O PROCESSO DE IMPLEMENTAO DE POLTI CAS PBLI CAS

NO BRASIL: CARACTERSTI CAS E DETERMI NANTES DA

AVALI AO DE PROGRAMAS E PROJETOS
CADERNO
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2
O PROCESSO DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL:
CARACTERSTICAS E DETERMINANTES DA AVALIAO DE PROGRAMAS
E PROJETOS
1
Pedro Luiz Barros Silva
2
Marcus Andr Barreto de Melo
3

1 Trabalho a ser apresentado na reunio do CLADE, 2000, Painel Estado Democrtico e
Governana no Sculo XXI: reformando a reforma, Repblica Dominicana, outubro de 2000.
2 Administrador Pblico e Doutor em Cincia Poltica. Diretor do NEPP Ncleo de Estudos de
Polticas Pblicas/UNICAMP. Professor do Instituto de Economia/UNICAMP
(pbar@nepp.unicamp.br)
3 Cientista Social e Doutor em Cincia Poltica. Diretor do NEPU Ncleo de Estudos de
Polticas Pblicas/UFPe. Professor do Mestrado em Cincia Poltica/UFPe.
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1. Introduo
Este trabalho apresenta um marco de referncia para a abordagem da questo da
implementao de polticas pblicas. No texto que se segue discute-se um
conjunto de conceitos analiticamente relevantes para a compreenso do policy
cycle, e em particular do lugar da implementao de polticas como o elo perdido
da anlise da ao governamental. Embora a apresentao desses conceitos seja
balizada pela referncia literatura contempornea, busca-se construir um marco
de referncias original e que permita dar conta da complexidade da questo da
implementao em contextos institucionais particulares como o brasileiro. Como
ser discutido, o contexto institucional e organizacional brasileiro caracteriza-se
por especificidades importantes dentre as quais destaca-se sua complexidade e
forte diferenciao funcional, e principalmente os problemas de coordenao e
cooperao intergovernamentais.
As vicissitudes da implementao de programas governamentais tm sido
entendidas como uma das dimenses cruciais seno a varivel central para a
explicao do insucesso dos governos em atingir os objetivos estabelecidos no
desenho das polticas pblicas. A implementao revelou-se, portanto, o elo
perdido nas discusses sobre a eficincia e eficcia da ao governamental.
Como amplamente discutido, problemas no antecipados que surgem durante a
implementao de programas ou polticas podem representar obstculos
intransponveis, os quais, por sua vez, podem levar as agncias responsveis a
descontinu-los.
Essa constatao, realizada no plano terico a partir de estudos concretos
acerca da interveno estatal no plano internacional, tem chamado ateno para a
centralidade dos problemas de implementao de programas como elemento
chave no aperfeioamento da ao do governo. Cabe aqui, entretanto, um
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cuidado especial por parte de analistas, tomadores de deciso e estudiosos da
interveno estatal. Em um certo sentido, essa constatao pode ser um trusmo.
Embora essencialmente correta, uma anlise mais sistemtica revela que o
diagnstico sobre a implementao como o elo perdido est ancorado em uma
viso inadequada do processo de formulao e implementao de polticas. Na
discusso que segue essa viso criticada, e essa crtica fundamenta o marco de
referncias alternativo que apresentado e discutido na parte final do captulo.
Mais do que isso, a partir da viso aqui exposta, defende-se que as avaliaes de
polticas pblicas, programas e projetos, devem focar de forma privilegiada o
processo de implementao.
2. As vises tradicionais do processo de implementao
Na viso clssica ou cannica da ao governamental a implementao constitui
umas das fases do policy cycle. A implementao corresponde execuo de
atividades que permitem que aes sejam implementadas com vistas obteno
de metas definidas no processo de formulao das polticas. Baseada em um
diagnstico prvio, e em um sistema adequado de informaes, na fase de
formulao so definidas no s as metas mas tambm os recursos e o horizonte
temporal da atividade de planejamento. Definidos esses dois parmetros, pode-se
aferir a eficincia dos programas ou polticas e seu grau de eficcia ( Figura 2).
4

4 Uma anlise mais abrangente da questo englobaria tambm a questo dos resultados ou
efeitos das polticas (outcomes ou outputs) e a avaliao de seu impacto. A avaliao de
programas refere-se fundamentalmente ao seu impacto (conhecido na literatura especializada
como impact analysis or evaluation). O monitoramento da implementao dos programas
conhecido referido como implementation assessement.
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5
Figura 1. Viso clssica do policy cycle
Essa viso clssica do ciclo de poltica (policy cycle) no considera os aspectos
relativos implementao e seus efeitos retroalimentadores sobre a formulao
da poltica. Em outras palavras no considera o policy cycle como um processo. A
implementao entendida, fundamentalmente, como um jogo de uma s rodada
onde a ao governamental, expressa em programas ou projetos de interveno,
implementada de cima para baixo (top down).
Numa perspectiva menos simplista em que o processo de formulao e
implementao de polticas visto como um processo, a implementao tambm
aparece como dimenso importante. As vicissitudes da implementao de
polticas so incorporadas anlise. Em sua verso mais normativa, essa
perspectiva prope que o monitoramento e a avaliao das polticas sejam
considerados instrumentos que permitem correes de rota ( Figura 2). As
vicissitudes, obstculos e problemas da implementao esto associadas,
segundo essa perspectiva de anlise, a problemas de natureza variada. Em
primeiro lugar, resultam de aspectos relacionados capacidade institucional dos
agentes implementadores. Em segundo lugar, so gerados por problemas de
natureza poltica na implementao dos programas ou polticas. Em terceiro lugar,
derivam da resistncia e boicotes realizados por grupos ou setores negativamente
afetados pela poltica em muitos casos setores da prpria mquina
administrativa estatal.
Formulao
de polticas
Implementa
o de
polticas
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Retroalimentao/ Monitoramento
Figura 2. A viso do policy cycle como um processo simples e
linear
Essa perspectiva de anlise do policy cycle como um processo representa um
avano em relao viso clssica da questo. No entanto, ela est assentada
em premissas equivocadas. Em primeiro, ela confere um primado excessivo
atividade de formulao, em detrimento das outras dimenses. Embora a questo
da implementao e do monitoramento sejam incorporados anlise, a
formulao vista como uma atividade relativamente no problemtica. Assume-
se que:
! diagnstico que informa a formulao de polticas est essencialmente correto;
! o formulador dispe de todas as informaes necessrias ao desenho das
propostas programticas;
! o formulador dispe de um modelo causal vlido.
Formulao de
polticas
Implementao
de polticas
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7
Esse ltimo aspecto essencial na medida em que toda poltica pblica est
assentada em um modelo causal, freqentemente no explicitado. Esse modelo
causal consiste de hipteses e pressupostos sobre determinados fenmenos
sociais.
5
Exemplificando, as polticas ativas de mercado de trabalho esto
baseadas em um modelo causal a respeito do desemprego e suas manifestaes
especficas para classes de trabalhadores, segundo ocupao, gnero ou idade; a
poltica pblica de combate mortalidade infantil est ancorada em um modelo
causal sobre esse tipo de mortalidade, e sobre o papel de variveis ambientais e
nutricionais, bem como sobre a avaliao de perfis de morbidade que provocam a
mortalidade precoce.
Muitas vezes tais modelos causais no se relacionam ao fenmeno em si veja-
se o exemplo da mortalidade infantil mas em relao ao efeito de determinados
fatores sobre sua reduo. Um bom exemplo sobre esse ltimo aspecto seria a
observao de que o nvel de escolaridade das mes um dos determinantes da
presena ou ausncia do fenmeno mortalidade infantil, e que uma interveno
voltada para as mes teria um impacto em termos de reduo da mortalidade.
Esse tipo de causalidade, denominado por Rossi e Freeman de hiptese de
interveno (intervention hypothesis).
6
Esse tipo de hiptese distinto daquela do modelo causal (causal hipothesis na
terminologia dos autores) na medida em que se relaciona no com a realidade
social tout court mas com os instrumentos de uma possvel interveno sobre a
mesma.
7
Uma mudana provocada por um programa pode, no entanto, no resultar nos
mesmos processos sociais que podem ser observados quando mudanas nas

5 Weiss, Carol, Evaluation, Prentice Hall, 1998.
6 Rossi, P. H. e H. E. Freeman, Evaluation: a systematic approach, Sage, 1993.
7 Nos termos dos autores uma hiptese de interveno uma afirmao que especifica o
relacionamento entre o que deve ser feito no programa e os processos ou determinantes
especificados na hiptese causal do comportamento ou condio a ser melhorado ou alterado
Rossi e Freeman, Evaluation: a systematic approach, op. cit. P. 121.
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variavis causais ou independentes ocorrem naturalmente, ou seja sem
interveno. A interveno em si pode induzir novos comportamentos distintos de
uma situao pr-interveno.
8
Hipteses sobre o impacto efetivo da interveno
( action hipothesis para Freeman e Rossi) so formuladas para dar conta desses
processos que ocorrem durante a implementao.
A viso de implementao proposta nos dois modelos discutidos (clssico e como
processo linear) padece portanto de srios problemas no que se refere aos seus
pressupostos. A adoo da perspectiva onde o policy cycle visto como um
processo simples e linear consagra uma viso top-down da formulao e desenho
dos programas, onde os problemas de implementao so necessariamente
entendidos como desvios de rota.
9
Essa perspectiva de anlise da
implementao pressupe uma viso ingnua e irrealista do funcionamento da
administrao pblica, que aparece como um mecanismo operativo perfeito,
onde seria possvel assegurar a fidelidade da implementao ao desenho
proposto inicialmente. Essa viso hierrquica da burocracia pblica como
correspondente ao ideal weberiano francamente idealizada. Ela est ancorada
em um policy environment caracterizado por informao perfeita, recursos
ilimitados, coordenao perfeita, controle, hierarquia, clareza de objetivos,
enforcement de regras perfeitas e uniformes, linhas nicas de comando e
autoridade, alm de legitimidade poltica e consenso quanto ao programa ou
poltica.

8 Como o caso de um programa de combate discriminao racial entre empregadores, citado
por Rossi e Freeman, que provocou forte polarizao aps ser implementado. Em outras
palavras os indivduos no se comportavam como na situao pr-interveno. A maior
mudana observada em termos comportamentais ocorreu entre certos empregadores que
mostravam-se ainda mais preconceituosos do que antes, embora muitos empregadores
mostraram-se menos preconceituosos. Note-se que a mudana ocorreu no nvel da prpria
populao meta , e no dos agentes implementadores. Essa ltima observao de grande
importncia e frequentemente pouco considerada.
9 Para uma distino entre abordagens top down e bottom up de processos de implementao,
cf. Sabatier, Paul Top down and bottom up approaches to implementation research, Journal of
Public Policy, no. 6, 1986.
Simplificadamente, pode-se afirmar que a abordagem top down centra-se na questo dos
mecanismos de controle sobre os agentes implementadores para que os objetivos da poltica
sejam atingidos. Por sua vez, a abordagem bottom up enfatiza os incentivos que induzem os
agentes implementadores a aderir normativa e operacionalmente aos objetivos da poltica.
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3. A Implementao como Jogo: redes, aprendizado institucional e
stakeholders
No entanto, estudos de situaes concretas revelam um padro muito distinto,
onde prevalece a troca, a negociao e barganha, o dissenso e a contradio
quanto aos objetivos. Ao invs de controle, autoridade e legitimidade verifica-se
ambigidade de objetivos, problemas de coordenao intergovernamental,
recursos limitados e informao escassa.
10
A implementao pode ser melhor
representada como um jogo entre implementadores onde papis so negociados,
os graus de adeso ao programa variam, e os recursos entre atores so objeto de
barganha.
11
A anlise emprica de polticas pblicas revela que os formuladores de poltica
operam em um ambiente carregado de incertezas que se manifestam em vrios
nveis:
! em primeiro lugar, os formuladores de poltica mas tambm os prprios
especialistas e estudiosos - enfrentam grandes limitaes cognitivas sobre os
fenmenos sobre os quais intervm. Tais limitaes derivam, em ltima
instncia, da complexidade dos fenmenos sociais com os quais lidam e das
prprias limitaes dos conhecimentos das disciplinas sociais sobre a
sociedade. Em um nvel mais operacional, tais limitaes so produto dos
constrangimentos de tempo e recursos com que operam os formuladores;
! em segundo lugar, os formuladores de poltica no controlam nem muito
menos tem condies de prever as contingncias que podem afetar o policy
environment no futuro;
12

10 Cf por exemplo Lane, Jan Erik , The Public Sector: concepts, models and approaches, Sage,
1993
11 Bardach, Eugene (1977), The Implementation Game, The MIT Press.
12 As limitaes cognitivas dos agentes que circunscrevem a sua prpria racionalidade foram
exploradas de forma pioneira por James March em vrias contribuies sobre teoria
organizacional. Este ator props o conceito de racionalidade constrangida (bounded rationality)
para designar a limitada racionalidade dos atores sociais. Cf. ara uma discusso desse conceito
com referncia s questes de mudana e reforma institucional cf. March, J e J. Olsen,
Rediscovering Institutions: the organizational basis of politics, The Free Press, 1989.
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! em terceiro lugar, planos ou programas so documentos que delimitam
apenas um conjunto limitado de cursos de ao e decises que os agentes
devem seguir ou tomar. Um amplo espao para o comportamento discricionrio
dos agentes implementadores est aberto. Freqentemente avaliado de forma
negativa pela cultura burocrtica dominante, esse espao o lugar de prticas
inovadoras e criativas;
! em quarto lugar, os formuladores expressam suas preferncias individuais ou
coletivas atravs de programas e polticas, cujo contedo substantivo pode ser
divergente daquele da coletividade. Projetos e programas no podem ser
vistos como um projeto ideal e coletivo mas como experimentao social.
Nessa perspectiva, a viso da esfera poltica tida como essencialmente
negativa. Durante a implementao, para o formulador, as influncias polticas
supostamente minam a racionalidade tcnica dos planos e programas.
Contribuies recentes em torno da questo da implementao enfatizam os
elementos de aprendizagem
13
, evoluo,
14
adaptao e da implementao como
deciso poltica.
15
Outro elemento central dessas contribuies, a consolidao da idia de que
necessrio se ter uma viso estratgica dos problemas de implementao
incorporando questes crticas como a viabilidade poltica de polticas e os
problemas de coordenao interorganizacional.
O que comum a essas contribuies a recusa noo de implementao
como uma etapa subsequente formulao esta ltima entendida como uma
instncia racional e compreensiva. A implementao entendida como processo
autnomo onde decises cruciais so tomadas e no s implementadas.
Conflitos interjurisdicionais entre rgos e intituies, brechas e ambigidades

13 Pressman , J. e H. Wildavsky , Implementation. Berkeley, University of California Press, 1984.
14 Majone , Giandomenico e A. Wildavsky Implementation as evolution, in Howard Freeman (org)
Policy Studies Review Annual, 1978, Sage.
15 Lindblom, Charles, The policy-making process, Prentice Hall, 1980.
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legais, omisses de normas operacionais, alm de outros fatores, permitem que
os executores de poltica tomem decises relevantes para o sucesso da poltica.
Em algumas burocracias especficas como o caso daqueles agentes que
Lipsky
16
denominou street level bureaucrats: fiscais, agentes de trnsito, mdicos
e enfermeiros nas unidades bsicas de sade, funcionrios administrativos nos
balces de atendimento da previdncia social etc. o espao de discrio do
agente executor muito grande, e o implementador toma as decises cruciais de
uma poltica setorial, a tal ponto que a adeso normativa do implementador de
decises varivel decisiva do seu sucesso.
A implementao, portanto, cria polticas: a implementao de polticas
constantemente orienta novas polticas
17
. Como a implementao implica em
tomada de decises, ela prpria se constitui em fonte de informaes para a
formulao de polticas. A prtica de anlise de programas de governo revela que
apenas em rarssimos casos os formuladores de poltica decidem ex nihilo. As
decises na maioria das polticas setoriais constituem apenas inovaes em
relao a polticas existentes ou manuteno de polticas existentes realizando-se
ajustes incrementais de metas, recursos e prazos de execuo.
Nesse sentido a idia da avaliao como instrumento de correo de rota deve ser
substituda pela noo de avaliao como policy learning: o aprendizado na
implementao de uma poltica pblica. A prpria idia da rota como trajetria
pr-concebida deve dar lugar constante reformulao no limite a reverso ou
substituio da poltica. A implementao e avaliao de polticas devem ser
entendidas como testes de modelos causais sujeitos corroborao ou ao
abandono.
Essa viso da implementao como correo de rota est fundada em uma
analogia pouco consistente entre a manufatura e as polticas pblicas. Na

16 Lipsky, Michael , Street Level Bureaucrats, Russel Sage, 1980
17 Lindblom, Charles, The policy-making process, op. cit.
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12
manufatura h uma clara diviso de trabalho entre as tarefas de concepo
(trabalho intelectual) e a execuo ( trabalho manual) de um produto.
18
Uma
poltica pblica no entanto deve ser vista como engenharia social. O policy cicle
deve ser visto como um campo estratgico no qual observa-se uma relativa
indistino entre no s os implementadores e os formuladores, mas tambm a
populao meta de uma programa. Na realidade, a forma de uso ou consumo dos
produtos da poltica altera a poltica e semelhana do que se afirmou em
relao aos implementadores cria polticas.
Vrios conceitos tem sido propostos para capturar esse campo estratgico: a idia
de redes de implementao, de estruturas de implementao
19
, etc. O conceito de
redes de implementao particularmente apropriado para capturar o fato de que
as polticas pblicas so implementadas fundamentalmente atravs de redes de
agentes pblicos e, cada vez mais frequentemente, tambm por agentes no -
governamentais.
20
A implementao quase nunca est a cargo de um agente
apenas e no ocorre no mbito de uma organizao apenas mas de um campo
interorganizacional.
Em suma, a viso da implementao como aprendizado empiricamente mais
consistente do que as outras perspectivas discutidas anteriormente alm de ser
normativamente mais persuasiva.
Contribuies recentes da literatura tm enfatizado tambm a dimenso poltica do
processo de implementao em uma perspectiva realista e positiva e no negativa
e utpica. A estratgia tecnocrtica de se eliminar ou insular a poltica pblica do
jogo poltico mais amplo tem efetivamente se mostrado irrealista e pouco

18 Mesmo essa viso est sujeita a crticas as quais no podem ser desenvolvidas aqui por
razes de espao.
19 Hjern, B. and D. Porter, Implementation structures : a new unit for administrative analysis,
Organizational Studies, 2, 1981.
20 Um conceito correlato de grande interesse na literatura organizacional contempornea o de
campo interorganizacional .Cf. Chisholm, D. Coordination without Hierarchy: informal structures
in multiorganizational fields, University of California Press, 1989.
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democrtica. Irrealista porque toda ao ou interveno governamental atravs
de programas e projetos constitutivamente poltica: ela distribui custos e
benefcios, utiliza recursos coletivos e formulada por autoridades pblicas. Por
outro lado, a estratgia de insulamento pressupe que as burocracias
governamentais so desinteressadas e racionais, e portanto portadoras do
interesse coletivo, enquanto que o jogo poltico caracterizar-se-a por
particularismos e corporativismo. Essa estratgia tambm parece pouco
democrtica porque restringe a participao, a informao e o controle social.
Ao se reconhecer o jogo poltico como essencial vida democrtica e fundamental
para o controle social da ao do governo, contribuies recentes tem enfatizado
a importncia de se incorporar os stakeholders - grupos envolvidos pelas polticas
e nela interessados - ao processo de formulao e implementao de polticas.
Nesse sentido, tem-se revelado fundamental os mecanismos de ownership da
poltica por setores estratgicos e que lhes dem sustentao poltica e
legitimidade.
21
O desenho estratgico das polticas deve incluir a identificao dos atores que do
sustentao poltica e mecanismos de concertao e negociao entre tais
atores. Sem tais atores, polticas pblicas de carter redistributivo, como os
programas na rea social, tendem a se sustentar apenas na adeso fortuita e
muitas vezes oportunista de setores das burocracias especializadas, o que lhes
confere pouca legitimidade social e baixa sustentabilidade.
O policy cycle nessa perspectiva (Figura 3), no pode ser concebido de forma
simples e linear, nem pode, por definio, possuir um ponto de partida claramente
definido. Ele melhor representado por redes complexas de formuladores,
implementadores, stakeholders e beneficirios que do sustentao a poltica; e

21 Sabatier foi um dos autores que introduziu a nova linguagem da poltica pblica, onde so
centrais os conceitos de advocacy coalitions e stakeholders. Cf. Sabatier, Paul e Jenkins-
smith, H.C. eds. Policy change and learning : an a dvocacy coalition approach, Westview Press,
1993.
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14
por ns crticos. Esses ns ou elos crticos representam os pontos no tempo
onde questes referidas ao processo de sustentao poltica dos programas, de
coordenao interinstitucional e de capacidade de mobilizar recursos institutionais
se conjugam. Nesse momento de conjugao se produz uma espcie de crise,
concretizada no processo de tomada de uma deciso crtica por uma ator
estratgico, cujo desenlace impele o programa em uma direo nova.
Ns crticos
Rede de Implementadores
Formuladores, Stakeholders
e Beneficirios
Figura 3. O policy cycle como aprendizado
Esse momento de crise representa um momento de aprendizado na dinmica do
programa.
Deve-se destacar a importncia dos mecanismos de coordenao interinstitucional
para a implementao de polticas pblicas em ambientes institucionais
democrticos, descentralizados e com um mix fortemente diferenciado de agentes
A implementao
como jogo
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implementadores. Vale ressaltar que, em um plano mais geral, esses traos
distintivos caracterizam o contexto de ps-reforma do estado no formato em esta
ltima vem sendo implementada em muitos pases.
A implementao passa a estar fortemente imbricada em estruturas de
governana (governance). Governana entendida enquanto regras do jogo e
arranjos institucionais que do sustentao cooperao, coordenao e a
negociao.
Se as duas vises mais tradicionais do policy cycle mostravam-se pouco
consistentes em termos de representao adequada de processos empricos, em
casos em que as polticas pblicas so formuladas e implementadas ocorrem em
ambientes marcados por transformaes estruturais no sentido do que poder-se-a
denominar sua horizontalizao , tais vises revelam-se profundamente
deficientes.
Quando o policy cycle ocorre em um ambiente organizacional em que agentes de
mercado, atores estatais, e instituies no-governamentais interagem fortemente
as noes de hierarquia e controle fazem pouco sentido. Elas do lugar
negociao, barganha e troca enquanto princpios organizadores da
implementao.
22
E mais que isso da prpria formulao de polticas.
Em contextos democrticos em que instncias de controle atravs do parlamento
e rgos auxiliares se fortalecem, e nos quais novos mecanismos de participao
e controle social so criados, as noes de um ncleo racional formulador de
propostas a serem implementadas do lugar a mecanismos de deliberao,
engenharia social e aprendizagem coletiva.

22 Powell, Walter 1990 "Neither market nor hierarchy: Network forms of organization." In B. M.
Staw and L. L. Cummings (eds.), Research in Organizational Behavior, 12. JAI Press.
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A viso de implementao enquanto aprendizado e articulada em uma rede
agentes constitui um quadro de referncias que permite uma representao mais
consistente dos mecanismos de implementao de polticas, particularmente em
contextos com essas caractersticas.
O desenho de estruturas de incentivo que promovam arranjos cooperativos em
redes de implementao representa um das tarefas centrais para a reforma do
estado.
, portanto, essa viso do processo de implementao e da avaliao como parte
constitutiva do policy cycle que deve informar as reflexes sobre os determinantes
centrais da interveno estatal e que devem ser considerados numa estratgia
metodolgica de avaliao dirigida ao gestor de programas sociais no Brasil.
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