16-05-2013 Informe Análisis Infracciones

Superintendencia del Medio Ambiente
Miraflores 178, pisos 3 y 7, Santiago / contacto.sma@sma.gob.cl / www.sma.gob.cl

DEE-INF-002-01

PROYECTO CARACTERIZACIN DE INFRACCIONES
AMBIENTALES HISTRICAS DE RESOLUCIONES DE
CALIFICACIN AMBIENTAL

Mayo de 2013

Superintendencia del Medio Ambiente Pgina | i

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Contenido
1. PRESENTACIN .......................................................................................................................... 1
2. INTRODUCCIN ......................................................................................................................... 2
3. OBJETIVOS DEL ESTUDIO ........................................................................................................... 2
3.1. OBJETIVOS ESPECFICOS .................................................................................................................... 3
4. METODOLOGA .......................................................................................................................... 3
5. RESULTADOS ............................................................................................................................. 5
5.1. PROYECTOS CON PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS ASOCIADOS ............................................................. 5
5.2. INFRACCIONES................................................................................................................................. 7
5.3. LNEAS DE DEFENSA: DESCARGOS PRESENTADOS POR EL INFRACTOR ......................................................... 10
5.3.1. Excepciones ..................................................................................................................... 12
5.3.2. Defensas .......................................................................................................................... 13
5.4. RESPUESTA SANCIONATORIA ............................................................................................................ 17
6. DISCUSIN ............................................................................................................................... 19
6.1. FUENTES DE INFORMACIN Y CALIDAD DE LA MISMA ............................................................................. 19
6.2. SANCIONES, INCUMPLIMIENTO DE NORMATIVA Y EFECTOS AMBIENTALES .................................................. 20
6.3. PROYECTOS DE SANEAMIENTO AMBIENTAL CON PROCEDIMIENTOS DE SANCIN .......................................... 21
7. CONCLUSIN ........................................................................................................................... 21
8. ANEXOS ................................................................................................................................... 23
8.1. ANEXO 1: DATOS EXTRADOS PARA TIPIFICACIN DE CARGOS Y PROCESOS SANCIONATORIOS ....................... 23
8.2. ANEXO 2: SUPUESTOS INFRACCIONALES ........................................................................................... 25
8.3. ANEXO 3: MUESTRA DE PROCESOS SANCIONATORIOS POR TIPOLOGAS DE PROYECTOS ............................... 26
8.4. ANEXO 4: CATEGORAS Y SUBCATEGORAS DE DESCARGOS ................................................................... 29

Superintendencia del Medio Ambiente Pgina | 1

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1. PRESENTACIN
Este documento presenta los resultados del Proyecto de Anlisis de Infracciones Ambientales,
realizado en base a infracciones cursadas a proyectos o actividades ingresadas al Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental, con anterioridad a la entrada en vigencia de las potestades de la
Superintendencia del Medio Ambiente. El documento entrega una visin de las infracciones que
han sido cometidas histricamente, sus tipologas y una serie de variables asociadas que
constituyen informacin til para gestionar estratgicamente las herramientas e instrumentos que
la ley ha entregado a la Superintendencia del Medio Ambiente para asegurar el cumplimiento
ambiental.
En primer lugar se presentan resultados generales respecto al universo estudiado, y luego
resultados especficos de carcter tcnico y jurdico respecto de una muestra de tal universo.
Posteriormente se presenta un breve anlisis de los datos, de modo de presentar un diagnstico
del rgimen histrico de sancin.


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2. INTRODUCCIN
La Ley N 20.417 reform la institucionalidad ambiental creando el Ministerio del Medio
Ambiente, el Servicio de Evaluacin Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA),
atribuyendo a este ltimo organismo funciones de fiscalizacin y sancin respecto de una serie de
instrumentos de gestin ambiental, entre ellos, las resoluciones de calificacin ambiental (RCA).
De esta manera, la SMA debe fiscalizar el cumplimiento de las normas, condiciones y medidas
establecidas en las RCA, y sancionar las infracciones que a su respecto se cometan.
Con anterioridad a dicha reforma, el ejercicio de la potestad sancionatoria por infraccin a las
normas y condiciones establecidas en las RCA, y por tanto, la instruccin de los procedimientos
sancionatorios, estaba radicada en las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMA) y
Director Ejecutivo de la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Posteriormente con la
reforma institucional ambiental y hasta que la SMA contara con la vigencia plena de sus
potestades, dichas atribuciones correspondan a los sucesores legales de las instituciones
antedichas
1
, es decir, a las Comisiones de Evaluacin Ambiental y Director Ejecutivo del Servicio de
Evaluacin Ambiental (SEA).
No obstante la cantidad de procesos sancionatorios instruidos desde la entrada en vigencia del
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) y de la posibilidad de descargar documentos
asociados de la pgina web del SEA
2
, no existe informacin sistematizada que entregue una visin
detallada de las infracciones cometidas ni de sus tipologas, ni tampoco de antecedentes bsicos
con potencial para orientar la gestin estratgica de las potestades con que la ley faculta a la SMA
para asegurar el cumplimiento ambiental.
El presente trabajo consisti en el anlisis de procesos sancionatorios histricos asociados a
RCA, a travs de una serie de variables de caracterizacin tanto de las infracciones cometidas
como de los procedimientos sancionatorios tramitados.
3. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
El objetivo del estudio fue obtener una caracterizacin de las infracciones ambientales
histricamente cometidas por actividades o proyectos sometidos al SEIA y aprobados mediante

1
Ley N 20.473.
2
www.sea.gob.cl


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RCA, a modo de orientar lineamientos generales para la adopcin de estrategias tanto de sancin
como de promocin del cumplimiento de la normativa ambiental actualmente vigente.
3.1. Objetivos Especficos
1) Identificar variables para la caracterizacin de las infracciones ambientales.
2) Generar categorizaciones de las infracciones ambientales tiles para la gestin
estratgica de la respuesta sancionatoria de la SMA y la utilizacin de instrumentos de
incentivo, promocin y asistencia al cumplimiento.
3) Reconocer las lneas de defensa de los titulares, relacionando su incidencia en el
resultado del procedimiento.
4. METODOLOGA
El objeto de estudio fueron los procesos sancionatorios asociados a las RCA aprobadas entre
1994 y 2011, y especficamente los cargos formulados y lneas de defensa argumentadas e
indicadas en las resoluciones que inician y/o culminan dichos procesos.
Para ello se realiz una sistematizacin de procesos e infracciones ambientales, clasificando
estas ltimas mediante el uso de variables como la va de ingreso del proyecto al SEIA, las
infracciones cometidas o el cargo formulado a los titulares, el tipo de infraccin, los elementos
para determinar los objetos de costo de cumplimiento asociado, las lneas de defensa del
infractor, el resultado del procedimiento, y, en su caso, el tipo de sancin y el monto de la multa
cursada. Para un listado detallado de los datos extrados y su clasificacin, ver ANEXO 1.
Dicha sistematizacin se realiz a partir de la revisin tanto de documentos de procedimientos
sancionatorios descargados en formato electrnico de la pgina web del SEA, como de otros
documentos y resoluciones sancionatorias solicitados a oficinas regionales del Servicio. Los datos
obtenidos de la revisin fueron sistematizados en una planilla de clculo para su posterior anlisis.
El anlisis tcnico y legal se realiz a partir de una muestra de 184 procesos sancionatorios
asociados a 146 proyectos sometidos al SEIA, extrada de un universo de 1.315 procedimientos
contenidos en 918 proyectos o actividades evaluados. Los criterios de seleccin de la muestra
consideraron la cantidad de procesos sancionatorios existentes por tipologa de ingreso al SEIA
(agrupadas por sector econmico en el presente documento), la ubicacin de proyectos o
actividades y los potenciales impactos relevantes o susceptibilidad de vulneracin del SEIA,
estableciendo as una priorizacin para la seleccin de casos a analizar. La Tabla 1 muestra los
criterios de priorizacin, los sectores econmicos/tipologas de proyecto consideradas para la
seleccin de la muestra y la cantidad de casos en cada uno.


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Tabla 1. Criterios utilizados para seleccin de la muestra de estudio.
Criterio de priorizacin Sector econmico/Tipologa de proyecto
N de
casos
Tipologas que concentran el mayor
nmero de procedimientos
sancionatorios
Saneamiento ambiental 87
Minera 23
Pesca y acuicultura 17
Agropecuario 33
Emplazamiento en reas de relevancia
Proyectos industriales o inmobiliarios en zonas
saturadas o latentes
5
Actividades en reas silvestres protegidas del
Estado
6
Potencial mega fuente de contaminantes
atmosfricos
Centrales generadoras de energa 5
Potencial vulneracin del SEIA Proyectos de desarrollo urbano 8
Para la seleccin de casos dentro de cada sector econmico/tipologa de proyecto se
privilegiaron los procedimientos que contaran con la informacin suficiente para la realizacin del
anlisis. Con todo, se analizaron procedimientos de proyectos de todas las regiones del pas que
ingresaron al SEIA tanto por Declaracin o Estudio de Impacto Ambiental, donde se verificaron
prcticamente todos los tipos de infracciones y las distintas lneas de defensa contempladas. Pese
a la limitante de la disponibilidad de los datos, la seleccin resguard la consideracin de que la
muestra contuviera proyectos con magnitudes distintas en trmino de inversiones y envergadura,
y distinta naturaleza del titular (entendidos como entes privados, organismos pblicos y empresas
del Estado).
Las infracciones fueron analizadas en funcin de 13 categoras o supuestos infraccionales, los
cuales fueron generados previamente en base a conocimiento no documentado sobre las
infracciones ms tpicas cometidas histricamente por actividades desarrolladas en el marco del
SEIA. El ANEXO 2 presenta una descripcin de cada uno de dichos supuestos, los cuales son
listados a continuacin:
1) Superacin de lmites de accin, aplicacin o extraccin explcitamente contemplados en la
RCA
2) Uso de insumos y/o materias primas no autorizados
3) Afectacin de rea no considerada en la evaluacin de impacto ambiental
4) Ejecucin del proyecto de forma distinta a la aprobada o cambio de consideracin
5) Incumplimiento de condiciones contenidas en la RCA
6) Superacin de una norma de emisin ambiental o de un valor fijado en la RCA
7) Incumplimiento de normativa ambiental aplicable de carcter sectorial


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8) Incumplimiento de condiciones en las cuales se otorg un permiso ambiental sectorial
9) Incumplimiento de medidas de mitigacin, compensacin y/o restauracin
10) Entrega de reportes o informes fuera de plazo
11) No entrega de reportes o informes
12) Incumplimiento del programa de vigilancia ambiental
13) Incumplimiento de las medidas de prevencin de riesgos y de control de accidentes
5. RESULTADOS
5.1. Proyectos con procedimientos sancionatorios asociados
Desde la entrada en vigencia del SEIA en 1997 y hasta finales de 2011, se instruyeron 1.315
procesos sancionatorios por incumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las
cuales se han calificado favorablemente los Estudios y Declaraciones de Impacto Ambiental. Estos
procesos fueron iniciados en funcin de 918 proyectos o actividades sometidos al SEIA y
correspondieron a 631 titulares.
De los 918 proyectos, el 67% se concentr en 3 sectores econmicos, distribuyndose estos de
la siguiente manera:
- 44% correspondi a proyectos de saneamiento ambiental. Este tipo de actividades incluye a
las relacionadas con sistemas de alcantarillado y agua potable, plantas de tratamiento de agua
o de residuos slidos de origen domiciliario, rellenos sanitarios, emisarios submarinos y
sistemas de tratamiento y disposicin de residuos industriales lquidos o slidos
3
. Destaca que
proyectos de sistemas de tratamiento y/o disposicin de residuos industriales lquidos, es la
que presenta mayor cantidad de procedimientos sancionatorios, constituyendo un 43% dentro
de esta categora. Este tipo de actividad es transversal a todos los rubros industriales, en tanto
produzcan residuos slidos o lquidos.
- 12% correspondi a actividades relativas a la minera, es decir, a proyectos de desarrollo
minero, incluidos los de carbn, petrleo y gas, comprendiendo las prospecciones,
explotaciones, plantas procesadoras y disposicin de residuos y estriles
4
. Respecto de stos

3
Artculo 3, letra o), D.S. 95 de 2001, Reglamento SEIA.
4
Artculo 3, letra i), D.S. 95 de 2001, Reglamento SEIA.


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cabe destacar que proyectos cuya produccin es superior a 5000 ton/mes es la que presenta
mayor cantidad de procedimientos sancionatorios, constituyendo un 71% dentro de esta
categora.
- 11% correspondi a proyectos relativos a la pesca y acuicultura, es decir, a proyectos de
explotacin intensiva, cultivo y plantas procesadoras de recursos hidrobiolgicos
5
.
La distribucin porcentual, segn sector econmico, de todos los proyectos con procedimiento
sancionatorio asociado se muestra en la
Figura 1. Para ms detalles acerca de las tipologas especficas de los proyectos y la cantidad de
procesos sancionatorios por cada una, ver ANEXO 3.

Figura 1. Proporcin de proyectos con procedimiento sancionatorio, aprobados entre 1997 Y 2011, segn sector
econmico.

5
Artculo 3, letra n), D.S. 95 de 2001, Reglamento SEIA.


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Los titulares de los 918 proyectos fueron mayoritariamente entidades privadas, quienes
consecuentemente acapararon la mayor cantidad de procesos sancionatorios. Hasta diciembre de
2011, las empresas del Estado fueron quienes tuvieron menos proyectos asociados a procesos
sancionatorios (Tabla 2). La cantidad de proyectos con procesos sancionatorios de organismos
pblicos y empresas del Estado, correspondi al 5,8% y 3,6% del total, respectivamente.
Tabla 2. Tipos de titulares, nmero de proyectos y procesos sancionatorios.
Tipo de titular
Nmero de proyectos con
procesos sancionatorios
Nmero de procesos
sancionatorios
Organismos pblicos 53 74
Empresas del Estado 33 40
Privados 832 1201
5.2. Infracciones
La muestra de 184 procesos de sancin abarc 650 cargos, los que se concentraron
notoriamente en infracciones relacionadas con el incumplimiento de condiciones establecidas en
la RCA. Otras infracciones importantes, en trminos de alta frecuencia en la muestra, fueron
aquellas determinadas por el incumplimiento de una normativa ambiental de carcter sectorial y
por la ejecucin de proyectos de forma distinta a la aprobada. La Figura 2 ilustra la cantidad de
infracciones por cada supuesto y el porcentaje que cada uno representa sobre la muestra.
Figura 2. Distribucin de cargos en la muestra segn supuesto infraccional.

*Mitigacin, Compensacin y/o Reparacin


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Los sectores econmicos con la mayor cantidad de cargos fueron saneamiento ambiental,
forestal y agropecuario, y minera, con 227, 123 y 100 cargos, respectivamente. A estos tres
sectores les sigue pesca y acuicultura, con 74 cargos. El sector energtico result ser el de menor
cantidad de infracciones (Tabla 3).

Tabla 3. Cantidad de cargos por sector econmico incluido en la muestra.
Sector econmico Total de cargos en la muestra
Saneamiento Ambiental 277
Forestal, agropecuario 124
Minera 100
Pesca y Acuicultura 74
Equipamiento, infraestructura e inmobiliario 32
Otros 22
Energa 21

La distribucin por sector econmico de los supuestos infraccionales ms frecuentes (iguales o mayores
mayores al 5% en la muestra, ver Figura 2) indica que nuevamente saneamiento ambiental concentra la
mayora de los distintos supuestos entre los sectores, siendo el incumplimiento de condiciones contenidas
en la RCA el 50% de los casos. En general, se tiene que este supuesto infraccional es el ms numeroso en
trminos de la cantidad de cargos formulados en todos los sectores econmicos
6
(

Figura 3).

6
Debe tenerse en consideracin que este resultado est altamente relacionado con el diseo del
estudio, ya que dicho supuesto engloba a todas aquellas infracciones que correspondan a una categora
distinta a las prestablecidas.


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Figura 3. Distribucin de supuestos infraccionales ms frecuentes (igual o mayor al 5% en la muestra) por sector
econmico.

A travs de la revisin y anlisis de los datos, se observ que la mayora de los cargos
analizados no cuentan con una mencin expresa al componente ambiental receptor y el efecto
ambiental asociado a la infraccin, a pesar de estimarse que en muchos casos la situacin lo
ameritaba. As, de los 650 cargos analizados en la muestra, slo en 88 casos se reconoce un
receptor y en 51 cargos se expresan efectos ambientales asociados, expresados principalmente en
trminos de deterioro del receptor, o de disminucin, alteracin o prdida de sus elementos
constituyentes.
En cuanto al componente ambiental receptor, se observa que el mayormente mencionado entre los 88
entre los 88 casos donde stos se identifican corresponde a cursos o cuerpos de agua (tanto superficial
superficial como subterrnea). Los receptores suelo, salud y bienestar de la poblacin y ecosistemas
ecosistemas terrestres o acuticos tambin son frecuentemente identificados en dichos cargos. Los tres
Los tres componentes ambientales mencionados abarcan el 75% de los casos donde el receptor es
identificado (


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Figura 4).

Figura 4. Proporcin de receptores ambientales asociados a infracciones (88 casos del total estudiado).

5.3. Lneas de defensa: descargos presentados por el infractor
Durante el procedimiento sancionatorio, luego de la notificacin de la resolucin que daba
inicio al proceso, en la cual se formulan cargos, los titulares tenan la oportunidad de presentar
descargos, alegando cuestiones tanto de forma del procedimiento como de fondo, respecto de los
cargos imputados. De acuerdo a los datos de la muestra, se identificaron distintas categoras y
subcategoras de los descargos presentados, en funcin de si estos se referan a cuestiones de
forma, de fondo u otras circunstancias anexas (Tabla 4). Para mayores detalles de las categoras y
subcategoras de descargos, ver ANEXO 4.


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Tabla 4. Categoras y subcategoras de descargos.
Categora de descargos Subcategora de descargos
Excepciones
Incompetencia
Prescripcin
Non bis in idem o concurso
Defectos en la formulacin de cargos
Falta de legitimacin pasiva
Falta de emplazamiento
Defensas
Alegaciones sobre la verificacin de los hechos
Caso fortuito o fuerza mayor
Cumplimiento de la exigencia
Falta de tipicidad
Negativa de los hechos
No generacin de efectos
Reconocimiento de los hechos
Estado de necesidad
Atenuantes
Atenuante de capacidad econmica
Atenuante de conducta posterior
Programa de cumplimiento
Atenuante de conducta anterior
Autodenuncia
Colaboracin o cooperacin
Respecto de cada cargo, los infractores, para los casos estudiados, presentaron como mximo
una subcategora de descargo por cada categora presentada en la tabla anterior. En algunos casos
se observaron descargos asociados simultneamente a las 3 categoras, o a las otras posibles
combinaciones de ellas (Tabla 5).

Tabla 5. Cantidad de casos en la muestra con distintas combinaciones de descargos realizados.
Categora de descargos Total
Excepciones 55
Defensas 292
Atenuantes 76


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Categora de descargos Total
Excepciones y defensas 36
Excepciones y atenuantes 2
Defensas y atenuantes 133
Excepciones, defensas y atenuantes 4
Ninguno 52
Los datos presentados en la Tabla 5 indican que las consideraciones de tipo procedimental que
se hicieron valer fueron relativamente pocas, lo que podra haberse debido a que los titulares
contaron con escasa asesora jurdica. Puede indicarse en esta lnea, adems, que del total de
cargos analizados, en el 8% de los casos los infractores optaron por no presentar ninguna
categora de descargos o lo hicieron extemporneamente, es decir, fuera del plazo que la ley
estableca para ello.
5.3.1. Excepciones
Los datos presentados a continuacin se refieren a aquellos descargos que involucraron
excepciones, hayan sido exclusivamente de esta categora o de alguna combinacin de ellas. As,
sobre un total de 97 casos que contenan esta categora, ms de la mitad de los descargos
correspondieron a prescripcin, una proporcin no menor aleg que el regulado no era el
responsable de la infraccin cometida (falta de legitimacin pasiva) y otra fraccin importante
reclam falta de atribuciones del rgano para conocer de la infraccin (incompetencia). La Figura 5
muestra los porcentajes de cada subcategora de las excepciones presentadas.
Figura 5. Porcentaje muestral de subcategoras de excepciones presentadas como descargos.


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Respecto de la subcategora falta de legitimacin pasiva, que representa un 14% de los las
excepciones presentadas, puede sealarse que en la totalidad de los casos este argumento fue
desestimado, imponindose sanciones a los titulares. La subcategora menos utilizada fue falta de
emplazamiento (1% de las excepciones presentadas), caso en que el infractor fue absuelto del
cargo.
Los 97 descargos que presentaron excepciones corresponden a 31 proyectos, donde el sector
agropecuario, pesca y acuicultura y proyectos de saneamiento ambiental equivalen al 74%. La Tabla
6 indica la cantidad de proyectos por sector econmico para los 97 descargos que presentaron
excepciones.
Tabla 6. Cantidad de proyectos por sector econmico en cuyos descargos se incluyeron excepciones.
Sector econmico N de proyectos
Agropecuario 8
Inmobiliarios 3
Minera 5
5.3.2. Defensas
Los descargos que argumentaron defensas son mucho ms numerosos que aquellos que
presentaron excepciones. Todos aquellos que contenan algn argumento de defensa, haya sido


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nicamente ste o combinado con alguna otra categora, sumaron 465 descargos del total
analizado, equivalente a un 72% de los casos. La defensa ms frecuente consisti en alegar que se
haba dado total y oportuno cumplimiento a la exigencia, mientras que en otra fraccin
importante de casos se utiliz como estrategia de defensa el reconocimiento de los hechos
imputados (Figura 6).
Figura 6. Porcentaje muestral de subcategoras de defensas presentadas como descargos.

Cabe destacar que en el 84% de los casos no fue acogido el argumento cumplimiento de la
exigencia, imponindose sanciones a los infractores. Por su parte, un 4% de los cargos sobre los
cuales los titulares reconocieron los hechos tuvieron como resultado la absolucin,
probablemente debido a que en el 60% de los casos analizados, esta defensa fue acompaada con
un Programa de Cumplimiento y en un 20% con la atenuante de conducta posterior. En relacin a
la subcategora alegaciones sobre la verificacin de los hechos, se absolvi al infractor en el 8% de
los casos, mientras que para quienes alegaron caso fortuito, en un 21% de los casos no se impuso
sancin al infractor.
En el caso de las defensas, los 465 descargos forman parte de procesos de sancin de 130
proyectos, donde los de saneamiento ambiental constituyen la mayor parte (60 proyectos, 46%).
Minera, pesca y acuicultura y proyectos agropecuarios aportan cada uno aproximadamente un
13% del total. La Tabla 7 presenta la cantidad de proyectos con descargos donde se argumentaron
defensas, segn el sector econmico en el que fueron clasificados.

Tabla 7. Cantidad de proyectos por sector econmico en cuyos descargos se incluyeron defensas.


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Agropecuario 17
Energa 5
Inmobiliarios 8
Minera 18
Otros 5

5.3.3 Atenuantes
Se contabilizaron 215 casos de la muestra en que se present alguna subcategora de
atenuantes en sus descargos (33%). El atenuante de conducta posterior fue el ms argumentado
(63% de los casos), mientras que la adquisicin de un compromiso de cumplimiento fue utilizada
en el 26% de los casos estudiados. Los registros analizados dan cuenta de una sola autodenuncia
7

presentada como atenuante, mientras que la capacidad econmica y la conducta anterior
constituyeron en conjunto un 11% de los descargos con atenuantes argumentados (Tabla 7). En
ningn caso estudiado se utiliz como atenuante la cooperacin o colaboracin con la
investigacin.
Figura 7. Porcentaje muestral de subcategoras de atenuantes presentadas como descargos.

7
Si bien en el presente informe se trata la denuncia de un titular sobre s mismo con el trmino
autodenuncia, se debe aclarar que previo a la entrada en vigencia de la Ley N20.417 no exista tal como
figura legal.


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La conducta posterior fue alegada sin ser acompaada por ningn tipo de defensa o excepcin
en el 45% de los casos. Un 31% de las oportunidades se acompa por la defensa reconocimiento
de los hechos. El nico caso en que se aleg autodenuncia como atenuante se incorpor tambin
como argumento la defensa caso fortuito, aunque en virtud del cargo autodenunciado se resolvi
imponer sancin al infractor. La presentacin de un programa de cumplimiento result en la
absolucin del 9% de los casos, y respecto del total de sanciones impuestas cuando se aleg esta
atenuante, el 27% consisti en una amonestacin.
Los 215 descargos presentados con atenuantes como argumentos formaron parte de
procedimientos sancionatorios iniciados sobre 86 proyectos, la mayora de saneamiento ambiental
(52%). Una vez ms, pesca y acuicultura, proyectos agropecuarios y del sector minero
constituyeron, junto a saneamiento ambiental, los sectores econmicos mayoritarios de dichos
proyectos (Tabla 8).

Tabla 8. Cantidad de proyectos por sector econmico en cuyos descargos se incluyeron atenuantes.
Agropecuario 11
Energa 3
Inmobiliarios 5


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Minera 9
Otros 3

En sntesis, en cuanto al componente jurdico de los procedimientos sancionatorios, y en
particular en relacin a las lneas de defensa seguidas por los infractores, cabe sealar que en la
mayora de los casos los infractores optaron por presentar descargos de la categora de defensas,
alegando principalmente que la exigencia haba sido cumplida, o, por el contrario, reconociendo
los hechos y allanndose a los cargos. En relacin a la categora de excepciones presentadas, la
ms utilizada fue la prescripcin, fundada en el transcurso de los 6 meses desde la comisin del
hecho. En cuanto a la categora de atenuantes, resulta llamativo que a pesar de la inexistencia de
una figura de programa de cumplimiento, en el 8% del total de cargos, los infractores presentaron
propuestas para cumplir con la normativa infringida.
5.4. Respuesta sancionatoria
De la muestra analizada se pudo rescatar el siguiente comportamiento de la respuesta
sancionatoria en trmino de procesos sancionados o absueltos. Se debe mencionar que con
respecto al tiempo de tramitacin del proceso de sancionatorio, el 75% de los procesos
demoraron menos de 239 das, o bien, la mitad de los procesos estudiados demoraron menos de
154 das.
Los resultados respecto de los cargos formulados muestran que el 84% de ellos culminaron en
la imposicin de sanciones a los imputados, mientras que slo el 10% de ellos fue absuelto. Un 5%
fueron sobresedos, y para un 1% de los casos analizados an se encontraba abierto el proceso de
sancin (Tabla 9).

Tabla 9. Resultados sobre los cargos formulados en los procedimientos de sancin analizados.
Resultado del proceso N de casos % de casos
Absolucin 62 10%
An no termina el proceso 7 1%
Sancin 548 84%
Sobresedos 33 5%
Total de cargos 650 100%


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Respecto del resultado de los procesos sobre los cargos formulados segn sector econmico,
se tiene que los de proyectos inmobiliarios son los que en mayor proporcin culminaron con
alguna sancin. Los sectores clasificados dentro de la categora otros (transporte de sustancias
txicas, ejecucin de obras en reas de proteccin oficial, oleoductos, ductos mineros o anlogos,
entre otros) resultaron ser, en proporcin, sectores econmicos de proyectos cuyos cargos
formulados obtuvieron el mayor porcentaje de absoluciones (Tabla 10).

Tabla 10. Resultados de procedimientos segn sector econmico. No se muestra en la tabla datos de procesos
abiertos o sobresedos.
Sector econmico Total cargos
Cargos
sancionados
Cargos
absueltos
Agropecuario 124 92 (74%) 4 (3%)
Energa 21 15 (71%) 6 (29%)
Inmobiliarios 32 31 (97%) 1 (3%)
Minera 100 73 (73%) 27 (27%)
Otros 22 14 (64%) 8 (36%)
Pesca y Acuicultura 74 67 (91%) 7 (9%)
Saneamiento Ambiental 277 256 (92%) 9 (3%)

Del total de cargos sancionados, aproximadamente tres cuartas partes consistieron en multas. Tambin
Tambin se observ una alta proporcin de amonestaciones, y en la menor parte de los casos, revocaciones
revocaciones y revocaciones adems de multas (
Figura 8).

Figura 8. Distribucin porcentual de sanciones aplicadas sobre los casos estudiados.


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El sector inmobiliario result ser el que mayor cantidad de cargos sancionados con
amonestacin present, en comparacin con los multados. Por el contrario, proyectos clasificados
como otros fueron los ms multados al interior de dicha categora (Tabla 11). Destaca el hecho
que de los 12 cargos que culminaron en la revocacin de la RCA, 9 se asociaron a proyectos
mineros, mientras que los 3 restantes estaban relacionados con saneamiento ambiental. 8 de los 9
proyectos mineros revocados fueron, adems, multados.

Tabla 11. Sanciones aplicadas a cargos sancionados, por sector econmico. La tabla no muestra los casos que
involucraron revocacin de RCA.
Sector econmico Total de cargos sancionados Amonestacin Multa
Agropecuario 92 10 (11%) 82 (89%)
Energa 15 2 (13%) 13 (87%)
Inmobiliarios 31 12 (39%) 19 (61%)
Minera 73 11 (15%) 53 (73%)
Otros 14 1 (7%) 13 (93%)
Pesca y Acuicultura 67 10 (15%) 57 (85%)
Saneamiento Ambiental 256 79 (31%) 167 (65%)


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6. DISCUSIN
6.1. Fuentes de informacin y calidad de la misma
Respecto de la obtencin de los datos e informacin necesaria para el anlisis y presentacin
de los resultados expuestos, se pueden mencionar dos particularidades que dificultaron el
proceso:
1) Fuente de informacin
Consisti en una de las principales limitantes para el desarrollo del estudio, al no haber
disponibilidad de los documentos electrnicos necesarios para la obtencin de los datos
requeridos. En este sentido, se cont parcialmente con las resoluciones de trmino de procesos
sancionatorios, condicionando con ello la seleccin de la muestra de casos.
2) Redaccin del cargo
Se destacan dificultades relativas a la redaccin del cargo y el contenido de las resoluciones
que los formulaban, en diversas dimensiones:
a. Se observ frecuentemente que el cargo no entregaba ms informacin que el
considerando de la RCA incumplido por parte del fiscalizado, generando dudas al
investigador sobre si tal evento originaba algn efecto sobre el medio ambiente, incumpla
alguna norma ambiental o simplemente no significaba gravedad en el asunto, entre otras
consideraciones.
Con mucha frecuencia se apreci que el proceso iniciado en contra del titular no
presentaba caractersticas ambientales, puesto que los cargos formulados daban cuenta
de la falta de algn elemento del sistema productivo, del cambio de marca de maquinaria
o adquisicin de nuevos elementos, que sin la correcta descripcin de las circunstancias
no parecen de mayor gravedad de orden ambiental.
b. Se destaca la poca precisin con que el cargo se refera al incumplimiento de normativa
ambiental sectorial. Generalmente se inclua una descripcin de la norma y el parmetro
infringido, pero no de la magnitud, duracin y extensin del evento.
c. Tambin se apreci que, en el caso de describirse un efecto sobre el medio ambiente en la
formulacin del cargo, ste careca de detalles claros y precisos, como tambin de un
vocabulario adecuado que reflejase fielmente el evento observado. Al respecto, muchas
veces se describa el efecto mediante calificativos que parecen carecer de sentido tcnico,
ajustndose ms bien a impresiones personales. En este sentido, la lectura de los cargos
gener incertidumbre sobre la magnitud del hecho.


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En general se puede sealar que la falta de precisin en trminos de magnitud y alcance de
hechos que pudiesen constituir impactos, la forma de cmo se incumpla la norma y la
temporalidad de las infracciones, derivaron en la determinacin de sanciones eventualmente no
adecuadas para los impactos ambientales que se pudieron generar.
Lo anteriormente descrito no es un fenmeno que se repite homogneamente en la muestra
estudiada: existen notables diferencias dependiendo de la regin del pas donde se haya llevado a
cabo el proceso sancionatorio. Se encontraron tendencias (datos no publicados) por parte de
ciertas regiones respecto de las caractersticas de los cargos, su contenido, forma y resultado final
del proceso sancionatorio.
6.2. Sanciones, incumplimiento de normativa y efectos ambientales
Se observ, a nivel general, incongruencia entre el efecto ambiental detectado en terreno por
el fiscalizador, o el incumplimiento de una norma ambiental, y la multa asignada al proceso
sancionatorio. Como se mencion anteriormente, dado que el fundamento de la multa en la
mayora de los procesos no estaba descrito en la resolucin de trmino de un procedimiento, no
se pudo concluir en forma lgica sobre la importancia relativa que tuvo sobre la multa aplicada, la
constatacin de efecto al medio ambiente o el incumplimiento a una norma ambiental.
No obstante lo anterior, en base a los antecedentes obtenidos a lo largo del estudio, se puede
presumir que la multa no consider, en forma objetivamente ponderada, la importancia ni las
caractersticas de la afectacin al medio ambiente. Y como se mencion, la falta de especificidad
en la descripcin del incumplimiento a la normativa, sumado a la falta de argumentos expresos en
la toma de decisin, dificult la comprensin de los criterios aplicados.
Es as que con frecuencia se observaron amonestaciones o multas que no alcanzaban el
mximo permitido por cargo imputado, es decir, la multa se aplicaba sobre la totalidad de los
cargos, independientemente del contenido y gravedad de stos.
6.3. Proyectos de saneamiento ambiental con procedimientos de sancin
La dominancia de proyectos de saneamiento ambiental con procedimiento sancionatorio
podra tener dos explicaciones. Por un lado, este resultado podra derivarse de una
correspondencia con la preponderancia de este tipo de proyectos en el universo de RCA
existentes, dado que la mayora de las actividades industriales incluyen obras relativas a sistemas
de tratamiento y/o disposicin de residuos industriales lquidos. En consecuencia, la tasa de
ingreso de proyectos de saneamiento ambiental para su evaluacin ambiental es ms alta que la
de proyectos de otros tipos, lo que podra implicar que en trminos absolutos, existan ms
procedimientos sancionatorios asociados.
No obstante lo anterior, otra posible explicacin de lo observado dice relacin con la
vulnerabilidad que podra caracterizar a este tipo de proyectos en trminos de cumplimiento
ambiental. Es posible que el cumplimiento riguroso de las condiciones establecidas en la RCA


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respectiva se vea dificultado por la complejidad de las obras, por un alto riesgo de contingencias,
por la cantidad de recursos que deberan destinarse para el cumplimiento cabal o por alguna otra
razn asociada a la naturaleza de este tipo de proyectos.
7. CONCLUSIN
El estudio desarrollado permiti concluir que existe una baja disponibilidad o acceso a la
informacin necesaria para el desarrollo de un anlisis de infracciones histricas sobre proyectos o
actividades aprobadas mediante RCA, encontrando, para los casos en que los documentos estaban
disponibles, calidad regular en la redaccin de los mismos y poca claridad en la fundamentacin de
lo formulado.
Para el levantamiento de las caractersticas de cada procedimiento sancionatorio se requiere
contar con suficiente informacin que en muchas ocasiones no se encuentra completa en las
resoluciones de inicio y trmino del procedimiento, por lo que se requiere examinar, tambin, las
RCA o las Declaraciones o Estudios de Impacto Ambiental de los proyectos, as como los descargos
presentados por los titulares.
Se reconoce en forma clara la preponderancia de proyectos de saneamiento ambiental,
minera y pesca y acuicultura en el universo de proyectos con procedimiento sancionatorio, con
una evidente mayora de casos en la primera categora. De acuerdo a los resultados expuestos, sin
embargo, se concluye que el sector econmico de los proyectos no parece generar diferencias a la
hora de determinar el resultado del procedimiento de sancin.
Respecto de las infracciones cometidas clasificadas en las distintas categoras de supuestos
infraccionales generadas, los incumplimientos de condiciones contenidas en las RCA son las ms
recurrentes, dando cuenta de una posible falta de rigurosidad en el cumplimiento cabal de los
compromisos adquiridos por los titulares durante la evaluacin de un proyecto.
En el mbito de las estrategias de defensa adoptadas por los titulares, estos eligieron
defenderse a travs de excepciones, defensas y atenuantes, siendo ms frecuentes los
argumentos de defensa que aquellos de excepciones o atenuantes. Sobre los argumentos de
defensa presentados destaca el hecho de que alegar cumplimiento de la exigencia, al ser el
argumento ms frecuente, es entendido como la alternativa ms inmediata (o conocida) por los
titulares.
Como conclusin acerca de la respuesta sancionatoria observada, y obviando el hecho que la
baja disponibilidad de informacin incide en la representatividad de la muestra y por lo tanto no
es factible concluir en trminos de la poblacin de cargos y procesos de sancin histricos, puede
obtenerse una idea general de que la tendencia de la respuesta sancionatoria de la autoridad
pertinente fue a aplicar sanciones ms que a absolver, sin observarse grandes diferencias en los
resultados de los procedimientos entre los distintos sectores econmicos de los proyectos
muestreados.


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8. ANEXOS
8.1. ANEXO 1: Datos extrados para tipificacin de cargos y procesos sancionatorios
Elementos de anlisis y variables crticas de los procedimientos sancionatorios.
Dimensin Categora Variable
Titular
- Nombre titular
- RUT titular
Proyecto
- Nombre proyecto
- Tipo de presentacin
- ECC Art. 11
- Regin
- Comunas
- Inversin (MMUS$)
- Tipologa
- Sector Productivo
- Estado proyecto
- RCA
- NExpediente
- rgano
- Fecha calificacin
Proceso
Informacin del proceso
Proceso
rgano
Motivo de inicio
Ao de inicio
Fecha de inicio
Fecha de trmino
N Res. De trmino
Documentacin disponible
Resolucin de inicio
Descargos
Prueba


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Dimensin Categora Variable
Resolucin final
Recurso
Resolucin recursos
Infraccin
Cargo
Transcripcin cargo
Exigencia incumplida
Referencia
Costo de cumplimiento (objeto)
Expresin
Descripcin infraccin
Lugar de infraccin
Grado de cumplimiento
Tipo infraccin
Gasto realizado (objeto)
Efectos
Accin impactante
Componentes o receptores
Tipo de efecto
Descripcin efecto
Interesados
Decisin
Lnea de defensa
Medida provisional decretada
Colaboracin con investigacin
Adopcin voluntaria de medidas
Intencionalidad
Resultado
Sancin aplicada
Multa
Fundamento absolucin
Dictacin de otras medidas
Modificacin de sancin (valor final)
Observaciones


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8.2. ANEXO 2: Supuestos infraccionales
Supuesto infraccional Descripcin
Superacin de lmites de accin,
aplicacin o extraccin
explcitamente contemplados en la
RCA
La RCA debe contemplar un valor cuantificable o medible que haya sido
sobrepasado por el Titular.
Uso de insumos no autorizados Debe haberse constatado que el Titular utiliza insumos diversos de los que
expresamente fueron comprometidos en la evaluacin.
Afectacin de rea no considerada
en la evaluacin de impacto
ambiental
Debe haberse expresado en la RCA las reas, zonas o lugares especficos que
seran intervenidos por el proyecto o actividad.
Ejecucin del proyecto de forma
distinta a la aprobada o cambio de
consideracin
El Titular debe haber incorporado modificaciones sustanciales en la forma de
ejecutar el Proyecto que lo transformen en otro diverso, cuyos impactos pueden
implicar que el proyecto no se hubiera aprobado bajo las mismas condiciones
y/o medidas.
Incumplimiento de condiciones
contenidas en la RCA
Se han incumplido las exigencias derivadas de la descripcin del proyecto o
actividad, aquellas que fueron expresamente impuestas por el rgano de
calificacin, o bien, los compromisos voluntarios asumidos por el Titular en la
evaluacin.
Superacin de una norma de emisin
ambiental o de un valor fijado por la
RCA
Se ha sobrepasado un estndar normado o fijado en la RCA, lo que ha sido
constatado en conformidad a los mtodos de verificacin respectivos.
Incumplimiento de normativa
ambiental aplicable de carcter
sectorial
Se ha constatado la infraccin a normas establecidas en leyes o decretos
vigentes que fueron considerados normativa ambiental aplicable en la
evaluacin del proyecto.
Incumplimiento de condiciones en
las cuales se otorg un permiso
ambiental sectorial
Se ha constatado la infraccin a exigencias bajo las cuales se condicion
explcitamente la entrega de un permiso ambiental aplicable al proyecto o
actividad.
Incumplimiento de medidas de
mitigacin, compensacin y/o
restauracin
Se ha constatado explcitamente la no implementacin o ejecucin, o bien, la
ejecucin defectuosa, parcial o tarda, de medidas de manejo ambiental que
fueron expresamente comprometidas para abordar los efectos, caractersticas o
circunstancias que justificaron la presentacin de un Estudio de Impacto
Ambiental, y bajo las cuales ese Estudio fue calificado favorablemente.
Entrega de reportes o informes fuera
de plazo
Cumplimiento tardo que supone la existencia de un plazo o condicin en la
RCA, a la cual se sujetaba el cumplimiento.
No entrega de reportes o informes Supone la existencia de un plazo o condicin en la RCA, a la cual se sujetaba el
cumplimiento, y que se encuentra vencido o cumplido, sin que se registre la
entrega.
Incumplimiento del programa de
vigilancia ambiental
Se ha dejado de efectuar o adoptar medidas o acciones de seguimiento de cargo
del Titular que se encontraban expresamente establecidas en la RCA o en otros
documentos de la evaluacin.
Incumplimiento de las medidas de
prevencin de riesgos y de control
de accidentes
No se han implementado o realizado las acciones previstas para prevenir riesgos
o controlar accidentes.


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8.3. ANEXO 3: Muestra de procesos sancionatorios por tipologas de proyectos
Sector
econmico
Tipologa de proyectos N procesos
% Subtipo de proyecto Sobre
el total
Infraestructura
Hidrulica
Presas y embalses 8 0,6%
Drenaje o desecacin 2 0,2%
Defensa o alteracin de un cuerpo o curso de agua 2 0,2%
Energa
Lneas de transmisin elctrica de alto voltaje 16 1,2%
Subestaciones 2 0,2%
Centrales generadoras de energa mayores a 3 MW 33 2,5%
Oleoductos 2 0,2%
Gasoductos 11 0,8%
Infraestructura
de Transporte
Aeropuertos 3 0,2%
Terminales de buses 10 0,6%
Terminales de camiones 2 1,1%
Vas frreas 8 0,8%
Autopistas 11 0,7%
Equipamiento
Estaciones de servicios 14 0,3%
Proyectos de equipamiento 13 0,4%
Obras que se concesionen para construir y explorar el
subsuelo
7 1,6%
Infraestructura
Portuaria
Puertos 9 1,0%
Astilleros 4 0,2%
Terminales martimos 5 1,0%
Inmobiliarios
Conjuntos habitacionales con ms de 80 viviendas 21 2,5%
Urbanizaciones y/o loteos 2 0,7%
Proyecto de desarrollo turstico 13 0,2%
Proyectos inmobiliarios, Instalaciones fabriles 33 0,1%
Instalaciones
fabriles varias
Proyectos industriales 9 2,4%
Planificacin
Territorial e
Inmobiliarios
Planes reguladores comunales 3 0,3%
Planes seccionales 1 0,2%


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Sector
econmico
el total
Minera
Extraccin de pozos o canteras 32 8,5%
Extracciones en un cuerpo o curso de agua 4 0,5%
Extracciones de turba 2 0,2%
Proyecto de desarrollo minero sobre 5000 ton/mes 112 0,8%
Proyectos de desarrollo minero de petrleo y gas 7 0,2%
Instalaciones
fabriles varias
Instalaciones fabriles sobre 2000 KVA 14 1,1%
Instalaciones fabriles de curtiembres 2 0,2%
Agropecuario
Agroindustria 22 1,7%
Mataderos con una tasa de faenacin de 500 ton/mes 11 0,8%
Planteles y establos de crianza, lechera y/o engorda
de animales
42 3,2%
Planteles y establos de crianza, engorda, postura y/o
reproduccin de animales
6 0,5%
Planteles y establos de crianza, lechera y engorda de
otros animales
3 0,2%
Forestal
Desarrollo o explotacin forestal en suelos frgiles o
bosque nativo
1 0,1%
Plantas astilladoras 1 0,1%
Aserraderos y plantas elaboradoras de madera 9 0,7%
Industrias de celulosas, de pasta de papel y de papel 9 0,7%
Pesca y
Acuicultura
Produccin de moluscos filtradores u otras especies
filtradoras
7 0,5%
Produccin de equinodermos, crustceos y moluscos
no filtradores, peces y otras especies
56 4,3%
Produccin de engorda de peces o cultivo de
microalgas
52 4,0%
Plantas Procesadoras de recursos hidrobiolgicos 24 1,8%
Proyectos de explotacin intensiva de recursos
hidrobiolgicos
3 0,2%
Otros
Produccin, almacenamiento, disposicin, reutilizacin
o transporte de sustancias txicas
4 0,3%
2 0,2%


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Sector
econmico
el total
o trasporte de sustancias explosivas
o transporte de sustancias inflamables
9 0,7%
o transporte de sustancias corrosivas o reactivas
13 1,0%
Ductos anlogos 3 1,2%
Ejecucin de obras, programas o actividades en reas
protegidas
27 0,2%
Ingreso voluntario 12 0,4%
Saneamiento
Ambiental
Sistemas de alcantarillado de aguas servidas 16 0,2%
Sistemas de tratamiento y/o disposicin de residuos
infecciosos
2 0,5%
Reparacin o recuperacin de terrenos que contengan
contaminantes
5 13,2%
Sistemas de alcantarillado o evacuacin de aguas
lluvias
2 5,8%
Sistemas de agua potable 7 1,7%
Plantas de tratamiento de aguas de origen domiciliario 173 18,8%
Plantas de tratamiento y/o disposicin de residuos
slidos de origen domiciliario
76 2,0%
Emisarios submarinos 22 0,5%
industriales lquidos
247 2,1%
industriales slidos
26 0,5%
Plantas de tratamiento y/o disposicin de residuos
peligrosos, incluidos los infecciosos
6 0,9%


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8.4. ANEXO 4: Categoras y subcategoras de descargos
Categora Subcategora Descripcin
Excepciones
Incompetencia Falta de atribuciones del rgano para conocer de la infraccin.
Prescripcin Transcurso del plazo legal para perseguir la responsabilidad administrativa del infractor.
Non bis in dem - Concursos
Haberse tramitado un procedimiento anterior, o estarse tramitando actualmente, respecto
del mismo hecho e infraccin. Asimismo, que de un mismo hecho se configuren dos o ms
infracciones.
Falta de legitimacin pasiva El sujeto regulado no es el responsable por la infraccin cometida.
Defectos en la Formulacin de
Cargos
La formulacin de cargos adolece de vicios
Falta de Emplazamiento
La resolucin de inicio del procedimiento no ha sido puesta en conocimiento del presunto
infractor. O la notificacin fue invlida.
Defensas
Alegaciones sobre la
verificacin de los hechos
La verificacin o constatacin de los hechos que configuran los cargos adolece de vicios o
defectos.
Negativa de los hechos El sujeto regulado niega los hechos que se le imputan.
Cumplimiento de la exigencia El sujeto regulado indica que ha dado total y oportuno cumplimiento a la exigencia.
Caso fortuito
La infraccin se ha configurado por la concurrencia de un hecho imprevisto, inimputable e
imposible de resistir para el sujeto regulado.
Estado de necesidad
La infraccin se ha cometido como medio para evitar un mal mayor que el que sta tuvo
como consecuencia.
Reconocimiento de los hechos El infractor reconoce los hechos imputados.
No generacin de efectos
El infractor reconoce los hechos, pero alega que la infraccin no produjo efectos ni gener
riesgo para la salud de la poblacin y/o para el medio ambiente.
Falta de Tipicidad
Los hechos no constituyen infraccin, porque no existe una norma o condicin que pueda
infringirse, porque no son constitutivos de la infraccin descrita, o el proyecto no se ha
ejecutado.
Atenuantes
Adquisicin de compromiso de
cumplimiento
El infractor propone un plan de acciones y medidas para dar cumplimiento con la normativa
ambiental infringida, dentro de cierto plazo.
Atenuante de conducta
anterior
El infractor alega que no ha sido sancionado previamente (irreprochable conducta anterior)
Atenuante de conducta
posterior
El infractor describe circunstancias ocurridas con posterioridad a la infraccin que atenan
su responsabilidad, como acciones que ya llev a cabo para corregir el incumplimiento y/o
reparar los efectos adversos.
Atenuante de capacidad
econmica
El infractor seala circunstancias de carcter econmico que estima debiesen atenuar la
sancin aplicable
Colaboracin o cooperacin
con la investigacin
El infractor entrega antecedentes relevantes en el marco del proceso de fiscalizacin y/o en
el procedimiento sancionatorio que facilitan la investigacin de los hechos.
Autodenuncia
El infractor ha concurrido al rgano fiscalizador para denunciarse sobre la comisin de la
infraccin

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