¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

OBJETIVOS
DE DESARROLLO
DEL MILENIO

Módulo 1
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio:
¿Qué son? ¿Para qué nos sirven?

OBJETIVOS
DE DESARROLLO
DEL MILENIO

11
Cuaderno de promoción de la salud

12
 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?
2 Importancia de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio
A. Antecedentes
Desde mediados del siglo pasado, el desarrollo sigue siendo
uno de los objetivos centrales y promesas recurrentes de la agenda
internacional que no han logrado resolverse de manera satisfactoria.
Esto ha ocurrido así, muy a pesar de las esperanzas depositadas, los
esfuerzos realizados y los recursos movilizados. Para los países de la
periferia mundial, como el nuestro, el asunto del desarrollo ha sido uno
de los obstáculos más elusivos y complejos que afectan las ansias de
progreso de nuestro pueblo y la gobernabilidad de nuestra incipiente
democracia, al tiempo que comprometen nuestra viabilidad como
nación.
Desde fines de la década pasada, la comunidad internacional, por
intermedio del sistema de Naciones Unidas, ha impulsado un trascendente
debate sobre la naturaleza y el alcance del desarrollo. Este ha dejado de
concebirse como simple crecimiento económico o como disponibilidad
de recursos monetarios, para adquirir una perspectiva multidimensional,
que abarca el amplio abanico de los aspectos materiales y espirituales de
las relaciones sociales que afectan y condicionan las capacidades de la
persona humana, como ser simultáneamente individual y social. Estas
condiciones incluyen las relaciones de la sociedad con la naturaleza, y
13
de las generaciones actuales con las futuras. Como se analizará más
adelante, así nació y se construyó el concepto de “desarrollo humano
sostenible”.
Al mismo tiempo, se definió un conjunto de prioridades y temas
centrales que se expresaron en objetivos y metas globales para ser
cumplidos por todos los países en horizontes temporales determinados.
La mayoría de esos objetivos y metas tuvieron como primer hito el
año 2000, y posteriormente se ampliaron hasta el año 2015. De esta
manera, se ha venido intentando hacer cada vez más operativo y
concreto el concepto de desarrollo humano sostenible. El cumplimiento
de estos objetivos y metas contó con el más alto respaldo político de
los gobiernos del mundo, reunidos en conferencias internacionales y
cumbres mundiales en las cuales se asumió el compromiso de formular,
ejecutar y evaluar planes de acción para cada caso.
En definitiva, un hito de gran trascendencia en ese proceso fue
la realización de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, llevada
a cabo en marzo de 1995, en Copenhague. La Declaración y el
Programa de Acción aprobados en esa oportunidad identificaron la
erradicación de la pobreza, el logro del pleno empleo y la promoción
de la integración social como los objetivos de la más alta prioridad
para alcanzar sociedades seguras, estables y justas. Los jefes de
Cuaderno de promoción de la salud
Estado y de gobierno asumieron diez compromisos que englobaron
lo fundamental del esfuerzo para el progreso social y el desarrollo. Sin
embargo, estos compromisos no se expresaron en metas cuantificables
y precisadas en el tiempo.
En breve resumen, tomando como base la experiencia acumulada,
buscando evitar la duplicación de recursos y en el esfuerzo de una
visión de desarrollo, la comunidad internacional impulsó una síntesis
integrada de los más importantes objetivos y metas derivados de las
conferencias globales sobre temas sociales de las Naciones Unidas
celebradas en la década de 1990, actualizándolas para el nuevo
milenio. Esta visión amplia e integrada del desarrollo incorpora en su
concepción y aplicación los enfoques de género y equidad, al mismo
tiempo que responde a un naciente enfoque de desarrollo basado en
la vigencia irrestricta y universal de los Derechos Humanos.
Con la definición y aprobación de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) se trata, en suma, de lograr un renovado compromiso
conjunto del más alto nivel político, para revitalizar la cooperación
internacional destinada a los países menos desarrollados y, en
especial, combatir decisivamente la pobreza extrema y empezar el
abordaje del tema de la desigualdad social. En la definición de esta
visión integradora del desarrollo global y sostenible han participado
y contribuido los países de América Latina y el Caribe, tanto los
gobiernos como la sociedad civil. Debe señalarse, finalmente, que la
naturaleza y alcance de cada uno de los ODM incluye gran parte de
los determinantes sociales de la salud. De ahí su gran trascendencia
para una perspectiva que articula la salud con el desarrollo.
14
Principales conferencias y cumbres mundiales
Desde inicios de la década de 1990, antes de la realización
de la Cumbre del Milenio, en septiembre de 2000, cabe destacar
las más importantes conferencias y cumbres mundiales de las
Naciones Unidas. A saber:
• Cumbre Mundial en favor de la Infancia (1990)
• Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo (1992)
• Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo
(1994)
• Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (1995)
• Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995)
• Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos
Humanos: Hábitat II (1996)
En mayo de 1996, los ministros de cooperación para el
desarrollo de los países de la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE) aprobaron la Estrategia para el
Siglo XXI, un documento visionario que contiene los objetivos
derivados de las mencionadas conferencias y cumbres mundiales
de las Naciones Unidas celebradas. En ese evento, los ministros de
la OCDE y del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) resaltaron
siete objetivos —con sus propios calendarios, parámetros e
indicadores relacionados— conocidos como los Objetivos de
Desarrollo Internacional (ODI). Participaron funcionarios de alto
nivel y líderes de organizaciones no gubernamentales de América
Latina y el Caribe.
Este proceso culminó recientemente con la adopción de
una serie de acuerdos y/o entendimientos logrados durante las
conferencias internacionales y cumbres celebradas durante los
últimos años:
 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?
• Cumbre del Milenio en Nueva York (septiembre de
2000)
• Ronda sobre Comercio en Doha (noviembre de 2001)
• Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el
Desarrollo en Monterrey (marzo de 2002)
• Cumbre Mundial de Naciones Unidas sobre Desarrollo
Sostenible en Johannesburgo (septiembre de 2002)
• Cumbre Mundial de 2005 en Nueva York (septiembre
de 2005)
B. Acerca del «desarrollo humano
sostenible»
Para entender mejor los ODM, es necesario partir de los
conceptos básicos. El primero es el de “desarrollo”, y en particular,
el de “desarrollo humano sostenible”. Este último concepto tiene sus
antecedentes en el Informe Bruntland de 1987, que por primera vez
incorpora la perspectiva ecológica y pone en la agenda la idea central
de la sostenibilidad del desarrollo como condición indispensable, al
plantear que el desarrollo de la generación actual no puede hacerse a
costa del desarrollo de las generaciones futuras. Pocos años después
—a partir de 1990— el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) colocó en el debate el concepto de “desarrollo
humano”.
El concepto de desarrollo ha pasado por una larga evolución, hasta
llegar al concepto actual denominado “desarrollo humano sostenible”.
Este define el desarrollo como un proceso de ampliación de las opciones
de las personas para optar con libertad sus proyectos de vida, en un
15
contexto de armonía con la naturaleza y donde la existencia de la
generación actual no compromete las posibilidades de las generaciones
futuras. En efecto, propone que entendamos el desarrollo como un
proceso conducente a la ampliación de las capacidades y opciones
de que disponen las personas para alcanzar, principalmente, una vida
larga y saludable, poder adquirir conocimientos y obtener acceso a los
recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso.
En principio, estas opciones de las personas pueden ser infinitas y
cambiar a lo largo del tiempo. Sin embargo, en todos los niveles de
desarrollo, las tres opciones esenciales son:
• Llevar una vida saludable
• Adquirir conocimientos
• Obtener acceso a los recursos necesarios para mantener un nivel
de vida decente
Si estas opciones esenciales —y las capacidades humanas que las
hacen posibles— no están a la mano, muchas otras oportunidades
serán inaccesibles. Por tanto, se concibe como un enfoque de desarrollo
que no solo genera crecimiento económico, sino que además:
• Distribuye sus beneficios equitativamente
• Regenera el medio ambiente en lugar de destruirlo
• Potencia a las personas en lugar de marginarlas
El desarrollo humano requiere, además, otras condiciones: en el
plano político, la existencia de seguridad y paz social, la generación de
mecanismos de participación ciudadana y construcción de regímenes
democráticos, y en lo social, el incremento equitativo de los ingresos
de las personas y de los hogares en función del crecimiento de la
economía, y la satisfacción de las necesidades básicas del conjunto de
la población (incluyendo prioritariamente el acceso a la educación y
a la salud).
Cuaderno de promoción de la salud

Una definición más clara es la que da Amartya Sen, quien señala:
El Desarrollo Humano permite el desarrollo de la salud
pública, a la educación, a la protección social [...] Todos los
índices enseñan que, aun con un nivel de ingreso bajo, un país
que garantiza los servicios de la educación es capaz de alcanzar
excelentes resultados en términos de esperanza y de calidad de
vida para el conjunto de su población. Las libertades civiles y
políticas son constitutivas del concepto de libertad humana; su
ausencia constituye, por lo tanto, un handicap1.
El desarrollo humano alcanzado por cada país se intenta medir
calculando el denominado «Índice de Desarrollo Humano» sobre la
base de indicadores de salud, educación e ingreso per cápita, global y
desagregado. Con una visión integradora de lo económico, lo social,
lo cultural, los valores de la humanidad y el manejo adecuado de los
recursos naturales, el desarrollo humano sostenible se constituye como
una forma de comprender el desarrollo cualitativamente más integral
y con mejores capacidades para atender y resolver la problemática de
las poblaciones.

Amartya Sen: Development as Freedom, 1999.

1

16
 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

3 Contenido de los ODM

T eniendo en cuenta el significado de desarrollo en la actualidad,

en septiembre del 2000 la Asamblea General de las Naciones
Unidas adoptó la Declaración del Milenio, que agrupa y sintetiza
Los ocho principales objetivos a lograr son llamados Objetivos de
Desarrollo del Milenio y constituyen las ideas fuerza de lo que se quiere
lograr en el mundo. Estos ODM cuentan con dieciocho metas que se
los objetivos para el desarrollo que ya habían sido acordados en deben alcanzar al año 2015, y para medir su cumplimiento existen 46
anteriores cumbres y conferencias globales. Esto constituye una agenda indicadores, todavía en proceso de perfeccionamiento. Es importante
comprometida para todos los gobiernos, agencias internacionales y la indicar que dichos objetivos son el resultado de un consenso entre los
sociedad civil en su conjunto, por lo que se espera que la acción global representantes en aquella Asamblea General. La forma esquemática
de los gobiernos y los pueblos camine en la dirección de conseguir en que se ligan los ODM, las metas y los indicadores es la siguiente:
estos ODM.
Por lo tanto, los ODM son las metas, cuantificadas y cronológicas
con un horizonte temporal al 2015, que los gobiernos del mundo ha
establecido para luchar contra la extrema pobreza en sus diferentes
dimensiones —pobreza de ingresos, hambre, enfermedad, falta de
vivienda adecuada y exclusión— a la vez que se promueve la igualdad
de género, la educación y la sostenibilidad ambiental. También son
derechos humanos fundamentales aquellos, consagrados ética y
jurídicamente, que tiene cada persona en su calidad de ciudadana.
Entre estos se encuentran los derechos a la salud, la educación, la
vivienda y la seguridad, tal como se proclama en la Declaración
Universal de Derechos Humanos y la Declaración del Milenio de las
Naciones Unidas.

17
Cuaderno de promoción de la salud

De esta manera, tenemos que los ODM no son simplemente OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO TEMÁTICA
enunciados o buenas intenciones, sino que además son concretos en
I. Reducir a la mitad la pobreza extrema y el Ingresos y
lo que se quiere alcanzar y en la forma como medimos el avance de su hambre alimentación
cumplimiento. Los ODM son realistas y es posible cumplirlos.
II. Lograr la enseñanza primaria universal Educación
Asimismo, los ODM están ligados al desarrollo social y económico III. Promover la igualdad entre los géneros y la Equidad de
de los pueblos y apuntan a solucionar o minimizar agudos problemas autonomía de la mujer género
en los países. En el siguiente cuadro presentamos los ocho ODM y la IV. Reducir la mortalidad infantil Salud
problemática que se busca superar. Los ODM son:
V. Mejorar la salud materna
VI. Combatir el VIH/sida, el paludismo y otras
Objetivos de Desarrollo del Milenio enfermedades
1. Reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre VII. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Medio ambiente
2. Lograr la enseñanza primaria universal VIII. Fomentar una asociación mundial para el Cooperación
desarrollo
3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de
la mujer Es de destacar que los temas de salud son los que tienen más ODM.
4. Reducir la mortalidad infantil Sin embargo, el resto de objetivos también están relacionados con la
5. Mejorar la salud materna
salud.

6. Combatir el
enfermedades
VIH/sida, el paludismo y otras
A. Alcance y utilidad de los ODM
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Los ODM son una herramienta útil para promover la acción de
las autoridades locales y permitir que las ciudades y comunidades
8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
se comparen entre ellas, haciendo uso de indicadores objetivos y
estandarizados.
Los ODM centran la atención mundial en eliminar la pobreza
Adaptados a la realidad local, los ODM pueden ser utilizados por estas
extrema en sus diversas manifestaciones, y están relacionados con
mismas autoridades para lograr por una mayor asignación de recursos
importantes temas de desarrollo; por ello es importante vincularlos.
desde el gobierno central, justificando esta solicitud según el nivel de
Así, tenemos las siguientes relaciones:
atraso o avance de los ODM en sus respectivas jurisdicciones.
Los elementos claves para tomar en cuenta los ODM incluyen:
• Ajustar las metas y los indicadores a la realidad local, con la
participación de la sociedad civil y las instituciones públicas y
privadas.
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 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

• Integrar las metas en concordancia a las políticas de desarrollo

OBJETIVO DE
local, planes de desarrollo concertado y presupuestos META A ALCANZAR EL 2015
DESARROLLO
participativos.
I. Erradicar 1. Reducir a la mitad el porcentaje de personas
• Definir una asignación presupuestaria adecuada para actividades la pobreza cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por
relacionadas con los ODM. extrema y el día.
hambre. 2. Reducir a la mitad el porcentaje de personas
• Establecer un sistema de monitoreo local para medir las tendencias
que padecen hambre.
del desarrollo y el avance hacia las metas, promoviendo
asimismo el acceso público y libre a esa información. II. Lograr la 3. Velar por que todos los niños y niñas puedan
enseñanza terminar un ciclo completo de enseñanza
• Definir una estrategia de sensibilización sobre los ODM (y sus primaria primaria.
metas) en los barrios y comunidades del municipio. universal.
III. Promover la 4. Eliminar las desigualdades entre los géneros
• Fortalecer la cooperación entre municipalidades nacionales y igualdad entre en la enseñanza primaria y secundaria,
regionales. los géneros y la preferiblemente para el año 2005, y en todos
autonomía de los niveles de enseñanza para 2015.
En este proceso, el nivel municipal tiene la importancia de buscar la mujer.
vínculos dinámicos y sinergia entre la visión local o microrregional, y
IV. Reducir la 5. Reducir en dos terceras partes la tasa de
la visión nacional sobre las políticas de desarrollo. mortalidad mortalidad de los niños menores de 5 años.
Estas últimas también requieren ser “identificadas” para ajustarse a infantil.
las visiones locales, lo que podría ser mucho más efectivo si estuviese V. Mejorar la 6. Reducir la tasa de mortalidad materna en tres
claro que las visiones locales contribuyen a formar y desarrollar una salud materna. cuartas partes.
visión nacional de desarrollo. VI. Combatir el 7. Detener y comenzar a reducir la propagación
VIH/sida, el del VIH/sida.
paludismo
B. Metas a alcanzar para los ODM y otras
enfermedades.
8. Detener y comenzar a reducir la incidencia del
paludismo y otras enfermedades graves.
Como se ha señalado, el logro de los objetivos solo es posible si se VII. Garantizar la 9. Incorporar los principios de desarrollo sostenible
señalan metas. Una meta es algo que se quiere alcanzar, y en este caso sostenibilidad en las políticas y programas nacionales e invertir
es el estado al que se quiere llegar para el año 2015, fecha señalada del medio la pérdida de recursos del medio ambiente.
por la ONU para el cumplimiento de los objetivos. ambiente. 10. Reducir a la mitad el porcentaje de personas
que carecen de acceso al agua potable para
Para determinar las metas, se ha puesto como punto de partida la 2015.
situación de cada uno de los objetivos al año 1990 con el fin de ver su
11. Mejorar considerablemente la vida de por lo
avance al año 2015. Estas metas son las siguientes: menos 100 millones de habitantes de tugurios
para el año 2020.

19
Cuaderno de promoción de la salud

OBJETIVO DE
META A ALCANZAR EL 2015 Estas son las metas planteadas que deben ser conseguidas en todo
DESARROLLO
el mundo el año 2015.
VIII. Fomentar una 12. Desarrollar aún más un sistema comercial
asociación y financiero abierto, basado en normas,
mundial para previsible y no discriminatorio. Esto incluye el C. Indicadores de los ODM
el desarrollo. compromiso de lograr una buena gestión de los
asuntos públicos, el desarrollo y la reducción Para tener una idea exacta de cómo vamos avanzando en el
de la pobreza, en cada país y en el plano cumplimiento de las metas, necesitamos indicadores. Los indicadores
internacional. son valores que se pueden medir y que nos dan una idea exacta de
13. Atender las necesidades especiales de los países nuestro avance (o retroceso) hacia el cumplimiento de las metas.
menos adelantados. Ello incluye el acceso libre
de aranceles y cupos para las exportaciones Se consideran 46 indicadores para los objetivos y metas de
de los países menos adelantados, el programa desarrollo del milenio, y están desagregados por cada una de las
mejorado de alivio de la deuda de los países metas. Los indicadores se presentan en el siguiente cuadro.
pobres muy endeudados, la cancelación de
la deuda bilateral oficial y la concesión de
una asistencia oficial para el desarrollo más
generosa a los países que hayan mostrado su
determinación de reducir la pobreza.
14. Atender a la necesidades especiales de los
países en desarrollo sin litoral y de los pequeños
estados insulares en desarrollo.
15. Encarar de manera general los problemas de la
deuda de los países en desarrollo con medidas
nacionales e internacionales, con el fin de hacer
la deuda sostenible a largo plazo.
16. En cooperación con los países en desarrollo,
elaborar y aplicar estrategias que proporcionen
a los jóvenes un trabajo digno y productivo.
17. En cooperación con las empresas farmacéuticas,
proporcionar acceso a los medicamentos
esenciales en los países en desarrollo.
18. En colaboración con el sector privado, velar
por que se puedan aprovechar los beneficios
de las nuevas tecnologías, en particular los
de las tecnologías de la información y de las
comunicaciones.
Fuente:Tomado de www.un.org/spanish/millenniumgoals/
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 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

METAS AL 2015 INDICADORES METAS AL 2015 INDICADORES

1. Reducir a la mitad el 1. Porcentaje de la población con ingresos 5. Reducir en dos terceras 12. Tasas de mortalidad de menores de 5
porcentaje de personas inferiores a 1 dólar por día a paridad partes la tasa de años.
cuyos ingresos sean del poder adquisitivo (PPA). mortalidad de los niños
13. Tasa de mortalidad infantil.
inferiores a un dólar menores de 5 años.
2. Coeficiente de la brecha de pobreza (la
por día. 14. Porcentaje de niños de 1 año vacunados
incidencia de la pobreza multiplicada
contra el sarampión.
por la gravedad de pobreza).
6. Reducir la tasa de 15. Tasa de mortalidad materna.
3. Proporción del consumo nacional que mortalidad materna en
corresponde al quintil más pobre de la 16. Porcentaje de partos con asistencia de
tres cuartas partes.
población. personal sanitario especializado.
2. Reducir a la mitad el 4. Porcentaje de menores de 5 años con 7. Detener y comenzar a 17. Prevalencia de VIH entre gestantes de
porcentaje de personas peso inferior al normal. reducir la propagación 15 a 24 años.
que padecen hambre. del VIH/sida 18. Porcentaje de uso de preservativos dentro
5. Porcentaje de la población por debajo
de la tasa de uso de anticonceptivos.
del nivel mínimo de consumo de
energía alimentaria. 19. Utilización de preservativos en la última
relación sexual de alto riesgo.
3. Velar por que todos los 6. Tasa neta de matricula en la enseñanza
niños y niñas puedan primaria. 20. Porcentaje de la población de 15 a 24
terminar un ciclo años que tiene conocimientos amplios
7. Porcentaje de alumnos que comienzan y correctos sobre el VIH/sida.
completo de enseñanza
el primer grado y llegan al quinto
primaria. 21. Relación entre la matrícula de niños
grado.
huérfanos y la matrícula de niños no
8. Tasa de alfabetización de las personas huérfanos de 10 a 14 años.
de 15 a 24 años. 8. Detener y comenzar 22. Prevalencia y tasas de mortalidad
4. Eliminar las 9. Relación entre niñas y niños en la a reducir la incidencia asociadas al paludismo. Proporción
desigualdades entre educación primaria, secundaria y del paludismo y otras de la población de zonas de riesgo de
los géneros en la superior. enfermedades graves. paludismo que aplica medidas eficaces
enseñanza primaria de prevención y tratamiento del
10. Relación entre las tasas de alfabetización paludismo.
y secundaria,
de las mujeres y los hombres de 15 a 24
preferiblemente para 23. Prevalencia y tasas de mortalidad
años.
el año 2005, y en asociadas a la tuberculosis. Proporción
todos los niveles de la 11. Proporción de mujeres entre los de casos de tuberculosis detectados y
enseñanza para 2015. empleados asalariados en el sector no curados con el tratamiento acortado
agrícola. estrictamente supervisado (TAES).

21
Cuaderno de promoción de la salud
METAS AL 2015
9. Incorporar los
principios de
desarrollo sostenible
en las políticas y los
programas nacionales
e invertir la pérdida
de recursos del medio
ambiente. kilogramos de petróleo) por un dólar
10. Reducir a la mitad
el porcentaje de
personas que carecen
de acceso al agua
potable para 2015.
11. Mejorar
considerablemente la
vida de por lo menos
100 millones de
habitantes de tugurios
para el año 2020.
INDICADORES METAS AL 2015 INDICADORES
24. Proporción de la superficie cubierta por 12. Desarrollar aún más Asistencia oficial para el desarrollo (AOD)
bosques. un sistema comercial
34. AOD neta total para los países menos
y financiero abierto,
25. Relación entre zonas protegidas para adelantados, en porcentaje del ingreso
basado en normas,
mantener la diversidad biológica y la nacional bruto de los países donantes
previsible y no
superficie total. del Comité de Asistencia para el
discriminatorio. Ello
Desarrollo (CAD) de la OCDE.
26. Uso de energía (equivalente en incluye el compromiso
de lograr una buena 35. Proporción de AOD total bilateral y
del producto interno bruto (PPA). gestión de los asuntos por sectores de los donantes del CAD
públicos, el desarrollo de la OCDE para los servicios sociales
27. Emisiones de dióxido de carbono
y la reducción de básicos (educación básica, atención
(per cápita) y consumo de cloro-
la pobreza, en cada primaria de la salud, nutrición,
fluorocarburos que agotan la capa de
país y en el plano abastecimiento de agua salubre y
ozono (toneladas de PAO).
internacional. servicios de saneamiento).
28. Proporción de la población que utiliza 13. Atender las 36. Proporción de AOD bilateral de los
combustibles sólidos. necesidades especiales donantes del CAD de la OCDE que no
29. Proporción de hogares con acceso de los países menos está condicionada.
mejorado al suministro de agua. adelantados. Ello
incluye el acceso libre 37. AOD recibida en los países sin litoral
30. Proporción de hogares con acceso de aranceles y cupos en porcentaje de su ingreso nacional
mejorado a instalaciones sanitarias. para las exportaciones bruto.
de los países menos
31. Proporción de familias cuya tenencia adelantados, el 38. AOD recibida por los pequeños estados
de la vivienda que ocupan está programa mejorado insulares en desarrollo en proporción
asegurada. de alivio de la deuda de su ingreso nacional bruto.
de los países pobres
32. Proporción de hogares que viven en Acceso a los mercados
muy endeudados y
una casa considerada “permanente” la cancelación de la 39. Proporción del total de importaciones
o “durable”, es decir, construida en un deuda bilateral oficial de los países desarrollados (por su valor
área sin riesgos y con una estructura y la concesión de y sin incluir armamentos) procedentes
permanente y lo suficientemente una asistencia oficial de países en desarrollo y de países
adecuada como para proteger a sus para el desarrollo más
menos adelantados admitidas, libres de
habitantes de inclemencias del tiempo. generosa a los países
que hayan mostrado derechos.
33. Proporción de hogares con por lo su determinación de
menos tres personas por habitación. reducir la pobreza.
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 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

METAS AL 2015 INDICADORES METAS AL 2015 INDICADORES

14. Atender las 40. Aranceles medios aplicados por países 17. En cooperación 47. Proporción de la población con acceso
necesidades especiales desarrollados a los productos agrícolas, con las empresas estable a medicamentos esenciales a un
de los países en textiles y del vestido, procedentes de farmacéuticas, costo razonable.
desarrollo sin litoral países en desarrollo. proporcionar acceso
y de los pequeños a los medicamentos
41. Estimación de la ayuda agrícola en
estados insulares en esenciales en los
países de la OCDE, en porcentaje de su
desarrollo. países en desarrollo.
producto interno bruto (PIB).
15. Encarar de 18. En colaboración con 48. Líneas de teléfono y abonados a
manera general los 42. Proporción de la AOD para fomentar la el sector privado, teléfonos celulares por 100 habitantes.
problemas de la capacidad comercial. velar por que se
49. Computadoras personales en uso por
deuda de los países Sostenibilidad de la deuda puedan aprovechar
100 habitantes y usuarios de Internet
en desarrollo con los beneficios de las
43. Número total de países que han por 100 habitantes.
medidas nacionales e nuevas tecnologías,
internacionales, con el alcanzado los puntos de decisión y en particular, los de
fin de hacer la deuda de los que han alcanzado los puntos las tecnologías de la
sostenible a largo de culminación en la iniciativa para información y de las
plazo. reducir la deuda de los países pobres comunicaciones.
muy endeudados (acumulativo).
Adaptado de: Organización Panamericana de la Salud / Boletín Epidemiológico Vol. 25, Nº 2,
44. Alivio de la deuda comprometido junio de 2004.
conforme a la iniciativa para la
reducción de la deuda de los países Como puede apreciarse, cada meta tiene más de un indicador
pobres muy endeudados (en dólares de
que nos permite ver el cumplimiento del objetivo. Asimismo, si bien
Estados Unidos).
las metas son de cumplimiento por cada país, es posible ver que
45. Servicio de la deuda como porcentaje muchos indicadores pueden ser asumidos y medidos en espacios más
de las exportaciones de bienes y pequeños, como las regiones y los gobiernos locales.
servicios.
16. En cooperación 46. Tasa de desempleo de jóvenes
con los países en comprendidos entre los 15 y los 24
desarrollo, elaborar años, por sexo y total.
y aplicar estrategias
que proporcionen a
los jóvenes un trabajo
digno y productivo.

23
Cuaderno de promoción de la salud

4 Avance del país en el

cumplimiento de los ODM

E s necesario conocer cómo se va avanzando en el cumplimiento

de las metas de desarrollo del milenio, para saber cuánto hemos
adelantado y cuánto nos falta cubrir a nivel nacional.
META INDICADORES2
BASE
/AÑO
(%)
AVANCE
/AÑO
(%)
ESTADO

Para graficar mejor la situación, el siguiente cuadro nos presenta las 1. Reducir a Porcentaje de la población 25,0 24,4 EN
la mitad el con ingresos inferiores a un (1990) (2004) PROGRESO
metas, los indicadores y sus valores para algunos años de medición. dólar por día a paridad del
porcentaje
Asimismo, ofrece una rápida apreciación sobre el estado en que se de poder adquisitivo (PPA).
encuentra este indicador: personas Coeficiente de la brecha No se 9,2
cuyos de pobreza (la incidencia registra (2004)
ingresos de la pobreza multiplicada (1990)
sean por la gravedad de
pobreza).
inferiores
a un dólar Proporción del consumo --- 4,3
por día. nacional que corresponde (2002)
al quintil más pobre de la
población.

Los indicadores no se encuentran enumerados, ya que no existe información refe-

2

rente a todos.

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 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

BASE AVANCE BASE AVANCE

META INDICADORES2 /AÑO /AÑO ESTADO META INDICADORES2 /AÑO /AÑO ESTADO
(%) (%) (%) (%)
2. Reducir a Porcentaje de menores de 10,7 7,1 EN 5. Reducir Tasa de mortalidad de 85,7 55,2 EN
la mitad el 5 años con peso inferior al (1981- (1995- PROGRESO en dos menores de 5 años. (1990) (2003) PROGRESO
porcentaje normal. 1993) 2002) terceras (por cada 1 000 nacidos
de partes la vivos)
personas Porcentaje de la población 42 13 EN tasa de Tasa de mortalidad infantil 61,8 32,9 EN
que por debajo del nivel (1990- (2000- PROGRESO mortalidad (por cada 1 000 nacidos (1990) (2003) PROGRESO
padecen mínimo de consumo de 1992) 2002) de los vivos)
hambre. energía alimentaria. niños Porcentaje de niños de un 64 95 EN
3. Velar por Tasa neta de matrícula en 88 100 EN menores año vacunados contra el (1990) (2002) PROGRESO
que todos la enseñanza primaria. (1990) (2001) PROGRESO de 5 años. sarampión.
los niños
y niñas Porcentaje de alumnos que 85 89 EN 6. Reducir Tasa de mortalidad 265 185 EN
puedan comienzan el primer grado (1990) (2002) PROGRESO la tasa de materna (por cada 100 000 (1996) (2000) PROGRESO
terminar y llegan al quinto grado. mortalidad nacidos vivos).
un ciclo materna
completo de Tasa de alfabetización de 95 97 EN en tres Porcentaje de partos con 56,4 59 EN
enseñanza las personas de 15 a 24 (1990) (2002) PROGRESO cuartas asistencia de personal (1996) (2000) PROGRESO
primaria. años. partes. sanitario especializado.
4. Eliminar las Relación entre niñas y Prim. 0,97 Prim. 1,00 EN 7. Detener y Tasa de prevalencia de No se 0,5
desigualda- niños en la educación Sec. No Sec. 0,97 PROGRESO comenzar VIH entre gestantes de 15 registra (2004)
des entre primaria, secundaria y registra Terc. 0,98 a reducir a 24 años.
los géneros terciaria. Terc. No (2001)
la propa-
en la registra
enseñanza (1990) gación del
primaria y VIH/sida.
Relación entre las tasas 2,5 1,0 EN
secundaria, de alfabetización de las (1990) (2001) PROGRESO 8. Detener y Tasa de prevalencia del No se 250
preferi- mujeres y los hombres de comenzar paludismo por cada registra (2000)
blemente 15 a 24 años. a reducir 100 000 habitantes.
para el año
la inci- Tasa de prevalencia de 274,5 246
2005, y en Proporción de mujeres 28,9 34,6 EN
dencia del tuberculosis por cada (2000) (2002)
todos los entre los empleados (1990) (2001) PROGRESO
paludismo 100 000 habitantes.
niveles de asalariados en el sector no
la ense- agrícola. y otras en- Tasa de mortalidad de 24
ñanza para fermeda- tuberculosis por cada (2002)
2015. des graves. 100 000 habitantes.

25
Cuaderno de promoción de la salud

BASE AVANCE BASE AVANCE

META INDICADORES2 /AÑO /AÑO ESTADO META INDICADORES2 /AÑO /AÑO ESTADO
(%) (%) (%) (%)
9. Incorporar Proporción de la superficie 53,0 50,9 EN 11. Mejorar Proporción de familias 60 68 EN
los prin- cubierta por bosques. (1990) (2000) RETROCESO considera- cuya tenencia de la (1990) (2001) RETROCESO
cipios de blemente vivienda que ocupan está
desarrollo la vida asegurada (Porcentaje de
sostenible Porcentaje de áreas 5 INSUFICEN- de por lo población que vive en
en las po- protegidas para mantener (1997) TE; SE RE- menos 100 tugurios).
líticas y los la diversidad biológica y la QUIERE POR millones de
programas superficie total. LO MENOS habitantes
nacio- 10% DE LA de tugurios
nales e SUPERFICIE para el año
invertir la TOTAL 2020.
pérdida de Uso de energía 0,13 0,11 EN
recursos Leyenda
(equivalente en kilogramos (1990) (2000) PROGRESO
del medio de petróleo) por un dólar Indicador que demuestra avance en el
ambiente. cumplimiento de la meta
del producto interno bruto
(PPA). Indicador que demuestra avance parcial, o
estancado en el cumplimiento de la meta
Emisiones de dióxido CO2: 801 CO2: 189 CO2: EN
de carbono (per PROGRESO Indicador que demuestra retroceso hacia el
cápita) y consumo de cumplimiento de la meta
clorofluorocarburos que CFC: 1,0 CFC: 1,1 CFC: EN RE- Elaborado a partir del documento: Los objetivos de desarrollo del milenio, una mirada a
agota la capa de ozono (1990) (2000- TROCESO América Latina y el Caribe, CEPAL junio de 2005.
(toneladas de PAO). 2001)
Proporción de la población 0,11 0,07 EN Podemos ver que en muchos de los indicadores se pueden
que utiliza combustibles (1990) (2001) PROGRESO apreciar importantes avances; sin embargo, este es un promedio de
sólidos (biomasa).
cifras nacionales que no reflejan completamente las desigualdades
10. Reducir a Proporción de hogares Urbano: 88 Urbano: 87 Urbano: EN existentes en el país. Todos los estudios revisados señalan que, en el
la mitad el con acceso mejorado al (1990) (2002) RETROCESO
porcentaje suministro de agua.
Perú, el nivel de desigualdad está marcado por dos elementos: por un
de perso- Rural: 42 Rural: 66 Rural: EN lado, lo urbano y lo rural, y por otro, la región geográfica en la que se
nas que (1990) (2002) PROGRESO encuentra la población. Esto se grafica mejor cuando vemos el mapa
carecen Proporción de hogares Urbano: 68 Urbano: 72 Urbano: EN de distribución de la población con ingresos por debajo de la línea de
de acceso con acceso mejorado a (1990) (1990) PROGRESO pobreza, como se presenta en la siguiente página3.
al agua instalaciones sanitarias.
potable Rural: 15% Rural: 33 Rural: EN
para 2015. (2002) (2002) PROGRESO Tomado del informe nacional sobre los ODM.
3

26
 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

Pode-
mos apre-
ciar que solo
hay ocho
departa-
mentos con
poblaciones
con menos
de 20 por
ciento de
habitantes,
mientras
que hay sie-
te con más
de la mitad
de sus ha-
bitantes en
situación de
pobreza. Lo más grave es que la pobreza, y por tanto las carencias mínimas,
se observan más en la sierra rural (81,8%) y en la selva rural (71,9%)
Otra mirada es ver que la pobreza por regiones es muy acentuada
de la población. Así, si bien los indicadores nacionales son positivos
en los espacios rurales de la sierra y de la selva, como se ve en este
en su mayoría, eso no significa que sean uniformes para todo el país.
cuadro:
Además, el camino para el cumplimiento de los ODM para todos
los peruanos requiere muchos aspectos. Según el informe: Hacia el
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el Perú
- un compromiso del país para acabar con la pobreza, la desigualdad
y la exclusión de la ONU, publicado el año 2004, se plantea una serie
de necesidades para el cumplimiento, que no solo se enmarcan en el
crecimiento macroeconómico nacional.
En este estudio se incluye un interesante modelo preparado por
los investigadores de la Universidad del Pacífico, donde se señalan
algunas consideraciones sobre cómo lograr el cumplimiento de los
ODM, como presentamos en el siguiente cuadro:

27
Cuaderno de promoción de la salud
La situación de pobreza nacional demanda vigorosas políticas de Estado.
El crecimiento económico por sí mismo —incluso si fuera insólitamente
alto y sostenido— sería insuficiente para reducir los niveles de pobreza de
acuerdo con la meta planteada. Esto se debe a que la gran desigualdad
imperante en el país impide que la población más necesitada se beneficie
POBREZA
SALUD MATERNA
directamente del crecimiento. Solo con un crecimiento de 5 por ciento anual
se reduciría la pobreza total a 31,4 por ciento en 2015. Para llegar a la
meta de reducción de la pobreza crítica nacional, por lo tanto, se necesita
una redistribución activa del ingreso (la desigualdad debería reducirse al
menos en 6 por ciento). En la medida en que el crecimiento económico esté
sesgado hacia sectores extractivos, como la minería, los requerimientos de
redistribución se incrementarán.
Para cumplir el objetivo de universalizar el acceso a la educación, se
requiere una inversión estatal fuerte y constante. El crecimiento económico
EDUCACIÓN
previsto por sí solo ayudará, pero no será suficiente. Si bien la meta de
universalización de la educación primaria será cumplida en un futuro muy
cercano, el cumplimiento del resto de indicadores pertinentes presentados
MORTALIDAD INFANTIL
en los cuadros 14 y 15 requiere tasas de crecimiento económico no inferiores
al 3 por ciento, junto con una redistribución activa de los ingresos y políticas
Y DE LA NIÑEZ
específicas de incremento del gasto.
Reducir el hambre en el Perú requerirá un esfuerzo de redistribución y
políticas específicas adicionales. Con un crecimiento económico anual de
5 por ciento, la desnutrición global no disminuiría en la medida suficiente
para llegar a la meta de 5,4 por ciento. Tampoco se lograría si el crecimiento
económico estuviese combinado exclusivamente con una redistribución del
ingreso. Se hace necesario, por lo tanto, priorizar la meta de reducción de
HAMBRE
la desnutrición global, e implementar políticas sectoriales específicas que
contemplen los siguientes aspectos:
(i) Cobertura del acceso a agua potable y a los servicios básicos de
saneamiento
(ii) Cobertura de servicios de salud de madres y niños y niñas meno-res
de 5 años
(iii) Inversión en programas públicos de alimentación infantil
complementaria
(iv) Nivel educativo de la madre
28
La meta de reducción de la mortalidad materna se alcanzaría el 2015, si al
crecimiento económico y la redistribución del ingreso se añaden políticas
específicas sectoriales. Dado el carácter integral del modelo, muchas ya
fueron incluidas en los condicionales de logro de las metas anteriores.
Además, se considera necesario implementar programas y políticas que
incrementen:
(i) El número de partos asistidos por profesionales de salud califica-
dos, especialmente en áreas excluidas, donde se concentra la mayor
cantidad de muertes maternas
(ii) El número de controles prenatales efectuados por profesionales de
salud calificados
(iii) La calidad de la infraestructura y atención de los establecimientos de
salud, lo cual exige un enfoque intercultural en áreas excluidas
(iv) La cobertura del acceso a agua potable y a servicios básicos de
saneamiento
(v) El nivel educativo de la madre
La meta de reducción de la mortalidad infantil y de la niñez se alcanzaría
antes de 2015, si al crecimiento económico y la redistribución del ingreso
se añaden políticas específicas sectoriales. Además de las señaladas, que
de acuerdo con el funcionamiento del modelo asegurarían el cumplimiento
de la meta, se reconoce la importancia de la lactancia materna como una
variable con gran impacto en la reducción de la mortalidad infantil.
La reducción de la mortalidad infantil tiene como condición el desarrollo de
medidas específicas para reducir la alta tasa de mortalidad perinatal (38 por
ciento de las muertes infantiles), así como los altos niveles de mortalidad en
áreas excluidas, rurales e indígenas.
 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?
5
Políticas públicas para el
cumplimiento de los ODM
C omo se aprecia, las tareas de superación de la pobreza y de
cumplimiento efectivo de los ODM dependen de muchos
factores, y para lograrlas se requiere más que el crecimiento
económico sostenido: es preciso redistribuir los ingresos y, sobre todo,
aplicar políticas estatales precisas que nos permitan reducir la brecha
de exclusión en el país. Es decir, se necesitan políticas públicas que
articulen bajo objetivos comunes las políticas económicas, sociales
y medioambientales. Dentro de ellas, destacan las políticas públicas
vinculadas con el ámbito de la salud.
En los acápites siguientes se hará un breve análisis acerca de la
naturaleza, contenido y alcance de las políticas públicas. Luego, se hace
necesario examinar brevemente lo que se entiende por salud, y delimitar
el ámbito de intervención requerido para resolver los problemas de
esa área, tanto de los individuos como de la colectividad.
A. Salud como proceso social
vinculado con el desarrollo
La salud es el resultado del proceso social vinculado con la
calidad de vida de las personas y con el nivel y tipo de desarrollo de
las sociedades. Por eso, la OMS la define como el “completo estado
29
S
TICA ICAS
POLÍ PÚBL
de bienestar físico, mental y social, y no simplemente la ausencia de
enfermedad”. De ahí que la salud sea la resultante de las múltiples
determinaciones que influyen sobre las condiciones materiales y
espirituales —y los entornos físicos y sociales correspondientes— por
las que transcurre la vida de las personas, en su doble condición de
seres individuales y sociales.
La salud expresa la capacidad individual y colectiva del ser humano
para adaptarse al medio en que vive, organizándose para mejorar y
transformar sus condiciones de vida, pero, sobre todo, para lograr el
desarrollo de la plenitud de sus capacidades y el uso de las mismas
para elegir libremente sus proyectos de vida. Por eso la salud es un
producto social que se construye, de manera individual y colectiva, a
partir de las acciones de cada persona, en el marco de las condiciones
y decisiones adoptadas en la familia, la comunidad, el gobierno, y, en
general, la sociedad en su conjunto.
De lo anterior, se deriva que no es posible crear salud individual
y colectiva al margen del entorno físico y social y de los múltiples
escenarios en los que se desenvuelven las relaciones sociales y los
actores que participan en ellos. En otras palabras, el carácter inseparable
de las relaciones que se establecen entre la persona y su entorno es la
base de una concepción integral, donde la salud se crea y se vive en el
marco de la vida cotidiana, en particular en la familia, la comunidad,
Cuaderno de promoción de la salud
los centros de enseñanza, trabajo y recreo, incluyendo los territorios en
los cuales se desarrollan estos espacios de convivencia social.
Tradicionalmente, la protección integral de la salud se asumía como
un conjunto de acciones de los servicios de salud que abarcaban la
prevención, recuperación y rehabilitación de la enfermedad. En la
práctica, la salud se concebía como la ausencia de enfermedad. Se
intentó superar esta comprensión negativa y estrecha de la salud
mediante el concepto de promoción de la salud, a partir del cual
empezó a desarrollarse una concepción más positiva y amplia donde,
además de prevenir la enfermedad, se trataba de promover una mejor
salud.
La atención preventiva de salud (en realidad, prevención de
la enfermedad) buscaba actuar sobre los factores de riesgo que la
condicionaban. Por su parte, las acciones de promoción se limitaban
a evitar los factores de riesgo mediante intervenciones circunscritas
al ámbito de los servicios de salud y, a lo más, a coordinaciones
intersectoriales orientadas a la provisión de información, comunicación
y educación para la salud. Por eso, durante mucho tiempo el concepto
de promoción de la salud se asoció a las acciones de comunicación
y educación orientadas al cambio de comportamientos, conductas, y,
en general, hábitos y estilos de vida.
Posteriormente, la concepción de la promoción de la salud avanzó
más lejos. A partir de la Carta de Ottawa, se estableció con toda claridad
la existencia de prerrequisitos sin los cuales no es posible producir ni
mejorar la salud, entre los que se identificaron: la paz, la educación, la
vivienda, la alimentación, un ingreso decente, un ecosistema estable,
la justicia social y la equidad. De esta manera, la concepción integral
de la salud incluye la atención de salud por medio de los servicios de
salud, pero también las acciones de otros sectores de la sociedad y el
medio ambiente que afectan positiva o negativamente la salud de las
personas. Se trata de actuar no solo para recuperar o rehabilitar la
salud, sino también sobre los factores de riesgo y, en particular, sobre
30
los determinantes sociales de la salud. Salud y desarrollo son, pues,
indisociables y mutuamente condicionantes.
Al ampliar la perspectiva preventiva con el nuevo enfoque de la
promoción de la salud, las áreas de acción para las intervenciones se
ampliaron de manera significativa, más allá de los servicios y políticas
de salud asociadas. Así, aparte de significar la reorientación de los
servicios de salud hacia mayores acciones de promoción y prevención,
ahora se busca, entre otras cosas:
• Promover el establecimiento de políticas públicas saludables.
• Crear entornos y ambientes saludables, que favorezcan la
salud.
• Fortalecer la participación ciudadana y comunitaria.
• Desarrollar estilos de vida saludables y habilidades personales.
Las distinciones entre salud, atención de salud y determinantes
sociales de la salud permiten entender mejor las diferencias en la
respuesta social organizada y las estrategias de intervención que
suponen y requieren la resolución de los problemas. Así, el abordaje
integral de estos problemas y el desarrollo de la salud propiamente
dicha no solo necesitan de políticas públicas de salud, sino también
de políticas públicas saludables: las primeras se refieren a la atención
integral de la salud, y las segundas, a la intervención sobre los
determinantes sociales de la salud. De ahí que las políticas públicas
sean instrumentos imprescindibles para enfrentar los problemas del
proceso salud - enfermedad.
Uno de los escenarios centrales de la construcción social de la salud
y el entorno más cercano a las personas donde se deciden y aplican
políticas públicas son las municipalidades. Los gobiernos municipales
tienen responsabilidades que abarcan casi todos los aspectos
relacionados con el bienestar y la calidad de vida de las personas;
es decir, con los determinantes sociales de la salud y los factores de
 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

riesgo de la enfermedad. Además, el territorio municipal es un espacio

geopolítico definido y con un ámbito de actuación establecido. Pero
antes de continuar se requiere analizar con mayor detalle y precisión
el concepto de política pública.
En síntesis, nuestro país es multidiverso en lo geográfico, cultural,
social y económico, pero además tiene profundas desigualdades
históricas por el carácter centralista y excluyente de los sectores
dirigentes del país. El Perú tiene a la gran mayoría de su población
por debajo de línea de pobreza. Esto indica que hay un gran capital
humano excluido e impedido de convertirse en un verdadero capital
social que permita el desarrollo de todos los habitantes de la nación.
La exclusión y el centralismo secular deben ser remediados, para que
el país sea viable y sostenible en todos los aspectos.
Además, en la era de la globalización y los grandes cambios sociales
B. Naturaleza, contenido y alcance de
y tecnológicos, el desarrollo del país ya no puede ser medido solo con
indicadores macroeconómicos (PBI, ingreso per cápita, balanza de
las políticas públicas
pagos, volumen de exportaciones), como hasta hace pocas décadas, ¿Qué son las políticas públicas? ¿Qué es una política; cuándo y bajo
sino también por otros aspectos, como el desarrollo de capacidades, qué circunstancias se convierte en política pública? ¿En qué consiste
la salud, la educación, la expectativa de vida y el uso adecuado de los el proceso de elaboración; quiénes participan y cómo se evalúan
recursos. las políticas públicas? Estas son algunas de las preguntas claves que
El Estado debe tener un sistema que le permita gestionarse para requieren algún tipo de respuesta, por lo menos en sus aspectos más
buscar un desarrollo que minimice las desigualdades entre peruanos elementales y generales, para efectos de entender mejor el papel de
y le permita insertarse en este mundo de hoy, tan competitivo. Este los gobiernos locales en el cumplimiento de los ODM.
sistema tiene como cúspide las políticas de Estado, que permiten a En términos generales, las políticas son propuestas que definen el
los gobiernos orientar el desarrollo del país, tomando en cuenta sus contenido y las formas de intervención que se proponen o llevan a cabo
potencialidades y buscando la solución a sus problemas. Asimismo, para transformar aspectos de la sociedad —o de la relación de esta con
estas políticas se traducen en políticas sectoriales, y cada uno de los la naturaleza— en un sentido premeditado. Este tipo de propuestas de
sectores del Estado interpreta y dirige sus esfuerzos a hacer cumplir intervención sobre la realidad debe orientarse a resolver un problema
las políticas de Estado. Pero además, y con el fin de generar mejores o aprovechar una potencialidad identificada como prioritaria, por lo
condiciones de desarrollo y limitar la exclusión el Estado, desarrolla general por quienes tienen capacidades de decisión o de influencia
una serie de programas de intervención para apoyar a los excluidos. sobre la movilización de recursos. Las políticas pueden plantearse o
Así, tenemos un esquema que grafica esta articulación de la siguiente hacerse desde diferentes sectores o actores sociales o institucionales,
manera: sean estos públicos o privados.

31
Cuaderno de promoción de la salud
Considerando lo señalado, las políticas pueden definirse como
macrodecisiones acerca de grandes líneas o cursos generales de acción
que orientan y delimitan la propuesta de intervención que un sector
o actor se propone realizar, en un área determinada de la realidad. El
propósito central de las políticas es resolver (o no hacerlo) problemas,
o aprovechar (o no) potencialidades que se suponen relevantes, para
el logro de objetivos previamente definidos. Por eso las políticas —o la
ausencia de ellas— son decisiones de acción o de inacción; es decir,
tanto el “hacer” como el “no hacer”. Los objetivos de las políticas
pueden ser de naturaleza cualitativa, aunque en la mayoría de los
casos pueden expresarse en forma cuantitativa, como metas a alcanzar
en un tiempo determinado.
Las políticas adquieren el carácter de públicas cuando se refieren
a problemas que trascienden lo individual, cuando se procesan en
la esfera pública y el proceso político, o cuando la naturaleza de
los actores que las impulsan o realizan tiene un origen público o un
impacto pertinente en el proceso político. En este sentido, las políticas
pueden ser originadas por personas y actores públicos o privados,
siempre y cuando los problemas o potencialidades que resuelvan o
aborden tengan un impacto público y respondan a una demanda
social. Las políticas estatales son siempre políticas públicas, del mismo
modo que las políticas no estatales lo son solo bajo las condiciones
mencionadas.
Dentro de las políticas estatales, destacan claramente como
políticas públicas las surgidas y aplicadas por el Poder Ejecutivo en sus
ámbitos nacional, regional y municipal; es decir, por lo que se conoce
como gobierno. De ahí que muchas veces se considere erróneamente
que las políticas públicas son solo las políticas gubernamentales. En
realidad, el Poder Legislativo —y, en general, todos los poderes del
Estado— también originan, aplican y evalúan políticas públicas. Las
políticas públicas son, por tanto, la parte ejecutora de la Administración
Pública, en el sentido más amplio de la palabra.
32
Por eso las políticas públicas se definen, la mayoría de las veces,
desde el punto de vista de la “decisión” que el gobierno opta por
aplicar o no. Dye menciona que una política pública es “aquello que
el gobierno escoge hacer o no hacer”. Por su parte, Frohock menciona
que una política pública es “una práctica social y no un evento singular
o aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas
conflictivas o, establecer incentivos de acción colectiva entre aquellos
que comparten metas”.
Así como resulta pertinente distinguir las políticas del gobierno de
las de los otros poderes del Estado, tampoco debe confundirse una
política pública en general de una «política pública de Estado». Las
políticas públicas devienen en políticas públicas de Estado cuando
adquieren tal grado de legitimidad, aceptación social y duración en
el tiempo que trascienden por mucho a los cambios de gobierno,
inclusive a los de orientación política e ideológica contrapuesta. En
muchos casos, las políticas que abordan temas de gran demanda
social o interés público general y, además, han sido el producto de
auténticos procesos de consulta, concertación y acuerdo, son las que
tienen mayores posibilidades de convertirse en políticas públicas de
Estado.
Por lo general, las políticas públicas de Estado se producen o vuelven
más viables en sociedades donde existe una clase gobernante que ejerce
una indiscutible dirección moral e intelectual en términos políticos,
ideológicos y programáticos. Es decir, donde la clase gobernante se
ha constituido en clase dirigente —y no solo es clase dominante— y
que, por lo mismo, ha sido capaz de construir un Proyecto Nacional de
largo aliento ampliamente aceptado por la sociedad en su conjunto.
En ese tipo de situaciones hay un sistema político consolidado y
legítimo, así como un Estado que funciona y responde a las demandas
de la sociedad. Ese no es el caso, lamentablemente, de países como el
nuestro, donde la sociedad no está plenamente integrada y la nación
aún es una tarea por construir.
 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?
El estudio y análisis de las políticas públicas demuestra que estas
son la consecuencia de un proceso complejo social, político y técnico,
con procedimientos que no siempre tienden a ser formalizados,
aunque sí cada vez más especializados. Las políticas públicas son parte
inseparable y fundamental del proceso político, en tanto que tienen
que ver con los procesos de toma de decisión respecto del hacer o
no hacer del Estado, y en particular del gobierno. Se desenvuelven
en el contexto de una determinada correlación de fuerzas, en la que
se expresan intereses contrapuestos y capacidades de acción y de
recursos diferenciados. De ahí que se hable del proceso de las políticas
públicas, y en particular, del ciclo de las políticas públicas.
Antes de proseguir, resulta necesario referirse brevemente a los
ámbitos de acción de las políticas públicas. Desde el punto de vista
global, las políticas públicas abarcan todos los ámbitos de intervención
que requiere el desarrollo, definido en este manual como desarrollo
humano sostenible. La visión integral que este concepto implica
distingue tres grandes ámbitos agregados en las políticas públicas:
económicos, sociales y medioambientales. Cabe señalar que los
ODM abarcan estos tres ámbitos agregados de intervención, si bien
involucran mucho más a las políticas públicas sociales, entre las que
destacan las de salud.
El proceso de las políticas públicas consiste en las fases o etapas
de su formulación, es decir, los procesos de iniciación, discusión,
aprobación, implementación, evaluación y terminación de las políticas
públicas. Si bien el concepto de formulación de políticas es el más
empleado, es más exacto y riguroso hablar de la formación de políticas.
En los países con sistemas de democracia representativa, como es el
caso del Perú, el proceso de formación de políticas se lleva a cabo
en espacios sociales e institucionales en los cuales participan distintos
actores públicos y privados que interactúan en diversos escenarios,
tanto formales como informales, y que pueden ser más o menos
transparentes. A continuación se hará un breve examen de cada uno
de estos elementos componentes de las políticas públicas.
33
• Las instituciones son el componente fundamental de todo
proceso de formación de políticas públicas. Douglas North,
considerado el padre del enfoque “institucionalista” vigente,
define las instituciones como las “reglas del juego” sociales que,
más formalmente, son las limitaciones ideadas para actuar como
parámetros y así dar forma a la interacción humana, sea esta
política, social o económica. Estas reglas de juego se expresan
en la estructura y funcionamiento de las formas organizacionales
adoptadas por las instituciones.
• Las organizaciones son los sujetos o actores que hacen posible
la existencia de las instituciones, en tanto expresan en sus formas
de estructuración y funcionamiento parte de las reglas de juego
que las definen. Como tales, juegan un papel fundamental en el
proceso de formación de políticas, al constituirse en jugadores o
participantes que dan vida a las instituciones. Las organizaciones
cumplen el doble papel siguiente:
- Como sujetos sociales, protagonizan y hacen posible el
proceso de formación de políticas dentro del marco provisto
por las instituciones; es decir, sus posibilidades de acción
están circunscritas a las reglas de juego que convalidan y
permiten los arreglos institucionales vigentes.
- Como actores políticos, participan del “juego”
interactivo del proceso de formación de políticas a través
de transacciones o intercambios sobre intereses y puntos de
vista, muchas veces contradictorios y hasta contrapuestos.
Actúan sobre un campo de fuerzas donde se establecen
relaciones de negociación y construcción de consensos, así
como mecanismos y criterios legitimados para la toma de
decisiones.
- Los sujetos o actores que expresan y representan a las
organizaciones pueden ser estatales, integrantes de la clase
Cuaderno de promoción de la salud
política, grupos privados, sindicatos, medios de comunicación
y otros integrantes de la sociedad civil.
• Los escenarios donde se desarrolla el proceso de formación
de políticas son aquellos espacios de la esfera pública en los
cuales interactúan, como actores políticos y sujetos sociales, las
organizaciones que hacen funcionar los arreglos institucionales.
Son de dos tipos, independientemente de su mayor o menor
transparencia; a saber:
- Formales, como el Parlamento y el gabinete ministerial.
- Informales, como es el caso de “la calle” en tanto espacio
de movilizaciones sociales, marchas y protestas.
• La combinación particular de incentivos / restricciones y
preferencias / expectativas que, para cada situación, se
presentan en la triada instituciones - organizaciones - escenarios,
son los factores fundamentales que determinan la naturaleza y
alcance de las políticas públicas, dadas determinadas capacidades
de liderazgo y gestión de los actores políticos más relevantes y
la disponibilidad de recursos de poder con que cuentan para el
logro de sus propósitos y objetivos.
• El gobierno, definido en términos de las categorías de análisis
mencionadas como componente del proceso de formación de
políticas, no es otra cosa que una institución que debe tener
tres elementos básicos que simultáneamente determinan sus
capacidades. Estos son:
- Reglas del juego claras, que son las instituciones.
- Actores políticos que se asuman como jugadores transparentes,
que son las organizaciones.
34
- Estructura de incentivos que promueva la eficiencia y
eficacia.
• Las estrategias de intervención y los instrumentos de
aplicación son los componentes operativos de carácter político
y técnico del proceso de formación de políticas. En efecto:
- Las decisiones de política pública, que las instituciones adoptan
por la mediación de los actores políticos, involucran estrategias
de intervención y requieren instrumentos de aplicación
para transformar la realidad en el sentido deseado. Tanto
las estrategias como los instrumentos sirven para organizar
la intervención dentro de un marco institucional. Para su
aplicación requieren, además, capacidades administrativas y
gerenciales para la movilización, combinación y adecuado
uso de los recursos humanos, materiales y financieros
disponibles.
- Las estrategias e instrumentos derivados de las políticas se
materializan y expresan a través de programas y proyectos
que, en su conjunto, apuntan al logro de los propósitos
formulados. A su vez:
Los programas se definen como conjunto de proyectos
que persiguen los mismos objetivos.
Los proyectos son definidos como la mínima unidad
de asignación de recursos para el logro de uno o más
objetivos.
De esta manera, las políticas se concretan y hacen
específicas por medio de la aplicación de programas y
proyectos coherentemente articulados.
 ¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?
Fases y momentos del ciclo del proceso
de formación de políticas
FASES MOMENTO DEL CICLO CARACTERÍSTICAS
INICIACIÓN Formación de la agenda Planeamiento creativo del pro-
pública (“agendación”) blema.
• Deliberación política Definición de los objetivos.
• Discusión técnica Diseño innovador de opciones.
Explicación preliminar y aproxi-
mativa de los conceptos, aspira-
ciones y posibilidades.
ESTIMACIÓN Formulación de la • Investigación cabal de
política conceptos.
• Diagnóstico • Examen científico de los
• Proyección impactos correspondientes a
cada opción.
• Examen normativo de las
consecuencias probables.
• Bosquejo del programa.
• Establecimiento de los
criterios e indicadores de
rendimiento.
SELECCIÓN Aprobación de la • Debate de las opciones
política posibles.
• Deliberación política • Compromisos, negociaciones
• Discusión técnica y ajustes.
• Reducción de la
incertidumbre de las
opciones.
• Integración de los elementos
ideológicos y no racionales
en la decisión.
• Decisión entre las opciones.
35
FASES MOMENTO DEL CICLO CARACTERÍSTICAS
IMPLEMENTA- Ejecución de la política • Desarrollo de normas,
CIÓN procedimientos y
Fuente: Elaboración propia a partir de varias fuentes —en especial la exposición del doctor
Seguimiento de la lineamientos para la puesta
política en práctica de las decisiones.
• Supervisión • Modificación de la decisión
• Monitoreo conforme a las restricciones
operativas, incluyendo
incentivos y recursos.
• Traducción de la decisión en
términos operativos.
• Establecimiento de los
objetivos y estándares del
programa, incluyendo el
calendario de operaciones.
EVALUACIÓN Seguimiento de la • Comparación entre los
política niveles esperados de
• Monitoreo rendimiento y los ocurridos,
• Evaluación conforme a los criterios
establecidos.
Fernando Rocabado— sobre el tema.
• Fijación de responsabilidades
para los incumplimientos
notorios.
TERMINACIÓN Evaluación final de la • Determinación de los costos,
política consecuencia y beneficios
por clausura o reducción de
actividades.
• Mejoramiento, si aún es
necesario y requerido.
• Especificación de los nuevos
problemas con ocasión de la
terminación.
Cuaderno de promoción de la salud
C. Políticas públicas de salud y
estrategia de Municipios Saludables
La naturaleza y alcance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) están muy relacionados con el desarrollo de la salud, en particular
con las estrategias de promoción de la salud. Esto en cuanto tienen que ver
con la calidad de vida y la ampliación de las capacidades de las personas,
incluyendo el uso adecuado de las mismas y la calidad del entorno físico
y social en el que se desenvuelven. En efecto, tres de los ocho objetivos
son de salud, mientras que los cinco restantes actúan más directa que
indirectamente sobre los determinantes sociales de la salud.
En la práctica, la mayor parte de las políticas y estrategias
asociadas al cumplimiento de los ODM y sus metas correspondientes
pueden calificar como políticas públicas saludables. De otra parte, el
espacio más cercano a la gente es el local y comunitario, siendo la
jurisdicción política más inmediata la correspondiente al municipio.
Por esta doble asociación, la estrategia de promoción de la salud más
directamente vinculada al cumplimiento de los ODM en el ámbito local
es precisamente la de los Municipios y Comunidades Saludables.
Como se sabe, se considera como un Municipio Saludable aquel
en el que sus autoridades, instituciones, organizaciones públicas
y sociedad civil insertan la salud en la agenda pública. Para lo cual
se esfuerzan y comprometen en la aplicación de políticas y acciones
orientadas a mejorar las condiciones de vida, vivienda, educación,
alimentación, trabajo y cultura de la población, en relación armoniosa
con su entorno, fortaleciendo lazos de solidaridad y equidad. De ahí
que las características de un Municipio Saludable sean las siguientes:
• Un medio ambiente físico de calidad, limpio y seguro.
• Un ecosistema estable y conservable.
• Una comunidad participativa, fuerte y solidaria.
• La cobertura de las necesidades básicas.
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• Relación y comunicación entre diferentes sectores.
• Una economía variada y dinámica.
• Nexos culturales, históricos y biológicos fuertes.
• Servicios de salud óptimos y accesibles.
• Buen estado de salud en la comunidad.
• Decisión política por buscar salud y bienestar.
Como consecuencia del movimiento social catalizado por las
sucesivas conferencias internacionales de promoción de la salud, cuyo
hito central fue la Carta de Ottawa, a mediados de la década de 1990
la OPS inició una serie de conferencias regionales para impulsar el
naciente movimiento de los municipios saludables en la región. Fue
en 1993, en México, que se conformó la primera Red Nacional de
Municipios por la Salud, que luego se extendió a los demás países.
En el Perú, el Ministerio de Salud viene impulsando la iniciativa
de Municipios y Comunidades Saludables desde el 7 de abril de
1996, coincidiendo con el Día Mundial de la Salud. Luego, el 15 de
septiembre de 2000, se constituyó la Red de Municipios y Comunidades
Saludables de Lima y Callao, convocada inicialmente por la OPS.
Posteriormente, en abril de 2003, en el emblemático distrito de Villa
El Salvador, en Lima, se decidió formar como movimiento amplio
y nacional la Red de Municipios y Comunidades Saludables del Perú.
Para formar parte de la Red, el gobierno local correspondiente
debe adoptar oficialmente la estrategia de Municipio Saludable
mediante ordenanza municipal, formular un plan para la ejecución de
un proyecto específico de Municipio Saludable y, en general, promover
y aplicar políticas públicas saludables claramente reconocibles por
la comunidad. De esta manera, los municipios y las comunidades
compartirán la responsabilidad de velar por la salud, impulsando al
mismo tiempo la construcción de alianzas estratégicas y la participación
ciudadana de la población.