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Y LA CONSTRUCCIN DE INDICADORES
Jorge Hintze
(*)
NDICE
INTRODUCCIN
EL TABLERO DE CONTROL DE EFECTIVIDAD EN LA
PRODUCCIN DE VALOR PBLICO
Operacionalizacin normalizaa el !alor" e#ec$i!ia %
&o&$eni'ilia
La e!al(acin e la e#iciencia e la )eneracin e !alor p*'lico
Con&$r(ccin el $a'lero e con$rol e e#ec$i!ia" !i&ione&
&o're el !alor
+m'i$o e aplicacin e lo& $a'lero& e con$rol e e#ec$i!ia %
e!al(acin e pol,$ica&
LA CLA-IFICACIN CO.O /IPTE-I-" INDICADORE- 0
DE-TINATARIO- DEL VALOR
Cla&i#icaor mae&$ro e e#ec$o& % re&(l$ao& % 1'anco& e
inicaore&2
El cla&i#icaor mae&$ro e e&$ina$ario&
La con&$r(ccin e 'anco& e inicaore&
Tra$amien$o c(an$i$a$i!o % c(ali$a$i!o e la in#ormacin
CONCLU-IONE-
BIBLIO3RAFA
(*)
Director de TOP-Tecnologa para la Organizacin Pblica (Asociacin Civil) - wwwtoporgar
!
INTRODUCCIN
"l valor pblico es la #edida en $%e se logra e&ercer el derec'o a satis(acer necesidades
'%#anas #ediante el %so de los rec%rsos disponibles en la sociedad )as polticas pblicas se
orientan a la prod%ccin de valor pblico* por lo $%e es indispensable saber c%+l* c%+nto* para $%i,n
se prod%ce valor pblico- no en otra cosa consiste s% eval%acin .in e#bargo* no es s%(iciente con
saberlo* es preciso ade#+s* e/presar este conoci#iento de #odo $%e res%lte til para la to#a de
decisiones polticas* estrat,gicas 0 operativas )os decisores polticos to#an decisiones polticas
sobre el destino de los rec%rsos 0 sobre los gestores* los gestores sobre el %so de los rec%rsos 0 -en
las de#ocracias-* c%ando dispone de in(or#acin le per#ita e/igir c%entas* la sociedad
inde(ectible#ente to#a a s% vez decisiones sobre los polticos "n este crc%lo decisorio* no sie#pre
la in(or#acin es apta para la to#a de decisiones Pero c%ando lo es 0* especial#ente* de #odo
e$%itativo para la to#a de decisiones por parte de los di(erentes actores* es valor pblico en s
#is#a* p%es contrib%0e a satis(acer %na necesidad '%#ana esencial1 el e&ercicio de los propios
derec'os* es decir* de la libertad )a palabra con $%e #+s (rec%ente#ente se al%de a tal valor es
transparencia Por el contrario* c%ando la in(or#acin sobre el valor pblico no se 'alla distrib%ida
entre los actores de #anera $%e p%edan intervenir e$%itativa#ente en la to#a de las decisiones* es
decir* c%ando en l%gar de transparencia 'a0 opacidad* ello da l%gar a la p,rdida de logro de valor
posible por ine(icacia o ine(iciencia en las decisiones 0 gestin de los rec%rsos 0 a la apropiacin
ine$%itativa del valor e(ectiva#ente logrado por corr%pcin "s co#prensible* por lo tanto* $%e 'a0a
tantos intereses creados a (avor de la opacidad* por #+s $%e la in(or#acin transparente sobre valor
pblico sea en s #is#a %n valor pblico tan i#portante .in e#bargo* para $%e la in(or#acin sobre
el valor pblico prod%cido sea til para la to#a de decisiones no es s%(iciente con $%e los datos
e/istan 0 se 'allen disponibles* es preciso ta#bi,n $%e se 'allen disponibles de #odo accesible e
interpretable en (or#a oport%na para los di(erentes actores* es decir en (or#a de conoci#iento
aplicable a la realidad Convencional#ente* c%ando se dan tales condiciones* s%ele decirse $%e se
dispone de %n 2tablero de control3 sobre dic'a realidad
"l relo& de ag%&as es* probable#ente* el tablero de control #e&or dise4ado de la 'istoria1 todos
sabe#os int%itiva#ente $%, 'ora es con %na si#ple #irada a la posicin de las ag%&as* lo $%e se
trad%ce en el conoci#iento c%alitativo* valorativo 0 espec(ico de si es tarde o te#prano en cada caso
0 #o#ento A%n$%e la prod%ccin de valor pblico para la sociedad por parte de s%s instit%ciones en
t,r#inos de res%ltados* e(ectos e i#pactos es in(inita#ente #+s co#ple&a $%e la si#ple %bicacin de
cada sit%acin en el tie#po cotidiano $%e per#ite el relo&* en el (ondo* ta#bi,n se trata de tornar
co#prensible en t,r#inos c%alitativos* valorativos (o sea polticos) 0 espec(icos (desde los
destinatarios) 5o es otra cosa %n tablero de control por #+s co#ple&o $%e sea
"ste traba&o tratar+ del ca#ino #etodolgico $%e va desde la co#ple&idad de la constr%ccin de
indicadores a la si#plicidad de la presentacin en t,r#inos de tableros de control* es decir* de la
trans(or#acin de datos en conoci#iento A pesar de $%e* por razones de espacio no ser+ posible
incl%ir el an+lisis detallado del concepto de valor pblico #is#o ni de las condiciones 0 #etodologas
con $%e se lleva a la pr+ctica el proceso de eval%acin
!
* debere#os recorrer este ca#ino
co#enzando por esos conceptos* en partic%lar* por los de e(ectividad 0 sostenibilidad
Pasare#os l%ego a describir c#o estos conceptos esenciales p%eden ser e#pleados co#o base
para de(inir tableros de control de e(ectividad en el logro de valor pblico Para ello debere#os
considerar el 'ec'o de $%e los tableros de control de este tipo son bastante #+s co#ple&os $%e el
$%e el relo& de ag%&as del e&e#plo $%e antes %sa#os "n l%gar de representar* co#o el relo& %na sola
variable 6el transc%rso del tie#po-* deben #ostrar #ltiples aspectos 0 s%s relaciones 7ere#os $%e
el concepto de valor pblico no p%ede ser concebido con independencia de la di#ensin te#poral*
de #anera $%e es preciso considerar no slo la #edida en $%e se 'a logrado valor en el pasado sino
ta#bi,n el grado en $%e tal logro es sostendr+ en el (%t%ro Para ello* en el tablero de control de
e(ectividad $%e #ostrare#os se e#plea para representar esta relacin %n instr%#ento especial#ente
interesante* la #atriz de e(ectividad sostenible* c%0a lgica 'e#os analizado en detalle en otros
traba&os 8na seg%nda co#ple&idad $%e analizare#os se re(iere a los p%ntos de vista desde los $%e
es posible considerar el valor* a los $%e lla#are#os 2visiones31 segn la nat%raleza del valor $%e se
!
8n desarrollo #+s a#plio de los conceptos e instr%#entos en $%e se basa el presente doc%#ento p%ede encontrarse en el artc%lo
2"val%acin del valor pblico3* 9intze* :orge* ;<<=* >iblioteca 7irt%al TOP
;
logre* segn $%i,nes son los destinatarios 0 c%+les (%eron las (%entes de rec%rsos 0 responsables de
%sarlos )la#are#os 2visiones3 a tales perspectivas p%ntos de vista* por re(erirse a la #is#a realidad
vista desde di(erentes l%gares )as visiones antes al%didas* sin e#bargo* se re(ieren slo a la
e(icacia pasada 0 (%t%ra* sin to#ar en c%enta la e(iciencia Para ello* el tablero de control $%e
analizare#os co#o e&e#plo #ostrar+ %n seg%ndo instr%#ento* la #atriz de e(icacia-e(iciencia*
#ediante la c%al se relaciona la #edida en $%e se obtienen logros con los rec%rsos $%e se ins%#en
para ello
Tratare#os por (in de las condiciones #ni#as $%e se re$%ieren para $%e el valor pblico sea
e/presado en t,r#inos de indicadores representables en tableros de control $%e per#itan eval%ar la
e&ec%cin de las polticas pblicas en +#bitos $%e trasciendan los casos p%nt%ales Considerare#os
para ello la necesidad de contar con* al #enos* dos clasi(icadores a los $%e lla#are#os 2#aestros3 el
de e(ectos 0 res%ltados (es decir de outcomes) 0 el de destinatarios (es decir de bene(iciarios
#ediatos 0 #ediatos 0 de %s%arios) Co#o vere#os* estos clasi(icadores #aestros* $%e se re(ieren
al $%, 0 el para $%i,n (es decir los dos ele#entos sin los c%ales no es concebible el concepto de
satis(accin de necesidad) per#iten estr%ct%rar bancos de indicadores sobre el logro de valor e
inventarios de usuarios Describire#os con algn detalle la estr%ct%ra de tales bancos e inventarios
desde el p%nto de vista de la cadena $%e va desde lo concreto a lo abstracto (es decir* la cone/in
entre las observaciones e#pricas $%e p%eden ser representadas #ediante indicadores* co#o por
e&e#plo* el nivel de ingresos de %na deter#inada poblacin* 0 conceptos abstractos* co#o* vg la
pobreza) ?inal#ente* abordare#os la c%estin el tratamiento c%antitativo 0 c%alitativo de la
in(or#acin co#o #odo de s%perar la* sostene#os* (rec%ente#ente est,ril disc%sin acerca de $%e
son visiones op%estas c%ando se trata de (acetas co#ple#entarias
Concl%ire#os* por (in con la idea de $%e la constr%ccin de #ecanis#os $%e a%#enten la
transparencia p%eden ser legti#a#ente considerada inversin c%0o retorno se p%eda #edir en
#a0or satis(accin de necesidades '%#anas* #a0or e$%idad en el e&ercicio de los derec'os 0 #enor
corr%pcin
EL TABLERO DE CONTROL DE EFECTIVIDAD EN LA PRODUCCIN DE VALOR PBLICO
8sare#os a$% el in(rec%ente -pero por ello #enos desgastado- t,r#ino
2operacionalizacin3 para re(erirnos a los #ecanis#os de e/presin de las ideas 0 conceptos
abstractos en t,r#inos concretos 0 observables @%iz+s la (or#a #+s in#ediata#ente observable
de valor pblico -entendido co#o satis(accin de necesidades '%#anas-* es la sal%d* p%es toca
#%0 de cerca n%estra individ%alidad Al ig%al $%e todo valor pblico* la sal%d no es observable
directa#ente sino $%e es s% a%sencia la $%e se #ani(iesta en estados concretos 0 observables1 la
en(er#edades As co#o es operacionalizable el concepto de sal%d en t,r#inos de las
caractersticas concretas de las en(er#edades $%e indican s% a%sencia* lo propio acontece con el
de valor* en t,r#inos de las condiciones concretas en $%e se e/presa la insatis(accin de
necesidades '%#anas "l 'a#bre* la pobreza* la ignorancia* por e&e#plo* son claros indicadores
de a%sencia de valor 0 no slo res%ltan 60 dra#+tica#ente- observables* sino $%e ta#bi,n
p%eden ser #edidos* tipi(icados* clasi(icados* de #odo no tan di(erente co#o lo son las
en(er#edades $%e indican la (alta de sal%d
Pero no es ,ste el proble#a principal* sino c#o #edir* sopesar* co#parar deter#inadas
necesidades con otras para llegar a la concl%sin de c%+les son #+s i#portantes .%ele decirse
$%e no es posible* por e&e#plo* poner en %n platillo de la balanza el valor de la sal%d 0 el de la
ed%cacin en el otro para ver c%al de los dos pesa #+s .in e#bargo* es precisa#ente lo $%e se
'ace* inevitable#ente* cada vez $%e se to#an posiciones 0 6con consec%encias concretas-
c%ando se asignan rec%rsos De 'ec'o* cada persona* cada c%lt%ra* cada organizacin tiene
post%ras to#adas 0 actit%des as%#idas sobre lo $%e es b%eno 0 lo $%e es deseable- todos
tene#os n%estra verdad Pero las polticas pblicas* las asignaciones de rec%rsos* no p%eden
'acerse desde las perspectivas individ%ales o parciales "ntonces Ac#o #edir* sopesar el valor
con #edidas $%e per#itan co#paraciones 'aciendo transparentes los s%p%estos ideolgicos
s%b0acentesB
"n el caso del valor pblico* la operacionalizacin re$%iere de s% descripcin en t,r#inos
de a$%ellas transacciones efecto-destinatario* #ediante las c%ales se logre satis(accin de
necesidades '%#anas Tales transacciones p%eden ser analizadas en al #enos tres planos "n el
plano poltico* al%de a los e(ectos $%e se logren para los destinatarios (inales* a los $%e nos
C
re(erire#os co#o los bene(iciarios #ediatos (por e&e#plo* la #edida en $%e %na deter#inada
asignacin de rec%rsos tiene co#o consec%encia la dis#in%cin de la ine$%idad en la distrib%cin
del ingreso) "n el plano estrat,gico* las deno#inare#os transacciones resultado-beneficiario
inmediato y/o directo (por e&e#plo* la #edida en $%e la #is#a asignacin de rec%rsos incida en el
incre#ento del ingreso de deter#inados gr%pos (a#iliares #enos (avorecidos) 0* (inal#ente* las
lla#are#os transacciones producto-usuario c%ando se re(ieran a la #edida en $%e los es(%erzos
realizados prod%zcan bienes o servicios concretos $%e personas concretas reciban (por e&e#plo*
cantidades de e#pleos 0Do s%bsidios otorgados a deter#inadas personas) P%ede verse en lo
anterior $%e se trata de %na cadena $%e va de lo abstracto a lo concreto "n esto consiste el
proceso de operacionalizacin "l pri#er paso para ello es la constr%ccin de indicadores .in
e#bargo* los indicadores* considerados individ%al#ente* per#iten conoci#ientos p%nt%ales o ad
'oc Para $%e los indicadores se artic%len entre s de #odo $%e per#itan visiones integrales de
+#bitos co#ple&os es preciso $%e (or#en parte del siste#a de categoras concept%ales #+s
incl%sivas $%e per#itan organizar %n tablero de control )as dos categoras #a0ores $%e per#iten
considerar el valor pblico son la e(icacia 0 la e(iciencia )a pri#era al%de al logro de los (ines 0 la
seg%nda al aprovec'a#iento de los rec%rsos* es decir* a las dos p%ntas de proceso de generacin
de valor )a e(icacia p%ede ser considerada desde la di#ensin te#poral* en c%anto al pasado
(logros obtenidos* es decir* e(ectividad) 0 al (%t%ro (contin%idad de los logros obtenidos* o sea
sostenibilidad)
DIMENSION TEMPORAL
Pasado Futuro
G
E
S
T
I
N
E
f
i
c
i
e
n
c
i
a
"(iciencia lograda con
el %so de los rec%rsos
"(iciencia prevista $%e
&%sti(ic la asignacin de
los rec%rsos
E
f
i
c
a
c
i
a
)ogros obtenidos1
e(ectividad
Contin%idad de los logros1
sostenibilidad
Co#o p%ede verse en el c%adro* la e(icacia 0 la e(iciencia se re(ieren tanto al pasado co#o
al (%t%ro .in e#bargo* la e(iciencia es el #edio 0 la e(icacia es el (in Por lo tanto* debe#os
co#enzar el an+lisis por esta lti#a para operacionalizar el valor a trav,s de indicadores de %na
#anera $%e lla#are#os 2nor#alizada3* es decir* estandarizada de #odo tal $%e los indicadores
p%edan ser artic%lados en %n tablero de control
Operacionalizacin normalizaa el !alor" e#ec$i!ia % &o&$eni'ilia
As co#o las categoras #+s incl%sivas del an+lisis de la gestin de los o%tp%ts sean la
e(icacia* la e(iciencia 0 la relacin entre a#bas di#ensiones* en c%anto a e(icacia en s #is#a las
categoras b+sicas son la e(ectividad* la sostenibilidad 0 la relacin entre a#bas A%n$%e en otro
traba&o se desarrollan con #+s detalle estos conceptos
;
* es preciso en ,ste reto#ar alg%nos
aspectos a (in de analizar la #etodologa de s% operacionalizacin "ntendere#os a$% por
e(ectividad la #edida de logro de valor co#o consec%encia de %na asignacin de rec%rsos
(convencional#ente* durante la asignacin de los mismos) 0* por lo tanto* se re(iere a la di(erencia
entre la sit%acin previa 0 la posterior a dic'a asignacin de rec%rsos
Por e&e#plo* pocos #eses desp%,s de (inalizar %n progra#a de e#pleo $%e 'aba d%rado dos a4os* se realiz
%na eval%acin de e(ectividad* $%e incl%0 %n pronstico de s% probable sostenibilidad d%rante los tres a4os
s%bsig%ientes )a eval%acin de e(ectividad realizada al ter#inar el progra#a to# en c%enta los resultados
(n%evos e#pleos logrados) 0 los efectos ($%, valor adicional se 'aba generado para c%+les bene(iciarios
#ediatos) .e trataba* en consec%encia* de %na co#paracin entre el antes (el #o#ento del inicio) en el $%e*
en este caso* no 'aba ningn e#pleo p%esto $%e los bene(iciarios eran precisa#ente dese#pleados* 0 el
desp%,s (al ter#inar el progra#a)* en el $%e se 'aba contabilizado %na deter#inada cantidad de e#pleos para
deter#inados bene(iciarios in#ediatos 0 ciertos e(ectos para los #ediatos "sta (%e la #edida de la e(ectividad
del progra#a (la $%e* en parte* (%e considerada por las a%toridades 2%n verdadero i#pacto3* p%es a poco del
;
Para %n trata#iento #+s detallado de esta c%estin* ver 9intze* : (;<<!) 2Instrumentos de evaluacin de la gestin del valor pblico,
>iblioteca 7irt%al TOP* wwwtoporgar
=
inicio se prod%&o %na creacin considerable de n%evos e#pleos en %n perodo corto* a la $%e se dio* por
s%p%esto* bastante di(%sin)
Por otra parte* %sare#os el concepto de sostenibilidad co#o la #edida en $%e los e(ectos
logrados 'asta el #o#ento del cese de la asignacin de rec%rsos se #antienen a lo largo de %n
perodo deter#inado posterior "n tal sentido* podra decirse $%e la sostenibilidad es el 2e(ecto
resid%al3 de la asignacin de rec%rsos d%rante el perodo de tie#po posterior $%e &%sti(icara dic'a
asignacin )a sostenibilidad p%ede ser esti#ada co#o %n pronstico o bien veri(icada co#o %n
'ec'o pasado pero* en todos los casos* se re(iere al (%t%ro esperable l%ego de $%e cese la
asignacin de los rec%rsos
Por e&e#plo* al ter#inar el progra#a antes citado se realiz ta#bi,n %n pronstico de la sostenibilidad de los
res%ltados para los tres a4os s%bsig%ientes "n base a %na serie de indicadores* se esti# razonable#ente
probable $%e apro/i#ada#ente E< por ciento de los e#pleos creados d%rante el progra#a seg%iran e/istiendo
al cabo de tres a4os de (inalizada la asignacin de rec%rsos* es decir* desp%,s de $%e los e#pleadores de&aran
de recibir s%bsidios (cabe se4alar $%e* c%atro a4os #+s tarde se encontr $%e slo el treinta por ciento de los
bene(iciarios contin%aba en e#pleos creados gracias al progra#a)
)a e(ectividad 0 la sostenibilidad* por s #is#as*
in(or#an #enos $%e la relacin entre a#bas* $%e p%ede
#ediante la #atriz de e(ectividad sostenible*
'erra#ienta $%e per#ite identi(icar sit%aciones
alternativas ($%e responden a polticas 0 estrategias
di(erentes)* co#o se #%estra en el gr+(ico sig%iente
Co#o p%ede verse* la sostenibilidad ap%nta al
desarrollo de capacidad para la satis(accin de
necesidades* #ientras $%e la e(ectividad a dic'a
satis(accin "n el c%adro sig%iente se incl%0e %na
descripcin de las c%atro sit%aciones $%e identi(ica el
#odelo de la #atriz
C