulta: 28/02/14. http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf.
114
COMISIN DE CONSTITUCIN Y REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPBLICA- 2010. Dictamen
recado sobre los proyectos que desarrollan la Ley del Derecho de Consulta Previa a los Pueblos Indgenas
u Originarios. 18/05/10. Consulta 28/02/14.
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/dictamen20062011.nsf/367C7277A44D984E05257
7280004DD3E/$FILE/00413DCMAY180510.pdf



121

agrega a esa frase lo siguiente: La consulta no otorga a los pueblos indgenas u originarios
derecho a veto. Se puede entender, entonces, que el derecho de consulta ya no se define por
el dilogo, ni por el acuerdo, sino esencialmente por la incapacidad de los pueblos indgenas
para ejercer un derecho de veto.
Esto desnaturaliza el derecho de consulta como derecho humano y la obligacin del Estado de
protegerlo. Si bien es cierto, en los manuales de la OIT se aclara que el derecho de consulta no
es igual al derecho a veto, esto no es lo que define el proceso pues, como se seala en los
referidos documentos, en los casos que por alguna circunstancia no haya un acuerdo entre el
pueblo indgena y el Estado alrededor de algn proyecto, este se puede llevar a cabo pero
siempre negociando acuerdos a fin de prever las compensaciones a que hubiese lugar para
preservar los derechos de estos pueblos
115
.
Y no puede ser de otra manera porque este Convenio, que obliga al Estado a cumplir con los
derechos humanos y en especial con los que corresponden a los pueblos indgenas, establece
en el Art. 3 inciso 2 que no deber emplearse ninguna forma de fuerza o coercin que viole los
derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados, incluidos los
derechos contenidos en el presente Convenio.
Precisamente la controversia que despert la redaccin de este artculo provoc que los
parlamentarios de ese entonces, hoy pertenecientes a Gana Per, firmaran con reservas este
proyecto de Ley, mostrando junto con los dirigentes indgenas una discordancia temprana con
la forma en que se conceba e interpretaba el Derecho de Consulta.
En este sentido, la interpretacin del Congreso respecto del Derecho de Consulta convertida en
Ley de la Repblica slo nos garantiza nuevos conflictos que entramparn la aplicacin
sistemtica del Convenio 169. En el caso de Chile el intento de interpretar el Convenio 169 y el
derecho de consulta produjo un retraso de 17 aos, al cabo del cual el Tribunal Constitucional
sostuvo que por la forma en que estaba redactado este derecho (imperativa y claramente) era
autoejecutable y no requera otro trmite como fuente de derecho interno
116
.
Las comunidades andinas y nativas no son pueblos indgenas?
En el Convenio 169 se establecen claramente los criterios para definir pueblos indgenas, ser
pueblos cuyo origen se remonta al perodo antes de la Colonia e identificarse como tal. El Estado
Peruano al informar sobre este asunto expres que bajo denominaciones diferentes reconoce a
las comunidades campesinas y nativas, reconocidas o no, como los pueblos que son objeto de
este Convenio en el Per.
Fue una respuesta correcta y clara pues el reconocimiento de las comunidades andinas y de la
selva y de aquellas que pudieran estar en ese proceso se registran de esa manera tanto porque
tienen caractersticas pertenecientes a una cultura cuyos rasgo en todo o en parte provienen
del perodo pre-colonial y porque los solicitantes al demandar su inscripcin como comunidades
ya se identifican como un pueblo perteneciente a una cultura distinta de los dems.

115
Fue el caso de una hidroelctrica en Canad que ya haba afectado territorio de cuatro comunidades
Cree de Manitova. Vase: OIT Convenio Nmero 169 sobre pueblos indgenas y tribales. Un Manual,
Ginebra 2003, pg. 16.
116
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE CHILE. p.cit.


122

Pero, qu nos plantea el Proyecto de Ley del Derecho de Consulta del Congreso? En el Art. 7
ya no se plantea como en el Convenio 169 que basta que haya parte de los rasgos econmicos,
sociales o culturales de los pueblos pre-hispnicos, cualquiera sea su condicin jurdica, ms
bien se ponen criterios distintos de los que indica el manual de la OIT complicando
innecesariamente la aplicacin del Derecho de Consulta.
A partir de all, contrariamente al reconocimiento que el Estado ya haba hecho de las
comunidades campesinas y nativas, en el Art. 7 de este Proyecto de Ley se desconozca tal hecho
expresando que las comunidades campesinas o andinas y las comunidades nativas o pueblos
amaznicos podrn ser identificados tambin como pueblos indgenas u originarios, conforme a
los criterios sealados en el presente artculo.
De este modo, asistimos a un retroceso en la aplicacin del Convenio 169 sobre la condicin de
los pueblos que reclaman sobre el Derecho de Consulta y, a su vez, entrampamos la aplicacin
de un derecho cuya vigencia tiene ya ms de 15 aos.
Legitimando la no aplicacin del derecho de consulta?
Al parecer, hay un extrao consenso que conduce a seguir empleando una poltica de
desconocimiento del Derecho de Consulta, no obstante saberse que los conflictos sociales, por
lo menos en los ltimos aos, estn muy relacionados con este asunto y con la disminucin de
las grandes inversiones en el sector minero.
Debemos suponer que no se han evaluado las expectativas que ha generado la gran
transformacin, la propuesta de crecimiento econmico con inclusin y, el hecho que tras
ello existe un movimiento reivindicativo que con diversos grados de radicalidad difcilmente va
a tolerar mayores aplazamientos en el reconocimiento de sus derechos por parte del Estado.
Nos preguntamos, es posible que el movimiento social que ya anul o ha puesto en revisin las
concesiones que se han hecho en el departamento de Puno sin proceso de consulta previa,
abandone estas reivindicaciones y acepte una Ley de Consulta que legitima todos los actos
administrativos que se hayan dado sin cumplir con ese requisito?
Al contrario, cuando se conozca que conforme a la Segunda Disposicin Final del referido
Proyecto de Ley se establece que su aprobacin no modifica o deroga las medidas legislativas,
ni deja sin efecto las medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia no se
tendr que esperar mucho para asistir a una nueva confrontacin o conflictos que quiebren la
posibilidad de un clima de armona y confianza que conduzca a la mejor forma de cumplir con la
aplicacin sistemtica del Derecho de Consulta Previa y el Convenio 169 .
Sostener que la vigencia del derecho de consulta solamente es vlido a partir de la ley que
apruebe el Congreso es definitivamente contrario al Estado de Derecho, reitera la mala prctica
de hecha la ley, hecha la trampa, y prosigue una poltica de exclusin que slo nos puede
asegurar una nueva serie de conflictos que pondrn en riesgo la gobernabilidad y el crecimiento
econmico.
Qu proponemos?
1 Que el Congreso de la Repblica, como institucin responsable de la ratificacin del Convenio
169, hecho ocurrido a fines del el ao 1993, adapte su Reglamento de modo que la legislacin


123

que pueda afectar derechos o intereses de los pueblos indgenas, sea consultada en lo
pertinente con los representantes de dichos pueblos dando ejemplo as de su clara
identificacin con los derechos humanos y en este caso particular con los que corresponden a
los pueblos Indgenas.
Asimismo, podra revisar y adecuar, conforme al Convenio y su jerarqua Constitucional, las leyes
de Comunidades Campesinas y Nativas y otras que no consideren especficamente los derechos
y libertades contenidos en el citado acuerdo internacional.
2 El mismo Congreso, podra, ya que existe consenso al respecto, en coordinacin con el Poder
Ejecutivo, dar la norma que le devuelva al INDEPA su jerarqua, autonoma y composicin
original para que, como organismo especializado, canalice la cooperacin entre el Estado y los
Pueblos Indgenas para orientar y llevar a cabo todas las medidas que sean necesarias para la
aplicacin del Convenio 169 y el Derecho de Consulta. De este modo reparara la casi liquidacin
a la que fue conducida ese organismo por el Gobierno anterior.
3 Que, el Poder Ejecutivo, con la asesora del Ministerio de Justicia y Tcnicos o profesionales
de INDEPA y otros expertos en el derecho y la Cultura Indgena, con representantes de los
pueblos andinos y amaznicos, en el ms breve plazo sinteticen los principales elementos del
Convenio ya desarrollados en los Manuales de la OIT y que resultan especialmente aplicables a
la realidad del pas, emitiendo las directivas que obliguen a todos los sectores y poderes del
Estado a aplicar este Convenio en aquellos programas o proyectos que pudieran afectar el estilo
de vida, la cultura y los derechos de los pueblos indgenas previstos en el Convenio 169.
















124

5. Propuestas para una Minera Sostenible

Quorum, 24 de agosto de 2011
Desde mediados de la dcada del 90 la inversin minera y el crecimiento econmico del pas han
sido fundamentales para salir de la grave crisis que nos dej la dcada del 80. La apertura
comercial al mundo, los incentivos que impulsaron la economa de mercado, reformas
importantes en la estructura del Estado (Banco Central de Reserva, SUNAT, INDECOPI, etc.) han
sido, entre otras polticas, las que han permitido que el pas goce de bonanza econmica, no
obstante, circunstancias adversas en el nivel internacional.
Sin embargo, el esfuerzo por el crecimiento econmico no ha sido igualmente intenso y
exitoso para eliminar las graves brechas sociales que se agravan con la exclusin de la que son
objeto los pueblos indgenas de la sierra y selva peruanas principalmente. En el caso de las
actividades mineras, adems, ello ha ido acompaado de un nivel de permisividad ambiental
que, a pesar de algunos esfuerzos por remediar esta situacin, no ha sido debidamente resuelta
dando lugar a que el mayor porcentaje de conflictos sociales tengan como fundamento ese
asunto.
Es posible mantener el mismo ritmo de crecimiento econmico sin que, a la vez, se desarrollen
polticas sociales y ambientales que pongan en equilibrio ese crecimiento con las demandas
sociales de mayor equidad y de proteccin del capital natural del pas? Definitivamente eso no
es posible, o mejor dicho eso no ser posible luego que, pasado un tiempo prudente, el sector
organizado que apoy el programa de inclusin social del Gobierno, comience a demandar
programas efectivos que resuelvan los principales problemas que giran alrededor de las
actividades que promueve el sector minero.
En estas circunstancias y con el objeto de contribuir a la prevencin de conflictos que
constituyan un riesgo para la inversin en el sector minero, sealamos aqu los problemas y
medidas que se deben tomar para, aprovechando la confianza y fortaleza que tiene hoy el
Gobierno del Presidente Ollanta Humala, ir resolviendo los problemas ms graves que alimentan
la articulacin de un importante movimiento social que tiene serios reparos sobre los beneficios
de la inversin minera, hidrocarburfera e hidroenergtica.
1er Problema: Minera y Agricultura
Hay un movimiento vasto por el cual se plantea que la minera no es compatible con la
agricultura. Qu alimenta este pensamiento? Se ha comprobado que la minera tiende a
deprimir la actividad agraria con graves consecuencias sobre los pueblos de pequeos o
medianos agricultores o familias campesinas que no slo observan nuevos grados de riqueza,
sino tambin otros referentes que agudizan su pobreza sobre todo en zonas rurales donde la
ausencia de crdito, asistencia tcnica y de servicios fundamentales agrava las brechas sociales
pre-existentes.
Este desequilibrio entre minera y agricultura slo puede ser resuelto a travs de un programa
agrario que fortalezca la presencia del estado en especial a travs de la innovacin tecnolgica
permitiendo que la agricultura sea un medio de vida digno. La experiencia de Sierra Productiva
potencializada por el Estado y la actividad privada algunas empresas mineras ya lo vienen
haciendo- extendida a las regiones ms pobres en sierra, selva y costa no slo contaran con la


125

aceptacin de todos los sectores sino que servira para revalorar una actividad estratgica que
le da al pas la preciada seguridad alimentaria.
2do Problema: La exclusin social y los pueblos indgenas
El territorio que ocupan las comunidades andinas y nativas o de la selva es escenario de un
movimiento neo-indigenista que se nutre de la forma en que histricamente y, desde el perodo
colonial, los pueblos originarios del pas fueron tratados como una casta de naturaleza inferior
respecto del resto de ciudadanos, razn por la cual no gozaban de los derechos que estos tenan.
Sin que ese sea su propsito, la forma en que ha crecido la inversin en el sector minero, no slo
tiende a empobrecerlos ms bajo nuevos referentes de riqueza, sino que adems, al ser
subestimados sus derechos como colectividad y cultura desde el Estado, se sienten agredidos
en lo que es la base de la misma, el uso o aprovechamiento autnomo de un territorio que
incluye la tierra, el agua, bosques, cerros etc. Esto es especialmente grave pues afecta
aproximadamente al 38% de la poblacin total del pas, el sector ms vulnerable frente al
mercado y el cambio climtico y, a su vez, un pilar fundamental de la unidad nacional.
La nica manera de enfrentar exitosamente este problema es aplicando en toda su magnitud las
medidas previstas en el Convenio 169 que no solamente prescribe el derecho de consulta para
proteger los derechos y libertades de estos pueblos, sino tambin una serie de programas cuya
aplicacin progresiva implicara su integracin al desarrollo sin menoscabo de sus identidades
culturales
117
.
Para este efecto es urgente y necesario devolverle a INDEPA la jerarqua Ministerial, autonoma
y composicin de sus rganos de direccin (participacin de dirigentes indgenas en el Consejo
Directivo) para que se establezca en cooperacin con los diversos sectores del Estado el modo
de eliminar las inequidades que actual e histricamente les afectan.
3er Problema: Los impactos ambientales del sector minero-energtico
En la dcada del 90 a fin de atraer las grandes inversiones especialmente en el sector minero, el
Gobierno de ese entonces decidi eliminar o reducir al mnimo todas aquellas vallas que podran
neutralizar cualquier incentivo a favor de aquellas. En estas circunstancias se resolvi, aparte de
minimizar u obviar cualquier requisito social (participacin ciudadana y consulta), reducir las
vallas que eran producto del reciente Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
118
.

117
Al momento de publicar este artculo los miembros de Quorum tuvimos conocimiento de la aprobacin
por el Congreso de la Repblica de la Ley del Derecho de Consulta a los Pueblos Indgenas. A pesar de que
hemos tenido una posicin crtica respecto de la pertinencia de una ley interpretativa del Convenio 169
saludamos el xito de esta iniciativa que siendo producto del dilogo y el consenso abre el camino para
impulsar decididamente la inclusin o integracin de los pueblos indgenas (comunidades andinas y
nativas) al desarrollo del pas y sus beneficios sin poner en riesgo su identidad cultural.
118
Al respecto, el D.L. 757 por el que se aprueba la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada
(13/11/91) establece que para conseguir el propsito expreso de esta norma era indispensable eliminar
todas las trabas y distorsiones legales y administrativas que entorpecen el desarrollo de las actividades
econmicas y restringen la libre iniciativa privada, restando competitividad a las empresas privadas, la
que es esencial para una exitosa insercin en el mercado internacional . Bajo este considerando la
referida norma derog una serie de obligaciones ambientales que haba prescrito el Cdigo del Medio
Ambiente: El artculo V del ttulo preliminar, los artculos 8, 17, 18, 56, 57, 58, 89, 107, y 115 y los captulos
XXI y XXII del Decreto Legislativo N 613.


126

En los ltimos aos esta poltica sufre grave crisis afectando la autorizacin de nuevos proyectos
de inversin. La aprobacin de Estudios de Impacto Ambiental que no implicaban ms que el
cumplimiento de un requisito administrativo sin mayor fiscalizacin por parte del Estado, ha
motivado que se cuestione la legitimidad de esos instrumentos de gestin ambiental y
social dando lugar a una atmsfera negativa respecto de los efectos que la inversin minera
tiene sobre el bienestar humano y la particular riqueza ecolgica del pas.
Qu se puede hacer al respecto?, centralizar o convertir en caja nica al Ministerio del
Ambiente para la aprobacin de los EIA del sector minero en una gestin descentralizada que
revalore o renueve el proceso de regionalizacin. Mientras se organiza esta parte de la gestin
se puede decretar la puesta en vigencia del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental que si
bien es cierto data desde el ao 2001, lo que funciona hasta hoy es la normatividad del ao 1993
concebida dentro de parmetros hoy obsoletos.
Esto demandara desde luego fortalecer institucionalmente el Ministerio del Ambiente y la OEFA
dejando que los sectores dedicados a la promocin de las inversiones, como el caso de energa
y minas, cumplan estrictamente esa funcin.
Necesitamos cambiar la Constitucin o la economa de mercado?
Ninguna de estas propuestas implican cambios Constitucionales y tienden ms bien a mejorar
las posibilidades de una economa social de mercado dentro de una poltica tendiente a la
eliminacin de la pobreza y el desarrollo de la inclusin social como ejes fundamentales del
desarrollo al que hoy se aspira.
La normatividad est dada en gran parte y es suficientemente clara. Hay que hacer ms bien
algunos ajustes en el aparato de Gobierno para que la decisin poltica en esta materia sea
facilitada por quienes han pasado a ser parte del nuevo Gobierno a nivel de Gabinete y de los
cuadros directivos que tienen a su cargo distintos niveles de gestin pblica.
Es necesario que en el nuevo Gabinete se fortalezcan institucional y presupuestalmente los
Ministerios de Agricultura, del Ambiente y el INDEPA evitando que sea el Ministerio de Economa
el que condicione la poltica de estos organismos.
Dentro de una poltica redistributiva conviene revisar y modificar la actual distribucin y uso que
se le da al canon y las regalas de manera que sean el soporte fundamental para que las regiones
y municipios sean un pilar fundamental en el apoyo a la revaloracin del agro, la proteccin
ambiental y la integracin de los pueblos indgenas. Los beneficios de la minera no llegan a los
pueblos afectados porque falla la actuacin del Estado en este campo.
Desde nuestra perspectiva y a la espera de que el Gobierno, luego de haber conformado un
organismo del mximo nivel para priorizar la atencin a los problemas de seguridad ciudadana,
ponga la misma energa y decisin para resolver los problemas fundamentales que acompaan
la inversin en el sector minero; la pobreza, la exclusin social y los impactos negativos sobre
nuestra riqueza natural.



127

6. La Consulta Previa en el Sector Minero: Sugerencias a Favor.

Quorum, 13 de setiembre de 2011
Un contexto promisorio para la ley de consulta
La ley del derecho de consulta previa a los pueblos indgenas u originarios promulgada el 06 de
setiembre ltimo por el Presidente Ollanta Humala surge en circunstancias promisorias. Era un
tema de urgencia para evitar que la gobernabilidad democrtica del pas entre a una crisis mayor
y, de otra parte, ha obtenido un consenso incuestionable que incluye a aquellas organizaciones
indgenas o campesinas, ONG u otras instituciones que, como la iglesia catlica, denunciaron el
incumplimiento por parte del Estado del derecho de consulta que prescribe el Convenio 169
sobre pueblos indgenas y tribales.
A pesar de ello, la expectativa que ha despertado la formulacin del Reglamento de la citada ley
ha abierto una serie de interrogantes que deben ser debidamente resueltas para lograr que los
proyectos del sector minero (mineros, hidrocarburferos e hidroenergticos) progresen
mediante polticas de estricto respeto a los derechos humanos, nica forma de hacer sostenible
la explotacin o aprovechamiento racional de los recursos en los que es especialmente rico
nuestro pas.
Dicho esto, los planteamientos que siguen pretenden contribuir a las inquietudes que existen
tras la promulgacin de la ley del derecho de consulta previa.
Qu pueblos tienen el derecho a la consulta previa?
Sin ninguna duda, conforme a los informes que dio el Estado Peruano a la Comisin de la OIT
que revisa el cumplimiento de este Convenio, las Comunidades Campesinas y Nativas son las
primeras destinatarias de este legislacin
119
, entendiendo adems que esto alcanza a las que
an no han sido reconocidas.
Existen otros pueblos que igualmente pueden y deben ser objeto del derecho de consulta previa.
Aquellos que sin provenir de la etapa pre-colonial, por alguna circunstancia, poseen
colectivamente y consuetudinariamente un territorio que, a su vez los diferencia culturalmente
del resto del pas por el modo en que se vinculan con la tierra y los recursos que existen sobre
ella.
Este tipo de pueblos, aun cuando no se encuadran dentro de lo prescrito especficamente en el
Convenio 169 respecto de los pueblos indgenas, conforme a los tratados internacionales de
derechos humanos, tienen el mismo derecho a ser protegidos en el uso libre de la propiedad

Con este artculo damos inicio a las reflexiones que venimos haciendo al interior de Quorum con
Antonio Ros y lvaro Garca.
119
COMISIN DE EXPERTOS EN LA APLICACIN DE CONVENIOS Y RECOMENDACIONES (CEACR) OIT.
Per: Observaciones Individuales Convenio 169. CEACR 2009/80 Reunin. Centro de Polticas Pblicas.
Consulta 28/02/14. http://www.politicaspublicas.net/panel/oitinformes/informes169/639-ceacr-peru-
c169.html>.


128

que poseen colectivamente y, por tanto, son sujetos del derecho de consulta previa si acaso se
pusiera en riesgo, por alguna disposicin de gobierno, su medio de subsistencia
120
.
Conforme a nuestra legislacin interna, adems, all donde no hay comunidades campesinas o
nativas, pero si rondas campesinas que posean tierras alrededor de las cuales se identifican
como un colectivo culturalmente distinto, cabra tambin aplicar el derecho de consulta
previa
121
.
En tal virtud, el Estado debiera a travs del INDEPA actualizar el registro de comunidades
campesinas y nativas, existente hasta antes de la disolucin del PETT y proceder, conforme a las
normas en la materia, al reconocimiento de Comunidades Campesinas o Nativas que a la fecha
no han sido atendidas, sin perjuicio de reconocer personera jurdica a todos aquellos pueblos
que, sin ser originarios, poseen consuetudinariamente y tienen como medio de subsistencia la
propiedad colectiva del suelo.
La propiedad o posesin colectiva afecta la soberana del Estado?
De ninguna manera. El Estado Democrtico de Derecho, por principio, al reconocer como parte
fundamental de los derechos humanos el derecho sobre la propiedad individual o
colectivamente
122
est en la obligacin de proteger o garantizar el goce efectivo del mismo.
Esto no se altera porque el Estado tenga poder decisorio sobre la propiedad del subsuelo y de
los recursos naturales que existen sobre su territorio, pues la fundacin del Estado de Derecho,
su legalidad y legitimidad, descansa sobre las limitaciones que se pone al uso del poder poltico
para que, bajo cualquier circunstancia, se privilegie el respeto de los derechos humanos, entre
ellos, el goce libre de la propiedad, sea individual o colectiva.
En virtud de ello, el Estado Peruano, como garante de los derechos y libertades fundamentales
de los seres humanos, est en la obligacin de consultar, negociar, etc. cualquier medida que
pueda afectar el uso libre de la propiedad individual o colectiva.
Bajo estas consideraciones, salvo que entremos a un rgimen de dictadura donde el poder
decisorio y soberano se ejerce al margen de los derechos humanos, le toca al Estado, a fin de
cumplir con proteger los derechos de los pueblos indgenas, reconocerles la personera jurdica
que les corresponde y, renovar o retomar el camino de la delimitacin o titulacin de las tierras
que colectivamente sirven para su sobrevivencia.
En qu momentos se aplica el derecho de consulta?
Tanto en la actividad minera u otro tipo de proyectos que puedan afectar la propiedad o
territorio que ocupan las comunidades y, a su vez, el derecho a preservar dentro del desarrollo

120
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. p.Cit.
121
En una carta al Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible Ivn Ormachea, Presidente de
Prodilogo, se plantea precisamente si las rondas campesinas son sujeto de la ley de consulta toda vez
que, como el mismo afirma, conforme a la ltima parte del Art. 1 de la ley 27908, los derechos de las
comunidades campesinas y nativas se aplican igualmente a las rondas campesinas en lo que les
corresponda y favorezca. Vase al respecto tambin las sentencias de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos sobre el pueblo de Saramaka contra el Estado de Surinam en el ao 2007 y su posterior
interpretacin en sentencia del ao 2008.
122
Art. 17 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos.


129

del pas, su identidad cultural y su especial dinmica social y econmica, el derecho de consulta
debiera aplicarse desde antes que se efecten las concesiones, se d el permiso de exploracin
y se autorice o apruebe luego las operaciones y el cierre de las mismas y sus equivalentes en las
actividades hidrocarburferas o de generacin de energa a travs de centrales hidroelctricas.
En este sentido el Gobierno debe, al mismo tiempo que formula el Reglamento de la Ley de
Consulta Previa, demandar que las diversas normas que sobre lo antes sealado tienen
especialmente los Ministerios de Energa y Minas y del Ambiente se adapten a los derechos y
obligaciones contradas con motivo del Convenio 169. En particular es fundamental que ajusten
su desempeo al resistido Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental y el Derecho
de Consulta debindose destacar como parte esencial de la evaluacin de los proyectos minero-
energticos, los impactos que estos podran tener sobre la sobrevivencia econmica, social y
cultural de los pueblos indgenas.
El Vice-Ministerio de Interculturalidad y los Pueblos Indgenas
Apenas promulgada la ley de consulta previa, el Vice-Ministro de Cultura, el Sr. Clemente Otto
Rivera, ha expresado al iniciar la campaa de difusin y promocin de la ley de consulta previa
que la visin del perro del hortelano tiene que ser desterrada de la visin poltica
123
en todo el
Estado. En la misma lnea de pensamiento, junto con la Jefa de INDEPA, se ha expresado la
necesidad de reforzar esta institucin recuperando este espacio de participacin de los pueblos
indgenas
124
.
Sin duda, si algo debe cambiarse sobre la poltica en relacin con los derechos de los pueblos
indgenas del pas, es la forma en que se minimiz la cultura y los derechos de estos pueblos al
punto de casi hacer desaparecer un organismo que, como INDEPA, poda servir para un
tratamiento autnomo, profesional y democrtico de las relaciones entre el Estado y los pueblos
indgenas en lo que concierne a sus derechos y libertades fundamentales.
En este sentido, esperamos tener pronto la noticia de que a INDEPA se le devuelve la jerarqua,
autonoma y composicin que originalmente tuvo para que, con la cooperacin, entre otros, de
los Ministerios de Energa y Minas y del Ambiente, se opere un cambio fundamental en las
polticas que hasta hace poco han puesto en cuestin la posibilidad de que el crecimiento
econmico y la inversin minera y energtica sea compatible con los derechos territoriales y
culturales de las comunidades campesinas y nativas del pas.






123
Esta nota de prensa del Ministerio de Cultura se encontraba
en http://www.mcultura.gob.pe/notas_prensa.shtml?x=5435 , en la actualidad no aparece.
124
Esta Nota de Prensa del Ministerio de Cultura se encontraba
en http://www.mcultura.gob.pe/notas_prensa.shtml?x=5432 , actualmente no aparece.


130

II. LA FRUSTRACIN DEMOCRTICA

1. Cien Das del Gobierno en el Sector Minero
Quorum, 10 de noviembre de 2011
La gestin en el sector minero: buena?
Los anlisis que se vienen haciendo sobre los primeros cien das del Gobierno del Presidente
Ollanta Humala arrojan un saldo favorable que lo fortalece polticamente. Sin embargo,
evaluando lo que viene pasando en el sector del Ministerio de Energa y Minas (MINEM en
adelante), nos sugiere que aqu la gestin gubernamental no tiene los mismos resultados y que,
ms bien, la falta de iniciativas respecto del tratamiento que debe darse a las actividades
mineras est generando un ambiente de incertidumbre y conflicto que amenaza el comienzo
promisorio del nuevo rgimen.
Los Conflictos socio-ambientales vuelven
A pesar de que se promulg la Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indgenas y, a la vez, se logr
un mayor gravamen sobre las empresas mineras, estas medidas al parecer no han logrado
satisfacer las expectativas que el Gobierno haba creado en los principales actores sociales que
de un modo u otro influyen en el escenario poltico del sector minero. Tanto es as que se asiste
a un nuevo e intenso ciclo de conflictos socio-ambientales que est poniendo al Gobierno en
una disyuntiva que pone en temprano riesgo la confianza que vena logrando en amplios
sectores de la opinin pblica.
As, en el sur los Proyectos Quellaveco y la Ampliacin de Toquepala estn enfrentando nuevas
protestas que afectan la realizacin de estas inversiones; lo mismo ocurre en Andahuaylas con
un paro que lleva ms de una semana, en el Norte, el Proyecto Conga de la Minera Yanacocha
igualmente est siendo objeto de manifestaciones que tratan de impedir que contine su fase
de construccin. Todo esto, en medio de movimientos que van apareciendo en otros lugares del
pas; en la selva por el proyecto de construccin de 5 hidroelctricas, en Puno y Madre de Dios
por la minera informal, etc.
Definitivamente, el nivel de conflictividad al que se viene llegando slo puede indicar que las
expectativas favorables sobre el nuevo gobierno, por lo menos en el sector minero no son las
mejores.
El Papel del MINEM
Y en este escenario Qu papel ha jugado el MINEM para evitar o mitigar oportunamente este
escenario previsible de conflictos? Hasta donde conocemos, no ha desarrollado ningn gesto o
medida que contribuya a generar una atmsfera de confianza menos propicia para la
confrontacin que caracteriz el desarrollo de las actividades extractivas en los ltimos aos; al
contrario, hechos recientes indicaran que se esmera en mostrar que nada ha cambiado en ese
sector.


131

En el caso de la Southern, por ejemplo, siguiendo la poltica de gestiones anteriores , autoriz
una audiencia pblica, no obstante, el contexto adverso que ya exista alrededor del proyecto
de ampliacin de Toquepala; luego, presionado por las protestas de la poblacin y autoridades,
se vio obligado a desconocer lo que haba dispuesto e impotente para resolver el problema ha
acudido a la Unidad de Conflictos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros con la que
se ha instalado una mesa de dilogo para tratar de llegar a acuerdos; sobre qu base? no se
sabe.
En el caso del Proyecto de Yanacocha, Conga, que tampoco es una situacin reciente y que
involucra, adems, problemas alrededor de la Zonificacin Ecolgica y el desarrollo de proyectos
mineros; en pleno conflicto el Ministro no tuvo mejor idea que viajar con el representante de la
empresa Yanacocha en el avin privado de este ltimo, mostrando que el Ministerio bajo su
conduccin no le interesan las percepciones que consideran que el sector slo tiene ojos y odos
a favor de las grandes empresas.
No debe sorprendernos entonces el clima de creciente conflictividad que vivimos a solamente
cien das de gobierno con las graves consecuencias que esto significa para su credibilidad en un
sector donde la desconfianza en el accionar poltico del Estado es un ingrediente importante en
la agudizacin de los problemas.
Los EIA (Estudios de Impacto Ambiental) otra vez.
Dentro de la gravedad de los conflictos se reitera un problema que no es nuevo, la realizacin y
aprobacin de los EIA de los proyectos mineros. Estos, como ya ha constatado el Ministro del
Ambiente para el caso del Proyecto Conga en Cajamarca, carecen entre otras cuestiones de las
valoraciones econmicas de los impactos negativos que se producen sobre los bienes y servicios
ambientales.
Y esto ocurre porque bajo la poltica de resistencia que el MINEM sigue frente a las normas en
materia ambiental y social, hasta ahora sigue aplicando en materia de Evaluacin de los
Impactos Ambientales el DS 016-93-EM (Reglamento Sobre Proteccin del Medio Ambiente) del
ao 1993 dejando de lado la Ley y el Reglamento del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto
Ambiental (SEIA) que estn vigentes desde los aos 2001 y 2009 respectivamente
125
.
Ahora bien, si la elaboracin y aprobacin de estos estudios no han seguido lo que manda una
ley y reglamento especficos sobre los EIA y en especial un aspecto fundamental como la
valoracin econmica de los impactos que produce, no slo ambientales sino tambin sociales
cmo no comprender las demandas de la poblacin sobre los grandes proyectos de inversin
y sus impactos sociales y ambientales? Es legtimo que el MINEM mantenga y apruebe EIA que
omiten principios fundamentales de la Ley del Ambiente y del SEIA vigentes?

125
Este asunto fue destacado en la Comisin que, entre el ao 2010 y comienzos del 2011, trabaj dentro
del Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible los problemas de los EIA y la participacin
ciudadana. Un representante del MINEM, presente en estas reuniones, reconoci este hecho y mostraba
las ineficiencias de los EIA que se presentaban en el MINEM.



132

Independientemente de las razones polticas que puede haber en este y otros conflictos, existen
argumentos de fondo que en cien das de Gobierno el sector ha tenido la oportunidad de ir
resolviendo para evitar o mitigar esta nueva ola de conflictos socio-ambientales.
El sector empresarial
El sector empresarial en general ha mostrado satisfaccin por el hecho que el Gobierno del
Presidente Ollanta Humala no ha roto sus compromisos respecto de la economa social de
mercado, sin embargo, en el sector minero, los inversionistas privados estn visiblemente
preocupados por el tratamiento que se le viene dando a los conflictos socio-ambientales que
otra vez traban sus actividades, sobre todo porque consideran que han cumplido con las
exigencias que el Estado les requiere antes de autorizar el inicio de sus actividades.
Con el Proyecto Conga, donde han sido notorias las diferencias entre el Presidente del Gabinete,
el Ministro de Energa y Minas y el Ministro del Ambiente, los primeros privilegiando la inversin
y el ltimo mostrando, dentro de la legislacin ambiental vigente (Ley del SEIA), la necesidad de
atender las demandas de las autoridades y pueblos de la regin cajamarquina, no se sabe a
ciencia cierta cul, en definitiva, va a ser la poltica que va a seguir el Gobierno en materia de
promocin de la inversin minera.
Peor an, la decisin por parte del MINEM de esperar la reglamentacin de la ley del derecho
de consulta, no obstante, sentencias del Tribunal Constitucional dirigidas a su sector en esta
materia, ha trasladado hasta el prximo ao la definicin de sus polticas en este terreno con lo
cual, a las carencias de los EIA se agrega la permanencia de dificultades en los derechos de
participacin y consulta ciudadana que son motivo frecuente de los reclamos y conflictos frente
a la promocin de las actividades mineras desde la etapa de concesiones.
Esto, mantiene en una situacin de expectativa e incertidumbre a los empresarios que en este
ambiente tienden a aplazar sus proyectadas inversiones y, a su vez, merma la aceptacin general
que el Gobierno se ha ganado para poder avanzar en sus planes.
Los actores sociales, pueblos indgenas, ONG, Iglesia, etc.
A pesar de que el Gobierno cuenta supuestamente con el apoyo de importantes actores sociales
en el escenario poltico del sector minero, ello al parecer no es suficiente a falta de iniciativas
que indiquen cambios fundamentales en la poltica ambiental y social del MINEM. Esto ha
provocado que los grupos polticamente ms duros respecto de las actividades extractivas
tomen nuevamente la iniciativa en los movimientos sociales que, tras una expectativa de
reformas radicales, quieren una respuesta poltica a sus renovadas demandas. Las
organizaciones campesinas, pueblos indgenas o similares que viven principalmente de la
agricultura y que se consideran afectados por las actividades mineras son su mayor apoyo.
Ante este movimiento, sin abandonar posiciones a favor del dilogo una serie de organizaciones,
ONG principalmente, parte de ellas asociadas a la Iglesia Catlica, sin manifestar apoyo explcito
a estas movilizaciones ya comienzan a plantear puntos de vista crticos respecto de la urgencia
de una ley de ordenamiento territorial, de reglamentar el derecho de consulta previa y de


133

resolver en el plazo ms inmediato los problemas ambientales y sociales que genera el Proyecto
Conga en Cajamarca
126
.
Esto ltimo puede considerarse un alejamiento temprano de sectores dialogantes que,
habiendo dado su apoyo al Gobierno, son fundamentales para el diseo y aplicacin de polticas
que tiendan a armonizar la inversin minera y las demandas ambientales y sociales. Otra mala
seal con la que contribuye la falta de iniciativas por parte del sector minero.
Es posible mejorar el desempeo del Gobierno en el sector minero?
Partiendo del nimo dialogante del Gobierno, de la cooperacin que an recibe de
personalidades ligadas a la defensa del medio ambiente y de los derechos de los pueblos
indgenas y, de la permeabilidad que un amplio sector de empresarios han mostrado frente a
los cambios que se demandan en las materias ms cuestionables de sus actividades
127
,
consideramos que existen en este momento las mejores condiciones para llevar a cabo cambios
que en el corto plazo ayuden a contrarrestar los problemas que estn detrs de la conflictividad
en el sector minero.
1 El Ministerio de Energa y Minas atendiendo las disposiciones complementarias finales y
transitoria nica del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto
Ambiental (DS 019-2009-MINAM) debe adaptar sus procedimientos a lo dispuesta en esta
legislacin, incluyendo en ello las competencias que podran tener sobre este asunto los
Gobiernos Regionales y Locales. Mientras esto ocurre, debiera disponerse que los funcionarios
a cargo de la revisin de los EIA utilicen lo reglamentado en esta materia por la Ley del Sistema
antes mencionado.
2 En los casos en que, como en Conga, hay de por medio una autorizacin del Estado para que
un proyecto inicie sus actividades y en efecto esto se est produciendo, considerando que ha
habido una omisin a los requisitos y principios fundamentales de la ley del SEIA a partir de la
publicacin de su Reglamento (25/09/09), tanto el Estado como las empresas deben buscar, a
travs del dilogo, propuestas de tipo transaccional que permitan conciliar la seguridad jurdica
que reclama la inversin privada y los derechos ambientales y sociales que en cada caso los
pueblos o ciudadanos demandan.
3 Las propuestas transaccionales, no slo deben tener relacin con el aprovechamiento del
recurso hdrico que aparece como fundamental o con los ecosistemas asociados a este
elemento; las responsabilidades o papel que tienen las empresas y el Estado en el desarrollo

126
Vase el Comunicado de la Red Muqui EL CASO CONGA en la edicin del da 9/11/11 del diario La
Repblica, pg. 9.
127
El sector empresarial no slo ha mostrado permeabilidad para negociar el nuevo gravamen que cae
sobre sus actividades, desde hace buen tiempo ha hecho importantes esfuerzos y tienen valiosas
experiencias para mitigar o minimizar los impactos de sus actividades sobre el medio ambiente, asimismo,
han progresado en cuanto a las estrategias de responsabilidad social tratando de revalorar la agricultura
a partir de los requerimientos de su entorno. Esto lamentablemente, hasta hoy no ha estado
debidamente articulado con las polticas del gobierno central y menos con la de los gobiernos regionales
y locales.



134

local y regional ameritan acuerdos que mejoren y optimicen las polticas distributivas a partir
del canon y las regalas as como otras contribuciones que efectan las empresas conforme a
sus polticas de responsabilidad social y ambiental.
En especial, por sus impactos en la desigualdad social, econmica y cultural, seran destacables
acuerdos que sirvan para privilegiar el aporte al desarrollo tecnolgico de la agricultura y otros
recursos de los cuales vive la poblacin y que son vitales para su salud en todos sus aspectos
(mental, fsico y social)
128
.
4 El MINEM, asistido por los dictmenes de la Defensora del Pueblo como por las decisiones
del Tribunal Constitucional que contienen indicaciones precisas sobre los temas de participacin
ciudadana, derecho de consulta y otros, no debiera esperar nuevos reglamentos, sino aplicar lo
que ya aparece en la jurisprudencia a fin de asegurar que los procesos de aprobacin de los
diferentes proyectos que son sometidos a su competencia no se paralicen y vayan con la garanta
de que se ha cumplido con las exigencias de la legislacin en esta materia
Nada de lo planteado aqu pretende ser original pues desde diferentes ngulos hace buen
tiempo que se conoce de la necesidad de que se cumpla con lo que establece la legislacin
vigente y que se mejore aquella que, como en el caso de las regalas y el canon, no cumple con
efectividad sus fines distributivos. Llevar adelante esto slo requiere de la decisin de cumplir y
hacer cumplir la finalidad de normas que pueden contribuir a resolver o prevenir los asuntos
ambientales y sociales que afectan en lo inmediato el desarrollo sostenible del sector minero,
un reto que no se podr alcanzar en democracia sin el apoyo consistente de las organizaciones
de la sociedad civil.











128
Sobre esta particular vase en la Primera seccin de esta Parte el artculo: 4. Propuestas para una minera
sostenible.


135

2. Dilogo y Transaccin: Propuestas sobre el Conflicto Social y
el Proyecto Conga

Quorum, 21 de noviembre de 2011
Sin abundar en la descripcin del conflicto que hoy se vive en Cajamarca alrededor del proyecto
minero Conga y asumiendo que aqu se define si hay o no un cambio en la poltica de promocin
de la inversin minera y el tratamiento que se le debe dar a los conflictos socio-ambientales,
hemos credo pertinente, luego de trazar los rasgos fundamentales que definen este problema,
alcanzar algunas propuestas que conduzcan a un dilogo fructfero, entendiendo por ello las
posibilidades de una transaccin que satisfaga tanto los intereses y derechos de las
comunidades o pueblos afectados por la inversin minera como las expectativas del sector
empresarial porque se respete la estabilidad jurdica necesaria para proseguir con sus proyectos.
Rasgos fundamentales del conflicto social-ambiental
El conflicto social sobre CONGA tiene por lo menos tres rasgos fundamentales:
1 Polticamente el movimiento agrupa a diferentes actores que se articulan alrededor de una
posicin que, desde fines de la dcada del 90, demandan que la poltica de los gobiernos
alrededor de la inversin minera cumpla con una regulacin que busque el equilibrio entre el
crecimiento econmico, la proteccin del medio ambiente y la reduccin sustantiva de la
desigualdad social, entendiendo adems que el desarrollo sostenible tiene como eje
fundamental al ser humano.
En especial, ese equilibrio es mucho ms urgente en el caso de las comunidades o pueblos
rurales, donde la mayor pobreza y la existencia de una cultura (andina y amaznica) en situacin
de pobreza y exclusin demandan una proteccin especial por parte del Estado.
Bajo estas caractersticas, el movimiento de oposicin al proyecto Conga, contiene tambin una
reivindicacin cultural que, surgida de las rondas y pueblos de campesinos, parte de la
presuncin de que las actividades mineras ponen en riesgo su estrecha vinculacin material y
espiritual con la tierra y los recursos que hay sobre ella.
2 Polticamente tambin este conflicto pone en evidencia el prolongado cuestionamiento
respecto del proceso de elaboracin y aprobacin de los estudios de impacto ambiental (EIA)
que sirven para autorizar un proyecto minero. El centralismo de las decisiones en el Poder
Ejecutivo sin considerar las opiniones de los gobiernos regionales y locales, el desentendimiento
del Estado respecto de los derechos ambientales y sociales delegando en las empresas la
conduccin de estos estudios, incluida la obligatoria participacin y consulta ciudadana, ha dado
lugar a los mayores conflictos que se registran hasta hoy.
Esto se repite en el proyecto Conga, donde como se ha puesto en evidencia, el EIA, si bien puede
haber cumplido con el trmite administrativo y los procedimientos del MINEM, no cumple con
cuestiones fundamentales como la valoracin econmica de los impactos ambientales y sociales
y por tanto con las probables indemnizaciones que debiera pagar como producto de los daos
que pueden producir sus impactos. Esto a pesar de que, como estipula la ley 28611, ley general


136

del ambiente, un principio fundamental en defensa de los derechos ciudadanos y del ambiente
es la internalizacin de costos.
3 Este problema no es nuevo, viene desde el gobierno anterior e inclusive en trminos de la
presencia de Yanacocha como titular del Proyecto, el tema de CONGA responde a una
acumulacin de conflictos respecto de la explotacin minera en la regin. Antes del proceso
electoral ltimo, el Grupo Norte al que pertenece la mencionada empresa haba expresado su
rechazo al proceso de zonificacin ecolgica econmica que haba llevado a cabo el Gobierno
regional imputndole una posicin anti-minera. Esa confrontacin contina pues la agrupacin
que gan el Gobierno Regional ha ratificado y obtenido del Gobierno central la aprobacin del
proceso de zonificacin econmica.
II Propuestas para el dilogo
Siguiendo lo expuesto consideramos fundamental para un dilogo fructfero y de buena fe lo
siguiente:
1 Que se abra el dilogo entre el Gobierno y representantes del Gobierno Regional, de los
gobiernos locales y de las organizaciones que intervienen en este movimiento para revisar de
modo transparente el EIA del proyecto y determinar la magnitud de los impactos sobre el medio
ambiente y los derechos e intereses de la poblacin (estos ltimos son los que generalmente se
olvidan) que podra ser afectada por la ubicacin y magnitud de Minas Conga. En este dilogo,
por su mayor confiabilidad, debe participar el Ministerio del Ambiente y debe contarse con
instituciones que, como Defensora del Pueblo o la Comisin Episcopal de Accin Social (CEAS)
contribuyan a facilitar y garantizar que el dilogo tenga como un parmetro fundamental la
obligacin del estado de proteger el medio ambiente, sus sistemas ecolgicos, y los derechos de
los pueblos que, por su condicin socio-cultural, son especialmente vulnerables.
2 En la revisin del EIA trabajar con la mayor pulcritud posible los impactos sobre las fuentes
de agua y los subsistemas o sistemas ecolgicos de lo que son parte lo mismo que el impacto
que esto produce sobre los estilos de vida y la cultura andina de la regin. Sobre esto ltimo
sera conveniente contar con la asistencia de especialistas del Vice-ministerio de
interculturalidad a fin de desarrollar una metodologa que incorpore los principios de libertad e
igualdad que deben primar en el trato que tienen una cultura distinta y que se hallan en
desventaja frente al resto de la sociedad.
3 Considerando que el Estado ha aprobado el EIA presentado por la empresa Yanacocha, aun
cuando este proceso sea cuestionable, de hecho hay un compromiso que ha permitido a la
empresa dar los pasos iniciales para la fase de explotacin de los yacimiento minerales ya
explorados. As como hay un conjunto de derechos fundamentales en materia ambiental y
social, tambin hay que reconocer los derechos con los que se ha comprometido el Estado en
materia de seguridad jurdica para las inversiones y cualquiera que sea el resultado de la revisin
del EIA, debe buscarse dentro del dilogo frmulas que permitan una transaccin entre los
derechos de una y otra parte.
Es posible el dilogo y una transaccin exitosa?
Consideramos que s. Aunque el gobierno, en especial el Ministro del Sector, dio seales que se
han interpretado como adversas al buen tratamiento de las reclamaciones de la poblacin, el
pronunciamiento del Presidente de la Repblica respecto de la posibilidad de conciliar oro y


137

agua, entendiendo por ello el mayor equilibrio que puede existir entre agricultura y minera y la
poblacin cuyos derechos e intereses estn en juego, es una condicin que favorece el dilogo,
ms an si el poder ejecutivo dando muestras que en efecto se van a producir cambios
fundamentales en la poltica minera recupera la confianza que los sectores ms dialogantes de
la oposicin tienen respecto de la problemtica minera.
Por otra parte, aunque tanto del lado empresarial como del movimiento de oposicin al
proyecto hay posiciones confrontacionales, tambin es cierto que hay una presencia importante
de sectores que prefieren el dilogo y una transaccin que abra el camino de la sostenibilidad a
una empresa tan compleja como la de la inversin minera. Yanacocha a pesar de las negativas
percepciones que ha acumulado en la historia reciente de Cajamarca, junto a otras empresas ha
hecho esfuerzo importantes en los temas de responsabilidad ambiental y social y se muestra
predispuesta a que revisen el EIA presentado, lo cual a su vez indica su respaldo a lo propuesto
por el Ministerio del Ambiente.
Finalmente, hay que destacar que a pesar de la radicalidad que presenta la movilizacin y el
lenguaje utilizado en contra del nuevo proyecto de Yanacocha, existen actores sociales que
estn igualmente dispuestos al dilogo y a la transaccin, siempre y cuando haya garantas por
parte del Estado de que el proyecto no pondra en riesgo el derecho ambiental y las condiciones
sociales y culturales de la poblacin.
Sera un hecho extraordinario que el dilogo y los acuerdos posibles alrededor de este proyecto
minero logren conciliar los objetivos de desarrollo nacional con los de los gobiernos regionales
y locales, con los pueblos de agricultores que se encuentran en la cuenca y otras zonas de
influencia y que, asimismo, el sector empresarial logre estrechar su cooperacin con aquellas
actividades que, siendo parte de la vida y cultura andina, son prioritarias para el desarrollo de
estos pueblos.














138

3. El Derecho de Consulta: Nuevo Escenario para los Conflictos
Sociales

Quorum, 27 de noviembre de 2011
Una pregunta que se hacen quienes se encuentran involucrados con las actividades mineras es
la siguiente: la ley del derecho de consulta previa a los pueblos indgenas (en adelante
derecho de consulta) podr tener xito en la disminucin de los conflictos sociales en el sector
minero
129
? En principio la pregunta debe ser reformulada pues la referida norma no tiene como
objetivo reducir o eliminar los conflictos existentes, sino aplicar un derecho que se encuentra
previsto desde el ao 1995 en nuestro ordenamiento jurdico.
En todo caso, la circunstancia de que el derecho de consulta, recin vaya a aplicarse en un
contexto en que la conflictividad en el sector minero es particularmente intensa, la pregunta
debiera ser: es posible cumplir el objetivo del derecho de consulta, llegar a acuerdos o al
consentimiento previo con los pueblos indgenas sobre las actividades del sector minero
logrando a su vez la reduccin sustantiva de los conflictos a su alrededor?
Al respecto, admitiendo que la decisin de promulgar con un amplio consenso la ley del derecho
de consulta ha modificado el panorama poltico y en especial el escenario de conflictividad pre-
existente, la aplicacin o implementacin de esta norma, luego de su reglamentacin, abre la
posibilidad que este escenario sufra otros cambios que pueden poner en riesgo la aplicacin
correcta y exitosa del derecho de consulta.
Por una parte, es posible un renovado ciclo de conflictos y, por otra, de dictarse otras medidas
que vayan a la raz de la confrontacin social que se da en el sector minero, se logre revertir
progresivamente la situacin a la que nos ha conducido una poltica que desconoci por ms de
quince aos los derechos y libertades de los pueblos conformados principalmente por las
comunidades andinas y de la selva.

El Sndrome del perro del hortelano y la conflictividad en el sector minero

La ley del derecho de consulta nace en una atmsfera en la cual durante el Perodo del Gobierno
pasado, bajo una poltica signada por el discurso del Presidente de la Repblica sobre el
sndrome del perro del hortelano
130
, los conflictos sociales pasaron de ser 84 en Julio de 1996 a
214 en el mismo mes del ao 2011: En ese mismo lapso los conflictos ambientales asociados al
sector minero que eran del orden del 17% al inicio del rgimen, al final del mismo llegaron a
constituir el 55.6%.
De este modo se afect de manera creciente el equilibrio que debiera existir entre el crecimiento
de la minera y el desarrollo de las actividades y la cultura de las comunidades andinas y nativas
bajo cuyos territorios se encuentran buena parte de las riquezas mineras del pas.
Vale precisar que la poltica gubernamental respecto de la inversin minera expresada en el
sndrome del perro del hortelano se caracteriz por: a) eludir sistemticamente la obligacin
del Estado para aplicar el Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas; b) desconocer los derechos de

Este artculo igual que el anterior, sobre el derecho de consulta, es parte de las inquietudes y dilogo
que venimos sosteniendo al interior de Quorum con los colegas Antonio Ros y lvaro Garca.
129
Las referencias al sector minero o sus actividades involucran los proyectos mineros, de hidrocarburos
e hidroelctricos.
130
GARCIA P. Alan. El Sndrome del Perro del Hortelano. En: Diario El Comercio. 18/10/07. Pg. a4.



139

las comunidades andinas y de la selva en cuanto a su territorio y cultura, c) neutralizar cualquier
esfuerzo en defensa del ambiente y d) sobreponer a cualquier postura en defensa del ambiente
o de las demandas sociales, aquella que desde el Estado privilegi la gran inversin y el
crecimiento econmico
131
.
Bajo esta lgica, el crecimiento econmico al que condujo en gran parte la actividad minera no
fue aparejado de la necesaria proteccin ambiental y del respeto, en particular, de los derechos
de los pueblos andinos y amaznicos, cuestin especialmente significativa por tratarse de una
poblacin que, aunque hoy en gran parte culturalmente mestiza, sigue siendo un componente
originario y fundamental de nuestra nacionalidad.
Esta situacin, de por si compleja, est acompaada, adems, de una confrontacin poltico
cultural que, estimulada por las ideas contenidas en el sndrome del perro del hortelano, han
extendido y renovado el viejo prejuicio de que los indgenas constituyen una cultura inferior que
debe ser asimilada al mercado o al ordenamiento occidental y, por otro lado, ha contribuido a
que como contraparte y bajo el concepto del buen vivir se desarrolle un prejuicio que yendo
en direccin contraria, considera inferior y perjudicial la cultura capitalista y moderna sugiriendo
una especie de retorno al pasado
132
.
Revertir los efectos de esa poltica en la conflictividad social no solamente va a significar un
mayor costo del que hubiese sido necesario para evitar y corregir oportunamente los problemas
que en materia social y ambiental generaba el sector minero
133
, sino un trabajo que va mucho
ms all de los alcances de una ley que, como la de consulta, slo plantea un proceso a seguir,
pero que no define el conjunto de polticas que debieran darse para reducir o eliminar la
complejidad del conflicto alrededor de la minera y los pueblos de la amazona y los andes
134
.
Los extremos se juntan
La ley de consulta cuyo objetivo frente a las inversiones mineras es lograr el acuerdo o
consentimiento previo antes de autorizar algn proyecto, introduce una situacin que vara el
tratamiento que, hasta antes de este gobierno, han tenido las empresas del sector, pues estas
ya no podrn llevar a cabo los procesos de participacin ciudadana cuando se afecten intereses
de comunidades andinas o nativas y, por otra parte, el Estado estar en la obligacin de
incorporar en sus decisiones los pareceres y los resultados de las negociaciones con el o los
pueblos involucrados.
Adems, si tenemos en cuenta que, conforme al derecho de consulta, el Estado antes de
autorizar grandes proyectos que supongan el desplazamiento de poblacin o pongan en riesgo
la subsistencia de algn pueblo o comunidad andina o amaznica, deber obtener previamente
el consentimiento de la poblacin, las vallas que antes tenan las inversiones en materia social y
poltica han cambiado diametralmente.
Esto objetivamente afecta los intereses de la gran inversin que durante todos estos aos no
haba tenido este tipo de decisionismo al frente, por lo que se puede esperar que los sectores
ms conservadores que se resisten a pensar que el Estado tome decisiones privilegiando los

131
Parte de esa poltica se expres en la negativa, hasta el final del gobierno, para promulgar la ley del
derecho a la consulta, la resistencia a aplicar la ley del Sistema de Evaluacin del Impacto Ambiental por
cuya razn se mantiene desde 1993 una norma que para la realizacin de los EIA sol amente ha servido
para cumplir un trmite burocrtico, la casi liquidacin del INDEPA y la desaparicin del PETT, ltima
dependencia del Ministerio de Agricultura que procesaba el registro de comunidades y su titulacin.
132
Vase en este compendio, Primera Parte, 2 Seccin, el artculo: 1. El indigenismo tras el movimiento
social.
133
CHARPENTIER, Silvia y Jssica HIDALGO. La Poltica Ambiental en el Per. AGENDA: Per, Lima 1999.
134
Vase en esta Parte, 1 Seccin el artculo: 5. Propuestas para una minera sostenible.


140

derechos de las comunidades campesinas o nativas, ejerzan todo tipo de presiones para
neutralizar lo que hay detrs de la aplicacin del derecho de consulta
135
.
Al mismo tiempo esta misma situacin puede satisfacer y alentar los diversos movimientos que
en diverso grado se oponen a los grandes proyectos del sector minero, dentro de los cuales,
un influyente grupo contrario a cualquier dilogo y acuerdo podra aprovechar polticamente
este nuevo escenario, desnaturalizar el derecho de consulta e intentar convertirlo en un medio
para hacer prevalecer su ideologa antes que los fines de integracin social, cultural, poltica y
econmica que se encuentran prescritos por el Convenio 169, matriz del derecho de consulta.
Pero este escenario, en los extremos planteados, slo es posible si el Gobierno no disea, junto
a la aplicacin correcta del derecho de consulta, el conjunto de polticas que seran necesarias
para contrarrestar una confrontacin que, aparte de su contenido social y cultural, se juegan
tambin intereses econmicos y planteamientos de orden ideolgico y poltico.
El Escenario probable
El hecho que el Gobierno haya promulgado la ley del derecho de consulta previa sin recuperar
la autonoma y jerarqua que tena INDEPA al momento de su creacin, convirtiendo al Vice-
Ministerio de Interculturalidad en el organismo especializado en materia indgena es un indicio
de que el escenario anteriormente descrito puede ser otro.
Si consideramos que as como en la dcada de los 90 se debilitaron las vallas ambientales
convirtiendo a cada sector del Estado, en este caso al minero, en rgano competente para
revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental; ahora, el derecho de consulta pasara por
una suerte similar pues de acuerdo al Art. 17 de la ley respectiva, la entidad competente para
realizar los procesos de consulta frente a los proyectos mineros, hidrocarburferos o
hidroelctricos, es el Ministerio de Energa y Minas.
Confirmara este otro escenario el hecho que el Ministerio mencionado, acogindose a lo
prescrito por la ley del derecho de consulta
136
, haya expresado que esta slo se aplicar luego
de aprobado el Reglamento respectivo, vieja forma de eludir la aplicacin inmediata de una ley,
pero a la vez el modo a travs del cual se pretendera evitar cualquier reclamo sobre todas las
resoluciones que se habran dado o podran darse, sin consulta previa
137
, antes que se
promulgue el reglamento de la referida norma legal.
En estas circunstancias, las resistencias de los sectores ms conservadores respecto de la
aplicacin del derecho de consulta no seran tan significativos, pero a la vez los ms radicales en
el espectro del movimiento neo-indigenista confundido con los movimientos sobre derechos
humanos y temas ambientales, podran reanudar bajo nuevas condiciones sus exigencias que,
desde luego, van ms all del derecho de consulta
138
.
En este panorama, depender de que el Gobierno revise su posicin respecto del INDEPA y sus
competencias sobre el Convenio 169 y el derecho de consulta para que, sin descuidar las

135
La interpretacin de la ley del derecho de consulta aqu expuesta es parte de los expresado por
notables juristas en el Conversatorio promovido por el Ministerio de Justicia Retos y Objetivos en la
implementacin del Derecho a la Consulta Previa, evento que, realizado el 20 de setiembre ltimo en la
sede del mencionado sector cont con la participacin de la Dra. Raquel Irigoyen, Jefa de INDEPA.
136
La 2 disposicin complementaria final de la ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas
dispone que las medidas dictadas con anterioridad a su vigencia no son modificadas o dejadas sin efecto.
137
dem.
138
Vase: CONACAMI. Declaracin del Misti y otros documentos a propsito del FORO NACIONAL DE
LOS PUEBLOS, evento paralelo a la Convencin Minera del ao 2011. Servindi. Consulta: 28/02/14. <
http://servindi.org/actualidad/51634>



141

medidas colaterales de reforma que tome para reducir las races de la conflictividad, un nuevo
y probable escenario de conflictos alrededor del sector minero no se agudice poniendo en riesgo
la inversin en esta rea y, la gobernabilidad misma, indispensable para los propsitos de
transformacin comprometidos por el actual gobierno.

Escenario deseable para los conflictos en el sector minero
En nuestro concepto ambos escenarios no son lo mejor para hacer de la minera una actividad
sostenible en el desarrollo del pas, es deseable ms bien, con el objeto de contribuir al xito
del proceso de consulta previa y, a su vez, a disminuir o transformar la intensidad de los
conflictos, un escenario que tenga las siguientes caractersticas:
a) El Gobierno decide devolverle a INDEPA la jerarqua, autonoma y composicin que
originalmente tuviera incorporando dentro de sus responsabilidades la aplicacin
sistemtica del Convenio 169 sobre pueblos indgenas y Tribales. Esto da la posibilidad
para atender con mayor eficacia la compleja aplicacin del derecho de consulta
obteniendo una mayor cooperacin de los representantes de las comunidades
campesinas y nativas en los asuntos que les conciernen.
b) En la aplicacin del derecho de consulta, al amparo del Convenio 169, los reclamos de
los pueblos indgenas sobre las concesiones y autorizaciones de proyectos del sector
minero que no han cumplido con el derecho de consulta antes de la aplicacin de la ley,
son revisados procurando que, en los casos de proyectos que se encuentran en
construccin o en fase de operaciones, se lleguen a acuerdos indemnizatorios o de
compensacin razonables sobre los daos que pudieran haber producido o pueden
producir a la economa, los recursos o los estilos de vida de las comunidades afectadas.
c) Se da prioridad dentro de los planes de crecimiento econmico a las actividades del
sector agrcola principalmente en la sierra y la selva del pas buscando equilibrar el
impulso y promocin que se le da a las actividades mineras con polticas que requieren
de igual o mayor esfuerzo de parte del Estado, aprovechando la potencialidad natural
de esas regiones sin descontar lo que en trminos de valor agregado le pueden dar a la
economa del pas.
d) Se dispone la aplicacin inmediata del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental al
cual, desde el ao 2001, se ha resistido particularmente el Ministerio de Energa y Minas,
otorgando al Ministerio del Ambiente mayores facultades y recursos para este fin. Esto
evitar los problemas que surgen de una aplicacin pobre de estos estudios que, en
general, no toman en cuenta la articulacin de los diversos componentes de los sistemas
ecolgicos y menos an de los que corresponden a las estructuras del medio social que
son el eje del desarrollo sostenible.
e) Todas estas medidas son acompaadas de una campaa que en los diversos estamentos
del Estado, la Sociedad civil y el empresariado, que combate claramente las posiciones
que desde uno u otro extremo pretende imponer una ideologa segn la cual una cultura
es superior a otra.
Este escenario no eliminar los problemas y conflictos que son permisibles en toda democracia,
pero si puede dar mejores condiciones para el cumplimiento correcto del derecho de consulta,
el fortalecimiento del estado de derecho y mayores garantas para que la inversin minera, con
nuevas reglas sociales y ambientales, se desenvuelva en un ambiente de mayor equilibrio y
armona.



142

4. Notas sobre los Conflictos socioambientales: A propsito de
CONGA

Quorum, 13 de febrero de 2012
I Los EIA, legalidad, legitimidad y estado de derecho
Una de las cuestiones que han provocado y mantienen el conflicto socio-ambiental del Proyecto
Minero CONGA es la escasa credibilidad del EIA aprobado en octubre del 2010 por el Ministerio
de Energa y Minas. No est en cuestin la legalidad de este proceso toda vez que la resolucin
se ha dado por la entidad competente en la materia y conforme a sus reglas; por tanto,
formalmente el Proyecto Minero habra adquirido, por parte del Estado, el derecho para iniciar
la fase de explotacin de los yacimientos minerales explorados en CONGA.
Sin embargo, en un Estado de Derecho la legalidad no puede estar disociada de la legitimidad,
en el sentido que aquella debe ser producto de un proceso en el que se han seguido las reglas
de la democracia. En el caso de la aprobacin de los EIA, el Ministerio de Energa y Minas procesa
y aprueba los EIA de su sector conforme al DS. 016-93-EM de abril de 1993 (Reglamento sobre
proteccin del Medio Ambiente), norma que siendo producto del rgimen de facto de ese
momento carece de la legitimidad que si tiene la Ley del Sistema Nacional del Impacto Ambiental
promulgada el ao 2001 y cuyo Reglamento fuera aprobado el 2009.
Ms an esa norma, el DS 016-93.EM no prev, por el contexto en que fue creada, una
evaluacin rigurosa de los impactos ambientales y sociales de la minera y un adecuado ejercicio
de la participacin u consulta ciudadana tan como se desprende del estudio y debate que se
llev a cabo en el seno del Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible
139
.
Por lo expuesto, el EIA del proyecto minero CONGA ms all del peritaje programado- como de
los que estn por venir, deben ser revisados en el marco de la ley del Sistema Nacional de
Evaluacin del Impacto Ambiental y su Reglamento, pues de lo contrario, la falta de legitimidad
seguir afectando este proyecto y el crecimiento que se espera de la inversin minera. Sera
pertinente adems, crear un rgano independiente del Ministerio de Energa y Minas que revise
y apruebe los EIA incorporando en estos procesos la participacin de los Gobiernos de nivel
regional y local tal y como se ha propuesto en el seno del Grupo de Dilogo antes mencionado
140
.
II Patria Roja y los actores sociales en el conflicto
Buena parte del conflicto sobre CONGA se ha centrado, por parte del Gobierno y diferentes
medios de expresin, en la presencia de Patria Roja y de un dirigente que procede del MRTA

139
Entre mayo del 2010 y Junio del 2011 la Comisin del Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo
Sostenible (GDMDS) que tuve la ocasin de coordinar y que se encarg de revisar y debatir lo referido a
los procesos de elaboracin y aprobacin de los EIA y la participacin ciudadana, seal claramente las
deficiencias de estos procedimientos que han motivado la falta de credibilidad en este instrumento de
evaluacin y buena parte de la conflictividad social que afecta el desarrollo de la inversin minera. Vase
al respecto: GRUPO DE DIALOGO Minera y Desarrollo Sostenible. 2011. Propuestas sobre los EIA y la
Participacin Ciudadana en el Sector Minero. Julio 2011. Consulta: 28/02/14.
http://www.grupodedialogo.org.pe/documentos/Folleto_EIA%20nuevo.pdf
140
dem.



143

exacerbando una confrontacin que por uno y otro lado desconoce la importancia de otros
actores sociales y la real magnitud del movimiento social y del tratamiento que debe merecer.
Nos referimos, por un lado a las rondas campesinas que representan socialmente el sector ms
fuerte de quienes se oponen al proyecto y que, a su vez, seran los ms afectados en sus
intereses y derechos frente a los efectos de la actividad minera sobre su principal fuente de vida,
la agricultura y; por otro lado a instituciones como la Iglesia Catlica que, asociada a importantes
ONG (Red Muqui), tiene una influencia destacada en la reivindicacin de los derechos
ambientales y sociales, en particular de la poblacin rural e indgena
141
.
Bajo esta lgica, consideramos que la atencin fundamental del conflicto debe centrarse en los
intereses y derechos de los campesinos representados por las rondas campesinas y sus
autoridades tradicionales sin que ello implique desconocer el resto de actores, pero
diferenciando el papel y las responsabilidades que les competen a los representantes del
Gobierno Regional y Local, as como el apoyo que la iglesia y ONG puedan prestar para facilitar
y garantizar un dilogo transparente y lo ms equitativo posible entre Gobierno y los pueblos
que se sienten afectados por el proyecto minero Conga.
Desde luego, un elemento central del dilogo propiciado por el Gobierno debiera ser, en el
marco de los derechos de participacin ciudadana y de consulta que establece la ley del SEIA y
su reglamento, la revisin de las caractersticas del Proyecto y sus impactos, teniendo en cuenta
que conforme a la ley de Rondas Campesinas estas organizaciones gozan al igual que las
comunidades campesinas y nativas del derecho de consulta
142
. La falta de un Reglamento en
este aspecto no debe ser excusa para que el Estado siga cometiendo una falta constitucional al
no aplicar por ms de 15 aos este importante precepto del Convenio 169 sobre pueblos
indgenas
143
.
III La cuestin cultural en el conflicto socio-ambiental
En la discusin sobre los aspectos tcnicos del Proyecto CONGA durante el Gabinete Lerner, la
revisin que el MINAM hizo del EIA correspondiente seal que no se haba utilizado el enfoque
ecosistmico subestimando la evaluacin de impactos consiguiente y, las valorizaciones y
medidas de mitigacin, compensacin, etc. respectivas
144
. Esta observacin, siendo
fundamental, pas por alto que toda evaluacin de impactos ambientales debe incluir adems,
con igual rigor, la forma en que los proyectos mineros colisionan con el medio social a fin de
evitar el deterioro de las condiciones de vida de las generaciones actuales y futuras.

141
Vase: Integrantes de la RED MUQUI en su pgina web
(http://www.muqui.org/index.php/nosotros/integrantes), el comunicado de esta organizacin sobre
Conga
(http://www.todosobrerioblanco.com/index.php?option=com_content&view=article&id=926:pronuncia
miento-de-red-muqui-sobre-caso-conga&catid=10:noticias) ,asimismo, el pronunciamiento de
sacerdotes y religiosas de Cajamarca sobre el proyecto en cuestin en CON NUESTRO PERU. 2012.
Pronunciamiento de Sacerdotes y Religiosas de Cajamarca sobre Conga. 6/01/12. Consulta: 1/03/14.
<http://connuestroperu.com/actualidad/pronunciamientos/25-pronunciamientos/23491->
142
Cfr. Art. 71 del Reglamento de la ley del SEIA y el Art. 1 de la ley de rondas campesinas, ley 27908.
143
Sobre la falta Constitucional en que incurre el Estado, vase la STC de fecha 30 de junio de 2010 recada
en el Expediente 05427-2009-PC/TC presentado por AIDESEP.
144
IDL REPORTEROS. 2012. Informe del MINAM sobre el EIA de Conga. 21/11/2011. Consulta 01/03/14.
<http://es.scribd.com/IDL_Reporteros/d/78588918-Informe-del-MINAM-sobre-Conga



144

Considerando que los pueblos andinos de Cajamarca, no obstante el mestizaje cultural por el
que pasan, constituyen parte de la cultura tradicional indgena por su especial vnculo con la
tierra y sus manifestaciones espirituales cabe, en atencin a esta particularidad, que los
impactos del Proyecto CONGA, como de cualquier otro, sean revisados determinando hasta qu
punto estos ponen en riesgo la sobrevivencia y el desarrollo al que tienen derecho los pueblos
cuyas races culturales son diferentes a las del resto del pas.
En tal virtud, habra que preguntarse hasta qu punto la conversin de lagunas naturales en
depsito de relaves y el cambio drstico del territorio en que se encuentran afecta la especial
cosmovisin y el bienestar material y espiritual de los miembros de las comunidades aledaas?,
en qu medida las actividades mineras deprimen las agrcolas poniendo en riesgo la
sobrevivencia de esta parte de la cultura andina?; la construccin de diques de agua para
mejorar la disponibilidad de este recurso en la zona compensar o evitar el deterioro cultural,
tanto material como espiritual, de estos pueblos ?
En tanto el EIA de Conga y de proyectos similares no respondan con rigor a estas o similares
interrogantes, no habr cmo sostener que los EIA del sector minero responden a las finalidades
del desarrollo sostenible
145
.
IV Conga va vs Conga no va
La polarizacin evidente que se da en el conflicto socio-ambiental del proyecto CONGA se
expresa en las consignas de Conga Va y Conga No va que en el primer caso muestra al
gobierno y el sector empresarial unidos y, en el otro caso a los diferentes sectores de oposicin
en Cajamarca y fuera de la regin. Esto, a pesar de que unos y otros estn formalmente a favor
del dilogo, obstaculiza cualquier esfuerzo en la direccin de un dilogo que conduzca a
acuerdos razonables dentro del Estado de Derecho.
En este contexto, el gobierno como responsable de la conduccin poltica del pas y, por tanto,
de su relacin con los ciudadanos comete un grave error al desatenderse de las razones que hay
de parte de un sector importante de la poblacin y, de la cultura andina en particular, para
presentarse y ser percibido como un aliado de la gran empresa.
Ms bien lo que debiera hacer es lograr una nueva poltica que, recogiendo los reclamos y la
probable cooperacin de quienes hoy inclusive son oposicin, comience a subsanar los
desequilibrios existentes entre el crecimiento del sector minero y otros sectores econmicos,
entre el desarrollo econmico y el aumento de las brechas sociales y, desde luego, en la forma
en que una y otra cuestin contribuyen a un cada vez ms preocupante deterioro del medio
ambiente
146
.

145
En la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo 1992, el Per se comprometi, entre
otros principios con lo siguiente: Las poblaciones indgenas y sus comunidades, as como otras
comunidades locales, desempean un papel fundamental en la ordenacin del medio ambiente y en el
desarrollo debido a sus conocimientos y prcticas tradicionales. Los Estados deberan reconocer y apoyar
debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participacin efectiva en el logro del
desarrollo sostenible.
146
En la Poltica Nacional del Ambiente (DS. 012-MINAM) se rebelan los potenciales econmicos del pas
y los desequilibrios que se dan en este rengln y sus consecuencias ambientales. Se seala que existe
una importante capacidad y gran potencial para el desarrollo de la agricultura, agroindust ria, pesquera,
acuicultura, industrias hidrocarburferas y minero-metalrgicas, turismo, produccin de biocombustibles


145

De este modo, consideramos ser posible poner en prctica la gobernanza ambiental que seala
la Ley General del Ambiente
147
estableciendo nuevas formas de relacin entre el Estado que est
en la obligacin de atender los intereses y derechos de la poblacin, en especial de las ms
vulnerable y entre ambos y el sector empresarial que bien podran contribuir a un mejor
ambiente para el crecimiento sostenible de la minera
148
.
Dentro de este panorama el sector empresarial y dirigentes de gobierno debiera dejar de atizar
aquellas expresiones que menoscaban o subestiman el potencial del pas en otras actividades y
en particular aquellas que son parte de la cultura andina como viene ocurriendo con la
publicidad del Proyecto Conga que trata de vendernos la idea, insostenible poltica y
econmicamente, de que el potencial desarrollo y bienestar del pas depende principalmente
de la explotacin de sus riquezas minerales.

















y energas alternativas; adems de otras actividades econmicas importantes. Sin embargo, a pesar de la
dotacin de recursos que dispone el pas y los diversos esfuerzos desarrollados para su aprovechamiento
sostenible en los ltimos aos, el deterioro de los recursos naturales, la prdida de diversidad biolgica y
la afectacin de la calidad ambiental constituyen una importante preocupaci n
147
CONGRESO DE LA REPBLICA. 2005. Ley 28611- Ley General del Ambiente. 13/10/2005.
148
Esta idea coincide plenamente con lo ya expresado en el mismo sentido por Ricardo Morel en una
exposicin sobre Perspectivas de la Minera en el Per desarrollada en Huancayo en Diciembre de 2011



146

5. Del SENACE y otros Intentos: Poltica Inversionista de
Fujimori prevalece en materia minero-ambiental

Ctedra Libre, 25 de setiembre de 2012
Con el objeto de resolver los conflictos socio ambiental que, sobre todo, se dan en el sector
minero, el Gobierno del Presidente Ollanta Humala ha enviado al Congreso un proyecto de ley
por el cual se creara, como parte del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental
(SEIA en adelante), el Servicio Nacional de Certificacin Ambiental, SENACE.
Al respecto y ms all de las dudas que despierta el referido proyecto de ley
149
, este acto poltico
revela que dentro del declarado pragmatismo del Presidente Humala no hay intencin alguna
de cambiar la poltica que desde la dcada del 90 ha subordinado los asuntos ambientales y
sociales al inters por promover principalmente las inversiones en las actividades extractivas.
Recurdese que a partir del ao 1992, en los Decretos Legislativos 708 y 757
150
(de promocin
de la inversin minera y de la inversin privada respectivamente) se derogan, entre otras
disposiciones importantes, la obligatoriedad de presentar estudios de impacto ambiental
conforme al Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, convirtiendo esta
avanzada del derecho ambiental en letra muerta.
A partir de esta situacin, la sectorizacin de los temas ambientales se encontraban
subordinados a las decisiones de los Ministerios que promovan la inversin privada, de modo
tal que el Ministerio de Energa y Minas, una de cuyas funciones era atraer la gran inversin en
su sector, consideraba los temas ambientales y sociales obstculos para cumplir sus objetivos.
Los principios del desarrollo sostenible, presentes en la legislacin ambiental, se convirtieron en
retrica sin fuerza jurdica ni poltica.
En este contexto, los estudios de impacto ambiental que, en el caso del sector minero se rigen
desde el ao 1993 por el DS. 016-93-EM, no tienen mayor exigencia que la de cumplir con un
listado o ndice de contenidos, ajeno totalmente a los principios del derecho ambiental, en ese
entonces contenidos en citado Cdigo del Medio Ambiente (DL 613 de 1990).
Ahora bien, proponer una nueva ley por la cual se pretende poner fin a la conflictividad, no
puede hacerse manteniendo una poltica que bajo la vieja maniobra de que la ley se cumple,
pero no se acata, se crea un organismo; el Servicio Nacional de Certificacin Ambiental

149
Vanse los distintos puntos de vista expuestos por Marita Chapuis y Jos de Echave en el debate
propiciado por El Comercio en el Suplemento Portafolio de la edicin del 9 de setiembre del 2012, pg.
12.
150
En el tercer Considerando del DL 757, cuya finalidad era promover la inversin privada se fundamenta
la necesidad de eliminar todas las trabas y distorsiones legales y administrativas que entorpecen el
desarrollo de las actividades econmicas y restringen la libre iniciativa privada, restando competitividad
a las empresas privadas, la que es esencial para una exitosa insercin en el mercado internacional.


147

(SENACE), dentro del Sistema Nacional del Impacto Ambiental (SEIA) que, habiendo sido creado
en el ao 2001, hasta la fecha no se aplica.
Mantener reglas que no entorpezcan la inversin privada o el crecimiento econmico obliga
a usar esa maosa forma de usar la legalidad para impedir que una ley se aplique si antes no
se reglamenta y luego no se hacen las directivas correspondientes.
Una breve revisin de la historia del origen, evolucin y situacin actual de la ley del Sistema
Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental, nos muestra el destino que le espera a un
proyecto de ley que en la prctica sera letra muerta
151
. Veamos:
1 En el ao 2001, estando en proceso los problemas socios ambientales de Tambogrande,
Yanacocha y Tintaya, la Congresista Ana Cecilia Martnez del Solar present el proyecto de ley
773 para la creacin del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental a fin de
privilegiar la proteccin del medio ambiente frente a la promocin de la gran inversin.
Cul fue la suerte de este proyecto?, dos veces rechazado por el Gobierno de Fujimori, fue
finalmente promulgada por el Congreso de la Repblica en Abril del 2001 bajo la Presidencia
Provisional del Dr. Valentn Paniagua quien reemplazaba al renunciante o destituido Presidente
Alberto Fujimori.
2 Segn la citada ley, esta entraba en vigencia luego de aprobado el Reglamento consiguiente
en un plazo no mayor de 45 das. Pas el Gobierno de Toledo, quien fiel a su planteamiento de
hacer un gobierno fujimorista, sin Fujimori, omiti promulgar el Reglamento que diera plena
vigencia al Sistema de Evaluacin del Impacto Ambiental.
3 Recin en el ao 2009 el ex Presidente Alan Garca, obligado por diversas circunstancias
152
,
crea el Ministerio del Ambiente (Mayo del 2008) y, luego el 25 de setiembre de 2009, promulga
el Reglamento de la ley del Sistema de Evaluacin del Impacto Ambiental pero, oh SORPRESA!;
el Reglamento no fue suficiente, tena que darse un plazo de 180 das para que los sectores
productivos, entre ellos energa y minas, donde se producen los mayores conflictos, dicten las
normas internas de adecuacin.
Pues bien, el plazo previsto en el Reglamento mencionado se venci el 24 de marzo de 2010,
hace ms de dos aos y; ni el Gobierno de Alan Garca ni el que hoy preside Ollanta Humala han

151
El descrdito de la legislacin ambiental, en cuanto a su aplicacin, ha alcanzado de tal modo a la
creacin del SENACE que, iniciado el ao, dos conocidos consultores en el tema minero ambiental discuten
sobre la pertinencia o no de este organismo. Para Marita Chapuis, este organismo est dems porque las
leyes existentes ya facultan al Ministerio del Ambiente a fiscalizar los EIA que aprueban los distintos
sectores, mientras Jos de Echave objeta que a pesar del SENACE, la ley de su creacin le da a los sectores
la facultad de excluir algunos EIA de la competencia de este organismo. Vase: DE ECHAVE, Jos y Marita
CHAPPUIS. 2014. LA IMPLEMENTECIN DEL SENACE Es conveniente que algunos estudios de impacto
ambiental queden a cargo de los sectores? Diario El Comercio. Portafolio. Lima, 19/011/14. Pg. 12.
152
La presin de los movimientos socioambientales que alcanzaron sus mayores picos de desarrollo
durante el perodo gubernamental de Alan Garca y las exigencias del TLC con EEUU obligaron al Gobierno
a dar mayores pasos en la proteccin del medio ambiente.


148

cumplido con la adecuacin que permita poner en vigencia el SEIA dentro del que funcionara
un nuevo organismos; el SENACE.
Dicho todo esto, lo nico que puede deducirse del proyecto de ley presentado por el Poder
Ejecutivo es que, bajo una vieja prctica legalista se trata de mantener la poltica que en
materia de inversin posterga o minimiza los derechos ambientales, incluidos los derechos
sociales y culturales, tal como desde la dcada del 90 se propuso para no poner trabas a la
libre iniciativa privada. As no se va a resolver la conflictividad en el sector minero y mucho
menos se va a garantizar que la inversin sea sostenible y socialmente inclusiva.
Ojal me equivoque y el Presidente de la Repblica, haciendo honor a su juramento de gobernar
con el espritu de la Constitucin de 1979, considere en sus decisiones lo que esta dispona en
el suprimido Art. 123:
Todos tienen el derecho de habitar en un ambiente saludable, ecolgicamente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservacin del paisaje y la
naturaleza. Todos tienen el deber de conservar dicho ambiente. Es obligacin del
Estado prevenir y controlar la contaminacin ambiental.

















149

6. Solidaridad con CAARIS y las Minoras Indgenas
Ctedra Libre, 30/12/12
Objetividad y juicios de valor

Hace algunas semanas una de mis ex alumnas me escribi destacando la forma en que trataba
de ser objetivo en mis artculos, no obstante, que los temas tratados invitan a un discurso donde,
ms all de la razn, se muestren los sentimientos que nos producen en particular situaciones
de injusticia o falta de equidad.

Desde luego, la actividad acadmica, como trabajo sistemtico a travs del cual se trata de
motivar el estudio riguroso de una realidad o campo del saber, debe conducirse siempre por el
lado de la razn, de los argumentos que fundamentan nuestros puntos de vista pues, de otro
modo, no sera posible criticar o avanzar sobre el conocimiento existente. De hecho, deben
descartarse de todo examen objetivo los prejuicios ideolgicos, creencias que carecen de
fundamentos racionales.

Sin embargo, esta actitud no debe ser confundida con aquella que pretende separar la ciencia
de la tica o de sus fines humanistas planteando, en nombre de la objetividad la obligacin de
no emitir juicios de valor. En el campo de las ciencias sociales especialmente, incluidas la ciencia
jurdica y poltica; el anlisis del hombre, de su conducta, de sus intrincadas y mltiples
relaciones sociales, de lo que nos indica su historia, no puede hacerse al margen del deber ser
que acompaa el desarrollo del pensamiento social.

En este sentido, debemos tener en cuenta que antes que termine el Siglo XX, un valor que ha
tomado especial vigencia, junto con el progreso de los derechos humanos, es el que corresponde
a la justicia en trminos de equidad o justicia social. Desde diversas corrientes de pensamiento,
Jhon Rawls, Norberto Bobbio, Jrguen Habermas, para citar slo algunos de los ms destacados
filsofos de este tiempo, han remarcado la importancia de este valor para lograr el equilibrio, la
armona o las mnimas condiciones que se requieren para garantizar climas de paz que permitan
la convivencia pacfica entre los hombres que pertenecen a una determinada sociedad.

Por supuesto, al destacar la importancia de este valor, ninguno de los filsofos citados
desconoce la existencia de otros valores contenidos en los derechos humanos, individuales y
sociales, pero los extremos de desigualdad que en el mundo constituyen factores principales de
los conflictos limitando, a su vez, el goce efectivo de los derechos antes indicados, ha hecho que
hoy se ponga especial nfasis en la necesidad de llevar adelante la reduccin sustantiva de la
desigualdad sociales en todos sus aspectos
153
.

Artculo modificado y actualizado, pero manteniendo el sentido de su versin original.

153
Vase a propsito de lo expuesto los documentos sobre los objetivos del nuevo milenio: PNUD. Los
Objetivos del Desarrollo del Milenio- 8 Objetivos para el 2015. 2014. Consulta: 05/03/14. <
http://www.undp.org/content/undp/es/home/mdgoverview.html>


150


Bajo estas premisas, la objetividad cientfica no es ajena a los juicios de valor, ms bien no
transparentar las situaciones sociales respecto de los problemas de desigualdad e injustici a,
implica una falta de consecuencia con la objetividad en la medida que nuestros diagnsticos no
rebelan lo injusto de las inequidades y la necesidad de atenderlas y resolverlas a fin de evitar
conflictos que, como los que vivimos hoy, son en gran parte producto de las denominadas
brechas sociales y econmicas acompaadas de otros fenmenos como el de la discriminacin
histrica de determinados grupos de la poblacin.

En virtud de ello, a propsito del conflicto que, desde el ao 2012, se ha abierto entre la
Comunidad Campesina San Juan de Caaris, ubicada en la sierra de Lambayeque, y la poltica
gubernamental que promueve el inicio de la explotacin minera en esa zona sin considerar los
derechos de esta comunidad sobre su territorio e identidad cultural, no podemos dejar de
expresar nuestra solidaridad con este pueblo que slo reclama, como muchos otros, que se
respeten esos derechos al amparo del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas.

Argumentos a favor de la Solidaridad

1 La comunidad de Caaris, como la de Incahuasi, ubicadas ambas en la frontera de la sierra de
Lambayeque colindante con Cajamarca, son un relicto cultural muy valioso de la civilizacin
andina en esa regin, pues es uno de los escasos lugares donde an se conserva el quechua
Caaris, las costumbres y tradiciones propias de los pueblos andinos y, sobre todo, sus estrechos
vnculos con la tierra como fuente de vida y de su especial identidad cultural.

Histricamente, Caaris e Incahuasi, como el resto de las comunidades de la sierra y selva del
pas, han sido relegadas de los beneficios del desarrollo y por ello, hasta hoy, constituyen los
ncleos de poblacin donde se concentran los ndices ms graves de pobreza y pobreza extrema.
Esto ltimo, tiende a agravarse con las polticas neoliberales que desde la dcada del 90 les
negaron a estas comunidades toda posibilidad de proteccin y promocin de sus actividades
econmicas bajo el supuesto de que la agricultura, incluida la agricultura de subsistencia, en
tanto actividad privada, deba competir individualmente y al igual que cualquier otra actividad
econmica la minera por ejemplo- con sus propios recursos en el desarrollo del mercado.

As, se justifica y explica que no haya habido hasta hoy inversiones importantes en la sierra y la
amazona que sustenten y faciliten, conforme a la cultura de los pueblos indgenas
comunidades campesinas y nativas- el desarrollo de las actividades que sostienen y permiten su
supervivencia como en el caso de la agricultura.

A pesar de ello, Caaris e Incahuasi, comunidades afectadas por el proyecto Minero Caariaco,
han logrado sobrevivir manteniendo en la sierra de Lambayeque un patrimonio cultural que




151

incluye el aprovechamiento adecuado de su medio ambiente. En Incahuasi, por ejemplo, no
solamente se mantienen gran variedad de papas nativas con alto valor nutritivo y que son parte
fundamental de la dieta de la poblacin, sino que tambin ambas comunidades subsisten
especies animales y vegetales que no se han perdido precisamente porque se ha sabido guardar
el equilibrio entre el desarrollo de estos pueblos y el mantenimiento de sus ecosistemas. Es
ms, han sabido mantener y desarrollar la lengua Caaris que es parte de la pluralidad cultural
del pas junto a costumbres que rebelan el especial mestizaje que se ha producido desde la
colonia hasta la actualidad.

Bajo estas condiciones y del modo en que se autorizan las inversiones mineras en territorios
pertenecientes a comunidades, estas poblaciones corren el grave riesgo de que se altere su
medio natural, sufran un mayor desmedro las actividades que como la agricultura es su principal
fuente de subsistencia y que, a la vez, se generen mayores brechas sociales que pueden conducir
al fraccionamiento y liquidacin de lo que queda de estas comunidades y del pluralismo cultural
en la Regin Lambayeque.

Ante esto resulta razonable identificarnos y solidarizarnos con estas comunidades que,
constituyendo parte de nuestra nacionalidad juegan un papel importante en la preservacin de
nuestra pluralidad cultural y el aprovechamiento sostenible de territorios que son amenazados
en nombre del crecimiento econmico o del mercado.

2 Por otra parte, es jurdicamente vlido que el gobierno autorice trabajos de exploracin o
explotacin minera en territorios comunales sin antes haber llevado a cabo un proceso de
consulta y haber realizado un estudio de impacto ambiental que determine de modo objetivo
en qu medida son afectados los derechos de estas Comunidades ?

Si tenemos en cuenta que el Estado de Derecho en nuestro pas, a su vez, social y constitucional,
tiene como fundamento garantizar y hacer efectivos, entre otros, los derechos de propiedad,
incluida la propiedad comunal, y los de identidad cultural, segn la Constitucin vigente
154
; no

154
Conforme a la Constitucin de 1993 vigente, los siguientes artculos garantizan, la pluralidad e
identidad cultural, la propiedad comunal y la personalidad jurdica de las comunidades campesinas y
nativas del Per: Art. 2.19 Toda persona tiene derecho: A su identidad tnica y cultural. El Estado reconoce
y protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin. Artculo 70. El derecho de propiedad es
inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armona con el bien comn y dentro de los lmites de ley. A
nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad
pblica, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnizacin justipreciada que incluya
compensacin por el eventual perjuicio. Hay accin ante el Poder Judicial para contestar el valor de la
propiedad que el Estado haya sealado en el procedimiento expropiatorio. Artculo 88. El Estado apoya
preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma
privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los lmites y la extensin de la
tierra segn las peculiaridades de cada zona. Artculo 89. Las Comunidades Campesinas y las Nativas
tienen existencia legal y son personas jurdicas. Son autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal
y en el uso y la libre disposicin de sus tierras, as como en lo econmico y administrativo, dentro del
marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono


152

debiera autorizarse, sin previa consulta, ningn trabajo exploratorio o de explotacin en tierras
pertenecientes a las comunidades campesinas. Ms an si se considera que tanto el Tribunal
Constitucional como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) han sentenciado a
favor de los pueblos indgenas que han sido objeto de inversiones que afectan sus territorios y
su cultura sin previamente haber sido consultados.

Cabe destacar, a propsito de la negativa sistemtica del Ministerio de Energa y Minas para
aplicar el derecho a la consulta previa aduciendo, durante este gobierno, que este slo est
vigente luego de aprobado el Reglamento de la Ley sobre esta materia, que conforme a la
jurisprudencia de la CIDH el derecho a la Consulta no se derivan necesariamente del Convenio
169 del cual se deprende la ley de consulta previa y su reglamento, sino de la Convencin
Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos que entr en vigor el ao 1978) que
garantiza, entre otros derechos humanos, el de propiedad.

Sobre este particular, cabe precisar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto
del derecho a la propiedad en diversos casos y, por lo menos desde el ao 2001, ha establecido
que la propiedad comunal est comprendida dentro de las mismas garantas que se prestan a la
propiedad privada y por tanto requiere de la proteccin obligatoria de los Estados que, como el
Per, suscribieron esta Convencin. Agrguese a ello, dentro de la misma jurisprudencia, la
obligatoriedad de los Gobiernos independientemente de que hayan o no suscrito el Convenio
169- de aplicar los procesos de consulta antes de iniciar como en el caso que nos ocupa-
trabajos de exploracin o explotacin minera
155
.

Ahora bien, no resulta racional acaso solidarizarse con las comunidades de Caaris e Incahuasi
cuando se vulnera, entre otros derechos humanos, su derecho a la propiedad ancestral que
ocupan y que es reconocida constitucionalmente por nuestro pas? Objetivamente, salvo que
desconozcamos el derecho a la propiedad, no podramos menos que solidarizarnos con las
comunidades que, por parte del o los gobiernos que desde fines de la dcada del 90, violan de
modo efectivo los derechos humanos que conforme a la Constitucin y los Tratados
Internacionales le son especialmente reconocidos a pueblos que como las comunidades antes
mencionadas tienen una especial relacin con los territorios que poseen o son de su propiedad.

3 En trminos polticos, considerando que la imposicin de proyectos mineros en territorios
comunales se llevan adelante bajo el supuesto que una minora (las comunidades de Incahuasi
y Caaris en este caso) no puede imponer su voluntad sobre una mayora que apoya la actividad
minera para obtener mayores recursos para el desarrollo del pas, no debe olvidarse que la regla
de mayora valida como procedimiento democrtico en la toma de decisiones- en ningn caso

previsto en el artculo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y
Nativas.
155
Vase la Jurisprudencia de la CIDH en los siguientes casos: Comunidad Indgena Mayagua (Suma) Awas
Tingni vs Nicaragua (31/08/2001), Comunidad Indgena Yakye Axa vs Paraguay (17/06/2005), Pueblo de
Saramaka vs Surinam (28/11/2007) y Pueblo Indgena de Sarayaku vs Ecuador (27/06/2012).


153

implica desconocer bases fundamentales de la democracia como los derechos humanos y la
pluralidad, cuestin que nos da otra razn, para expresar razonablemente nuestra solidaridad
con estas y otras comunidades que pasan por el mismo o similar tipo de conflictos.

4 Finalmente y en trminos de justicia, no se puede admitir, como bien sostiene Jhon Rawls,
que los perjuicios que una medida pueda provocar en una minora se justifiquen por los
beneficios que se logran a favor de una mayora. Transcribo enseguida lo que sostiene el
reconocido filsofo:

La justicia es la primera virtud de las instituciones sociales [] no importa que las leyes
e instituciones estn ordenadas y sean eficientes: si son injustas han de ser reformadas
o abolidas. Cada persona posee una inviolabilidad fundada en la justicia que ni siquiera
el bienestar de la sociedad en conjunto puede atropellar. Es por esta razn por la que la
justicia niega que la prdida de libertad para algunos se vuelva justa por el hecho que
un mayor bien es compartido por otros. No permite que los sacrificios impuestos a unos
sean compensados por la mayor cantidad de ventajas disfrutadas por muchos. Por tanto,
en una sociedad justa, las libertades de la igualdad de ciudadana se dan por establecidos
definitivamente; los derechos asegurados por la justicia no estn sujetos a regateos
polticos ni al clculo de intereses sociales
156
.













156
RAWLS, Jhon. p.cit. Pg. 17




154

E P L O G O

el estrecho vnculo entre democracia y capitalismo de mercado esconde una
paradoja: una economa de mercado capitalista inevitablemente genera
desigualdad en los recursos polticos de los que pueden disponer los distintos
ciudadanos. As una economa daa seriamente la igualdad poltica: los
ciudadanos que son desiguales en bienes econmicos difcilmente sern
iguales polticamente
157
.
Habiendo llegado al final de este texto creo que se ha podido comprobar la forma en
que las polticas neoliberales implantadas en la dcada del 90 por un rgimen de
dictadura, sobre todo en el campo de las actividades extractivas, mineras,
hidrocarburferas, etc. ponen en riesgo y afectan negativamente la democracia, el
Estado de Derecho y la pluralidad cultural que, en el caso de nuestro pas, resulta
fundamental para su desarrollo como nacin y el proceso de recuperacin democrtica
que se inici a comienzos del nuevo siglo.
Como parte de esa comprobacin se puede afirmar tambin y de modo categrico que
los principales efectos negativos de las polticas desarrolladas en el sector minero han
perjudicado especialmente a los pueblos que como las comunidades campesinas y
nativas tienen importantes diferencias culturales con el resto de la sociedad.
Esto pone al descubierto un pas polticamente multicultural, donde la confrontacin y
la intolerancia entre diversas culturas es la prctica comn, cuestin en la que, a su vez,
se refleja en las polticas de Gobierno, sobre todo, desconociendo los derechos de las
comunidades y otros pueblos que culturalmente, por su especial vnculo con la tierra,
son similares.
En este contexto, el gobierno o los gobiernos, a pesar de que desde 1993, en la
constitucin vigente, se establece entre los derechos fundamentales la obligacin del
ESTADO de reconocer y proteger la pluralidad tnica y cultural del pas, esto ha sido
sistemticamente incumplido a fin de facilitar la expansin de las actividades propias del
sector minero, esto es la promocin de las inversiones en los subsectores de minera,
hidrocarburos y energa elctrica.
Esta es la raz de la conflictividad y frente a ello solo cabe, para evitar se siga produciendo
este dao al Estado de Derecho y la democracia, que los gobiernos, mediante el control
de los otros poderes del Estado y las demandas legtimas de la sociedad civil hagan
efectiva una regulacin del mercado que garantice la proteccin y promocin de los
derechos fundamentales y en particular de aquellos que les corresponden a las
comunidades campesinas y nativas, estn o no reconocidas formalmente. Respecto de
esto ltimo, la poltica y legislacin minera que se ha heredado de la dictadura de la
dcada del 90 debiera ser revisada y modificada de modo tal que el gobierno, en

157
DAHL, Robert. 1999. La Democracia. Una gua para los ciudadanos. Madrid. Taurus. Pgs. 179-180.


155

cooperacin con los pueblos indgenas, establezca dentro de los parmetros del
Convenio 169 los procesos de consulta pero a la vez su derecho a participar en forma
efectiva en las decisiones que pudieran afectar sus territorios y su cultura.
Adems, en tanto lo que ms afecta la inversin del sector minero es la sobrevivencia
cultural de estos pueblos por la especial depresin de la agricultura, el gobierno debiera
tener una poltica agresiva que otorgando ventajas a las comunidades, sobre todo en la
sierra y la selva, contribuya con la innovacin tecnolgica en las actividades que son el
sostn de estos pueblos como en el caso de la agricultura, la pesca, el aprovechamiento
de su biodiversidad, etc.
Es urgente, asimismo, respetando la cultura de estos pueblos, apoyar su forma especial
de combinar la economa de subsistencia con la de mercado modificando aquellas
disposiciones que impiden que en la distribucin del canon y las regalas se atiendan sus
prioridades de desarrollo.
El panorama que se presenta hacia adelante no es de lo mejor. Con la defeccin del
Gobierno de Ollanta Humala no hay en el horizonte una alternativa poltica que, de
veras, sea fuerte en el restablecimiento del Estado de Derecho y la democracia, no hay
una alternativa clara y democrtica que apueste por la pluriculturalidad como prioridad
para nuestro desarrollo, an dominan ideas favorables a los regmenes autoritarios y
hay un fuerte o importante sector del empresariado minero que desde mucho tiempo
atrs, a pesar de sus polticas de responsabilidad social, eluden o buscan desconocer o
matar la pluralidad cultural base fundamental de cualquier proceso de recuperacin
democrtica.
Solo queda que las organizaciones de la sociedad civil que hasta ahora han apoyado el
movimiento a favor de las reivindicaciones de estos pueblos, en una convocatoria ms
abierta, rompiendo o minimizando pensamientos pasadistas e intolerantes, contribuyan
a generar una nueva forma de ver y enfrentar los problemas que hay alrededor de la
diversidad cultural, insistiendo como se ha hecho en gran parte hasta ahora- en las vas
que el Estado de Derecho y la Democracia conceden para hacer efectiva la proteccin
de los derechos humanos y, en este caso especial, los derechos de los pueblos indgenas
del Per.







156

BIBLIOGRAFA CONSULTADA

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Editorial del Congreso de la Repblica.
GARCA A., Juan Antonio.

Solo se ha considerado fuentes impresas; las de origen electrnico, jurdicas y otras figuran en las
notas de pie de pgina.


157

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Receta para acabar con el perro del hortelano. El Comercio. Lima, 25 de
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PEREZ LUO, Antonio
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