Reporte 40 Apuntes Analisis Presupuestal

C
E
S
O
P
Reporte CESOP
Nmero 40
r e p o r t t e
r e p o r tt e
Noviembre de 2010
APUNTES PARA EL ANLISIS PRESUPUESTAL 2011
1 Presentacin
Francisco J. Sales Heredia
3 El proceso presupuestario en Mxico
Cornelio Martnez Lpez
8 Proyecto de Presupuesto de Egresos 2011: promocin del empleo
Gabriel Fernndez Espejel
16 El presupuesto y evaluacin de la educacin en Mxico
Salvador Moreno Prez
25 Cunto dinero es suficiente para cubrir adecuadamente
las necesidades de atencin sanitaria de la poblacin mexicana?
31 Presupuesto destinado a los programas que combaten la pobreza
Jess Mena Vzquez
38 Atencin a vctimas: cambios constitucionales
y discusin del presupuesto
Efrn Arellano Trejo y Carena Daz Petit
SECCIN DE OPININ PBLICA
44 Apoyo prioritario a educacin, salud y fomento al empleo
Gustavo Meixueiro Njera y Efrn Arellano Trejo
Dra. Mara de los ngeles Mascott Snchez
Directora General

Director de Estudios Sociales
Gustavo Meixueiro Njera
Director de Estudios de Desarrollo Regional

Efrn Arellano Trejo
Encargado de la Direccin de Opinin Pblica

Ernesto Cavero Prez
Subdirector de Anlisis y Procesamiento de Datos

Mara del Pilar Cachn de la Riva
Coordinadora Tcnica

Javier Esquivel Daz
Coordinador de Vinculacin y Difusin
Reporte CESOP, nm. 40 noviembre de 2010. Publicacin mensual del Centro de Estudios Sociales y de Opinin
Pblica de la Cmara de Diputados, LXI Legislatura. Av. Congreso de la Unin 66, Edificio I, primer piso,
Col. El Parque, Mxico, D.F., Tel. 5036 0000 ext. 55237. Correo electrnico: cesop@congreso.gob.mx Los
artculos contenidos en esta publicacin son elaborados por los investigadores del CESOP y las opiniones vertidas
no reflejan la postura de la Cmara de Diputados.
Juan Pablo Aguirre Quezada
J. Guadalupe Crdenas Snchez
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez
Jess Mena Vzquez
Alejandro Navarro Arredondo
Roberto Ocampo Hurtado
Gabriela Ponce Sernicharo
Investigadores

Trinidad Otilia Becerra Moreno
Elizabeth Cabrera Robles
Carena Daz Petit
Luz Garca San Vicente
Apoyo en Investigacin

Alejandro Lpez Morcillo
Editor

Jos Olalde Montes de Oca
Asistente Editorial
Comit del CESOP
Mesa Directiva

Dip. Daniel Gabriel vila Ruiz
Presidente

Dip. Sergio Mancilla Zayas
Dip. Alberto Esquer Gutirrez
Dip. Feliciano Rosendo Marn Daz
Secretarios

Centro de Estudios Sociales
y de Opinin Pblica
Reportes CESOP
21. Crisis econmica
22. Influenza en Mxico
23. Cambio climtico
24. Evaluacin de la jornada electoral
25. El recorte del presupuesto y su impacto
en el desarrollo econmico y social
26. Temas selectos de la glosa del Tercer
Informe de Gobierno
27. Presupuesto social
28. Crisis del agua
2010
29. Rumbo al centenario de la Revolucin
30. Reforma poltica
31. Reforma fiscal
32. Reforma del Congreso
33. rganos electorales locales
34. Elecciones locales 2010 en el centro-norte
35. Elecciones locales 2010 en el centro-sur
36. Migracin Mxico-Estados Unidos
37. Los indicadores de buen gobierno en
Mxico y el trabajo legislativo
38. Panormica sobre la transparencia
y el acceso a la informacin en Mxico
39. Revisin de las polticas pblicas
del Cuarto Informe de Gobierno
2007
1. Trabajo
2. Relacin Mxico-Estados Unidos
3. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
4. Seguridad pblica
5. Glosa del Primer Informe de Gobierno
6. Proceso de Reforma del Estado
7. Evaluacin y gestin pblica
8. Poder Legislativo y opinin pblica
2008
9. Calidad de vida
10. Sector energtico
11. El combate a la pobreza
12. Opinin pblica y gestin legislativa
13. Infraestructura
14. Competitividad y desarrollo
15. Medio ambiente
16. Glosa del Segundo Informe de Gobierno
17. Presupuestos de Egresos de la Federacin 2009
18. Polticas pblicas
2009
19. La nueva presidencia de Estados Unidos
20. Proceso electoral 2009
Todos los documentos pueden consultarse en la pgina de internet: www.diputados.gob.mx
1 J N M E R O 4 0 N O V I E M B R E D E 2 0 1 0

J
Presentacin
Francisco J. Sales Heredia*
* Doctor en Filosofa Poltica por la Universidad
de Warwick, Inglaterra. Director del rea de Estudios
Sociales del CESOP. Lneas de investigacin: filosofa
poltica, justicia distributiva, energa y pobreza. Correo
electrnico: francisco.sales@congreso.gob.mx
Aprobacin y, en su caso, modificacin
del presupuesto de egresos de 2011
El ejercicio anual de aprobacin del pre-
supuesto es uno de los actos legislativos ms
relevantes de la Cmara de Diputados. En el
ejercicio de propuesta de distribucin del gas-
to se expresan las prioridades y las restriccio-
nes en torno a la poltica pblica del Ejecutivo
federal. Por tanto, considerando las grandes
necesidades del pas y los relativamente pocos
recursos de los que dispone el Estado, el ejer-
cicio de aprobacin y, en su caso, modificacin,
se convierte en un acto legislativo de responsa-
bilidad nacional.
La Comisin de Presupuesto toma en
cuenta para la discusin del dictamen una serie
de insumos, entre ellos los informes trimestra-
les que por ley las distintas dependencias del
Ejecutivo envan a las comisiones de la Cma-
ra. Dichos informes y las evaluaciones realiza-
das por la Auditora Superior de la Federacin
y por el Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica Social, as como los reportes del presu-
puesto por resultados, le permiten a los diputa-
dos evaluar el presupuesto dirigido a mltiples
programas del Ejecutivo federal.
El Reporte CESOP contribuye modestamente
a este ejercicio y presenta una serie de artculos
que revisan a nivel macro la situacin en la que
se encuentran diversas funciones del Estado.
En este nmero se considera, en primer lugar,
una breve descripcin del proceso de aproba-
cin del presupuesto. En el siguiente artculo
se analiza la forma en que el gobierno, por me-
dio de los programas de fomento al empleo, ha
intentado sortear la crisis econmica interna-
cional y cul ha sido el presupuesto asignado
a estos programas en los ltimos aos y cul
el presupuestado en una perspectiva restrictiva
del gasto para 2011.
La educacin sigue siendo uno de los re-
tos del Estado mexicano. En el artculo sobre
este tema se presentan las evaluaciones de los
organismos internacionales sobre la calidad
del sector.
Respecto al sector salud, se presentan da-
tos sobre los retos de la calidad y suficiencia
del sistema, aun tomando en cuenta el avance
en la incorporacin al Seguro Popular de un
2 J R E P O R T E C E S O P

J
nmero cada vez mayor de ciudadanos. La
pregunta que inspira el artculo manifiesta la
problemtica en este mbito: los cambios epi-
demiolgicos en el pas, as como la evolucin
demogrfica, hablan de nuevos retos en la in-
versin sustentable en el sector.
En cuanto al presupuesto asignado a los
programas de combate a la pobreza, el artculo
hace referencia a la proporcin de pobres por
ingreso en el pas y a la pobreza multidimen-
sional, que aade, adems del ingreso, las ca-
rencias en bienes y servicios sociales. En el ar-
tculo se discuten los aspectos transversales de
la pobreza y la necesidad de polticas amplias y
escalonadas que incorporen a ms ciudadanos
al mundo laboral. Se establecen ciertas compa-
raciones y se discuten los avances en el comba-
te a la pobreza con otros pases.
En el ltimo artculo se analiza la legisla-
cin y el presupuesto asignado a la atencin y
proteccin a vctimas del delito.
Finalmente, en la seccin de opinin pbli-
ca se presentan los resultados de una encuesta
telefnica realizada por el CESOP, donde se da
cuenta de la opinin de los ciudadanos acerca
de temas relacionados con el presupuesto.

J
Una de las facultades ms importantes
de la Cmara de Diputados, segn el ar-
tculo 74 de la Constitucin de los Esta-
dos Unidos Mexicanos, es la de aprobar
anualmente el Presupuesto de Egresos de
la Federacin, previo examen, discusin
y, en su caso, modificacin del Proyecto
enviado por el Ejecutivo Federal ().
Sin embargo, no siempre se explican sus
alcances y tiempos. En este artculo se
hace una revisin de las cuatro etapas del
proceso presupuestal, al tiempo que se ex-
pone su articulacin con la normatividad
complementaria ms relevante.
El de Mxico es un rgimen presidencial que
tiene previsto en su Constitucin un sistema
de pesos y contrapesos entre los poderes Eje-
cutivo y Legislativo. Constitucionalmente el
Congreso mexicano es uno de los ms slidos
de Amrica Latina, pero la existencia de un
partido hegemnico y la fuerte disciplina par-
tidista ocasion que por dcadas se comportara
como un actor secundario frente al presidente
de la Repblica. En un escenario sin compe-
tencia poltica y sin pluralidad en la Cmara de
Diputados, el control unipartidista del Partido
Revolucionario Institucional (PRI) promovi el
poder del presidente.
1
El proceso presupuestal no fue la excep-
cin, y durante varias dcadas el Congreso se
abstuvo de modificar sustancialmente la pro-
puesta del Ejecutivo. As la revisin y apro-
bacin del presupuesto se mantuvo como un
mero trmite constitucional.
2
La propuesta
presidencial era aprobada casi sin modifica-
ciones: durante el periodo comprendido entre
1939 y 1996 las modificaciones que la Cmara
de Diputados hizo a la propuesta del Ejecutivo
fueron ocasionales y en ningn caso represen-
taron ms de 0.1% del gasto total.
3
Durante la dcada de los aos ochenta,
las modificaciones por parte del Legislativo
1
Vase James Wilkie, The Mexican Revolution: fed-
eral expenditure and social change since 1910, University of
California, 1973, p. 18.
2
Laura Sour y Laila Munayer, Apertura poltica y
el poder de la Cmara de Diputados durante la aprobacin
presupuestaria en Mxico, Documento de Trabajo nm.
192, CIDE-DAP, Mxico, junio de 2007, p. 2.
3
Idem.
El proceso presupuestario en Mxico
Cornelio Martnez Lpez*
* Candidato a Doctor en Ciencia Poltica por la
UNAM. Investigador del rea de Estudios Regionales
del CESOP. Correo electrnico: cornelio martnez@
mailcity.com

J
comenzaron a ser cada vez ms sustantivas.
Diaz Cayeros y Magaloni,
4
identificaron en
un estudio que abarc de 1960 a 1994, que
la influencia del Ejecutivo en materia presu-
puestal comenz a deteriorarse en el Legisla-
tivo a partir de la mayor competitividad elec-
toral, tanto en las instancias locales como en
las federales.
Caracterizado por una mayor apertura po-
ltica y transparencia electoral desde la confor-
macin de la LVII Legislatura, la Cmara de
Diputados ha realizado modificaciones impor-
tantes al Presupuesto de Egresos de le Federa-
cin enviado por el Ejecutivo.
Este cambio en el sistema poltico mexi-
cano modific enormemente las prcticas de
quienes disean, discuten y aprueban el pre-
supuesto.
En Mxico el ciclo presupuestario est
conformado por cuatro etapas:
1. Formulacin del presupuesto.
2. Aprobacin.
3. Ejercicio del gasto.
4. Revisin de la cuenta pblica.
La primera etapa es obligacin y responsa-
bilidad nica de parte del poder Ejecutivo. El
proceso formal comienza cuando la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico (SHyCP), bajo
el mando del presidente, elabora presupuestos
preliminares basados en sus propias previ-
siones de ingresos y de los criterios generales
de poltica econmica establecidos para el si-
guiente ao fiscal.
4
Alberto Daz Cayeros y Beatriz Magaloni, Auto-
ridad presupuestal del poder legislativo en Mxico: una
primera aproximacin, Revista Poltica y Gobierno, vol.
V, nm. 2, CIDE, 1998, p. 504.
Posteriormente establece techos presupues-
tales y los comunica a cada instancia de gobier-
no. Las dependencias y entidades elaboran sus
propias proyecciones de gasto por proyecto.
Durante esta primera etapa existen tres fechas
previstas en el artculo 42 la Ley de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria (Grfica 1).
El Ejecutivo federal, por conducto de la
SHyCP, deber enviar al Congreso de la Unin,
a ms tardar el 1 de abril, un documento que
presente los siguientes elementos:
a) Los principales objetivos para la Ley
de Ingresos y el Presupuesto de Egre-
sos del ao siguiente;
b) Escenarios sobre las principales varia-
bles macroeconmicas para el siguien-
te ao: crecimiento, inflacin, tasa de
inters y precio del petrleo;
c) Escenarios sobre el monto total del
Presupuesto de Egresos y su dficit o
supervit;
d) Enumeracin de los programas priori-
tarios y sus montos.
En el mismo artculo se tiene previsto que
a ms tardar el 30 de junio de cada ao, el
Ejecutivo federal, por conducto de la SHyCP,
remitir a la Cmara de Diputados la estruc-
tura programtica a emplear en el proyecto de
Presupuesto de Egresos.
Finalmente, el titular del Ejecutivo somete
el proyecto del Presupuesto de Egresos de la
Federacin (PEF) a la Cmara de Diputados
para su discusin y aprobacin.
La segunda etapa inicia una vez que la C-
mara de Diputados recibe el paquete fiscal a
ms tardar el 8 de septiembre de cada ao, que
contiene:

J
Fuente: Reelaborado a partir de CESOP, Socioscopio, nueva poca, nm. 11, diciembre de 2006, p. 8. Asimismo,
de la revisin de los artculos 71 y 72 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Marco
Jurdico del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Cmara de Diputados, LXI Legislatura, Mxico,
octubre de 2010, y de varios artculos de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexi-
canos y del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Grfica 1. Procedimiento legislativo: presupuesto de egresos
a) Los criterios generales de poltica eco-
nmica, as como la estimacin del
precio de la mezcla de petrleo mexi-
cano para el ejercicio fiscal que se pre-
supuesta;
b) La iniciativa de Ley de Ingresos y, en
su caso, las iniciativas de reformas le-
gales relativas a las fuentes de ingresos
para el siguiente ejercicio fiscal; y
c) El proyecto de Presupuesto de Egre-
sos.
Inmediatamente despus de su recepcin,
la Mesa Directiva de la Cmara enva el PEF a
la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica,
que tiene la facultad de formular y presentar
un dictamen a la Cmara con comentarios,
modificaciones o reasignaciones. Este dicta-
men se tiene que aprobar nuevamente por la
mayora en el pleno despus de su discusin
general y particular.
Es importante mencionar que en cualquier
momento los diputados pueden llamar a com-
parecer al secretario de Hacienda para que pro-

J
porcione informacin y datos que expliquen con
mayor claridad las solicitudes de recursos.
De acuerdo con el apartado IV del art-
culo 42 de la Ley de Presupuesto y Respon-
sabilidad Hacendaria (LPyRH), la Ley de
Ingresos deber ser aprobada por la Cmara
de Diputados a ms tardar el 20 de octubre,
y por la Cmara de Senadores a ms tardar
el 31 del mismo mes. Por su parte, el Presu-
puesto de Egresos deber ser aprobado por la
Cmara de Diputados a ms tardar el 15 de
noviembre.
Segn la misma LPyRH, la Ley de Ingresos
y el Presupuesto de Egresos de la Federacin,
debern publicarse en el Diario Oficial de la Fe-
deracin a ms tardar 20 das naturales despus
de ser aprobados.
Asimismo, el Ejecutivo federal, por con-
ducto de la secretara, deber enviar a la C-
mara de Diputados, a ms tardar 20 das natu-
rales despus de publicado el Presupuesto de
Egresos en el Diario Oficial de la Federacin,
todos los tomos y anexos del presupuesto, con
las modificaciones respectivas que conforma-
rn el presupuesto aprobado.
La Cmara de Diputados, en el marco de
las disposiciones de la LPyRH, puede incluir en
el Presupuesto de Egresos los lineamientos de
carcter general necesarios a fin de asegurar
que el gasto se ejerza de acuerdo con los crite-
rios establecidos en la ley.
Una vez aprobado el PEF, inicia la tercera
etapa, en la que se ejerce el gasto, es decir, se
erogan los recursos previstos al inicio del ao
fiscal.
Por ltimo, en la cuarta etapa se evala el
gasto respecto al aprobado originalmente. En
esta etapa son muy importantes tres actores: la
SHyCP que prepara los documentos de avan-
ce de gestin y cuenta pblica; la Cmara de
Diputados, a travs de la Auditora Superior
de la Federacin; y la Secretara de la Funcin
Pblica, que finca responsabilidades.
Esta etapa es muy importante, porque de
acuerdo con la Ley de Fiscalizacin y Ren-
dicin de Cuentas de la Federacin,
5
la fis-
calizacin de la cuenta pblica comprende la
revisin de los ingresos, los egresos, incluidos
subsidios, transferencias y donativos, fondos,
gastos fiscales y deuda pblica; del manejo, la
custodia y la aplicacin de recursos pblicos
federales, con excepcin de las participaciones
federales, as como de la dems informacin fi-
nanciera, contable, patrimonial, presupuestaria
y programtica que las entidades fiscalizadas
deban incluir en dicho documento, conforme a
las disposiciones aplicables.
La fiscalizacin de la cuenta pblica tiene
el objeto de evaluar los resultados de la gestin
financiera de las entidades fiscalizadas; compro-
bar si se observ lo dispuesto en el presupuesto,
la Ley de Ingresos y dems disposiciones legales
aplicables, as como la prctica de auditoras so-
bre el desempeo para verificar el cumplimien-
to de los objetivos y las metas de los programas
federales, conforme a las normas y principios de
posterioridad, anualidad, legalidad, definitivi-
dad, imparcialidad y confiabilidad.
Conclusiones
El valor de la perspectiva del proceso presu-
puestario reside en su capacidad para faci-
5
Vase la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de
Cuentas de la Federacin, disponible en http://www.di-
putados.gob.mx/LeyesBiblio/marco.htm (consulta: 15
de octubre de 2010).

J
litar un marco general que permite entender
los procesos de: formulacin del presupuesto,
aprobacin, ejercicio del gasto, revisin de la
cuenta pblica.
Para el legislador permite adems tener
presente el origen y las directrices de una
agenda la del presupuesto en general
cuya pertinencia est ms all de toda duda.

J
Mxico ha sido uno de los pases ms gol-
peados por la crisis financiera internacio-
nal. En 2009, sta le represent una prdi-
da de ms de un milln de empleos. Para
hacer frente a este escenario, nuestro pas
anunci de manera inmediata la inversin
en infraestructura productiva y un mayor
dinamismo en el ejercicio del presupuesto,
con lo que buscaba impulsar la economa y
generar empleos.
En 2010, anunci la creacin de un
programa laboral especialmente diseado
para responder a situaciones de contingen-
cia laboral. Estas acciones fueron aplaudi-
das por organismos internacionales. Sin
embargo, se prev que la recuperacin en
el mercado del trabajo tomar ms tiempo
que el esperado en un principio.
Antecedentes
El gobierno federal estableci en el Plan Na-
cional de Desarrollo 2007-2012 (PND) el obje-
tivo de: Alcanzar un crecimiento econmico
sostenido ms acelerado y generar los empleos
formales que permitan a todos los mexicanos,
especialmente a aquellos que viven en pobreza,
tener un ingreso digno y mejorar su calidad de
vida. En ese sentido, en su eje de Poltica P-
blica, Economa Competitiva y Generadora de
Empleo, propone generar las condiciones en
el mercado laboral que incentiven la creacin
de plazas de alta calidad en el sector formal.
A su vez, el Programa Sectorial de Trabajo y
Previsin Social promueve la articulacin de la
oferta y la demanda, incentiva las posibilidades
de acceso y apoya una mayor equidad.
En este orden, el Proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federacin 2011 (PPEF) fa-
vorece la operacin del Servicio Nacional de
Empleo (SNE) con los programas de atencin
a poblacin desempleada o que busca empleo.
El de mayor erogacin, el Programa de Apo-
yo al Empleo (PAE), que facilita la vinculacin
en el mercado laboral de los ofertantes y los
Proyecto de presupuesto de egresos 2011:
promocin del empleo
Gabriel Fernndez Espejel*
* Maestro en Economa. Investigador del rea de
Opinin Pblica del CESOP. Lneas de investigacin:
gobierno, mercado e impuestos. Correo electrnico: ga-
briel.fernandez@congreso.gob.mx

J
demandantes de empleo, proporciona recursos
financieros a aquellas personas que buscan una
ocupacin o que pretenden mantenerla, que
intentan una actividad por cuenta propia o que
procuran sostenerla, y favorece la competencia
laboral.
1
Acciones presupuestarias
y programas frente a la crisis laboral
La Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT) reconoce que a pesar de que en el pre-
sente ao diferentes regiones estn emergien-
do de este trance, la situacin en el mercado
del trabajo mantiene un panorama negativo
que podra extenderse hasta 2015 de no imple-
mentarse las polticas necesarias para hacerle
frente, sobre todo en las naciones industriali-
zadas que ms padecieron los efectos pernicio-
sos de la contraccin.
2
El organismo con sede
en Ginebra, Suiza, estima que se requiere de 8
millones de empleos para regresar a los niveles
que existan antes de la crisis.
La OIT advierte en su estudio anual que
es el momento pertinente de actuar, ya que
la economa global retoma la senda del creci-
miento despus de tres aos de contraccin y
problemas financieros, factor que explica los
signos recientes de recuperacin en el merca-
do laboral. No obstante, la prolongada rece-
1
SHCP, Ramo: 14 Trabajo y Previsin Social, Es-
trategia programtica, Proyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federacin 2011, Mxico, 2010, pp. 1-3.
2
International Institute for Labour Studies (IILS),
World of Work Report 2010: From one crisis to the next?, OIT,
Ginebra, 2010, en http://www.ilo.org/global/About_
the_ILO/Media_and_public_information/Press_releas-
es/lang--en/WCMS_145182/index.htm (consulta: 12 de
octubre de 2010).
sin del mercado laboral en diferentes pases
empeora la perspectiva social. Algunas cifras
revelan que 40% de las personas que buscan
trabajo en los 35 pases que cuentan con esta
informacin, acumulan al menos un ao en
este proceso, lo que conlleva a problemas de
autoestima y salud mental, en especial entre la
poblacin ms joven, la ms afectada. Adems,
puntualiza que en 25 naciones se han presenta-
do movimientos sociales que se manifiestan en
contra de ciertas medidas restrictivas, como las
manifestaciones en Francia por la reforma en el
sistema de pensiones que impulsa el presidente
Nicols Sarkozy y en Espaa por los recortes
en el sector pblico.
Amrica Latina, por su parte, es la se-
gunda regin del planeta que ms rpido se
recupera de la crisis laboral despus de Asia.
En 2009 se reportaron 1.3 millones de nuevos
empleos y 700 mil ms se crearon en el primer
trimestre del presente ao; de esta forma, se
cubren los 1.7 millones de puestos que se per-
dieron en el subcontinente. No obstante, an
se est lejos de abatir el dficit que existe de
3.6 millones, as como de frenar la desigual-
dad en el ingreso y los altos ndices de infor-
malidad.
3
Desafortunadamente el repunte no
es homogneo: Argentina, Brasil, Chile, Per
y Uruguay muestran este comportamiento sa-
tisfactorio; Colombia, Ecuador y Venezuela
continan a la baja. Mxico, por su parte, pre-
senta una lenta recuperacin, sin que se hayan
podido restituir los 1.14 millones de puestos
laborales que perdi a raz de la crisis.
4
El estudio de la OIT destaca las polticas
que se aplicaron en las naciones latinoamerica-
3
Ibid., pp. 1-3.
4
Ibid.

J
nas para subsanar la actual descomposicin la-
boral. En Brasil y Argentina se promovi la in-
clusin social a travs de programas de apoyos
familiares. Los programas ms ambiciosos se
anunciaron en Chile y en nuestro pas, ambos
con un presupuesto de 0.5% del producto in-
terno bruto (PIB). En el pas andino se ampli
el seguro de desempleo. Aqu se introdujeron
nuevos subsidios dirigidos a promover acuer-
dos laborales de corto plazo, reducir costos no
asociados al salario, dar estmulos para crear
nuevos puestos y ampliar el empleo en el sector
pblico.
5

Como parte del SNE en Mxico, la Se-
cretara de Trabajo y Previsin Social (STPS)
inform en sustitucin del Programa de
Fomento al Empleo (PFE) de un proyec-
to presupuestario denominado Programa de
Atencin a Situaciones de Contingencia La-
boral (PASCL), para hacer frente a fenmenos
extraordinarios de carcter natural, econmi-
co, social y sanitario que podran derivar en
una crisis econmica y laboral, con especial
inters en solucionar las implicaciones nega-
tivas en el empleo producto de la crisis finan-
ciera global. El PASCL entr en vigor el 20 de
mayo de 2010.
6
Para la regin, el organismo multilateral
resalta en sus conclusiones la oportunidad de
replicar los casos de Argentina, Brasil y Chile
a fin de impulsar el consumo interno, de for-
talecer los sistemas de seguridad social como
instrumentos para salir de la pobreza, as como
de hacer una apuesta a la diversificacin co-
mercial para no depender de los mercados es-
5
Ibidem.
6
Presidencia de la Repblica, Promocin del em-
pleo y la paz laboral, Cuarto Informe de Gobierno, 2010,
pp. 181-183.
tadounidense y comunitario europeo, y s del
mercado regional y de las nuevas potencias,
China e India, factores que sumados a una po-
ltica laboral contra cclica han llevado a resol-
ver parte del dficit laboral.
Evolucin del gasto de la
poltica laboral en poca de crisis
En la presente administracin, la Coordina-
cin General del Servicio Nacional de Empleo
antes Coordinacin General de Empleo,
rgano dependiente de la Subsecretara de
Empleo y Poltica Laboral es la encargada
de ejercer el gasto total de la implementacin
de polticas, estrategias y apoyo a la generacin
y mantenimiento de empleo y autoempleo, la
cual se lleva a cabo a travs de los diferentes
programas que constituyen la subfuncin de
promocin del empleo. El PAE es el nico pro-
grama del SNE que se mantiene constante du-
rante el actual sexenio. El PFE, ahora PASCL,
opera desde 2008; el Programa de Desarrollo
local, Microrregiones, desapareci este mismo
ao. Adems, existe una gran variedad de es-
quemas de promocin que operan de manera
conjunta con el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) y otras dependencias guberna-
mentales.
En cuanto a la evolucin del gasto en pro-
gramas del empleo (PAE y PFE), se tuvo un
aumento considerable en 2009 de cerca de
40% y de ms de 20% en la implementacin
de la poltica laboral en trminos reales; pero
las personas colocadas en un empleo, variable
que se relaciona a estos esquemas, apenas mos-
traron mejoras ante estos estmulos (vanse ta-
blas 1 y 2, y Grfica 1). En el mismo ao, el

J
monto para la promocin del empleo en el pas
report un aumento de poco ms de 23%; sin
embargo, la subocupacin, el sector informal
y el desempleo nacional mostraron un avance
mnimo frente al ao anterior, mientras que
el trabajo asalariado se contrajo medio punto
porcentual (vanse tablas 1, 3 y Grfica 1). La
poca respuesta del mercado laboral ante estos
incentivos se explica, bsicamente, mediante
los efectos negativos de la crisis financiera in-
ternacional.
En 2010 y 2011 se confirma una cada en
el gasto para la promocin del empleo de 9.8 y
2.4%, respectivamente, y de 11.4 y 4.3% para el
PAE. Por lo que se entiende el menor desempe-
o en las variables dependientes: personas colo-
cadas, trabajo asalariado, subocupacin, sector
informal y desocupacin nacional en 2010. A
pesar de que an no se cuenta con una estima-
cin oficial para el prximo ao en el mercado
laboral, la asignacin de recursos tendr efectos
en el mercado del trabajo al de 2010 (vanse
tablas 1-3 y Grfica 1).
Por su parte, el desempeo del PASCL,
programa que califica de oportuno la OIT, re-
sulta difcil de conocer debido a que comenz
a operar en mayo de este ao. No obstante,
su presupuesto en trminos reales para 2010
erogacin que se compara con lo destinado
antes al PFE tendr una contraccin de cer-
ca de 10% en trminos reales, en lnea con el
comportamiento de los dems apoyos guber-
namentales (Tabla 1).
Evaluacin de la poltica laboral
Coneval
El Consejo Nacional de Evaluacin de la Po-
ltica de Desarrollo Social (Coneval) seala en
su informe Evaluacin Especfica de Desem-
peo 2009-2010,
7
que el Programa de Apoyo
al Empleo cumpli con el propsito de facilitar
a la poblacin solicitante el acceso a un empleo
o capacitacin productiva. Puntualiza, ade-
ms, que el PAE se adapt constantemente para
cambiar la cantidad y operacin de los subpro-
gramas a fin de ajustarse a las necesidades de
los beneficiarios. No obstante, advierte que la
cobertura del programa tuvo un comporta-
miento irregular, ya que las variaciones en el
presupuesto implicaron una disminucin de la
poblacin atendida.
En cuanto al servicio y la gestin del PAE,
el Coneval reporta un comportamiento favo-
rable debido a que se han cumplido las metas
propuestas. An as, seala que este desempe-
o no revela la efectividad del programa, por
lo que llama a trabajar ms en los indicadores.
En cuanto a los resultados que busca para dar
acceso a un empleo o actividad productiva a los
beneficiarios, menciona que la percepcin de
la poblacin es de una reduccin de costos en
la bsqueda de empleo y de incremento en sus
posibilidades de ocupacin, al mismo tiempo
que ayuda a las empresas a cubrir exigencias
de personal. Concluye que el PAE disminuye la
disfuncionalidad del mercado laboral, reduce
el impacto negativo de las fluctuaciones eco-
7
En http://medusa.coneval.gob.mx/cmsconeval/
rw/pages/evaluacion/evaluaciones/especificas/ STPS.
es.do (consulta: 19 de octubre de 2010).

J
T
a
b
l
a

1
.

P
r
o
y
e
c
t
o

d
e

P
r
e
s
u
p
u
e
s
t
o

d
e

E
g
r
e
s
o
s

d
e

l
a

F
e
d
e
r
a
c
i
n

2
0
0
6
-
2
0
1
1
.

A
n
l
i
s
i
s

f
u
n
c
i
o
n
a
l
,

p
r
o
g
r
a
m
t
i
c
o

e
c
o
n
m
i
c
o
R
a
m
o

1
4
.

T
r
a
b
a
j
o

y

P
r
e
v
i
s
i
n

S
o
c
i
a
l

P
r
o
m
o
c
i
n

d
e
l

e
m
p
l
e
o
G
a
s
t
o

t
o
t
a
l

(
m
i
l
e
s

d
e

p
e
s
o
s

c
o
r
r
i
e
n
t
e
s
)
G
a
s
t
o

t
o
t
a
l

(
m
i
l
e
s

d
e

p
e
s
o
s

d
e

2
0
1
0
)
D
e
n
o
m
i
n
a
c
i
n
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
*
2
0
0
9
*
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
*
2
0
0
9
*
2
0
1
0
2
0
1
1
P
r
o
g
r
a
m
a

d
e

A
p
o
y
o

a
l

E
m
p
l
e
o

(
P
A
E
)
.
1
,
0
2
7
,
6
6
6
1
,
0
2
7
,
7
1
1
1
,
0
8
3
,
6
7
5
1
,
5
1
0
,
4
9
4
1
,
4
1
5
,
0
9
5
1
,
4
0
9
,
0
9
5
1
,
0
7
1
,
4
8
9
1
,
0
6
7
,
8
6
2
1
,
1
4
7
,
5
9
6
1
,
5
9
7
,
3
9
2
1
,
4
1
5
,
0
9
5
1
,
3
5
4
,
8
9
9

P
r
o
g
r
a
m
a

d
e

A
t
e
n
c
i
n

a
S
i
t
u
a
c
i
o
n
e
s

d
e

C
o
n
t
i
n
g
e
n
c
i
a
L
a
b
o
r
a
l

(
P
F
E
,

a
n
t
e
s

d
e

2
0
1
1
)
.
n
.

a
.
n
.

a
.
2
0
,
1
1
5
3
5
,
3
8
5
3
0
,
1
1
5
2
9
,
5
1
3
n
.

a
.
n
.

a
.
2
1
,
3
0
1
3
7
,
4
2
0
3
0
,
1
1
5
2
8
,
3
7
7
C
o
o
r
d
i
n
a
c
i
n

d
e

a
c
c
i
o
n
e
s

d
e

v
i
n
c
u
l
a
c
i
n

e
n
t
r
e

l
o
s

f
a
c
t
o
r
e
s

d
e

l
a

p
r
o
d
u
c
c
i
n

p
a
r
a

a
p
o
y
a
r

e
l

e
m
p
l
e
o
.
6
1
,
4
2
6
4
8
,
7
4
9
1
7
2
,
2
5
5
6
9
,
9
0
7
9
6
,
1
5
3
1
2
5
,
5
6
7
6
4
,
0
4
5
5
0
,
6
5
3
1
8
2
,
4
1
5
7
3
,
9
2
8
9
6
,
1
5
3
1
2
0
,
7
3
7
P
r
o
g
r
a
m
a

d
e

d
e
s
a
r
r
o
l
l
o

l
o
c
a
l

(
m
i
c
r
o
r
r
e
g
i
o
n
e
s
)
.
3
3
,
1
8
3
3
3
,
1
8
8
2
6
,
9
8
4
n
.

a
.
n
.

a
.
n
.

a
.
3
4
,
5
9
8
3
4
,
4
8
4
2
8
,
5
7
5
n
.

a
.
n
.

a
.
n
.

a
.
I
n
s
t
r
u
m
e
n
t
a
c
i
n

d
e

p
o
l
t
i
c
a
s
,

e
s
t
r
a
t
e
g
i
a
s

y

a
p
o
y
o

a

l
a

g
e
n
e
r
a
c
i
n

y

m
a
n
t
e
n
i
m
i
e
n
t
o

d
e

e
m
p
l
e
o

y

e
l

a
u
t
o
e
m
p
l
e
o

e
n

e
l

p
a
s
.
1
,
2
6
1
,
1
7
8
1
,
2
4
4
,
7
9
7
1
,
3
0
3
,
0
3
1
1
,
6
1
5
,
7
8
8
1
,
5
4
1
,
3
6
5
1
,
5
6
4
,
1
7
6
1
,
3
1
4
,
9
5
9
1
,
2
9
3
,
4
3
0
1
,
3
7
9
,
8
9
0
1
,
7
0
8
,
7
4
3
1
,
5
4
1
,
3
6
5
1
,
5
0
4
,
0
1
5
*

I
n
c
l
u
y
e

a
m
p
l
i
a
c
i
o
n
e
s

d
e
t
e
r
m
i
n
a
d
a
s

p
o
r

l
a

C
m
a
r
a

d
e

D
i
p
u
t
a
d
o
s
.
F
u
e
n
t
e
:

S
H
C
P
,

A
n
l
i
s
i
s

f
u
n
c
i
o
n
a
l

p
r
o
g
r
a
m
t
i
c
o

e
c
o
n
m
i
c
o
,

P
r
e
s
u
p
u
e
s
t
o

d
e

E
g
r
e
s
o
s

d
e

l
a

F
e
d
e
r
a
c
i
n
,

2
0
0
6
-
2
0
1
0

y

P
r
o
y
e
c
t
o

d
e

P
r
e
s
u
p
u
e
s
t
o

d
e

E
g
r
e
s
o
s

d
e

l
a

F
e
d
e
r
a
c
i
n

2
0
1
1
.

J
Tabla 2. Poltica laboral: Servicio Nacional de Empleo, 2005-2012
Indicadores del Programa Sectorial de Trabajo y Previsin Social 2007-2012
Concepto 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2012**
Personas
colocadas
en un
empleo
591,438 549,437 657,479 856,278 896,402 508,452 1,000,000
*Cifra de enero a julio de 2010. Meta al cierre del ao: 741,168.
** Meta al cierre del sexenio.
Fuente: Presidencia de la Repblica, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Anexo estadstico, Cuarto Informe
de Gobierno, 2010.
Tabla 3. Ocupacin neta de empleos: formal, informal,
subocupacin y desocupacin, 2005-2010
Indicadores representativos de la poltica laboral
Concepto 2005 2006 2007 2008 2009 2010**
Trabajo asalariado* 58.9 60.1 60.7 61.7 61.2 61.4
Subocupacin* 7.5 6.8 7.2 6.8 9.2 9.1
Ocupacin en el
sector informal*
28.1 27.1 27.0 27.3 28.2 28.7
Tasa de desocupacin
nacional
3.58 3.58 3.70 3.97 5.45 5.30
Fuente: Presidencia de la Repblica, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Anexo estadstico, Cuarto Informe
de Gobierno, 2010. INEGI, Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo, cifras durante el segundo trimestre de
2010.
* Porcentaje de la poblacin ocupada.
** Promedio de los dos primeros trimestres.

J
* No disponible para 2011.
Fuente: SHCP, Anlisis funcional programtico econmico, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2006-2010
y Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 2011. Presidencia de la Repblica, Secretara del Trabajo y
Previsin Social, Anexo estadstico, Cuarto Informe de Gobierno, 2010. INEGI, Encuesta Nacional de Ocupacin
y Empleo, Cifras durante el segundo trimestre de 2010.
Grfica 1. Evolucin de la promocin del empleo y la tasa de desocupacin nacional
y el tipo de trabajo, as como del PAE y las personas colocadas en un empleo
(en porcentajes de avance o retroceso frente al ao inmediato anterior)
nmicas y genera mejores condiciones para la
creacin de empleo.
Auditora Superior de la Federacin
La Auditora Superior de la Federacin (ASF)
revela en el apartado Entorno Macroecon-
mico en su anlisis del Informe de Avan-
ce de Gestin Financiera 2009,
8
que ante
la crisis econmica mundial se confiri a las
8
En http://www.asf.gob.mx/Trans/IAGF/2009/con-
tenido/AIAGF2009.pdf (consulta: 19 de octubre de 2010).
finanzas pblicas del pas asumir un enfo-
que contracclico a fin de frenar la cada del
empleo. Por tal motivo, se asignaron 530 mil
millones de pesos para crear infraestructura
productiva. Al mismo tiempo se promovi una
mayor eficiencia y eficacia en programas socia-
les, entre ellos los laborales.
La ASF asevera en su informe que la estra-
tegia anticclica del gasto permiti contrarres-
tar la cada de la actividad econmica durante
el primer semestre de 2009, al menos en lo que
a prdida de empleos formales se refiere. Sin
embargo, precisa que debido a la profundidad
y duracin de la crisis en Estados Unidos y el

J
impacto negativo en Mxico, la contraccin en
el mercado laboral no se pudo sortear, a pe-
sar de que la generacin de puestos de trabajo
y contrarrestar la desocupacin eran parte de
las estrategias para incrementar las actividades
productivas antes de la conclusin del ao.
Ante este escenario, la ASF revela que entre
los ramos administrativos que menor avance
mostraron en el ejercicio presupuestal est el
de Comunicaciones y Transportes, inferior a
35% del total ejercido, el cual deba canalizar
recursos presupuestarios sobresalientes para la
creacin de infraestructura, lo que supondra
un mpetu econmico y creacin de empleos,
pero que no se cumpli por los rezagos en la
ejecucin de los proyectos. De tal forma que
la Auditora concluye que hubo una mala valo-
racin de la crisis econmica y falta de oportu-
nidad en la ejecucin del gasto pblico, lo que
fren el crecimiento econmico y la generacin
de empleo que se haban planteado.
Apuntes finales
La baja en las partidas presupuestales de los
programas de promocin del empleo, combi-
nada con la lenta recuperacin de la econo-
ma global y la contraccin de los mercados
laborales, hace pensar que Mxico an en-
frentara dificultades para alcanzar metas de
empleo.

J
En el presente artculo se revisa la canti-
dad de recursos que se emplean para man-
tener el sistema educativo nacional; pos-
teriormente, se revisan los resultados de
las mediciones internacionales de calidad
de la educacin y se trata de establecer si
existe una correspondencia entre el mejo-
ramiento de la calidad de la educacin y
los presupuestos invertidos en ella.
Introduccin
Hasta finales del siglo pasado, la educacin
profesional era para la mayora de egresados
una garanta de mejora de las condiciones de
vida, estatus social y un proceso de mejora-
miento econmico individual y familiar. La
educacin brindaba los elementos para com-
petir en el mercado de trabajo.
A inicios del siglo XXI la situacin de la edu-
cacin ha cambiado. Muchos de los jvenes
egresados de los diferentes planes de estudio ven
truncadas sus esperanzas de desarrollo al no po-
der incorporarse al mercado de trabajo formal.
Otra cantidad de jvenes abandonan estudios en
los niveles medio y superior, y cada vez es ms
frecuente escuchar que existe una gran cantidad
de jvenes que ni estudian ni trabajan conocidos
como ninis.
El presupuesto destinado
a la educacin
En el Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin (PEF) de 2010, clasificacin funcional, la
educacin tuvo una asignacin de 505,075 mi-
llones de pesos y represent 19.6% del gasto
programable del gobierno federal. Un docu-
mento del Centro de Estudios de las Finanzas
El presupuesto y evaluacin
de la educacin en Mxico
Salvador Moreno Prez*
* Maestra en Desarrollo Urbano por el Colegio
de Mxico. Investigador del CESOP. Lneas de inves-
tigacin: desarrollo urbano regional y metropolitano,
migracin, vivienda, ciudades y competitividad. Correo
electrnico: salvador.moreno@congreso.gob.mx

J
Pblicas seala que en 2011 el Proyecto de PEF
considera una disminucin de 5,908 millones
de pesos, que representa una cada de 1.2%
respecto al ao anterior. A pesar de ello, el pre-
supuesto que se destina a la educacin pblica
es el segundo de mayor monto.
1
Un estudio del CESOP muestra que en el ci-
clo escolar 2009-2010, el gasto promedio anual
por alumno se distribuy de la siguiente ma-
nera: 14.2 miles de pesos para preescolar; 12.9
para primaria y 19.9 para secundaria; mientras
que para el bachillerato, la educacin profesio-
nal tcnica y la educacin superior, este gasto es
de 24.5, 17.1 y 54.8 miles de pesos, respectiva-
mente. Sin embargo, la inversin anual prome-
dio por estudiante en Mxico todava es menor
en comparacin con la inversin que en prome-
dio realizan los pases que forman parte de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarro-
llo Econmico (OCDE) como se puede apreciar
en la Grfica 1.
2
Mxico Evala y la Fundacin Este Pas
argumentan que un gasto creciente y amplia-
do en educacin tiene pocas posibilidades de
generar un efecto favorable en la calidad edu-
cativa si la mayor parte del mismo se destina
a gasto administrativo (por ejemplo, 82.6%
a sueldos y salarios, en 2010), y slo 4.8%
se canaliza a infraestructura y equipamiento
escolar (gasto de inversin, 2.2%, y gasto de
operacin, 2.6%) como se aprecia en la Gr-
fica 2.
1
Centro de Estudios de las Finanzas Pbli-
cas. Resumen del paquete econmico para 2011,
CEFP/014/2010, Cmara de Diputados, septiembre de
2010, Mxico, p. 48.
2
Alejandro Navarro, Cuarto Informe de Gobierno en
educacin, en Reporte CESOP, nm. 39, CESOP, Cmara de Di-
putados, Mxico, 2010.
En el ao 2009, el gobierno federal apor-
t 64% del total de los recursos en la materia,
mientras que los gobiernos de las entidades fe-
derativas aportaron 14.3% del total del gasto
en educacin (Grfica 3).
Segn Mxico Evala, los estados desti-
nan proporciones variables de sus ingresos a
la educacin con poca transparencia, ya que
no existen mecanismos claros de rendicin de
cuentas en cuanto al ejercicio federal de esos
recursos.
3
En el mismo sentido, el Institu-
to Mexicano para la Competitividad (Imco)
seala que en Mxico no podemos saber con
precisin quines son y dnde trabajan los
maestros de las primarias y secundarias pbli-
cas, ni el presupuesto asignado a cada una de
las escuelas primarias del pas.
4
A pesar de la cuantiosa cantidad de recur-
sos que se asignan anualmente al sector educa-
tivo del pas, las evaluaciones internacionales
en la materia muestran resultados poco alen-
tadores.
Los resultados de las evaluaciones
internacionales de la educacin
Recientemente, las evaluaciones del rendi-
miento escolar se han extendido en gran n-
mero de pases y son utilizadas como una
herramienta para el diseo de polticas edu-
cativas y como un mecanismo de rendicin de
cuentas.
3
Fuente: Mxico Evala y Fundacin Este Pas,
Una evaluacin del gasto educativo en Mxico, Este
Pas, nm. 234, octubre de 2010, Mxico.
4
Instituto Mexicano para la Competitividad, ndice
de competitividad estatal 2010. La caja negra del gasto p-
blico, Mxico, 2010.

J
Fuente: Alejandro Navarro, Cuarto Informe de Gobierno en educacin, en Reporte
CESOP, nm. 39, CESOP, Cmara de Diputados, Mxico, 2010.
Servicios
personales,
82.6
Gasto de
operacin, 2.6
Subsidios, 8
Otros gastos
corrientes, 4.6
Gasto de
inversin, 2.2
Grfica 1. Gasto nacional en educacin por alumno, Mxico y OCDE (miles de pesos)
Fuente: Mxico Evala y Fundacin Este Pas, Una evaluacin del gasto educativo en Mxico, Este
Pas, nm. 234, octubre de 2010, Mxico, p. 53.
Grfica 2. Distribucin del gasto federal en educacin 2010

J
En la generalizacin de su uso ha tenido un
papel destacado la OCDE a travs de las pruebas
PISA
5
y la Evaluacin Nacional de Logro Aca-
dmico en Centros Escolares (ENLACE).
6
5
PISA son las iniciales de Programme for Interna-
tional Student Assessment (Programa para la Evaluacin
Internacional de los Alumnos). Se trata de un programa
desarrollado por la seccin de educacin de la OCDE.
Las pruebas de PISA son aplicadas cada tres aos, exa-
minan el rendimiento de alumnos de 15 aos en reas
temticas clave y estudian igualmente una gama amplia
de resultados educativos, entre los que se encuentran: la
motivacin de los alumnos por aprender, la concepcin
que stos tienen sobre s mismos y sus estrategias de
aprendizaje. Cada una de las tres evaluaciones pasadas
de PISA se centr en un rea temtica concreta: la lectura
(en 2000), las matemticas (en 2003) y las ciencias (en
2006), siendo la resolucin de problemas un rea tem-
tica especial en PISA 2003. El programa lleva a cabo una
segunda fase de evaluaciones en 2009 (lectura), 2012
(matemticas) y 2015 (ciencias). Consultado en www.
pisa.oecd.org (octubre de 2010).
6
ENLACE es una prueba del Sistema Educativo Na-
cional que se aplica a planteles pblicos y privados del
pas. En educacin bsica a nias y nios de tercero a
La prueba PISA no pretende calificar a las
escuelas, sino a los sistemas educativos de los
pases miembros y busca orientar las polticas
educativas y aportar elementos a quienes to-
man las decisiones en los niveles ms altos de
dichos sistemas.
Mxico ha participado en las tres pruebas
PISA llevadas a cabo hasta el momento (ronda
sexto de primaria y jvenes de primero, segundo y ter-
cero de secundaria, en funcin de los planes o progra-
mas de estudios oficiales en las asignaturas de espaol y
matemticas. Por tercera ocasin se evalu una tercera
asignatura (ciencias en 2008, formacin cvica y tica
en 2009 e historia en 2010). En educacin media su-
perior: a jvenes que cursan el ltimo grado de bachi-
llerato para evaluar conocimientos y habilidades bsicas
adquiridas a lo largo de la trayectoria escolar para hacer
un uso apropiado de la lengua habilidad lectora y
las matemticas habilidad matemtica. El propsito
de ENLACE es generar una sola escala de carcter na-
cional que proporcione informacin comparable de los
conocimientos y habilidades que tienen los estudiantes
en los temas evaluados. Consultado en www.enlace.sep.
gob.mx (octubre de 2010).
Grfica 3. Distribucin del gasto nacional en educacin, 2009
Fuente: Mxico Evala y Fundacin Este Pas, Una evaluacin del gasto educativo en
Mxico, Este Pas, nm. 234, octubre de 2010, Mxico, p. 53.
Federal, 64.0
Municipal, 0.2
Privado, 21.5
Estatal, 14.3

J
2000, 2003 y 2006). La labor se encomend
al Instituto Nacional para la Evaluacin de la
Educacin (INEE).
La prueba PISA evala tres aspectos de la
educacin: competencia cientfica, competen-
cia de lectura y matemtica. De los 57 pases
evaluados en 2006, Mxico se ubica en el gru-
po de pases con media similar a la esperada.
En la Grfica 4, la parte inferior presenta
las proporciones de jvenes cuyos resultados
en las pruebas PISA los sitan en los niveles ba-
jos; la parte superior de la grfica representa
los niveles altos de desempeo. La parte infe-
rior de la grfica da cuenta del problema ms
serio de un sistema educativo: la proporcin
de jvenes que, a la edad de 15 aos, no han
alcanzado los niveles de competencia lectora,
matemtica y cientfica que necesitarn en su
vida adulta (ms de 50% en niveles bajos de
comprensin matemtica y cientfica y 47%
con baja capacidad lectora).
7
El informe del INEE seala que no debe ol-
vidarse que en las evaluaciones de PISA no se
incluye a los jvenes de 15 aos que ya aban-
7
Instituto Nacional para la Evaluacin de la Edu-
cacin, PISA 2006 en Mxico. Conclusiones, Mxico, 2007.
Grfica 4. Distribucin porcentual de alumnos por nivel de desempeo
Nivel bajo: Insuficientes (en especial el 0) para acceder a estudios superiores y para las actividades
que exige la vida en la sociedad del conocimiento.
Nivel medio: 2) Mnimo adecuado para desempearse en la sociedad contempornea; 3) Por arriba
del mnimo y, por ello, bastante buenos, aunque no del nivel deseable para la realizacin de las acti-
vidades cognitivas ms complejas.
Nivel alto: 5 y 6) Situarse en uno de los niveles altos significa que un alumno tiene potencial para
realizar actividades de alta complejidad cognitiva, cientfica u otras.
Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Pisa 2006 en Mxico. Conclusiones,
Mxico, 2007.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Lectura Matemticas Ciencia
47.0
56.5
50.8
47.1
38.4
45.7
5.9 5.1
3.5
Niveles bajos 1 Niveles medios 2 3 Niveles altos 4

J
donaron la escuela a esa edad, y que en Mxico
representan 38 de cada 100.
Con base en la misma clasificacin, en el
Cuadro 1 los dos conjuntos de columnas som-
breadas presentan las proporciones de jvenes
de los pases respectivos cuyos resultados en
las pruebas PISA los sitan, respectivamente,
en los niveles bajos (las tres columnas sombra-
das de la izquierda del cuadro) y en los niveles
altos de desempeo (las tres columnas som-
breadas de la parte derecha). Las columnas de
la izquierda informan sobre el problema ms
serio de un sistema educativo: la proporcin
de jvenes que, a la edad de 15 aos, no han
alcanzado los niveles de competencia lectora,
matemtica y cientfica que necesitarn en su
vida adulta. En el caso de Mxico representa
prcticamente a uno de cada dos alumnos.
En cuanto a la prueba ENLACE aplicada a
los alumnos de educacin media superior los
resultados nacionales en cuanto a las habilida-
des lectoras son similares a los obtenidos en la
prueba PISA.
En 2010 slo 1 de cada 10 alumnos con-
taba con una excelente capacidad lectora; en
dos aos se obtuvo una mejora de dos puntos
porcentuales. La capacidad lectora insuficien-
te disminuy de 17 a 11.5%, mientras que la
capacidad lectora buena pas de 45.5 a 47.7%
(Grfica 5). El gran reto sera lograr que
43.7% de estudiantes con capacidades lectoras
elementales e insuficientes alcanzar niveles
buenos y excelentes.
En relacin con la habilidad matemtica,
los resultados no son mejores que la habilidad
lectora. Poco ms de 40% de estudiantes de
educacin media superior tiene habilidades in-
suficientes en matemticas, slo 5 de cada 100
alcanza un excelente nivel en habilidad mate-
mtica (Grfica 6).
Fuente: Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, Pisa 2006 en Mxico. Conclusiones, Mxico, 2007,
p.13.
Lectura Mate Ciencia Lectura Mate Ciencia Lectura Mate Ciencia
Finlandia 4.8 6.0 4.1 46.7 41.5 42.8 48.5 52.5 53.2
Hong Kong-China 7.1 9.5 8.7 48.0 37.1 45.7 44.8 53.3 45.6
Canada 11.0 10.8 10.0 47.4 46.1 47.9 41.7 43.1 42.1
Espaa 25.7 24.7 19.6 59.9 51.3 57.6 14.4 24.0 22.8
OCDE 20.1 21.3 19.2 50.5 46.3 51.5 29.3 32.5 29.3
USA --- 28.1 24.3 --- 49.2 48.3 --- 22.7 27.4
Chile 36.3 55.1 39.6 49.2 37.8 50.1 14.6 7.1 10.3
Uruguay 46.6 46.1 42.0 41.4 42.5 49.6 12.0 11.3 8.3
Mxico 47.0 56.5 50.9 47.1 38.4 45.7 5.9 5.1 3.5
Indonesia 58.3 65.8 61.5 40.1 31.0 37.1 1.6 3.2 1.4
Colombia 55.7 71.9 60.1 39.6 25.8 37.8 4.7 2.3 2.1
Brasil 55.5 72.5 61.0 38.6 23.6 35.1 5.9 3.8 4.0
Argentina 57.9 64.1 56.2 36.1 31.0 39.3 6.0 4.8 4.5
Qatar 81.6 87.2 79.1 16.1 10.8 19.0 2.3 2.0 2.0
Kyrgyzstan 88.2 89.4 86.3 11.1 9.8 13.0 0.7 0.8 0.7
Niveles bajos . 1 Niveles medios 2 . 3 Niveles altos . 4
Pases
Cuadro 1. Porcentaje de alumnos por niveles de desempeo, pases escogidos

J
Otro aspecto que dimensiona la problem-
tica de la educacin en el pas es la inversin en
produccin cientfica. Un indicador de ello es
el porcentaje del PIB que se destina a la inves-
tigacin y desarrollo experimental (IDE). En
este caso, los pases de la OCDE han invertido
alrededor de 2.3% de su PIB en IDE, mientras
que Mxico no alcanza 0.5% del PIB. Mxico
es el pas de la OCDE con el menor nivel de in-
versin del total de pases de la organizacin.
8
En el ao 2003 haba en Mxico poco ms
de 44 mil investigadores, mientras que en Es-
tados Unidos el dato para 1999 da cuenta de
la existencia de casi dos millones de investiga-
dores.
Finalmente, para el ao 2010, el ndice de
competitividad del Foro Econmico Mun-
dial (WEF, por sus siglas en ingls) calific la
calidad del sistema educativo mexicano en la
posicin 120 y la calidad de la enseanza de
matemticas y educacin cientfica en la po-
sicin 128 de 139 pases considerados en su
medicin.
9

El presupuesto y los resultados
en el sector educativo
Los estudios de la OCDE han demostrado que
el desarrollo del capital social y humano est
estrechamente ligado a la productividad, cre-
cimiento econmico y bienestar social, y que
los aos adicionales de escolaridad de la po-
blacin pueden ayudar a incrementar el PIB
8
Instituto Nacional para la Evaluacin de la Edu-
cacin, Pisa 2006 en Mxico. Conclusiones, Mxico, 2007,
p. 36.
9
World Economic Forum, The Global Competitive-
ness Report 2010-2011, Ginebra, Suiza, 2010.
per cpita por ao. Adems, consideran que
las evidencias ms recientes sealan que las
mejoras en los niveles de destreza incremen-
tan el crecimiento econmico de los pases, y
que la poltica educativa puede hacer una gran
diferencia en el mejoramiento de los resultados
escolares.
10

La OCDE menciona que un importante
descubrimiento es que ms all del nivel bsi-
co, los resultados de los estudiantes no parecen
estar relacionados fuertemente con el gasto na-
cional. La evidencia de PISA muestra slo una
modesta asociacin entre gasto y resultados en
matemticas. A travs de los datos de PISA y
algunas investigaciones, se ha demostrado que
los resultados de mejoras reales dependen de
estrategias compresivas que abarquen varios
aspectos del sistema al mismo tiempo. Los me-
jores resultados dependen de la implantacin
de estrategias mltiples. Adems, la adopcin
de polticas y prcticas llevadas a cabo deben
estar influenciadas por el contexto local, que
tiene sus propias estructuras institucionales,
mercados de trabajo, estructura de incentivos,
historia, valores y creencias. As, pues, el con-
texto es importante en el diseo de la poltica
educativa.
Con esos aspectos en cuenta, la OCDE ela-
bor recientemente las siguientes recomenda-
ciones para mejorar las escuelas en Mxico,
agrupadas en tres categoras: I) consolidacin
y calidad de la profesin: 1) definir la ensean-
za eficaz de los maestros; 2) traer a los mejores
aspirantes; 3) fortalecer la formacin inicial de
maestros; 4) mejorar la seleccin de stos; 5)
abrir todas las plazas a concurso; 6) aprobar
10
OECD, Improving Schools. Strategies for Action in
Mexico, Pars, 2010, p. 22.

J
Fuente: SEP, ENLACE, Mxico, 2010.
Grfica 5. Prueba ENLACE en educacin media superior.
Resultados nacionales de habilidad lectora 2008-2010
Fuente: SEP, ENLACE, Mxico, 2010.
Grfica 6. Prueba ENLACE en educacin media superior.
Resultados nacionales de habilidad matemtica 2008-2010

J
periodos de induccin y de prueba para nue-
vos maestros; 7) II) mejorar el desarrollo pro-
fesional; 8) evaluar para ayudar a mejorar; b)
el papel de lder, director y participacin social:
9) definir el liderazgo eficaz del director; 10)
profesionalizar la formacin y la asignacin de
plazas a directores; 11) fortalecer el liderazgo
instruccional en las escuelas; 12) impulsar la
autonoma escolar; 13) garantizar financia-
miento para todas las escuelas; 14) fortalecer la
participacin social; III) gua para la implan-
tacin: 15) crear un comit de trabajo para la
implantacin de las estrategias.
11
El estudio de la OCDE afirma que la refor-
ma poltica ms importante en Mxico puede
ser mejorar la educacin para los jvenes a
travs de la construccin de un poderoso sis-
tema para seleccionar, preparar, desarrollar y
evaluar a los mejores maestros en las escuelas.
Las ocho primeras recomendaciones buscan la
profesionalizacin del docente y que la educa-
cin resulte aplicable en la vida cotidiana; las
restantes son para fortalecer el liderazgo de los
directores y de las escuelas.
Comentarios finales
Las evaluaciones PISA y ENLACE miden los resul-
tados educativos de competencia de los alumnos
en las instituciones escolares. Los malos resulta-
dos de los estudiantes mexicanos consideran
los expertos en la materia hacen necesaria una
reforma del proceso educativo, con el propsito
de ensear a razonar en vez de memorizar; di-
cha reforma debe comenzar por la capacitacin
y profesionalizacin del docente.
11
Ibid., p. 12.
En Mxico se gasta mucho en educacin,
aunque todava no en los niveles que lo hacen
los pases de la OCDE. La revisin de los re-
sultados de las pruebas internacionales sobre
la calidad de la educacin demuestra que es
necesario gastar con mayor eficiencia el presu-
puesto en la materia.
A la luz de los resultados de las evalua-
ciones de competencias de los alumnos, segn
Roberto Rodrguez Gmez, si se desea alcan-
zar los estndares de los pases ms desarrolla-
dos, es necesario por lo menos emprender las
siguientes acciones: a) la formacin de pro-
fesores; b) investigacin educativa y didc-
tica; c) inversin pblica en educacin (aqu
la prioridad debe ser la aplicacin efectiva de
los recursos); d) poltica educativa que incluye
reforma curricular y cambio institucional; e)
convergencia: la poltica educativa debe coin-
cidir con otras orientaciones de poltica pbli-
ca (social, cientfica, industrial) que estimulan
el alcance de niveles superiores de desarrollo.
12
Las recomendaciones de la OCDE para
Mxico pretenden mejorar el sistema educati-
vo, aunque reconocen que para llevarlas a cabo
es necesario considerar el contexto y las posibi-
lidades de su implantacin; por tanto, se debe
tener en cuenta la dbil capacidad del sistema,
las variaciones regionales y los altos niveles de
pobreza. En ese sentido, tales recomendacio-
nes se centraron en tres aspectos clave para la
mejora del sistema educativo: maestros y la en-
seanza; el liderazgo en el sistema escolar; y la
participacin social en la educacin.
12
Roberto Rodrguez Gmez, Mxico en los re-
sultados PISA 2003. Una interpretacin no catastrofis-
ta, Revista Mexicana de Investigacin Educativa, nm.
24, vol. X, enero-marzo, Mxico, 2005.

J
Ante las preguntas generales de si los ser-
vicios de salud son accesibles para la ma-
yora, con adecuada calidad y sustentables
en el largo plazo, las respuestas compa-
rando nuestra situacin con los promedios
de los pases de la OCDE distan mucho
de ser las mejores. Los requerimientos en
infraestructura, recursos humanos y equi-
dad en el servicio, muestran que es necesa-
rio aumentar la inversin; sin embargo, no
resulta claro cunto ms. Una posibilidad
es que el Estado aumente su inversin en
proporcin a su PIB como el resto de los
pases de la OCDE; esto significara un esti-
mado de 23% del gasto programable.
Cules son las preguntas que deberan ha-
cerse en relacin con el presupuesto y ejercicio
del gasto pblico? El ttulo de este breve art-
culo sobre salud es una de ellas e ilustra uno
de los frecuentes problemas del sector: las in-
versiones siguen creciendo debido al cambio
demogrfico de la poblacin mundial y los
cambios tecnolgicos implican tratamientos
ms caros.
Un reciente reporte de la OCDE enfatiza
los retos de los sistemas de salud en los aos
venideros. Propone hacerse las siguientes pre-
guntas. La primera es si los sistemas proveen
servicios a la mayora de la poblacin y un ade-
cuado aseguramiento contra los costos de los
tratamientos, todo ello de forma equitativa.
1
La segunda es si los servicios mdicos son
de adecuada calidad y si los proveedores de los
servicios escuchan a los pacientes.
La tercera pregunta considera si los cos-
tos del sistema se pueden enfrentar en el lar-
go plazo, tomando en cuenta las restricciones
polticas y las opciones abiertas en el ejercicio
del presupuesto cuando existen otros objetivos
que demandan creciente atencin, como es el
caso de la educacin.
La cuarta pregunta general es si los servi-
cios se proveen de manera eficiente y efectiva.
Las dos primeras preguntas son en torno
a los servicios, su calidad y la forma en que se
1
OECD, Value for Money in health, OECD, 2010.
Cunto dinero es suficiente para cubrir
adecuadamente las necesidades
de atencin sanitaria
de la poblacin mexicana?
Francisco J. Sales Heredia*
* Doctor en Filosofa Poltica por la Universidad
de Warwick, Inglaterra. Director del rea de Estudios
Sociales del CESOP. Lneas de investigacin: filosofa
poltica, justicia distributiva, energa y pobreza. Correo
electrnico: francisco.sales@congreso.gob.mx

J
responde a las demandas de los usuarios. Las
dos ltimas se refieren a la viabilidad financie-
ra del sistema. En esta breve nota se tratarn
estas dos ltimas.
Servicios mdicos e igualdad
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 del
Ejecutivo federal dispone en su objetivo 6 re-
ducir las desigualdades en los servicios de sa-
lud mediante intervenciones focalizadas en co-
munidades marginadas y grupos vulnerables.
Para lograr lo anterior, el Ejecutivo propuso
varias estrategias, entre ellas se destacan dos:
promover la salud reproductiva y la salud ma-
terna y perinatal; y evitar el empobrecimiento
de la poblacin por motivos de salud mediante
el aseguramiento mdico universal.
La primera estrategia toca un tema crucial
en el desarrollo del pas. Es un hecho que la
mayora de las muertes maternas entendidas
stas como muertes relacionadas con el emba-
razo y parto puede evitarse. El hecho de que
la relacin entre nios nacidos vivos y muertes
maternas sea en promedio de 11 en los pases
desarrollados, establece una meta clara para el
resto de los pases. Como puede apreciarse en
la Tabla 1, las cifras de los pases del entorno y
de algunos similares en desarrollo al de Mxi-
co son mejores.
En el caso mexicano, la desigualdad y po-
breza es reconocida por el gobierno como el
determinante de este tipo de mortalidad. Los
datos regionales en la Tabla 2 muestran las di-
ferencias de casi el doble entre la regin 1 (la
ms desarrollada) y la 6 (menos desarrollada).
La desigualdad en la atencin oportuna ha
llevado a reforzar el Sistema Nacional de Salud.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
describi el problema general de salud como
uno de segmentacin del sistema que impide la
portabilidad de derechos, incentiva la diferencia
entre beneficios y promueve la desigualdad en
la calidad de los servicios.
Para evitar dicha segmentacin, el gobier-
no reporta que ha avanzado en la extensin del
programa de Seguro Popular, el cual establece
un fondo financiero para los ciudadanos regis-
trados y determina el costo del aseguramiento
conforme al ingreso de ste. De acuerdo con el
nmero de registrados, se transfieren recursos
a los estados para ampliar los servicios. Los
datos del gobierno muestran un incremento
sustancial del nmero de registrados al Siste-
ma de Proteccin en Salud de casi seis millo-
nes de personas por ao, lo cual establece un
registro de 37 millones de personas para fines
de 2010. Claramente la intencin es lograr un
registro universal al finalizar el sexenio, como
fue planteado en los objetivos del Plan Nacio-
nal de Desarrollo.
Sin embargo, es obvio que se requieren
mayores esfuerzos para lograr mejorar la salud
de los ciudadanos. Los datos de la OCDE (Ta-
bla 3) muestran que en todos los rubros selec-
cionados Mxico est por debajo del prome-
dio o bien es el peor situado entre los 30 pases
miembros y tres en proceso de integrarse.
Uno de los datos que muestran claramen-
te la problemtica del sistema es el nmero de
cesreas en el pas. Dadas las carencias de in-
fraestructura sanitaria reflejadas en el nmero
de camas de hospital, es claro que los partos en
hospitales son mayoritariamente por cesrea,
lo cual pone en riesgo innecesario a las madres.
Existen muchas ms necesidades reconoci-
das por el sector. Una de ellas es la enferme-

J
Tabla 1. Mortalidad materna*
1990 1995 2000 2005 2008
Argentina 72 61 63 70 70
Brasil 120 98 79 64 58
Chile 56 40 29 26 26
Colombia 140 120 110 85 85
Estados Unidos 12 11 14 24 24
Mxico** 89 83 72.6 61.8 57.2
Turqua 68 51 39 29 23
Uruguay 39 35 25 27 27
* Nmero de muertas por 100 mil nacidos vivos.
** Nota: Los datos para Mxico son los reportados en el Cuarto Informe de Gobierno.
Fuente: Anexo 1, en Organizacin Mundial de la Salud, Trends in maternal mortality: 1990 to 2008, WHO, 2010.
Tabla 2. Razones de mortalidad materna y nmero de muertes maternas
en Mxico a nivel nacional y por regin, 2005 y 2008
Regin Razn de mortalidad materna Nmero absoluto de muertes maternas
2005 2008 2005 2008
Nacional 63.4 57.2 1241 1119
Regin 1 57.6 52.9 80 69
Regin 2 56.7 48.3 439 375
Regin 3 55.9 51.8 102 95
Regin 4 57.4 50.3 264 233
Regin 5 69.4 72.1 119 126
Regin 6 102 97.3 237 221
Nota: Regin 1: Distrito Federal (residencia de 7% de las mujeres de 15-49 aos); Regin 2: Aguascalientes,
Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Coahuila, Colima, Jalisco, Mxico, Nuevo Len, Sonora y
Tamaulipas (41%); Regin 3: Durango, Morelos, Quertaro, Quintana Roo, Sinaloa y Tlaxcala (9%); Regin
4: Campeche, Guanajuato, Michoacn, Nayarit, Puebla, San Luis Potos, Tabasco, Yucatn y Zacatecas (24%);
Regin 5: Hidalgo y Veracruz (10%); y Regin 6: Chiapas, Guerrero y Oaxaca (9%).
Fuente. Tomado de Ftima Jurez et al., Barreras para la maternidad segura en Mxico, Institute Guttmacher,
Mxico, 2010.

J
dad llamada insuficiencia renal crnica, un mal
causado, en lo general, por la presin alta y la
diabetes. La Secretara de Salud calcula que este
mal es el segundo en el pas al revisar las causas
de muerte; su crecimiento es exponencial y los
recursos para diagnosticarlo y tratarlo no son
suficientes. La SS estima que la mitad de los en-
fermos no reciben tratamiento. De igual modo,
los recursos humanos son pocos, slo existen
700 nefrlogos en el pas, cuando segn los
estndares internacionales se requieren 8 mil.
El estudio de la SS supone un panorama a futuro
de extrema necesidad que debe ser enfrentado
inmediatamente.
2
Como esta enfermedad, una
serie de nuevas enfermedades crnicas presen-
tan graves retos al sistema de salud.
Inversin en el Sistema de Salud
Respecto al monto de la inversin en salud,
los reportes de la OCDE hacen referencia al
2
Secretara de Salud y UNAM, Estudio de insuficien-
cia renal crnica y atencin mediante tratamiento de sustitu-
cin: informe final, Subsecretara de Innovacin y Cali-
dad, SS, 2008.
leve crecimiento interanual de Mxico. En la
Grfica 1 puede apreciarse, en lo general, que
los pases con menor desarrollo relativo dentro
de la OCDE son los pases con mayor inversin
anual, con la excepcin de Mxico.
Para observar adecuadamente el monto de
la inversin realizado por Mxico en la funcin
de salud, es necesario comparar su inversin
con otros pases y analizarlo en perspectiva del
gasto funcional del pas.
La Tabla 4 muestra el gasto total en salud
per cpita en diversos aos, dicho gasto inclu-
ye el gasto pblico y el privado. Es aprecia-
ble que el que ms invierte de entre los pases
miembros de la OCDE es constantemente Es-
tados Unidos, el que menos es Turqua y muy
cerca del mnimo y muy lejos del promedio,
Mxico.
En lo que respecta al gasto pblico per
cpita es apreciable en la Tabla 5 que los
montos disminuyen considerablemente, re-
saltando el caso de Mxico con un mnimo
casi 25% menor que el siguiente pas con
menor inversin pblica, Turqua, y nueva-
mente, muy lejos del promedio de inversin
pblica en la OCDE.
Tabla 3. Recursos e indicadores de salud para los pases miembros de la OCDE
Infraestructura Recursos humanos Indicadores de salud

Camas de
hospital
Doctores Enfermeras
Expectativa
de vida
Mortalidad
infantil
Cesreas
2000 2008 2000 2008 2000 2008 2000 2008 2000 2008 2000 2008
Mxico 1.8 1.7 1.63 2 2.24 2.38 76.5 77.5 19.4 15.2 282.4 407.3
Mximo 14.7 13.8 3.86 4.6 13.83 14.92 84.6 86.1 28.9 17 332.7 407.3
Mnimo 1.8 1.7 1.3 1.8 2.24 2.38 73.1 75.8 3 1.8 109.9 139.5
Promedio 5.8 5.46 272 3.03 7.84 8 80.2 82 6.6 4.6 188.4 251.4
Notas: Camas de hospital por 1,000 hab.; doctores por 1,000 hab.; enfermeras por 1,000 hab.; mortalidad infan-
til por 1,000 nacidos vivos; cesreas por 1,000 nacidos vivos.
Fuente: OECD, Health Data 2010.

J
Tabla 4. Gasto total en salud per cpita, pases de la OCDE
(paridad del poder adquisitivo en dlares estadounidenses)
Mximo (pas) Mnimo (pas) Promedio (OCDE) Mxico
1990 2810 (Estados Unidos) 155 (Turqua) 1188 296
Fuente: OECD, Health Data 2010, junio de 2010.
Tabla 5. Gasto pblico en salud per cpita, pases de la OCDE
(paridad del poder adquisitivo en dlares estadounidenses)
2000 2510 (Estados Unidos) 237 (MX) 1322 237
2008 4213 (Noruega) 400 (MX) 2120 400
Fuente: OECD, Value for Money in health, OECD, 2010.
Grfica 1. Crecimiento anual per cpita en salud, 1993-2008

J
En la Tabla 6 puede apreciarse con mayor
precisin el problema. En Mxico los ciuda-
danos cubren la mitad de sus gastos mdicos
en promedio. En relacin con los pases miem-
bros de la OCDE, Mxico est muy lejos de este
nivel, ubicndose ste en slo 19% del total del
gasto en salud.
Conclusiones
Para apreciar el reto en toda su dimensin es
necesario considerar que en el presupuesto
2011 enviado por el Ejecutivo para su aproba-
cin y modificacin a la Cmara de Diputados,
el gasto funcional en salud como porcentaje del
gasto programable es el tercero ms alto con
14.8%, en 2010 fue de 14.5%.
3
Considerando
los retos existentes en mltiples mbitos de la
3
Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, Re-
sumen del paquete econmico para 2011, CEFP Cmara de
Diputados, septiembre 2010, p. 48.
salud, resulta evidente que es necesario invertir
ms, pero cunto es lo apropiado? En la Tabla
7 pueden apreciarse los diversos lmites de la
inversin de los pases miembros de la OCDE
en trminos de su gasto total en salud como
porcentaje de su PIB.
Como se puede observar, a pesar de que
nuestro pas ha aumentado su inversin como
proporcin del PIB, sta es an baja en com-
paracin con otros pases, especialmente si
se considera que la mitad de esta inversin
se debe a los hogares. Si el gasto del Estado
mexicano se ubicara en 4.5% de su PIB y dejara
la otra mitad a los ciudadanos, se requeriran
aproximadamente 577,310 millones de pesos,
alrededor de 23% del gasto programable para
2011. Es decir, se convertira, despus de la
inversin en energa, en el segundo rubro de
mayor gasto.
Tabla 6. Gasto de bolsillo de los hogares, pases de la OCDE,
como % del total del gasto en salud
Mximo (Pas) Mnimo (Pas) Promedio (OCDE) Mxico
1990 58.4 % (Korea) 2.6 % (Chequia) 18.90% 58.30%
2000 50.9 % (MX) 7 % (Luxemburgo) 19.90% 50.90%
2008 49.3 % (MX) 5.7% (Holanda) 19.04% 49.30%
Tabla 7. Gasto total en salud, pases de la OCDE, como % del Producto Interno Bruto
1990 12.2 % (Estados Unidos) 2.7 % (Turqua) 6.90% 4.40%
2000 13.4 % (Estados Unidos) 4.8 % (Korea) 7.70% 5.10 %
2008 16 % (Estados Unidos) 5.9 % (MX) 8.90% 5.90 %

J
De los tres niveles de gobierno, el federal
es el ms involucrado en la lucha contra
la pobreza extrema. La principal razn es
que ste puede compensar con mayor efi-
cacia a regiones y grupos de poblacin que
se encuentran en desventaja.
El combate a la pobreza extrema es, sin duda,
una prioridad para el gobierno federal. El Plan
Nacional de Desarrollo es especfico acerca de
la importancia que tiene el tema en esta ad-
ministracin. Segn el plan, el primer objeti-
vo del eje rector en materia social es reducir
el nmero de personas en condiciones de po-
breza y se encuentra expresado de la siguiente
manera: reducir significativamente el nmero
de mexicanos en condiciones de pobreza con
polticas pblicas que superen un enfoque asis-
tencialista, de modo que las personas puedan
adquirir capacidades y generar oportunidades
de trabajo.
1
* Doctor en Poltica por la Universidad de York,
Reino Unido. Lneas de investigacin: polticas cul-
turales, asuntos indgenas. Correo electrnico: jesus.
mena@congreso.gob.mx
1
Presidencia de la Repblica, Plan Nacional de De-
sarrollo, Mxico, 2007, p. 150.
Dicho objetivo se implementa con polticas
pblicas que comparten ciertos principios rec-
tores, entre stos destacan los siguientes: foca-
lizacin, evaluacin, desarrollo de capacidades
bsicas, transversalidad en las intervenciones
de las distintas organizaciones y transparencia
tanto en los padrones de beneficiarios como en
la operacin de los programas.
2
De estos prin-
cipios el desarrollo de capacidades bsicas tie-
ne un espacio privilegiado en los esfuerzos del
gobierno federal en la lucha contra la pobreza.
En este trabajo se describirn brevemente
los fundamentos de la principal estrategia con-
tra la pobreza extrema que se sigue en Mxico
y la mayora de los pases de la regin, y pre-
sentarn algunos datos tanto de nuestro pas
como de Brasil. Este ltimo implementa una
estrategia contra la pobreza extrema similar a
la de Mxico; sin embargo, se aprecia que ha
tenido mejores resultados en algunos indica-
dores de bienestar.
La erradicacin de la pobreza depende de
una combinacin efectiva de por lo menos dos
tipos de polticas: a) polticas sociales que ayu-
den a la poblacin a desarrollar capacidades
bsicas; y b) polticas econmicas que generen
2
Ibid., pp. 144-145.
Presupuesto destinado a los programas
que combaten la pobreza
Jess Mena Vzquez*

J
crecimiento econmico y coadyuven a crear los
empleos necesarios para que las personas en
condicin de pobreza obtengan ingresos por
medio de trabajo remunerado.
Los programas contra la pobreza que bus-
can aumentar el capital humano de los nios y
nias de familias pobres se ubican dentro del
primer grupo de polticas mencionado arriba.
Dentro de stas, los programas de transferen-
cias condicionadas tienen un papel importante
en la reduccin de la pobreza intergeneracio-
nal, adems de aumentar el consumo de las
familias pobres en el presente.
En Mxico, el programa Oportunida-
des ha resultado emblemtico en la lucha del
gobierno federal contra la pobreza extrema.
Comenz en 1997 con el nombre de Progre-
sa y su objetivo era entregar transferencias en
efectivo a las familias ms pobres del medio
rural con el fin de mejorar su alimentacin y
salud, y fomentar la educacin de sus nios,
para crear as las herramientas que interrum-
pan la transmisin intergeneracional de la
pobreza. A partir del ao 2000 el programa
extendi sus operaciones hacia comunidades
semi-urbanas y ciudades. En marzo de 2002
cambi su nombre a Oportunidades. Au-
nado al cambio de nombre se comenzaron a
aadir nuevas transferencias, de tal manera
que las reglas de operacin vigentes incluyen
los siguientes apoyos:
para la educacin mediante las becas
educativas y el apoyo para la compra
de tiles escolares;
para menores de entre 0 y 9 aos;
apoyo a jvenes como un incentivo
econmico al terminar su educacin
media superior antes de los 22 aos;
apoyo alimentario para mejorar la ali-
mentacin de la familia;
apoyo para los adultos mayores en el
hogar; y
apoyo energtico para compensar por
los costos en gas, electricidad, etctera.

De los apoyos que el programa otorga, el
de mayor presupuesto es el subsidio que asigna
a los nios y jvenes en forma de becas educa-
tivas para que terminen sus estudios de edu-
cacin bsica y media superior. El proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federacin para
2011 contempla en este rubro 24,662.1 millo-
nes de pesos del total presupuestado para ese
ao. Las becas educativas del programa varan
de acuerdo con el gnero y grado escolar de los
menores en el hogar beneficiario.
El presupuesto asignado a los principales
programas sociales ha aumentado consisten-
temente a travs de los aos, como se puede
apreciar en las tablas 1 y 2.
Sin embargo, aunque el presupuesto asig-
nado a Oportunidades y a programas como el
Seguro Popular ha aumentado ao con ao,
tambin el nmero de personas en condicin de
pobreza aument en el pas durante el periodo
2006-2008. Por ejemplo, durante este periodo
aument el nmero de personas en condicin
de pobreza alimentaria, el cual pas de 13.8 a
18.2% de la poblacin, de acuerdo con las ci-
fras del Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social (Coneval).
3
Sin dejar de reconocer la importancia del
ingreso en la medicin de la pobreza, desde
diciembre de 2009 el Coneval ha ampliado
3
Coneval, Evolucin de la pobreza en Mxico, Co-
neval, 2009, en www.coneval.gob.mx

J
Tabla 2. Presupuesto para algunos de los principales programas sociales del gobierno federal
(millones de pesos corrientes)
Programa 2008 2009 2010
Presupuesto
2011
Programa de
Infraestructura
Social Bsica para
la Atencin de los
Pueblos Indgenas.
4,070.9 4,378.4 4,697.7
4,480.3
Fondo Nacional
de Apoyos para
Empresas en
Solidaridad
(Fonaes).
1,147.7 1,759.0 1808.0 1,880.9
Programa Seguro
Popular. 25,204.6 33,768.0 48,842.1 57,267.8
Programa de
Atencin a Adultos
Mayores de 70
aos y ms en zonas
rurales.
9,916.4 13,176.3 13,101.3 13,287.2
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federacin y para el ao 2011 el Proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federacin.
Tabla 1. Presupuesto Oportunidades
Ao
Presupuesto (pesos corrientes) Pesos a precios de 2011
2003 21,084.06 32,922.59
2004 24,083.28 34,478.27
2005 28,859.85 39,521.03
2006 32,468.19 41,573.72
2007 35,685.9 43,743.93
2008 41,133.83 47,282.65
2009 45,424.57 50,073.73
2010 69,634.72* 72,420.19
2011 73,140.74** 73,140.74
Fuente: Los datos de 2003 a 2009 corresponden al presupuesto ejercido y se obtuvieron de la Evaluacin Espe-
cfica de Desempeo 2009-2010 ordenada por el Coneval.
* Presupuesto aprobado para el ao 2010.
** Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2011.

J
la forma en que mide la pobreza en Mxico
para incorporar los derechos sociales contem-
plados en la Constitucin. De esta forma se
incluyen en la medicin de la pobreza, ade-
ms del ingreso, dimensiones como el acceso
a la alimentacin, a la salud y a la seguridad
social; el rezago educativo del hogar y la ca-
lidad, espacios y servicios bsicos con que
cuenta la vivienda; por ltimo, la medicin
multidimensional de la pobreza incluye el
grado de cohesin social.
De esta manera, el Coneval adopta una
visin multidimensional de la pobreza, la cual
incluye dimensiones que van ms all del in-
greso y que nuestra Constitucin considera
como derechos sociales.
La Grfica 1 da cuenta de las diferentes
carencias que puede tener la poblacin, dada
la falta de acceso a los derechos sociales antes
mencionados.
Una salida fcil para explicar la relativa
estabilidad en el nmero de personas pobres
en los ltimos aos puede ser culpar a los pro-
gramas de combate a la pobreza, en especial
a los de transferencias condicionadas. Sin em-
bargo, es necesario recordar que el objetivo
de los programas que entregan transferencias
condicionadas es romper el crculo inter-gene-
racional de pobreza.
El principal objetivo de programas como
Oportunidades es evitar la pobreza en el futu-
ro mediante el aumento de capacidades bsicas
en los nios de hoy. La apuesta de este tipo
de programas es que una persona con mejores
condiciones de salud y educacin pueda obte-
ner un ingreso suficientemente alto en el mer-
cado de trabajo como para ser considerado no
pobre. An con el reconocimiento del impacto
de las transferencias en el consumo presente
de las familias pobres, es necesario reconocer
que cualquier programa de combate a la po-
breza, por exitoso que sea, no puede erradicar
por s solo la pobreza. Una mejora sostenida
en los indicadores sociales de un pas se puede
explicar mejor en el contexto de un crecimien-
to econmico que genere empleos, combina-
do con una red de seguridad que proteja a la
poblacin ms pobre de riesgos, adems de
inversiones en infraestructura bsica que me-
joren su nivel de vida.
La combinacin de gasto social para pro-
teger a los ms vulnerables con una economa
dinmica y generadora de empleos de calidad
es la combinacin con mayores posibilidades
de reducir de manera sostenida los ndices de
pobreza en los pases en vas de desarrollo.
Las cifras obtenidas por Brasil en varios
indicadores sociales cuentan esta parte de la
historia. El gasto pblico social como propor-
cin del PIB en aquel pas es ms del doble de
lo que invertimos en Mxico, incluso cuando
invertimos un porcentaje similar como pro-
porcin del PIB en programas de transferen-
cias condicionadas, como lo muestra la Tabla
3. Los programas sociales pueden ser un com-
ponente importante para mejorar las condicio-
nes de vida de la poblacin en condiciones de
pobreza, pero no pueden substituir una eco-
noma generadora de empleos que promueva
la inclusin social de los ms pobres mediante
trabajo remunerado.
La crisis hipotecaria de 2009 en Estados
Unidos detuvo el crecimiento econmico en
muchos pases de nuestro continente; sin em-
bargo, a lo largo de esta dcada los principa-
les indicadores econmicos han sido positivos
para Brasil, lo cual ha tenido un impacto en la
reduccin de los indicadores de pobreza. Las

J
tablas 4 y 5 ilustran el crecimiento del PIB y el
PIB per cpita tanto en Mxico como en Brasil,
destacando el incremento de este ltimo, sobre
todo en 2007 y 2008.
Un crecimiento econmico que genera ri-
queza, aunado a inversin pblica en el ramo
social, puede ofrecer el resultado buscado: una
reduccin sustancial en los ndices de pobreza.
De acuerdo con los datos de la Comisin Eco-
nmica para Amrica Latina (CEPAL) conte-
nidos en la Tabla 6, Brasil redujo el nmero
de personas en condicin de pobreza en alre-
dedor de 30% y el nmero de pobres extremos
(indigentes) en alrededor de 45% en un lapso
de siete aos.
Las condiciones de pobreza de cualquier
persona o familia van ms all de la falta de in-
greso, algo que se reconoce implcitamente en
la medicin multidimensional de la pobreza.
As, el complemento de los programas que au-
mentan las capacidades de los pobres vendra
a ser una economa que ofrezca un mercado de
trabajo que pueda emplearlos.
Aun cuando podemos decir que los pro-
gramas de transferencias condicionadas en los
dos pases son relativamente proporcionales en
rubros como el porcentaje de poblacin que
benefician o la proporcin del gasto respecto
al PIB, como lo muestra la Tabla 3, su princi-
pal aportacin est en dotar a los nios pobres
de hoy con las herramientas necesarias (edu-
cacin, salud) para que puedan desempearse
mejor en el mercado de trabajo cuando sean
adultos. Si se toma en cuenta que la apuesta
de los programas de transferencias condicio-
nadas es una apuesta al futuro para romper la
transmisin intergeneracional de la pobreza, el
aumento o disminucin de los indicadores so-
ciales en el corto plazo tiene que ver ms con el
desempeo econmico de un pas, sin dejar de
reconocer la importancia de una adecuada red
de proteccin social para los ms vulnerables.
Grfica 1. Pobreza multidimensional en Mxico
Fuente: Coneval, Metodologa de medicin multidimensional de la pobreza, Coneval, Mxico, 2009.

J
T
a
b
l
a

3
.

I
n
d
i
c
a
d
o
r
e
s

d
e

c
o
b
e
r
t
u
r
a

y

g
a
s
t
o

p
b
l
i
c
o

e
n

p
r
o
g
r
a
m
a
s

d
e

t
r
a
n
s
f
e
r
e
n
c
i
a
s

c
o
n
d
i
c
i
o
n
a
d
a
s

(
P
T
C
)
,

2
0
0
6
-
2
0
0
9

(
e
n

p
o
r
c
e
n
t
a
j
e
s
)
P
a
s
C
o
b
e
r
t
u
r
a
(
e
n

m
i
l
e
s

d
e

h
o
g
a
r
e
s
)
C
o
b
e
r
t
u
r
a
(
e
n

m
i
l
e
s

d
e
p
e
r
s
o
n
a
s
)
C
o
b
e
r
t
u
r
a
d
e

l
o
s
P
T
C
r
e
s
p
e
c
t
o
d
e

l
a
p
o
b
l
a
c
i
n
t
o
t
a
l
C
o
b
e
r
t
u
r
a
d
e

l
o
s
P
T
C

e
n
r
e
l
a
c
i
n
c
o
n

l
a
p
o
b
l
a
c
i
n
p
o
b
r
e
a
C
o
b
e
r
t
u
r
a
d
e

l
o
s
P
T
C

e
n
r
e
l
a
c
i
n
c
o
n

l
a
p
o
b
l
a
c
i
n
i
n
d
i
g
e
n
t
e

a
G
a
s
t
o
e
n

P
T
C
r
e
s
p
e
c
t
o
d
e
l

P
I
B

b
F
u
e
n
t
e
s

d
e

f
i
n
a
n
c
i
a
m
i
e
n
t
o
G
a
s
t
o
p
b
l
i
c
o
s
o
c
i
a
l
r
e
s
p
e
c
t
o
d
e
l

P
I
B
(
2
0
0
7
)
G
a
s
t
o
p
b
l
i
c
o
s
o
c
i
a
l

e
n
c
a
p
i
t
a
l
h
u
m
a
n
o
r
e
s
p
e
c
t
o
d
e
l

P
I
B
(
2
0
0
7
)
d
G
a
s
t
o
e
n

P
T
C
r
e
s
p
e
c
t
o
d
e
l

g
a
s
t
o
p
b
l
i
c
o
s
o
c
i
a
l
t
o
t
a
l
G
a
s
t
o
e
n

P
T
C
r
e
s
-
p
e
c
t
o
d
e
l

g
a
s
t
o
p
b
l
i
c
o
s
o
c
i
a
l

e
n
c
a
p
i
t
a
l
h
u
m
a
n
o
M
x
i
c
o
5

0
4
9
(
2
0
0
8
)
2
5

2
4
6
(
2
0
0
8
)

g
2
3
.
3
7
1
.
2
>

1
0
0
.
0
0
.
4
3

(
2
0
0
8
)
G
o
b
i
e
r
n
o

d
e
M
x
i
c
o
,

B
I
D
,
B
a
n
c
o

M
u
n
d
i
a
l
1
1
.
6
6
.
8
3
.
7
6
.
3
B
r
a
s
i
l
1
1

9
9
4
(
2
0
0
9
)
f
5
0

3
7
6
(
2
0
0
9
)
f
,

g
2
6
.
0
8
3
.
3

>

1
0
0
.
0
0
.
4
1
(
2
0
0
8
)
h
G
o
b
i
e
r
n
o
d
e

B
r
a
s
i
l
,
B
a
n
c
o

M
u
n
d
i
a
l
2
4
.
8
1
0
.
1
1
.
7
4
.
1
a

N
o

s
e

c
o
n
s
i
d
e
r
a
n

l
o
s

e
r
r
o
r
e
s

d
e

i
n
c
l
u
s
i
n

y

e
x
c
l
u
s
i
n

d
e

l
o
s

p
r
o
g
r
a
m
a
s
.
b

S
a
l
v
o

q
u
e

s
e

i
n
d
i
q
u
e

l
o

c
o
n
t
r
a
r
i
o
,

l
o
s

d
a
t
o
s

c
o
r
r
e
s
p
o
n
d
e
n

a
l

p
r
e
s
u
p
u
e
s
t
o

d
e

c
a
d
a

p
r
o
g
r
a
m
a
.
d

C
o
m
p
r
e
n
d
e

e
l

g
a
s
t
o

p
b
l
i
c
o

s
o
c
i
a
l

e
n

e
d
u
c
a
c
i
n

y

s
a
l
u
d
.
f

L
a

i
n
f
o
r
m
a
c
i
n

c
o
r
r
e
s
p
o
n
d
e

a

s
e
p
t
i
e
m
b
r
e

d
e

2
0
0
9
.
g

C
o
b
e
r
t
u
r
a

e
s
t
i
m
a
d
a

a

p
a
r
t
i
r

d
e
l

n
m
e
r
o

d
e

f
a
m
i
l
i
a
s

b
e
n
e
f
i
c
i
a
r
i
a
s

y

t
a
m
a
o

m
e
d
i
o

d
e

l
o
s

h
o
g
a
r
e
s

u
r
b
a
n
o
s

d
e
l

q
u
i
n
t
i
l

m
s

p
o
b
r
e
,

a
o

d
e

i
n
f
o
r
m
a
c
i
n

m
s

r
e
c
i
e
n
t
e

d
i
s
-
p
o
n
i
b
l
e

(
C
E
P
A
L
,

b
a
s
e

d
e

i
n
d
i
c
a
d
o
r
e
s

y

e
s
t
a
d
s
t
i
c
a
s

s
o
c
i
a
l
e
s

(
B
A
D
E
I
N
S
O
)

d
e

C
E
P
A
L
S
T
A
T
)
.
h

M
o
n
t
o

c
o
r
r
e
s
p
o
n
d
e

a
l

p
r
e
s
u
p
u
e
s
t
o

e
j
e
c
u
t
a
d
o
.
F
u
e
n
t
e
:

C
E
P
A
L
,

P
a
n
o
r
a
m
a

S
o
c
i
a
l

d
e

A
m
r
i
c
a

L
a
t
i
n
a

2
0
0
9
,

N
a
c
i
o
n
e
s

U
n
i
d
a
s
,

S
a
n
t
i
a
g
o

d
e

C
h
i
l
e
,

2
0
1
0
,

p
.

1
4
0
.

J
Tabla 4. Producto interno bruto. Tasas anuales de variacin (en porcentajes)
Sobre la base de cifras expresadas en dlares de 2000
Pas 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009a
Mxico 0.0 0.8 1.4 4.1 3.3 4.8 3.4 1.5 -6.5
Brasil 1.3 2.7 1.1 5.7 3.2 4.0 6.1 5.1 -0.2
a Cifras preliminares.
Fuente: CEAPL, Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2009-2010. Impacto distributivo de las polticas pbli-
cas, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2010, p. 309.
Tabla 5. Producto interno bruto por habitante
Tasas anuales de variacin (en porcentajes)
Pas 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009a
Mxico -1.30 -0.50 0.20 2.90 2.10 3.70 2.30 0.50 -7.50
Brasil -0.10 1.20 -0.20 4.40 1.90 2.80 5.00 4.10 -1.10
Sobre la base de cifras expresadas en dlares de 2000.
a Cifras preliminares.
Fuente: CEPAL, Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2009-2010. Impacto distributivo de las polticas pbli-
cas, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2010, p. 310.
Tabla 6. Personas en situacin de pobreza e indigencia alrededor
de los aos 2002, 2007 y para el ao 2008 (en porcentajes)
Alrededor de 2002 Alrededor de 2007 2008
Pas Ao Pobreza Indigencia Ao Pobreza Indigencia Ao Pobreza Indigencia
Mxico 2002 39.4 12.6 2006 31.7 8.7 2008 34.8 11.2
Brasil 2001 37.5 13.2 2007 30.0 8.5 2008 25.8 7.3
Fuente: CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 2009, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2010, p. 18.

J
Este artculo tiene el objetivo de descri-
bir el marco jurdico actual en materia de
atencin y proteccin a vctimas, as como
identificar las principales partidas presu-
puestales asignadas a este rubro. Para ello,
el trabajo se divide en dos secciones: en la
primera se describe el contexto jurdico
internacional y nacional, con nfasis en la
reforma constitucional aprobada en 2008;
y en la segunda parte se identifican las
principales tendencias de gasto con nfasis
en la propuesta de egresos 2011 elaborada
por el Ejecutivo federal.
El contexto jurdico
La definicin y articulacin de polticas pbli-
cas a favor de las vctimas tuvo un importante
despegue a partir de 1985. En este ao se llev
a cabo el Sptimo Congreso de las Naciones
Unidas de Prevencin del Delito y Tratamien-
to del Delincuente, en la ciudad de Miln,
Italia, y se emiti la Declaracin sobre los Prin-
cipios Fundamentales de Justicia para las Vctimas
de Delitos y del Abuso del Poder. A su vez, esta
declaracin haba sido redactada en Zagreb, en
uno de los simposios de la Sociedad Mundial
de Victimologa, con el objetivo de establecer
los criterios tcnicos y los valores que guiaran
todo un movimiento social que se vena reali-
zando desde aos atrs.
1
En mayo de 1990, el Consejo Econmi-
co y Social de la ONU reconoci la necesidad
de realizar esfuerzos continuos para dar efecto
1
Mara de la Luz Lima Malvido, Modelos de
atencin a vctimas del delito, texto originalmente pu-
blicado en el libro Primeras y segundas jornadas nacionales
sobre vctimas del delito y derechos humanos, CNDH, Mxi-
co, 2003, disponible en www.juridicas.unam.mx (con-
sulta: octubre de 2010).
* Maestro en Comunicacin Poltica por la UNAM.
Investigador del rea de Opinin Pblica del CESOP.
Lneas de investigacin: opinin pblica, cultura pol-
tica, anlisis de medios de comunicacin, y seguridad
pblica. Correo electrnico: efren.arellano@congreso.
gob.mx
** Licenciada en Ciencias de la Comunicacin,
especialidad en Comunicacin Poltica. Lneas de in-
vestigacin: opinin pblica, cultura poltica, anlisis de
medios de comunicacin y seguridad pblica. Correo
electrnico: carenadp@hotmail.com
Atencin a vctimas:
cambios constitucionales

Efrn Arellano Trejo*
Carena Daz Petit**

J
a dicha Declaracin y adaptarla a las diversas
circunstancias de todos los pases. Con base en
ello se cre el denominado Plan de Accin
Integrado sobre las Vctimas del Delito y del
Abuso del Poder.
2
Este movimiento internacional impac-
t en el marco jurdico mexicano. El artculo
20 constitucional fue reformado en los aos
1993 y 2000. En el ltimo de stos se cre el
apartado B, con el propsito de establecer las
siguientes seis garantas bsicas de vctimas u
ofendidos: recibir asesora jurdica; coadyuvar
con el Ministerio Pblico en la averiguacin
previa y en el desahogo de las diligencias; re-
cibir atencin mdica y psicolgica de emer-
gencia; recibir la reparacin del dao; prohibir
que los menores de edad sean careados con los
inculpados; y solicitar las medidas para su se-
guridad y auxilio.
3
A consecuencia de esta reforma, en abril de
2001, se public en el Diario Oficial de la Fe-
deracin (DOF) el acuerdo A/018/01, a fin de
establecer los lineamientos obligatorios para el
Ministerio Pblico en la tramitacin de las in-
dagatorias a su cargo, en relacin con las garan-
tas de las vctimas y de los ofendidos del delito.
4
Ms adelante, en junio de 2008, se public
en el DOF una de las reformas ms ambicio-
2
Idem.
3
Diario Oficial de la Federacin, Se reforman, adi-
cionan y derogan diversas disposiciones del artculo
20 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, 21 de septiembre de 2000, primera sec-
cin, p. 3.
4
Mara de la Luz Lima Malvido, La estrategia
nacional de atencin a vctimas del delito en Mxico,
Instituto Latinoamericano de la ONU para la Prevencin
del Delito y Tratamiento del Delincuente, ILANUD al da,
nm. 27, 2006, disponible en www.ilanud.org.cr (con-
sulta: noviembre de 2010).
sas en materia penal y de seguridad pblica,
con el propsito general de establecer un sis-
tema garantista y adversarial, como existe en
diversos pases del mundo, en reemplazo del
actual sistema predominantemente inquisitivo
y procedimental. Este nuevo sistema incluye,
entre otras cosas, el establecimiento de juicios
orales y medios alternativos para la imparticin
de justicia. El artculo 20 constitucional con-
centra, a decir de los especialistas, el corazn
garantista de esta reforma. Entre otras cosas,
ahora se estable que el proceso penal est diri-
gido al esclarecimiento de los hechos, proteger
al inocente, procurar que el culpable no quede
impune y que los daos causados por el delito
sean reparados.
5
Los derechos que ya estaban garantizados
para vctimas y ofendidos fueron reorganiza-
dos, ahora en el apartado C de este artculo,
y se fortalecieron con la inclusin de nuevas
garantas, tales como intervenir en el juicio e
interponer los recursos previstos en la ley; so-
licitar directamente la reparacin del dao, sin
menoscabo de que lo haga el MP; se amplan
los casos en que se debe resguardar la identi-
dad; a los casos de menores de edad se aaden
vctimas de violacin, secuestro y delincuencia
organizada; y se aade la obligacin al MP de
garantizar la proteccin de vctimas, ofendi-
dos, testigos y, en general, los sujetos que in-
tervengan en el proceso.
6
5
Efrn Arellano Trejo, Contenido y perspectivas de la
reforma penal y de seguridad pblica, documento de traba-
jo, nm. 84, Centro de Estudios Sociales y de Opinin
Pblica, Cmara de Diputados, marzo de 2010, dis-
ponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta:
noviembre de 2010).
6
Gobierno Federal, Reforma constitucional de seguri-
dad y justicia. Gua de consulta, disponible en www.segob.
gob.mx (consulta: marzo de 2010).

J
Partidas principales
Como se desprende del apartado anterior, las
polticas del Estado mexicano para la atencin
a vctimas y ofendidos del delito estn inmersas
en un intenso proceso de reforma. Tradicio-
nalmente, una de las entidades encargada de
esta funcin ha sido la Comisin Nacional de
Derechos Humanos (CNDH), entre cuyas acti-
vidades se encuentra el programa denominado
Provctima. Este programa se estableci en
el ao 2000 con el objetivo de proporcionar
ayuda psicolgica, jurdica y de gestin ante
instituciones pblicas y privadas. Actualmente
proporciona sus servicios a vctimas de delitos
violentos, sexuales, tortura, violencia familiar y
secuestro, tanto del mbito federal como local.
7
En los ltimos aos, la CNDH se ha conso-
lidado como un de las instituciones con mayor
aprecio entre la ciudadana. As lo constata una
encuesta de BGC-Ulises Beltrn y Asociados,
la cual report, en octubre de este ao, que el
porcentaje que dijo tener mucha o regular
confianza en esta institucin fue de 54%, posi-
cin slo superada por la confianza en el ejr-
cito (con 70%).
8
En la Grfica 1 se observa la tendencia
del gasto autorizado a la CNDH para el perio-
do 2000-2009. Ah se pude observar, entre
otras cosas, que su presupuesto ha crecido casi
ininterrumpidamente desde el ao 2000. Sin
embargo, las mayores tasas de crecimiento se
observaron en el sexenio 2000-2006, cuando el
7
CNDH, Servicios que proporciona Provctima,
www.cndh.org.mx (consulta: noviembre de 2010).
8
BGC-Ulises Beltrn y Asociados, Confianza en
las instituciones, octubre de 2010, con base en una en-
cuesta telefnica nacional, disponible en www.bgc.com.
mx (consulta: noviembre de 2010).
presupuesto autorizado se increment 12.9%
en promedio anual. Durante los aos que co-
rresponden a la actual administracin federal,
dicho presupuesto ha mantenido una gran es-
tabilidad sin incrementos relevantes.
Por lo que se refiere al Presupuesto de
Egresos 2011, el Ejecutivo federal propuso
un incremento real (descontando inflacin) de
19% a este organismo, pues pasara de 889.6
millones aprobados en 2010 a 1,101.7, en caso
de prosperar dicha propuesta.
El Cuadro 1 muestra los datos correspon-
dientes a la CNDH, as como aquellas reas de
la administracin pblica federal vinculadas a
la proteccin de derechos humanos y atencin
de vctimas. En todos los casos es posible ob-
servar que, en la propuesta del Ejecutivo, estas
reas tienen algunas disminuciones o retroce-
sos respecto al peso que tienen al interior de
sus dependencias. As, en trminos reales, la
Secretara de Seguridad Pblica tendra un
incremento de 5.9, en tanto que la Direccin
General de Derechos Humanos de esta misma
dependencia tendra un decremento de -5.5.
Para el caso de la Secretara de la Defen-
sa, el Ejecutivo propone un incremento real de
10.2, pero el rea de derechos humanos de esta
dependencia tendra un incremento de 3.0.
Por lo que corresponde a la Procuradura Ge-
neral de la Repblica, esta dependencia en su
conjunto tendra un decremento real en su pre-
supuesto de -1.5; en tanto, la Subprocuradura
de Derechos Humanos, Atencin a Vctimas
y Servicios a la Comunidad tendra un decre-
mento de -8.6.
Para la Secretara de Gobernacin, el Eje-
cutivo federal propuso al Congreso un incre-
mento de 78% para esta dependencia. Sin em-
bargo, en el desglose por reas de trabajo, se

J
observa que en la subsecretara y en la unidad
correspondientes a derechos humanos los in-
crementos propuestos no lograrn revertir el
efecto inflacionario y, por tanto, tendran una
variacin real negativa.
En esta misma dependencia se encuentra
la Secretara Tcnica del Consejo de Coordi-
nacin para la Implementacin del Sistema de
Justicia Penal, que pasara de acuerdo con la
propuesta del Ejecutivo de un presupuesto
de 563.8 millones en 2010 a 588.1 millones en
2011, es decir, tendra un incremento real de
0.3%. Esta secretara tcnica tiene a su cargo
los trabajos de coordinacin con entidades y
dependencias pblicas para llevar a cabo la re-
forma penal iniciada en 2008. Los datos pare-
cen mostrar, en trminos de atencin a vctimas
y ofendidos, el fortalecimiento de la CNDH y la
Grfica 1. Gasto programable autorizado para la CNDH, 2000-2009
(millones de pesos, a precios de 2009)
Fuente: elaborada con base en Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, Comisin Nacional
de los Derechos Humanos. Presupuesto programable 2000-2009, Cmara de Diputados, octubre
de 2009, p. 27.
continuacin del esfuerzo por modernizar y ac-
tualizar todo el proceso penal en su conjunto.
Conclusiones
El marco jurdico mexicano ha tenido impor-
tantes adecuaciones al tenor de las tendencias
internacionales ms favorables para la aten-
cin de vctimas y ofendidos por el delito. En
particular, el artculo 20 constitucional se ha
adaptado a los lineamientos planteados por la
Declaracin sobre los Principios Fundamentales de
Justicia para las Vctimas de Delitos y del Abuso
del Poder, emitida por la ONU en 1985.
Hoy en da, dicho artculo garantiza a las
vctimas recibir asesora jurdica, as como
atencin mdica y psicolgica de emergencia;

J
Cuadro 1. Presupuesto aprobado y propuesto en materia de defensa,
seguridad pblica y procuracin de justicia, con desglose funcional en materia
de derechos humanos y atencin a vctimas (millones de pesos)
2010 (aprobado) 2011 (proyecto)
Diferencia
2011 (P)-2010 (A)
Nominal % Variacin real
Seguridad pblica (ramo 36) 32,437.8 35,732.6 3,924.8 10.2 5.9
Subsecretara de Prevencin y
Derechos Humanos
17.4 0.0 -17.4 -100.0 -100.0
Direccin General de Derechos
Humanos
45.4 44.7 -0.8 -1.7 -5.5
Defensa Nacional (ramo 07) 43,632.4 50,039.5 6,407.0 14.7 10.2
Direccin General de Derechos
Humanos
126.5 135.6 9.0 7.1 3.0
Procuradura General de la
Repblica (ramo 17)
11,781.5 12,070.1 288.6 2.4 -1.5
Subprocuradura de Derechos
Humanos, Atencin a Vctimas y
Servicios a la Comunidad
91.0 86.5 -4.4 -4.9 -8.6
Direccin General de Promocin
de la Cultura en Derechos
Humanos, Atencin a Quejas e
Inspeccin
5.8 5.7 -0.1 -2.4 -6.2
Direccin General de Atencin
a Recomendaciones y Amigables
Conciliaciones en Derechos
Humanos
5.9 5.5 -0.5 -8.0 -11.6
Gobernacin (ramo 04) 8,370.6 15,503.4 7,132.8 85.2 78.0
Subsecretara de Asuntos Jurdicos
y Derechos Humanos
18.6 18.5 -0.1 -0.5 -4.3
Unidad para la Promocin y
Defensa de los Derechos Humanos
28.7 29.4 0.7 2.4 -1.6
Secretara Tcnica del Consejo
de Coordinacin para la
Implementacin del Sistema de
Justicia Penal
563.8 588.1 24.2 4.3 0.3
Comisin Nacional de Derechos
Humanos (ramo 35)
889.6 1,101.7 212.1 23.8 19.0
Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin
2011, Comparativo por Unidad Responsable del Gobierno Federal 2010-2011P, Cmara de Diputados, Mxi-
co, octubre de 2010, disponible en www.cefp.gob.mx (consulta: octubre de 2010).

J
coadyuvar con el Ministerio Pblico en la ave-
riguacin previa y en el desahogo de las dili-
gencias. A partir de las reformas de 2008 este
precepto constitucional se reform para redi-
sear el sistema penal, con el objetivo de poner
en el centro de atencin el esclarecimiento de
los hechos y la reparacin del dao. Esta re-
forma tambin busca, mediante juicios orales
y justicia alternativa, establecer un sistema ms
eficaz. Se pretende evitar la llamada doble
victimizacin, que significa que a las vctimas
del delito se les vuelve a ocasionar otro dao
por un sistema de justicia ineficaz o extrema-
damente lento.
Esto explica, en alguna medida, que en
materia de presupuesto, las reas de derechos
humanos y atencin a vctimas del gobierno fe-
deral tengan diversas disminuciones para 2011.
En contraparte, el jefe del Ejecutivo propone
un incremento de 19% en trminos reales al
presupuesto de la CNDH, cifra que no se haba
observado en los ltimos siete aos. La pro-
puesta del Ejecutivo tambin incluye un incre-
mento de 0.3% en trminos reales para la Se-
cretara Tcnica del Consejo de Coordinacin
para la Implementacin del Sistema de Justicia
Penal. Esta ltima es la encargada de coordinar
la puesta en marcha del nuevo sistema penal.

J
Este artculo describe los resultados de
una encuesta telefnica en el Distrito Fe-
deral, cuyo diseo muestral y levantamien-
to estuvo a cargo del proyecto Encuestas
CESOP, en torno a los temas de la agenda
legislativa. En particular, se abordan aqu
los resultados en materia de presupuesto
de egresos.
1
Los resultados completos de
esta encuesta se pueden consultar en este
Centro de Estudios.
Una de las preocupaciones principales en la
asignacin del gasto es buscar que ste respon-
* Maestro en Planeacin del Desarrollo Regional.
Director del rea de Estudios Regionales del CESOP.
Lneas de investigacin: turismo, democracia, partici-
pacin ciudadana. Correo electrnico: gustavo.meixuei-
ro@congreso.gob.mx
** Maestro en Comunicacin Poltica por la
UNAM. Investigador del rea de Opinin Pblica del
CESOP. Lneas de investigacin: opinin pblica, cultu-
ra poltica, anlisis de medios de comunicacin, y se-
guridad pblica. Correo electrnico: efren.arellano@
congreso.gob.mx
1
Encuesta telefnica, realizada del 5 al 7 de noviem-
bre de 2010, 417 entrevistas, con un nivel de confianza
de 95% y margen de error de +/-5%, diseo muestral
y levantamiento a cargo del CESOP, dirigida a personas
mayores de 18 aos residentes en el Distrito Federal.
da a las principales necesidades de la pobla-
cin y que atienda, en alguna medida, las prio-
ridades percibidas por los diferentes grupos
sociales. De acuerdo con la primera encuesta
telefnica del CESOP con representatividad en
el DF, en materia de gasto social, los capitalinos
prefieren que dicho gasto sea asignado, en este
orden de importancia, a la educacin, salud y
fomento al empleo (Grfica 1).
En materia de educacin, tal como se ob-
serva en la Grfica 2, la poblacin capitalina
coincide en que el gasto pblico se destine
principalmente a mejorar las condiciones de
los escolares, ya sea a travs de becas y desayu-
nos (50%); en segundo trmino a los planteles
educativos, mediante mejoras en infraestruc-
tura (23%) y en tercer lugar a mejorar los sala-
rios de los profesores (20%).
Hoy en da uno de los problemas socia-
les ms acuciantes es la calidad educativa, la
desercin escolar de los jvenes y la falta de
dinamismo econmico que permita a este sec-
tor de la poblacin incorporarse a un empleo
digno y bien remunerado. Recientemente, se
ha debatido en la opinin pblica la dimensin
y las alternativas ofrecidas para jvenes que ac-
tualmente no estudian ni trabajan.
Apoyo prioritario a educacin,
salud y fomento al empleo
Gustavo Meixueiro Njera*
Efrn Arellano Trejo**

J
La primera encuesta CESOP indag en tor-
no a este tema y encontr que la poblacin tie-
ne una ligera inclinacin a que los recursos se
destinen prioritariamente a la educacin. Sin
embargo, como se observa en la Grfica 3,
existe un sector muy relevante que le da mayor
importancia a fomentar el empleo.
En coincidencia con estas tendencias divi-
didas, la poblacin capitalina tambin otorg
prioridades similares al otorgamiento de becas,
a fin de que los jvenes concluyan su prepa-
ratoria (53%) y a la creacin de apoyos a los
empresarios que contraten a egresados pre-
paratorianos (45%), tal como se observa en la
Grfica 4.
En el actual periodo de sesiones, la Cmara
de Diputados aprob una reforma a fin de que
el Instituto Mexicano del Seguro Social otor-
gue vales por aquellas medicinas que no pueda
surtir a sus derechohabientes. Esta decisin
Fuente: CESOP, con base en encuesta telefnica en el DF.
Grfica 1. Si tuviera diez pesos, cmo distribuira usted este dinero
para la atencin de los siguientes rubros? (porcentajes)
Grfica 2. Para aumentar la calidad de la educacin en Mxico,
en cul de las siguientes reas deberan destinarse mayores recursos? (porcentajes)

J
Grfica 3. Para reducir el problema de los jvenes que no estudian ni trabajan
(llamados ninis), considera usted que se debera invertir ms recursos en educacin
o en fomento al empleo? (porcentajes)
Grfica 4. Para disminuir el grado de desercin escolar en la educacin media superior
y generar una mayor vinculacin con el mercado laboral para los jvenes,
usted qu prefiere: que el gobierno otorgue becas durante tres aos a los jvenes
para que terminen su instruccin preparatoria o que el gobierno apoye al
empleador durante tres aos para contratar a los jvenes que terminen
su instruccin preparatoria? (porcentajes)

J
Grfica 5. Segn el gobierno federal, las familias en situacin de pobreza son aquellas
que perciben menos de 4 mil pesos mensuales. Estara usted de acuerdo
o en desacuerdo con que desaparezcan algunos programas sociales para darles
a estas familias el dinero en efectivo que les haga falta para salir de la pobreza?
(porcentajes)
se inscribe, en alguna manera, en la constante
discusin respecto a los mecanismos para otor-
gar de manera ms efectiva los apoyos sociales
a la poblacin que los necesita. Respecto a los
apoyos directos, la poblacin del DF se encuen-
tra dividida: 45% se expres en desacuerdo
con la posibilidad de desaparecer programas
sociales, a fin de dar dinero en efectivo a las
familias ms pobres; en tanto, un porcentaje
igual se mostr de acuerdo con esta propuesta.
La intensidad de estos niveles de aprobacin/
rechazo se puede observar en la Grfica 5. En
concordancia con esta tendencia, la posibili-
dad de que el IMSS otorgue vales de medicina
tiene cuando menos en el DF un apoyo
dividido, frente a la posibilidad de que mejor
se aumente el presupuesto de esta institucin
(Grfica 6).
Por ltimo, sobre la prioridades en mate-
ria de desastres naturales, la Grfica 7 permite
extraer cuando menos dos lecturas. En primer
lugar resulta claro que la poblacin capitalina
prefiere seguir gastando en favor de aquellas po-
blaciones que enfrentan desastres naturales, aun-
que esto pudiera implicar una disminucin del
gasto en infraestructura. Segundo, aqu se puede
corroborar un extendido sentimiento de solida-
ridad con aquellas personas con mayores caren-
cias, una caracterstica que otros estudios ya han
identificado en toda la sociedad mexicana.

J
Grfica 6. Los medicamentos en el Seguro Social son insuficientes.
Usted qu prefiere: que a los pacientes les proporcionen vales de medicinas
para cambiarlos en las farmacias o que se aumente el presupuesto
al Seguro Social para que compre las medicinas que hacen falta?
(porcentajes)
Grfica 7. Cada ao muchas personas en Mxico resultan afectadas por desastres naturales.
Si el gobierno destina mayores recursos para apoyarlos, deja de invertir en otras cosas
como la creacin de infraestructura. Qu tan de acuerdo o desacuerdo estara
usted con que aumenten los apoyos para la gente afectada
por un desastre natural? (porcentajes)
C
E
S
O
P
Reporte CESOP
Nmero 40
r e p o r t t e
r e p o r t t e
Noviembre de 2010
APUNTES PARA EL ANLISIS PRESUPUESTAL 2011
1 Presentacin
3 El proceso presupuestario en Mxico
8 Proyecto de Presupuesto de Egresos 2011: promocin del empleo
17 El presupuesto y evaluacin de la educacin en Mxico
26 Cunto dinero es suficiente para cubrir adecuadamente
las necesidades de atencin sanitaria de la poblacin mexicana?
32 Presupuesto destinado a los programas que combaten la pobreza
Jess Mena Vzquez
39 Atencin a vctimas: cambios constitucionales
Efrn Arellano Trejo y Carena Daz Petit
45 Apoyo prioritario a educacin, salud y fomento al empleo
Gustavo Meixueiro Njera y Efrn Arellano Trejo

Reporte 40 Apuntes Analisis Presupuestal

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Reporte 40 Apuntes Analisis Presupuestal

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

C

You might also like