INFORMALIDAD Y SEGREGACIN URBANA EN AMERICA LATINA.

Una aproximacin
Nora Clichevsky
Buenos Aires, mayo de 2000
Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas- Universidad de Buenos
AiresCONICET-UBA
1
INTRODUCCIN
La produccin del espacio urbano realizada por las acciones e interacciones de
diferentes
agentes pblicos y privados se ha modificado sustancialmente en los ltimos aos,
resultado de los cambios estructurales en el plano econmico, social y poltico. La
ciudad,
considerada exclusivamente como soporte fsico de las actividades urbanas, ha sufrido
importantes cambios en su configuracin y en su forma de apropiacin.
Los agentes que la producen son mltiples, perteneciendo a los sectores ms
polarizados
de la sociedad, pudiendo identificarse desde las grandes corporaciones
internacionales
que comienzan a actuar, fundamentalmente, en los aos ochenta y acentan sus
inversiones en la dcada del noventa hasta los autoconstructores, los agentes
informales del sector construccin y mercado de tierras, los ocupantes de casas. Las
ciudades poseen configuraciones territoriales ms complejas pero ello no significa
integracin; las enormes desigualdades socioeconmicas tienden a fragmentar y
segregar
aun ms las reas urbanas.
El aumento de la desocupacin, los bajos ingresos y la agudizacin de su histrica
desigual
distribucin as como el estancamiento de la actividad econmica ha significado que la
magnitud y los tipos de informalidad hayan crecido en las ciudades. La falta de
perspectivas
de mejoramiento en las condiciones de pobreza sino, por el contrario, la certeza del
creciente
fenmeno de pauperizacin de los sectores medios de la poblacin, a quienes cada
vez les
resulta ms difcil acceder a una vivienda a travs del mercado formal, coloca a la
cuestin
de la informalidad urbana1 en tema importante a debatir y a actuar sobre l. Este
trabajo
aborda los tipos y magnitud de la informalidad en los pases latinoamericanos, algunos
elementos para su explicacin y las consecuencias sobre la segregacin y
sustentabilidad
urbana2.
I. CRECIMIENTO URBANO Y POLTICAS DEL ESTADO PARA EL HABITAT
La poblacin latinoamericana se ha asentado mayoritariamente en ciudades/reas
metropolitanas, donde hoy habitan 351 millones de personas. La poblacin urbana que
representaba el 57,2% del total en 1970, alcanza en 1995 el 73.4%, y se proyecta que
llegar a 85% en el 2025 (CEPAL, 1995).3 Este proceso de urbanizacin fue muy
intenso
en algunos pases desde la dcada del cuarenta, mientras que en otros slo a partir de
los aos setenta poseen crecimiento importante de su poblacin urbana
(Clichevsky,1990). La urbanizacin y la extensin espacial de las grandes
aglomeraciones
han continuado a un ritmo sostenido durante la ultima dcada, con tasas de
crecimiento
superiores al periodo 1965-1980 en los pases ms pobres. Y si bien se ha producido
un
1 En este contexto, el acceso a la tierra merece una atencin especial.
2 El mismo es una reelaboracin de la primera parte del estudio Urbanizacin Informal: contexto, causas y posibles
soluciones, realizado en el marco del Estudio Regional sobre la Experiencia BID en Programa de Mejoramiento de
Barrios,
para el Banco Interamericano de Desarrollo. La informacin utilizada para su realizacin es casi exclusivamente de
fuentes
secundarias existentes en Buenos Aires, con los aportes que colegas latinoamericanos (e Internet) han proporcionado,
y
entrevistas a funcionarios locales. Existe una fuerte limitacin en la informacin debido, por un lado, a los escasos
trabajos
sobre la temtica, para Amrica Latina y, por otro, la informalidad urbana, y, en especial los aspectos relativos a la
tierra,
han sido siempre poco transparentes.
3 Ha habido variaciones considerables a nivel subregional, nacional y local en cuanto a tasas de crecimiento urbano y
niveles de urbanizacin, debido a diferencias en sus condiciones econmicas, sociales, polticas y fsicas
2
descenso importante del ritmo de crecimiento de la poblacin, en las ltimas dos
dcadas
el ritmo anual de crecimiento de los hogares se ha mantenido en un nivel alto y en
varios
pases se ha acelerado (CEPAL, 1996b).
Una considerable poblacin urbana vive en condiciones de pobreza e indigencia y en
la
mayora de los pases la proporcin de hogares pobres es an ms alta que en los
aos
setenta. La magnitud de pobres urbanos ha pasado de 63 millones en 1980 a 122
millones en 1990 (CEPAL, 1999).4 Por otro lado, la polarizacin se ha acrecentado a
causa de una distribucin del ingreso que es hoy ms concentrada e inequitativa que a
fines de los aos setenta. (CEPAL, 1996a).
El crecimiento poblacional de las ciudades latinoamericanas ha significado el aumento
de
sus histricos problemas de carencias de hbitat adecuado5, en especial para los
sectores
pobres. Se han elaborado diferentes interpretaciones acerca de la informalidad que
asume dicha situacin, desde las que suponan la transitoriedad del fenmeno,
explicando
su origen como un desajuste temporal provocado por las migraciones, que sera
superado
por la dinmica del sector moderno, hasta otros que sostenan que la informalidad
urbana
era expresin permanente del funcionamiento de la sociedad capitalista dependiente.
Esta ltima corriente de pensamiento, tuvo escasa o nula influencia en las polticas
pblicas que se implementaron (CEPAL, 1990). Se continu atendiendo la
manifestacin
espacial de la pobreza (y no se actu sobre sus causas) y el supuesto de la
transitoriedad
del fenmeno defini que las acciones se centraran en la provisin de soluciones
habitacionales de bajo costo6, los cuales cumpliran un papel importante en la lucha
antipobreza en el medio urbano. La historia econmica y demogrfica de la regin
demostr la falsedad de dicho supuesto.
Por otro lado, las soluciones eran mucho menores que las necesidades, y el dficit
aumentaba por el desequilibrio histrico entre necesidades y realizaciones, sumado al
empobrecimiento de la poblacin a partir de los aos setenta. Las polticas pblicas no
consideraron la posibilidad de brindar otras soluciones, como crdito para tierra y
materiales de construccin. Por el contrario, los gobiernos implementaban normas
restrictivas para la produccin de tierra urbana, pero no regulaba el funcionamiento del
mercado, al mismo tiempo que los cdigos de edificacin se hacan ms estrictos. Los
agentes del mercado de tierras definan los productos y precios a ofertar,
imposibilitando a
una gran cantidad de poblacin de acceder a l de manera formal.
La crtica al modelo de polticas pblicas para el hbitat, desde los aos ochenta, dio
lugar a programas "alternativos"7 ligados a la necesidad de los gobiernos de pases
con
magros presupuestos y crecientes dficits, de encontrar soluciones de menores
inversiones unitarias y la idea de la erradicacin de asentamientos empez a
4 En los primeros aos de la dcada pasada algunos pases lograron disminuir sus ndices de pobreza, pero solo
representa una recuperacin parcial de los niveles alcanzados en la dcada de 1970
5 El dficit nacional acumulado de vivienda afecta a un tercio de los hogares de Amrica Latina (CEPAL, 1995).
Alrededor
de 25 millones de viviendas no poseen agua potable, y un tercio del parque habitacional urbano no dispone de un
sistema
cloacal mnimamente aceptable. Estas falencias se agudizan a medida que el nmero de hogares aumenta debido a la
disminucin de nmero de personas por hogar. Para evitar una agudizacin del dficit de arrastre hara falta construir
anualmente entre dos y tres millones de viviendas.
6 Las mismas slo proporcionaron viviendas con el agravante de que las filtraciones han distorsionado el propsito de
atender a los ms pobres.
7 El concepto de "solucin habitacional" empez a usarse para designar a una amplia de ofertas de servicios que
podan
ofrecerse desde el Estado.
3
reemplazarse por la de regularizacin urbana y dominial de los mismos, as como de
los
tugurios.
II. TIPOS DE INFORMALIDAD Y SU MAGNITUD RELATIVA
La ilegalidad/irregularidad/informalidad8 implica dos formas de transgresiones: respecto
a
los aspectos dominiales y al proceso de urbanizacin9. La primera se basa en la falta
de
ttulos de propiedad (o contratos de alquiler); la segunda, en el incumplimiento de las
normas de construccin de la ciudad. Cada una de ellas se concretan en diferentes
tipos que
definen formas distintas de segregacin urbana:
a. Desde el punto de vista dominial: ocupacin de tierra pblica o privada en "villa",
favela, callampa, barriada; asentamiento, toma; ocupacin de lote individual; loteos
clandestinos o "piratas"; loteos irregulares; propiedad horizontal aplicada a la tierra
urbana;
venta de lotes rurales, como partes indivisas; ocupacin de inmuebles de propiedad
fiscal o
privada; contratos de comodato entre municipios y ocupantes de inmuebles,
indefinidos en
el tiempo; propiedad de origen social (ejidos o comunidades indgenas), incorporada al
rea urbana por medio de ventas ilegales; cooperativas agrcolas transformadas en
urbanas. Es decir que se trata tanto de ocupaciones directas como a travs del
mercado
informal del suelo, algunas de ellas de muy compleja forma de produccin y uso.
b. Desde el punto de vista de la urbanizacin: Ocupacin de tierras10: sin
condiciones,
desde el punto de vista urbano - ambiental, para ser usadas como residenciales:
tierras
inundables y sin infraestructura; dificultosa accesibilidad a los centros de empleo,
educacin
primaria, servicios primarios de salud; contaminacin del suelo; cercana a basurales
clandestinos y hornos de ladrillo11; construccin de viviendas por fuera de la normativa
existente. Ocupaciones de inmuebles abandonados por diferentes razones: las "casas
tomadas"12; los "equipamientos tomados"; hoteles pensiones, corticos, tugurios,
casas de
vecindad, conventillos. Ocupacin de reas pblicas (plazas, etc.); viviendas en
palafito.
Los loteos irregulares son aquellos que fueron vendidos cuando an les faltaba alguna
de
las condiciones que indica la legislacin vigente13, mientras que los loteos clandestinos
o
"piratas" son los que nunca se han presentado ante las autoridades, para su
aprobacin;
8 Si bien no son sinnimos, en este trabajo se lo usa como tal (CEPAL, 1996b) aunque algunos autores los diferencian
(Caldern, 1999).
9 Este trabajo se ocupa de la informalidad de los sectores pobres, aunque es de sealar que existen asimismo
ocupaciones
y construcciones ilegales para los sectores medios y altos. Es sabido que la irregularidad de estos sectores en la
construccin de la ciudad es bastante fcil de legalizar a travs del pago de una cuanta no despreciable de dinero a
las
autoridades, municipales o provinciales, encargadas de realizar la aprobacin legal tanto de la construccin de la
vivienda,
comercio o industrias, como la habilitacin necesaria para el inicio de una actividad productiva.
10 Se diferencian los asentamientos, o tomas, de las "villas", callampas y favelas, porque los primeros son organizados,
con
asesoramiento tcnico de ONGs; poseen un trazado regular de terreno y se desarrollan con un patrn urbano similar a
los
barrios de loteos legales. Los segundos generalmente no poseen organizacin previa; comienzan por una o varias
familias,
a las cuales se van agregando, a lo largo de un tiempo ms o menos largo, otras, hasta configurar algunas de ms de
50.000 habitantes; sus densidades son muy altas.
11 Estas ocupaciones, a su vez, han producido aumento de los problemas ambientales urbanos: mayor contaminacin
de los
cursos de agua y de las napas freticas, dado que las nuevas localizaciones residenciales carecen de servicios
sanitarios,
y hasta de servicios individuales adecuados (cmara sptica, etc.) ni poseen recoleccin de residuos.
12 Las "casas tomadas" son predios que han sido abandonados por sus dueos por problemas de inundaciones, por
ejemplo, o porque han sido expropiados para realizar obras pblicas, como autopistas, las cuales no fueron
concretadas e
incluso, se ha desistido de tal proyecto. Se trata de situaciones ms recientes mientras que los inquilinatos, mesones,
hoteles-pensin, son formas muy antiguas de informalidad urbana.
13 Podran llegar a ser legales si cumpliran los requisitos, en un plazo ms o menos largo de tiempo.
4
por lo tanto, nunca podrn ser legales, salvo a travs de normas especiales. La
ilegalidad
en la comercializacin puede estar dada, tambin, por el tipo de transaccin de venta.
Por
ejemplo, se ha vendido como parte indivisa, a propietarios particulares o cooperativas,
tierra
rural que, por su localizacin, no puede convertirse en urbana. Los casos de propiedad
horizontal se realizan en lotes con menor superficie de lo que ley permite para
subdivisin
de tierra.
Se generan muy diferentes situaciones de dominio: a) los propietarios; b) los
poseedores
de boleto de compra-venta legal, que se transformarn en propretarios cuando paguen
las
cuotas mensuales correspondientes y posean el dinero para realizar la escritura; c) los
poseedores que han comprado un lote irregular o clandestino y que poseen como
nico
documento un boleto de compra-venta en el cual se estipula que slo podrn escriturar
cuando las autoridades liberen al bien para la escrituraciones; d) los ocupantes de
tierra
que, por prescripcin (cantidad de aos segn los pases, 5, 20, 30, se convertirn en
propietarios; e) los compradores de lotes que efectuaron la operacin a travs de un
traspaso de boleto de compra venta, y a los que la empresa vendedora no reconoce; f)
otras situaciones relacionadas cono formas de dominio dudosas; g) los propietarios
que
usan testaferros para la escrituracin de sus propiedades.
La ilegalidad de la tierra lleva a la informalidad de la construccin. Segn los pases,
poblacin de bajos ingresos ha podido comprar la tierra, pero ha construido de manera
"informal" o ilegal, es decir, sin las normas que los cdigos de construccin
establecen. En
otros casos, han ocupado ilegalmente un terreno, pero son dueos de su vivienda ( a
travs
de la compra de una "prefabricada" comn en algunos de nuestros pases) o de la
autoconstruccin.
En algunas ciudades, la evolucin de la magnitud de poblacin que ocupa alguna
forma
de hbitat informal14 con respecto al total de habitantes de cada ciudad ha sido
importante
en las ltimas dcadas.15 La proporcin de personas que viva en los distintos tipos de
ilegalidad en Lima y Caracas tendi a aumentar, pasando aproximadamente del 15 y
el
20%, en los aos cincuenta y principios de los sesenta, al 35 y 50%, en los aos
setenta y
principios de los noventa, respectivamente16. A fines de la dcada pasada,
estimaciones
dan cuenta que en Lima ms del 40% de la poblacin vive en hbitat informal (Riofro,
1999); segn otras estimaciones, la misma llega al 50% (Mello Bueno, 1999). En
Bogot,
la produccin de loteos clandestinos data de los aos cincuenta; en los aos setenta
habitaban en ellos el 54% de la poblacin; en la ultima dcada, la poblacin viviendo
en
algn tipo de informalidad ha llegado al 59%, 17. (Clichevsky, 1991; Mello Bueno,
1999).
En Mxico ha llegado al 40%. En Buenos Aires, ha pasado del 3% aproximadamente
en
la dcada del sesenta a algo ms que el 10% en la actualidad, en tierra ilegal18.
14 Es de mencionar que existe dificultad en determinar la magnitud de la informalidad, segn tipos, debido a que: los
censos
no los registran como unidad de anlisis; por las caractersticas mismas de la informalidad (cmo cuantificar los loteos
clandestinos, por ejemplo); porque desde la investigacin urbana, slo se han realizado estudios "de caso" (Manzanal y
Clichevsky, 1990; Herzer y Clichevsky, 1992).
15 La poblacin involucrada no se refiere siempre a universos comparables, ya que para algunas ciudades la
informacin
hallada incluye todo el hbitat popular (inquilinato central y asentamiento irregulares) y para otras los asentamientos de
un
solo tipo (como las favelas o las villas).
16 En Lima, en 1979 existan 432 pueblos jvenes; en 1985 la cifra haba ascendido a 691
17 En trminos de reas, los loteos clandestinos crecen el 10,8% entre 1959 y 1963; el 16,4% entre 1964 y 1967 y el
22,4%
entre 1968 y 1972
18 Dado que no es posible cuantificar la construccin informal
5
De todas los tipos de informalidad, la adquisicin ilegal19 es la forma ms extendida de
hbitat popular en Amrica Latina, que llega al 50% de las viviendas edificadas en
ciudades de Colombia, Nicaragua y El Salvador, entre otras.
En San Jos de Costa Rica y San Salvador en los aos ochenta, predominaban los
inquilinatos centrales; esta situacin cambi en San Salvador20, a raz del sismo de
1986 y
tambin como consecuencia del conflicto blico; all, tambin el submercado ilegal
exista
desde la dcada de 1950 y hacia 1975 era el submercado de mayor crecimiento. En
1971,
en el AMSS (Area Metropolitana de san Salvador), la incidencia de tugurios y mesones
era: 40.6% del total de las viviendas, predominando la vivienda en mesn (31.7%)
frente a
la del tugurio (8.9%). Las viviendas en mesones baj al 8.6% al final de 1986 por el
terremoto y la no-reconstruccin de una gran cantidad de los mismos. La disminucin
estadstica de la vivienda popular o informal va desde el 52.68% en 1976-1977 a
alrededor del 35.5% en 1992-1993. Esto no significa una disminucin real de la
informalidad, sino que posiblemente los pobres han optado por el allegamiento de
hogares como en Chile (FUNDASAL, 1993).
En la ciudad de Buenos Aires los datos oficiales definen 80.000 personas habitando en
villas21 en 1993, mientras que en 1991 los "villeros" eran 50.058 habitantes. Se estima
en
145.000 la poblacin que habita en inquilinatos y hoteles-pensin22 y en 150.000 los
que
ocupan inmuebles, en ms de diez mil propiedades.23 En los partidos del Area
Metropolitana de Buenos Aires-AMBA-24, estimaciones de organizaciones sociales
indican
que la poblacin viviendo en aproximadamente 140 asentamientos es de 250.000
habitantes25. A esta poblacin hay que agregarle la que no tiene regularizada su
situacin
dominial (por compra de lotes a mensualidades, de manera legal o clandestina) y la
poblacin de las villas; se calcula que hay ms de medio milln de personas que viven
en
estas condiciones(Clichevsky, 1999).
En Brasil, la situacin de ilegalidad asume magnitudes importantes en las ciudades
ms
grandes y regiones metropolitanas, de maneras diversas. En Ro de Janeiro, la
poblacin
favelada, al igual que en Belo Horizonte, es del 20%; en San Pablo, el 22 %, en
Salvador
y Fortaleza alrededor del 21% y en Recife el 46%. (Mello Bueno, 1999). En San Pablo,
el
loteamiento ilegal y la autoconstruccin fue la principal alternativa de acceso al suelo26.
Para 1980, el nmero de loteamientos oscilaba entre 3.56027 y 5.000, segn diversas
fuentes, y su poblacin entre 2,5 y 4 millones de personas: alrededor del 50% de la
poblacin de la ciudad. En 1990, en 2.600 loteos vivan 2,4 millones de personas,
dado
que se haba regularizado (Maricato, 1996). Paralelamente, la poblacin en favelas
creci
a alto ritmo. Mientras que la tasa de crecimiento de la poblacin entre 1980 y 1991 es
de
1.04, la de la poblacin viviendo en villa es de 6.17. En el total de la Regin
Metropolitana,
19 De lotes irregulares o clandestinos a cargo de los propios propietarios o promotores
20 Todava en 1975 el 58% de la poblacin de esta ciudad habitaba en los llamados "mesones" o vecindades (Lungo,
1996)
21 Comisin Municipal de la Vivienda CMV-, 1998
22 Subsecretara de Accin Social del Gobierno de la Ciudad y Controladura Municipal, Informe anual. 1992
23 Movimiento de Ocupantes e Inquilinos. 1995
24 Son 24 municipios, con alrededor de 7 millones de habitantes, segn el Censo de 1991.
25 En junio de 99 todava hay invasiones de tierra. En Florencio Varela, el asentamiento Barrio La Esperanza de
Bosques,
tomaron tierra municipal porque no pueden comprar a ningn vendedor por los altos costos. Ganan 7/8 dlares/por da
y
tendran que pagar 200 dolares/mes el lote de tierra, en el mercado legal.
26 Hasta el ao 70, la favela era ms importante en Ro que en San Pablo; luego se hace mas importantes en San
Pablo y
los loteos ilegales en Ro
27 Representaban el 35% de la superficie del municipio.
6
las cifras indican 1.59 y 7.46, respectivamente.28 En 1993, cerca de 19,3% eran
favelados
(La/hab/FAU USP, 1999). Existe relacin directa entre disminucin de lotes ilegales y
crecimiento de favelas 29. En Recife, alrededor de 50% de la poblacin vive en
mocambos
a lo largo de este siglo. En Santos, el 12% de la poblacin vive en corticos.
En Quito, aproximadamente el 50% de los asentamientos son ilegales; en 1992, haba
214 barrios populares30 con una superficie de 4.035 Ha.; la ocupacin informal se
realiza
a travs de invasiones y lotizaciones mediante organizaciones ilegales; o a travs de
cooperativas de vivienda31 o de cooperativas agrcolas, ilegalmente transformadas en
urbanas (Clichevsky, 1998c).32
CUADRO 1. Magnitud de la Informalidad, por ciudades, en porcentajes de
poblacin
CIUDAD
% de poblacin viviendo
en informalidad
Bogot 59
Belo Horizonte 20(solo en favela)
Buenos Aires 10
Caracas 50
Fortaleza 21(solo en favela)
Lima 40
Mxico 40
Quito 50
Recife 46
Ro de Janeiro 20(solo en favela)
Salvador 21(solo en favela)
San Pablo 22(solo en favela)
San Salvador 35,5(solo en mesones)
Santos 12 (solo en corticos)
Fuente: Elaboracin propia en base a Riofro, 1999; Mello Bueno, 1999; FUNDASAL, 1993;
Clichevsky, 1998b y 1999b.
28 Aunque no existen levantamientos precisos para las favelas en todos los municipios da Regin, los datos del IBGE
para
las viviendas rsticas en aglomerados con ms de 50 unidades dan una idea aproximada. Aunque los mismos estn
subestimados, se percibe que el crecimiento de las favelas fue muy superior al conjunto de la poblacin de cada
municipio.
(Labhab /FAU-USP, 1999)
29 Tambin es cierto que se haba agotado la tierra barata en San Pablo, para realizar loteos
30 La proporcin de los barrios que surgieron ilegalmente, con relacin a la superficie de Quito es importante, en
especial las
urbanizaciones ilegales existentes en 1985, antes de la puesta en vigencia de la Ordenanza de legalizacin. El nmero
y
tamao de este tipo de barrios fue aumentando rpidamente: mientras en 1981 existan 87 asentamientos de hecho,
instalados en 2498 Ha, en 1985, eran 134 (4575 Ha) y en 1991, 202 (3979 Ha).
31 Constituidas jurdicamente de manera legal
32 Para Guatemala y Managua no existe informacin reciente, pero en la primera de ellas el desarrollo de los
asentamientos
perifricos parece haber comenzado ya en los aos cuarenta, mientras que en la segunda, con el sismo de 1972 y las
grandes migraciones y tomas de terrenos perifricos ocurridas en los ltimos aos, han aumentado considerablemente
los
asentamientos irregulares.
7
III. HACIA UNA EXPLICACIN DE LA INFORMALIDAD
La situacin de informalidad urbana se explica: 1. por las condiciones
macroeconmicas,
como la falta de empleo, la baja salarial y el consecuente empobrecimiento de la
poblacin; y 2. las polticas del Estado33 y el funcionamiento de los mercados de tierra
urbana aspectos sobre los que centramos nuestra atencin- y vivienda.
Polticas del Estado sobre regulacin
Las polticas normativas del Estado sobre subdivisin, uso y ocupacin del suelo
implementadas desde los aos cuarenta influyeron decisivamente en el acceso de la
poblacin a los mercados de tierra y vivienda as como en la configuracin actual de
las
ciudades, en los problemas que enfrentan y los tipos de informalidad. Esas polticas no
implicaron una intervencin significativa en la "produccin" y no favorecieron el acceso
a
la tierra a los sectores sociales de menores ingresos34.
Hacia fines de la dcada del sesenta, slo un reducido porcentaje de las ms
importantes
ciudades de Amrica Latina posea instrumentos de planificacin urbana y las escasas
propuestas sobre la tierra se elaboraban desconociendo el funcionamiento del
mercado
legal y de las formas ilegales, tanto en los aspectos de la produccin como de la
comercializacin (Clichevsky, 1990). Interesa mostrar algunos ejemplos.
En Bogot, Colombia, se implementa a partir de 1968, una ley para controlar las
urbanizaciones piratas, que logra reducir la "urbanizacin paralela". Desde 1979, se
flexibilizaron las normas y el Estado ha permitido los loteos ilegales, aun cuando exista
un
cuerpo legal prohibindolos. Chile estableci en los aos ochenta condiciones
irrestrictas
para el mercado del suelo urbano y limit las acciones directas del Estado, as como
las
regulaciones a la propiedad privada cuando se consideraron trabas para la total
mercantilizacin del suelo35.
La Ley de Asentamientos Humanos de 197636 de Mxico surge en un momento de
conflictos por la tierra motivados por la situacin de la tierra ejidal37; el Sistema
Nacional
de Planeacin Urbana contiene estrategias y lneas de accin referentes a regulacin
y
control de usos, creacin de reservas territoriales y regularizacin de la tenencia de la
tierra. Pero la legislacin no slo carece de los instrumentos jurdicos necesarios para
incidir sobre el mercado para mejorar el acceso al mismo de los sectores de bajos
ingresos, sino que apoya a los sectores inmobiliarios ms concentrados (Schteingart,
1993).
33 Las polticas del Estado hacia el mercado de tierra urbano estn definidas por: el derecho de propiedad existente en
cada
pas, determinado histrica y culturalmente; el marco jurdico-institucional, que define qu nivel del mismo y qu
instituciones son las que poseen la misin de actuar sobre el suelo urbano; los tcnicos que trabajan en cada una de
las
instituciones; la voluntad poltica del gobierno; y las relaciones del Estado con los distintos sectores de la sociedad civil.
34 Muchas veces brindaron apoyo a los sectores ms concentrados del capital inmobiliario y en algunos casos
financiero.
35Por ejemplo, se extendieron los "lmites urbanos" y, por lo tanto, se legaliz la incorporacin a las reas urbanas de
tierras
an agrcolas, situadas en la periferia de las ciudades; se permiti as la especulacin de las grandes empresas
inmobiliarias que podan comprar dichas tierras y mantenerlas hasta su "adecuada" valorizacin o hasta que decidieran
la
construccin de grandes conjuntos. Asimismo, se flexibilizaron las normas de zonificacin y construccin en el interior
de las
reas urbanas y se permiti la subdivisin de reas agrcolas para usos residenciales
36 La primera Ley de fraccionamientos es de 1958, pero no ha tenido mayor influencia en el mercado.
37 Aunque la ley expresa que tiene como objetivo la regulacin del mercado, no se establecen mecanismos concretos
para
ello; no se ha modificado el cuerpo jurdico para poder intervenir sobre la propiedad privada.
8
Venezuela fija el lmite urbano y usos de la tierra a travs de la zonificacin, incidiendo
solo sobre aspectos fsicos.38 En Bolivia no existe una poltica nacional y municipal
coherente y definida sobre uso del suelo39 (Vicario,1993); a partir de 1972 se
implementan
planes reguladores, pero ninguno considera la real situacin del mercado de tierras ni
se
definen instrumentos para su regulacin. En 1969 se establece en Guayaquil la
ordenanza que determina regulaciones sobre la produccin de infraestructura en los
loteos, encareciendo la tierra destinada a la poblacin de bajos ingresos.
En Argentina, las provincias legislan de manera asistemtica, respondiendo muchas
veces a necesidades urgentes.40 Hasta los aos setenta, las polticas sobre la
produccin
del suelo urbano ejercan mnimas restricciones; la tierra que se incorporaba a las
reas
urbanas carecan de infraestructura bsica y equipamientos colectivos y una gran
cantidad era pasible de inundarse. La situacin cambi sustancialmente a partir de
1977,
ao en que el gobierno militar de la Provincia de Buenos Aires41 implementa el
Decreto-
Ley 8.91242, prohibiendo loteos sin infraestructura. En el mbito de la comercializacin,
el
Estado argentino slo posee la Ley 14.005/5043 que condicion la venta de loteos en
mensualidades44. En Brasil la grave situacin urbana/metropolitana de los aos
setenta
conduce, en 1979 a la aprobacin de la Ley 6.766, que define, entre otras
restricciones,
superficies mnimas de los lotes para la poblacin en general -300 m2- y para los
"sectores populares" en especial -125 m2-.
Desde la dcada pasada, los cambios que han sufrido las acciones del Estado
obedecen,
por un lado, a la necesidad de integrar sectores de bajos ingresos al mercado "formal",
en el marco del ajuste, la crisis fiscal y el empobrecimiento de importantes sectores de
la
sociedad, y, por otro, posibilitar y/o facilitar las grandes inversiones en la ciudad,
inclusivo
de capital extranjero, que para algunas de nuestras realidades es una situacin nueva.
Es interesante resaltar que pases que poseen distintos regmenes constitucionales, y
que
los gobiernan partidos polticos con diferentes objetivos generales, no poseen
instrumentos muy diferentes sobre el mercado de la tierra. Existe una
homogeneizacin
de los instrumentos, y una diferenciacin en la gestin de los mismos (Clichevsky,
1998a).
Las polticas de regularizacin para los pobres urbanos se expanden en los aos
noventa,
an en pases donde stas eran muy reducidas en dcadas anteriores. Se impone la
"regularizacin" de la tierra y la vivienda urbana as como, en otro plano, la
"legalizacin"
de la economa informal.
38 La competencia en materia urbanstica propiamente dicha es atribuida en forma concurrente al Ejecutivo Nacional y
al
Municipio, a travs de la Constitucin Nacional, la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica (LOOU) y Ley Orgnica de
Regimen Municipal (LORM), sancionadas en los aos 1961, 1987 y 1989 respectivamente.
39 Posee reducida prioridad por parte de las autoridades nacionales de las ltimas dcadas y un inicial Proyecto de
Ordenamiento Territorial, sin considerar las particularidades locales y mucho menos, el acceso a la tierra a los sectores
pobres
40 Por ejemplo, se prohiben loteos en reas inundables luego de que se produce una inundacin (Clichevsky, 1975). Es
de
hacer notar el poder que ejercieron los propetaros del suelo en la periferia de Buenos Aires para retrasar e incluso
frustrar
varios intentos gubernamentales por reglamentar sus actividades.
41 Y que impulsa a la mayora de los 23 gobernadores a aplicar una ley semejante.
42 Cuando ya se haba loteado una cantidad muy grande de tierra y el mercado para los sectores de bajos ingresos ya
no
resultaba tan rentable
43 El sustento para la implementacin de una poltica especial de comercializacin de tierra para los sectores de
menores
ingresos, en los aos 50, fue la ampliacin de la propiedad de la tierra para la mayor cantidad de poblacin, articulado
a
polticas crediticias sobre vivienda y tierra rural.
44 Que se ha modificado en 1984, debido a presiones del sector inmobiliario.
9
Los marcos institucionales unitarios o federales45 definen, en parte, las formas que
asumen las polticas del Estado. A partir de los procesos de descentralizacin que han
comenzado en la dcada del ochenta, el municipio posee una relativa independencia,
incluso en los pases unitarios.46 Entre sus atribuciones, estn los de elaborar e
implementar polticas urbanas -aunque en algunos casos, existan instituciones de nivel
nacional, con los cuales deben coordinarse o trabajar de manera conjunta-. La mayor
independencia local puede ser positivo, si existe una voluntad poltica ms fuerte en
estos
niveles para aprobar polticas de equidad en relacin al hbitat urbano; aunque los
municipios, en muchas oportunidades son ms dbiles que los niveles superiores de
gobierno o las empresas autrquicas, y en definitiva son stos los que toman
decisiones
sobre el suelo urbano47.
En los ltimos aos, los gobiernos latinoamericanos son elegidos democrticamente;
ello
significa que las polticas, para ser aprobadas, deben pasar por la instancia legislativa,
en
donde la articulacin de intereses, el clientelismo y hasta la corrupcin han definido, en
parte, las polticas. Los paradigmas sobre planificacin han influido en la elaboracin
de
las normas; en muchos casos, los planificadores tradicionales todava son
continuadores
del urbanismo moderno de los aos treinta, cuyas aplicaciones slo sirven a una parte
de
la ciudad latinoamericana - la legal-; la poblacin que no puede acceder a ella queda
fuera
de toda norma. Las acciones de los tcnicos se refleja en un hacer para una porcin
de la
misma, salvo cuando se definen "normas especiales" para los sectores populares. No
se
visualiza la ciudad como totalidad.
Las acciones del Estado poseen contradicciones; por un lado, existen una serie de
organismos que se dedican al suelo urbano; una serie de tcnicos que elaboran
normas
que intentan regular el mercado "formal" y regularizar el informal; un nivel poltico que
a
veces acepta y aprueba dichas normas; una cantidad de inversiones que modifican la
reas urbanas y que son realizadas por una cantidad de organismos, en general, de
manera desarticulada. Y, por ltimo, una implementacin deficiente de dichas normas:
escasa aplicacin, debido a presiones de grupos poderosos, a la escasa organizacin
de la
poblacin interesada o a la falta de transparencia con la que acta la administracin,
mltiples formas de excepcin, "interpretaciones especiales a la legislacin,
etc.(Clichevsky, 1996). Existen conflictos entre diferentes partidos polticos en los
distintos
niveles de gobierno e, incluso, dentro de los propios partidos, donde pueden coexistir
concepciones diferentes en relacin a la poltica urbana para los sectores sociales ms
pobres48.
Muchas de las polticas aprobadas son confusas, dificultando su entendimiento para la
mayora de la poblacin49. Las normas se refieren generalmente a las formas de
"produccin" de tierra urbana: de subdivisin, superficie, infraestructura y
equipamiento
mnimo, localizacin; y sobre usos y ocupacin. En algunos pases, recin en esta
dcada
45 En stos, las provincias/estados y los municipios, poseen, histricamente, mayor autonoma
46 Que implica para las municipalidades la posibilidad de plantear sus propios objetivos de gobierno (dentro de sus
competencias), afectando para ello sus organizaciones administrativas (autonoma administrativa), y sus propios
recursos
(autonoma econmico-financiera). Esto aun no existe en algunos pases, o provincias/estados, dentro de un mismo
pas.
47 Pero an los procesos de descentralizacin hacia los gobiernos locales son muy recientes como para poder tener
conclusiones al respecto.
48 Ello ha ocurrido, por ejemplo, en la Argentina, donde en la provincia ms importante el gobernador que asumi en
1991,
cambi todo el rumbo de las polticas sociales urbanas implementadas entre 1987 y 1991 por el anterior gobernador,
perteneciente a su mismo partido.
49 Un caso lmite lo constituye el Cdigo de Planeamiento de la ciudad de Buenos Aires, que es tan complejo que
existe,
en la Secretara de Planeamiento local, una Direccin de Interpretacin de Cdigo.
10
son prohibidos loteos sin infraestructura. Por ejemplo, en Quito, hasta 1992, cuando se
aprueba la Ordenanza 3050, las lotizaciones se hacan en el papel, se vendan sin
infraestructura y muchas estn abandonadas. Actualmente, se exige, para su
aprobacin,
empedrado o adoquinado, agua y alcantarillado, y garanta hipotecaria o bancaria,
segn
el costo de las obras; se prohiben los asentamientos con pendientes superiores a 30
grados. Pero ya en las Laderas del Pichincha, en zona de riesgo ssmico, por ejemplo,
vivan ms de 80.000 personas.
Uno de los instrumentos ms importantes implementados en esta dcada es la Ley de
Reforma Urbana50 de Colombia, que otorga al municipio autonoma sobre la regulacin
del
mercado de tierras, para favorecer a los sectores de menores recursos. Instrumenta
bancos de tierras; la extincin del dominio sobre aquellos inmuebles que no cumplen
una
funcin social y establece los instrumentos financieros para la reforma urbana.
Las distintas situaciones respecto a las normas han tenido implicancias diferentes para
el
mercado de tierra. Mientras que en Per y Brasil, entre otros pases, la ilegalidad del
suelo fue histricamente muy alto, en Argentina era mnimo (Clichevsky, 1975;1991)
Es
que en los pases con mayores exigencias la tierra urbana posea costos de
produccin
mucho ms altos que en aqullos donde significaba slo aprobar un plano de
subdivisin.
En muy escasos pases se han implementado regulaciones especficas sobre la
comercializacin del suelo urbano, como en el caso de la Argentina; generalmente la
compraventa de tierra se rige por los Cdigos Civiles de cada pas y sus respectivas
reglamentaciones, y los Cdigos Penales, para el caso de infracciones. El crdito
estatal
para la compra de tierra no ha existido; slo el crdito privado, pero sin ninguna
regulacin estatal, y por lo tanto con condiciones respecto a las garantas, intereses,
forma de pago, etc. totalmente por fuera de las posibilidades de la poblacin de bajos
ingresos. Existen algunas experiencias de acceso al crdito a travs de la formacin
de
cooperativas, dado que en forma individual es imposible. Pero inclusive esta forma no
puede incluir a los sectores ms pobres de la sociedad (dado que no poseen
capacidad
alguna de ahorro).
La organizacin del mercado formal e informal
El mercado formal de tierras en Latinoamrica no es independiente del informal, no
son
dicotmicos, sino complementarios y hasta yuxtapuestos, y con lmites escasamente
definidos en algunas situaciones; los agentes que actan en uno y otro, son diferentes
o
parcial o totalmente iguales, dependiendo del pas y del momentos histrico. Posee
caractersticas que definen, en parte, la imposibilidad del acceso al mismo de
importante
cantidad de poblacin urbana:
- Escasamente regulado en la produccin y menos an en la comercializacin.
- Relacin con la dinmica econmica: inflacin, estabilidad, funcionamiento del sector
financiero: intereses, entrada de capitales; comercio exterior, etc. Alternativs al
mercado financiero, etc...
- Relacin directa con los mercados de vivienda, industria, comercio y servicios,
generndose submercados en funcin de las demandas especficas de las actividades
50 Ley N 9/89, que se implementa en esta dcada
11
urbanas. En esta ltima dcada, en especial, ha cambiado el submercado residencial;
en paralelo a la polarizacin mayor de la sociedad, el mercado residencial ha
respondido con nuevas "mercaderas": viviendas lujosas, para los sectores de ms
altos ingresos, clubes de capo, barrios cerrados, hasta "ciudades cerradas"; los
cambios en el sector industrial, comercial, hotelero y de recreacin privada en la
ciudad, ha significado demandas de tierra diferentes.
- Funciona segn la oferta y la demanda slo solvente (segn las rentas que los
propietarios quieran obtener)
- Es imperfecto y, segn los diferentes pases y ciudades, monoplico u oligoplico.
- Posee escasa transparencia; es difcil conocer quienes son los propietarios, por el
uso
de "testaferros", los precios reales de las transacciones; las inversiones que se
realizan para "urbanizar" la tierra rural. No existe transparencia de la informacin; no
existen catastros de tierras privadas y fiscales actualizados, y en algunas ciudades, no
existen registros.
- Ha estado condicionado por la estructura de propiedad, histricamente dada, ms o
menos atomizada o concentrada dependiendo de los pases y ciudades, en especial
en la periferia de las mismas
- En muchos pases, se genera un submercado particular para la poblacin de bajos
ingresos, por el tipo de tierra ofertada (en cuanto a superficie, servicios, etc.) y precio y
en especial, financiamiento.
No se puede entender el funcionamiento del mercado de tierras sin comprender la
economa de la ciudad - con sus mltiples relaciones - y sus necesidades de soporte
para
realizar sus actividades. Las polticas econmicas poseen, tambin, influencia directa.
Por
ejemplo, en los aos noventa, en un contexto de estabilidad y necesidad del capital
internacional de realizar acciones en Latinoamrica, la construccin de la ciudad
vuelve a
ser rentable y por lo tanto se hacen inversiones en ella51. Tambin los cambios
macroeconmicos de la ltima dcada y la reforma del Estado ha contribuido,
parcialmente, a modernizar los catastros y registros inmobiliarios, estabilizar los
precios,
posibilidad de mayor captacin fiscal y obtencin de crditos hipotecarios, lo que, a su
vez, ha dinamizado el mercado de suelos.
Estos aspectos tienen una influencia directa sobre el hbitat informal, en la medida
que
los capitales que quieran realizar inversiones en la ciudad, necesiten, por ejemplo, de
la
tierra que est ocupada por poblacin de bajos ingresos, de manera ilegal (y pueden
querer desalojarlos de alguna manera) o el Estado puede vender sus tierras - en un
perodo de ajuste fiscal y reformas del estado - privilegiando como compradores a
estos
grupos econmicos que desean invertir en la ciudad en detrimento de usarlas para
suplir
la demanda de los sectores de menores ingresos.
Los agentes privados y pblicos que actan en el mercado de tierras han ido
cambiando a
lo largo de las ltimas dcadas, diferencindose los que lo hacen en un momento del
proceso de "produccin" de tierra urbana, en varios momentos o en la totalidad del
51 En estos ltimos aos con estabilidad econmica la tierra no es utilizada como reserva de valor, como en etapas de
economa inflacionaria, sino como soporte de rentables inversiones urbanas.
12
mismo; actualmente, los principales agentes son: los propietarios de tierra; el sector
financiero; los incorporadores o promotores (los que ven el negocio y plantean el
mismo a
los propietarios de tierra, financieras, etc.); las empresas inmobiliarias (algunas de las
cuales actan desde el inicio del negocio hasta su comercializacin);las empresas
constructoras; los equipos de profesionales; el Estado (segn los pases, puede existir
un
ente nacional de tierras fiscales; o varios organismos segn los niveles de gobierno y
las
empresas autrquicas).
Como demandante, el Estado ha comprado, en muchas ocasiones, tierra a precios
monoplicos, para conjuntos habitacionales o para programas de banco de tierra o
regularizacin52. En cuanto a la comercializacin, el mismo ha vendido o donado
tierras
para diferentes sectores de la sociedad, segn las coyunturas polticas y econmicas,
en
algunos pases desde hace dcadas. A partir de los aos noventa, debido a las
reformas
del estado y las polticas de ajuste, las tierras fiscales han sido vendidas en la mayora
de los pases para mejorar sus dficits; las ofertas han sido distintas: desde la venta
de
tierras sin infraestructura, inundables, etc., para los pobres urbanos, hasta las tierras
para
los sectores de altos ingresos, vinculado a la revitalizacin de reas degradadas
Entre los agentes privados, se distinguen aquellos casi locales o barriales, hasta los
grandes agentes, ligados al capital extranjero (o siendo, directamente, empresas
extranjeras) que poseen la relacin con (o pertenecen a) sectores econmicos ms o
menos concentrados y cercanos a las decisiones polticas. La dependencia de unos y
otros a la demanda ms o menos mediata, y las posibilidades de negociacin con el
Estado son totalmente diferentes.
La multiplicidad de agentes que actan, sus diferencias en trminos de capacidad
econmica (adems de preferencias o aspectos socio-culturales) y las lgicas que
emplean en la produccin y comercializacin de la tierra explican, por un lado, las
formas
de expansin territorial de las reas urbanas, al mismo tiempo que el acceso que los
diferentes sectores sociales pueden acceder al mismo, y las nuevas formas de
segregacin53.
La tierra es considerada como "capital" y por lo tanto, las inversiones que se hacen en
ella
depende de las ganancias que pueden obtener los agentes en relacin a la inversin
del
mismo capital en otros sectores econmicos. Es decir, por ejemplo que, en un
momento
de altas tasas de inters, los capitales pueden "salir" del mercado de tierras y actuar
en el
circuito financiero. Por otra parte, en pocas inflacionarias, ha servido como forma de
ahorro, en especial, para el pequeo capital. Esta interrelacin entre la tierra y
aspectos
econmico -financieros, hace que el anlisis del mismo sea complejo.
Pues en la lgica de intervencin de los agentes, por un lado, entran a jugar factores
internos al mercado - la dinmica que posee el mismo, por demanda para vivienda,
dado
que se abrieron lneas de crdito, por ejemplo - hasta externos, como la Bolsa de
Valores
de Nueva York. Por otro lado, en estos ltimos aos, los capitales que ingresan al
mercado de tierras ligados a la esfera internacional, dependen de los valores de los
inmuebles de los pases asiticos, por ejemplo, las inversiones que realicen en los
pases
de la regin. No se debe dejar de lado, tambin, que parte de las inversiones en el
soporte fsico de la ciudad estn realizadas con dinero derivado del narcotrfico -
cuyos
52 Tambin ha "producido" tierra para los sectores pobres urbanos de manera asistemtica, y slo en escasos perodos
en
las ltimas dcadas, dependiendo de los objetivos de los gobiernos en cada uno de los pases
53 Ver Jaramillo (1996)
13
agentes deben poseer determinadas lgicas, por supuesto, menos transparentes aun
que
la de otros agentes-. Todo esto tiene una influencia directa en las lgicas que asumen
de
produccin y comercializacin de la tierra urbana, periurbana y suburbana.
Histricamente, las mayora de las ciudades latinoamericanos han incorporado tierra
con
la lgica de la "produccin" de loteos "salteados", que tenan por finalidad dejar la
tierra
intermedia entre ellos para 'engorde' o como reserva de valor54, hasta que se ocupen
las
tierras ms lejanas y aumente la demanda, y, por lo tanto, los precios de dichas tierras
intermedias. Esta es una de las causas de la cantidad de grandes vacos urbanos que
poseen las ciudades, as como las formas de segregacin que se producen.
Los vacos menores son producto de varios factores, entre las que se encuentran la
poblacin que compr un lote pero no pudo ocuparlo por cuestiones econmicas o
pequeos inversionistas; las empresas inmobiliarias menores, que especulan aunque
en
escala pequea (Clichevsky, 1999a; Lungo y Oporto, 1999, Carrin y Carrin, 1999;
Furtado y Oliveira,1999, Caldern, 1999). Pues la ocupacin del suelo urbano legal en
la
mayora de los pases se halla caracterizado por una muy baja densidad, adems de
la
presencia de numerosos espacios vacos al interior del permetro urbano, en gran
medida
determinado por la especulacin inmobiliaria y diferentes accesibilidades segn zonas
de
la ciudad.
Dependiendo de las regulaciones estatales, la tierra urbana posea, histricamente,
ms o
menos servicios y por lo tanto un precio de produccin diferente; las regulaciones
estatales han encarecido el precio de produccin de la tierra. Los loteos se efectuaban
segn submercados, definidos por las normas de zonificacin (gran instrumento de
segregacin urbana), como de accesibilidad relativa, tipo de medio natural, superficie
de
lotes, etc.. Las diferencias son muy grandes entre ciudades, dependiendo justamente
del
medio natural, en una gran parte, as como de la concentracin de la propiedad, el tipo
de
agente (Clichevsky, 1990) y las inversiones estatales, que alientan el uso de uno u otro
espacio (a partir del sistema de transporte e inversiones en autopistas e infraestructura
bsica). Tambin son grandes las diferencias en relacin a la existencia o no de un
submercado residencial para sectores de bajos ingresos entre los pases de la regin,
dependiendo bsicamente de las normas estatales.
Pero los submercados son dinmicos y cambiantes en relacin a la demanda de
espacio,
definida por el tipo de actividad que se realiza en las reas urbanas y la magnitud de
las
mismas. As, en la poca de industrializacin fue importante el submercado industrial
(que
competa a veces con el residencial de bajos ingresos) y actualmente los son el
residencial exclusivo para ingresos altos y medios altos, y el comercial, hotelero y de
entretenimientos, que demandan grandes espacios. Son incorporados grandes reas,
en
muchos casos con escasas condiciones ambientales, en la periferia ms o menos
rururbana, segn las ciudades, as como en los centros urbanos55.
Por supuesto que el precio y financiamiento, elementos determinantes de la posibilidad
de
acceder a mercado han cambiado, en mayor o menor medida, a lo largo de las ltimas
dcadas. La lgica en la comercializacin est asimismo condicionada por las
acciones
estatales. Dado que no se regulado la misma, los agentes privados fijan los precios en
54 Obviamente, que esta no es la nica explicacin a los loteos salteados; tambin dependa de quien eran las tierras y
las
lgicas de cada uno de los propietarios (Clichevsky, 1975)
55 Aqu es importante mencionar que uno de los grandes "productores" de tierra es el estado que, a partir de las
reformas
del mismo, la privatizacin de empresas, y la desactivacin de reas por cambios del tipo de actividad (portuaria, por
ejemplo) ha declarado innecesarias muchas de sus propiedades, colocando en el mercado una gran cantidad de tierra
para
estos nuevos usos urbanos.
14
funcin de una cierta tasa de ganancia que desean obtener, trabajando con la
demanda
solvente.
El precio de la tierra tiene poco que ver con el precio de "produccin"56 ms la
ganancia
media del mercado, sino con las rentas, o beneficios extraordinarios que los agentes
quieren obtener (en principio, los propietarios originales del suelo; con la incorporacin
de
otros actores se complejiza el funcionamiento del mercado, y ya la renta generada por
el
mismo, no slo es apropiada por el propietario, sino por el urbanizador, promotor, etc.).
En
este sentido, los agentes tratan e obtener los mayores beneficios con las menores
inversiones posibles, lo que definido en parte su actuacin frente al Estado: ha
conseguido "favores" en cuanto a las normas regulatorias, o presionado, segn sus
objetivos, para urbanizar determinadas tierras, conseguir ciertos factores de ocupacin
y
determinados usos en lugares prohibidos.
Una serie de factores inciden en los precios del suelo; no es fcil definir la magnitud
que
cada factor en su determinacin, pues estn multideterminados, por factores del propio
mercado. Por ejemplo, los tipos de demanda y su dinmica en cada momento,
preferencias, posibilidades de pago y financiamiento. Cada "segmento" de la demanda
posee sus propios elementos de eleccin de un sitio urbano donde vivir o desarrollar
sus
actividades, y esto define los precios. Han ido cambiando a travs del tiempo y del
desarrollo de las ciudades: los sectores sociales que podan elegir, han pasado, por
ejemplo, de vivir en el centro de las reas urbanas, en un primer anillo de la periferia, a
habitar en barrios cerrados alejados del rea urbana. Ello ha sido posibilitado por el
sistema viario, privilegiando el automvil individual y por lo tanto la construccin de
vas
rpidas en la mayora de nuestras ciudades. Tambin la cuestin ambiental define en
parte, las preferencias de localizacin. Es decir que una primera "estructura " de
precios
est dado por estos factores.
A sta - que se podra definir de la demanda solvente, se le superpone, desde la
oferta,
los diferentes agentes y sus lgicas. Pues si bien todos pretenden obtener el mximo
de
beneficios, algunos pueden esperar aos hasta conseguirlos - los grandes
agentesmientras
que los pequeos deben rotar el capital ms rpidamente. Por otro lado, como
se ha mencionado, posee influencia la situacin del mercado inmobiliario internacional,
as como el mercado de capitales.
Por otro lado, es conocido la valorizacin que puede existir en un rea urbana frente a
cambios en la zonificacin o expansin urbana. Por ejemplo, a principios de la dcada
de
1990, dos ciudades colombianas, Bogot y Cali, adoptaron reglamentos del uso de la
tierra orientados a la expansin de la oferta de tierras para el uso residencial57El
anuncio
de que los respectivos Concejos Deliberantes estaban a punto de promover
desarrollos
aument significativamente los precios de las tierras. En el caso de Cali, las
transacciones
registradas en la Ciudadela Desepaz reflejaron aumentos de los precios de ms del
300
56 La tierra rural que se convierte en urbana tiene un precio mucho ms bajo que la primer tierra definida como urbana,
en la
periferia. Por otro lado, por ejemplo en Argentina, los agentes del mercado para sectores de menores ingresos vendan
los
lotes a 150 mensualidades, pero con el pago de la tercera mensualidad ya haban cubierto sus costos
57 Bogot abri al mercado el acceso a una zona reservada en el medio de la ciudad, llamada "El Salitre", con el
propsito
de proveer servicios urbanos y establecer normas especiales para asegurar el desarrollo de viviendas para la poblacin
de
bajos y medianos ingresos. Cali extendi su permetro urbano para incluir un rea de tierras pantanosas conocida
como la
"Ciudadela Desepaz", la cual necesitaba grandes inversiones en servicios pblicos
15
por ciento, aun antes de que el Concejo Municipal tomara una decisin formal58 (Rojas
y
Smolka, 1998).
Las ganancias que quieren obtener son tan extraordinarias que la poblacin de bajos
ingresos no puede acceder, as como no puede acceder a otros bienes y servicios.
Pero,
si bien no puede adquirir ciertos alimentos, encuentra formas de alimentacin ms
econmicas (por supuesto, de menor calidad). Con el hbitat sucede lo mismo.
Histricamente, los pobres no han podido vivir legalmente, no podan pagarlo. Y
siempre
encontraron alternativas a lo legal o formal. Y entonces los agentes del mercado
formal no
estn presionados por la poblacin pobre de bajar su tasa de ganancia. Y la retencin
del
suelo puede ser que dure dcadas...
La ilegalidad tambin sirve a los que realizan el control estatal sobre las normas
urbanas,
pues en muchos casos cobran a los agentes informales del mercado, o a los
ocupantes,
para que puedan seguir hacindolo. Existen una cantidad de "informalidades" y escasa
transparencias, que posibilitan que siga coexistiendo la legalidad e ilegalidad. Los
lmites
no estn tan precisos. Por ejemplo, entre la ilegalidad de la construccin y la legalidad
dominial. Y las amnistas para legalizar las construcciones. O entre la legalidad de la
urbanizacin y la ilegalidad dominial (aunque sta es menos comn).
En todos estos procesos, el precio y el financiamiento, obviamente, son elementos
importante, pero no los nicos. Por ejemplo, en muchos casos, villeros prefieren seguir
viviendo all por la localizacin ms central, los costos de transporte son menores o
inexistentes, no pagan impuestos, etc.
La existencia del mercado ilegal de tierra para la poblacin de menores ingresos se
relaciona con las restricciones de acceso a Ia tierra legal. En algunos pases, como
Per y
Brasil, este mercado existe desde larga data, mientras que en otros, como Argentina,
comenz en la dcada del treinta y luego tendi a desaparecer hasta que ha resurgido
a
fines de los setenta.
Las normas ms estrictas implementadas en los ltimos aos sobre la produccin del
suelo, han tenido como una de sus consecuencias el aumento del mercado
"informal"59.
Incluso, el Estado ha "dejado hacer" a los actores clandestinos o irregulares de la
tierra,
siendo ms o menos permisivo, segn las coyunturas polticas, econmicas y sociales
en
cada uno de los pases de la regin; es decir que ha tenido un comportamiento
ambiguo.
A veces reciben sanciones. En Brasil la actividad se encuentra penalizada y en
Nicaragua
fueron sancionados con el despojo de tierras que vendan a plazos mediante repartos
ilegales. Pero, por otro lado, en Mxico, por razones polticas e histricas, los
ejidatarios
habilitadores permanecen en la zona, reciben por razones legales una segunda paga
que se suma al entregado por colonos durante el acceso inicial. En la Argentina, son
penalizados los ocupantes directos, pero no los loteadores clandestinos.
La produccin clandestina de suelo se realiza en forma dispersa a travs de loteos,
ubicadas en la periferia urbana, en general en sectores de fuerte fragilidad ambiental;
su
58 La tierra pas rpidamente de manos de un grupo disperso de hacendados de ganado relativamente desconocidos
(y,
segn fue documentado posteriormente, algunos traficantes de drogas extranjeros y locales) a manos de
especuladores y
promotores urbanos
59 La ley 6766/79, de Brasil, hizo crecer las favelas (Maricato, 1996), al igual que el decreto-Ley 8912/77 en Argentina
determin la aparicin de loteos clandestinos y mayores ocupaciones de tierras.
16
grado de consolidacin es bajo en general y requieren largos periodos de tiempo para
su
ocupacin. Asume una cantidad importante de formas, que es difcil conocer en su
integridad. Ello es debido a varias causas: la complejidad de procesos y agentes que
intervienen en ellos, la ilegalidad de la mayora de los mismos, por lo menos en parte
de
dichos procesos, y la no actualizacin catastral, debido a la situacin de ilegalidad
como
tambin a la dinmica misma de los procesos existentes. Dado que es un mercado
clandestino, no se puede cuantificar el capital que gira a su alrededor.
La escasa transparencia del mercado de tierras en su totalidad se exacerba en este
mercado particular. El papel del Estado asume primordial importancia, por la
permisividad
o no, segn las coyunturas polticas y la mayor o menor organizacin social. Los
agentes
principales son: el propietario original del suelo, tanto rural como urbano, privado como
pblico; los loteadores clandestinos, traficantes o "piratas"; las cooperativas de
vivienda;
los comuneros, los ejidatarios; las precooperativas; las cooperativas agrcolas; los
partidos polticos; la Iglesia; las ONGs de diferente tipo; los organismos
internacionales;
los propietarios individuales; los profesionales que asesoran a los grupos de poblacin;
las asociaciones de vecinos; las directivas barriales. La articulacin entre los mismos
es
muy compleja, y posee especificidades en diferentes pases60. Algunas figuras, como
la
del "promotor", asumen, en el mercado informal, ciertas particularidades ligadas al
clientelismo o al poder poltico que puedan tener.
Segn los pases y las coyunturas polticas, las fraccionadores clandestinos han
actuado
abiertamente; por ejemplo, en Brasil hasta 1979 y a travs de mecanismos que
podran
caracterizarse como tpicamente empresariales, como los loteadores "piratas" de
Bogot.
Existe una amplia variedad de situaciones intermedias que no pueden clasificarse con
claridad. En muchos casos los pobladores tienen que pagar por el acceso al suelo
pero
quien recibe ese pago no es el propietario sino un lder o promotor que acta como
intermediario entre el poblador y las autoridades pues posee la capacidad de obtener
la
tolerancia gubernamental.
Para la demanda popular, la ilegalidad de la operacin inmobiliaria y a veces la dudosa
propiedad de quien lo vende, no representa un obstculo mayor para adquirir el bien.
El
mercado irregular, desde el comportamiento econmico de quienes viven en la ciudad,
es
parte del mercado ms amplio de tierras y responde a una lgica general del sistema.
La oferta/venta de lotes irregulares o clandestinos la realizan los propios propietarios
(o
promotores a ellos vinculados), as como intermediarios, urbanizadores clandestinos,
e,
incluso, agentes que trabajan tanto en este mercado como en el formal. Las ventas
son al
contado o a plazos a precios relativamente menores que en el mercado formal (como
se
ha sealado ms arriba), cuyo menor costo guarda relacin con la ausencia de las
obras
de urbanizacin formalmente requeridas, la calidad de la tierra, ubicacin perifrica,
etc.
Y, fundamentalmente, la falta de seguridad jurdica, aunque muchos compradores son
engaados y no conocen que estn comprando una tierra ilegal.
60 Por ejemplo, en los loteos piratas, en Colombia, la convocatoria es hecha por el urbanizador hacia los futuros
ocupantes del terrenos individualmente y respondida profusamente (Franco Silva, 1996). En el loteo pirata, la
negociacin
incluye un documento, la promesa de compraventa y de un futuro mejor y legalizado, y adems el apoyo de varios
polticos locales, quienes comprometidos con la urbanizacin pirata, intermedian frente a las autoridades para evitar
cualquier desalojo. En otros casos, como en las cooperativas agrcolas de Quito, poseen un "promotor" que realiza el
traspaso para urbana.
17
Muchos son los procesos que se pueden describir. Pero lo ms importante es llamar la
atencin que la posibilidad de existencia de este mercado est directamente vinculado
al
clientelismo, al punterismo poltico y los rditos - traducidos en votos- que se puedan
conseguir.
IV. LAS CONSECUENCIAS DE LA INFORMALIDAD
Segregacin y sustentabilidad urbano-ambiental
El funcionamiento de los mercados formal e informal y las polticas del Estado hacia
los
mismos, vinculados directamente a los distintos sectores socio-econmicos, conlleva a
una segregacin espacial cada vez ms acentuada. La localizacin de los diferentes
tipos
de informalidad dentro de las reas urbanas/metropolitanas, generan problemas
urbanoambientales
diferentes (que se relacionan a la sustentabilidad) segn sea por ocupacin
directa de tierra, a travs de loteos clandestinos e irregulares y ocupacin de
viviendas,
corticos, inquilinatos, etc.. Para la ocupacin directa, la poblacin no tiene muchas
opciones, sino localizarse en las tierras que no poseen inters para ser desarrolladas
por
el mercado formal; las mismas tienen severas restricciones, tanto desde el punto de
vista
del medio natural como del antropizado, y los riesgos son muy altos.
Las situaciones ms graves son dadas por la localizacin directa de la poblacin en
reas
de riesgo de diferente tipo: volcnico, ssmico, por erosin, deslaves, inundaciones.
Segn el medio natural en el cual se asienten las reas urbanas, son ms frecuentes
unas que otras. Por ejemplo, en la planicie aluvional de los ros Paraguay, Paran y
Uruguay, en Argentina, las ciudades sufren inundaciones peridicas (cada 5 menos
aos) en las cuales la poblacin de bajos ingresos tiene que ser totalmente evacuada.
Mientras tanto, en Quito, la localizacin de alrededor de 80.000 habitantes en las
laderas
del volcn Pichincha presenta riesgos constantes de deslizamientos, adems de
volcnicos y ssmicos. La solucin, o aunque slo la disminucin del riesgo, significan
altos costos para dicha poblacin, como para la sociedad en su conjunto.
Sin llegar a estos extremos, la mayora de las ocupaciones se realiza en suelos no
aptos
para el desarrollo residencial: por las altas pendientes, lechos de antiguos arroyos o
ros,
cavas61 (reas de extraccin de material para distintos usos: canteras, hornos de
ladrillo);
cuencas de arroyos62; reas inundables por lluvias, debido a falta de sistema de
desages adecuados; suelos contaminados (de las cuales la poblacin toma el agua,
dado que no posee servicios de agua por red); y, uno de las localizaciones ms
peligrosas: cerca o sobre basurales63 a cielo abierto y/o criaderos de cerdos. Inclusive
existen ejemplos de grandes ocupaciones, donde el suelo posee diferente calidad
desde
el punto de vista natural, producindose segregacin social dentro del mismo
asentamiento. Es decir que existe una segregacin entre distintos sectores sociales y
al
interior mismo de los sectores pobres urbanos (que marca diferencias entre pobres e
indigentes, entre otras....)
61 Incluso, una de las villas ms grandes (alrededor de 40.000 personas) y antiguas de Buenos Aires, se llama La Cava
62 El 24% del rea identificada con villas en el Buenos Aires est sujeta a inundaciones
63 En San Pablo, en 1987, cerca del 72% de los domicilios se localizaban en terrenos en la costa de arroyos y cerca de
2.500 viviendas estaban localizadas sobre basurales.
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Se producen importantes localizaciones en terrenos destinados a programas de obras
no
ejecutados64 o equipamientos desactivados, como playas de maniobras de ferrocarriles
o
puertos, con densidades muy altas y falta de infraestructura, a veces, total. Se han
ocupado reas de reserva ecolgica, como en Quito y San Pablo, provocando serios
conflictos al querer implementar en ellos polticas de regularizacin65. Otro problema
grave
lo constituye la contaminacin de los manantiales abastecedores de agua potable para
la
ciudad66.
Desde el punto de vista del medio antropizado, generalmente, las ocupaciones se
encuentran alejados de reas servidas con infraestructura bsica de agua y desages
cloacales, as como de equipamientos colectivos. Poseen dificultosa accesibilidad a
los
centros de empleo, educacin bsica, servicios primarios de salud, etc.
En algunas reas urbanas la ocupacin de tierras centrales con problemas
ambientales (y
por lo tanto, no requeridas por el mercado formal) o de propietarios fiscales, que no
posean
ningn uso, ha producido otros problemas sociales importantes, pues luego de a veces
dcadas de ocupacin, los propietarios originales deciden recuperar las tierras para
comercializarlas, en un momento, por un lado, de poltica del estado de venta de sus
tierras,
y por otro, de un mercado inmobiliario dinmico en la mayora de las ciudades/reas
metropolitanas de la regin, que demandan tierras centrales para realizar sus
desarrollos.
Existen numerosos ejemplos. En inicio de 1996 el municipio de San Pablo removi de
las
zonas aledaas a un Arroyo a 9600 personas, en un rea en pleno corazn de la
regin
de mayor potencial inmobiliario de la ciudad en los aos 90.67 Otro caso es la villa 31,
en
Retiro, en pleno centro de Buenos Aires. Se iba a regularizar pero luego surgi la
posibilidad de que grupos inversores desarrollen un proyecto; por lo tanto se les ha
pagado a los villeros 12.000 dlares/familia para que dejen libre el terreno. Pero el
proceso ha continuado y actualmente los terrenos son ocupados por otros
habitantes....
La forma en que se producen las ocupaciones, en trminos de densidades,
organizacin
urbana, tipos constructivos, genera, la agudizacin de los problemas en un medio
natural
adverso: las formas precarias de construccin aumentan las posibilidades de
derrumbes,
etc.; la inexistencia de infraestructura significa una mayor contaminacin del suelo y
los
cursos de agua; la inexistencia (o casi) de recoleccin de residuos domiciliarios agrava
aun ms la situacin. La alta densidad de muchas de estas ocupaciones determina la
construccin en altura, y, a veces dentro de una cuenca con alta fragilidad ambiental.
La
densificacin de las ocupaciones, tambin, ha provocado un aumento de la poblacin
sin
infraestructura68. Los problemas de las casas tomadas, los inquilinatos, mesones,
hotelespensin
son de otro orden: altsimo ndice de hacinamiento y precariedad en los servicios
sanitarios (aunque posean localizaciones centrales), lo que provoca problemas
psicosociales, en algunos casos de extrema gravedad. Son conocidas las
consecuencias
directas sobre la salud de la poblacin que habita en estos tipos de informalidad, como
64 Como el caso de la ex AU3, en Buenos Aires.
65 Obviamente, que la nica solucin era la relocalizacin, como en el barrio San Jos Obrero en Quito.
66 En San Pablo la contaminacin de los manantiales ha sido vinculada a la ocupacin de dichas zonas por numerosas
favelas, desprovistas de infraestructura sanitaria. Segn datos del Censo de 1987, en el municipio de San Pablo
existan
334 en zonas de proteccin de manantiales (Clichevsky, 1991).
67 Les pagaron una pequea indemnizacin y a varios de ellos los alojaron en un rea de proteccin ambiental definida
por
el propio municipio. Algo parecido ocurri en Espritu Santo, donde el intendente incentivaba la ocupacin de tierras de
mangue, que se deban proteger.
68 En Quito, existen edificaciones de cinco pisos, en el interior de cuencas, en las laderas de Pichincha. En San Pablo,
en
1987, el 19,3% de la poblacin posea cloaca conectada a la vivienda; en 1993, solo el 12,1%. Incluso disminuyeron las
viviendas con electricidad, pasando del 85,5% al 79% entre 1987 y 1993.
19
aumento de las enfermedades gastrointestinales (hasta el clera), tuberculosis, etc.,
ligadas,
asimismo, al empobrecimiento de la poblacin.
Pero el hbitat informal no slo genera problemas para la poblacin que habita en l
sino
para la poblacin del entorno mediato hasta el rea urbana como un todo,
dependiendo
del medio natural y las formas en la cual se ha dado el crecimiento urbano. Por
ejemplo,
la contaminacin de manantiales es un problema que afecta a la ciudad como un todo;
la
mayor contaminacin de las napas freticas genera problemas a la poblacin del
entorno
ms o menos inmediato, al igual que la contaminacin de los cursos de agua.
Para la poblacin que vive en hbitats informales, los costos de alquiler en pensiones,
villas, etc., as como los pagos de "peajes", por colgarse de la luz, por servicios que les
prestan otros informales, significa, a veces, una porcin importante de sus magros
ingresos. Es de hacer notar que la situacin de la ilegalidad conlleva tambin al
problema de la explotacin de los sectores de menores ingresos por aquellos que
poseen "algo ms", es decir el alto costo que deben pagar, muchas veces, por
"colgarse"
de la luz o alquilar un pedazo de tierra para poner su casilla.
Estas localizaciones generan grandes deseconomas. La mejora de los barrios en las
condiciones urbano - ambientales tan deficitarias como las mencionadas, significa
mayores costos que si los mismos se localizaran en terrenos mejores, obviamente. En
algunos casos, es necesario la relocalizacin, debido, justamente, a los aspectos
econmicos y por la gravedad de los aspectos ambientales, imposibles de mitigar. Los
costos son altos para la ciudad como un todo debido a los fuertes impactos
urbanoambientales
y sociales que causan (por ejemplo, hasta mayor enfermos en hospitales,
necesidad de infraestructura, etc.) que atentan contra la sustentabilidad urbana.
La dimensin legal y ciudadana
Uno de los problemas ms serios del hbitat informal es el la inseguridad jurdica
debido
al riesgo de desalojo. Es que el Estado ha reprimido, tolerado, admitido o propiciado
con
apoyo, incluso de funcionarios pblicos las ocupaciones de tierras segn las
coyunturas
polticas. Por lo general, ha sido ms proclive a aceptarlas en tierras de escaso valor
comercial y malas condiciones fsico-ambientales. Pero casi todos los gobiernos
asumen
el compromiso jurdico y poltico de proteger la propiedad privada, aunque sus titulares
mantengan la tierra desocupada69.
Las tomas pueden ocurrir en etapas electorales (como en el caso de Costa Rica en
1985)
o bajo gobiernos militares (como en el caso de Guatemala en 1984).70 En Per, desde
1961 se sucedi una serie de disposiciones de tipo "indulto" que fueron incorporando
los
"barrios marginales" a la ciudad legal. En Mxico, desde los aos cincuenta, las tierras
ejidales y comunales -a travs de mecanismos legales como ilegales - 71 72 y loteos
69 Es por ello que un la casi totalidad de las ciudades latinoamericanas, la tierra vacante representa un porcentaje
importante del suelo urbanizado, produciendo grandes deseconomas urbanas (Clichevsky, 1999)
70 Resulta, pues, difcil resumir la actitud estatal hacia las ocupaciones directas a travs de la simple dicotoma
tolerancia/represin.
71 A pesar de las enormes diferencias entre este tipo de rgimen de propiedad y la privada, desde el punto de vista del
habitante, la accin de los ejidatarios y comuneros es similar a la de los loteadores clandestinosdado que: para tener
acceso a un pedazo de tierra ejidal o comunal hay que pagar un precio a alguno de los miembros del ncleo agrario.
72 En la mayora de los casos, estos asentamientos se formaron con las parcelas vendidas por los mismos campesinos,
muchas veces bajo control de quienes ocupan cargos de direccin en los ncleos agrarios y ante la tolerancia de los
dems
20
clandestinos - las "colonias populares" - fueron ocupados , en especial en la periferia
de
las ciudades. (Schteingart, 1993). En Recife, los conflictos resultantes de la existencia
de
las villas no fueron resueltos va violencia ilegal de los propietarios o de la polica o por
la
aplicacin del Cdigo Civil. En la inmensa mayora la solucin fue negociada, dentro o
fuera de la ley.
En Argentina, segn el gobierno de turno, las formas de hbitat popular son
consentidas o
desalojadas. Desde la instauracin de la democracia, en 1983, el Estado ha dejado
invadir
tierras, en especial pblicas; pero tambin se han realizado desalojos, en especial en
tierras
de propiedad privada cuyos propietarios iniciaron demandas judiciales (Clichevsky,
1999).
Los conflictos entre vecinos, vinculados a la segregacin, son mltiples. En La
Matanza,
por ejemplo, uno de los partidos ms pobres del Gran Buenos Aires, se produjeron
varios
episodios de ocupacin de tierras pblicas, generalmente inducido y organizado con
fines
clientelares por punteros polticos; a la reclamacin de quienes poseen ttulos
legtimos
sobre las tierras, se ha sumado la natural inquietud de los vecinos, que se oponen
tener
como vecinos a los ocupantes, dado que devaluar sus propiedades y ser, casi con
certeza, fuente de inagotables conflictos (dado la violencia que actualmente se
desarrolla
en muchos de los asentamientos y villas, debido a la crtica situacin social de
empobrecimiento y desempleo)73.
Interesa mencionar que los conflictos entre sectores informales y los sectores de ms
altos ingresos no se ha dado, puesto que las nuevas inversiones para stos ltimos se
hallan, casi siempre cerradas, amuralladas. Las relaciones entre estas reas cada
vez
ms segregadas se casi exclusivamente a travs del empleo en servicios que generan
estas reas para sectores de altos ingresos y que son absorbidos, en parte, por la
poblacin que vive de manera informal en la ciudad.
Existen problemas legales en relacin a las complejas formas que asume la ilegalidad;
en
muchas ocasiones hay tantos actores involucrados, que no se sabe, por ejemplo,
quien es
el real propietario del terreno74, lo que dificulta y complejiza los procesos posteriores
de
regularizacin. Tambin los problemas legales surgen debido a situaciones complejas
respecto de la organizacin familiar: parejas no legales; parejas legales, separadas no
legalmente; problemas de menores, etc. .
Vivir en este tipo de hbitat posee un estigma social muy fuerte. Es muy interesante el
caso de los asentamientos planificados por la poblacin, en Argentina, cuya poblacin
se
senta diferente a la de las villas. Ellos haban construido un barrio, aunque aun no
posean la seguridad jurdica de la propiedad. Pero queran comprar la tierra que
haban
ocupado, para ser un barrio como los dems de la ciudad (Cuenya, 1984).
campesinos. Situacin que se da en otras ciudades andinas, como Quito. (Clichesky, 1998)
73 Existe la periferia de la periferia; por ejemplo, en el fondo de Budge (una de las zonas ms pobres del Gran Buenos
Aires), un sector del asentamiento precario, llamado el Olimpo, tiene estrecha relacin con el crimen; una parte de los
asesinatos tienen relacin con el trafico de droga. La polica cree que en Budge hay al menos 50 lugares de venta
minorista
de cocana y marihuana (Clichevsky, 1999).
74 Ello obedece mucho a que en pocas pasadas se establecan los linderos basndose en accidentes naturales (por
ejemplo : por donde pasa el ro), los cuales pueden modificarse por el transcurso del tiempo. Por eso, en grandes
extensiones de terrenos es muchas veces difcil establecer con exactitud los limites, dada la coincidencia en
documentos de
propiedad de linderos y terrenos comunes a distintos dueos, para determinar con certeza cul es el real propietario de
un
rea de un fundo.
21
INFORMALIDAD Y SEGREGACIN: UN FINAL ABIERTO..............
La histrica segregacin socio-espacial en Latinoamrica se complejiza y adopta
nuevas
formas, producto, por un lado, del empobrecimiento de parte de la poblacin y la
multiplicidad de formas que adopta la informalidad urbana, y por otro, de las nuevas
grandes inversiones realizadas para la poblacin de altos ingresos, en forma de clubes
de
campo, barrios cerrados centrales o periurbanos, ciudades nuticas, satlites o
cerradas.
El Estado ha sido totalmente permisivo al funcionamiento de mercados informales y
ocupaciones de tierra, as como ha posibilitado la localizacin de estas grandes
inversiones en reas que, en muchas oportunidades estaban prohibidas por su
fragilidad
urbana (entre otras situaciones) modificando las normas urbanas sobre regulacin al
sector privado, o dando excepciones a las mismas. Por lo cual muchos grandes
emprendimientos tambin han causado grandes problemas ambientales, que, en
muchos
casos, perjudican a los sectores de ms bajos ingresos75.
A ello se ha sumado las grandes inversiones pblicas en infraestructura de transporte,
modificando la accesibilidad relativa urbana/metropolitana, mejorando la misma en
reas
que tradicionalmente posean una baja accesibilidad, lo que posibilita que parte de la
poblacin de altos ingresos elija vivir alejados de los centros tradicionales, en la
periferia
de ciudades/reas metropolitanas. No es posible desconocer el desarrollo tecnolgico,
en
especial informtico, que estn definiendo nuevas pautas de vida urbana, as como
nuevas localizaciones industriales, comerciales, de servicios, depsitos, etc.
Es decir que la nueva ciudad es ms segregada en trminos espaciales. Pero que
ocurre
en trminos sociales? No existe comunicacin alguna entre la poblacin de las reas
cada
vez ms definidas de segregacin (en los barrios cerrados existen, actualmente
escuelas,
universidades, servicios de salud, adems de los tradicionales de recreacin y
comerciales)? La vinculacin existe a travs de la utilizacin que hacen los diferentes
sectores sociales a travs del empleo generado en las nuevas inversiones urbanas
los
ms ricos emplean a los ms pobres-? Cual puede ser la tendencia en trminos
sociales?
Y en trminos espaciales? Existen propuestas para mejorar la situacin de
informalidad;
incluso para formalizar la informalidad, desde diferentes programas. Pero ello no
significa que la segregacin no aumente....
75 Nuevas situaciones de inundabilidad se estn registrando en zonas del rea Metropolitnana