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I NOCIÓN DE FUENTE
Desde el punto de vista de la fuente como origen, Pereira Meanut pone énfasis en el hecho
que en materia constitucional, más que en derecho privado, existen ciertos elementos
extrajurídicos de mucha relevancia como fuente del derecho (guerras, revoluciones, golpes,
etc.). El autor divide el tema entre las fuentes primarias, tales como el constituyente
originario luego de una revolución o la costumbre fuera de ley, y las fuentes secundarias o
aquellas que dependen de la existencia de otras normas, tal como el constituyente derivado,
el que se expresa según se regula en el sistema de reforma de la constitución.
Algunos autores tratan en las “fuentes” lo relativo al poder constituyente, sea originario o
derivado, centrándose en su noción como origen. En nuestro caso, analizaremos la idea de
fuente centrados en la expresión formal y en el fundamento de validez.
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Por ejemplo, existe una sanción genérica, llamada “nulidad de derecho público” para todo
acto administrativo que no respete la Constitución Política de la República, la que se
contempla en sus artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República. Por su parte, es
el Tribunal Constitucional el llamado a resolver el conflicto de constitucionalidad que se
produce cuando la aplicación de la ley a un caso concreto o incluso la ley misma no son
conciliables con la Constitución, conforme lo dispuesto en los números 6 y 7 del artículo 99
de la Constitución Política de la República
3. Leyes Complementarias:
a) Ley ordinaria (Decreto Ley-Decreto con Fuerza de Ley)
b) Ley de quórum calificado
c) Ley orgánica constitucional
d) Ley de indultos generales y amnistías
1. Costumbre.
2. Jurisprudencia.
3. Opinión de tratadistas.
4. Dictámenes de la Contraloría General de la República y órganos consultivos.
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Texto de la carta fundamental:
Existe, por su parte, una segunda fase de la superioridad constitucional. Se trata del llamado
“principio de la supremacía constitucional” o superioridad de fondo del texto
constitucional. Al respecto podemos hacer ciertas las siguientes citas:
- “Carácter supremo y vinculante de los preceptos de la CPR para todos los entes o
personas que se encuentren dentro su área soberana, de cualesquiera naturaleza
que ellos sean, en virtud del cual se encuentren directamente sujetos a su vigencia
en el desarrollo de toda su actividad jurídica, sean normativa, jurisdiccional,
reglamentaria o de otro orden”. (definición propia)
No basta con la consagración teórica del principio de la supremacía constitucional, sino que
es necesario por su parte entregar los mecanismos procesales para asegurarla. Existen
sistemas concentrados de control de la supremacía constitucional, como los que señalan un
órgano único que vela por la misma, y otros más bien difusos o con múltiple concurrencia
de órganos en dicha tarea. Para velar por la supremacía constitucional en el derecho
comparado existen, en términos generales, tres diferentes sistemas, a saber:
i) Sistema de USA o “judicial review”, el que indica que todo juez tiene que velar por
la aplicación directa de la Constitución, pudiendo dejar de aplicar la ley para dar
aplicación a ella. Las decisiones de la Corte Suprema son especialmente relevantes
a este respecto. Se critica este sistema pues da primacía, por ejemplo, al juez por
sobre el legislador, lo que puede atentar contra la seguridad jurídica;
iii) Sistema chileno hasta el año 2005 o control difuso por jueces de fondo, Corte
Suprema y Tribunal Constitucional. Sólo el último de estos órganos podía declarar,
de manera preventiva y general, por ejemplo que un proyecto de ley no se ajusta a la
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constitución. El artículo 80 de la Constitución Política de la República entregaba a
la Corte Suprema la facultad de declarar de oficio o a petición de parte que una ley
no se ajustaba a la Constitución Política de la República, lo que sólo tendría alcance
relativo, esto es, para el juicio concreto en que se declare.
Leyes interpretativas:
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La reforma constitucional de 1989 estableció una categoría especial de tratados
internacionales, con una jerarquía superior a la de la ley y de los demás tratados. Se trata de
los tratados internacionales ratificados por Chile relativos a derechos esenciales que
emanan de la naturaleza humana. Los órganos del Estado deben respetar tales derechos y en
razón de ello, tales tratados operan incluso como un límite para el legislador y son norma
aplicable para los tribunales de justicia.
Un importante sector de la doctrina considera que sólo por sobre estos tratados puede
conceptuarse la propia Constitución Política de la República y sus leyes interpretativas,
mientras otros autores entienden que en cuanto declaran derechos esenciales de las personas
limitan incluso al constituyente. El tribunal constitucional, en el fallo sobre el Tribunal
Penal Internacional, reiteró su doctrina y posición en el sentido de que el tratado
internacional en materia de derechos humanos no puede primar sobre la constitución
fundado en: i) el texto de la Constitución Política de la República no lo indica; ii) se
perdería la superioridad formal de la Constitución Política de la República, en la medida
que podría ser modificada por los quórum de aprobación de un tratado, el que es menor al
propio de una reforma constitucional según se indica en el Capítulo XV.
Dentro de las normas con rango legal debe tenerse presente también, además de las leyes
comunes, los decretos con fuerza de ley, esto es leyes dictadas por el Presidente de la
República en virtud de una delegación de facultades legislativas de conformidad al artículo
64 de la Constitución Política de la República, y los decretos leyes, o leyes dictadas en
períodos de anormalidad constitucional. En el caso de los decretos con fuerza de ley el
Presidente recibe una delegación del Congreso y, en el caso de los decretos leyes,
simplemente o no hay Congreso o se usurpan sus funciones. En todo caso, ambas normas
son de rango legal y no deben confundirse, pese a su denominación, con los decretos que se
dictan en ejercicio de la potestad simplemente reglamentaria.
En cuanto a las materias que la ley entrega al legislador, debe tenerse presente que sólo son
materias de ley las que señala la Constitución Política de la República, principalmente en
los artículos 63 y 65. Existe en la constitución de 1980 un sistema llamado de “dominio
máximo legal”, de manera que más allá de dichas materias rige la potestad reglamentaria
autónoma del Presidente de la República, de conformidad a lo dispuesto en el número 6 del
artículo 32 de la carta fundamental. En otros términos, sólo es materia de ley aquello que en
tal calidad lo disponga la Constitución Política de la República, quedando todo el resto de
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las materias entregadas a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, según
dispone el número 6 del artículo 32 de la Constitución Política de la República. De esta
forma, las leyes sólo se pueden referir a determinadas materias, sin excederlas. El
fundamento último de esta opción ha sido, posiblemente, el convencimiento de que el
Congreso resulta lento y carente de capacidad técnica, al momento de regular en detalle
materias cambiantes. Este es un tema más que discutible.
Más allá de las materias reservadas al legislador, las que se complementan con la potestad
reglamentaria de ejecución, rige plenamente la potestad reglamentaria autónoma del
Presidente de la República. Así vemos que el legislador tiene reservadas sólo determinadas
materias, siendo el Presidente de la República quien tiene la responsabilidad de regular el
resto mediante normas reglamentarias.
El sistema era inverso en la Constitución de 1925, de manera que el legislador dictaba leyes
sobre cualquier materia -incluso muchas de alcance particular, como pensiones- por lo que
al tomar rango de ley una materia no podía ser regulada luego por el Presidente de la
República, quien veía complicada su facultad de gobernar por la “legalización de muchas
materias”. En la Constitución de 1925 la “norma de clausura” era la ley, pues una vez que
la materia era regulada por una norma de rango legal (“legalizada”) impedía que la norma
reglamentaria entrare a regular la misma materia. En la Constitución Política de la
República de 1980 el sistema es inverso, pues es la potestad reglamentaria autónoma del
Presidente de la República la que podría decirse que opera como “norma de clausura”.
Dicha conclusión, bastante poco discutida o controvertida, en nuestra opinión no es del
todo tajante pues se neutraliza en parte por el número final del artículo 63 de la
Constitución Política de la República, el que deja abierto las materias de ley a las normas
generales sobre bases esenciales de una determinada área.
Las LOC no son parte de la constitución pues se dictan por poder el legislativo y no
por el poder constituyente. Pueden existir normas de rango orgánico constitucional
dentro una de ley ordinaria, debiendo cumplirse con los requisitos antes señalados
en relación a dichos preceptos, y el problema que se da en estos casos es que
algunas veces no se envían tales preceptos al control de constitucionalidad del
Tribunal Constitucional.
ii) Leyes de quórum calificado (“LQC”): Estas leyes requieren de la mayoría absoluta
de los senadores y diputados en ejercicio, es decir, de más del 50% de los votos.
Estas leyes, a diferencia de las LOC, no pasan por el control previo de
constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional. Al igual que el caso de las
LOC, es la propia Constitución Política de la República la que señala las materias a
las que las mismas han de referirse.
A modo de ejemplo, el artículo 9 señala que tendrá este carácter la norma que señale
las conductas terroristas (Ley 18.314). Existe también la ley de abusos de
publicidad, contemplada en el número 12 artículo 19, la ley control de armas del
artículo 103, las leyes que autoricen al Estado a desarrollar actividades
empresariales, como señala el número 21 del artículo 19, etc.
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Tal como se indicó previamente, el sistema de la Constitución Política de la República de
1980 es de dominio máximo legal, es decir, los artículos 63 y 65 fijan las materias de ley.
Más allá de esas materias, el Presidente de la República puede ejercer su potestad
normativa o reglamentaria autónoma de conformidad a lo dispuesto en el número 6 del
artículo 32. El sistema de la Constitución de 1925 era el inverso, en el sentido que la norma
de clausura era la ley. Por esa vía, el Congreso complicaba la operación del ejecutivo, en la
medida que al dictar una ley no podría luego el Presidente, por una norma de rango inferior,
modificar la materia. Gran parte de las normas legales dictadas por el Congreso en el
período 1930 a 1970 fueron de alcance particular y, entre ellas, existe un gran número que
simplemente concedían pensiones. La Constitución de 1980 buscó vigorizar al Presidente
de la República y, por ello, fijó un dominio máximo legal dejando, si se quiere, como
norma de clausura la meramente reglamentaria. Esta materia ha sido objeto de múltiples
análisis por parte del Tribunal Constitucional, siendo especialmente relevante el del rol 282,
contenido en la Sentencia de 28 de enero de 1999, o el del rol 242, de 12 de agosto de 1996.
iv) Leyes que conceder indultos generales y amnistías: El indulto particular lo concede
el Presidente de la República por decreto. Por el contrario, los indultos generales y
amnistías requieren de ley. La reforma constitucional de 1989 creó una categoría
especial, pues siempre se requiere quórum calificado para una amnistía o indulto
general, salvo si es por conductas terroristas, donde se exige 2/3 partes de los
senadores y diputados en ejercicio. Se trata de un quórum excepcionalmente alto,
similar al necesario para modificar la Constitución en sus capítulos más relevantes.
Por su parte, los “decretos leyes” son también normas de rango legal, pero se dictan por el
ejecutivo, es decir sin participación del Congreso, en períodos de anormalidad
constitucional no prevista o regulada por la Carta Fundamental. Operan sea que se usurpen
las facultades legislativas del Congreso o cuando el mismo las delega. A modo de ejemplo,
en el período 1973 a 1990 se legisló principalmente en base a decretos leyes. Si bien la
constitucionalidad de estas fuentes normativas podría ser puesta en duda por los tribunales
de justicia, especialmente luego de recuperada la plena vigencia de la Constitución, en la
práctica se siguen aplicando y se validan como normas legales.
Finalmente, los decretos con fuerza de ley (“DFL”) son normas de rango legal dictadas por
el Presidente de la República en virtud de una expresa delegación de facultades legislativas
por parte del Congreso Nacional mediante una ley delegatoria. Este mecanismo recién fue
incorporado a nuestro sistema constitucional de manera expresa el año 1970 mediante
modificación constitucional, sin perjuicio de lo cual antes de tal año ya se había dictado
este tipo de disposiciones siguiendo la corrientes constitucional de la época. El fundamento
de este tipo de delegaciones, práctica constitucional bastante extendida, es que el Presidente
de la República suele ser tan o más representativo que el propio Congreso Nacional (pues
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no se trata del monarca de las monarquías parlamentarias) y, por su parte, el ejecutivo suele
contar con un respaldo técnico adecuado para regular materias complejas, por ejemplo de
tipo económico, dentro del breve plazo que pueden exigir las circunstancias determinadas.
- Debe tratarse de materias propias del dominio legal, de manera que por esta vía no
puede el Congreso Nacional intentar limitar al ejecutivo y su potestad reglamentaria.
- Si bien se trata de actos legislativos, los DFL deben pasar por el control preventivo
de la Contraloría General de la República, la que vela por que el DFL respete el
marco de la ley delegatoria, debiendo rechazar su toma de razón si lo excede.
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- De conformidad a lo dispuesto en el número 4 del artículo 93 de la Constitución
Política de la República, pueden quedar sujetos al control represivo del Tribunal
Constitucional, el que puede conocer de requerimientos en contra de un DFL.
Potestad Reglamentaria:
Se trata de los denominados genéricamente “decretos”, los que más específicamente pueden
ser decretos propiamente tales, reglamentos, instrucciones y circulares, dictados sea por el
Presidente de la República o por determinados órganos con potestad normativa autónoma
entregada por ley, tales como el Banco Central, el Servicio de Impuestos Internos, etc. Este
tipo de regulaciones es muy relevante en materia económica.
Dentro del género decretos podemos distinguir el decreto propiamente tal, el que es una
orden escrita del Presidente con alcance particular. El “reglamento” es de orden general
que normalmente regula o complementa una norma legal previa. Las “instrucciones” son
decretos dirigidos a los servicios públicos y órganos de la administración, tendientes
principalmente a regular su buen funcionamiento.
Un tema interesante que se ha presentado en la práctica, atendido la cada vez más estricta
procedencia del recurso de protección, es la posibilidad de que la Corte Suprema por la vía
de un autoacordado limite la amplitud del recurso de protección, al menos como se
encuentra recogido y establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la
República. Por ejemplo, la norma constitucional no establece plazo para el ejercicio de este
recurso, sin embargo el autoacordado lo limita a 15 días. Esta materia ha sido ampliamente
criticada y a la fecha se han presentado varios proyectos de ley tendientes a regular el
proceso asociado al recurso de protección por una norma de rango legal.
Costumbre.
Generalmente, la costumbre se opera más allá del campo propio de las normas (“más allá
de la ley”) o como una expresión interpretativa de ella (o “según ley”), pero no puede
operar “contra ley”. En todo caso, es imposible desconocer la fuerza asociada a la
costumbre contra ley al momento de modificar una Constitución.
Por su parte, debe tenerse presente que en los sistemas con constituciones escritas el valor
de la costumbre como fuente de derecho es limitado. Al contrario, en sistemas como el
inglés de constitución no escrita, la constumbre es altamente importante.
Hay cierta distinción dentro de la costumbre entre las convenciones, como acuerdos tácitos
o expresos de los cuales la repetición es la prueba, y los usos o prácticas habituales sin
convicción de obedecer a un acuerdo tácito o norma vinculante de derecho. Solamente el
primero de este tipo de conductas es relevante como fuente del derecho.
Jurisprudencia.
Es la repetición de una forma de tratar los hechos a la luz del derecho, según ha sido
reflejada en resoluciones de los tribunales de justicia. A diferencia del sistema anglosajón,
en el nuestro su alcance es meramente referencial, relativo o ilustrativo. De caso contrario,
sería una fuente directa como la propia norma constitucional.
Opinión de tratadistas.
Su influencia depende del peso del autor y es innegable en lo relativo a la aplicación de las
normas y los fenómenos de modificación. Dependiendo la tesis a la que se adscriba al
momento de interpretar la Constitución podrá darse más o menos valor a la opinión de los
tratadistas. Mientras para quienes son originalistas la opinión de los tratadistas tiene un
valor relativo, dicha situación cambia para quienes siguen tendencias más finalistas o
progresistas de interpretación.
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