1

Participacin y desarrollo: perspectivas desde el paradigma integral de

desarrollo (*)


Por J oseph Stiglitz

Investigador Senior, The Brookings Institution
E-mail: jstiglitz@brookings.edu


Introducci n

Durante mucho tiempo se ha venido discutiendo la relacin entre democracia y desarrollo. En los
aos inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial se crey (tal y como muestran los
libros de texto clsicos como los de Paul Samuelson) en la existencia de una relacin inversa
(tradeoff) entre democracia y crecimiento. Se argumentaba que la Unin Sovitica creca ms
rpidamente que las economas occidentales pero que para ello, tuvo que dejar de lado los
derechos democrticos fundamentales. Ms tarde, en los aos sesenta y setenta, se vena a
corroborar una vez ms dicha relacin inversa, ante el enorme xito de las economas del Este
Asitico y la falta de una completa democracia participativa en muchos de estos pases.

Una cuestin de tal importancia no ha escapado al minucioso examen de los especialistas en
estadstica, aunque tambin fue realizado con la ambigedad esperada en este tipo de anlisis,
multisectorial (cross-sectional) y de series temporales, caracterizado por importantes problemas de
medicin
1
. El cmulo de factores que afectan al crecimiento y que a su vez interactan unos con
otros, hacen difcil la clara identificacin del rol preciso de cada factor en particular. Incluso si
pudiramos establecer una correlacin positiva, sera necesario dilucidar una causalidad:
Promueve la democracia el crecimiento o es el crecimiento el que promueve la democracia? Si la
democracia es un bien "de lujo", entonces aquellos con mayores ingresos, o quienes ven sus
ingresos crecer de forma ms rpida, querrn ms de este "lujo".

Mientras que los datos pueden dejar abierta la pregunta sobre la relacin precisa entre variables,
los datos y la experiencia sovitica- han dejado claro que no existe ese tradeoff tan fuerte como
se crea. Los pases pueden luchar por la apertura y la participacin sin miedo a que ello pueda
obstaculizar su desarrollo. Ms aun, la investigacin tanto al nivel macro como microeconmico
han brindado pistas importantes acerca de los factores que contribuyen a un exitoso crecimiento de
largo plazo. En este artculo sostendr que los procesos ampliamente participativos (de "dar voz",
apertura y transparencia) promueven un desarrollo a largo plazo verdaderamente exitoso. Esto no
significa que dichos procesos garanticen el xito o que no existan riesgos inherentes a dichos
procesos. Algunas sociedades ampliamente participativas, al menos en su estructura formal, no
han sido capaces de lograr un desarrollo exitoso. Significa en cambio que el comprender la
importancia que tienen los procesos abiertos, transparentes y participativos para el desarrollo, nos

*
Ttulo original: Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development
Paradigm. Este artculo es el texto completo de una presentacin realizada en la Conferencia sobre
Democracia, Economa de Mercado y Desarrollo, que tuvo lugar los das 26 y 27 de Febrero de 1999, Hotel
Lotte, Sel, Corea del Sur. Traduccin de Oriol Prats.

El Instituto Internacional de Gobernabilidad agradece al Banco Mundial la autorizacin para la difusin en
espaol de esta presentacin realizada por Joseph Stiglitz en calidad de Economista Jefe del Banco Mundial.
Esta, as como otras presentaciones suyas realizadas durante su estancia en dicha institucin, estn
disponibles en versin original en la siguiente direccin
http://www.worldbank.org/knowledge/chiefecon/index.htm

1
Para mayor anlisis vase "Symposium: Democracy and Development" (1993) en Journal of Economic
Perspectives, incluido el artculo de Przeworski y Limongi.
2
ayuda a disear polticas estrategias y procesos- con mayores posibilidades de conducir al
crecimiento econmico a largo plazo y a reforzar las virtudes de los procesos mismos.

Relacionar estas cuestiones con el nuevo paradigma integral de desarrollo que est emergiendo
2

y en general, con la actual transformacin de la economa mundial, de una economa industrial a
una economa del conocimiento
3
.


I. Partici pacin y la Transformaci n de la Sociedad

El paradigma integral de desarrollo concibe al desarrollo como un proceso de transformacin.
Como dije en mi Ponencia de Prebisch el otoo pasado:

El desarrollo representa la transformacin de la sociedad, un cambio que va de las tradicionales
relaciones, formas de pensar, de abordar las cuestiones de salud y educacin, y de los mtodos
tradicionales de produccin, a nuevas formas "modernas". Por ejemplo, una caracterstica de las
sociedades tradicionales es la aceptacin del mundo tal como es; sin embargo, la perspectiva
moderna reconoce el cambio, reconoce que nosotros, como individuos y como sociedad, podemos
emprender acciones que, por ejemplo, reduzcan la mortalidad infantil, mejoren las expectativas de
vida y aumenten la productividad.

El paradigma integral de desarrollo contrasta con el dominante paradigma de la pasada mitad de
siglo, que se centraba en mayor medida en ciertos temas econmicos y, de forma especial, en los
aspectos distributivos. Se argumentaba que slo poda lograrse el desarrollo incrementando la
oferta de capital y la eficiencia en la asignacin de los recursos. En este sentido, hay una gran
proximidad entre mis predecesores como economista jefe del Banco Mundial (por un lado, Hallis
Chenery representaba la evolucin moderna de la perspectiva planificadora, mientras que Anne
Kruegger, por otro, se centr en la confianza en los mecanismos de mercado). Ellos difirieron en
cmo mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos y en cmo incrementar el nivel de
inversin, pero estaban de acuerdo en que stos eran aspectos vitales de la estrategia de
crecimiento.

Desde entonces, hemos venido concibiendo estas perspectivas como demasiado limitadas: puede
que estos aspectos sean condiciones necesarias (e incluso esto ha sido cuestionado), pero distan
mucho de ser suficientes. Ahora somos conscientes de que "una economa dual no es una
economa desarrollada"
4
. Ello significa que es posible aumentar la productividad e incluso cambiar
los modelos mentales existentes en un enclave de la economa, sin lograr un verdadero desarrollo
que transforme a la sociedad en su conjunto.

La insuficiencia de la aproximacin econmica tradicional ha sido corroborada por la experiencia
de Rusia y de muchas otras economas en transicin. En concordancia con el modelo
convencional, la planificacin centralizada de los antiguos regmenes socialistas (e ineficiente en
trminos informacionales), que distorsionaba los precios y atenuaba los incentivos, gener
resultados claramente inferiores al output potencial de la economa. Las reformas -privatizaciones,
precios de libre mercado, descentralizacin-, incluso implementadas imperfectamente, deberan
haber conducido a la economa a niveles ms cercanos a su potencial y al aumento de la
produccin. A su vez, puesto que al mismo tiempo los gastos en defensa fueron recortados
drsticamente, el consumo debi aumentarse considerablemente (a no ser que aumentara el
ahorro, cosa que no sucedi). Pero de hecho, la produccin y el consumo en la mayora de los
antiguos pases socialistas se mantuvo marcadamente por debajo de sus niveles de hace una
dcada, cuando empez la transicin. Parte de la explicacin radica en la destruccin del capital
organizativo; otra parte radica en el hecho de que una economa eficiente de mercado requiere

2
Ver Wolfensohn (1988, 1999) y Stiglitz (1988a).
3
Ver Departamento de Comercio e Industria (1998a, 1998b) y Stiglitz (1999a)
4
Stiglitz (1998a)
3
algo ms que privatizaciones; y otra parte de la explicacin radica en la destruccin del ya dbil
capital social, manifiesta en el crecimiento de la llamada "mafia".

Si el ncleo del desarrollo es un cambio en las predisposiciones mentales, entonces est claro que
la atencin debera centrarse en cmo influir sobre dicha mentalidad
5
. Tales cambios no pueden
ser "ordenados" o forzados desde el exterior, independientemente de las posibles buenas
intenciones de los agentes externos
6
. El cambio tiene que provenir del interior. Las discusiones
amplias y abiertas, vitales para los procesos participativos son, a mi parecer, la forma ms efectiva
de asegurar que el cambio en las predisposiciones mentales ocurra, no slo al interior de una
pequea elite, sino tambin en lo ms profundo de la sociedad. De hecho, existe toda una tradicin
que considera de vital importancia el "gobierno mediante el dilogo" (government by discussion)
7
.

Las mltiples caras de la participacin

En este artculo, utilizar el trmino "participacin" en su sentido ms amplio, para incluir aquellos
procesos de transparencia, apertura y de "dar voz" tanto en escenarios pblicos como corporativos.
Existe una gran variedad de arreglos institucionales que son consistentes con este sentido de la
"participacin". Asimismo, el trmino "procesos participativos" se refiere no slo a aquellos
procesos mediante los cuales se adoptan las decisiones en los gobiernos nacionales, sino tambin
a los procesos utilizados al nivel provincial y local, en el puesto de trabajo y en los mercados de
capitales.

Esto me conduce a un punto importante: desde la perspectiva integral de desarrollo podra
sostenerse que la participacin no se refiere nicamente al hecho de votar
8
. Los procesos
participativos deben comprender el dilogo abierto, as como el amplio y activo compromiso
ciudadano, y requieren que los individuos tengan "una voz" en las decisiones que les afectan
9
.

Los procesos (y no slo los resultados) son fundamentales para esta interpretacin ms amplia de
la participacin. El nfasis en los procesos es un subproducto natural no slo de la creciente
importancia prestada a la equidad, sino que tambin obedece a un mayor reconocimiento de los
problemas de agencia. Es decir, nosotros ahora reconocemos la gran importancia de las
discrepancias potenciales entre las acciones emprendidas por un actor (por ejemplo el gobierno) y
los intereses de aquellos que se supone dicho actor debe defender
10
. Un gobierno que cae en el
secretismo y que hace imposible que los ciudadanos tengan opiniones informadas sobre las
polticas que son crticas para sus vidas y para el bienestar de su pas, debilita la responsabilidad

5
"Todos los crculos viciosos del desarrollo derivan de una dependencia de doble sentido entre el desarrollo y
algunos otros factores, como el capital o la emprendedoriedad, la educacin, la administracin pblica, etc.
Sin embargo, el crculo al que nuestro anlisis nos ha conducido reside quizs en un lugar privilegiado en la
jerarqua de estos crculos en tanto en cuanto ubica las dificultades del desarrollo all donde empiezan y
tienen lugar las dificultades de la accin colectiva: en la mentalidad" (Hirschman 1958, 11)
6
En Occidente, el claro reconocimiento de la incapacidad para forzar de forma externa un cambio de
mentalidad data desde la Reforma. "Cuan menos vaya otro al cielo o al infierno por m, menos creer o no
en m; y cuan menos pueda abrir o cerrar el cielo o el infierno para m, menos podr conducir mi fe o mi
incredulidad". (Ver Lutero, 1942 [1523]). Esta forma de pensar fue bsica para la libertad de conciencia y
para las actitudes de tolerancia religiosa fomentadas en Europa despus de la Reforma.
7
Ver, por ejemplo, John Stuart Mill (1972[1859]), Walter Bagehot (1948 [1869]), James Bryce (1959
[1888]), John Dewey (1927, 1939), Ernest Barker (1967 [1942]), Frank Knight (1947) y Charles Lindblom
(1990).
8
"En teora, el mtodo democrtico es la persuasin mediante la discusin pblica llevada a cabo no slo en
los rganos legislativos sino tambin en la prensa, en las conversaciones privadas y en las asambleas
pblicas. La substitucin de los votantes por balas, o del derecho a voto por azotes, es una expresin de la
voluntad de sustituir el mtodo de la discusin por el mtodo de la coercin" (Dewey 1939, 128).
9
Ver Hirschman (1970) para una discusin sobre el "dar voz".
10
La Teora de la Agencia es una de las principales ramas de la teora moderna de la economa de la
informacin. Vase, por ejemplo, Ross (1973), Stiglitz (1974), y la extensa literatura subsiguiente. El
aspecto esencial es que, debido a las imperfecciones de la informacin, las acciones de los agentes no son
perfectamente observables y uno no puede saber si un agente emprendi la accin "apropiada" slo
observando los resultados de la misma.
4
poltica (accountability) y la calidad del proceso de toma de decisiones
11
. Un gobierno que controle
las cadenas de televisin normalmente utilizado por la mayora de la poblacin para informarse- o
que permite a pequeas oligarquas controlar los medios de informacin y comunicacin, tambin
reduce la responsabilidad poltica. A corto plazo, un pas puede ser capaz de emprender (sin
elecciones libres) un dilogo nacional sobre su evolucin futura; pero a largo plazo, el desacuerdo
y las tensiones pueden crecer enormemente. La legitimidad de aquellos con capacidad de tomar
decisiones no slo depender de que sus acciones estn de acuerdo con estos "sentimientos
democrticos", sino tambin de que dichas posiciones hayan sido alcanzadas mediante procesos
electorales abiertos. Mientras que la "compra de elecciones" (buying elections) es una fuente de
rechazo en casi todo el mundo los votos no pueden, o al menos no deberan comerciarse en el
mercado como si fueran un bien
12
- se ha argumentado que la forma en que se llevan a cabo las
campaas electorales en muchos pases occidentales es poco menos que "comprar votos".
Actualmente, parece que se requiere que las contribuciones a las campaas "persuadan" a los
votantes (va incisivas intervenciones de 30 segundos) y que aquellos que proveen los fondos
tienen una inmerecida influencia sobre la formulacin de polticas
13
.


Asimismo, la ausencia de un verdadero Estado de Derecho y de transparencia en muchos pases
debilita la economa y los procesos participativos. En algunos pases, por ejemplo, aunque existen
"normas" diseadas para asegurar el trato justo para todos, los ricos y poderosos siguen teniendo
un acceso especial a las posiciones de poder poltico y siguen utilizando su influencia para obtener
favores especiales y exenciones a las reglas. Tambin pueden "comprar" el acceso especial a las
ramas ejecutivas y legislativas del gobierno, consiguiendo de este modo reglas y regulaciones en
su propio beneficio e inters.

Los impactos adversos de estas polticas sobre el crecimiento econmico han sido bien
documentados. Existe evidencia, por ejemplo, de que los derechos garantizados de propiedad y el
Estado de Derecho que tienden a ir de la mano con un sistema efectivo de pesos y contrapesos-
estn asociados con mayores niveles de inversin y crecimiento
14
. Asimismo, investigaciones
recientes han mostrado como los pases obtienen mltiples beneficios cuando adoptan polticas
efectivas que incluyen la buena gobernacin transparente- y evitan el tipo de polticas
distorsionadoras asociadas con el trato preferencial a intereses especiales. En tales contextos, no
slo el crecimiento es ms rpido sino que tambin la ayuda externa es ms efectiva
15
.

La concentracin del poder y la riqueza se traducir casi inevitablemente en intentos de influir
polticamente. La cuestin es, Qu puede hacerse al respecto? Parte de la estrategia consiste en
limitar esta concentracin de riqueza y poder econmico. Esto provee parte de la justificacin para
la redistribucin impositiva, especialmente la imposicin sobre la herencia. A su vez, tambin
provee parte de la motivacin de las leyes anti-trust promulgadas en los Estados Unidos a finales
del siglo pasado. De forma ms general, Thomas J efferson, el tercer presidente de los Estados
Unidos, autor de la Declaracin Americana de Independencia y ferviente creyente en las
instituciones democrticas, argument sobre la importancia que tena la agricultura minifundista
para el florecimiento de la recin fundada democracia norteamericana. Hoy en da, esta visin se
traduce en el activo apoyo que el gobierno otorga a la pequea y mediana empresa. Parte del

11
Ver Stiglitz (1999c)
12
Algunos promotores del libre mercado estaran en desacuerdo con esta proposicin. Para una excelente
discusin de la racionalidad de por qu el voto no debera ser tan analizado ver Tobin (1970).
13
Lindblom argumenta este aspecto de forma particularmente desafiante. " Entre los defectos de la
competencia existente de ideas, dada la voluntad poltica, ninguno parece ms daino y fcil de remediar
que el de financiar adecuadamente las comunicaciones polticas, tanto si son financiadas por el Estado como
por corporaciones privadas o por lites pudientes. Muchas sociedades han aceptado, al menos como
principio, que los nios merecen una educacin tanto si sus padres pueden permitrsela como si no, y que
todo el mundo merece algunas formas de proteccin (como los servicios mdicos), independientemente de
su capacidad para pagar por ellos. Sin embargo, ninguna sociedad ha percibido todava suficientemente la
importancia de separar los derechos de comunicacin de la capacidad de pago". (Lindblom 1990, 296).
14
Knack y Keefer (1995), Clague et al. (1996).
15
Banco Mundial (1998)
5
intento de reestructuracin corporativa actualmente en marcha en Corea es limitar el alcance del
poder econmico, pero existe la preocupacin de que en el proceso de racionalizacin de la
industria, la concentracin del poder en ciertos sectores de la misma pueda de hecho aumentar.
Las ganancias temporales resultado de la eficiencia pueden, en mi opinin, ser ms que
contrarrestadas por las ineficiencias introducidas por el excesivo poder de mercado -e incluso si
ese no fuera el caso, uno debera preguntarse sobre sus potenciales efectos adversos sobre la
participacin y la apertura.

Existe un segundo aspecto clave dentro de la estrategia: fortalecer los controles sobre los abusos
de este poder e influencia. Esta prescripcin comprende al menos tres elementos. El primero es el
fortalecimiento de la sociedad civil, como fuente de poder contrarrestante tanto desde los partidos
polticos como de los sindicatos, las asociaciones de consumidores, think tanks o ciertas ONGs. En
la jerga de la economa moderna, asegurar procesos participativos y promover el bien pblico de
forma ms amplia, es por s mismo un bien pblico. Como otros bienes pblicos, habra muy poca
provisin de tales procesos participativos en ausencia de apoyo pblico. Una sociedad civil fuerte
es un elemento importante en la implementacin de una profunda estrategia de reformas
democrticas.

En segundo lugar, los gobiernos deberan no slo incrementar la transparencia, sino tambin
reconocer la existencia de lo que he denominado " el derecho a saber" bsico ("right to know"). Los
ciudadanos tienen el derecho a saber lo que el gobierno est haciendo y por qu. Tienen el
derecho a saber si "las excepciones legales" son llevadas a cabo con base en determinadas reglas
y disposiciones. La Ley sobre Libertad de Informacin estadounidense (una vez ms refirindome
a la estructura legal con la que estoy ms familiarizado) ha provisto una va para reforzar, al
menos, un mdico derecho a saber de los ciudadanos. En tercer lugar, las sociedades deberan
extender los derechos de los ciudadanos hasta el recurso legal y la demanda. En los Estados
Unidos se ha reconocido que las presiones polticas pueden conducir a los gobiernos a no actuar
en la ruptura de monopolios y en la prevencin de prcticas anti-competitivas y, como resultado,
las leyes anti-trust contemplan que cualquier parte perjudicada podra demandar por daos triples.
Pese a que la ley ha sido interpretada de forma demasiado limitada y ocasionalmente se ha
abusado de ella en los Estados Unidos, este tipo de remedios civiles parecen particularmente
deseables en economas sesgadas por una historia de grandes empresas con excesiva influencia
poltica. Estos son los pasos mnimos para asegurar la responsabilidad poltica del gobierno y un
verdadero Estado de Derecho.

Gobernacin corporativa y eficiencia econmica

Muchos de los temas que acabo de discutir son relevantes no slo para los gobiernos, sino
tambin para la gobernacin de las corporaciones. Las corporaciones son instituciones pblicas:
captan fondos del "pblico" que invierten en activos productivos. Los trabajadores tambin son
accionistas de las corporaciones: dadas las imperfecciones en la movilidad laboral, un trabajador
que es maltratado o despedido no puede cambiar hacia otras opciones sin un coste, como suceda
en los idealizados modelos neoclsicos. Los gestores de una corporacin estn en una posicin
fiduciaria de confianza. Incluso si son grandes accionistas, sus acciones afectan a otros, tanto a los
accionistas minoritarios como a los tenedores de bonos y a los trabajadores. Aunque los arreglos
contractuales entre corporaciones y cada una de estas partes pueden delimitar el alcance de la
accin de los gestores, stos todava tienen un considerable mbito de accin.

Las leyes que afectan a la gobernacin (y a su implementacin) tienen implicaciones tanto para la
equidad como para la eficiencia. Si no puede asegurarse un trato justo a los accionistas
minoritarios o a los tenedores de bonos, stos bien no desearn seguir invirtiendo en la
corporacin y su crecimiento se ver limitado, o bien la firma se ver obligada a recurrir a los
bancos como fuente de financiacin. Pero incluso el recurso de la financiacin bancaria tiene sus
lmites: a medida que aumenta el apalancamiento (leverage), el riesgo de bancarrota aumenta. Y si
muchas empresas en la economa tienen un elevado apalancamiento, entonces el conjunto de la
economa puede verse amenazado por una crisis financiera, cuyos costes pueden recaer en los
6
trabajadores y en los contribuyentes y no slo en la empresa y sus prestamistas. Un slido sistema
legal que provea de una adecuada gobernacin corporativa es pues vital para un efectivo mercado
de capitales. Asimismo, un slido sistema regulatorio bancario es crucial si no se desea que los
bancos alcancen elevados niveles de apalancamiento que pongan en riesgo a toda la economa.

Permtaseme ser claro: estos son temas que implican tanto a procesos econmicos como de
participacin. Por ejemplo, si en los negocios est permitido retrasar la construccin del marco
regulatorio y legal necesario, o trastornar su efectiva implementacin debido a la participacin
insuficiente por parte de la ciudadana corriente en la toma de decisiones- entonces dichos
ciudadanos confrontarn las consecuencias adversas que claramente no son consecuencia de sus
propias acciones.

Aunque el sistema legal, por ejemplo, debe comprender tanto una fuerte proteccin a los
accionistas minoritarios como el tipo de provisiones de "comercio justo" incorporadas en las tpicas
regulaciones de los mercados de valores y de divisas, ste debera ir ms lejos, para asegurar la
transparencia y la responsabilidad poltica. Aqu se necesitan tanto acciones civiles como penales
como, por ejemplo, aquellas asociadas con el fraude. La accin civil, y la amenaza de la misma,
puede ayudar a prevenir y penalizar las debilidades y la corrupcin en la supervisin y ejecucin
del estado; cuando la accin civil es posible, existen muchos ms actores en la economa que
tienen un incentivo y un derecho para asegurar la aplicacin de las leyes.

Hoy en da, los temas que he discutido en esta y la anterior seccin son reconocidos como
centrales para el xito de una economa, incluso para el objetivo ms modesto de maximizar el
crecimiento econmico. Tal como mostr contundentemente el Informe sobre Desarrollo Mundial
de 1997, si los gobiernos no son transparentes los pases sern incapaces de atraer inversin y el
crecimiento se ralentizar. Asimismo, nuestro reciente informe sobre la Eficacia de la Ayuda
16

reforz las conclusiones referentes a la gobernacin pblica como contribuidor del crecimiento.
Eventos recientes han sugerido que la gobernacin corporativa es tambin bastante importante; sin
una mnima transparencia y responsabilidad poltica en el sector privado, la inversin y el
crecimiento puede rezagarse. Como J im Wolfensohn ha remarcado recientemente, "el libre
mercado no puede funcionar a puerta cerrada".

Haciendo el cambio aceptable, y la aceptacin del cambio

Tal y como enfatic en mi ponencia sobre Prebisch (1998a), el desarrollo requiere de un cambio de
predisposiciones mentales y, en particular, una aceptacin (y una bsqueda constante de un
aumento de la productividad) del cambio. El cambio es a menudo amenazante -y los individuos
suficientemente adversos al riesgo estn dispuestos a dejar pasar oportunidades de futuros
beneficios con el fin de evitar riesgos innecesarios. Los procesos participativos aseguran que estas
preocupaciones no slo son escuchadas, sino tambin abordadas; como resultado, estos procesos
disipan mucho de la resistencia al cambio. Consideremos un ejemplo particularmente relevante en
estos tiempos de globalizacin. Como defensor de la reduccin de las barreras al comercio, yo
estoy sin embargo consternado al notar como los acrrimos defensores del libre comercio
desdeosamente desmerecen muy a menudo a los oponentes, incluso a aquellos que siguen
perdiendo con el libre comercio, refirindose a ellos como personas de "intereses especiales" que
intentan proteger sus "rentas". Sin embargo, entre aquellos afectados por las reformas comerciales
habr muchos que pierdan sus puestos de trabajo; si la economa experimenta una tasa de
subempleo o desempleo del 10% o ms, existe un mayor riesgo de desempleo de carcter
estructural. Asimismo, si la sociedad carece de una red de seguridad adecuada, los riesgos que
confrontan los trabajadores desocupados se agravan por los desastrosos efectos que imponen
sobre las vidas de todos los miembros de sus familias. Lo que preocupa al trabajador no slo es su
prdida de renta, sino tambin la prdida de su entorno familiar. Aquellos expertos que no son
responsables ante la ciudadana a menudo ignoran este hecho. Los procesos inclusivos hacen
ms probable que estas legtimas preocupaciones sean abordadas. En este sentido, pueden

16
Banco Mundial (1998)
7
asegurar mayor igualdad, e incluso permitir obtener resultados ms eficientes, -dado que la prdida
de output de la economa durante largos periodos de desempleo puede pesar ms que las
prdidas asociadas a la utilizacin ineficiente de los recursos.

La participacin es pues esencial para efectuar el cambio sistmico de mentalidad asociado con el
desarrollo y la transformacin, y para generar polticas que hagan el cambio que es la pieza clave
del desarrollo- ms aceptable. Y puesto que los individuos han tenido voz en la formulacin de los
cambios, y en hacerlos ms aceptables, el cambio tiene ms posibilidades de ser aceptado, e
incluso incorporado, que de rechazarse a la primera oportunidad.

Participacin y eficiencia en los proyectos

He comentado que la participacin es necesaria para una transformacin del desarrollo
completamente efectiva y que alcance a toda la sociedad. Investigaciones recientes han
comenzado tambin a proveer evidencias a este respecto al nivel operativo (grass-roots level),
mostrando los beneficios de la participacin en los proyectos de desarrollo
17
. No slo es el que
esta participacin aporta al proyecto informacin relevante que las agencias de desarrollo externas
(o incluso los gobiernos) seguramente no poseen. La participacin tambin aporta compromiso
que, a su vez, trae consigo mayor esfuerzo, - el tipo de esfuerzo necesario para hacer al proyecto
exitoso
18
. Por ejemplo, las escuelas en que los padres tienen "voz" pueden tener ms xito, debido
en parte a que dicha participacin genera el involucramiento de los padres en la escuela y en el
"trabajo" de sus hijos. Los proyectos hidrulicos en los que ha existido una mayor participacin de
la comunidad tienen tambin ms probabilidades de xito ya que la participacin apoya el
mantenimiento a largo plazo requerido para la eficacia de los mismos.

La economa del conocimiento y la participacin

Uno de los mayores cambios que confronta el mundo desarrollado y el no desarrollado es el
crecimiento de la "economa del conocimiento". En otros trabajos he argumentado (junto con otros
colaboradores) que la economa del conocimiento conducir a un cambio en las formas de
organizar la produccin (y la sociedad en general), cambio que dar lugar a una mayor
participacin de los individuos en la toma de decisiones. De hecho, el xito de la economa de la
informacin tanto al nivel de empresa como de la sociedad- requerir de dicho cambio. Las
estructuras verticales tayloristas fueron diseadas para hacer cumplir y coordinar ciertos
comportamientos fsicos mientras que el trabajo organizativo basado en el conocimiento supone un
mayor reconocimiento de la autonoma y la auto-direccin de la mente. El conocimiento se
adquiere de mejor forma no mediante la memorizacin pasiva sino mediante la implicacin activa
del que aprende. El conocimiento se adquiere haciendo y no mirando o memorizando. Estos
principios activistas estaban comprendidos, por ejemplo, en la filosofa pragmtica de la educacin
de J ohn Dewey
19
.

Para fomentar el compromiso activo del que aprende, la motivacin debera ser intrnseca a la
actividad y no estar ligada al mtodo del "palo y la zanahoria". Mientras que los incentivos externos
pueden modificar el comportamiento a corto plazo, normalmente stos substituirn nicamente el
sistema interno de motivacin (y de forma temporal), ms que cambiarlo. Cuando se cambian los
incentivos extrnsecos, el comportamiento se revierte en los motivos previos. Todos estos
principios son fundamentales para la transformacin basada en el conocimiento de un pas en
desarrollo. Las "mejores prcticas" (best practices) o las reformas impuestas a un pas mediante

17
Ver Isham, Narayan y Pritchett (1995) y Isham, Kaufmann y Pritchett (1997)
18
"Pero, con el tiempo, la experiencia ha mostrado que cuando slo expertos externos adquieren, analizan y
procesan la informacin y luego la presentan en informes, el cambio social normalmente no tiene lugar;
mientras que el tipo de "aprendizaje social" que se genera e internaliza durante la planificacin y/o
implementacin participativa de una actividad de desarrollo permite el cambio social" (World Bank 1996, 5).
19
Dewey reconoci tambin la conexin entre las condiciones econmicas y polticas. "Si se quiere
establecer y mantener el auto-gobierno poltico, se debe constatar que las condiciones en la industria y en
las finanzas no actan automticamente en contra del objetivo poltico perseguido" (1939, 53).
8
condicionalidades ("palos y zanahorias") pueden muy bien fracasar en la produccin de un cambio
duradero. stas tendern a minar los incentivos de las personas para desarrollar sus propias
capacidades y debilitarn su confianza en la utilizacin de su propia inteligencia. Existe un peligro
real de que una agencia de desarrollo externa, en vez de actuar como catalizador o mediador para
fortalecer el cambio, nicamente dificulte e impida las actividades de aprendizaje de los individuos
y refuerce sus sentimientos de impotencia. Los incentivos externos pueden reforzar temporalmente
las lneas de accin inherentes a la matriz institucional del pas, pero probablemente no inducirn
ninguna reforma institucional duradera.

La amplia participacin en las actividades clave de una sociedad en desarrollo, como la
participacin de base en la produccin en una empresa (shop-floor participation), es al menos til,
y quizs incluso necesaria, para fomentar la transformacin duradera. La activa implicacin otorga
compromiso para las lecciones siendo aprendidas y apropiadas de los resultados. La participacin
y el compromiso no son solo una preocupacin de los funcionarios gubernamentales o de los
gestores; se necesita ir ms al fondo, para incluir a aquellos que a menudo estn excluidos y que
son clave para el fortalecimiento del capital social y organizacional
20
. Los expertos externos
pueden fomentar la "propiedad" y las "mejores prcticas" mediante la persuasin, pero el grado de
apropiacin seguramente ser mayor si aquellos que deben llevar a cabo las polticas estn
involucrados activamente en el proceso de formulacin y adaptacin, si no estn reinventando
estas polticas en el pas mismo.

El xito de una economa basada en el conocimiento tambin requerir de una ciudadana
altamente educada con fuertes habilidades cognitivas y de una efectiva red descentralizada de
comunicaciones como Internet. Ambos requerimientos aumentan las posibilidades de una
participacin ms efectiva y hacen ms difcil suprimirla.

Procesos participativos y la eficacia de las decisiones

He empezado este artculo haciendo referencia a los debates que a principios de este siglo
abordaban la relacin inversa existente entre democracia y desarrollo. Subyacente a este debate
estaba la hiptesis de que los procesos participativos inhiban la rpida adopcin de decisiones
requerida por el acelerado crecimiento econmico. Los defensores de esta idea algunas veces
realizaban la analoga con el ejrcito, una organizacin fuertemente jerarquizada en la que los
precios no juegan un papel importante. Algunos incluso han sugerido la utilizacin de los
mecanismos de mercado para la asignacin de los escasos recursos del ejrcito en situaciones de
guerra. Existe la asuncin de que en cortos periodos de tiempo y para objetivos bien definidos, el
control centralizado puede ser una forma organizativa ms efectiva
21
.

A principios de este siglo, la rpida industrializacin se vea sobre todo en estos trminos: los
recursos tenan que asignarse rpidamente, lo que hizo del modelo militar atractivo para muchas
sociedades. Por ejemplo, la Unin Sovitica vio en el tiempo el aspecto clave. Con el estado y la
sociedad amenazados por las fuerzas hostiles del exterior, sus lderes sintieron que el retraso sera
fuertemente costoso, y de esta forma el desarrollo tena que imponerse desde arriba a alta
velocidad -y como result ser, a un elevado coste.

Desgraciadamente, existen pocos trabajos que definan de forma clara las circunstancias bajo las
cuales la toma de decisiones de forma jerrquica es ms efectiva que los mecanismos
descentralizados de mercado. (Ver Stiglitz (1975) y Sah y Stiglitz (1986)). Parece que mientras los
mercados pueden funcionar ms eficientemente a largo plazo, pueden existir circunstancias a corto
plazo que a menudo suponen cambios dramticos en el sentido de la asignacin de los recursos,
como cuando un pas entra en guerra- en que los mecanismos de mercado son o demasiado
lentos o poco fiables. Ciertamente, la experiencia de largos periodos de desempleo y sub-

20
Para una discusin sobre la importancia de la inclusin en el proceso de desarrollo, ver Wolfenshon (1997)
21
La eficacia temporalmente limitada de los mtodos militares queda ilustrada en el dicho de Talleyrad "uno
puede hacer cualquier cosa con una bayoneta menos sentarse en ella".
9
utilizacin de la capacidad productiva como durante la Gran Depresin y las frecuentes crisis
financieras de los ltimos veinticinco aos
22
- sugiere que los mecanismos de mercado no siempre
trabajan rpido en la asignacin eficiente de los recursos.

Los procesos abiertos participativos pueden derivar en retrasos. Tomar un ejemplo de mi propio
pas (los Estados Unidos). Han pasado ms de dos dcadas desde que los cambios demogrficos
y en el ritmo de crecimiento de la productividad dejaron constancia que el sistema de seguridad
social no era viable financieramente. Asimismo y hasta la actualidad, los procesos polticos no han
sido capaces de empezar a abordar los problemas subyacentes, incluso en el caso de las
soluciones que parecen estar apoyadas por casi todos los expertos, como la correccin de la
tendencia en el ajuste del costo de vida.

Pero a pesar de lo extraordinariamente lentos que algunas veces parezcan ser los procesos
polticos abiertos, no est claro que una menor participacin genere como media resultados de
forma ms rpida. Consideremos la forma en cmo diferentes tipos de gobierno reaccionan cuando
se enfrentan con un sistema bancario insolvente. Un gobierno autocrtico puede de hecho actuar
eficaz y rpidamente para abordar el problema si escoge perseguir lo que ms interesa a la
sociedad. En cambio, si est atado a los prestamistas del sector financiero y teme perder su apoyo,
el gobierno puede muy bien utilizar fondos pblicos para mantener a flote el sistema durante el
mximo tiempo posible antes de verse forzado a una reforma real. En comparacin con este ltimo
caso, un sistema poltico participativo uno que represente los intereses de los depositantes y de
los contribuyentes, as como de los intereses creados- puede muy bien movilizares ms
rpidamente para confrontar el problema
23
.

En cualquier circunstancia, la capacidad de un sistema poltico participativo para contrarrestar
cualquier coste potencial de la apertura y de la participacin es, en mi opinin, su abrumadora
ventaja. La mayora de la literatura se ha centrado en las ventajas de la descentralizacin en la
adopcin de decisiones que realizada correctamente- puede dar a ms personas la oportunidad
de participar en estas decisiones
24
. No pretendo aqu revisar todos los argumentos a favor de la
descentralizacin -como la escasa variabilidad de la calidad de la decisin que deviene de las
decisiones descentralizadas
25
; el hecho de que los proyectos rehusados tengan una "segunda
oportunidad" y que por tanto menos proyectos buenos (al nivel de ideas) sean rechazados
26
; o la
oportunidad de experimentacin y aprendizaje inherente a la descentralizacin.

Participacin y sostenibilidad poltica

Sin embargo, s pretender abordar brevemente un argumento a favor de los procesos
participativos que quizs no ha recibido la atencin merecida. Anteriormente, he argumentado que
dichos procesos hacen el cambio ms aceptable y ms aceptado. Cuando los procesos
democrticos funcionan correctamente (es decir, cuando la mayora no impone simplemente sus
deseos sobre la minora, o viceversa) stos generan un proceso de construccin de consensos.
Esto significa que una vez una nueva poltica ha sido adoptada, sta puede afrontar de mejor
forma las vicisitudes del proceso poltico
27
. Por ejemplo, las reformas econmicas de la India

22
Pese a que dichas crisis han marcado al capitalismo desde sus orgenes, las ltimas crisis parecen ser ms
frecuentes y profundas. Ver Caprio y Klingebiel (1996) y Lindgren, Garca y Saal (1996).
23
Estoy en deuda con Phil Keffer por este ejemplo.
24
Por "descentralizacin" me refiero aqu no slo a la descentralizacin gubernamental, sino a cualquier
proceso (incluidos los procesos de mercado) que permita a un nmero mayor de personas participar en la
adopcin de decisiones.
25
Las fuertes dificultades del siglo veinte desde Hitler a Stalin- han surgidos todas en los regmenes
totalitarios. La observacin es consistente con las predicciones tericas de Sah y Stliglitz (1991).
26
Ver, por ejemplo, Sah y Stiglitz (1986).
27
En las prcticas de gestin japonesas, el proceso participativo de adopcin de decisiones ms lento pero
ms efectivo se compara con el transplante. "Es una tcnica de jardinera laboriosa preparar un rbol para
su transplante atando las races lenta y cuidadosamente, una a una, durante un determinado periodo de
tiempo para preparar al rbol para el shock que supone el cambio que experimentar. Este proceso, llamado
nemawashi, lleva tiempo y paciencia, pero te recompensa, si se hace de forma apropiada, con un rbol sano
10
durante la dcada pasada no fueron impuestas desde el exterior, sino del interior, de forma tal que
han generado un amplio apoyo a sus principios bsicos. Como resultado, muchas de las reformas
clave han sido duraderas, incluso con el cambio de los gobiernos. De forma ms general, cuando
una sociedad adopta reformas despus de un proceso de construccin de consenso, el debate
poltico puede trasladarse a otros aspectos tales como los siguientes pasos en la reforma- sin
sentir la necesidad continua de revisar las decisiones anteriores. En contraste, cuando existe la
percepcin de que las reformas fueron impuestas desde el exterior, las reformas mismas se
vuelven sujeto del debate pblico, perdindose as su sostenibilidad.


Desarroll o Econmico y Soci al

Demasiado a menudo el desarrollo se interpreta como sinnimo de desarrollo econmico y del
crecimiento del PNB per cpita. Como confirmacin de tal interpretacin se suele argumentar que
uno de los factores clave que diferencian a los pases desarrollados de los menos desarrollados es
la renta per cpita. Asimismo, incrementos en la renta per cpita son claramente beneficiosos para
mejorar la salud y la educacin, y para hacer posible perseguir una serie de otros objetivos que
requieren recursos. La Figura 1 muestra que, con mucha diferencia, los pases con mayor renta per
cpita tambin tienen mejores "indicadores sociales". Sin embargo, mientras que los dos tienden a
moverse conjuntamente, estn lejos de la correlacin perfecta: algunos pases y provincias (como
Sri Lanka, Costa Rica, y Kerala) que han perseguido activas polticas sociales a favor de los
pobres han logrado alcanzar indicadores sociales que distan mucho de aquellos de los que
muestran pases de renta per cpita similar. Corea ha mostrado durante mucho tiempo tendencias
similares y los niveles educativos de sus nios estn muy lejos de los que hubiramos estimado en
funcin de su nivel de renta. De forma inversa, otros pases que no han sido capaces de
mentalizarse de dichas cuestiones sociales tienen niveles educativos y de salud por debajo de lo
que se esperara de un pas con su nivel de renta.

Tal y como argument en mi ponencia para la WIDER (1998c), necesitamos ampliar nuestros
objetivos ms all del incremento del PIB per cpita, para fijar nuestra meta por ejemplo, en el
desarrollo sostenible y equitativo. Aqu me gustara enfatizar otro aspecto, uno que tiene valor
intrnseco y que es necesario para el logro de muchos de estos otros objetivos. Llamar a este
concepto "desarrollo social", con el cual quiero referirme a la capacidad de una sociedad de
resolver pacficamente los conflictos y abordar amistosamente las preocupaciones comunes
cuando los intereses difieren. En las sociedades en las que existe un alto nivel de violencia, tanto
en la comunidad como en la familia, estaran en estos trminos marcadas por un bajo nivel de
desarrollo social. De manera similar, las sociedades que sufren una amplio "embotellamiento" (grid-
lock), y donde temas importantes no pueden tratarse durante largos periodos de tiempo porque las
posiciones en conflicto no pueden resolverse, tambin vendran marcadas por un bajo nivel de
desarrollo social. De forma ms amplia, el desarrollo social implica una mayor confianza y
responsabilidad -por ejemplo, una cultura del crdito en la que aquellos que piden prestado
"esperan" devolverlo al prestamista-, un nivel ms alto de capital social, y una mayor
"internalizacin" de algunas de las externalidades importantes (como aquellas asociadas con el
medioambiente)
28
.

Poco necesita decirse del valor directo del "desarrollo social", por ejemplo, en reducir el crimen.
Los costes de la violencia en los pases socialmente menos desarrollados van ms all de los
gastos dirigidos a protegerse de la misma; la amenaza de la violencia tambin da pie a una
ansiedad e incertidumbre considerables, incluso aunque no podamos asignarles un precio. Sin
embargo, aqu me gustara centrarme no en este valor directo sino en la relacin entre el desarrollo
social y el desarrollo econmico, as como en el impacto de los procesos abiertos, participativos y
transparentes en dicha relacin.


transplantado". (Morita 1986, 158)
28
Ver por ejemplo, Coleman (1998), Dasgupta (1997), Putnam (1993), Fukuyama (1995) y Stiglitz (1997a).
11
El desarrollo social promueve el desarrollo econmico

El desarrollo social fomenta el desarrollo econmico. Normalmente, los mecanismos "sociales" de
aplicacin (reputacin) son ms eficientes que los mecanismos "explcitos" de aplicacin legal. Es
decir, es ms efectivo en trminos de costes, que las transacciones tengan lugar en un entorno en
el que la gente de negocios tiene alguna confianza de que no tendrn que demandarse cada vez
que se requiera el cumplimiento de los contratos. Al nivel econmico, investigaciones recientes
sobre el crecimiento parecen haber esclarecido este aspecto, mostrando que la confianza y las
normas cvicas compartidas estn asociadas con un mejor desempeo econmico
29
. Ahora que el
desarrollo de las instituciones financieras es ampliamente reconocido como un factor esencial de la
estrategia de desarrollo, una cultura del crdito es decir, una cultura socialmente desarrollada que
espera la devolucin de las deudas, tanto si el refuerzo legal es inminente como si no- est siendo
cada vez ms reconocida como un importante factor de la solidez financiera. De forma similar,
tanto los hombres de negocios nacionales como extranjeros no invertirn en una economa con un
elevado nivel de criminalidad, corrupcin y violencia
30
, todos sntomas de bajos niveles de
desarrollo social.

Pero el desarrollo econmico a menudo socava el desarrollo social

El problema es que en el proceso de desarrollo econmico, los pases a menudo retroceden en
trminos de desarrollo social. Las sanciones sociales que previamente haban funcionado
correctamente para internalizar las externalidades de una comunidad, pierden su potencial cuando
el trabajo se vuelve altamente mvil o cuando las comunidades mismas se vuelven ms frgiles. El
capital social puede deteriorarse antes de que el pas sea capaz de establecer las formas de
capital social menos personalizado asociado a los pases industrializados ms avanzados.

Las polticas econmicas que no prestan atencin a la dimensin social pueden empeorar las
cosas

A menudo, un pobre diseo de polticas ha exacerbado esta tendencia del crecimiento y cambio
econmicos hacia el desgaste de la fbrica social. Observo con especial preocupacin el
incremento del desempleo que a menudo est asociado con el "ajuste". Cuando se priva a los
trabajadores de la oportunidad de ser partcipes significativos de la comunidad mediante su trabajo
cuando sin tener ellos la culpa no pueden encontrar trabajo- stos pierden autoestima. El
bienestar no es substituto del trabajo; y en cualquier caso, muchos de los pases en desarrollo
carecen incluso de una adecuada red de seguridad social, de tal forma que las consecuencias
adversas del desempleo son realmente terribles.

Adems del empobrecimiento, el desempleo puede tambin fomentar otros males sociales. Como
ha sealado el laureado por el Premio Nobel Gary Becker, el crimen deriva en parte de la
expectativa de beneficios econmicos
31
. Estos beneficios econmicos surgen sobre todo cuando la
amenaza de sancin provoca menos temor, y las opciones de beneficios a disposicin de la
persona se desvanecen. Esto no quiere decir que los tpicos trabajadores desempleados caigan en
la criminalidad, nicamente se pretende dejar constancia que la desesperacin y la limitacin de
oportunidades pueden daar la fbrica social y reducir el deseo de cumplir las leyes. Como he
comentado anteriormente, debido a que el aumento de los niveles de criminalidad seguramente
tendr costos psquicos y econmicos significativos, los formuladores de polticas deben tomar
estos costes en cuenta cuando evalen las ventajas de las polticas de contraccin y de ajuste.

Los procesos participativos y la restauracin del capital social


29
Knack y Keefer (1997).
30
Ver, por ejemplo, Banco Mundial (1997).
31
Ver Becker (1968)
12
Los procesos participativos, abiertos y transparentes pueden jugar un papel importante en la
preservacin o (cuando es necesario) en el restablecimiento del capital social. La participacin en
s misma puede ayudar a crear un sentido de comunidad, condicin sine qua non para un mayor
nivel de capital social. Si los individuos creen que han tenido una participacin significativa en las
decisiones que les afectan estarn ms deseosos de aceptar cambios, incluso si stos les afectan
negativamente. Sin embargo, si dichos individuos consideran que tales cambios les han sido
impuestos, tanto por gente de fuera como por gobiernos ilegtimos que no han tenido en cuenta
sus preocupaciones, su resentimiento es ms probable que derive y aumente hacia resultados
socialmente destructivos.

Un sentimiento mnimo de comunidad implica asegurarse de que aquellos que estn en desventaja
sobre todo aquellos que padecen hambrunas o confrontan severos problemas mdicos- son
tomados en cuenta, al menos en cuanto a condiciones mnimas se refiere. El ganador del Premio
Nobel de este ao Amartya Sen (de quien muchos hablaron ayer), ha enfatizado que las
sociedades democrticas simplemente no permiten que las hambrunas acaezcan
32
. Para una
comunidad, quizs esta sea una valla muy baja de saltar pero sin embargo es una valla muy
importante. Las comunidades que no permiten dicho empobrecimiento tienen ms posibilidades de
contar con la confianza de un trabajador que confronta potenciales cambios disruptivos, pues
siente que sus preocupaciones, al menos de una forma, son tomadas en cuenta.

El dilogo abierto junto con una vigorosa prensa libre, con una propiedad diversificada de los
medios (incluida la televisin), es esencial para el desarrollo de esta comunidad. Con secretismo y
sin dicho dilogo abierto, siempre existir la sospecha que las decisiones fueron realizadas no con
base en los intereses de la comunidad, sino con base en intereses especiales (y a menudo estas
sospechas estn justificadas).

Permtaseme elaborar brevemente este punto. El problema es que en presencia de secretismo, los
individuos no pueden slo a partir de los resultados saber si sus intereses han recibido la atencin
merecida. Observan los resultados que claramente les son perjudiciales. Por ejemplo, se les dice
que los problemas podran haber sido incluso peores si no se hubieran aplicado las actuales
polticas, o que en el futuro las cosas irn mejor. Tambin pueden sospechar que los intereses de
otros bien de lderes empresariales domsticos bien conectados, como de los prestamistas
extranjeros- pueden haberse tomado ms en cuenta que los intereses de los actores domsticos
peor conectados, como los trabajadores. En tales circunstancias, asegurar procesos justos es
esencial; pero si las decisiones se adoptan en secreto o si no existe la completa difusin de los
trminos de un contrato- habr poca confianza en que los procesos sean, en s mismos, justos.

El desarrollo econmico puede promover el desarrollo social

Mientras que el desarrollo econmico ha minado en el pasado el desarrollo social, el desarrollo
econmico hoy en da puede servir para reforzar el desarrollo social y los procesos participativos.
Un ingrediente esencial del desarrollo econmico es la mejora de la educacin y de las
telecomunicaciones. Estas ltimas permiten a los individuos estar mejor informados sobre los
temas de forma rpida, mientras que la educacin permite a los individuos utilizar dicha
informacin para formarse visiones inteligentes respecto a las ventajas y desventajas que
presentan las diversas alternativas.

Los sistemas educativos bien diseados, que pueden tanto contribuir como ser financiados por el
desarrollo econmico, tambin han jugado un papel importante en la construccin de la cohesin
social. El sistema educativo coreano es un excelente ejemplo. Pese a que Corea ha reconocido la
necesidad de reformar ciertas caractersticas de dicho sistema en los noventa, desde mi punto de
vista, durante las dcadas pasadas el sistema ha hecho mucho para reforzar la cohesin social. La
disponibilidad de la educacin masiva y de principios meritocrticos subyacentes al sistema han
fortalecido la confianza en la equidad de los resultados sociales, reduciendo cualquier tendencia

32
Ver Sen y Drze (1990)
13
hacia la envidia y el resentimiento social. Por otro lado, los sistemas educativos pobremente
diseados que refuerzan la estratificacin social pueden minar un sentido amplio de la cohesin
social e impedir el desarrollo social.



Cohesin Social, Poltica Econmica y el Paradi gma Integral de Desarrol lo

El argumento central de este artculo ha sido que los procesos abiertos, transparentes y
participativos son factores importantes en la transformacin que supone el desarrollo, tanto para el
desarrollo econmico sostenible como para el desarrollo social, que deberan considerarse como
un fin en s mismo y como un medio para un crecimiento econmico ms rpido.

En ningn caso son tan importantes dichos procesos como para la formulacin de la poltica
econmica. Mientras que, para estar seguros, existen ciertas polticas que hacen que todo el
mundo se encuentre peor o mejor, en la vida real muchas de las decisiones de poltica ms
importantes comprenden elecciones entre polticas que no pueden rechazarse o aceptarse
fcilmente. Esto es, existen relaciones inversas (tradeoffs) reales entre las polticas: no es slo que
algunas personas ganen ms que otras, sino que algunas actualmente pierden.

Muchos han remarcado el incremento de las tensiones sociales que siguieron a la crisis
Latinoamericana de los ochenta. En muchos casos, los gastos en educacin se recortaron y la
desigualdad y el desempleo incrementaron. Necesitamos aqu no involucrarnos en el debate sobre
si las polticas de ajuste exacerbaron estos problemas, o si estos problemas hubieran sido peores
en ausencia de stas, sino preguntarnos sobre la asistencia al ajuste y sobre las polticas que
acompaaron a dicha asistencia. Sin embargo, lo que est claro es que muy a menudo el proceso
mediante el cual se adoptaron las decisiones no compaginaba adecuadamente con los principios
de apertura, transparencia y participacin: no slo eran las negociaciones que condujeron al ajuste
conducidas en secreto, sino que a menudo los resultados no fueron difundidos completamente.

Mi preocupacin aqu no es slo la realidad sino tambin la percepcin. De hecho, las
percepciones son lo suficientemente compartidas como para sugerir por lo menos que existe
alguna realidad en ellas, y en cualquier caso, las percepciones en s mismas son parte de la
realidad que tenemos que abordar. La percepcin extendida que yo encuentro es que los paquetes
de ajuste de los aos ochenta, a menudo no tomaban en suficiente consideracin las
consecuencias econmicas y sociales de dichas polticas de ajuste sobre los pobres. En la crisis
del Este Asitico, estas preocupaciones se han visto acompaadas de otra percepcin: los
paquetes de ajuste iban ms all de las acciones necesarias para abordar la crisis. (Tanto si es
correcta como si no, esta percepcin ha generado mucha expectacin. Martin Feldstein sostuvo,
por ejemplo, en su enormemente influyente artculo Foreign Affaires del ltimo ao, que las
condiciones adjuntas a los paquetes de ayuda no slo iban ms all de las cuestiones que
afectaban de forma directa a la crisis, sino tambin abordaban cuestiones propiamente polticas y
econmicas. En su opinin, estas cuestiones claramente debieron haberse decidido mediante
procesos polticos participativos
33
).

Esta percepcin de que la adopcin de decisiones econmicas en ciertas cuestiones clave no ha
sido completamente participativa, se ha visto reforzada por el secretismo en que las negociaciones
se han llevado a cabo. Sin prejuzgar si el secretismo es esencial para la estabilidad del mercado y
para la conduccin exitosa de las negociaciones (vase mi Ponencia sobre la Amnista en Oxford
(1999c) para mis reservas sobre estos argumentos sobre el secretismo), las consecuencias
adversas deberan estar claras: como he dejado sealado, siempre existir la sospecha de que
tanto los intereses creados y monetarios, y no el bienestar comn, son los que han dictado las
soluciones. Este problema se exacerba cuando los tomadores de decisiones al nivel superior ni
siquiera emprenden procesos de evaluacin de las diferentes alternativas plausibles. En cambio,

33
Ver Feldstein (1998)
14
cuando la toma de decisiones esta protegida de la opinin del pblico, la accin recomendada es a
menudo adoptada como si fuera la nica accin apropiada y factible -y sin embargo es
perfectamente claro para la mayora de los ciudadanos de que no es as
34
.

Tanto si nos gusta como si no, tanto si est justificado como si no, actualmente existe en la mayor
parte del mundo una herencia de duda y sospecha. Los oponentes ven en las condicionalidades al
desarrollo un resquicio de los lazos coloniales que sus pases rompieron hace una o dos
generaciones. Y mientras que la condicionalidad es ampliamente percibida como inhibidora de la
participacin y la transparencia, existen pocas evidencias de que sta haya alcanzado mejores
resultados en trminos de mejores polticas
35
. Quizs estos resultados no deberan ser tan
sorprendentes dado que las polticas impuestas mediante las condicionalidades raramente son
sostenibles polticamente. De hecho, tal y como hemos constatado, en muchos casos las polticas
son al menos percibidas como contribuyentes a los problemas del pas, inhibidoras de una
significativa participacin y que apoyan una posterior ruptura de la cohesin social. Por ejemplo, la
privatizacin en Rusia no ha derivado en una efectiva economa de mercado y, de hecho,
increment la desigualdad sin ningn aumento en la productividad y la eficiencia. Ms que proveer
incentivos para la creacin de riqueza, provey incentivos para el alzamiento de activos y enormes
movimientos de capital privado hacia el extranjero. Ms aun, la forma en que se llev a cabo la
privatizacin deriv en la concentracin de los medios de comunicacin que minaron la viabilidad
de la amplia e informada participacin pblica. Por supuesto, ninguno de estos "fallos" eran en s
mismos parte explcita de las recomendaciones, pero las condicionalidades han hecho poco para
evitarlos. Mientras que la privatizacin fue a menudo una condicin que era tanto explcita como
altamente visible, se puso mucho menos nfasis en los arreglos institucionales que hubieran
podido mitigar estos problemas. Un proceso participativo ms amplio hubiera permitido una
privatizacin diseada en el pas y que abordara los problemas del mismo, quizs la combinacin
del deseo y del conocimiento de la ciudadana podra haber superado los fallos de la privatizacin.

Aquellos que proveen fondos incluidos nosotros los del Banco Mundial- debemos reconocer que
tenemos una responsabilidad moral y fiduciaria en asegurar que los fondos son gastados
apropiadamente. Las generaciones futuras en el pas prestatario estarn obligadas a devolver los
prstamos y, a no ser que las devoluciones sean suficientes, pedir prestado hoy empobrecer a las
generaciones futuras ms que enriquecerlas. Si por ejemplo, los fondos acaban financiando la fuga
de capitales a tipos de cambio sobrevalorados, es difcil ver cmo esto enriquece a las
generaciones futuras! (As pues puede argumentarse que lo que importa no es qu tanto las
condiciones son cumplidas para poner a disposicin los fondos, sino qu condiciones son, y cmo
han logrado alcanzarlas).

Las condiciones estn entre las preocupaciones que han motivado al Banco Mundial a buscar
nuevas vas de trabajo en los pases en desarrollo. En el Marco Integral del Desarrollo que el
Presidente Wolfenshon indic en su discurso anual, se propuso una nueva aproximacin a la
ayuda al desarrollo. No slo enfatiz la naturaleza holstica del proceso de desarrollo, sino que
abog para crear un nuevo proceso, uno que comprendera una nueva serie de relaciones, no slo
entre el Banco y el pas, sino tambin dentro del pas mismo y entre el pas y las agencias
donantes. Es de vital importancia la nocin de que "el pas (y no slo el gobierno) debe estar en el
asiento del conductor".

34
Incluso si hubiera un dilogo a puerta cerrada esto ciertamente no los convencera.
35
Ver Chibber, Dailami, de Melo, y Thomas (1995). Gran parte de la condicionalidad se refiere al "tiempo"
ciertas acciones (por ejemplo, la privatizacin de una compaa particular) se requiere que tengan lugar
dentro de un horizonte temporal determinado. Incluso si la condicionalidad incrementa la lentitud de la
privatizacin, los beneficios de actuar as puede que compensen el coste: las prdidas econmicas de un
pequeo retraso pueden ser pequeas en comparacin con las ganancias derivadas del proceso democrtico
de adopcin de decisiones. Y de hecho, en muchos casos, fomentar en exceso la rapidez provoca que la
forma en que la privatizacin se lleva a cabo diste mucho de la ideal. De esta forma, los gobiernos han
recibido bastante menos de lo que hubieran obtenido de un proceso ms ordenado, y la magnitud de la
reestructuracin asociada a la privatizacin, y por tanto las ganancias en eficiencia, han sido mucho menores
de lo que podran haber sido. En varios pases, el proceso de privatizacin ha reducido, ms que fortalecido,
la confianza en los procesos de mercado.
15

Uno de los resultados importantes surgidos de las investigaciones recientes sobre la ayuda externa
es que no slo las condicionalidades son inefectivas, sino que la ayuda es altamente efectiva
cuando existe un buen entorno de poltica (policy environment). Ms aun, necesitamos reconocer
que los fondos son fungibles: en efecto, el dinero puede dirigirse a apoyar al conjunto del
presupuesto. Tiene sentido por tanto ayudar a los pases que han adoptado buenas polticas; un
marco de desarrollo integral aumenta las posibilidades de que un pas adopte tales polticas y de
que las mantenga. El nfasis en la fungibilidad no significa el fin de los prstamos para financiar
proyectos: la asistencia presupuestaria necesita complementarse con "conocimiento" y "asistencia
tcnica", y el prstamo para proyectos es a menudo la mejor forma de combinar ambas. Sin
embargo, hemos de tener en cuenta el marco global de dicho prstamo. Al desarrollar sus
estrategias, puede que los pases no aborden las cuestiones tal y como lo haramos los burcratas
internacionales (exentos de restricciones polticas). No estoy seguro sobre en cul juicio yo
confiara ms a menudo, sobre todo si mi objetivo es la sostenibilidad poltica de las reformas al
largo plazo. Aquellos que viven en un pas pueden encontrarse mejor situados para realizar juicios
complicados acerca de cmo crear de mejor forma un consenso sostenido que subyazca a las
reformas. Ningunas decisiones son ms importantes que aquellas que afectan a la economa.
Claramente, los ciudadanos necesitan estar informados de las consecuencias de dichas
elecciones, cosa sobre la que a menudo existe un gran debate, incluso entre los llamados
expertos. Ninguna institucin, tanto domstica como internacional, tiene el monopolio de la
sabidura, y es imperativo que exista una completa articulacin de la evidencia referida a las
consecuencias de las alternativas de polticas.


Conclusiones

He discutido aqu sobre todo principios generales. Sin embargo, estos principios se traducen en
acciones concretas. En la seccin previa he ilustrado esto con un ejemplo acerca de cmo estos
principios necesitan un cambio en la forma en que la asistencia externa interacta con los pases
en desarrollo. He enfatizado tambin la importancia de los procesos mediante los cuales se
adoptan las decisiones como la construccin de consensos, el dilogo abierto y el fomento de una
sociedad civil activa, tienen ms posibilidades de resultar en polticas econmicas polticamente
sostenibles y de estimular la transformacin que supone el desarrollo
36
.

Existen muchos otros ejemplos de cmo estos principios pueden guiar la accin del desarrollo. En
algunos casos, las perspectivas expuestas aqu refuerzan los argumentos centrales de la poltica
de desarrollo en los aos recientes: la importancia de la educacin y, en particular, la educacin de
la mujer; la necesidad de mejores comunicaciones, que pueden promoverse mejor fomentando un
sector de las telecomunicaciones competitivo; el papel central del "buen gobierno" (incluyendo la
ausencia de corrupcin); y la importancia del Estado de Derecho y de la reduccin del alcance de
las acciones discrecionales en la estrategia de reducir la corrupcin.

La visin que he ofrecido aqu con su nfasis en la persecucin simultnea del desarrollo social y
econmico- pone un renovado nfasis en la necesidad de los gobiernos de perseguir polticas que
mantengan el pleno empleo. Existen muchas dimensiones en esta visin: evitar crisis que
necesita de una fuerte regulacin gubernamental de las instituciones financieras y la persecucin
de buenas polticas macroeconmicas- y responder a las crisis en formas que minimicen la
duracin y la gravedad del desempleo.

La visin aqu presentada, tambin pone un nfasis renovado en la importancia de las polticas de
competencia. Conviene recordar que los orgenes de las polticas de competencia responden no
slo a preocupaciones de eficiencia sino tambin al deseo de evitar las concentraciones del poder

36
Mi inmediato predecesor en el Banco Mundial, Michael Bruno (1993) tambin considera que tales procesos
han sido medios efectivos para abordar temas de estabilidad macro.
16
econmico que pueden minar los procesos participativos y transparentes. En ningn lugar son ms
importantes estas preocupaciones que en los medios de comunicacin.

La aproximacin integral al desarrollo tambin genera nuevas preocupaciones: la estructura de los
sistemas educativos, por ejemplo, puede conducir a la perpetuacin de la estratificacin social,
minar la cohesin social o puede ser un ingrediente clave en la construccin nacional. Est en
juego algo ms que la "eficiencia en la distribucin de servicios". Dada la importancia de la
formacin de consensos, la construccin de capacidades la creacin de la capacidad de aquellos
en el pas para forjarse sus propias estrategias de desarrollo y emprender un debate activo sobre
los principios cruciales- necesita moverse ms hacia el centro.

A pesar que la democracia tiene una gran tradicin (en Occidente, data de las ciudades-estado
griegas) su evolucin ha sido lenta y todava sigue siendo muy frgil.
Ha sido nicamente en este siglo que el sufragio universal ha pasado a ser habitual. Muchos
pases han sido lentos en garantizar aquellos derechos bsicos que considero son necesarios para
un sistema de participacin efectivo, el derecho a la prensa libre, la libertad de expresin, el
derecho a organizarse para perseguir objetivos comunes (tanto en general como para los
trabajadores en particular). Muchos gobiernos continan sin reconocer el derecho fundamental de
la gente "a saber", adoptando el secretismo ms all de lo requerido por la seguridad nacional.

La democracia y, en general, los procesos participativos tambin son frgiles. Repetidamente,
hemos presenciado altos niveles de desorden social que han conducido a clamar por gobiernos
fuertes (lase "antidemocrticos") que restauren los fundamentos bsicos de la ley y el orden sin
los cuales los individuos no puedan vivir ni trabajar conjuntamente. Hemos visto como las polticas
econmicas, y la forma en que se han adoptado, pueden tanto contribuir a la cohesin como al
desorden social. Los pases que han experimentado hiperinflacin estn bien precavidos de las
quiebras econmicas, y por tanto sociales, a las que el fallo de los mecanismos bsicos de
mercado puede conducir. Sin embargo, demasiado a menudo se han extrado lecciones
incorrectas de estas experiencias: la hiperinflacin es vista como el problema subyacente y por
tanto debe ser evitada a cualquier coste. Pero la causa real son las enormes rupturas del orden
econmico y social que derivan de la hiperinflacin; de esta forma si las polticas diseadas para
prevenir la inflacin contribuyen al mismo tiempo directamente al desorden econmico y social, las
consecuencias sern igualmente desastrosas. (De hecho, Keynes, en sus Consecuencias
Econmicas de la Paz (1929), predijo las consecuencias adversas del Tratado de Versalles mucho
antes de que tales consecuencias se manifestaran claramente).

El mundo ha experimentado crisis financieras y monetarias con frecuencia e intensidad
crecientes
37
y de amplias repercusiones econmicas y sociales. Hay un consenso creciente acerca
de las causas de las crisis, y sobre las polticas que deben adoptarse para reducir su frecuencia y
severidad, y para mitigar sus consecuencias (por ejemplo, desarrollando redes de seguridad ms
fuertes)
38
. Sin embargo, ninguna red de seguridad puede reemplazar completamente la seguridad
provista por una economa con pleno empleo. Ningn sistema de bienestar restaurar jams la
dignidad que proviene del trabajo. Es un imperativo que los pases no solo implementen polticas
que prevengan las crisis y minimicen su gravedad y consecuencias adversas, sino que tambin
respondan a estas crisis de una forma que mantenga el nivel de empleo ms elevado posible.

No obstante, mientras que la globalizacin y el cambio econmico generan nuevos retos para el
desarrollo integral sostenible, tambin ofrecen nuevas oportunidades y han hecho de los procesos
abiertos, participativos y transparentes, un elemento esencial para el xito a largo plazo. Esto es
verdad tanto para el sector pblico como privado. En las puertas del siglo XXI, todava queda
mucho por aprender de los fallos del siglo pasado. No podemos cerrar nuestros ojos a los
desastres producidos por los regmenes totalitarios: desastres similares deben evitarse a cualquier

37
Caprio y Klingebiel (1996)
38
Vase por ejemplo Stiglitz (1998b)
17
coste. Tampoco podemos ignorar los vnculos entre estos fallos y el desorden econmico y social
que los precede.

Hoy en da sabemos ms acerca de cmo gestionar una economa de lo que sabamos hace
veinticinco aos. Podemos esperar que en las prximas dcadas utilizaremos este conocimiento, y
nuestro amplio entendimiento del proceso de desarrollo y las nuevas oportunidades que enfrenta la
economa cambiante para fortalecer y extender el desarrollo mediante estrategias integrales. Bajo
esta visin, las estrategias de desarrollo incorporarn el desarrollo social y econmico generado
mediante procesos abiertos, participativos y transparentes, y permitirn que el desarrollo disemine
sus frutos de forma sostenible a todos los ciudadanos de los pases en desarrollo.


18
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