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PROGRAMA DELNET
DE APOYO AL DESARROLLO LOCAL

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El riesgo de desastres: origen,
evaluacin, reduccin y
prevencin en el marco del
desarrollo local sostenible

Curso de Reduccin del Riesgo de Desastres y
Desarrollo Local Sostenible

Centro Internacional de Formacin de la OIT

Desarrollado en el marco de la Estrategia Internacional para la
Reduccin de Desastres de las Naciones Unidas

UD 2

UNIDADES
DIDCTICAS

UD2

UD2 | Curso de formacin en Reduccin del Riesgo de Desastres y Desarrollo Local Sostenible

2 Copyright 2013 Centro Internacional de Formacin de la OIT

ADVERTENCIA
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres
es una de las preocupaciones de nuestra Organizacin. Sin embargo, su utilizacin en nuestro idioma
plantea soluciones muy variadas, sobre las que los lingistas an no han conseguido un acuerdo. En
este sentido y con el fin de evitar la sobrecarga grfica que supondra utilizar en espaol o/a para
marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por utilizar el clsico masculino genrico,
considerando que todas las menciones en tal gnero representan siempre a todos, hombres y mujeres,
abarcando claramente ambos sexos.

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NDICE

Prefacio

Introduccin

1. Entendiendo el riesgo de desastres

1.1. Generalidades
1.2. El riesgo de desastre: una relacin invidisible de factores econmicos, sociales,
ambientales e histricos.
1.3. Las amenazas y tipos de amenazas
1.3.1. Qu son las amenazas?
1.3.2. Tipologa de amenazas
1.4. La vulnerabilidad y los factores de vulnerabilidad
1.4.1. Qu es la vulnerabilidad?
1.4.2. Progresin de la vulnerabilidad
1.5. El riesgo y su gestin
1.5.1. La gestin del riesgo
1.6. La gestin de riesgo y su relacin con el desarrollo
1.6.1. La gestin del riesgo y el territorio
1.6.2. El vnculo con el desarrollo sostenible

2. La evaluacin del riesgo de desastres

2.1. La evaluacin del riesgo en el marco del desarrollo sostenible
2.2. Introduccin a la evaluacin del riesgo de desastres
2.3. Tcnicas, herramientas y fundamentos en un proceso de anlisis del riesgo
2.4. Anlisis y conocimiento del territorio
2.5. Anlisis de las amenazas
2.5.1. Distribucin espacial de las amenazas
2.5.2. Los pasos principales del anlisis de amenazas
2.6. Anlisis de las vulnerabilidades
2.6.1. Las tareas y los pasos ms importantes del anlisis de la vulnerabilidad
2.7 Anlisis de la capacidad: los principales aspectos a considerar en el proceso

3. Casos prcticos

Caso 1: Gestionar riesgos y desastres: algunos elementos prcticos y concretos para un
desarrollo sostenible. Experiencia en el oriente guatemalteco

Caso 2: Evaluacin de la vulnerabilidad fsica y funcional de poblaciones en el rea de
influencia del volcn Galeras, en el Departamento de Nario Repblica de
Colombia

4. Bibliografa general

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PREFACIO

La reduccin del riesgo de desastres como prctica del desarrollo local
sostenible

La reduccin del riesgo de desastres es un proceso permanente de anlisis, planificacin, toma de
decisiones e implementacin de acciones destinadas a corregir las vulnerabilidades acumuladas a lo
largo de los procesos de desarrollo y a mitigar, prevenir y, en el mejor de los casos, evitar que los
efectos de un fenmeno potencialmente destructor ocasionen daos o trastornos severos en la vida
de las personas, los medios de subsistencia y los ecosistemas de los territorios. Se relaciona con
medidas que deben ser asumidas e implementadas por el conjunto de la sociedad en los diferentes
momentos, espacios y dimensiones del desarrollo.

El impacto negativo de un evento destructor est relacionado con la susceptibilidad de una
determinada comunidad a sufrir daos ante la ocurrencia de uno o varios fenmenos fsicos
potencialmente destructores, como por ejemplo: huracanes, terremotos, maremotos, inundaciones,
incendios, deforestacin, contaminacin, etc. Esta predisposicin est relacionada con nuestra
convivencia con el entorno y con los vacos y daos que generamos al implementar
transformaciones en el ambiente fsico y natural que merman las potencialidades y la resiliencia de
las sociedades y de los ecosistemas de los que dependemos para nuestra subsistencia. En otras
palabras, las vulnerabilidades de un territorio son producto de prcticas culturales, sociales,
econmicas, productivas, ambientales y de decisiones polticas errneas o debilidades
administrativas e institucionales que promovemos a travs de nuestros patrones de desarrollo.

La reduccin y gestin del riesgo de desastres no debe, por tanto, entenderse como una actividad
puntual que obedece a acciones aisladas o coyunturales, sino como un componente que se integra
horizontalmente en todas las actividades de un territorio: es parte del proceso de desarrollo y de la
planificacin estratgica del mismo. Si se quiere alcanzar la sostenibilidad y el desarrollo armnico
de un territorio, la reduccin del riesgo de desastres debe integrar acciones destinadas a identificar y
reducir los riesgos acumulados a lo largo del tiempo y, en la medida de lo posible, a evitar la
generacin de nuevos. En este sentido, se hace necesario trabajar en la bsqueda de soluciones
permanentes a las causas estructurales generadoras del riesgo y no slo a los efectos negativos de
los desastres, provocando un cambio en lo que ha sido hasta ahora el enfoque predominante.

De este modo, el Programa Delnet del Centro Internacional de Formacin de la OIT enfoca la
gestin del desarrollo local y de la reduccin del riesgo desde la perspectiva integrada de la
sostenibilidad y de la utilizacin de los recursos endgenos de los territorios. Efectivamente, en los
procesos de desarrollo, las principales herramientas con que cuenta una comunidad son las propias
habilidades y fortalezas.

Autoridades locales y actores socio-econmicos poseen valiosos conocimientos sobre el territorio y,
en muchos casos, conciencia sobre los factores que generan el riesgo y limitan el desarrollo. Sus
capacidades deben ser potenciadas y fortalecidas puesto que resultan esenciales para garantizar el
desarrollo sostenible y una mejor convivencia entre la sociedad y el ambiente. Por lo anterior,
consideramos necesario integrar en el proceso de formacin para la reduccin del riesgo de
desastres, aspectos concernientes al desarrollo local sostenible, la planificacin estratgica del
territorio, el uso adecuado de los recursos locales, la participacin de los actores clave del desarrollo
(pblicos y privados), los preparativos en caso de desastres, la reconstruccin posdesastre, as como
aspectos integrales de la gestin del riesgo con el fin de garantizar sistemas futuros ms sostenibles
y holsticos de desarrollo local.

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INTRODUCCIN

La primera Unidad Didctica nos introduce al tema del riesgo de desastres, sus causas, efectos,
relacin con el desarrollo, conocimiento y prevencin del mismo. Sin embrago, debemos estar
concientes que las capacidades personales e institucionales en materia de desarrollo local y
reduccin del riesgo de desastres en el territorio, no se adquieren nicamente a travs de un curso
de formacin. Se trata de un proceso permanente de aprendizaje, basado en las experiencias, el
quehacer cotidiano y la generacin de teora y desarrollo de nuevos conocimientos que deben ser
llevados a la prctica, evaluados y fortalecidos para retroalimentar procesos futuros en funcin de
mejorar la calidad de vida en nuestros territorios.

Basada en esta reflexin la Unidad Didctica pretende constituirse en una herramienta de trabajo
para los usuarios, como punto de partida para seguir profundizando en el conocimiento sobre los
temas que se abordan a lo largo de los captulos y ejemplos desde una perspectiva integral de
reduccin del riesgo de desastres en el territorio en el marco del desarrollo local.

En el primer captulo, abordaremos los conceptos bsicos relativos al riesgo de desastres, su
origen y naturaleza, y las relaciones entre los factores que lo producen o reducen, para comprender
que los desastres son consecuencia del modelo de desarrollo y del riesgo resultante, que no es
manejado adecuadamente. Desarrollaremos los elementos componentes del riesgo amenazas,
vulnerabilidades y capacidades para de esta forma fortalecer la comprensin de su dinmica y
abordaje.

En el segundo captulo, estudiaremos los principales componentes de la evaluacin y el anlisis
del riesgo de desastres (anlisis del territorio, de las amenazas y vulnerabilidades, as como la
evaluacin del riesgo) como herramienta territorial y como base de toda estrategia de planificacin
que pretende definir acciones y desarrollar procesos destinados a la reduccin y prevencin de
daos originados por fenmenos fsicos extremos.

Por ltimo, como en todas las Unidades Didcticas, presentamos casos prcticos relacionados con
los temas y conceptos que se desarrollan. Una vez concluida la lectura y consultada la literatura
recomendada, sugerimos realizar el ejercicio de evaluacin que le permitir implementar la teora y
el aprendizaje adquiridos a lo largo de la lectura y del intercambio con los tutores.

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En esta Unidad Didctica, se establecen como objetivos el que Ud. sea capaz de:
Conocer y comprender porqu se producen los desastres, qu significa riesgo de desastres y
cules son los factores que lo generan.
Conocer las tendencias actuales sobre la evolucin de los desastres, las amenazas, las
vulnerabilidades y la disposicin de la organizacin institucional frente a los mismos, con el fin
de poder analizar y planificar ms precisamente las formas de enfrentarlos.
Manejar y asimilar las implicaciones e interacciones que existen entre las amenazas y las
vulnerabilidades, as como los factores humanos que inciden en el incremento o reduccin del
riesgo de desastres.
Adquirir los conocimientos bsicos para llevar adelante el proceso de anlisis y evaluacin del
riesgo como factor clave para la toma de decisiones, la planificacin, el diseo de estrategias y la
implementacin de acciones en el territorio.

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ENTENDIENDO EL RIESGO DE
DESASTRES

1

1.1 Generalidades

El grado de conocimiento del riesgo de desastre depende en gran medida de la cantidad y calidad de
la informacin disponible y de las distintas maneras en que las personas perciben el riesgo. La gente
es ms vulnerable cuando no tiene conciencia ni conocimiento de las amenazas y vulnerabilidades
que ponen en peligro su vida y sus bienes. La percepcin del riesgo vara segn la sensibilidad de
cada persona y de la realidad social, cultural, poltica, ambiental y econmica en la cual se desarrolla.
Tener conocimiento de las amenazas y de la vulnerabilidad, as como el disponer de informacin
precisa y oportuna al respecto, puede influir en esta percepcin
1
.

El anlisis particular de la percepcin del riesgo de desastres est relacionado directamente con el
conocimiento, las experiencias, reacciones y conductas humanas, guiadas por interpretaciones
subjetivas de la realidad. Los riesgos de desastres son esquemas tericos estimados o construidos
que pueden ser tanto anticipados como cuantificados.

La conceptualizacin frecuentemente utilizada de riesgos objetivos versus riesgos subjetivos, se
refiere a diferentes mtodos de evaluacin de los riesgos, basndose la evaluacin objetiva en datos
estadsticos disponibles y en clculos matemticos, mientras que el riesgo subjetivo est
relacionado con juicios intuitivos
2
.

El uso de la informacin es, por lo tanto, fundamental para el conocimiento del riesgo. No slo se
trata de un esquema de estmulo respuesta, sino que entra en juego cmo las personas perciben,
comprenden el mundo que habitan, asimilan la informacin obtenida, la incorporan en la vida
cotidiana y en la construccin de su identidad con base al criterio de utilidad.

Si pasamos revista a los acontecimientos de los ltimos aos, sorprende constatar cuantos desastres
podran haberse evitado con una mejor informacin y comunicacin para decenas de miles de
personas. Un ejemplo es el desastre generado por el tsunami en el Ocano ndico, en diciembre del
2004, el cual afect vidas humanas, viviendas, ecosistemas y medios de subsistencia. Los cientficos
de toda la regin disponan de tecnologa para registrar el violento maremoto frente a las costas de
Sumatra, pero carecan de medios para informar sobre lo que sucedera o lo que haba que hacer.
Ahora bien, iniciativas oficiosas dieron resultado, all donde fallaron las alertas oficiales: el 26 de
diciembre, por la maana temprano, Vijayakumar Gunasekaran, residente en Singapur, escuch en
la radio la noticia del impacto devastador del tsunami; entonces, advirti por telfono a sus
familiares de Nallavadu, en la costa oriental de la India, lo que permiti evacuar y poner a salvo a
los 3.630 vecinos de esa localidad
3
.

1
Adaptado de EIRD, Vivir con el riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reduccin de desastres, Ginebra, Suiza, 2004.
2
Centro de Investigacin del Riesgo de Estocolmo, La percepcin del riesgo, Estocolmo, Suecia, 1994.
3
Federacin Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja, Informe mundial sobre desastres, 2005.

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EJEMPLOS
Caso: La radiacin como resultado de un accidente nuclear
Un ejemplo de percepcin de riesgo entre expertos y personas
4

El accidente nuclear ms importante a la fecha ocurri en la planta de Chernbil en 1986, suceso
que ha tenido amplios efectos en la percepcin pblica del riesgo. El accidente tuvo un potencial
catastrfico con respecto a poblaciones en riesgo, incluyendo a un nmero de vctimas mortales
inmediatas, y a sus consecuencias internacionales. Adems, la gente fue involuntariamente
expuesta a la radiacin y a la precipitacin radiactiva. Los individuos sintieron que tenan muy
poco control sobre el evento o sobre sus consecuencias. La energa nuclear es tambin una
tecnologa bastante nueva e indudablemente su funcionamiento es poco conocido para quienes no
son expertos. Los detalles sobre los efectos en la salud causados por la radiacin son desconocidos
para el pblico en general y, hasta cierto punto, inciertos para la ciencia. Antes del evento haba
una considerable controversia respecto a las posibilidades y consecuencias de accidentes nucleares
de envergadura. Existe una arraigada creencia sobre la asociacin entre radiacin ionizante y
cnceres futuros y el temor a las enfermedades cancerosas est generalizado.

Ocurri sin advertencia previa y el impacto internacional fue inesperado. El dao inmediato y la
amenaza potencial a largo plazo para la salud fueron ms irreversibles que los efectos a corto
plazo. Adems, aun despus de ocho aos, el evento no haba alcanzado todava su punto de
inflexin, que es el momento en el cual la vida retorna a la normalidad, es decir, a las condiciones
pre-accidente de las reas afectadas de la Confederacin de Estados Independientes.

No hubo beneficios resultantes, solamente enormes perjuicios. La confianza fue, en general,
lesionada debido a la demora de la informacin sobre la ocurrencia y el desarrollo del accidente.
Los medios cubrieron el evento extensamente y, debido a la demora en la llegada de informacin
genuina y fiable, se esparcieron rumores perjudiciales que fueron transmitidos al pblico. Los
efectos sobre la salud y las consecuencias para los nios fueron discutidos en exceso y se
mostraron vvidas escenas emotivas, de supuestas vctimas.

1.2 El riesgo de desastre: una relacin indivisible de factores
econmicos, sociales, ambientales e histricos
5

Como indicamos en la UD 1, Captulo 3, el riesgo de desastre es la probabilidad de ocurrencia de un
evento fsico potencialmente destructivo capaz de ocasionar daos con consecuencias para la sociedad. Se manifiesta por
la prdida probable de vidas humanas y de bienes sociales y la probabilidad de prdidas y deterioro de los medios de
subsistencia, de la actividad econmica y del medio ambiente de un territorio.

El riesgo de desastre es un proceso social caracterizado por la coincidencia, en un mismo tiempo y
territorio, de eventos fsicos potencialmente peligrosos y elementos socioeconmicos
expuestos a estos fenmenos, en una condicin de vulnerabilidad, y con determinadas
capacidades de respuesta y resilencia. Por tanto, en la existencia y en la dimensin del riesgo
actan fuerzas derivadas de la sociedad y la naturaleza. Estos elementos son dinmicos y sufren
mltiples variaciones continuamente. A veces los cambios son graudales, paulatinos o pausados y a
veces son abruptos y repentinos.

4
Centro de Investigacin del Riesgo de Estocolmo, La percepcin del riesgo, Estocolmo, Suecia, 1994.
5
El cuadro conceptual de base de este captulo est adaptado de Narvez, Lavell, & Prez Ortega. La gestin del riesgo de desastres: un
enfoque basado en procesos. 2009

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La adecuada comprensin de los factores que componen el riesgo es la base fundamental para su
gestin:

Los eventos fsicos o amenazas son el peligro latente que representa la probable
manifestacin de uno o varios fenmenos fsicos de origen natural, socionatural o
atropognico, que puede producir efectos adversos en las personas, en los ecosistemas, en la
produccin, en la infraestructura, en los bienes y en los servicios. Representa el factor fsico del
riesgo, externo al elemento o grupo expuesto.
La vulnerabilidad se refiere a la predisposicin o susceptibilidad fsica, econmica, poltica,
social y ambiental de una comunidad a ser afectada o sufrir efectos adversos cuando una
amenaza se manifiesta. Los factores de vulnerabilidad tambin dificultan la recuperacin
despus de desastre. Representa el factor interno del riesgo.
Las capacidades se refieren a los medios por los cuales las personas u organizaciones utilizan
sus habilidades y los recursos disponibles para hacer frente al impacto de un desastre. Una de
las ms importantes capacidades a nivel local es la resiliencia. sta se refiere a la capacidad de
un sistema, comunidad o sociedad para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de
mantener un nivel adecuado de su estructura de funcionamiento ante el caso de amenaza.

Como se dijo anteriormente, el riesgo de desastre tiene la funcin de relacionar las amenazas,
vulnerabilidades y capacidades. Se considera que est estrechamente relacionado con la realidad de
cada sociedad, ya que el nivel de riesgo y los medios para enfrentarlo dependen de sus
circunstancias, capacidades y recursos. Los enfoques ms modernos consideran que el riesgo es el
resultado de una construccin social, en la cual, las condiciones fsicas de la naturaleza no son las
ms decisivas. De acuerdo con esta nocin, el medio ambiente en el cual se establece una sociedad
presenta una serie de fenmenos fsicos generados por la naturaleza, cuya transformacin en
verdaderas amenazas para la poblacin est determinada por la accin humana. Como ya afirmamos
en la UD 1, la manifestacin de un evento fsico aislado no constituye un desastre, por tanto la
condicin de amenaza est dada por la presencia de elementos sociales y no por las condiciones
naturales.

En el siguiente cuadro presentaremos el enfoque de la construccin de riesgo conocido como
modelo presin-liberacin (PAR por su acrnimo en ingls). La representacin grfica del
modelo es de mucha ayuda para comprender la construcin social del riesgo y las relaciones entre
los fenmenos fsicos y sociales.

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Una mirada ms atenta sobre la naturaleza de las amenazas y los conceptos de vulnerabilidad y
capacidad permite comprender mejor los desafios involucrados en la reduccin de riesgo de
desastres.

El reconocimiento de la vulnerabilidad como elemento fundamental de la produccin de riesgo fue
acompaado por un creciente inters en el aumento de las habilidades y conocimientos de las
personas para hacer frente a los efectos destructivos de los fenmenos fsicos Esto permite concluir
que las capacidades pueden disminuir el grado de vulnerabilidad y el potencial de daos
6
.

EJEMPLO
El riesgo de desastre por deslizamiento en un territorio depende de dos factores:
La masa de tierra que pueda desprenderse (amenaza) como consecuencia de lluvias extremas
que producen sobresaturacin de agua en el suelo -en reas de fuerte pendiente y actividad
ssmica- que propician el movimiento de la masa.

Causas
de fondo
Presiones
dinmicas

Condiciones
inseguras
1 2 3

Amenazas fsicas
Progresin de la Vulnerabilidad
RIESGO
Acceso limitado a:
Poder
Estructuras
Recursos
Sistemas polticos
Sistemas
econmicos

Falta de:
Instituciones Locales
Formacin
Habilidades tcnicas
apropriadas
Inveresiones locales
Transparencia
Liberdad de empresa

Macro Fuerzas:
Rpido crecimiento de la
poblacin
Urbanizacin rpida
Gastos militares
Programas de
pagos de deuda
Deforestacin
Prdida de suelos

Ambiente fsico frgil:
Localizaciones
peligrosas (exposicin)
Predios e infraestructura
fsica sin proteccin

Economa local frgil:
Economas de subsistencia
no resilientes
Bajos niveles de rendimiento

Sociedad vulnerable:
Grupos especiales de
poblacin en riesgo
Falta de preparacin para la
respuesta
Prevalencia de enfermedades
endmicas

Sismos
Inundaciones
Deslizamientos
Erupciones volcnicas
Sequas
Huracanes
Vientos fuertes
Contaminacin
Amenazas biolgicas

DESASTRE
Adaptado de Modelo de Presin y liberacin de los desastres, Blaikie, P. et al. (1996)

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Las caractersticas y susceptibilidades del
asentamiento (vulnerabilidad) a ser afectado por el
fenmeno: poblacin concentrada y localizada en
un reas inseguras, ausencia de medidas de
proteccin, informacin inapropiada de las
amenazas, falta de acciones preventivas que deben
adoptarse en caso de un evento de esta naturaleza
y las posibilidades de recuperarse posterior, entre
otros.
Foto: deslizamiento en Santa Tecla, Repblica del
Salvador, asociado al terremoto de 2001, fuente:
http://www.laciudadviva.org/blogs/?p=9931

La construccin del riesgo
La condicin de vulnerabilidad de un grupo humano puede dar lugar a nuevos riesgos, los cuales, a
su vez, generan nuevas vulnerabilidades y, en consecuencia, nuevas posibilidades de desastre. Esta
relacin de construccin del riesgo de desastres se evidencia claramente en las ciudades
latinoamericanas. Un ejemplo son las ciudades capitales, donde los gobiernos centrales y
municipales han hecho inversiones para reducir el riesgo existente en asentamientos humanos
ubicados en sitios de multiamenazas. El problema radica precisamente en cmo se orientan las
acciones de reduccin, sin articular condiciones de organizacin social, pobreza, salud, servicios
urbanos, contaminacin ambiental, ordenanzas municipales, reubicacin y reordenamiento del
territorio afectado.
Un ejemplo concreto es la reubicacin de asentamientos humanos situados en zonas de riesgo o
tras haber sido afectados por un evento destructor. La reubicacin, en muchas ocasiones, responde
a necesidades coyunturales originadas por presiones polticas, quedando ausente un verdadero plan
de ordenamiento y planificacin urbana con visin de sostenibilidad donde se establezca y se
respete la reinsercin de la poblacin en un nuevo entorno en funcin de sus actividades
econmicas, organizacin social y prcticas culturales. Por otra parte, generalmente los espacios
desocupados no estn concebidos para ser utilizados como reas de proteccin o conservacin,
predominando ineficientes mecanismos de coordinacin interinstitucional, controles municipales y
mecanismos de prevencin. Esta situacin conlleva a nuevas invasiones u ocupaciones por nuevos
sectores desfavorecidos, lo cual genera un nuevo ciclo insostenible y de construccin permanente
del riesgo.

En resumen, los factores de vulnerabilidad de las comunidades, actividades humanas o ecosistemas
existentes son determinantes para que uno o varios eventos o fenmenos fsicos sean considerados
peligrosos para la sociedad. Un fenmeno fsico ser o no considerado una amenaza constante de
acuerdo a la probabilidad de su ocurrencia en contextos, no solo de exposicin sino de fragilidad,
de los elementos humanos y sociales. La constitucin de un desastre depender fundamentalmente
del nivel de vulnerabilidad econmica, social y ambiental, as como de la dimensin concreta del
fenmeno producido.

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1.3 Las amenazas y tipos de amenazas

1.3.1 Qu son las amenazas?

Amenaza es el peligro latente que representa la manifestacin probable de uno o varios
fenmenos fsicos de origen natural, socionatural o atropognico, lo que podra tener efectos
adversos en las personas, los ecosistemas, la produccin, la infraestructura de bienes y servicios.
Representa el factor de riesgo fsico, externo al elemento o grupo expuesto

Las amenazas pueden ser individuales, secuenciales o combinadas en su origen y efectos. Cada una
de ellas se caracteriza por su localizacin, dimensin o intensidad, frecuencia y probabilidad con
que se manifiesta. Un lugar donde convergen varios tipos de amenazas suele ser designado
"escenario multiamenaza".

Una clasificacin ms desagregada incluye una tipologa que considera cuatro categoras bsicas de
amenaza:

Amenazas fsicas: son aquellas cuya fuente de peligro se encuentra en la naturaleza.
Principalmente se trata de la dinmica geolgica (sismos y volcanes); lluvias intensas,
desbordamientos, deslizamientos de tierra y otros.

Amenazas socionaturales: donde las acciones humanas acrecientan el potencial de peligro
de los fenmenos naturales y son ms determinantes en la magnitud de los impactos. Estas
amenazas acrecientan las sequas, los deslizamientos, los incendios forestales, etc.

Amenazas antropognicas: pueden ser clasificadas en contaminantes antropognicas: estas
amenazas estn relacionadas principalmente con procesos de contaminacin por derrames,
dispersin o emisin de substancias qumicas txicas en tierra y agua, como el petrleo,
pesticidas, gases txicos producto de combustin, clorofluorocarbonos y la contaminacin
nuclear, as como los procesos para la eliminacin o almacenamiento de residuos lquidos y
slidos. Y en amenazas antropognicas tecnolgicas: producto de las actividades humanas
que incluyen elementos industriales (derrames, explosiones), contaminantes y tecnolgias.

La mayora de las amenazas naturales no se pueden evitar pero s se pueden conocer y estudiar su
comportamiento histrico y territorial. La ciencia -desde un enfoque interdisciplinario- sigue
avanzando y aportando conocimiento sobre la naturaleza y sus condiciones, principalmente las de
origen fsico natural. Los estudios se han orientado en el aporte de mtodos y herramientas de
anlisis cuantitativo y cualitativo que permiten comprender y plasmar proyecciones, modelos y
escenarios donde stas inciden. En ese sentido, es importante destacar que el trabajo cientfico ha
logrado constatar que muchos fenmenos naturales se han intensificado a consecuencia de las
actividades humanas en este ltimo tiempo. Los efectos voltiles del cambio climtico en el caso de
la recurrencia e intensidad de los huracanes en el Gran Caribe, son un ejemplo de ello.

EJEMPLO
Los costos humanitarios del cambio climtico

Este documento, publicado por el Feinstein International Center y disponible en ingls, nos
presenta la evolucin de las amenazas y su afectacin a la poblacin como consecuencia del
cambio climtico.

Es precisamente la informacin cientfico-tcnica el insumo y la punta de lanza para que los actores
involucrados en la problemtica de riesgo y las autoridades competentes dispongan de informacin
vlida y actualizada.

Un requerimiento necesario en cualquier sociedad es relacionar el aporte de la ciencia con el
conocimiento y la experiencia emprica popular. Estas ltimas estn plasmadas en valores,

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percepciones socio-culturales y vivencias que los diferentes grupos poblacionales y pueblos
originarios van acumulando de generacin en generacin. Esta relacin de conocimiento constituye
una riqueza de informacin y un punto de partida basado en experiencias generalmente exitosas y
validadas.

1.3.2 Tipologa de amenazas
7

Amenazas de origen natural

Las amenazas de origen natural son aquellas que forman parte de procesos de la dinmica
terrestre y que tienen lugar en la biosfera de nuestro planeta, que en caso de materializarse,
pueden transformarse en un evento perjudicial y destructor. Fenmenos naturales
amenazantes que pueden variar en magnitud o intensidad, frecuencia, duracin, extensin,
velocidad de impacto, dispersin espacial y temporal. Se pueden clasificar por su origen en:
hidrometeorolgicas, geolgicas o biolgicas.
Hidrometeorolgicas, son aquellas de origen atmosfrico, hidrolgico u oceanogrfico que
dependen de la temperatura, precipitaciones, comportamiento hidrulico de cuerpos de agua y
de la evapotranspiracin, entre otros aspectos. Comprenden ciclones tropicales, granizadas,
heladas, sequas, inundaciones, olas de calor o de fro, trombas marinas, avalanchas de nieve y
hielo, tormentas de arena o polvo, desertificacin, etc.
Geolgicas, son aquellas que se refieren a procesos terrestres internos (endgenos) o de origen
tectnico, tales como terremotos, tsunamis, actividad de fallas geolgicas, actividad y emisiones
volcnicas; as como procesos externos (exgenos) tales como movimientos en masa:
deslizamientos, cadas de rocas, avalanchas, colapsos superficiales, licuefaccin, suelos
expansivos, deslizamientos marinos y subsidencias ssmica, erupciones volcnicas, erosin y
comportamiento de masas de tierra.
Biolgicas, son procesos de origen orgnico o provocados por vectores biolgicos que
incluyen la exposicin a microorganismos patgenos, toxinas o sustancias bioactivas, que
pueden causar la muerte o lesiones, daos materiales, disfunciones sociales y econmicas o
degradacin ambiental. Se pueden mencionar como ejemplos brotes de enfermedades
epidmicas, enfermedades contagiosas de origen animal o vegetal, plagas de insectos e
infestaciones masivas.

EJEMPLOS
Iniciativa Panamea para la Mitigacin de Desastres

El enlace profundiza sobre los tipos de amenazas y las divide por categoras. Tambin permite el
acceso a otros aspectos relacionados con la mitigacin del riesgo de desastres.

Qu son las amenazas naturales? Organizacin de Estados Americanos

El enlace describe qu son las amenazas naturales y cules son las ms comunes. Tambin hace
hincapi en cunto tienen de natural las amenazas y su relacin con el ambiente y el desarrollo
sostenible.

7
Para efecto de definiciones ms completas, ver el glosario presentado en el Mdulo Marco Terico del Curso.

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Amenazas de origen socio-natural

Se refiere a aquellas amenazas que pueden presentar un peligro latente asociado a la
probable ocurrencia de fenmenos fsico-naturales cuya existencia, intensidad y
recurrencia es exacerbada por procesos de degradacin ambiental y por la intervencin
humana directa.

Algunos casos concretos son:
Inundaciones y deslizamientos resultantes de fenmenos naturales, incrementados o
influenciados en su intensidad por procesos de deforestacin y degradacin o deterioro de
cuencas;
Erosin costera, exacerbada por la accin humana, que se traduce en detrimento o destruccin
de humedales, manglares, dunas, bosques;
Inundaciones urbanas ocasionadas por ubicacin de los asentamientos humanos, falta de
sistemas adecuados de drenaje de aguas pluviales o por la impermeabilizacin del suelo
producto del uso del asfalto y la concentracin de la construccin, que provoca el aumento de
la escorrenta superficial hacia cuerpos de agua (acequias, quebradas, ros) lo cual reduce y
satura la capacidad de evacuacin natural y por ende, produce desbordamiento de las aguas.

Entre algunas de las amenazas socio-naturales de gran impacto estn:
El Cambio Climtico producto del calentamiento global resultado del aumento de
concentraciones de gases con efecto invernadero tales como el dixido de carbono, metano,
xidos nitrosos y clorofluorocarbonos, incidiendo en el aumento de la temperatura planetaria.
El inadecuado manejo y gestin de las cuencas hidrogrficas que incide en el aumento de las
inundaciones, deslizamientos y deterioro ambiental y de los recursos naturales. Las cuencas
hidrogrficas en general no son visualizadas como unidades de planificacin del territorio y estn sometidas a
diversidad de intervenciones que responden a propsitos individuales tanto del Estado, empresas privadas como
de la misma comunidad. Intervenciones que se realizan dentro de marcos normativos obsoletos y con naturaleza
institucional o sectorial y no desde una ptica de gestin integral de cuencas.
La desertificacin y la prdida del suelo por erosin. El Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente estima que el 30% de la superficie cultivable del planeta est sufriendo desertificacin entre
ligera y severa, con otro 6% que sufre "desertificacin extremadamente severa" y son ya tierras irrecuperables.
(PNUMA, Nairobi 1984). Adems, segn las Naciones Unidas, unos 900 millones de personas estn en
peligro a causa de este problema.

EJEMPLO
Gestin de Cuencas y Prevencin de Desastres (Caso: Cuenca Ro Piura, Per)

Las inundaciones y todas las consecuencias que se generan en la parte baja del ro Piura, estn
directamente condicionadas por la prdida de la capacidad de retencin de agua de la parte alta de
la cuenca, debido principalmente a la disminucin de la cobertura vegetal y por ende al aumento de
la erosin de los suelos. En el Fenmeno el Nio 97-98 el 63% del mximo caudal en la ciudad de
Piura ya haba sido registrado en la estacin de Chulucanas, en la parte alta de la cuenca. En la
inundacin ocurrida en el Bajo Piura, el 9 de abril del 2002, se verific el mismo fenmeno,
anunciado el da anterior en la maana, cuando se registraron 3.000 m
3
/seg en la estacin de
Chulucanas.

UNIDADES
DIDCTICAS

UD2



Amenazas de origen antrpico

Son aquellas relacionadas con el peligro latente generado por la actividad humana en el
deterioro de los ecosistemas, la produccin, distribucin, transporte y consumo de bienes,
servicios y sustancias peligrosas, as como la construccin y el uso de las edificaciones.

Son producidas tanto por actividades colectivas como individuales -pblicas o privadas- debido
entre otros, a la disposicin o falta de recursos y mecanismos apropiados que garanticen la
provisin y/o aplicacin de leyes, regulaciones, normativas, sistemas de control y seguimiento, as
como tambin, por intereses particulares(generalmente econmicos) la falta de conciencia pblica y
de conocimientos sobre los riesgos que una determinada accin puede ocasionar y poner en peligro
a la sociedad, sus bienes y los ecosistemas.

Las amenazas antrpicas comprenden las distintas formas de contaminacin del recurso hdrico, el
aire y el suelo; las explosiones, los incendios forestales y estructurales; el uso de materiales
peligrosos de origen qumico, radiactivo y biolgico; as como las guerras, las rupturas de presas
hidroelctricas o de captacin de agua potable y la destruccin de los ecosistemas. Por ejemplo, las
actividades humanas que utilizan materiales y sustancias peligrosas sin las debidas medidas de
prevencin y preparacin ante accidentes o contingencias, como es el caso de zonas industriales,
transporte de materiales, depsitos de sustancias inflamables, gasolineras, laboratorios (donde se
utilizan materiales radioactivos y/o corrosivos), polvorines militares, etc. cercanos a centros
poblados, estratgicos o vulnerables.

EJEMPLOS
Propuesta metodolgica para caracterizar las reas expuestas a riesgos tecnolgicos
mediante un sistema de informacin geogrfico (SIG). Aplicacin en la comunidad de
Madrid

El artculo analiza la definicin y caracterizacin de las reas expuestas, plantea un procedimiento
sencillo para establecer las zonas potencialmente vulnerables a riesgos tecnolgicos en el territorio.
Se utiliza para ello las funciones de clculo de distancias de un SIG, lo que permite determinar tres
variables: zonas expuestas a algn riesgo, la intensidad de la exposicin a riesgos en cada punto y la
probabilidad espacial de ser afectado por un algn peligro de tipo tecnolgico en la Comunidad
de Madrid (Espaa).

Derrames de petrleo en el delta del Nger
El 25 de deciembre de 2011 ocurri un derrame de 40 mil barriles de petrleo en las costas de
Nigeria. En el ao 1998 ocurri un derrame de 300 mil barriles de petrleo en los pantanos de la
zona de Bodo, lo cual ocasion la contaminacin de los terrenos cercanos y afect a ms de 69.000
personas. En un perodo de apenas 30 aos (1970 2000) hubo ms de 7 mil vertidos de petrleo.

Fuente: Intercultural Communication Services Servindi, 2011
Situaciones como los derrames de crudo, los incendios de gas por parte de las empresas
petrolferas, representan amenazas para los recursos naturales y para las economas de subsistencia
de la comunidad nativa Ogoni, basada en la pesca y la agricultura.

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En el derrame sucedido en diciembre de 2011 un equipo tcnico de Naciones Unidas visit las
comunidades de Ogonilandia para evaluar el impacto sobre los ecosistemas y la poblacin. De
acuerdo al informe, el crudo penetr ocho centmetros en los suelos ocasionando daos
importantes en los manglares y la pesca que se ha visto afectada por la contaminacin del agua.
La recuperacin de mil kilmetros cuadrados en Ogonilandia, habitados por 70.000 personas
requerir por lo menos 30 aos para la recuperacin total.

Amenazas hidrometeorolgicas Ejemplos
Procesos o fenmenos naturales de origen
atmosfrico, hidrolgico u oceanogrfico, que
pueden causar la muerte o lesiones, daos
materiales, interrupcin de la actividad social y
econmica o degradacin ambiental.
Inundaciones, flujos de lodo y detritos
Ciclones tropicales, marejadas, vientos, lluvias y
otras tormentas severas, ventiscas, rayeras
Sequas, desertificacin, incendios forestales,
temperaturas extremas, tormentas de arena o
polvaredas
Heladas, avalanchas de nieve
Amenazas geolgicas Ejemplos

Procesos o fenmenos naturales terrestres, que
puedan causar prdida de vida o daos

Terremotos, tsunamis, actividad y erupciones
volcnicas
Movimientos de masas, deslizamientos,
desprendimiento de rocas, licuefaccin
deslizamiento de los fondos marinos
Colapso de superficies, actividad de fallas
geolgicas
Amenazas biolgicas Ejemplos
Procesos de origen orgnico o transportados por
vectores biolgicos, incluidos la exposicin a
microorganismos patgenos, toxinas y sustancias
bioactivas, que pueden causar la muerte o
lesiones, daos materiales, disfunciones sociales
y econmicas o degradacin ambiental.
Brotes de enfermedades epidmicas
Contagio de plantas y animales y pandemias.

8
Extrado de Vivir con el Riesgo, EIRD, 2004.
Clasificacin de las Amenazas segn la EIRD
8

AMENAZA
Evento fsico, potencialmente perjudicial,
fenmeno y/o actividad humana que puede
causar la muerte o lesiones, daos materiales,
interrupcin de la actividad social y econmica o
degradacin ambiental.
AMENAZAS NATURALES
Procesos o fenmenos naturales que tienen lugar
en la biosfera que pueden producir un evento
perjudicial y causar muerte o lesiones, daos
AMENAZAS TECNOLGICAS DEGRADACIN AMBIENTAL
Amenaza originada por accidentes tecnolgicos o
industriales, procedimientos peligrosos, fallos de
infraestructura o de ciertas actividades humanas,
que pueden causar muerte o lesiones, daos
Disminucin de la capacidad del ambiente para
responder a las necesidades y objetivos sociales y
ecolgicos. Los efectos potenciales son variados
y pueden contribuir al incremento de la
vulnerabilidad, frecuencia e intensidad de las
amenazas naturales.

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1.4 La vulnerabilidad y los factores de vulnerabilidad

1.4.1 Qu es la vulnerabilidad?

La vulnerabilidad es el grado de exposicin o susceptibilidad que tienen las personas y la
sociedad a sufrir daos frente a la manifestacin de un evento fsico potencialmente
destructor, que puede dificultar, en mayor o menor grado, su recuperacin posterior a la
ocurrencia de un fenmeno determinado.

Son condiciones determinadas por procesos ambientales, sociales, culturales, econmicos,
productivos, polticos e institucionales, tanto individuales como colectivos, que se configuran y
cambian permanentemente por las actitudes, conductas, capacidades, conocimientos y acciones que
las personas y comunidades ejercemos en la gestin del desarrollo y en detrimento de los
ecosistemas.

Sabemos que la Tierra es un planeta vivo, dinmico y cambiante sujeto a toda clase de
transformaciones, algunas con expresiones repentinas y violentas (terremotos, maremotos,
erupciones volcnicas, etc.), otras graduales y a veces imperceptibles en la vida cotidiana (cambio
climtico, aumento o disminucin de precipitaciones, deshielo de glaciares, etc.). Tambin sabemos
que los seres humanos somos igualmente dinmicos y cambiantes y, por consiguiente, las relaciones
de interaccin entre una y otros, pueden llegar a ser armnicas y constructivas, cmo tambin
conflictivas y destructivas
9
.

Cuando las interacciones de las prcticas polticas, econmicas, sociales o ambientales entre los
seres humanos y nuestro entorno fsico y natural presentan desequilibrios o inequidades entre s, se
crean condiciones que nos hacen susceptibles y vulnerables ante fenmenos de la naturaleza que
pueden representar un peligro para las sociedades. El riesgo de desastres se arraiga en estos
desequilibrios que es necesario prevenir, evaluar, manejar y minimizar en forma continua, para
poder construir sociedades ms seguras.

En los ltimos 30 aos la humanidad ha evolucionado mucho en comprender que los desastres no
son consecuencia exclusiva de la ocurrencia de un evento fsico destructor, sino que ha tomado
conciencia que estos son tambin producto de una serie de aspectos relacionados con la fragilidad y
las debilidades en la gestin del desarrollo.

Los primeros en utilizar el concepto de vulnerabilidad fueron los ingenieros, al proponer diseos
constructivos que guardaban relacin con el grado de resistencia de las edificaciones a las fuerzas
fsicas que ejercen los movimientos del suelo, los vientos y el agua. Surgi as, paulatinamente, un
nuevo campo de preocupaciones en la lucha contra los desastres al entender que en el
conocimiento de la vulnerabilidad radica gran parte de las medidas fsicas-estructurales que se
pueden adoptar para minimizar o mitigar el efecto de los fenmenos naturales y reducir el riesgo.

Poco a poco se ha ido evolucionado en el reconocimiento de otros aspectos tan o ms importantes
de la vulnerabilidad al tomar conciencia que, ms all de los factores fiscos-estructurales, existen
otros que tienen que ver con aspectos correspondientes a todas las dimensiones del desarrollo. Es

9
Adaptado de la OPS, 2005.
Ejemplos: contaminacin industrial, actividades
nucleares y radioactividad, deshechos txicos,
rotura de presas; accidentes de transporte,
industriales o tecnolgicos (explosiones, fuegos,
derrames).

Algunos ejemplos: degradacin del suelo,
deforestacin, desertificacin, incendios
forestales, prdida de la biodiversidad,
contaminacin atmosfrica, terrestre y acutica,
cambio climtico, aumento del nivel del mar,
prdida de la capa de ozono.

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as como podemos hablar de factores socio-culturales, econmico-productivos, poltico-
institucionales y ambientales de la vulnerabilidad; temas a los cuales dedicaremos las siguientes
pginas de esta Unidad Didctica.

1.4.2 Progresin de la vulnerabilidad
Para fines Didcticas presentamos nuevamente el cuadro conceptual que forma parte del modelo de
"presin y liberacin" (PAR) (Piers Blaikie, 1996). De acuerdo a este modelo, la explicacin de los
riesgos y los desastres est basada en una progresin de niveles y factores sociales que producen la
vulnerabilidad. Estos factores se inician como las causas de fondo, caracterizadas por los procesos
de escala global, macroeconoma y poltica, que generan las condiciones de base del riesgo. Las
presiones dinmicas son los procesos de escala regional o local que traducen las causas de fondo
y constituyen las condiciones inseguras en la escala comunitaria.

Por tanto, las condiciones inseguras son el resultado de procesos y actividades en las cuales las
presiones dinmicas se materializan en el territorio, a partir de las causas de fondo que son las
condiciones primarias de inestabilidad a partir de los procesos sociales polticos y econmicos.
(Narvez, Lavell, & Prez Ortega, 2009, pp. 23-24)

Difcilmente podramos entender los factores sociales, sin considerar su relacin con los factores
econmicos y polticos; o estos ltimos sin tomar en consideracin aspectos ambientales, sociales y,
nuevamente, econmicos. En los estudios de vulnerabilidad y, por conseguiente, de reduccin de
Causas
de fondo
Presiones
dinmicas

Condiciones
inseguras
1 2 3

Amenazas fsicas
Progresin de la Vulnerabilidad
RIESGO
Acceso limitado a:
Poder
Estructuras
Recursos
Sistemas polticos
Sistemas
econmicos

Falta de:
Instituciones Locales
Formacin
Habilidades tcnicas
apropriadas
Inveresiones locales
Transparencia
Liberdad de empresa

Macro Fuerzas:
Rpido crecimiento de la
poblacin
Urbanizacin rpida
Gastos militares
Programas de
pagos de deuda
Deforestacin
Prdida de suelos

Ambiente fsico frgil:
Localizaciones
peligrosas (exposicin)
Predios e infraestructura
fsica sin proteccin

Economa local frgil:
Economas de subsistencia
no resilientes
Bajos niveles de rendimiento

Sociedad vulnerable:
Grupos especiales de
poblacin en riesgo
Falta de preparacin para la
respuesta
Prevalencia de enfermedades
endmicas

Sismos
Inundaciones
Deslizamientos
Erupciones volcnicas
Sequas
Huracanes
Vientos fuertes
Contaminacin
Amenazas biolgicas

DESASTRE
Adaptado de Modelo de Presin y liberacin de los desastres, Blaikie, P. et al. (1996)

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riesgo de desastres, debe prevalecer un abordage de conjunto, de comprensin integrada de la
realidad y de las diferentes reas de desarrollo.

Causas de fondo

Las causas de fondo son las principales fuentes de construccin de condiciones inseguras. Son
definidas a macro-escala por los procesos polticos, sociales y econmicos que forman parte del
modelo de desarrollo.

Esas fuentes primarias de condiciones de vulnerabilidad estn ligadas a sistemas econmicos
globales ya establecidas en la sociedad, y que por su naturaleza dinmica pueden activar procesos
locales afectando la inversin y distribucin de los recursos nacionales y locales entre los diferentes
grupos sociales. Estas condiciones estn en funcin de la estructura econmica, de los derechos, de
las relaciones de gnero y otras de tipo ideolgicas; estn relacionadas con la funcionalidad del
Estado. Precisamente, las causas de fondo son un reflejo de las distribuciones de poder dentro de la
sociedad (Piers Blaikie, 1996).

Causas de fondo
Ausencia de polticas pblicas, directrices y planes relacionados con la reduccin de riesgo de
desastres y desarrollo local, aplicables al mbito territorial.
Creencias, costumbres, comportamientos, valores y mitos que predisponen a sectores de la
poblacin a amenazas y desastres.
Desarrollo de programas y proyectos estratgicos nacionales y programas de ajuste o impacto
econmico que no contemplan los factores endgenos de los territorios, o su impacto
negativo en sectores especficos y su relacin con la produccin de riesgo.
Diferencias entre las percepciones de riesgo de desastres en los diferentes grupos de intereses
y la comunidad.
Fragilidades en la composicin y estructura familiar en trminos de educacin, salud,
mortalidad, migracin, sobre-poblacin, etc.
Fragilidades o carencia de recursos y medios de subsistencia dignos (productivos, econmicos,
tcnicos, oportunidades de empleo, etc.).
Sistemas econmico-produtivos basados en el lucro que no prevn los efectos futuros en los

POLTICO

ECONMICO

AMBIENTAL
SOCIAL

Condiciones
de
vulnerabilida
d

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daos sociales, econmicos y ambientales de las personas, de las sociedades y de los
ecosistemas y el riesgo de desastres.

Presiones dinmicas
Las presiones dinmicas son efecto de las causas de fondo, explicadas a travs de los procesos y
actividades que crean condiciones inseguras. Estos procesos canalizan las causas de fondo para
formas particulares de inseguridad en relacin con las amenazas fsicas presentes en las
comunidades especficas (Narvez, Lavell, & Prez Ortega, 2009).

Presiones Dinmicas
La especializacin productiva, la mono produccin y la falta de diversificacin productiva.
Alteraciones en los ciclos y procesos naturales de la Tierra como la subida del nivel del mar, o
el aumento de los huracanes, de las lluvias y la desertificacin como producto del
calentamiento global y los cambios producidos en el clima.
Carencia de mercados y de competitividad de productos de los territorios en reas geogrficas
externas.
Carencia de normas de transparencia, de sistemas de control y de sanciones para que no se
produzcan riesgos.
Carencia de espacios de desarrollo de la cultura y entretenimento de la poblacin.
Carencia de poderes, capacidades o liderazgo de las autoridades y los actores locales para la
distribucin de recursos, la planificacin, la adopcin de restricciones, la participacin y la
toma de decisiones en los territorios.
Carencia de polticas, normas y directrices de control que reglamenten la utilizacin de los
recursos naturales y del suelo.
Carencia de Sistemas de Informacin Territorial, democrticos y accesibles a los utilizados por
el pblico en general.
Carencia o deficiencias en el acceso a la informacin y el conocimiento tcnico y cientfico
sobre los desastres.
Concentracin de la propiedad de los medios de produccin en pocas manos.
Concentracin de la toma de decisiones en instancias de la administracin nacional y falta de
mecanismos de descentralizacin, autonoma y gestin del mbito territorial.
Decisiones externas y de niveles jerrquicos geogrficamente superiores sin participacin de
los niveles locales.
Desencuentros entre el nivel central y el nivel local sobre las formas y las organizaciones
adecuadas para enfrentar el riesgo.
Desencuentros entre el saber local y popular y los conocimientos cientficos y tcnicos.
Destruccin y fragilizacin de ecosistemas como playas, recifes, cuencas hidrogrficas y lneas
costeras debido a prcticas nocivas.
Agotamiento de los recursos no renovables debido a prcticas de extraccin predadoras.
Falta de instrumentos o herramientas para la planificacin del territorio que guen las
inversiones del mbito local (planes estratgicos territoriales, desarrollo urbano, ordenamiento
del territorio, parcelamiento y utilizacin de los suelos, etc.).

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Fragilidades o carencia de instituciones o instrumentos adecuados al nivel local que den
seguimiento a las normas, polticas y directrices existentes.
Instituciones pblicas locales frgiles y con bajos niveles de eficiencia.
Mal gobierno y concentracin de poder en un pequeo grupo de personas (a nivel local o
nacional).
Marginalizacin y exclusin de sectores sociales por razones de sexo, edad, raza, cultura u
origen.
Prdida de la biodiversidad y empobrecimiento de la capa de ozono debido a
transformaciones en los ecosistemas y la produccin de gases peligrosos.
Contaminacin de las aguas, de la atmsfera de la tierra como, por ejemplo, a travs de la
remocin y eliminacin inadecuada de los residuos, uso de pesticidas, plaguicidas y otros
productos qumicos.
Substitucin de prcticas culturales tradicionales endgenas comprobadas y efectivas en el
territorio por modelos exgenos poco conocidos o poco eficaces.
Degradacin y sobre-explotacin del uso del suelo (aglomerados humanos, prcticas
agropecuarias y productivas, proyectos tursticos, reas industriales peligrosas, etc.).
Alteraciones geomorfolgicas en el curso de las nacientes de agua de los ros, riachos y esteros
debido a construcciones de megaproyetos como presas, carreteras, aeropuertos, etc.
Sedimentacin de canales, ros, esteros debido a deposicin de escombros y residuos.
Inestabilidad de las pendientes, destruccin de las mgenes de los ros y esteros debido a
deforestacin e introduccin de especies exgenas.
Migracin y extincin de especies debido a las transformaciones y alteraciones en los
ecosistemas
Sobre-poblacin, carencia de viviendas y de espacios adecuados para su desarrollo.
Urbanizacin sin control, reglamentacin y oportunidades.

Condiciones inseguras

Las condiciones inseguras son expresiones concretas en las cuales la vulnerabilidad de una
poblacin se expresa en el tiempo y el espacio con la exposicin a una amenaza, se generan en la
progresin de la vulnerabilidad como el producto final.

Condiciones inseguras
La pobreza endmica.
Degradacin ambiental debido a la utilizacin de tecnologa de productos (utilizacin y
manipulacin de productos qumicos y agroqumicos y de substancias peligrosas, etc.).
Deforestacin resultante de nuevos aglomerados poblacionales, de la explotacin maderera,
agrcola y ganadera, y de las fuentes de energa domstica, etc.
Distribucin y concentracin inadecuada de la riqueza en pequeos segmentos de la poblacin
o en agentes externos al territorio.

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Fragilidades de la organizacin comunitaria y de base en los territorios.
Inseguridad urbana, violencia social e intrafamiliar.
Dficits y desvalorizacin de la memoria colectiva e individual sobre experiencias de desastres
en los territorios.
Dficits en propuestas, planes, capacidades, herramientas y la preparacin territorial para
reducir los riesgos y enfrentar los desastres.
Divisin y localizacin de la poblacin por estratos socioeconmicos o por profesiones y
empleo (formal e informal).
Politizacin, burocratizacin, corrupcin, inflexibilidad y otros obstculos para la promocin
de procesos de desarrollo local.
Edificios y viviendas mal construidas o en mal estado.
Infraestructuras, como puentes, carreteras y presas inadecuadas o mal construidas.
Ausencia o mala construccin, mantenimiento y refuerzos incorrectos de pendientes, muros,
viviendas, edificios o reas peligrosas.
Localizacin de viviendas, poblados y centros urbanos en lugares y zonas de peligro o de
confluencia de amenazas.
Uso de tcnicas, proyectos y materiales de construcin poco adaptados a las caractersticas y
las necesidades.
Lneas vitales, descargas, drenajes, vas de escurrimiento en mal estado o inapropriadas.
Transporte y almacenamiento de sustancias peligrosas en condiciones de inseguridad.
Implantacin de edificaciones y servicios estratgicos como hospitales, escuelas, puertos y
aeropuertos en lugares peligrosos.
Implantacin de fbricas, industrias o actividades peligrosas y/o contaminantes en la
proximidad de centros urbanos, escuelas, hospitales, nacientes de agua, etc.

1.5 El riesgo y su gestin

1.5.1 Riesgo actual y riesgo futuro
Los factores de riesgo (amenazas, vulnerabilidades y capacidades) son dinmicos, cambian
frecuentemente, son interdependientes, y su coincidencia espacial y temporal determina la
existencia de riesgo en un territorio. Este riesgo puede ser actual o consolidado, o bien puede ser
futuro o en proceso de creacin
10
.

El riesgo actual se refiere al riesgo ya creado, es decir, cuando los elementos se exponen en
trminos de vulnerabilidad socioeconmica a las amenazas. Este es el tipo de riesgo en el que se
puede intervenir con mayor rapidez porque ya se ha percibido por la sociedad o las instituciones.

El conocimiento subjetivo u objetivo de las amenazas y de las vulnerabilidades permite la
construccin de escenarios de riesgo.

10
Tomado de (Narvez, Lavell, & Prez Ortega, 2009).
1.5. O risco e a sua gesto

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El riesgo futuro se refiere a la prospeccin del riesgo, quiere decir a la comprensin temprana de la
concrecin del riesgo probable en el futuro. El riesgo futuro es evidente en el proceso de
planificacin de las inversiones, en la que es posible identificar y evaluar el riesgo que se crear con
la ejecucin de la inversin. Este riesgo se puede expresar de varias maneras:

1. En las zonas con las condiciones de degradacin ambiental y social verificada, en las cuales
todava no se conoce el efecto potencial de los fenmenos fsicos. En estos casos el riesgo
puede ser creado por la accin del medio ambiente degradado.
2. En las zonas que an no estn expuestas a los elementos socioeconmicos, pero con
presencia de fenmenos naturales, con la amenaza potencial.
3. En las zonas donde hay elementos socioeconmicos y todava no saben de la existencia de
fenmenos fsicos peligrosos.

Esta distincin es importante teniendo en cuenta que cada accin puede ser desarrollada para la
transformacin. Este proceso se conoce generalmente como la gestin del riesgo de desastres.

1.5.2 La gestin del riesgo
La gestin del riesgo de desastres es un proceso continuo de anlisis, planificacin de la toma de
decisiones, e implementacin de acciones para identificar, prevenir y reducir las posibilidades de
que un fenmeno potencialmente destructivo cause dao o perturbacin grave en la vida de las
personas, los medios de comunicacin, los medios de subsistencia y los ecosistemas de los
territorios, as como responder de forma adecuada en caso de impacto y recuperar los medios de
vida, servicios y sistemas despus de un desastre.

Teniendo en cuenta la existencia de riesgo real, el riesgo futuro y la presencia de situaciones de
desastres inevitables, es fundamental para entender los componentes y los procesos de gestin:

El riesgo futuro puede ser abordado a partir de acciones de gestin prospectiva. Este tipo de
gestin incluye prcticas centradas en asegurar que el riesgo futuro no se consolide en el territorio.
Es posible ya que acta sobre situaciones que todava no han comenzado y estn dentro del
proceso de planificacin.

El riesgo actual debe ser gestionado a partir de acciones de manejo correctivas. Este mtodo
incluye prcticas de intervencin sobre el riesgo existente.

Hay situaciones de desastre inminente que requieren la prediccin de la accin para asegurar un
nivel adecuado de respuesta. Ante estas situaciones deben desarrollarse acciones de gestin
reactivas.

Los componentes de la gestin de riesgo

Componente Descripcin
La gestin
correctiva:
Conjunto de acciones destinadas a reducir el riesgo, el cual es el resultado de
malas decisiones y prcticas de uso y ocupacin del territorio, o bien por los
cambios ambientales y sociales creados antes del desarrollo de la comunidad.

Acta sobre la vulnerabilidad social, la poltica econmica y el medio
ambiente, limitando la exposicin de la comunidad a riesgos fsicos a travs
de medidas estructurales de proteccin y el fortalecimiento del entorno
construido (diques, terrazas, muros de contencin, estabilizacin de taludes,
fortalecimiento de casas y edificios, etc) la reduccin de vulnerabilidades y
estimulacin de la resistencia y la diversificacin de los sistemas de
produccin ante los fenmenos naturales o antropognicos; fortalecimiento
de la toma de conciencia y el papel del gobierno, as como la consulta de los
actores locales, estableciendo mecanismos administrativos, afectacin de los
recursos y legislacin territorial para la gestin eficaz de la tierra y los recursos

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naturales, la mejora de las condiciones de vida, la creacin de empleos
decentes y la reduccin de la pobreza.
La gestin
prospectiva
Tambin se centra en las decisiones que afectan a la relacin de las
comunidades y sus ecosistemas, pero con la diferencia de que trabaja para
evitar que los procesos y las decisiones provoquen condiciones de riesgo en
el futuro. Por su propia naturaleza, la gestin de prospectiva tiene una fuerte
relacin con los procesos de planificacin del desarrollo y uso de la tierra.
Por ejemplo, a travs de la integracin del abordaje de riesgo como eje
transversal del desarrollo y sustentabilidad de los planes estratgicos, en
proyectos de inversin (en ejecucin o en fase de diseo), polticas pblicas y
las tareas diarias de un territorio y su gente. La conciencia, la voluntad
poltica, la creacin de capacidades, la capacitacin del personal y afectacin
de los recursos humanos y materiales son de vital importancia a fin de
promover medidas para prevenir o minimizar la generacin de nuevos
riesgos.
La gestin
reactiva
Se prepara para hacer frente a la respuesta de emergencia y, con el fin de
garantizar que la organizacin, sistemas, procedimientos, recursos y
capacidades necesarios estn disponibles y funcionen correctamente en el
momento de la emergencia para garantizar una asistencia eficaz a la
poblacin, el rescate de la vida humana y la restauracin y rehabilitacin de
servicios bsicos despus de un desastre.

Los planes de preparacin, los sistemas de alerta temprana, formacin y
sensibilizacin de las autoridades y el pueblo, las simulaciones, la consulta
entre los actores de la organizacin territorial, la coordinacin
interinstitucional e intersectorial, mitigar los posibles efectos de las amenazas
y la reduccin de vulnerabilidades, etc. son algunas de las tareas que se
pueden hacer en preparacin para una situacin de desastre.

Este componente es esencial para integrar la visin de la evolucin y
transformacin en el post-desastre, a travs de enfoques para encontrar
nuevas formas de desarrollo ms seguras y lograr mayores niveles de
sostenibilidad. En los procesos posteriores a un desastre, busca alternativas
para evolucionar y transformar positivamente las acciones de desarrollo y
evitar la recreacin de los riesgos. La previsin y la afectacin de los activos y
pasivos, la preparacin temprana de los planes de rehabilitacin y
reconstruccin, as como la organizacin y coordinacin de los actores, son
vitales para una visin integrada de la gestin de riesgos y el desarrollo en el
post-desastre.

El proceso de la gestin de riesgo

2: Prevencin de riesgo futuro

3: Reduccin de riesgo existente

4: Preparacin de la respuesta

5: Respuesta y rehabilitacin post desastre

6: Recuperacin y reconstruccin

1. Generar conocimiento
sobre riesgo de desastres
en sus diferentes mbitos

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1.6 La gestin de riesgo en el territorio y su relacin con el desarrollo

Como ya vimos anteriormente, en el marco del desarrollo local se entiende por territorio el espacio
donde se materializa el conjunto de relaciones polticas, econmicas, sociales y ambientales de un
determinado grupo de poblacin con intereses, problemas y proyectos comunes. Este concepto
puede abarcar desde los pequeos ecosistemas o limitados reas geogrficas transfronterizas. El
rea de un territorio depender de las relaciones y la interdependencia entre las comunidades y sus
ecosistemas y las actividades desarrolladas en el espacio en cuestin.

A nivel mundial, la municipalidad se cre como expresin administrativa por excelencia, pero no es
la nica. Otras expresiones territoriales se impusieron, por ejemplo, la regin, la cuenca
hidrogrfica, las comunidades intermunicipales, las grandes ciudades y sus reas metropolitanas, etc.
Estos territorios comparten amenazas y vulnerabilidades que deben ser abordadas en una perspetiva
de conjunto para que la reduccin de riesgo de desastres sea eficaz.

Las causas y los agentes sociales que generan riesgo de desastres pueden tener una localizacin
territorial muy diferente y distante de aquella en el cual se producen las vulnerabilidades y se
concretizan las amenazas a travs de eventos que provocan desastres. Causas de fondo y presiones
dinmicas, como la deforestacin y la urbanizacin en las zonas altas de las cuencas hidrogrficas
provocan inundaciones en zonas bajas, donde se materializan las condiciones inseguras. La descarga
de presas afecta a zonas alejadas de su fuente, las decisiones sobre polticas ambientales,
econmicas o sociales de escala global o regional pueden tener impacto en el local y familiar, lejos
de los sitios en donde se tomaron.

Relacin entre causalidad y efectos

Situaciones como la inestabilidad poltica, las prcticas de comercio regional con los pases vecinos,
el crecimiento demogrfico, han creado condiciones de inseguridad en esta comunidad, tanto para
las personas y los ecosistemas como para los manglares y otros hbitats marino-costeros.

La situacin de
degradacin de los
manglares y su
impacto en la planicie
de inundacin
(condiciones
inseguras)
Desarrollo agrcola
producto de las
decisiones fuera del
rea afectada (causas
de fondo) y el
desarrollo urbano de
la zona (presin
dinmica) con la
asignacin directa al
ecosistema de
manglar.

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Los agentes que generan las causas de la vulnerabilidad y por lo tanto el riesgo de desastres a
menudo son poco conscientes (o no quieren darse cuenta) de los efectos que sus decisiones tienen
en tierras lejanas, en las vidas de las personas y las perturbaciones causadas en los ecosistemas y el
medio ambiente. He aqu algunos ejemplos: el efecto del calentamiento global, producido en gran
medida por las emisiones de gases de efecto invernadero en los pases industrializados, y las
consecuencias para el cambio climtico en los pases en desarrollo; la implementacin de mega
proyectos se deciden a nivel nacional, tales como presas, carreteras, puertos, aeropuertos, etc. y se
refleja en cambios de las actividades y las condiciones de los territorios ms vulnerables; la
deforestacin de la selva para la ganadera, la produccin de biocombustibles o la agricultura
intensiva que reduce la biodiversidad, con consecuencias negativas en los entornos y la poblacin
local.

1.6.1 La gestin del riesgo en el territorio
La primera premisa sobre la gestin territorial del riesgo es que la prctica no puede separarse de
los marcos, procedimientos, objetivos y planificacin del desarrollo en el nivel nacional, sectorial,
regional e incluso local, dependiendo de cada situacin, tambin se puede ver en el margen de los
procesos ms globales. La gestin de la cuenca del ro Zambezi en el sur de frica (vase el
siguiente ejemplo), no puede ser visto desde la perspectiva de un pas / territorio, debe ser una
accin concertada entre los pases que comparten la cuenca (Angola, Botswana, Mozambique,
Namibia, Zambia y Zimbabwe). Lo mismo se aplica a la gestin de las cuencas fluviales con una
gran diversidad de territorios que forman parte de la geografa fsica de vastas zonas y diversos
ecosistemas, o ms de un pas, como es el caso, por ejemplo, del Amazonas, el Nilo, y otros ros
importantes.

El proceso de la reduccin del riesgo de desastres tiene que ser necesariamente participativo,
elevando a los actores locales a sujetos activos en el anlisis, la formulacin, el diseo de estrategias,
toma de decisiones e implementacin de las medidas que se requieran para ello. La participacin de
la sociedad civil es un mecanismo de legitimacin, cohesin social y de garanta de pertenencia y, es
tambin, la piedra angular de la apropiacin del proceso.

Con esta nocin de reduccin del riesgo de desastres se hace referencia a un proceso cuyo impulso,
concrecin y apropiacin es territorial, logrado a travs de los agentes, las capacidades y en la
medida de lo posible, con los recursos locales. La comunidad local representa a sujetos sociales que
se relacionan, inciden o se identifican con el nivel territorial en lo que se refiere a su quehacer diario,
productivo o familiar y tienen sentido de pertenencia en esos niveles.

Un principio bsico que deriva de la integracin de la reduccin del riesgo de desastres con la
gestin del desarrollo en los niveles territoriales es que no es necesaria la creacin de una nueva
institucionalidad o forma organizacional al margen de las autoridades existentes. Sino ms bien, sta
se debe sustentar en las formas organizativas presentes y estar destinada a fortalecer el papel de las
autoridades locales. Son estas, por mandato y por decisin popular, quienes tienen la
responsabilidad -en conjunto con los actores socio-econmicos del territorio- de gobernar,
gestionar y administrar el territorio y por ende, deben asumir tambin la responsabilidad de la
reduccin del riesgo de desastres a nivel local.

En esencia lo que se requiere es un ente de coordinacin eficaz encabezado por las autoridades
locales que realice su trabajo sustantivo a travs de organismos dotados de funciones de desarrollo
local integrando el sector pblico y la sociedad civil, posiblemente en colaboracin con el sector
privado.

Una leccin clara es que sin presencia, compromiso, conciencia y fortalecimiento del papel
de las autoridades locales en la reduccin del riesgo de desastres, las oportunidades de
xito y sostenibilidad se reducen enormemente. La autoridad local se constituye en el nivel de
cohesin y concertacin ms adecuado para movilizar a los actores del territorio, y sus atributos en
el desarrollo local y en la planificacin del uso de la tierra, la dotan de una posicin privilegiada e
insustituible en la frmula desarrollo-riesgo.

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EJEMPLO
La cuenca multinacional del ro Zambezi:

El ro Zambezi es uno de los ms importantes del continente africano, tiene su origen en Zambia -
pas sin litoral en el centro-sur de frica. A partir de ah el tronco principal fluye en direccin al
sureste, a Angola, gira hacia el sur para entrar de nuevo en Zambia. Atraviesa Mosi-ao-Tunya
(Cataratas Victoria), compartida por Zambia y Zimbabwe, antes de entrar en el Lago Kariba, que
es retenido por la presa de Kariba. Debajo de la confluencia entre el Ro Kafue y el Zambezi se
encuentra la Presa de Cahora Bassa, en Mozambique. A corta distancia aguas abajo, el Zambezi se
junta con el Ro Shire, que corre del Lago Malawi/Niasa/Nyasa para el norte. El Lago
Malawi/Niassa/Nyasa, es el tercer mayor lago de agua dulce en frica. De esta confluencia, el
Zambezi sigue por cerca de 150 km, parte de los cuales constituye el Delta de Zambezi, antes de
desagotar en el Oceano ndico. (Banco Mundial, 2010)

La cuenca del Rio Zambezi incluye los siguientes pases: Zambia, Angola, Zimbabwe, Namibia,
Botswana y Mozambique. Evidentemente, el proceso de planificacin y gestin regional basado en
el abordaje de cuencas presenta dificuldades maysculas considerando el escenario de la
causalidad, los pases de aguas abajo estn muy lejos de la escena de los impactos en la llanura de
inundacin.

Mapa de la cuenca del Ro Zambezi

Fuente. Eric Gaba 2007

1.6.2 El vnculo con el desarrollo sostenible
La reduccin del riesgo de desastres es un proceso social complejo cuyo fin ltimo es la
reduccin o la previsin y control permanente del riesgo en la sociedad.

Comnmente los proyectos que se dedican a la temtica de los desastres a nivel local, contemplan,
casi de forma general, el anlisis, mapeo o sistematizacin de informacin sobre las amenazas y, a
veces, las vulnerabilidades. Sin embargo, en muchos casos este tipo de anlisis asume caractersticas

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estticas donde los factores de riesgo de desastres se ven como productos o circunstancias
existentes, ya plasmadas en la localidad, pero sin anlisis de la historia o de los procesos que los
expliquen o de los actores sociales con sus capacidades propias que los impulsen; es decir, al
margen de procesos de desarrollo.

Adems, an existe la prctica de promover un anlisis por separado de amenazas y
vulnerabilidades sin establecer con exactitud la relacin dinmica entre ellas y las formas en que se
refuerzan y se determinan mutuamente. El riesgo de manera objetiva y subjetiva es raramente
enfrentado y pocas veces se intentan establecer los nexos causales entre amenazas, vulnerabilidades
y, en fin, el riesgo mismo, con los procesos de transformacin o de desarrollo previstos a los que
pueda estar sujeto el territorio.

La reduccin del riesgo de desastres a nivel local no significa la ejecucin de proyectos coyunturales
con resultados especficos sobre un tema determinado. Lamentablemente hasta la fecha, la mayora
de los esfuerzos que se realizan en el tema se hacen al margen de los procesos del desarrollo, de los
planes o programas en ejecucin en los territorios y con muy poca o casi nula coordinacin con las
autoridades locales. Muchos esfuerzos responden ms a intereses particulares institucionales y
predefinidos que a necesidades reales o estratgicas de un determinado lugar. El resultado de esta
fragmentacin es que el riesgo tiende a quedar fuera del problema del desarrollo como si
estuviera sujeto a procesos autnomos y externos. La reduccin del riesgo a nivel local, como lo
hemos visto en le Marco Terico, es un proceso continuo impulsado desde los territorios, por las
autoridades o los actores clave, basados en estrategias de desarrollo que se sustentan en el uso y
fortalecimiento de capacidades y recursos endgeno y con el apoyo externo necesario, segn sus
propias necesidades y gestin.

La visin de sostenibilidad en los procesos de reduccin del riesgo de desastres a nivel local, radica
justamente en pasar de una visin coyuntural o proyecto concreto a un proceso continuo de
desarrollo integrando el riesgo como eje transversal de las acciones, que debe ser impulsado por las
autoridades locales y/o actores clave a travs de estructuras organizacionales e institucionales
propias, enlistando y concertando el apoyo de otras mltiples instancias organizacionales sean estas
locales, regionales, nacionales o internacionales, en funcin de una visin y estrategia concertada
desde las necesidades, las capacidades y los recursos del territorio.

La importancia de la reduccin del riesgo de desastres en el mbito territorial adquiere cada vez ms
relevancia puesto que, en muchas sociedades vulnerables, no se pueden llevar adelante procesos de
desarrollo sostenibles si no se considera el efecto negativo de los desastres.

Una gestin y estrategia adecuada del riesgo de desastres, vinculada al desarrollo sostenible en el
mbito territorial tiene que contemplar, entre otros, los siguientes aspectos:
El riesgo de desastres se manifiesta en forma ms concreta en los niveles locales donde se
registran los efectos o impactos directos con mayor exactitud.
En el nivel local se evidencia la verdadera dimensin de los desastres a travs de los daos en
los medios de subsistencia, la vida de las personas, los bienes materiales y los ecosistemas.
El mbito territorial es donde la poblacin tiene mayor sensibilidad ante el riesgo y por ende
mayor conciencia de la necesidad de llevar adelante procesos para su reduccin.
En muchas ocasiones los actores locales deben enfrentar solos la emergencia, la respuesta y las
acciones de recuperacin y reconstruccin posdesastre.
Puesto que el nivel local es donde se concretiza el efecto de un desastre, es tambin donde
deben existir los conocimientos, las capacidades y los recursos para su reduccin.
En muchos territorios la gestin adecuada para la reduccin del riesgo puede ser clave en el
desarrollo integral de la sociedad, sobre todo en aquellos casos que dependen de economas
frgiles (turismo, agricultura, pesca, etc.) y presentan mltiples amenazas junto con niveles altos
de vulnerabilidad.

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La gestin adecuada de la reduccin del riesgo de desastres debe sustentarse en un proceso
participativo destinado a fortalecer el papel de las autoridades locales en el territorio, el rol
activo de la sociedad civil, la concertacin entre actores y a consolidar eficientes mecanismos de
coordinacin y buena gobernabilidad.
Una buena gestin del riesgo de desastres puede tambin contribuir a fortalecer la organizacin
local, desarrollarla o crearla en los lugares en que no existe.
Es necesario comprender que, aunque los riesgos y los desastres incidan y se manifiesten en
territorios determinados, sus causas pueden ser ajenas al lugar de la ocurrencia de las catstrofes
y pueden responder a polticas y decisiones tomadas lejanas al lugar del desastre.
La reduccin del riesgo de desastres no puede enfocarse nicamente en el desastre sino que
debe impulsar acciones tendientes a mejorar integralmente la calidad de vida de la poblacin y
enfocarse en el desarrollo integral y sostenible del territorio.
La percepcin del riesgo puede ser muy diferente segn las personas, el gnero, el ingreso
econmico, el grupo social o tnico, el poder poltico, etc. y por lo tanto, el nivel de riesgo
puede variar para cada grupo segn su realidad, as como las acciones para su reduccin.

RIESGO
ACEPTABL
E

DESASTR
E
RIESGO
GESTIONA
DO
EVENTO
POTENCIALMENTE
DESTRUCTIVO
SISMO
HURACAN
INUNDACIN
ACCIDENTES
CONTAMINACIN
CONSCIENCIA
CONOCIMIENTO
COMPROMISO
ANLISIS DE LAS
AMENAZAS Y
VULNERABILIDADE
S

ANLISIS E
IDENTIFICACIN
DE RIESGO DE
DESASTRES

FACTORES DE
RIESGO

AMENAZASS
NATURALES
SOCIONATURALE
S
ANTROPOGNICAS

VULNERABILIDADES
ECONMICAS
POL.-ADM.
AMBIENTALES
SOCIALES

TERRITORIOS
FRGILES,
VULNERABLES E
INSEGUROS

TERRITORIOS Y
COMUNIDADES
MS SEGURAS Y
RESISTENTES

APLICACIN
DE MEDIDAS
DE
REDUCCIN
DE RIESGO DE
DESASTRES

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BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA DE INFODOC

Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres, Vivir con el Riesgo. Informe mundial sobre
iniciativas para la reduccin de desastres, Captulo 1: Vivir con el riesgo: nfasis en la reduccin del
riesgo de desastres, EIRD, Ginebra, Suiza, 2004.
GUA EL PARA ANLISIS DE AMENAZAS, VULNERABILIDADES Y
CAPACIDADES CON LA PARTICIPACIN DE NIAS, NIOS Y ADOLESCENTES,
MM&G Comunicacin, 2010.
Soacha para vivir mejor - Poltica pblica de asentamientos humanos del municipio de Soacha,
CUNDINAMARCA/PNUD.
Ministerio de Economa y Finanzas del Per, Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos
de Planificacin e Inversin para el Desarrollo, 2010.

EN RELACIN A ESTE CAPTULO, TENGA EN
CUENTA QUE

La gestin de riesgo de desastres es un proceso permanente de anlisis,
planificacin, toma de decisiones e implementacin de acciones destinadas a
identificar, prevenir y reducir las posibilidades de que un fenmeno potencialmente
destrutivo cause daos o perturbaciones graves en la vida de las personas, en los
medios de subsistencia y en los ecosistemas de los territorios, as como responder
adecuadamente en caso de impacto, a recuperar medios de vida, servicios y
sistemas despus del desastre.

El conocimiento del riesgo de desastre depende en gran medida de la cantidad y
calidad de las informaciones disponibles y de cmo las personas perciben el riesgo.
El conocimiento de las amenazas, las vulnerabilidades y las capacidades, as como
la disponibilidad oportuna de informaciones, pueden salvar muchas vidas y
proteger medios de vida e inversiones.

El riesgo de desastre es el resultado de complejas interacciones entre amenazas,
vulnerabilidades y capacidades que pueden ser agravadas o creadas por actividades
humanas a travs de procesos, prcticas y formas de desarrollo que inciden
negativamente en la construccin de nuestras sociedades.

Las amenazas son fenmenos o eventos fsicos potencialmente destructivos que, al
materializarse en un territorio especfico, pueden perjudicar la vida, los medios de
subsistencia y los ecosistemas de los cuales las comunidades dependen para vivir.

El origen de las amenazas puede ser natural, socionatural y antropognico o una
combinacin de stas. Cuando un territorio presenta varios tipos de amenazas, se
acostumbra a utilizar el trmino de "multiamenaza".

Aunque las denominadas amenazas "naturales" sean fenmenos de la naturaleza,
pueden ser agravadas e, inclusive, creadas por la actividad humana.

Las vulnerabilidades tanto como las amenazas son resultantes de acciones humanas
creadas y determinadas por la forma en la cual nos relacionamos con nuestro
medio ambiente y los ecosistemas. Contemplan factores econmicos, sociales,
polticos y ambientales y consisten en un proceso caracterizado por las causas de

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fondo, presiones dinmicas y condiciones de inseguridad.

Los desastres son la concrecin de los riesgos existentes en el territorio en el cual
las condiciones de vulnerabilidad y las amenazas se materializan a travs del
impacto de un fenmeno destructivo.

La dimensin del desastre depende no solo de la fuerza y del impacto del
fenmeno destructivo, sino tambin del grado de vulnerabilidad de la sociedad
frente a un determinado fenmeno. Los desastres son el resultado de riesgos no
gestionados.

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LA EVALUACIN DEL RIESGO DE
DESASTRES

2

El presente captulo tiene como fin introducirnos al proceso de evaluacin del riesgo de
desastres como paso necesario y fundamento de cualquier estrategia que tenga como objetivo
asegurar la vida y los bienes de una comunidad en funcin de consolidar territorios, programas,
proyectos y estrategias resilientes ante situaciones adversas o de crisis. El conocimiento del riesgo
de desastres es la base operativa de una cultura de prevencin.

Lo que se presenta en este captulo no pretende ser exhaustivo ni mucho menos ser una
metodologa modelo, sino que busca entregar elementos para comprender los principales pasos a
seguir y los aspectos que se deben considerar en un proceso de evaluacin del riesgo de desastres en
el marco de contextos y estrategias ms integrales de desarrollo.

La evaluacin del riesgo debe cumplir un objetivo especfico y puede estar orientada tanto a
actividades en marcha, como en proyeccin que requieran conocer el grado de riesgo que existe o
pueda existir en su desarrollo ante posibles acontecimientos peligrosos y factores de vulnerabilidad,
con el fin de determinar y priorizar las medidas a tomar en funcin de garantizar la seguridad de las
vidas, los bienes y los ecosistemas.

Entre otras, puede ser utilizada para:
Proyectos de inversin pblicos o privados en curso o en proyeccin
Planes de desarrollo local y territorial
Planes de ordenamiento territorial
Actividades productivas
Establecimientos, infraestructura y edificaciones
Sectores estratgicos de desarrollo
La gestin de recursos naturales

Existen muchas metodologas ya elaboradas y validadas en la prctica, sobre todo en la regin de las
Amricas a la cual se orienta el curso. En cada proceso y en cada territorio son las autoridades y los
actores locales quienes debern buscar los mtodos ms adecuados, adaptarlos o desarrollarlos para
que se basen en su propia realidad y necesidades. Para mayor profundidad sobre los temas
desarrollados en este captulo y a lo largo de la UD, consultar la literatura recomendada.

2.1 La evaluacin del riesgo en el marco del desarrollo sostenible

En primera instancia, hay que tomar conciencia que la evaluacin del riesgo de desastres per se no
es la solucin al problema, sino que esta es una herramienta de anlisis que forma parte de procesos
ms integrales de planificacin y de estrategias de desarrollo destinadas a garantizar mayor
sostenibilidad en nuestras actividades. Aunque trataremos estos temas en forma detallada en la
UD3, es importante tomar en consideracin que un proceso integral de planificacin estratgica
territorial cuenta al menos con las siguientes fases:

1. Fase de Preparacin. Organizacin del proceso e identificacin de necesidades,
capacidades, recursos, actores, etc.; definicin de responsabilidades, mecanismos de
participacin y metodologa de implementacin del proceso. En esta fase es el momento de incluir la
perspectiva y el enfoque de riesgo para que se integre en la planificacin del desarrollo o de la actividad que se
piensa llevar a cabo.

2. Fase analtica y de diagnstico. Diagnstico y evaluacin del territorio tomando en
consideracin las diferentes dimensiones y sectores del desarrollo. En esta fase se genera la

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informacin adecuada y pertinente del territorio y se presentan los problemas, las causas y las
soluciones a implementar. En un proceso con enfoque de riesgo de desastres corresponde en esta fase realizar
la evaluacin de las amenazas, vulnerabilidades y del riesgo en correspondencia a las situaciones que se han
evaluado. Un proceso integral de desarrollo debera contar con un sistema permanente de informacin geogrfica o
aprovechar este momento para crearlo.

3. Fase de planificacin. Elaboracin o preparacin del Plan (estratgico, de desarrollo,
sectorial, etc.) el cual definir la misin, los objetivos, lneas estratgicas, prioridades y seleccin
de programas, proyectos y acciones en el corto, mediano y largo plazo con base al consenso y
participacin de los actores y se institucionalizar como instrumento de gestin del desarrollo
en el territorio. La RRD deber estar integrada como eje transversal en todos los programas, proyectos y
sectores del desarrollo si buscamos mayor sostenibilidad.

4. Fase de implementacin. En esta fase se da difusin al Plan, se llevan adelante las
estrategias de ejecucin de los programas, proyectos y acciones, y se monitorean y evalan
constantemente las acciones para retroalimentar y mejorar el proceso. En esta fase podemos verificar
si las acciones que se han identificado y propuesto son adecuadas o si es necesario fortalecerlas, replantearlas o
integrar nuevas para garantizar la sostenibilidad del proceso de desarrollo.

Adems de lo anterior y antes de realizar la evaluacin del riesgo de desastres, es necesario hacer un
repaso de los enfoques sobre el riesgo de desastres que hemos venido desarrollando y que son los
que deben estar presentes en un proceso integral, en el marco de la sostenibilidad. Para ello
debemos considerar la necesidad de:
Controlar y corregir los riesgos y grados de exposicin acumulados a travs de medidas
destinadas a reducir la vulnerabilidad y debilidades existentes en las diferentes dimensiones del
desarrollo: sociales, econmicas, polticas y ambientales. Como por ejemplo; limitando la exposicin de
la comunidad a los peligros fsicos existentes por medio de medidas estructurales de proteccin y fortalecimiento del
entorno construido (diques, terrazas, muros de contencin, estabilizacin de laderas, fortalecimiento de viviendas y
edificios, etc.); reduciendo las vulnerabilidades y estimulando el aumento de la resiliencia y la diversificacin de los
sistemas productivos ante fenmenos naturales o antrpicos; fortaleciendo la toma de conciencia y el papel de las
autoridades, as como la concertacin los actores locales, estableciendo mecanismos administrativos, asignacin de
recursos y ordenanzas territoriales efectivos en el manejo del territorio y los recursos naturales; mejorando las
condiciones de vida, generando empleo digno y reduciendo la pobreza, son parte de las acciones que se pueden
realizar.
Reducir y prevenir la construccin de nuevos riesgos en el futuro controlando los
procesos de desarrollo a travs de la adopcin de medidas anticipadas destinadas a no crear
nuevas vulnerabilidades. Por ejemplo; a travs de la integracin del enfoque de riesgo como eje transversal del
desarrollo y de la sostenibilidad los planes estratgicos en los proyectos de inversin (en ejecucin o en proyeccin),
en las polticas pblicas y en el quehacer cotidiano de un territorio y de las personas. La toma de conciencia, la
voluntad poltica, la creacin de capacidades, la formacin de personal y la asignacin de recursos humanos y
materiales son vitales para poder llevar adelante medidas que eviten o minimicen la construccin de nuevos
riesgos.
Prepararse para enfrentar la respuesta y la emergencia con el fin de garantizar que la
organizacin, los sistemas, los procedimientos, los recursos y las capacidades necesarias estn
disponibles y funcionen adecuadamente en el momento de la emergencia con el fin de
garantizar una asistencia efectiva a la poblacin, al rescate de vidas y la recuperacin y
rehabilitacin de los servicios bsicos posdesastre. Planes de preparativos, sistemas de alerta temprana,
formacin y concientizacin de las autoridades y las personas, simulacros, concertacin entre actores territoriales,
organizacin de la poblacin, coordinacin interinstitucional e intersectorial, mitigacin de posible efectos de las
amenazas y reduccin de de las vulnerabilidades, etc. son algunas de la tareas que se pueden realizar para
prepararse ante una situacin de desastres.
Integrar una visin evolutiva y transformadora en el desarrollo de nuestras acciones y
en el perodo posdesastre tratando de promover enfoques destinados a buscar que las nuevas
formas de desarrollo y de reduccin de riesgo de desastres que implementemos en nuestras
comunidades, permitan avanzar hacia mayores grados de sostenibilidad. En los procesos
posdesastre, buscar alternativas que permitan evolucionar y transformar positivamente las

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acciones de desarrollo para no volver a reconstruir el riesgo. Las acciones que implementemos para
reducir el riesgo de desastres deben ser orientadas a contribuir y fortalecer procesos de desarrollo que se estn
llevando a cabo en el territorio y no centrarse solo en un resultado especifico. Deben estar orientadas a mejorar
cualitativamente las condiciones de vida de la poblacin en las diversas dimensiones del desarrollo, la promocin
de toma de conciencia y generacin de voluntad poltica; la formacin de capacidades; el fortalecimiento de las
autoridades locales como responsables de la gestin del territorio; la reduccin de la pobreza, el mejoramiento de
la educacin, la salud y el ambiente, son aspectos importantes a considerar en este enfoque. La previsin y
asignacin de recursos y responsabilidades, la preparacin anticipada de planes de recuperacin y de
reconstruccin, as como la organizacin y concertacin de los actores, son vitales para integrar esta visin en el
perodo posdesastre.

2.2. Introduccin a la evaluacin del riesgo de desastres

Desde una perspectiva histrica, la humanidad siempre se ha involucrado en la valoracin del
riesgo. No hay nada que conlleve cero riesgos, no es posible hacer algo seguro al cien por cien.
Desde la simple construccin de una vivienda, hasta grandes proyectos de infraestructura como
aeropuertos, carreteras o represas necesitan considerar los riesgos a los que estn expuestos sus
estructuras. An cuando algo parezca completamente seguro, siempre existen probabilidades de
accidentes, incendios, explosiones, contaminacin, inundaciones, lluvias torrenciales, sequas,
epidemias, etc.

En una cultura de prevencin y en el marco de procesos sostenibles de desarrollo, las autoridades
locales, as como la poblacin y las estructuras estratgicas de la sociedad deben tener conocimiento
detallado y fidedigno de los peligros presentes, de las vulnerabilidades y de las circunstancias que
pueden llevar a un desastre. Es un factor esencial del desarrollo.

El anlisis del riesgo de desastres es una metodologa para identificar y evaluar posibles daos y
perdidas (humanas, medios de subsistencia y empleos, entornos fsicos y ambientales, etc.) ante el
impacto de un fenmeno peligroso -en un perodo de tiempo y espacio determinado- que presenta
ciertas condiciones de vulnerabilidad. Se realiza a travs del anlisis y conocimiento del territorio, de
las amenazas y de las vulnerabilidades.

La evaluacin o anlisis del riesgo de desastres busca brindar seguridad a la poblacin, sus bienes,
medios de vida y ecosistemas a travs del conocimientos de los factores que lo originan con el fin
de tomar y priorizar -en forma planificada y concertada- decisiones y aplicar medidas destinadas a
reducir los factores de vulnerabilidad a travs de acciones de prevencin, mitigacin, preparativos,
rehabilitacin y reconstruccin posdesastre.

Requiere disponer de las caractersticas cualitativas y cuantitativas del riesgo de desastres, as como
tambin de los factores que lo determinan. Se constituye en el instrumento fundamental para
planear o mejorar acciones de desarrollo, puesto que, mientras ms preciso sea el anlisis, ms
eficiente podr ser la asignacin de recursos y ms certeras sern las medidas que se adopten para
su reduccin.

Los pasos ms importantes del proceso abarcan lo siguiente:
Conocimiento del territorio: anlisis de los principales factores de desarrollo, caractersticas de
de la realidad y de la historia y acontecimientos de desastres.
Anlisis de las amenazas: identificacin de la ubicacin, naturaleza, intensidad, caracterstica y
probabilidad de que uno o varios eventos fsicos puedan transformarse en peligro/s para un
territorio.
Anlisis de la vulnerabilidad: determinacin de la existencia y el grado de exposicin y
vulnerabilidad de una sociedad frente a esas amenazas.
Evaluacin del riesgo: estimacin y valoracin de daos y prdidas potenciales conforme a la
realidad, las amenazas y las vulnerabilidades que existen en el territorio, as como identificacin,
priorizacin y diseo de alternativas destinadas a su reduccin integrando los enfoques de
desarrollo.

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Figura 1:

El concepto del
anlisis del riesgo
segn el Manual de
GTZ: El anlisis de
riesgo - Una base para
la gestin de riesgo de
desastres naturales.

Fuente:
GTZ 2004.

2.3. Tcnicas, herramientas y fundamentos en un proceso de anlisis
del riesgo

El marco de trabajo para la evaluacin del riesgo de desastres implica una estrecha interrelacin
entre especialistas, cientficos, autoridades locales y actores clave del territorio. Un proceso
participativo e incluyente en el cual se integren los principales actores sociales relacionados con los
procesos de desarrollo local, puede ser significativo para que las acciones que se determinen, sean
asumidas por los sujetos del riesgo y, a la vez, para garantizar la sostenibilidad y eficacia de las
mismas.

Si bien, las autoridades locales o nacionales son las principales responsables de garantizar la
seguridad de las personas, los bienes y los ecosistemas; aplicar las medidas apropiadas para ello,
tomar iniciativas y echar a andar procesos de RRD, no puede limitarse solo a estas instancias.
Sindicatos, investigadores, comunidades, funcionarios pblicos o privados, empresarios, ONG,
entre otros, pueden ser generadores de procesos destinados a la reduccin de los peligros
potenciales que amenazan la sociedad y llevar adelante iniciativas de evaluacin del riesgo de
desastres, puesto que, est en juego su seguridad y el acervo de sus comunidades.

La informacin que se obtiene a travs del anlisis tcnico del riesgo de desastres permite establecer
polticas de carcter imparcial, determinar los recursos necesarios y desarrollar acciones pertinentes
para ello. Cuando se avanza desde los niveles estimados de riesgo de desastres a la definicin de
niveles aceptables o manejables, se tiene que tomar en cuenta un rango de juicio y de valores en
los cuales, priorizar la vida humana y la proteccin de los ecosistemas que sustentan nuestra
existencia, debe ser el fin ltimo de estas acciones. El principio de la seguridad humana debe
prevalecer en las polticas y las decisiones que se tomen e implementen al respecto.

El anlisis socioeconmico de costo/beneficio permite destacar algunas prioridades que ayudan a
calcular los niveles de riesgo aceptable/manejable. Estas dependern en gran medida de las
necesidades que se establezcan en el territorio y de los intereses y capacidades que se hayan
concertado y desarrollado a travs del proceso.

Los principales elementos o pasos enunciados anteriormente para realizar la evaluacin del riesgo
requieren del uso y validacin de mtodos, tcnicas, procedimientos, modelos, registro y anlisis de
la informacin tcnica, socio-econmica, poltica, ambiental y espacial. Estos generalmente se
realizan a travs de:
Procesos de recopilacin de informacin y datos de fuentes primarias, a travs de
estudios, pronstico, vigilancia, monitoreo de amenazas, indicadores de vulnerabilidad, estudios

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de percepcin del riesgo, conocimiento popular y el rescate de la memoria histrica de los
desastres.
La percepcin del riesgo de desastres tiene importantes consecuencias para su reduccin. Las ideas y visin que la
gente deben ser incluidas en el anlisis de la vulnerabilidad puesto que diferentes personas ya sea por gnero,
edad, grupo social, etnia, empleo, ingresos, acceso al poder, conocimiento, historia, etc., pueden tener diferencias en
cmo entender el riesgo y por ende, en las necesidades y las medidas que se implementen para reducirlo.
Procesamiento y registro de informacin cuantitativa y cualitativa en forma escrita, digital
y oral.
Uso de mapas topogrficos, polticos-administrativos u otros sistemas grficos de
informacin.
Elaboracin de mapas sencillos con mtodos manuales y tradicionales, as como a travs de
la utilizacin de herramientas ms sofisticadas como los Sistemas de Informacin
Geogrfica (SIG) basados en programas digitales para la elaboracin de mapas temticos y
micro zonificaciones de amenazas y vulnerabilidades especficas.
Por ejemplo; el uso de programas de SIG digitalizados, si se maneja inadecuadamente, puede ampliar la brecha
existente entre la informacin que se obtiene mediante la evaluacin tcnica del riesgo y las formas en que la
perciben las personas. Eso quiere decir que los niveles aceptables de riesgo pueden variar segn los
puntos de vista que se tengan sobre el riesgo objetivo de desastres versus el riesgo percibido. El buen uso de
sistemas sofisticados de anlisis de informacin depender de la claridad, los niveles de participacin, del acceso a
la informacin, de la formacin, las capacidades tcnicas locales y del destino que los actores sociales y las
autoridades locales hayan decidido para ella.
Si, desde el inicio de la evaluacin del riesgo se tiene claridad y conciencia sobre qu se persigue con la informacin
y si la recopilacin de la misma incluye mecanismos de capacitacin/formacin de las personas involucradas en el
proceso, sin duda estas tcnicas pueden ser muy tiles. An los mtodos ms sofisticados como los SIG que
utilizan imgenes satelitales y programas informticos pueden ser apropiados, si estos son accesibles y se manejan
segn las necesidades locales.
En el uso de los SIG es importante considerar que en estos no slo se pueden mapear las amenazas o las
expresiones geofsicas de un territorio, sino tambin las vulnerabilidades, as como una serie de datos de carcter
social, econmicos, polticos, institucionales, ambientales, etc. La cartografa de estas ltimas, es esencial para
establecer las relaciones que tienen con las amenazas y para estimar el riesgo de desastres.
Aplicacin de modelos probabilsticos para ciertas amenazas de origen fsico-natural o
tecnolgico sobre las condiciones geolgicas y atmosfricas.
Es importante considerar que muchas veces estos modelos son realizados por especialistas o cientficos, mientras
que para evaluar la vulnerabilidad y las capacidades se aplican mtodos mucho ms sencillos, como cartografas
de carcter local, en las cuales es mucho ms fcil involucrar a todos los actores. Sin embargo, independientemente
de quienes realicen la evaluacin la percepcin, el saber local y la memoria histrica popular son siempre lo que
deben guiar cualquier modelo, por muy cientfico-tcnicos que estos sean.

El aspecto central de la evaluacin del riesgo consiste en proporcionar informacin objetiva y
tcnica a partir de la cual se puedan proyectar los niveles de riesgo de desastres en un determinado
territorio, ante uno o varios eventos peligrosos, para identificar, planificar e implementar las
medidas adecuadas destinadas a la construccin de sociedades ms seguras y resilientes.

EJEMPLO
Sobre la evaluacin de riesgo de desastres naturales y vulnerabilidad de la comunidad
utilizando Sistemas de Informacin Geogrficos

De sus orgenes modestos hace solamente 30 aos, los Sistemas de Informacin Geogrficos (SIG) se
han convertido en una herramienta poderosa de gran alcance dentro de la infraestructura ciberntica
de hoy, proporcionando un marco alrededor del cual podemos analizar y entender mejor nuestro

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Con base a metodologas que han sido experimentadas y lecciones aprendidas de la prctica, se
pueden identificar algunos principios bsicos y condiciones previas para promover un proceso de
evaluacin del riesgo en el mbito local, a saber:
Conocimiento y manejo integral de la realidad y la historia del territorio en el cual se har
el anlisis del riesgo, incluyendo la memoria histrica de los desastres.
Voluntad y compromiso poltico por parte de las autoridades y los actores locales
involucrados en el proceso.
Necesidad de disponer de evaluaciones previas y de datos fidedignos del entorno
territorial como insumos de informacin para abordar el riesgo desde la agenda de desarrollo
local.
Responsabilidad y competencias institucionales claramente definidas y un marco legal,
organizativo y administrativo que permita y garantice un proceso democrtico, participativo y
de auditora social.
Disposicin, asignacin y gestin de recursos para la implementacin de las acciones que
se adopten. Debe existir una posibilidad real de que los resultados del proceso y las medidas
propuestas puedan ser implementadas en la prctica.
Proceso adaptado a la realidad, a los valores culturales, a los recursos, a los ecosistemas las
necesidades del territorio.
El saber popular: integrar las percepciones, los conocimientos y el saber de las comunidades
en el proceso.
Delimitacin clara y objetiva de lo que se pretende lograr con la evaluacin e
identificacin del valor agregado que el proceso por s mismo, tiene en la reduccin del riesgo
de desastres en el territorio.
Definicin clara del territorio, del grupo meta o sector al cual se destina la evaluacin del
riesgo (comunitario, territorial, edificaciones, empresas, planes de inversin o de desarrollo
local, etc.).
Definicin de un mtodo de trabajo acorde con los objetivos planteados que garantice la
recoleccin de datos precisos y concretos sobre el riesgo que se pretende evaluar.
mundo.

Evaluacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo: Elementos para el Ordenamiento y la
Planeacin del Desarrollo

Este documento intenta describir conceptual y metodolgicamente la manera de evaluar la amenaza, la
vulnerabilidad y el riesgo. Reflexiona acerca del nivel de resolucin o detalle que se debe tener en
cuenta en la elaboracin de instrumentos tales como mapas, que sern utilizados para la toma de
decisiones dentro del proceso de planificacin del territorio. Relaciona el alcance de la apreciacin del
evaluador y la resolucin del instrumento de planificacin con el nivel de riesgo que las autoridades y
la sociedad consideran como "aceptable" para definir medidas de mitigacin, su eficiencia y su orden
de prioridades; y finalmente, especula acerca de las posibles implicaciones jurdicas que tienen las
apreciaciones del evaluador, segn su competencia en cada etapa.

Aplicacin de la Gestin del Riesgo para el Desarrollo Rural Sostenible

El enlace presenta una serie de documentos desarrollados por la GTZ para la regin de Piura, Per,
que nos introducen, desde una perspectiva integral, a la reduccin del riesgo de desastres. Desarrolla
una serie de herramientas prcticas, entre ellas, una especfica para el anlisis del riesgo.

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Capacidad instalada de recurso humano con conocimiento en el uso de herramientas y
metodologas de evaluacin del riesgo.
Sostenibilidad de las propuestas y acciones a implementar considerando las capacidades y
los recursos locales y su fortalecimiento para la ejecucin de las mismas.

2.4. Anlisis y conocimiento del territorio

La mayora de las metodologas de evaluacin del riesgo de desastres que se suelen encontrar en las
diferentes fuentes bibliogrficas o programas de capacitacin, se enfocan principalmente en tres
aspectos esenciales: el anlisis de las amenazas, de las vulnerabilidades y del riesgo en su conjunto.
Si se trabaja en el marco del desarrollo y en procesos integrales de reduccin de riesgos, siguiendo
los criterios y enfoques que hemos desarrollado con anterioridad e integrando el concepto de
evolucin hacia formas ms sostenibles del desarrollo, consideramos que es indispensable partir de
la premisa de conocer profundamente las condiciones del territorio, sector o lugar donde se
proyecte la evaluacin.
El conocimiento detallado de las condiciones y realidades territoriales son la base de un anlisis
fidedigno y realista de las condiciones de riesgo de desastres. No se puede hacer una evaluacin del
mismo sin conocer sus principales caractersticas, capacidades y condiciones geogrficas y del
desarrollo en general. El primer paso de un proceso de evaluacin debera tener como objetivo
consolidar, elaborar o crear un sistema de informacin geogrfica que permita realizar una
evaluacin fidedigna del territorio, con accesibilidad a todos los actores que inciden en el desarrollo.

Ms que palabras, esta reflexin debera ser una prioridad en cualquier municipio o territorio si
realmente se quiere planificar el desarrollo. Quienes trabajamos en el tema sabemos lo difcil que es
acceder a bases de datos, encontrar planos, mapas, fotografas, documentos, estadsticas u otra
informacin actualizada que sirva de referencia, as como tambin, lo engorroso que pueden ser los
procesos institucionales cuando se trata de solicitar este tipo de informacin, independientemente
que sea trate de organismos nacionales, regionales o locales.

En el territorio objeto de anlisis es importante conocer las caractersticas generales de su entorno,
tales como las econmicas, polticas, sociales, ambientales y culturales, pero haciendo especial
nfasis en los siguientes aspectos:

Ubicacin y datos relevantes que son propios del territorio que lo caracterizan y lo diferencian
de otros, como por ejemplo los factores de desarrollo, idiosincrasia e historia;
Caractersticas fsicas, climticas y geogrficas;
Poblacin, densidad y ubicacin de los asentamientos;
Uso del suelo, aptitudes y potencialidades futuras;
Recursos, capacidades y habilidades territoriales;
Planes, proyectos y programas estratgicos en marcha y en proyeccin;
Actividades productivas y recursos naturales;
Problemas, vacos y deficiencias territoriales;
Historia de los desastres, configuracin de las vulnerabilidades e incremento o evolucin de las
amenazas, proceso de RRD y de reconstruccin que hayan existido, etc.;
Valores culturales, percepciones del riesgo, mtodos tradicionales, memoria histrica, etc.

Esta informacin es bsica en el momento que queramos hacer una evaluacin del riesgo y, sobre
todo, proyectar las acciones destinadas a su reduccin sobre una base territorial. No se puede partir
nicamente desde la perspectiva del riesgo si hablamos de desarrollo, sino que este tiene que estar
ubicado en un entorno especfico y en procesos reales.

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Cada territorio o municipio debera tener su propio sistema de informacin como base de anlisis
de todas las actividades del desarrollo, incluyendo la reduccin del riesgo de desastres, el cual, debe
estar en constante revisin, actualizacin y evaluacin.

2.5. Anlisis de las amenazas

El objetivo de la evaluacin de las amenazas es conocer la naturaleza, la probabilidad, la
intensidad y la distribucin espacial que puedan tener una o varias amenazas en un
perodo determinado de tiempo, con el fin de tener una apreciacin o estimacin del dao
que pueda/n ocasionar en caso de que se materialice en un evento destructor.

La profundidad y el nivel de anlisis de las amenazas dependern de las particularidades y
situaciones especficas del lugar donde se realice la evaluacin y del alcance y uso que se pretenda
otorgar a la informacin recabada. No basta slo con conocer las caractersticas, el nivel de peligro,
la magnitud de los daos que un fenmeno pueda ocasionar, sino que es necesario poder analizar
tambin, la probable duracin e intensidad del evento. De ello depender el impacto que tendr
sobre la poblacin.

El anlisis de las amenazas por si misma ya es un avance en el proceso de planificacin y reduccin del riesgo. Nos
permite disear mejor obras de ingeniera, ordenar el territorio, potenciar el uso del suelo, evitar futuros desastres, etc.
Por ejemplo, en zonas expuestas a inundaciones debera limitarse la ubicacin de asentamientos humanos. Siempre
debera realizarse un anlisis de amenazas antes de construir sistemas de tratamientos de aguas servidas, viviendas,
industrias que utilicen materiales txicos o peligrosos, etc.

Para la evaluacin de las amenazas existen diversas metodologas y herramientas que varan con
base al objetivo de anlisis y las variables de trabajo.

El hecho de que haya varios criterios, mtodos, tcnicas o grados de dificultad cientfico-tcnica
para evaluar las amenazas dificulta la tarea de hacer un solo tipo de evaluacin; sin embargo, en su
anlisis, se hace necesario utilizar todos los mtodos disponibles: desde los ms sencillos como es el

11
Suiza es una confederacin que rene a nueve repblicas autonmicas que tienen sus propias leyes y disposicione. Entre estas podemos
mencionar: Ginebra, Zurich, Berna, Neuchatel y Basilea.
EJEMPLO
El Sistema de Informacin del Territorio de Ginebra (SITG) disponible en francs

El SITG es una asociacin conformada originalmente por iniciativa de tres servicios de la
administracin de Ginebra Suiza: los Servicios de Agricultura, Catastro y Manejo del Territorio. El
objetivo era compartir, intercambiar y difundir los datos georeferenciados, en forma digital, relativos al
territorio del Cantn de Ginebra (municipio o comuna).

Hoy en da, el SITG rene a los principales actores pblicos de la gestin del territorio, entre otros: el
Estado de Ginebra
11
, las ciudades y comunas ginebrinas el Servicio Industrial, Transportes Pblicos, la
Fundacin de Terrenos Industriales, los Servicios Web y de Datos segn formatos estndares.

Para mayor informacin consultar: http://etat.geneve.ch

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rescate de la memoria histrica de los desastres, el conocimiento emprico y las tcnicas
tradicionales de la poblacin local, hasta los ms avanzados mtodos de combinacin de variables.

En el anlisis de las amenazas como las ondas de calor, las tormentas, los huracanes, los sismos, el
cambio climtico, etc., se requieren tcnicas sofisticadas (por ejemplo imgenes satelitales), mientras
en otras tipologas se pueden utilizar tecnologas muy sencillas como es el caso de las inundaciones,
desprendimientos de terrenos, contaminacin, etc. que pueden ser observadas con simples
instrumentos, incluso utilizando el sentido comn.

En el caso de algunas amenazas como inundaciones, terremotos y erupciones volcnicas se dispone
de tcnicas e instrumentos de evaluacin y medicin bien definidos, mientras los parmetros para
otras de mayor complejidad, por ejemplo en el caso de las ondas de calor, no son tan claros, ni
precisos.

Como herramienta para el anlisis espacial y la evaluacin del comportamiento de las amenazas se
prefiere el uso de los Sistemas de Informacin Geogrfica. Un mismo sistema de evaluacin
como el SIG, puede variar notablemente en su grado de dificultad y requerimiento tecnolgico. Por
un lado, se pueden utilizar tcnicas sofisticadas como fotos satelitales y complicados programas
informticos, mientras que por otro, podemos usar simples mapas o fotografas areas (disponibles
en casi todos los pases) o equipos y programas informticos sencillos que cualquier persona puede
utilizar con una capacitacin bsica.

Cada territorio deber evaluar el grado de dificultad o la metodologa que se utilizar en la
evaluacin de las amenazas con relacin a la magnitud del estudio, las necesidades, capacidades y
recursos locales.

Es necesario conocer los efectos mltiples resultado de una o ms amenazas y tener en cuenta los
distintos elementos que en la prctica representa el riesgo, ya sea en forma separada o combinada.
Los SIG suelen ser los ms apropiados para efectuar evaluaciones de multiamenazas.

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EJEMPLOS
Metodologas de anlisis de amenaza por deslizamientos

En esta pgina, se analizan estudios de casos sobre la amenaza por deslizamiento, aplicando
varios mtodos de anlisis, entre ellos, el mtodo Mora-Varhson-Mora, geomorfolgico y
probabilstico.

Desarrollo de una metodologa para la identificacin de amenazas y riesgos a
deslizamientos en la Cuenca del Ro San Juan, Repblica Dominicana

El documento tiene como fin presentar el desarrollo de una metodologa que posibilite el anlisis y
la zonificacin de amenazas y riesgos a inundaciones y deslizamientos en un rea piloto del
territorio de Republica Dominicana, haciendo uso de la tecnologa de sistemas de informacin
geogrfica, con el fin de identificar las reas potenciales a ser afectadas por inundaciones y
deslizamientos en la cuenca del ro San Juan y los elementos que se encuentran bajo riesgo en las
comunidades de Sabaneta y San Juan, as como pretende contribuir al ordenamiento en el uso del
suelo que evite los asentamientos en cauces y zonas con pendientes de alto riesgo.

Zonificacin ssmica de Bogot, Colombia

Sistema de informacin para la gestin de riesgos y atencin de emergencia de Bogot DC, se
analiza la amenaza ssmica y los estudios de micro zonificacin. El SIRE se concibe como un
instrumento que permite recopilar, integrar, producir y divulgar informacin tcnica y de
coordinacin a las entidades del Sistema Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias
SDPAE, y facilita la inclusin del riesgo en la cultura a travs de la informacin disponible y los
servicios en lnea dirigidos a la comunidad.

Metodologa de anlisis del riesgo qumico

Este documento es una adaptacin del original en ingls editado por el Programa de las Naciones
Unidas para Medio Ambiente (PNUMA) para la Concientizacin y Preparacin para Emergencias
a Nivel Local.

2.5.1 Distribucin espacial de las amenazas

La probabilidad de que una amenaza se convierta en un fenmeno destructor vara de un territorio
a otro en funcin de las caractersticas de su conformacin y de las vulnerabilidades que existan. El
uso de herramientas geogrficas ha permito llevar los resultados de los anlisis de las amenazas a
representaciones grficas como son los mapas. La importancia fundamental de la representacin
espacial es que permite a los responsables tcnicos y polticos visualizar el comportamiento del
objeto de estudio en un lugar especfico y en concordancia con las condiciones del lugar
amenazado.

Lo fundamental en el uso de la informacin espacial expresada por medio de la cartogrfica (digital
o impresa) radica en que sea clara y fcil de comprender por los diferentes usuarios.

Cada contenido en el mapa tiene un significado. Por ejemplo, en un mapa se pueden representar
varios tipos de amenaza donde se visualice el comportamiento espacial. Es necesario hacer uso de
simbologas y clasificaciones sencillas (amenaza alta, mediana o baja).

Ejemplos:
Las zonas propensas a inundaciones generalmente se clasifican segn su profundidad (alta o
baja), tipo (aguas tranquilas o de alta velocidad) o frecuencia.

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En el caso de las amenazas volcnicas, se puede definir el ordenamiento territorial de cada zona
directa o indirectamente amenazada a partir de la intensidad, el alcance y la frecuencia de los
fenmenos o con la combinacin de los tres factores.
Para la estimacin de la amenaza ssmica, la ciudad de Caas en Costa Rica ofrece un ejemplo concreto: el
mtodo de anlisis se determin con base en la definicin de escenarios especficos, basados en el conocimiento de
la sismicidad histrica y el potencial de generar sismos de cada una de las fallas o fuentes seleccionadas.
Aplicando el SIG, los resultados obtenidos proporcionan la relacin entre escalas de intensidad y percepcin de la
sacudida ssmica, en valores fuerte, muy fuerte, severamente y violentamente.
Delimitacin de reas afectadas diferencialmente por eventos climticos extremos de excesos
de precipitaciones y sequas, como por ejemplo los efectos del ENOS (El Nio Oscilacin
del Sur) en la Argentina: el anlisis permite llevar a escenarios de riesgo con base a las
tendencias de rendimiento de los cultivos.

Las clases de peligrosidad que se representan en un mapa de amenaza deben permitir apreciar el
riesgo que se tiene en un espacio determinado segn el uso al que se destine. Son de especial inters
las amenazas que ponen en peligro la vida humana, los medios de subsistencia y el detrimento de
los ecosistemas.

Las pautas siguientes pueden servir de referencia para establecer clases de amenaza o de
peligrosidad, aunque cada tipo de amenaza pueda tener sus particularidades:

Rojo: peligro alto
Las personas estn en peligro tanto en el exterior como en el interior de las viviendas o
edificios.
Existe un alto peligro de destruccin repentina de viviendas y edificios.
Los eventos se manifiestan con una intensidad relativamente dbil, pero con una probabilidad
de ocurrencia elevada, y las personas, en este caso, estn sobre todo amenazadas en el exterior
de las viviendas y edificios.
La zona marcada en rojo corresponde esencialmente a una zona de prohibicin.

Anaranjado: peligro medio
Las personas estn en peligro en el exterior de las viviendas o edificios, pero no o casi no en el
interior.
Las viviendas y edificios pueden sufrir daos, pero no destruccin repentina, siempre y cuando
su modo de construccin haya sido adaptado a las condiciones del lugar.
La zona anaranjada es esencialmente una zona de reglamentacin, donde se pueden reducir los
daos con medidas de precaucin apropiadas.

Amarillo: peligro bajo
El peligro para las personas es dbil o inexistente.
Las viviendas y edificios pueden sufrir daos leves, pero puede haber daos fuertes en el
interior de los mismos. La zona amarilla es esencialmente una zona de sensibilizacin.

Blanco: ningn peligro conocido, o peligro despreciable segn el estado de los conocimientos
actuales.

Fuente: Instrumentos de apoyo para el Anlisis y la Gestin de Riesgos Naturales en el
mbito municipal de Nicaragua, Gua para el especialista Proyecto: Apoyo Local para el
Anlisis y Manejo de los riesgos Naturales, ALARN, COSUDE, 2002.

Instrumentos de apoyo para el anlisis y la gestin de riesgos naturales en el
mbito municipal de Nicaragua

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La escala apropiada de los mapas depende del uso que se les quiera dar y de la informacin
disponible. El conocimiento de la distribucin espacial de algunas amenazas, tales como terremotos,
deslizamientos de tierra e inundaciones ha alcanzado un nivel en el cual es posible trazar mapas de
variaciones de peligros dentro de una comunidad pequea. Dichos mapas microzonales representan
un importante papel en el uso del suelo urbano. Estos se pueden basar en un solo o en mltiples
eventos de una misma amenaza, o tambin combinar el impacto que puedan tener los eventos de
varias amenazas diferentes (mapas de multiamenazas).

En algunas regiones del mundo, afectadas por fenmenos naturales, en las cuales sus fronteras son
variables, como por ejemplo en el caso de zonas sujetas a sequas, desertificacin o tormentas
tropicales, se construyen mapas de reas ms extensas. Estos mapas aunque no son muy detallados,
tienen la importante funcin de advertir a los planificadores sobre las tendencias de escalas
mayores, cuya informacin puede ser til para varios territorios o pases.

2.5.2 Los pasos principales del anlisis de amenazas

Los pasos ms importantes del anlisis de las amenazas son
12
:
1. Identificacin del origen (natural, socionatural o antrpica) y del tipo de amenaza
(geolgica, hidrolgica, ambiental, tecnolgica, biolgica, etc.).
2. Dependiendo del tipo de amenaza que se haya identificado, se proceder a realizar anlisis
separados por amenaza o por grupos de amenazas.
El mtodo de anlisis debe adaptarse al tipo de amenazas y a los datos disponibles. Para los anlisis
relacionados, por ejemplo, con un terremoto hacen falta instrumentos y especializaciones distintos de los que se
utilizan en el caso de derrumbes o inundaciones.
3. Identificacin y caracterizacin de los lugares que estn en riesgo en el territorio por las
amenazas identificadas.
4. Identificacin y determinacin de la probabilidad de ocurrencia del fenmeno,
utilizando escalas sencillas como probabilidad alta, mediana, baja, etc.
5. Estimacin o clculo de la magnitud, intensidad y recurrencia del fenmeno.
6. Identificacin de los factores que influyen en la amenaza como el cambio climtico, la
degradacin ambiental, el uso de los recursos naturales, infraestructuras grandes como represas,
etc.
7. El ltimo paso consiste en identificar, estimar o cuantificar la relacin y o incidencia que
tienen diferentes amenazas (dos o ms) en el incremento del peligro, en un mismo lugar en
forma simultanea.

Por ejemplo, en el caso de los fenmenos hidrometeorolgicos, existe una estrecha relacin entre la duracin de la lluvia
y la respuesta de la cuenca del ro, sobre la magnitud de la inundacin. Dependiendo de las caractersticas del drenaje
de la cuenca, la intensidad de las lluvias puede resultar ms significativa que la cantidad de tiempo en que esta se
prolongue (inundaciones repentinas). Sin embargo, en otros casos es la persistencia de las lluvias en un perodo de
tiempo largo (temporal) es lo que genera la inundacin. Las inundaciones y crecidas de las aguas se ven determinadas,
por un lado, por las caractersticas especficas de la cuenca y por otro, por los factores climticos regionales. Si hay
cambios en estos factores, pueden generar por ejemplo, alteraciones en la vegetacin y por ende, en el drenaje hacia los
ros y lagos, lo que finalmente determina la magnitud de las inundaciones.

Podemos concluir entonces que, el anlisis de las amenazas describe y evala la probabilidad
de que estas se transformen en fenmenos peligrosos para un territorio, en un perodo
especfico de tiempo, con una determinada intensidad y duracin. Describe el grado de

12
Adaptado del Manual: Anlisis del riesgo una base para la gestin del riesgo de desastres naturales, GTZ, 2004.

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peligro para las personas, la flora, la fauna, las instalaciones, los bienes, la economa y el ambiente,
tomando en consideracin el uso que se le da a la tierra y los ecosistemas.

EJEMPLO
Los mapas de riesgo en Suiza
Tomado del Recuadro 2.19, Vivir con el Riesgo, 2004.

El cantn de Berna, Suiza, ha estado utilizando desde 1998 un mecanismo de planificacin que
indica las posibles zonas de riesgo. Se preparan mapas utilizando modelos computarizados y SIG,
que no son costosos y que permiten obtener un panorama general del cantn basado en un
conjunto uniforme de criterios. Las zonas de riesgo abarcan aproximadamente un 44% del
territorio, ocupado en su mayor parte por zonas no residenciales. Sin embargo, cerca del 8% de
los habitantes vive en zonas de riesgo.
Los mapas indican lo siguiente:
las zonas expuestas, que podran verse afectadas por flujos de lodo, avalanchas, cada de rocas
y deslizamientos;
los bienes vulnerables, incluyendo viviendas, vas frreas y todos los caminos utilizados en
zonas residenciales;
las zonas potenciales de impacto, que se superponen con las zonas expuestas y los bienes
vulnerables;
los bosques protectores, que son un importante resguardo para las zonas residenciales y las
redes de comunicacin.

Una de las amenazas no incluidas en el modelo son las inundaciones, pese a que tienen graves
consecuencias sociales y econmicas. Ello se debe a que los efectos de inundaciones dependen en
gran medida de crecidas de ros cuya importancia es demasiado baja como para incluirlas
satisfactoriamente en el modelo.

Fuentes: Office des forts du Canton de Berne, Suiza, 1999.

2.6. Anlisis de las vulnerabilidades

El anlisis de las vulnerabilidades tiene como objetivo conocer, estudiar y anticipar la
propensin y susceptibilidad de un sistema o sociedad de ser daada o afectada por los
efectos de determinados fenmenos fsicos extremos.

El fin es poder identificar los sectores, bienes, ecosistemas y comunidades expuestas ante una o
varias amenazas, las debilidades y grado de peligro en el que se encuentran ante ellas, la magnitud
posible de los daos y las consecuencias que estos puedan tener en el desarrollo futuro.

La evaluacin de las vulnerabilidades nos puede otorgar el conocimiento necesario para estimar la
prdida o los daos en vidas humanas, medios de subsistencia, ecosistemas y trastornos polticos y
sociales que puedan producirse como consecuencia de un desastre. Tambin permite definir y
concertar las acciones y medidas que se pueden tomar antes, durante y despus del impacto de un
fenmeno fisco.

La evaluacin de la vulnerabilidad es el complemento esencial para poder estimar el grado real de
riesgo, ya que cada tipo de amenaza acta en forma diferenciada ante diferentes elementos
expuestos en una sociedad. Nos permite tambin, valorar cul puede ser la interaccin que varias
amenazas conjuntas pueden tener ante determinadas debilidades y los vacos de los procesos de
desarrollo implementados.

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Si comparamos la relacin entre la evaluacin de las amenazas y la de la vulnerabilidad, hay que
destacar que el anlisis ha quedado rezagado en los procesos de evaluacin de los peligros y slo
recientemente su estudio comienza a tener mayor relevancia en aspectos relacionados con la
construccin del riesgo, es decir con las vulnerabilidades.

An hay grandes vacos de informacin y mtodos adecuados que permitan valoraciones integrales
de las vulnerabilidades en relacin a de las diferentes dimensiones del desarrollo. Por ejemplo,
aspectos como el gnero son muy poco considerados a pesar que los efectos de los desastres en los
medios de subsistencia (y tambin las soluciones) pueden variar y ser percibidos en forma muy
distinta entre hombres y mujeres, debido a que la divisin del trabajo y de acceso al poder los sita
en niveles diferentes del proceso productivo. Lo mismo ocurre con la percepcin, el conocimiento
y el manejo del riesgo que tienen las comunidades indgenas -que han implementado sistemas de
desarrollo en armona con el medio natural- que deberan ser integrados en el anlisis del riesgo en
las regiones donde estos habitan y ser tomados como ejemplos de buenas prcticas para los
sistemas de desarrollo actuales.

Existe, por otra parte, una gran diferencia en la percepcin, el conocimiento y la aplicacin de
estudios de las vulnerabilidades entre entidades acadmicas, cientficas o tcnicas encargadas de
realizar esta tarea y entre las autoridades locales y comunidades.

El anlisis de la vulnerabilidad se ha centrado en los aspectos fsicos del medio construido,
principalmente con relacin a los fenmenos ms convencionales como los terremotos, huracanes e
inundaciones. Para analizarlos, generalmente se utiliza la superposicin de las zonas de amenaza con
la ubicacin de la infraestructura como carreteras, aeropuertos, edificaciones pblicas, etc., pero no,
la configuracin de estas en el proceso de desarrollo, principal generador de vulnerabilidades.

EJEMPLO
Anlisis de la vulnerabilidad fsica en sistemas de agua potable: Telchac Puerto ante la
amenaza de huracanes - Mxico

En este caso se aplic la matriz de vulnerabilidad fsica teniendo en cuenta los daos que el
huracn Isidoro, con una intensidad 3 en la escala de Zafiro- Simpson, caus en la poblacin, las
infraestructura y economa. La matriz integr en las columnas las variables: componente
(elementos/equipos), estado actual (condiciones desfavorables), daos estimados (tipo/nmero) y
costos. Las variables en funcin de los componentes del sistema fueron las siguientes: captacin,
lnea de conduccin, almacenamiento/coloracin, red de distribucin.

Se presentan grandes desafos para poder integrar en los modelos espaciales las variables sociales,
culturales, institucionales, polticas y econmicas ya que no es tan sencillo cuantificar algunos de los
aspectos de la vulnerabilidad socioeconmica, poltica-institucional cuando esta es evaluada por
expertos externos desvinculados de la realidad territorial, cuando predomina la visin fisicalista y
no de desarrollo y cuando no se involucra a los actores clave de un territorio.

En muchos casos, y particularmente en los pases menos desarrollados, no se dispone de
informacin de calidad y nivel de detalle requeridos por estos modelos, por lo cual, la informacin y
conocimiento de las autoridades y poblacin local puede ser estratgica para determinar los factores
integrales de la vulnerabilidad. Por otra parte, hay que estar siempre concientes que hay mtodos
bien concebidos de baja tecnologa que pueden ser una muy buena alternativa para remplazar
tcnicas ms sofisticadas. Un buen sistema de informacin y de toma de decisiones, no necesita ser
complicado ni requiriere de grandes inversiones. Se trata principalmente de voluntad y visin de
desarrollo.

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De acuerdo con el mtodo para elaborar mapas de amenazas y evaluar el riesgo, el Proyecto de
manejo del riesgo de terremotos en el valle de Katmand puso nfasis en la necesidad de utilizar la
informacin geolgica y sismolgica disponible en vez de invertir recursos en investigaciones
especiales para obtener nuevos datos o informaciones.

El nico caso previo adecuado en que un pas en desarrollo haba simulado un escenario de
terremoto fue el de Quito, Ecuador. El Proyecto que nos ocupa se bas en esa metodologa y la
adapt a las condiciones imperantes en Nepal.

En el proyecto siempre se utilizaron tcnicas sencillas, gracias a lo cual result eficiente en funcin
del costo y comprensible para los no especialistas que participaron en l. Por ejemplo, se lleg a la
conclusin de que los mapas simples, plastificados, que indicaban la ubicacin del posible dao a la
infraestructura que mostraban el nombre de localidades y ros, eran los ms adecuados para
persuadir a los administradores respecto de las prdidas que podran afectar a las instalaciones
crticas.

Durante el proceso de evaluacin de las amenazas o del riesgo de terremoto, el grupo de
investigadores se mantuvo en estrecho contacto con los encargados de administrar los servicios
municipales fundamentales y con los organismos de emergencia. De esta manera, las diferentes
instituciones aceptaron de buena gana y sin grandes reservas el escenario de terremoto y la
estimacin de las prdidas. Participaron en el proceso cerca de 30 instituciones y la simulacin de
los daos provocados por un terremoto se convirti en un excelente mecanismo para aumentar la
conciencia al respecto.

Fuente: Mani Dixit y otros, Hazard Mapping and Risk assessment from the Katmand Valley Earthquake
Risk Management Project, en Regional Workshop on Best Practices in Disaster Mitigation: Lessons
Learned from the Asian Urban Disaster. Mitigation Program and other Initiatives, Bali, Indonesia,
2002.

EJEMPLO
Vulnerabilidad frente a desastres naturales en Honduras: Centro Internacional de
Agricultura Tropical, CIAT

En la pgina se podr encontrar el estudio para determinar los municipios y reas de Honduras
con mayor vulnerabilidad frente a desastres naturales, as como informacin y pginas relacionadas
con el tema.

Existen diferentes metodologas para el anlisis de las vulnerabilidades, algunas pueden ser
centradas en aspectos ms tcnico-cientficos, otras en vulnerabilidades especficas ante amenazas
determinadas, algunas ms participativas e incluyentes, otras de carcter local o nacional, etc. Para
cada caso en particular, se deber seleccionar el mtodo que ms se ajuste a las necesidades,
realidades, posibilidades y recursos de los territorios.

Lo sencillo vale la pena! El caso del valle de Katmand, Nepal
Extrado de Vivir con el Riesgo, 2004

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EJEMPLO
Anlisis de vulnerabilidad: La experiencia en caseros del Volcn San Miguel, El Salvador
(Gelogos del Mundo)

En la definicin de la vulnerabilidad, se opt por definir cuatro niveles: bajo, mediano,
moderadamente alto y sumamente alto. A cada uno de estos niveles se le asignaron diferentes
valores numricos de vulnerabilidad: entre 0 y 1: vulnerabilidad baja; entre 1.01 y 2: vulnerabilidad
media; entre 2.01 y 2.5: vulnerabilidad moderadamente alta; y, entre 2.51 y 3: vulnerabilidad muy
alta. En relacin a la definicin de parmetros-criterios de vulnerabilidad se adoptaron los
siguientes indicadores cuantitativos, objetivamente verificables:

Parmetros fsico-tcnicos
Materiales de las paredes de las viviendas: 70% o ms con paredes de sistemas mixto y/o
adobe mejorado: 1 punto; entre 40% y 69%: 2 puntos; y menos de 40%: 3 puntos.
Presencia de servicios bsicos como agua potable, alcantarillado, telfonos y energa elctrica.
Con cuatro de los elementos mencionados: 1 punto; con tres o dos: 2 puntos; con uno o
ninguno: 3 puntos
Presencia de tecnologa agrcola, maquinaria, sistemas de riego y drenajes. Con cuatro de los
elementos mencionados: 1 punto; con tres o dos: 2 puntos; con uno o ninguno: 3 puntos.

Parmetros econmicos
Niveles de pobreza extrema: 45% o ms hogares en extrema pobreza: 3 puntos; entre 20 y
44%: 2 puntos, menos de 20% de hogares: 1 punto.
Propiedad de la tierra. Ms del 70% es propietario de su tierra: 1 punto; entre 40 y 69 por
ciento: 2 puntos; menos del 40%: 3 puntos.

Parmetros ambientales
Combustible para cocinar: 60% o ms usa lea: 3 puntos; entre 25 y 59% usa lea: 2 puntos;
menos de 25% usa lea; 1 punto
Uso del suelo: Ms de 70% de rea agrcola para cultivos temporales: 3 puntos; entre 40 y
69%: 2 puntos; menos de 40%: 1 punto

Parmetros sociales
Educacin. Menos de 40% curso primaria: 3 puntos; entre 40% y 69% curso primaria: 2
puntos; 70% o ms curso primaria: 1 punto.
Organizativas: Sin organizacin: 3 puntos; con ADESCO u otra de organizacin de
desarrollo: 2 puntos; con Comits de Riesgo/Desastre: 1 punto;
Ideolgico-culturales. 50% o ms cree en castigo de Dios o fenmeno natural: 3 puntos, entre
20% y 49%: 2 puntos; menos de 20%: 1 punto;
Polticas. Ausencia de propuestas de desarrollo: 3 puntos; antecedentes de
movilizaciones/gestiones ante autoridades locales/nacionales: 2 puntos; presencia de
propuestas de desarrollo: 1 punto.
Institucionales oficiales. Ausencia de planes municipales de gestin de riesgos/emergencias: 3
puntos; planes municipales de desarrollo: 2 puntos; planes municipales de desarrollo con
prevencin de riesgos: 1 punto.
Institucionales de la sociedad civil. Presencia de 3 ms instituciones de desarrollo: 1 punto;
presencia de 1 o 2 instituciones: 2 puntos; Ausencia de instituciones: 3 puntos.

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Uno de los principales aportes de la aplicacin del anlisis de la vulnerabilidad estuvo en la
profundizacin del conocimiento sobre la realidad local, y en la generacin de mayor y mejor
informacin para apoyar futuros procesos de desarrollo de las poblaciones. En funcin de esta
experiencia, puede sostenerse que una de las formas de elevar la pertinencia y eficacia de las
intervenciones que persiguen la reduccin del riesgo, es la elaboracin y difusin de herramientas
metodolgicas que permitan profundizar en el anlisis y comprensin de la vulnerabilidad local y
de las opciones para reducirla.

2.6.1 Las tareas y los pasos ms importantes del anlisis de la vulnerabilidad

1. Identificacin de las personas y los elementos potencialmente vulnerables ante
determinados fenmenos como grupos sociales, medios de produccin, edificaciones,
viviendas, superficies cultivables, aguas, ecosistemas etc. Para ello se recaudan datos bsicos
sobre poblacin, lugares e instalaciones importantes, capacidades y debilidades de
autoproteccin de la sociedad, lneas vitales de funcionamientos, ecosistemas, medios de
subsistencia, etc.
2. Identificacin de los factores que influyen o generan la vulnerabilidad con relacin a
una amenaza o a multiamenazas segn los campos del desarrollo local sostenible, a saber:
Factores socio-culturales: educacin, formacin, seguridad social, percepcin del
riesgo, aspectos de gnero, minoras, organizacin social, conocimientos locales,
derechos humanos, etc.
Factores econmicos-productivos: fuentes de empleo, nivel socio-econmico,
pobreza, desempleo, acceso a servicios bsicos e infraestructuras, medios de
subsistencia, reservas econmicas, fuentes de financiamiento, proyectos en curso,
dependencia de la produccin (monocultivos), etc.
Factores poltico-institucionales: marco legal, estructuras de poder, acceso al poder
y nivel de participacin ciudadana, legislacin, grado de descentralizacin, instituciones
locales, normativas, mecanismos de seguimientos, leyes, etc.
Factores ambientales:
a) Naturales: recursos naturales, superficie cultivable, degradacin ambiental, aguas,
vegetacin, biodiversidad, estabilidad de los ecosistemas, degradacin de los
suelos, cobertura forestal, etc.;
b) Fsico-ambientales: lneas vitales de funcionamiento, uso del suelo, edificaciones
y viviendas, grado de hacinamiento, puertos, carreteras, puentes, asentamientos
humanos, urbanizacin, etc.

3. Identificacin y desarrollo de indicadores para determinar el grado de vulnerabilidad de
los elementos y las personas expuestas (calidad de la construccin, ubicacin de la
poblacin y edificaciones vitales, calidad y acceso a la informacin, al poder y a la toma de
decisiones, diversidad productiva, etc.).

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La Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (UDSMA) de la OEA y la Direccin
Oceanogrfica y Atmosfrica Nacional de los Estados Unidos (NOAA) han creado varios
productos y servicios para evaluar la vulnerabilidad a los efectos adversos de los desastres de origen
natural, para su utilizacin por planificadores del desarrollo, investigadores y administradores de
recursos y emergencias costeras en su tarea de reducir la vulnerabilidad. Entre estos productos se
incluyen talleres sobre tcnicas de evaluacin de la vulnerabilidad, una pgina Web sobre tcnicas y
mecanismos de evaluacin de la vulnerabilidad y un servidor conexo.

Seminarios sobre tcnicas de evaluacin de las vulnerabilidades (VAT)

Los seminarios VAT fueron concebidos para ofrecer un foro de oportunidades de formar redes y a
fin de establecer un dilogo, estudiar ideas nuevas y la posible formacin de asociaciones para
analizar y aplicar las evaluaciones de la vulnerabilidad. En ellos participan investigadores y
especialistas de organismos de gobierno, instituciones acadmicas y del sector privado del
hemisferio occidental, que comparten el inters por la metodologa de evaluacin de la
vulnerabilidad. Los profesionales aprenden una serie de tcnicas de evaluacin del riesgo y de la
vulnerabilidad y cmo aplicarlas en los planos local, estatal, nacional y regional.

Productos y servicios para evaluar la vulnerabilidad

La evaluacin del riesgo de las comunidades a partir de su vulnerabilidad y
capacidad de recuperacin
Aspectos
contextuales
Anlisis de los aspectos demogrficos actuales y proyectados. Amenazas
recientes, condiciones econmicas; estructuras y problemas polticos; ubicacin
geofsica; condiciones ambientales; acceso/distribucin de informacin y
conocimientos tradicionales; participacin de la comunidad; capacidad
organizativa y de gestin; vinculaciones con otras entidades
regionales/nacionales; infraestructura y servicios crticos.
Grupos sociales
altamente
vulnerables
Infantes/nios; personas mayores vulnerables; econmicamente postergados;
discapacitados intelectual, sicolgica y fsicamente; familias con madre/padre
nico; inmigrantes y visitantes; aislados social y fsicamente; enfermos graves;
personas con viviendas inadecuadas.

Definicin de
necesidades
Medios de subsistencia; bienestar fsico y mental; seguridad; hogar/vivienda;
alimentacin y agua; servicios sanitarios; vnculos sociales; informacin;
mantenimiento de medios de subsistencia; mantenimiento de valores
sociales/tica.

Aumento de la
capacidad o
reduccin de la
vulnerabilidad
Tendencias econmicas y sociales positivas; acceso a medios productivos de
subsistencia; estructuras familiares y sociales slidas; buen gobierno; redes
regionales/nacionales establecidas; estructuras y gestin participativas de la
comunidad adecuada; infraestructura fsica y de servicios; planes y programas
locales; reservas y recursos materiales y financieros; valores/metas compartidas
por la comunidad; capacidad de recuperacin ambiental.

Mecanismos
prcticos de
evaluacin

Marcos conceptuales constructivos; fuentes de informacin que incluyen:
expertos locales, reuniones de grupos interesados, datos censales; encuestas;
programas de extensin; registros histricos; mapas, caractersticas ambientales.

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2.7. Anlisis de la capacidad: los principales aspectos a considerar en
el proceso
13

El anlisis de la capacidad en el territorio pretende identificar todas las fortalezas,
oportunidades y recursos con que cuentan las autoridades locales y las comunidades para
hacer frente a las amenazas e implementar acciones para reducir el riesgo.

Las capacidades y el buen uso de los recursos endgenos del territorio son parte de los
fundamentos de un proceso de evaluacin territorial y de las estrategias de reduccin del riesgo de
desastres y de desarrollo local. Estos deben ser fortalecidos y complementados de acuerdo a las
necesidades, posibilidades y a las acciones que se identifiquen como medidas de prevencin y
mitigacin, a lo largo del proceso.

Para realizar este tipo de evaluacin, se deben identificar indicadores que nos permitan medir el
grado de capacidades en diferentes niveles y escalas geogrficas. Estos pueden partir, segn sea el
caso, desde lo familiar, comunitario, barrial, municipal, territorial e incluso, extenderse a otros
mbitos como el regional o nacional.

Algunos de los aspectos del anlisis de la capacidad pueden ser:
1. Marco normativo de prevencin de desastres existentes:
Marcos normativos (leyes, reglamentos, ordenanzas municipales, cdigos y normas de
construccin);
Planes de prevencin y mitigacin en el desarrollo territorial;
Planificacin del uso del suelo, ordenamiento territorial y desarrollo urbano.
2. Organizacin territorial y externa relacionada con el desarrollo local:
Descentralizacin de las estructuras locales y de reduccin de desastres;
Organizacin local/territorial;
Sociedad civil, empresa privada, sector productivo, organizaciones comunales, ONG;
Espacios de participacin y gestin de los actores clave;
Organismos externos de apoyo a la gestin local y de desastres accesibles (internacionales,
nacionales, tcnicos, etc.);
Organismos externos que incidan en el territorio.
3. Recursos y capacidades territoriales internas y externas:
Recursos humanos, tcnicos, econmicos y naturales disponibles;
Conocimientos territoriales;
Financiamientos de proyectos y programas;
Agencias e instancias de cooperacin y accesoria tcnica;
Inversiones, seguros, etc.

13
Fuente: FICR

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4. Acciones o medidas especficas de reduccin del riesgo de desastres:
Planes territoriales, sectoriales o de preparativos o reduccin de riesgos (salud, educacin
social, infraestructura, agrcola, industrial, urbanismo);
Planes de desarrollo local;
Mantenimiento de las lneas vitales e infraestructura bsica;
Sistemas de alerta temprana y monitoreo;
Uso de herramientas y tecnologas sostenibles.

EJEMPLOS
Programa de prevencin de desastres en Amrica Central, PREVAC

En las pginas del PREVAC, de la Agencia Suiza para la Cooperacin y el Desarrollo, se podr
encontrar una amplia gama de instrumentos para el anlisis, la gestin y el proceso de planificacin
del riesgo de desastres en el mbito municipal.

Manual Bsico para la Estimacin del Riesgo, Per

El Manual del Instituto de defensa Civil, presenta en detalle de cmo se puede llevar adelante un
proceso de evaluacin de riesgo desde la perspectiva de la institucionalidad responsable del tema
en Per. Tiene como objetivo contribuir a reducir los efectos de un desastre, estimando el nivel de
riesgo de una localidad, a travs de la identificacin del peligro y el anlisis de vulnerabilidad, que
pueda permitir la elaboracin de mapas temticos, estandarizar los criterios y la informacin
consignada, a travs de los formatos o fichas de apoyo, a ser utilizados en la elaboracin de los
Informes de Estimacin de Riesgo y establecer los lineamientos y procedimientos para los mismos.

Es importante desatacar adems, que los resultados del anlisis del riesgo pueden tener mltiples
usos y trascender mucho ms all del mbito del tema de desastres.

El conocer el riesgo de desastres permite tomar conciencia de las causas estructurales, de las races y
el origen de las vulnerabilidades. Permite identificar los vacos existentes en reas del conocimiento
lo que a su vez, crea un abanico de posibilidades para mejorar la informacin, la educacin, la
capacitacin e investigacin cientfica. Al mismo tiempo, puede contribuir a fortalecer el
compromiso poltico en otros mbitos del desarrollo y puede transformarse en el fundamento para
la toma de conciencia sobre una serie de medidas relacionadas con la gestin ambiental, la
economa, y los aspectos sociales, la reduccin de la pobreza, la generacin de empleos y el
establecimiento de redes y alianzas entre diferentes sectores del quehacer territorial en beneficio de
la sostenibilidad.

Un adecuado proceso de evaluacin y anlisis del riesgo puede ser utilizado para la identificacin, el
desarrollo y la implementacin de acciones de prevencin, preparativos, mitigacin, rehabilitacin y
reconstruccin posdesastre que integren:
Planes estratgicos de desarrollo y proyectos de inversin
Desarrollo de sistemas territoriales de alerta temprana;
Planificacin del uso del suelo y ordenamiento del territorio;
Desarrollo de regulaciones urbanas, constructivas y de ubicacin de las edificaciones y el
establecimiento de mecanismos de control y seguimiento para su implementacin;
Procesos de transferencia de conocimiento como herramienta para los responsables polticos y
tcnicos en la aplicacin de medidas especficas y en la planificacin de nuevos proyectos e
inversiones;

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Desarrollo y fortalecimiento de polticas pblicas en gestin ambiental, desarrollo econmico y
social;
Fortalecimiento del marco institucional territorial relacionado con la reduccin de desastres y
la gestin del desarrollo;
Integracin de la reduccin del riesgo de desastres como eje transversal y mecanismo de
sostenibilidad en de los planes y las diferentes dimensiones del desarrollo local;
Conformacin de redes de mancomunidades, municipios o territorios con riesgos o intereses
comunes para crear sinergias, tomar acciones conjuntas y maximizar el uso de los recursos
locales;
Formulacin e implementacin de proyectos de inversin y gestin de recursos internos o
externos;
Mecanismos para fortalecer la cooperacin y las relaciones entre los actores clave, las
instituciones pblicas, privadas, internacionales y de la sociedad civil en la gestin del
territorio.
Medidas fsicas y estructurales de mitigacin y prevencin.

Despus de haber realizado el anlisis del territorio, las amenazas, las vulnerabilidades basados en
informacin confiable y fidedigna y comprendida la realidad del objeto de anlisis es necesario
evaluar en forma profunda cul es la verdadera dimensin del problema y determinar los
niveles de riesgos con los cuales nos enfrentamos, las consecuencias que stos pueden
tener en el desarrollo de la sociedad y en la vida de las personas, as como las acciones que
se requieren para su reduccin.

En la determinacin del riesgo total o global de un territorio hay que tomar en consideracin todos
los elementos amenazados como pueden ser: el nmero de habitantes de un lugar, el valor de las
propiedades y de la infraestructura, las actividades econmicas, el medio natural, etc. desde la
perspectiva de sus vulnerabilidades y amenazas especficas de cada sector.

El anlisis del riesgo toma en consideracin los daos, prdidas y consecuencias que pueden
ocasionarse en uno o varios escenarios de desastres y trata de determinar la probabilidad de
ocurrencia y magnitud de los daos producidos por fenmenos naturales o humanos extremos. Se
trata de un proceso dinmico y continuo que tiene que adaptarse permanentemente a las
vulnerabilidades, amenazas y a riesgos diferentes y cambiantes en los entornos sociales. El
desarrollo de sistema de informacin territorial adecuado, permitir realizar con mejores
condiciones este proceso.

Para finalizar el proceso de evaluacin de riesgos es necesario organizar, analizar y planificar
cuidadosamente el uso que se va a dar a la informacin obtenida a travs de las etapas anteriores.

EJEMPLOS
Estimacin Holstica del riesgo ssmico utilizando sistemas dinmicos complejos

Investigacin que se fundamenta en la concepcin holstica del riesgo a partir de variables
geolgicas, sociales, econmicas, polticas, culturales. Aplicado al tema de riesgo ssmico.

La evaluacin del riesgo: el primer paso. Revista EIRD

El estudio previo y la evaluacin de riesgo constituyen el primer paso en el ciclo para la reduccin
de los desastres, resulta imprescindible en el proceso de planificacin de medidas y acciones para

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caso de catstrofes, as como para una adecuada gestin del riesgo.

Contribucin al Anlisis del riesgo de desastres en la cuenca del Ro Alto de San Pedro,
Potos, Bolivia

El documento presenta un estudio detallado y profundo sobre el riesgo de desastres en la cuenca
Alta del Ro Potos, en Bolivia, en el marco de la Cooperacin Tcnica Alemana y la Metodologa
de la GTZ, como un paso fundamental en la llamada gestin del riesgo La carencia de
experiencias en Bolivia sobre anlisis de amenaza y vulnerabilidad present la necesidad de crear y
desarrollar una metodologa adecuada para las regiones rurales del Norte de Potos, generando as
conocimientos y experiencias que podran orientar el anlisis de riesgo en otras zonas.

Manual: Gestin comunitaria de riesgos, Foro Ciudades para la Vida, UN-HABITAT

El manual tiene como fin brindar las herramientas conceptuales y metodolgicas para que los
diversos actores de las comunidades de base estn en condiciones de gestionar los riesgos en sus
respectivos mbitos territoriales. Hace nfasis en la gestin urbana y las ciudades.

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En sntesis y como se ha visto en este captulo, el anlisis del riesgo se plantea a partir de cuatro
fases fundamentales:
Paso 1: Anlisis y conocimiento del territorio
Paso 2: Anlisis de la amenaza
Paso 3: Anlisis de la vulnerabilidad
Paso 4: Evaluacin del riesgo

Basndose en el anlisis de las amenazas y la vulnerabilidad se profundiza el proceso y se procede a
determinar la probabilidad de ocurrencia y la estimacin de daos sobre las personas, el ambiente y
la infraestructura en un territorio definido.

Los principales aspectos a considerar para la evaluacin del riesgo son los siguientes:
Identificar y analizar las causas que generaron el riesgo en el territorio y las races del
problema, as como las relaciones que puedan existir entre una o varias amenazas, la
vulnerabilidad y las condiciones y capacidades territoriales.
Elaboracin de mapas indicativos o escenarios de riesgo el cual nos permite valorar,
estimar, analizar y obtener una visin general sobre la situacin y las condiciones de riesgo en
las cuales se encuentra un determinado territorio.

Para la elaboracin de mapas de riesgo se utiliza tanto informacin grfica, que se puede realizar en varias capas
superpuestas (como por ejemplo, mapas sobre diferentes tipos de amenazas y de vulnerabilidades), as como
informacin escrita; sobre todo en lo que se refiere a vulnerabilidades y capacidades. Existen diferentes mtodos
para su elaboracin y habr que buscar los ms adecuados para cada situacin, dependiendo del alcance del
estudio, los recursos con los cuales se cuente y las zonas donde se desarrollen. El anlisis espacial del riesgo a
travs de los mapas es un instrumento estratgico en la planificacin y definicin de prioridades. Adems se trata
de una herramienta sencilla de visualizacin grfica, sumamente til para los responsables tcnicos y polticos.
Cuantificar los daos esperados y las consecuencias que los desastres pueden tener en la
poblacin, la economa local, los ecosistemas y la comunidad en su conjunto.
Definir el riesgo aceptable o manejable y las posibles consecuencias sociales, econmicas,
ambientales y polticas que el territorio puede soportar o resistir en caso de desastres sin
comprometer la vida de las personas y prdidas irrecuperables o significativas en los medios de
subsistencias, instalaciones o ecosistemas.
Quin define o qu criterios se usan para establecer el riesgo aceptable? Es un tema bastante delicado puesto que
entran en juicio valores y percepciones que pueden ser muy adversas dependiendo de los intereses y de quienes
realicen el proceso. Por ello el nivel local y la participacin de los actores clave del territorio y de los diferentes
grupos sociales en el proceso son fundamentales para una apreciacin y estimacin adecuada del riesgo de desastres
en concordancia con la realidad del territorio. Muchas veces las estimaciones de expertos tcnicos o las realizadas
en las instancias del nivel nacional, estn pensadas desde percepciones o intereses muy adversos a los que requieren
las comunidades y no pasan de ser estimaciones de carcter meramente tcnico y generalmente, econmicas, dejando
de lado otros aspectos estratgicos del desarrollo local.
Evaluar las capacidades las fortalezas y los recursos que dispone el territorio en funcin de la
reduccin del riesgo de desastres para buscar soluciones y valorar los recursos y las capacidades
que habr que gestionar y fortalecer para llevar implementar las soluciones que se adopten
14
.
Buscar soluciones realistas y alternativas adaptadas a la situacin de cada territorio en
correspondencia con las capacidades, los recursos, las amenazas y las vulnerabilidades
existentes.

14
Ver recuadro ms abajo

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Por ejemplo, anlisis de costo y beneficio de las acciones de inversin considerando y priorizando en primer lugar,
la seguridad de las personas, los medios de vida, los ecosistemas, la infraestructura bsica, las lneas vitales de
funcionamiento, el patrimonio pblico, contra los costos econmicos e inversin social que estos puedan tener.
Establecer prioridades y reas de intervencin (planes, programas y proyectos): delimitar e
identificar a la poblacin, los medios de subsistencia, edificaciones y los sitios crticos o lugares
ms amenazados y vulnerables para establecer prioridades segn el grado de riesgo y la
importancia que estos tienen en el desarrollo del territorio.
Elaborar propuestas, estrategias y acciones destinadas a reducir el riesgo de desastres:
medidas de prevencin y mitigacin, estrategias para le gestin y consecucin de recursos y
fortalecimiento de capacidades, metodologas para la incorporacin de la RRD en los planes y
polticas de desarrollo, entre otras.

Lo fundamental de la evaluacin del riesgo de desastres es proyectar, analizar y buscar la forma de
de que este producto pueda servir como base de futuras actividades e integrar en las prcticas de
desarrollo buscando siempre la sostenibilidad. El enfoque de conjunto y desarrollo local integral,
debe ser lo que gua el proceso.

EJEMPLO
El Anlisis de las Vulnerabilidades y Capacidades

Muchos mtodos de evaluacin del riesgo estn recurriendo en forma creciente a evaluaciones de
la vulnerabilidad y de la capacidad en forma conjunta, aunque muchos autores consideran que el
anlisis de las capacidades no forma parte de la evaluacin de las vulnerabilidades.

Desde nuestro punto de vista, consideramos que la evaluacin de las capacidades forma parte del
anlisis del territorio y tambin de las relacionadas con el anlisis del riesgo como base de la
proyeccin para la bsqueda de propuestas y medidas realistas de intervencin en RRD. Creemos
que es importante tocar el tema en esta parte de la evaluacin del riesgo, puesto que de ellas,
depende en gran parte la posibilidad de implementar o no las propuestas que se emanen de la
evaluacin del riesgo.

Un buen ejemplo de este tipo de evaluacin es la metodologa utilizada por la Federacin
Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR) que parte de la lgica que las
vulnerabilidades representan las debilidades de la sociedad y las capacidades los recursos con que
cuenta una comunidad local frente a las amenazas para enfrentar y/o reducir el riesgo de desastres:

Evaluacin de la Vulnerabilidad y la Capacidad, Resumen, FICR

El documento presenta una sntesis de la importancia que tiene la evaluacin de la vulnerabilidad
en el contexto de la reduccin del riesgo de desastres y resume la metodologa que la FICR ha
desarrollado para evaluar la vulnerabilidad y la capacidad, as como los aspectos esenciales que se
relacionan con el tema.

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BIBLIOGRAFA RECOMENDADA DE INFODOC

Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE), Programa de Prevencin de
Desastres en Amrica Central, Instrumentos de apoyo para el anlisis y la gestin de riesgos naturales en el
mbito municipal de Nicaragua. Gua para el especialista, Managua, Nicaragua, 2002.
OPS, Evaluacin de daos y anlisis de necesidades de salud en situaciones de desastres - Gua para equipos de
respuesta, 2010.
Comisin Nacional de Prevencin de Riesgos y Atencin de Emergencias, Diagnstico Situacional
de las comunidades aledaas al Cerro Tapezco.
Federacin Internacional de Sociedades de la Cruiz Roja y de la Media Luna Roja, Qu es el
AVC? Introduccin al Anlisis de vulnerabilidad y capacidad, 2006.

CON RELACIN A ESTE CAPTULO,
TENGA EN CUENTA QUE...

La evaluacin del riesgo es el primer paso necesario y el fundamento de cualquier
estrategia seria de reduccin del riesgo de desastres que tenga como objetivo asegurar
la vida y los bienes de una comunidad ante la ocurrencia de un fenmeno devastador.
Contempla el anlisis del territorio, las amenazas, las vulnerabilidades, la evaluacin
del riesgo, asi como la preparacin de propuestas para su reduccin.

El anlisis de las amenazas describe, identifica y evala la probabilidad de ocurrencia de
un fenmeno extremo en un territorio delimitado, en un momento especfico con una
determinada intensidad y duracin y las posibles consecuencias que pueda tener frente
a la poblacin y sus medios de subsistencia.

Existen diferentes mtodos y herramientas para evaluar el riesgo. Estos pueden variar
desde los conocimientos empricos y la memoria histrica local, hasta la utilizacin de
imgenes satelitales y de complicados Sistemas de Informacin Geogrfica
computarizados. Todos ellos pueden ser complementarios y su utilizacin depender
del detalle y la calidad de la informacin, el uso que se le quiera dar a la misma y de los
recursos y las capacidades instaladas en el territorio.

Una manera sencilla e importante de entender el riesgo en un territorio es el uso de
informacin disponible para trazar mapas de amenazas, un instrumento importante
cuando se trata de evaluar el potencial impacto de un conjunto de amenazas.

El anlisis de la vulnerabilidad tiene como objetivo conocer, estudiar y anticipar la
propensin y susceptibilidad de un sistema o sociedad para hacer frente, resistir, eludir,
absorber o ser daada por los efectos de determinados fenmenos naturales extremos,
as como identificar las capacidades locales para enfrentar una situacin adversa.

La evaluacin de la vulnerabilidad y de las capacidades es el complemento esencial al
anlisis de las amenazas para poder estimar el grado real de riesgo al cual est expuesto
un territorio, su poblacin y sus bienes y comprender que cada tipo de amenaza acta
en forma diferenciada ante diferentes elementos expuestos en una sociedad.

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El anlisis de la capacidad en el territorio pretende identificar todas las fortalezas,
oportunidades y recursos con que cuentan las autoridades locales y las comunidades
para hacer frente a las amenazas e implementar acciones para reducir el riesgo.

La evaluacin del riesgo es una herramienta prctica y eficaz de valoracin y anlisis de
la realidad del territorio para tomar decisiones acertadas y adems, aplicar medidas
destinadas a la prevencin, mitigacin, preparativos, rehabilitacin y reconstruccin
posdesastre.

Con la evaluacin del riesgo se pretende poder anticipar los efectos negativos que un
fenmeno pueda tener en los mbitos del desarrollo local tanto a nivel social,
econmico, poltico como ambiental.

En la determinacin del riesgo total o global de un territorio hay que tomar en
consideracin todos los elementos amenazados como pueden ser el nmero de
habitantes y las personas de un lugar, el valor de las propiedades y de la infraestructura,
las actividades econmicas, etc., todos desde la perspectiva de sus vulnerabilidades y
amenazas especficas. Es un proceso dinmico y continuo que tiene que adaptarse
permanentemente a las vulnerabilidades, amenazas y a riesgos diferentes y cambiantes.

Los resultados del anlisis del riesgo pueden tener mltiples usos y trascender mucho
ms all del mbito del tema de desastres, de la identificacin del riesgo o de su
impacto. El conocer profundamente el riesgo permite tomar conciencia de las races y
origen del problema y el valor que tiene la reduccin de desastres en la sociedad.

Un proceso adecuado de evaluacin del riesgo debe permitir establecer los escenarios
de riesgos, identificar las causas que lo generan, cuantificar daos posibles, buscar
soluciones realistas, realizar anlisis de costo y beneficio, establecer prioridades, definir
el riesgo aceptable en el territorio y sobre todo, tomar medidas e implementar
acciones para reducir el riesgo de desastres.

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CASOS PRCTICOS

3

Caso 1: Gestionar riesgos y desastres: algunos elementos prcticos y
concretos para un desarrollo sostenible. Experiencia en el oriente
guatemalteco
15

Los ltimos aos son testigos, en Centroamrica y especialmente en las comarcas montaosas de la
regin oriental de Guatemala, del desenlace dramtico de un proceso extremo de degradacin
ambiental. Es un proceso lento, que aumenta, poco a poco, aos tras aos, la tradicional
vulnerabilidad socioeconmica, fsica y poltica de las poblaciones campesinas y que arruina,
discretamente, los resultados de los proyectos de desarrollo. Cuntas fuentes de agua se han secado
en estos ltimos 4 aos en el oriente guatemalteco, dejando intil y ridculo el mini-acueducto por
gravedad que tanto haba cambiado la vida de estas comunidades? Cuntas cosechas perdidas?
Dicha evolucin ha puesto en peligro la disponibilidad de los recursos bsicos de subsistencia.

Pero no es la nica amenaza a la cual la zona est expuesta: huracanes, fuertes lluvias, sismos y
fuertes vientos que, a su vez, desencadenan otras, tal como las inundaciones y los deslizamientos.
En este contexto, la exposicin a una amenaza, por pequea que sea, conlleva a estas poblaciones
daos y perjuicios que los sita rpidamente en un escenario de desastre.

En este contexto, las estrategias de reduccin de vulnerabilidad no pueden ser sostenibles si no
integran la gestin de riesgos y desastres. Accin Contra el Hambre, con fondos DIPECHO
(Programa de preparacin ante desastres de la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisin
Europea ECHO), llev a cabo un segundo proyecto de gestin de riesgos y desastres con las
poblaciones de los municipios de Camotn, San Juan Ermita y Jocotn, departamento de
Chiquimula, Guatemala.

A los tradicionales estudios de amenazas y vulnerabilidad de las comunidades en los cuales se utiliz
una metodologa de estimacin cuantitativa de riesgos, a los procesos de sensibilizacin,
capacitacin y organizacin comunitaria y municipal, se ha sumado la ejecucin de actuaciones
especficas de mitigacin y preparacin de desastres de acuerdo con las necesidades establecidas por
las evaluaciones previas: reforestacin en el entorno de fuentes de agua, introduccin de tcnicas
agroforestales de manejo, obras de drenaje, barreras muertas, puentes colgantes, sistemas de
radiocomunicacin, centros de gestin de riesgos, brigadas contra incendio, etc.

Este artculo quiere presentar las lecciones aprendidas del proyecto con el fin de mejorar las
acciones de gestin de riesgos y desastres.

Cmo evaluar los riesgos?

Evaluar los riesgos significa estudiar conjuntamente las amenazas y vulnerabilidades que afectan
todos los componentes de una zona (personas, infraestructuras, servicios, etc.). Para conocer mejor
el escenario de riesgo de nuestra rea de trabajo y en consecuencia tomar las acciones necesarias
para aminorarlo, se ha realizado un autodiagnstico comunitario y un estudio cientfico para el que
se ha empleado una metodologa para la estimacin cuantitativa de riesgos asociados a diversas
amenazas que brevemente presentamos a continuacin.

15
Fuente Revista EIRD, Nr.10, 2005: http://www.eird.org/esp/revista/No10_2005/art16.htm

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Las vulnerabilidades dependen de las amenazas; se es vulnerable a una amenaza en concreto, por
ejemplo, las actividades agrcolas pueden ser muy vulnerables a huracanes e inundaciones ej.
Huracn Mitch-, pero no a sismos. Las vulnerabilidades se definen con indicadores numricos
ponderados, previamente establecidos por un grupo multidisciplinar de expertos. Ante las amenazas
del contexto del oriente guatemalteco, un indicador de vulnerabilidad es la estructura de las
viviendas. Este indicador se definir con parmetros a su vez referidos a los elementos principales
de la vivienda; las paredes y el techo. El piso y las paredes de una casa pueden ser muy vulnerables a
inundaciones, el techo a fuertes vientos, el tipo de estructura a los terremotos, etc. A cada uno de
los anteriores parmetros se le asignan valores numricos tambin consensuados por distintos
especialistas. El rango de estos valores oscila entre el 1, equivalente a la una escasa vulnerabilidad
como correspondera a un techo de paja en caso de terremoto, hasta un valor de 10 que representa
la alta vulnerabilidad que ese mismo techo tendra frente a la amenaza de fuertes vientos. Tambin
se considera la vulnerabilidad socioeconmica y demogrfica de la familia que habita la vivienda
ante las diversas amenazas. Para el clculo de vulnerabilidades se emplea la informacin contenida
en los censos nacionales, junto con encuestas de campo.

Una vez establecidas las vulnerabilidades de los hogares existentes en la zona de estudio, se
analizaron en detalle las particularidades de las amenazas a las que la misma regin estaba expuesta.
De este modo se elaboraron mapas de amenaza, a los cuales se superpusieron los mapas de
vulnerabilidad anteriormente elaborados. La especial suma de ambos gener los consiguientes
mapas de riesgo. A continuacin se presentan los correspondientes mapas de vulnerabilidad,
amenaza y riesgo, ante la amenaza de terremotos en los Municipios de Camotn y San Juan Ermita.

Desarrollo

En el autodiagnstico comunitario durante la evaluacin de los riesgos inicial destacamos la
realizacin comunitaria participativa de mapas. Son croquis que grupos comunitarios realizan para
visualizar su espacio comunitario, los recursos, el acceso a esos recursos, as como las amenazas que
perciben.

Esta actividad contribuye a sensibilizar la comunidad sobre sus condiciones de riesgo. Estos mapas
comunitarios son un instrumento que las comunidades comprenden y pueden utilizar como
instrumento para hacer propuestas de medidas de prevencin y mitigacin a ser implementadas por
las mismas comunidades o en colaboracin con su gobierno local. Los mapas tambin ayudan a
identificar mecanismos de autogestin comunitaria para enfrentar sus riesgos.

A raz de este auto-diagnstico, como demostracin prctica, se realizaron numerosas obras de
mitigacin propuestas por la comunidad, como acciones comunitarias que pueden reducir la
vulnerabilidad de la poblacin: obras de infraestructura (obras de drenaje, puentes colgantes, muros
de contencin) y otras en el rea agrcola (reforestacin en el entorno de fuentes de agua,
introduccin de tcnicas agroforestales de manejo, barreras muertas). Estas ltimas sensibilizaron a
la poblacin sobre su papel como actores en la construccin del riesgo.

El enfoque multidisciplinario, o aprovechar sinergias para sensibilizar, organizar y
construir capacidades

La gestin de riesgos es un enfoque de desarrollo multidisciplinario que exige la participacin de
numerosos agentes a distintos niveles.

En este proyecto, se involucr y corresponsabiliz a actores locales, nacionales e internacionales
tales como la Universidad San Carlos de Guatemala que facilit estudiantes para el autodiagnstico
comunitario. Las Supervisiones Municipales de Educacin y el Instituto Tcnico de Recursos
Naturales Maya Chort (ITERNMACH) se involucraron a travs de sus alumnos extencionistas.
Tambin participaron activamente la Mancomunidad de Municipios Copn Chort, Cruz Roja
Guatemalteca, Compaas de Bomberos Voluntarios, etc. La principal contraparte de todo el
proyecto fue la Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres (CONRED).

UNIDADES
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El nmero significativo de profesores y estudiantes locales capacitados en los temas de desastres y
riesgos no solamente ha permitido alcanzar un mayor nmero de personas y grupos de
comunitarios sino ha trado tambin beneficios de largo plazo en trminos de capacidades
construidas en el mbito local y acadmico.

A su vez, los grupos comunitarios organizados, capacitados y equipados en 50 comunidades
garantizan la multiplicacin de contenidos y de la experiencia. El conocimiento que estos grupos
tienen de la zona por ser en ella donde residen y su involucramiento en el proyecto, generan la
construccin de otras capacidades locales vinculadas al tema de desastres. Adems, las personas que
trabajaron directamente en la organizacin comunitaria conocen ahora mejor las dinmicas locales.

Adems de establecer una activa cooperacin entre el mximo nmero de instituciones, el proyecto
tuvo como premisa involucrar a las poblaciones locales, mejorando el conocimiento de estas sobre
la problemtica de los desastres y la forma de enfrentarlos, as como ayudndoles a organizarse. Un
total de 13,500 personas asistieron a los 350 eventos de capacitacin de distinta ndole y/o
reuniones desarrolladas en el marco del proyecto. Se elabor con las principales organizaciones que
han trabajado en Guatemala en la gestin local de desastres durante los ltimos aos, una gua de
capacitacin ms sencilla y efectiva en la transmisin de conocimientos y buenas prcticas de
prevencin y respuesta en acorde con las limitaciones que enfrentan las comunidades rurales en las
que vive ms del 60% del pas.

Ha sido un gran aporte al proyecto la utilizacin de material de sensibilizacin existente, trabajados
y desarrollados por diferentes organizaciones como los carteles dirigidos a escolares (acciones
recomendadas en el antes, durante y despus de tres amenazas: terremotos, huracanes e
inundaciones) creados por UNICEF. La oficina Regional de la Estrategia Internacional para la
Reduccin de Desastres (EIRD) brind materiales de sensibilizacin, el juego Didctica
Riesgolandia, y la publicacin para nios Aprendamos a prevenir desastres, de la que se
distribuyeron 2,000 ejemplares entre ms de 50 colegios del rea de intervencin.

Se emitieron programas radiales con una audiencia estimada de 28,898 personas, gracias al apoyo de
la radio ms seguida en la regin Chort, FM Tierra. Entre los programas emitidos destaca la radio
novela Tiempo de Huracanes, produccin interagencial (OPS-EIRD-OIM- CEPREDENAC), la
radionovela infantil Amenazas en un planeta cercano, y una serie de reportajes divulgativos sobre
desastres, producidos ambos por Radio Nederland y UNESCO. Tambin se transmitieron mensajes
sobre defensa contra la erosin del suelo, promocin de tcnicas agroforestales de manejo,
proteccin del bosque, lucha contra los incendios, prevencin y respuesta ante inundaciones,
terremotos y deslizamientos. Con el apoyo de otras instituciones como FAO-PESA, CONRED,
Cuerpo de Paz, Cruz Roja Espaola, Comunicadores sin Fronteras y UNICEF, se seleccionaron
ilustraciones y mensajes acerca de la gestin de riesgos y el correcto manejo medioambiental en
soporte de afiches y folletos. El proceso de validacin del material con las mismas comunidades
llev a mltiples reajustes que permitieron asegurar que estos mensajes seran entendidos.

En trminos de capacitacin, ha sido imprescindible la participacin de entidades especialistas en
los temas tratados: El Instituto Tcnico de Recursos Naturales Maya Chort (ITERNMACH) a
travs de sus alumnos extencionistas que capacitaron a nios de escuelas y maestros rurales en el
rea agrcola. La Cruz Roja Guatemalteca realiz actividades de capacitacin para profesores de
escuelas rurales sobre Apoyo Psicosocial en caso de emergencia y Seguridad Escolar. Tambin cabe
mencionar las acciones desarrolladas en coordinacin con el Instituto Nacional de Bosques
(INAB), mediante las cuales se efectuaron capacitaciones sobre extincin de incendios y manejo
forestal, destinadas a brigadas comunitarias contra incendios, que fueron adems equipadas. Los
Cuerpos de Bomberos Voluntarios, la polica nacional civil y los Centros de Salud fueron
beneficiarios de capacitaciones sobre gestin de riesgos y la organizacin de ayuda de emergencia
con donacin de equipo. La Cruz Roja Guatemalteca dio capacitacin sobre primeros auxilios.

Los centros de gestin de riesgos: Un paso hacia la autonoma:

Con la Mancomunidad Copn-Chort y las Municipalidades de Camotn y San Juan Ermita se
construyeron o readecuaron 15 edificios para ser utilizados como centros de gestin de riesgos

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(CGR), los cuales dan servicio a una poblacin rural de 49,158 habitantes. Los centros estn
equipados con materiales de emergencia y radiocomunicacin con la misma frecuencia que
CONRED. Ms all de este primer objetivo, los CGR posibilitan otras acciones comunitarias al ser
sede en un espacio anexo de la Unidad Tcnica Rural, tambin se realizan consultas de salud,
reuniones y capacitaciones. Los CGRs fortalecen la cohesin comunitaria y las colaboraciones con
otros sectores. Disponen de un sistema de recuperacin de coste sostenible elegido tras un proceso
de reflexin con las COLREDs. Entre las diferentes alternativas se opt por una bici desganadora y
molino. Las familias de la regin pueden ahora desgranar su maz con mayor facilidad a un costo de
Q1.00 por costal. El dinero recaudado pasa a ser gestionado por la COLRED que tiene a su cargo
el Centro de Gestin de Riesgo, que ahora ya dispondr de medios para garantizar su
mantenimiento.

Este espacio funciona como referente visual concreto, sobre todo con poblaciones con nivel
educativo bajo y aisladas, en tiempo y espacio, de las instituciones y servicios.
El sistema de comunicacin tiene un impacto claro en el empoderamiento comunitario, basado en
el manejo de informacin, reduciendo el aislamiento geogrfico y proporcionando a las
comunidades la capacidad de actuar en caso de emergencias cotidianas tal como los problemas
sanitarios (partos, accidentes). Es en estos tres puntos, pero ms que todo en el ltimo, que las
radios adquieren su mayor impacto, asegurando su sostenibilidad.

Conclusiones y recomendaciones

La necesidad de un enfoque holstico para evaluar los diferentes tipos de vulnerabilidades y
amenazas dificulta su aplicacin prctica en el marco de un proyecto. Adems, la falta de un
seguimiento histrico de los indicadores de vulnerabilidad puede dificultar la ponderacin de los
mismos y la utilizacin de los censos nacionales en la definicin de los parmetros puede introducir
un porcentaje de error en la cuantificacin.

Si bien la gestin de riesgo es la responsabilidad de todos los actores de una zona, los esfuerzos
deben enfocarse en el nivel local, con base en la comunidad. Desde el punto de vista institucional,
es imprescindible que las municipalidades adquieran el mayor compromiso posible con la gestin de
riesgos, en tanto que sus decisiones tienen la mxima repercusin en la creacin o reduccin de
riesgos. Su papel clave como coordinador y lder en el nivel local hace que los proyectos integrales
de gestin de riesgo como el presentado en este artculo, deben esforzarse por involucrar y trabajar
de forma coordinada con las municipalidades, sensibilizando a autoridades y tcnicos municipales
en reas tan cruciales como el planeamiento urbanstico y de infraestructuras, la prevencin de
riesgos, la sensibilizacin a la poblacin, los sistemas de alerta, etc.

Se debe de evitar trabajar en reas excesivamente extensas y donde las amenazas no sean sentidas
como tales ya que el inters y disponibilidad de comunidades y autoridades para involucrarse en
estos temas se ven muy reducidos

En excesivas ocasiones, las labores de sensibilizacin y capacitacin de las poblaciones en riesgo,
para hacer frente a estos, descansan en metodologas con formas y contenidos muy alejados de la
realidad cultural. Es necesario por ello incorporar enfoques ms amplios en los que jueguen un
papel ms importante aspectos sociales, religiosos y antropolgicos. En fin, las metodologas y
herramientas utilizadas deben ser prcticas, sencillas, reproductibles y adaptables a las variaciones de
contexto.

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PARA PROFUNDIZAR EN ESTE CASO PRCTICO DIRJASE A LAS FUENTES
Revista EIRD Informa

Accin Contra el Hambre
Departamento de Agua y saneamiento
Tel. +33 91 391 52 93 Fax. +33 91 391 53 01 Madrid - Espaa

Caso 2: Evaluacin de la vulnerabilidad fsica y funcional de
poblaciones en el rea de influencia del volcn Galeras, en el
Departamento de Nario Repblica de Colombia
16

Aspectos generales

Con la reactivacin del volcn Galeras en el ao 1989 (Departamento de Nario, Colombia) y
despus de una larga historia de negacin y banalizacin de la amenaza y el riesgo volcnico en la
regin por parte de comunidades e instituciones, el Estado colombiano implement una poltica
para la evaluacin de la amenaza volcnica mediante el monitoreo permanente de la actividad
volcnica, acompaado de acciones de prevencin y mitigacin de riesgos a partir de la generacin
de mapas de amenaza. Esta accin de Estado es comparable a la realizada despus de la tragedia del
Volcn Nevado del Ruiz en 1985
17
y que condujo a la creacin del Sistema Nacional de Prevencin
y Atencin de Desastres - SNPAD. En el ao 2005, a raz de la continuada actividad del Galeras y la
declaratoria de zona de desastre en esta regin, el SNPAD inicia el programa 'Proceso Galeras' con
medidas para facilitar la evacuacin de la poblacin, en caso de erupcin inminente, hacia zonas
mas seguras con albergues temporales provistos de infraestructura bsica para la supervivencia, y
acciones de ms largo plazo para realizar la elusin permanente de la poblacin de las reas ms
amenazadas hacia zonas ms seguras (reasentamientos), as como adelantar estudios de
vulnerabilidad fsica y funcional, como requisito fundamental para estimar los riesgos y poder
disear e implementar estrategias y medidas de reduccin adecuadas para la regin.

El estudio de vulnerabilidad fsica y funcional se realiz en 11 municipios y tuvo dos objetivos
principales: (1). En la Zona 1, correspondiente a la zona del valo definida en el mapa de amenaza
volcnica de INGEOMINAS con una rea de 888 km, la evaluacin de la vulnerabilidad fsica y
funcional de los elementos expuestos a Amenaza Media y Baja (lneas vitales, edificaciones
esenciales, sectores de vivienda y poblacin, sector agropecuario e industrial y las reas naturales y
ecolgicas) y en la zona de Amenaza Alta, evaluar la vulnerabilidad de lneas vitales y sistemas de
abastecimiento de agua potable para las poblaciones actuales y futuros reasentamientos. (2) En la
Zona 2, correspondiente a todo lo que est fuera del valo, se caracteriz y evalu la vulnerabilidad
funcional de las reas potencialmente aptas para futuros reasentamientos (ver Figura 1). El
escenario de amenaza que se utiliz fue el especificado en el Mapa de amenaza para el volcn
Galeras (INGEOMINAS, 1997), que define los fenmenos ms probables asociados al proceso
volcnico. Estos fueron: flujos de lava, cadas piroclsticas (ceniza volcnica), flujos de lodo,
proyectiles balsticos, ondas de choque, flujo piroclstico y nube acompaante. La concentracin de
gases y la lluvia cida por ser fenmenos secundarios se tuvieron en cuenta de manera general para
el anlisis.

16
Fuente Corporacin OSSO (2009). Evaluacin de la vulnerabilidad fsica y funcional a fenmenos volcnicos en el rea de influencia del volcn Galeras,
Corposso para Fondo Nacional de Calamidades/Ministerio del Interior y de Justicia/Direccin de Gestin de Riesgos, Pasto
Colombia. http://osso.org.co:8000/
17
Esta erupcin ocasion una gran avalancha que dejo ms de 25.000 muertos. Esta tragedia anunciada ha sido una de las mayores en
trminos de prdidas humanas que ha tenido Colombia en su histria asociado a un evento eruptivo.

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En la imagen siguiente se presenta el rea de inters corresponde a la contenida en el Mapa de
amenaza para el volcn Galeras (INGEOMINAS, 1997). Los estudios de vulnerabilidad fsica y
funcional se realizaron en la regin denominada Z1, la cual corresponde a la zona donde
Ingeominas reporta la manifestacin de diversos fenmenos asociados a las erupciones volcnicas
histricas del Galeras. En la regin denominada Z2 se identificaron reas con menores restricciones
ambientales y funcionales, tiles para posibles y futuros reasentamientos.

La metodologa aplicada para el anlisis de la vulnerabilidad fsica fue de nivel intermedio, es decir
semi-cuantitativa, sin llegar al detalle de anlisis numrico del comportamiento estructural
(resistencia) de los sistemas expuestos (edificaciones individuales, lneas vitales, sistemas urbanos y
comunitarios, etc.), pero buscando identificar vulnerabilidades genricas y comunes por sectores,
reas y componentes de los sistemas. De esta manera, a partir del conocimiento de los distintos
niveles de amenaza asociados a cada uno de los fenmenos volcnicos, se identificaron y evaluaron
los elementos expuestos de mayor prioridad e importancia para intervenir su vulnerabilidad; se tuvo
en cuenta la accesibilidad a las poblaciones y disponibilidad de informacin. El inventario del
conjunto de elementos expuestos en el rea de estudio se realiz mediante la recopilacin de
informacin documental y cartogrfica de instituciones pblicas y de gobierno, interpretacin de
imgenes de satlite y fotografas areas de alta resolucin espacial, hasta trabajo de campo que
incluy la caracterizacin y georreferenciacin de los elementos expuestos con ayuda de GPS.

En el marco de este Estudio se observ la necesidad de elaborar un modelo cartogrfico que
permitiera la consulta en lnea de todas las capas de informacin espacial del proyecto, con el
objetivo de brindar a los tomadores de decisin y a la comunidad general una percepcin clara de
los elementos expuestos a una erupcin volcnica en su territorio. Para responder a esta necesidad
fue diseado un Sistema de Informacin Geogrfica SIG que cumpliera con las siguientes
caractersticas: (i) que pudiera ser actualizado; (ii) dinmico; y (iii) que permitiera modificaciones
(tanto en los atributos de los elementos como en sus funciones). El objetivo principal de este
trabajo fue dar a conocer y poner a disposicin de tcnicos especializados y comunidad en general,
para consulta y descarga a travs de Internet, la informacin espacial y no espacial generada en el
estudio (ver http://osso.org.co:8000/).

Vale la pena mencionar que la vulnerabilidad no es una propiedad intrnseca de los elementos
expuestos; se define en relacin con un tipo e intensidad de fenmeno especfico. Por la diversidad
de fenmenos volcnicos (flujos piroclsticos, cadas de ceniza, gases, onda de presin, avalanchas,
etc.) se requiere idealmente - un conjunto de funciones de vulnerabilidad para cada tipo de
elemento vulnerable, que cuantifiquen la relacin entre un rango de solicitacin posible y la
respuesta (resistencia) del elemento expuesto. El concepto de vulnerabilidad fsica aplicado en el
estudio cubre tambin la funcionalidad, principalmente en aquellos elementos o sistemas que son

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vitales para el normal desarrollo de las actividades en las poblaciones (relaciones productivas,
comerciales, culturales, de prestacin de servicios, etc.), como tambin los sistemas crticos para
casos de emergencia (vas, servicios, etc.). Es preciso aclarar que a pesar de que la vulnerabilidad
fsica suele contener la funcional, la funcional no necesariamente contiene a la fsica, por tal razn,
la estimacin de la vulnerabilidad se realiz en ambas vas, tanto en lo fsico como en lo funcional.

Metodolga

Enunciar el procedimiento general para evaluacin de vulnerabilidad fsica es relativamente simple;
en la prctica surgen, sin embargo, complejidades y limitaciones importantes, como en este caso
la posibilidad de ocurrencia de varios fenmenos, con distintos tipos de impactos, la falta de
informacin emprica fundamental, como el registro de erupciones desastrosas y de sus efectos
sobre el hbitat en la regin del Galeras, etc. El proceso metodolgico considera las dos
componentes que tienen que darse para que se configure un escenario de vulnerabilidad: (1).
caracterizacin de fenmenos amenazantes, especificados en trminos de una solicitacin (rango
de intensidades posibles en una localizacin especfica) y (2). Inventario de elementos expuestos,
caracterizados en su rango de resistencia a la solicitacin.

A cada uno de los componentes mencionados le fueron asignados indicadores (cualitativos y
cuantitativos) que permitieron caracterizarlos y relacionarlos lgica y topolgicamente. As, el
componente fenmenos parti de indicadores cualitativos de la severidad de la solicitacin (Alta,
Media, Baja). De la misma forma, a cada elemento expuesto se le asignaron indicadores cualitativos
que dieran cuenta de su vulnerabilidad (relativa al fenmeno especfico) en trminos de su relacin
espacial con los fenmenos, su disposicin sobre el terreno o algn tipo de proteccin frente a los
mismos. Mediante los procesos normales de las herramientas de SIG - anlisis espacial - se
interrelacionaron los fenmenos con cada uno de los elementos expuestos a partir de un indicador
de exposicin binario que permiti determinar espacialmente a qu tipo de fenmenos est
expuesto y el nivel de severidad de los mismos. Los resultados de estos anlisis arrojan nuevos datos
de los elementos con atributos cualitativos, es decir, indicadores de dao en funcin de la severidad
del fenmeno que los afecta (severo, moderado, leve o nulo) y cuantitativos, que se refiere a
parmetros espaciales propios de los elementos (longitudes, reas, cantidades unitarias, distancias,
porcentajes, topologa, etc.). Finalmente, el procedimiento metodolgico permiti la produccin de
datos bsicos en diferentes formatos de presentacin (mapas temticos, listados, tablas, grficas,
etc.) que son analizados por los expertos en las diversas reas con el objetivo de generar la
informacin til para la toma de decisiones de los planificadores.

En este esquema metodolgico hay una excepcin: la vulnerabilidad por carga de ceniza debido a
que el nivel de conocimiento y posibilidades de anlisis es mayor. Por un lado, la solicitacin el
peso de la capa de ceniza es cuantificable, y por otro, la resistencia de elementos expuestos a la
posibilidad de dao por sobrecarga, es estimable hasta cierto nivel de resolucin. Es decir, en este
caso especfico se logr llegar a partir de los valores caractersticos de las funciones de
vulnerabilidad, al clculo de las funciones de dao, que expresan la probabilidad de daos en el
respectivo tipo.

Resultados

Los resultados se presentaron de dos maneras: la primera, segn las variables que describen la
vulnerabilidad fsica y funcional, a partir del anlisis de escenarios de afectacin para los fenmenos
volcnicos (desagregacin del modelo de amenaza volcnica del volcn Galeras del
INGEOMINAS-), los cuales se expresaron en matrices de vulnerabilidad para la mayora de
elementos expuestos y funciones para cubiertas, definiendo las variables que integran el modelo
matemtico. Y, la segunda, en trminos del modelo cartogrfico y de SIG. Tambin se identificaron
las prioridades para anlisis detallados que implican modelamientos y anlisis cuantitativos
puntuales, que debern realizarse en estudios futuros. En trminos generales los anlisis de
vulnerabilidad funcional se resumen as:

Los sistemas que generan mayor dependencia territorial y por tanto mayor vulnerabilidad funcional
son el de Almacenamiento y Transporte de Combustibles y Elctrico. El primero est asociado a la
fuerte dependencia del sistema de rutas terrestres que transitan por la va principal de comunicacin

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(Circunvalar del Galeras) la cual tiene indicadores altos de vulnerabilidad fsica y a la dependencia de
fuentes de abastecimientos localizadas en el centro del pas y la falta de redundancia. El Sistema
elctrico tambin presenta una alta vulnerabilidad funcional por la dependencia de fuentes
generadoras externas y la falta de redundancia en las redes de distribucin regional y local.

El anlisis territorial por municipios mostr que Nario es el municipio con mayores niveles de
vulnerabilidad funcional, seguido por La Florida y Consac; el municipio con menor vulnerabilidad
funcional es Linares; el resto de municipios muestran niveles similares de vulnerabilidad funcional.

La vulnerabilidad funcional, aunque depende de la vulnerabilidad fsica de los sistemas, es decir, de
los elementos que resulten afectados con daos severos y moderados, est ms influenciada por la
disponibilidad de elementos que les brinden redundancia. Los sistemas como Residuos Lquidos y
Slidos, Elctrico y Acueducto, son los ms vulnerables debido a factores de falta de redundancia.
De acuerdo con el criterio de influencia espacial, los sistemas ms vulnerables son los Sistemas
Elctricos, Fuentes de Agua y de Residuos Slidos, es decir, aquellos que presentan ms elementos
expuestos a daos severos y/o moderados y que afectaran ms territorio en caso de fallar.

Por otra parte, con base en los resultados del estudio se construy un ejemplo de estimacin del
riesgo, a partir del clculo de un escenario de prdidas directas para el evento mximo probable
(cada de ceniza), derivado de la informacin del mapa de amenazas del Ingeominas, para el
municipio de Nario, con la finalidad de servir como punto de partida para el fortalecimiento de las
entidades territoriales en la toma de decisiones frente a los fenmenos asociados a la amenaza
volcnica del Galeras. Se identificaron y propusieron las medidas ms apropiadas, segn los niveles
de vulnerabilidad fsica y funcional encontrados en cada uno de los elementos expuestos, las cuales
involucran estrategias dentro de un abanico amplio de acciones -control, evasin, elusin,
resistencia, preparacin, redundancia y transferencia del riesgo-, con el fin de generar las bases
conceptuales para complementar las acciones hasta hoy utilizadas en el volcn Galeras, para
controlar y/o reducir el riesgo volcnico.

Por ltimo, el estudio present un resumen de las vulnerabilidades ms protuberantes, por
municipio y por sistema, en el que se describe las diversas medidas prcticas de reduccin que han
ido emergiendo a partir de experiencias en desastres volcnicos en diversos pases, detalla las
diversas estrategias y medidas de reduccin de riesgo y las analiza en su eficacia para fenmenos
volcnicos. Describe lo que hace de la reduccin de probables impactos de los fenmenos
volcnicos un proceso complejo, propone conceptos y tcnicas de seleccin y priorizacin de
estrategias y medidas apropiadas para manejar esta complejidad y llegar en la toma de decisiones
que debe incluir otros factores adems de la vulnerabilidad a propuestas con las relaciones de
costo/beneficio favorables.

Conclusiones

Los resultados de una evaluacin de vulnerabilidad fsica y funcional pueden ser aplicados a varios
propsitos: una estimacin de riesgos (probabilidades de prdidas), en conjunto con un modelo de
amenaza; el diseo de planes y acciones de reduccin de vulnerabilidades de los elementos
expuestos actualmente expuestos; diseo de medidas para controlar las vulnerabilidades de
elementos futuros en reas expuestas.

Las recomendaciones derivadas de los resultados del estudio pretenden estar al alcance de todos los
sectores de la poblacin (comunidades, instituciones, academia, etc.), lo cual permite a cada actor,
contar con una serie de conocimientos y elementos de juicio para verificar por s mismos sus
condiciones de vulnerabilidad, con respecto a los fenmenos volcnicos a los que est expuesto y
de esa manera identificar medidas de reduccin, definiendo competencias y responsabilidades, es
decir a quin corresponde qu. Adems, identifican las medidas ms apropiadas, segn los niveles de
vulnerabilidad fsica y funcional encontrados en cada uno de los elementos expuestos. Se busca
aplicar acciones para evitar, controlar, manejar y/o reducir el riesgo volcnico en la zona de
influencia del Volcn Galeras, las cuales pueden involucrar diversas estrategias dentro de un abanico
de acciones como: control, evasin, elusin, preparacin, redundancia, transferencia del riesgo,
entre otras.

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Por ltimo, el Sistema de Informacin Geogrfico del estudio de vulnerabilidad del Galeras -
SIGVULGALERAS es una herramienta til, eficiente y moderna que responde a la necesidad de
tener acceso oportuno a informacin espacial de las reas expuestas a amenaza volcnica en la
regin del volcn Galeras. Adems, es una fuente de consulta que puede orientar y/o sustentar
tanto procesos comunitarios como la toma de decisiones polticas necesarias para garantizar la
reduccin de la probabilidad (o el potencial) de prdidas por erupcin volcnica en la regin de
Galeras.

Los resultados y aprendizajes de vulnerabilidad conllevan a la consolidacin de un proceso integral
de reduccin del riesgo volcnico en la zona de influencia de Volcn Galeras, desde una perspectiva
regional, debido a que los fenmenos volcnicos no distinguen lmites municipales. Los resultados
se constituyen en insumos transversales y longitudinales en las polticas de planificacin del
desarrollo futuro de la regin, enmarcadas en las dimensiones de la sostenibilidad: fsico
ambiental, poltico administrativo, socio cultural y lo econmico productivo. El principal
desafo, podra ser entonces la modificacin de la percepcin de comunidades pero tambin de
las autoridades mismas sobre la constitucin del riesgo (vulnerabilidad es controlable!) y sobre las
estrategias y medidas necesarias y factibles para la reduccin.

PARA PROFUNDIZAR EN ESTE CASO PRCTICO DIRJASE A LAS FUENTES
Corporacin OSSO - SIGVULGALERAS

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BIBLIOGRAFA GENERAL

4

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www.itcilo.org/delnet
delnet@itcilo.org

EDITA:

CENTRO INTERNACIONAL DE FORMACIN
DE LA ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Viale Maestri del Lavoro, 10 10127 Turn, Italia.
Fax: +39 011 639 1906
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Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en
las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las
publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina
Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases,
zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin
de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los
artculos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a
sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las sancione. Las
referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican
aprobacin alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que
no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica
desaprobacin alguna.

Editado por el Centro Internacional de Formacin de la OIT, Turn, Italia

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