Planificacion para El Desarrollo

GESTIN
PBLICA
ISSN 1680-8827
Planifcacin para el desarrollo
en Amrica Latina y el Caribe:
regreso al futuro
Primer informe de los dilogos ministeriales
de planifcacin
Luis Mauricio Cuervo
Jorge Mattar
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2

Planificacin para el desarrollo
en Amrica Latina y el Caribe:
regreso al futuro
Primer informe de los dilogos ministeriales
de planificacin
Luis Mauricio Cuervo
Jorge Mattar

81
2
Este documento fue preparado por Luis Mauricio Cuervo, Oficial de Asuntos Econmicos y Jorge Mattar,
Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la organizacin.

Publicacin de las Naciones Unidas
ISSN 1680-8827
LC/L.3838
LC/IP/L.336
Copyright Naciones Unidas, junio 2014. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

CEPAL - Serie Gestin Pblica N 81 Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe...
3
ndice
Prembulo.................................................................................................................................................. 5
Resumen ..................................................................................................................................................... 7
Introduccin .............................................................................................................................................. 9
I. Construir y adaptar permanentemente la mirada de las funciones de la planificacin ........ 11
II. Pilares para la construccin de un enfoque contemporneo de la planificacin
para el desarrollo ......................................................................................................................... 15
A. La prospectiva ........................................................................................................................ 16
B. La coordinacin ...................................................................................................................... 16
C. La evaluacin ......................................................................................................................... 17
III. Planificacin para el desarrollo en el siglo XXI: regreso al futuro .......................................... 19
A. La planificacin como acto poltico ....................................................................................... 20
B. La planificacin como creadora de sentido de pertenencia a una comunidad y a sus
aspiraciones de futuro ............................................................................................................ 20
C. Gobernanza multi-regional, inter-sectorial/pluri-temporal .................................................... 21
IV. Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: sus referentes actuales ...... 23
A. La planificacin como acto poltico ....................................................................................... 23
B. La Planificacin como creadora de sentido ............................................................................ 25
1. En los planes de gobierno y de largo plazo .................................................................... 25
2. Las visiones de desarrollo .............................................................................................. 27
3. El desarrollo sostenible como eje transversal ................................................................ 28
C. Planificacin como gestin de las interacciones .................................................................... 30
1. Articulacin de escalas de tiempo .................................................................................. 30
2. El plan como algoritmo de articulacin ......................................................................... 33
3. La norma y la organizacin institucional como algoritmo de articulacin .................... 34
4. La arquitectura organizacional como estrategia de coordinacin .................................. 36
5. El presupuesto como algoritmo de gestin de las interacciones .................................... 37
4
6. Corriendo las fronteras a travs de la informacin, la innovacin
y la experimentacin ...................................................................................................... 38
V. Sistemas de planificacin para el desarrollo: desafo del siglo XXI ......................................... 41
A. Sistemas superpuestos en paralelo y parcialmente articulados .............................................. 42
B. Tipos de sistemas en proceso de construccin ....................................................................... 44
C. Los dilogos ministeriales de planificacin y su proyeccin ................................................. 45
Bibliografa .............................................................................................................................................. 47
Anexo Cuestionario enviado a los pases ................................................................................................. 49
Serie Gestin Pblica: nmeros publicados ......................................................................................... 51
Cuadros
CUADRO 1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: VISIONES NACIONALES DE
DESARROLLO EN EL LARGO PLAZO ............................................................................ 16
CUADRO A.1 PREGUNTAS INCLUIDAS EN EL CUESTIONARIO ILPES SOBRE PROCESO E
INSTITUCIONES DE PLANIFICACIN NACIONAL DEL DESARROLLO:
DISEO DE VISIN DE PAS Y PROSPECTIVA ............................................................ 50
CUADRO A.2 PREGUNTAS INCLUIDAS EN EL CUESTIONARIO ILPES SOBRE PROCESO E
INSTITUCIONES DE PLANIFICACIN NACIONAL DEL DESARROLLO:
COORDINACIN ................................................................................................................ 50
CUADRO A.3 PREGUNTAS INCLUIDAS EN EL CUESTIONARIO ILPES SOBRE PROCESO
E INSTITUCIONES DE PLANIFICACIN NACIONAL DEL DESARROLLO:
EVALUACIN ..................................................................................................................... 50
Diagramas
DIAGRAMA 1 FUNCIONES E INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIN
PARA EL DESARROLLO .................................................................................................... 12
Recuadros
RECUADRO 1 EJES, REAS, PRIORIDADES TEMTICAS MS FRECUENTES EN LOS PLANES
NACIONALES DE DESARROLLO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE ................. 26
RECUADRO 2 VISIONES DEL DESARROLLO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE ...................... 27
RECUADRO 3 PAPEL Y CONTENIDO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN
AMRICA LATINA Y EL CARIBE ................................................................................... 28
RECUADRO 4 EL AMPLIO DESAFO DE LAS ARTICULACIONES ...................................................... 30
RECUADRO 5 DE LA PROSPECTIVA A LA PLANIFICACIN .............................................................. 31
RECUADRO 6 ESTABILIZACIN Y PENSAMIENTO DE LARGO PLAZO .......................................... 31
RECUADRO 7 DE LA PLANIFICACIN A LA PROSPECTIVA .............................................................. 32
RECUADRO 8 PRESUPUESTO Y PLANIFICACIN ................................................................................ 32
RECUADRO 9 EL PLAN COMO ALGORITMO DE GESTIN DE LAS ARTICULACIONES .............. 34
RECUADRO 10 LA NORMA COMO ALGORITMO DE ARTICULACIN ............................................... 35
RECUADRO 11 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL COMO ALGORITMO
DE ARTICULACIN ........................................................................................................... 36
RECUADRO 12 EL PRESUPUESTO COMO ALGORITMO DE ARTICULACIN ................................... 38
RECUADRO 13 INNOVACIN Y EXPERIMENTACIN EN LA GESTIN
DE LAS INTERACCIONES ................................................................................................ 39
RECUADRO 14 EL PAPEL DE LA INFORMACIN EN LA GESTIN DE LAS INTERACCIONES ..... 40
RECUADRO 15 ALGORITMOS SUPERPUESTOS A NIVEL DE LA COORDINACIN ......................... 42

5
Prembulo
Tal y como se declara en su misin institucional, el ILPES es la entidad del sistema de CEPAL lder en
la investigacin, cooperacin tcnica y formacin en planificacin, economa y gestin del sector
pblico para el desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Convoca a la discusin y
reflexin sobre los desafos que enfrenta el Estado en sus estrategias de desarrollo. Contribuye a los
esfuerzos nacionales y sub-nacionales orientados al mejoramiento de la calidad de las polticas pblicas
y el fortalecimiento de capacidades institucionales. En desarrollo de esta misin y del mandato recibido
de sus pases miembros, el 22 de noviembre de 2012 lanz los Dilogos Ministeriales de Planificacin
con los propsitos de conocer el estado actual de los sistemas nacionales de planificacin para el
desarrollo, consolidar el intercambio de conocimiento y de experiencias entre los pases, y preparar la
realizacin de la XIII Conferencia de Ministros y Jefes de Planificacin de Amrica Latina y el Caribe y
la XIV Reunin del Consejo Regional de Planificacin (CRP), celebrada un ao despus del inicio
de los Dilogos.
Este documento presenta a los principales resultados de esta primera etapa de dilogos, con la
intencin de reflejar un estado del arte de la situacin en cada pas, construir una visin de conjunto para
la regin y proyectar una estrategia de intercambio, aprendizaje y reflexin en este vital tema. Al
momento de la redaccin de este informe se haban recibido y analizado las respuestas de 15
1
pases al
Cuestionario sobre el proceso e instituciones de planificacin nacional del desarrollo, as como los
resultados de nueve
2
entrevistas con los Ministros de Planificacin o sus designados. Los interrogantes
que orientan las bsquedas manifiestas en el diseo especfico que se le dio a los instrumentos de
recoleccin de informacin estn construidos sobre la base del pensamiento y la reflexin que ILPES ha
ido acumulando en estos temas durante sus 50 aos de existencia. Este proceso de Dilogos ha
interpelado esta reflexin precedente y llama a ponerla en su debida contextualizacin y actualizacin e
invita, como se hace en la ltima seccin, a proponer nuevos debates, nuevas interrogaciones y nuevos
puntos de referencia, para desarrollar ulteriores etapas del proceso.

1
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay, Per,
Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago y Uruguay.
2
Bolivia, Colombia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam y Uruguay.
7
Resumen
Este documento presenta, para la discusin de las autoridades de planificacin de la regin y al pblico
otros interesado, un primer resultado del proceso de Dilogos Ministeriales de Planificacin emprendido
por el ILPES, que tiene el propsito de actualizar el conocimiento acerca del estado del arte de la
planificacin nacional del desarrollo en la regin. El trabajo analiza la informacin contenida en los
cuestionarios y las entrevistas realizadas durante 2013 sobre la prctica de la planificacin en la regin.
El estudio forma parte de los trabajos del Instituto en el mbito de la planificacin, con acento en su
proyeccin como instrumento y herramienta de las polticas para el desarrollo inclusivo, sostenible y con
igualdad en Amrica Latina y el Caribe, como propone la CEPAL (CEPAL, 2010, 2012 y 2014); de ah
el acento en el desarrollo que ponemos a la planificacin.
En la primera seccin, Las funciones de la planificacin: construir y adaptar
permanentemente la mirada, se hace un breve recuento de la evolucin en el pensamiento del ILPES
del por qu y del cmo se entienden las funciones bsicas de la planificacin. En la segunda seccin,
Pilares para la construccin de un enfoque contemporneo, se detallan los conceptos de prospectiva,
coordinacin y evaluacin que sirven de punto de partida y de base a la elaboracin de los Cuestionarios
y las Entrevistas. En la tercera seccin, Planificacin para el desarrollo en el siglo XXI: regreso al
futuro, se propone una definicin contempornea de planificacin, la cual se toma como referencia y
punto de partida para el anlisis posterior. Se propone as la planificacin como un acto poltico, una
teora, y una disciplina para la creacin de sentido (de pertenencia y de futuro) y la gobernanza multi-
regional (o multi-escalar)
3
, inter-sectorial y pluri-temporal del desarrollo.
En la cuarta seccin, Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: sus
referentes actuales, se hace el anlisis de la informacin obtenida a travs de los Cuestionarios y las
Entrevistas. Este anlisis enfatiza en tres aspectos fundamentalmente: la planificacin como acto
poltico, la planificacin como creadora de sentido y la planificacin como gestin de las interacciones.

3
Usamos indistintamente multi regional y multi escalar para referirnos a la dimensin territorial-geogrfica del desarrollo y de
coordinacin intergubernamental: continental-nacional-subnacional.
8
En la quinta seccin, -Sistemas de planificacin para el desarrollo: desafo del siglo XXI, se
propone una primera caracterizacin de los tipos de sistema de planificacin encontrados en los pases
de la regin.
En el ltimo numeral de esta seccin, se concluye con la realizacin de un balance del anlisis y
la proposicin de los grandes temas a ser discutidos por las autoridades en la definicin de una Segunda
Etapa de los Dilogos Ministeriales de Planificacin
4
.

4
Las inferencias del presente informe derivan principalmente de los Dilogos y material de los cuestionarios. Pueden consultarse otros
trabajos recientes del ILPES, tiles para complementarlo, tanto desde un anlisis retrospectivo de los procesos de planificacin y
desarrollo, como desde las perspectivas que se avizoran para la prctica de la planificacin en la regin. Vanse por ejemplo Mttar y
Perrotti (2014) y CEPAL/ILPES (2013) Propuesta estratgica de mediano plazo.
9
Introduccin
El ILPES, en su medio siglo de historia, ha sido un observador permanente de los cambios y de las
evoluciones de la teora y la prctica de la planificacin en Amrica Latina y el Caribe (ALyC) (Leiva,
2012). En esa historia ha sido sujeto participante a travs de la investigacin, la cooperacin tcnica, la
capacitacin y la construccin y apoyo a redes y comunidades de prctica sobre planificacin y gestin
pblica. Como parte de ese compromiso ha contribuido con propuestas de interpretacin y sntesis que
en cada momento han tenido alguna resonancia institucional.
Los Dilogos Ministeriales de Planificacin y este documento son una prolongacin de ese
compromiso. El lanzamiento del programa y el diseo de los instrumentos utilizados para recoger la
informacin y conversar con los altos funcionarios de la Planificacin en ALyC tomaron como punto de
partida esa particular contribucin. Por esa razn, en la primera seccin se presentan esos antecedentes
para explicar el nfasis dado en mirar las llamadas funciones de la planificacin. En las cuatro secciones
siguientes se presentan, analizan e interpretan las informaciones obtenidas de los Ministerios de
Planificacin para cada una de las funciones de planificacin estudiadas. La ltima seccin regresa a los
conceptos iniciales, los revisa y actualiza en funcin de lo encontrado para as, simultneamente,
proponer las prioridades de trabajo institucional y las posibles reas de conversacin e intercambio
permanente entre los Ministerios con la activa participacin del ILPES.

11
I. Construir y adaptar permanentemente la mirada
de las funciones de la planificacin
En el documento preparado para la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada
en Asuncin en 2011, el ILPES propone una definicin general de la planificacin, de particular utilidad
para construir el punto de partida de este trabajo: La planificacin para el desarrollo apunta a definir
contenidos; a partir de la visin de lo que se quiere lograr, se acuerdan las polticas necesarias para
alcanzarla y se definen indicadores que permitan medir progresos en ciertos plazos acordados. Es un
proceso gubernamental integrador, explcito, organizado y participativo, orientado a determinar los
cursos de accin que un pas debe emprender para la consecucin de sus objetivos de largo plazo
(CEPAL, Espacios Iberoamericanos, 2011: 51)
5
.
Esta definicin est asociada a la identificacin de lo que el ILPES ha denominado funciones
bsicas de la planificacin, representadas en el diagrama 1.
Aunque este enfoque de la planificacin construido a partir de sus funciones es de honda raz en
el ILPES, sus caractersticas y contenidos han variado al tenor de las transformaciones en los contextos
polticos, econmicos, sociales e institucionales globales y regionales. Una propuesta de
contextualizacin y actualizacin de las mencionadas funciones es la que se desarrolla en este
documento. Antes de iniciar el anlisis del momento actual es de utilidad e inters recordar algunos de
los momentos ms importantes de esta trayectoria.
El comienzo de los aos 1990 es un momento de singular inters por constituir una coyuntura de
quiebre con las concepciones precedentes de la planificacin. En 1992, el documento presentado al IX
Consejo Regional de Planificacin realizado en Madrid, Espaa, se considera que la planificacin
implica una accin racional, coherente y coordinada, y se sostiene en el anlisis dinmico de la realidad
y en la formulacin de escenarios prospectivos fundamentados tcnicamente (ILPES, CRP 1992: 1).

5
La participacin ciudadana es uno de los atributos novedosos de mayor trascendencia en la planificacin moderna porque, al
comprometer y empoderar a la ciudadana, eleva la probabilidad de cumplimiento de los objetivos.
12
DIAGRAMA 1
FUNCIONES E INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO

Fuente: Espacios Iberoamericanos, 2011.

Se reconocen los rasgos mayores del perodo que influyen sobre la forma de definir la forma de
hacer planificacin apropiada al momento. La democratizacin poltica, las tendencias a la
descentralizacin, los procesos de globalizacin y de creciente interdependencia, as como la aceleracin
de los progresos de la ciencia y la tecnologa, se destacan como dimensiones determinantes tanto de las
restricciones como de las posibilidades de la planificacin. En esas condiciones, se entiende que la
mayor capacidad de gobernar debe conseguirse con una menor concentracin de poder en los entes del
Estado. Una vez ms, planificacin es un trmino adecuado para designar a un conjunto de tcnicas
que permiten afrontar estos desafos (ILPES, CRP 1992: 5). En esas condiciones, se mencionan las
siguientes funciones bsicas de la planificacin:
Seleccionar y reunir informacin adecuada para la toma de decisiones (ILPES, CRP 1992: 6);
Analizar la situacin y sus tendencias (ILPES, CRP 1992: 8);
Configurar lineamientos estratgicos de forma flexible adaptndose a los rpidos cambios del
entorno (ILPES, CRP 1992: 8);
Formular y programar la inversin pblica con el objeto de garantizar la coherencia
intertemporal y la coordinacin instrumental (ILPES, CRP 1992: 9);
Articular la accin del gobierno entre sus numerosos organismos y entre los sectores y los
niveles territoriales de gobierno (ILPES, CRP 1992: 10);
Aportar respaldo tcnico a las negociaciones de gobierno: hay que negociar acuerdos en los
rganos colegiados y, por otro lado, con representantes de entes o sectores sociales que no se
identifican con los fines perseguidos, o que se sienten perjudicados por las medidas
propuestas (ILPES, CRP 1992: 12).
Alrededor de una dcada ms tarde, el ILPES (Martin, 2005) retoma y actualiza el
planteamiento, considerando las transformaciones ocurridas durante este lapso. Como ms
recientemente sostuvo la CEPAL (CEPAL, 2004), la inconformidad con los resultados de las reformas
en materia de crecimiento econmico y equidad social va dando pie a una visin alternativa a la que se
sostuvo en el comienzo de los aos noventa. Este cambio se puede resumir conceptualmente en el
trnsito desde un enfoque que pregonaba ms mercado y menos estado hacia otro que, sin renegar de
los progresos alcanzados en el desarrollo de economas de mercado, revaloriza la necesidad de un mejor
gobierno, es decir, de intervenciones pblicas de mayor calidad (Martin, 2005: 8).
Visin pas y estrategias nacionales
de desarrollo
Plan Nacional de Desarrollo (4-5
aos), presupuesto plurianual de
gasto e inversin, planificacin
institucional
Programacin, convenios de
desempeo, presupuesto
Sistemas de seguimiento y
evaluacin
Prospectiva
Tendencias, escenarios,
polticas, metas
Asignaciones de gasto corriente
y de inversin pblica,
indicadores estratgico
Objetivos compartidos,
entidades y programas
responsables
Asignaciones de gasto corriente
y de inversin pblica,
indicadores estratgico
Formulacin
Coordinacin
Evaluacin
13
En estas condiciones, se entiende la planificacin como un clculo que precede y preside la
accin pblica, es un instrumento esencial de la gestin de gobierno (Martin, 2005: 8). Se reconoce la
heterogeneidad y variedad de los arreglos institucionales presentes en la regin a la hora de organizar la
actividad de planificacin y se propone entonces centrar la atencin en algunos rasgos presentes de
manera general, denominadas funciones de la planificacin. Ms bien, parece conveniente detenerse en
lo que podramos denominar las funciones bsicas de la planificacin. El ILPES inici en 1999 un
trabajo sobre este tema que involucr distintas instancias de discusin. Entre ellas, una de las ms
destacadas fue la reunin celebrada en La Habana en 2000 (Martin, 2005: 9).
En este proceso se individualizaron tres funciones bsicas: la prospectiva, la coordinacin y la
evaluacin. En la hora actual, por tanto, el proceso de Dilogos Ministeriales de Planificacin se
constituye en una invaluable oportunidad para regresar la mirada sobre este modelo e imponerse la tarea
por ponerlo a tono tanto con lo sucedido con esta dcada de crecimiento econmico sostenido
experimentado por la regin, como actualizarlo y proyectarlo al futuro prximo.
15
II. Pilares para la construccin de un enfoque
contemporneo de la planificacin
para el desarrollo
Los Dilogos Ministeriales de Planificacin se disearon como un dispositivo para la construccin de
una plataforma de intercambio y aprendizaje permanente para la regin en materia de planificacin del
desarrollo. Sus primeras etapas fueron ya surtidas y tuvieron su natural culminacin en el XIV Consejo
Regional de Planificacin realizado en noviembre de 2013 en Brasilia. Esta reunin y sus deliberaciones
posteriores, por ejemplo, en la Mesa Directiva del CRP darn lugar al diseo que esta plataforma de
intercambio y aprendizaje ha de tener para, por lo menos, los tres prximos aos (2013-2016).
Como se dijo ms arriba, a partir de noviembre de 2012 se hizo una amplia distribucin entre los
Ministerios de Planificacin (o afines) del cuestionario sobre Procesos e Instituciones de Planificacin
Nacional del Desarrollo, cuyas preguntas especficas se detallar en las secciones siguientes. A
principios de octubre de 2013 se haban recibido ya 15 respuestas y se haban realizado 9 entrevistas con
los Ministros o sus delegados.
El dispositivo concentr su mirada sobre la manera cmo los Estados nacionales desempean
las tres funciones bsicas de planificacin previamente mencionadas. Por razones de tiempo y de
enfoque se dejaron parcialmente fuera la planificacin sectorial y la subnacional (gobiernos intermedios
y locales), que se retomarn en etapas posteriores de los dilogos, as como otros aspectos de la
planificacin. Adicionalmente, el inters se centr en observar los procesos, las organizaciones y las
instituciones a partir de las cuales se ejercen las mencionadas funciones, dejando de lado el anlisis de
los contenidos del desarrollo. El estudio de estos contenidos es el objeto central de otros estudios del
ILPES (vanse por ejemplo PDT, PGP, entre otros). Se describen a continuacin sus puntos de
referencia, as como las preguntas especficas que se formularon a los Ministerios de Planificacin de
cada uno de los pases de la regin.

16
A. La prospectiva
Se entiende a la prospectiva como el arte, la disciplina, a travs de la cual se construye el futuro. En los
trminos planteados en 2005: el futuro se construye mediante un delicado equilibrio sobre un camino de
doble va entre las realidades presentes y los escenarios posibles y deseables (Martin, 2005:11). Para
aquel entonces sta se consideraba una funcin relativamente relegada, distante: En los pases de la
regin se ha abandonado por largos aos este ejercicio fundamental. El peso de los problemas
estructurales que se han ido acumulando en las economas y sociedades, junto con la tirana del corto
plazo, han redundado en este olvido (Machinea, 2005) (Martin, 2005:11).
Seis aos ms tarde (CEPAL, Espacios Iberoamericanos 2011), el ILPES tena una apreciacin
muy diferente: Se constata en Amrica Latina y el Caribe una revalorizacin de la construccin de
estrategias nacionales de desarrollo a 10, 15 o 20 aos (). En este proceso, se destacan la del Brasil
2022, Colombia 2019, Guatemala 2032, Mxico 2030, el Per 2021 y la Repblica Dominicana 2030.
Otros pases como Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica, El Salvador o Panam han reeditado o
continuado elaborando los tradicionales planes de desarrollo cuatrienales o quinquenales (Espacios
Iberoamericanos, 2011: 53), (vase el cuadro 1).

CUADRO 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: VISIONES NACIONALES DE DESARROLLO EN EL LARGO PLAZO
Bolivia: prospectiva econmica y social 2000 2010 (PNUD, Cuaderno de Futuro 10, La Paz, 60 p.)
Brasil 2022 (Presidencia de la Repblica, Secretara de Asuntos Estratgicos, 104 p.)
Prospectiva Chile 2010. Construyendo el Chile Econmico del Futuro (Ministerio de Economa, Chile
Innova, 33 p.);
Agenda Chile Pas Desarrollado: Ms Oportunidades y Mejores Empleos 2018 (Ministerio de Hacienda,
2010, 96 p.)
2019 Visin Colombia II Centenario (Resumen Ejecutivo, Presidencia de la Repblica, DNP, 60 p.)
Costa Rica Visin a Largo Plazo (Mideplan, Junio 2012, 334 p.)
Ecuador Estrategia Nacional 2010/2025
Guatemala Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza 2032
Repblica de Honduras. Visin de pas 2010-2038 y Plan de Nacin 2010-2022 (Presentacin al
Congreso, 2010, 152 p.)
Visin 2030 Jamaica - Plan Nacional de Desarrollo
Visin 2030. El Mxico que queremos (Presidencia de la Repblica, 2006)
Plan Bicentenario. El Per hacia el 2021 (CEPLAN 2011, 286 p.)
Propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 (Repblica Dominicana, Ministerio de
Economa, Planificacin y Desarrollo, Consejo Nacional de Reforma del Estado, 2011, 526 p.)
Dilogo poltico-social por Uruguay Logstico 2030 (Ministerio de Trasportes, junio-diciembre2011);
Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.
Fuente: Cuervo y Mttar, 2013.

Con el objeto de profundizar en el conocimiento de este proceso, se realiz un estudio ms
detallado de cuatro experiencias nacionales de particular inters: Brasil Tres Tiempos, Colombia 2019,
Per 2030 y Repblica Dominicana 2030 (Rodrguez y Cuervo, 2013), que complementa la informacin
de los cuestionarios, cuyas preguntas se pueden consultar en el Anexo a este documento.
B. La coordinacin
Las funciones de coordinacin asociadas a la planificacin para el desarrollo se pueden agrupar en dos
grandes tipos o categoras. Estn, de una parte, los acuerdos polticos fundamentales entre el estado y el
mundo de las organizaciones productivas, y entre el estado y la sociedad civil (Martin, 2005: 15-16). Est, de
17
otro lado, la coordinacin interna al aparato gubernamental, la cual, si bien tiene un alto componente tcnico,
es una funcin esencialmente poltica () De tal manera, el plan de gobierno debe servir de hilo conductor,
de principio ordenador de las polticas pblicas. El proceso de construccin de estas prioridades estratgicas
constituye el reto fundamental de un gobierno moderno (Martin, 2005: 17).
Ramrez y Martnez (2009) ponen la coordinacin en un contexto amplio y completo, de
particular utilidad para el anlisis e interpretacin de las informaciones recogidas a travs del
cuestionario: Molina y Licha (2005) plantean la coordinacin como un proceso mucho ms amplio y
comprensivo, con las siguientes caractersticas: i) poltico y tcnico a la vez, dimensiones inseparables
que se constituyen en modo de gobernanza para generar legitimidad, aprendizaje y efectividad; ii)
participativo y concertado, porque responde a la necesidad de articular acciones intersectoriales e
intergubernamentales, y entre el gobierno y la sociedad civil; iii) horizontal y vertical: al ser los
gobiernos centrales decisores y ejecutores de polticas, ejercen una coordinacin vertical
(intergubernamental) y horizontal (intersectorial); y iv) con diferentes alcances: macro, meso y micro. La
coordinacin puede tener alcance regional, nacional o local, y responde a diversos niveles de gestin
poltica y tcnica (Ramrez y Martnez, 2009: 7).

C. La evaluacin
Bello propone los puntos de referencia a partir de los cuales puede ser analizada esta funcin bsica de la
planificacin: La evaluacin se define como aquella actividad que permite determinar el valor del
desempeo del sector pblico, sea en la forma de un programa, proyecto, ley, poltica sectorial, etc. La
evaluacin corresponde a una valoracin sistemtica de la concepcin, la puesta en prctica y los
resultados de una intervencin pblica en curso o ya concluida; tambin se puede valorar en la fase de
diseo (OCDE, 2010) (Bello, 2013: 33).
Este concepto debe tener su correlato en el montaje de un aparato que haga posible llevar a cabo
ese cometido general anunciado: Desde el punto de vista instrumental, la evaluacin pasa a ser definida
como un sistema conformado por un conjunto de procedimientos tcnicos utilizados para la obtencin,
procesamiento y diseo de informacin relevante. Su valor radica en asegurar informacin veraz,
pertinente, til y consistente que permita en lo interno: orientar la asignacin presupuestaria, cautelar la
calidad del gasto y la definicin de nuevas prioridades de programas; y en lo externo: contar con
elementos suficientes para responder de manera simultnea a las demandas de los ciudadanos por mayor
transparencia en la accin pblica y rendicin de cuentas (Bello, 2013: 35).
19
III. Planificacin para el desarrollo en el siglo XXI:
regreso al futuro
Distintos estudios e investigaciones han puesto en evidencia la reactivacin y la creciente importancia de
la planificacin del desarrollo en los pases de ALyC durante este siglo XXI (Leiva, 2012). Este regreso
se produce en un contexto poltico, econmico, social e institucional novedoso. No se trata, como era de
esperar, de un regreso al pasado, sino de la actualizacin y adaptacin de la planificacin a nuevas
necesidades de poltica pblica y a nuevos desafos. La construccin de visiones de desarrollo de largo
plazo y la introduccin de la prospectiva como herramienta de poltica pblica en este mbito es una de
las ms significativas novedades de la prctica de la planificacin en la ALC del siglo XXI. Es por esto
que la hemos denominado planificacin para el desarrollo en el siglo XXI, regreso al futuro.
A lo largo de esta seccin expondremos los rasgos originales y definitorios de la praxis
contempornea de la planificacin en ALyC. Los fundamentos de esta caracterizacin provendrn tanto
de las informaciones arrojadas por los cuestionarios y las entrevistas, como de las interpretaciones que
hacemos de las nuevas realidades regionales. Se comenzar proponiendo una actualizacin del concepto
de planificacin. Posteriormente se pondrn a consideracin los rasgos ms novedosos de esa nueva
praxis de la planificacin sintetizados en la idea y en el llamado a tomar como referencia los sistemas de
planificacin, no solamente sus funciones. Para terminar, se presentar un anlisis ms detallado del
ejercicio contemporneo de cada una de las tres de las funciones de la planificacin analizadas a travs
de los cuestionarios y de las entrevistas.
El concepto contemporneo de planificacin debe considerar los aportes y aprendizajes de la
prctica poltico institucional reciente, de la reflexin desde las ciencias sociales y de los nuevos
contextos sociales de la regin y de su papel en el mundo. En este sentido, se proponen las siguientes
consideraciones como punto de partida.
En primer lugar, en el mbito de la planificacin del desarrollo propiamente dicha, como
diversos estudios lo han demostrado, la prctica poltico-institucional de la planificacin se debilit hace
varias dcadas. No obstante, la disciplina de la planificacin y su prctica contaron con muy importantes
y valiosos nichos de experimentacin y desarrollo. En el campo corporativo, la planificacin estratgica
alcanz tal grado de difusin que adquiri el peso de paradigma dominante; en el campo de la poltica
pblica, las ciudades y los territorios (sub-nacionales) se convirtieron en un laboratorio amplio y
20
variado; a nivel sectorial, su uso mantuvo su vigencia, especialmente en campos como la infraestructura
fsica y la gestin de los recursos hdricos. Aparecieron y tomaron fuerza inusitada disciplinas como el
ordenamiento territorial, con propuestas, experiencias y muy variados enfoques en materia
de planificacin.
De otro lado, las teoras de la competitividad y del desarrollo econmico local, mantuvieron la
vigencia e inters de la planificacin, as como renovaron sus enfoques y perspectivas con la
introduccin de nuevos referentes y paradigmas: la complejidad, la accin comunicativa, la democracia
participativa, los nuevos derechos y valores sociales.
Finalmente, la estabilizacin monetaria, cambiaria, financiera y fiscal en Amrica Latina y el
Caribe, as como la revitalizacin de sus tasas de crecimiento econmico, abrieron la compuerta e
incluso crearon la necesidad de consolidar polticas pblicas de Estado, con estabilidad y permanencia,
en muchos casos alimentadas y orientadas por intervenciones integrales con visin de largo plazo. La
recuperacin de la inversin pblica en los aos recientes, por ejemplo, ha puesto de relieve la necesidad
de planificar con visin de mediano-largo plazo.
En esas condiciones, el concepto contemporneo de planificacin retoma las aspiraciones
fundamentales de la planificacin desde sus inicios y los pone en un lenguaje que permite incorporar
nuevos aprendizajes y desafos ms recientes. Como punto de referencia para la discusin y propuesta de
sntesis se plantea que: la planificacin es un acto poltico, una teora y una disciplina para la creacin de
sentido (de pertenencia de futuro) y la gobernanza multi-regional/inter-sectorial/pluri-temporal del
desarrollo. Veamos el contenido de cada uno de los tres componentes mencionados.

A. La planificacin como acto poltico
La Planificacin se erige como acto poltico; primero, porque en el sentido clsico de lo poltico, su
razn de ser es la bsqueda del bien comn, la construccin de lo que tal cosa pueda significar en cada
momento y lugar. Segundo, porque tiene como propsito contribuir a la orientacin de acciones
colectivas, no simplemente individuales; por tanto, privilegia la prctica, la aplicacin y por qu no,
la experimentacin.
Sin contradecir lo previamente dicho, puede afirmarse que la planificacin tambin es una teora: una
reflexin acerca de las formas, los medios, los contenidos y las repercusiones de las acciones colectivas
orientadas a la produccin de transformaciones. Posee un importante arsenal de conceptos, de escuelas, de
enfoques y de investigaciones orientadas a producir (este tipo de) conocimiento bsico y aplicado.
Finalmente, la planificacin tambin es una disciplina, un oficio profesionalizado que cuenta
con escuelas, tradiciones de pensamiento, publicaciones, conceptos y mtodos. En este sentido, cuenta
con capacidades de formacin de personas, las cuales, adems suelen constituir asociaciones y gremios a
travs de los cuales se intercambia la experiencia, se certifica la calidad de ciertos procedimientos, se
crean canales y medios de formacin continua, de capacitacin y aprendizaje permanentes.
B. La planificacin como creadora de sentido de pertenencia
a una comunidad y a sus aspiraciones de futuro
El desafo poltico ms importante de la planificacin es contribuir a la creacin de mecanismos de
coordinacin de las ideas, las voluntades y las acciones individuales. Esta coordinacin social no se
genera espontneamente y la sociedad despliega diferentes estrategias para conseguirla: la cultura, la
tradicin, la moral y las normas, la poltica, el mercado. Una de estas estrategias es la planificacin y
uno de los medios a travs de los cuales hace su contribucin a la mencionada coordinacin es por
medio de la generacin de acuerdos colectivos acerca de los fines, las metas y los ideales colectivos. La
conjugacin de estos ideales y aspiraciones se realiza, en el mundo contemporneo, a travs de la idea de
21
desarrollo. A travs suyo toman cuerpo, en metas concretas y procedimientos precisos, los conceptos de
bienestar, de calidad de vida, de igualdad, prosperidad, democracia y participacin.
La idea de desarrollo evoluciona as en tiempo y cambia con el lugar. Tiene puntos de referencia
universales como la declaracin de los derechos del hombre, constitutiva de las Naciones Unidas, o el
trabajo de la Comisin Bruntland, que inaugur oficialmente el concepto de desarrollo sostenible al
agregar a la econmica las dimensiones social y del ambiente, que hoy constituyen, juntos e
inseparables, los pilares del desarrollo. La planificacin para el desarrollo contribuye a la creacin de
voluntades colectivas y ayuda a regular la relacin entre los intereses particulares y generales. En este
proceso de constitucin y de cambio contribuye a la generacin de sentido de pertenencia a una
comunidad (la global, la nacional, la local), no solamente por lo que ella es, sino tambin por lo que ella
aspira a ser.

C. Gobernanza multi-regional, inter-sectorial/pluri-temporal
La planificacin aporta una declaracin til para la movilizacin de voluntades colectivas. Esta
declaracin, sin embargo, no basta. Requiere del despliegue de los medios, de los procedimientos y de
los mecanismos que la hagan posible, realizable. Medios humanos, fsicos, financieros, organizacionales
e institucionales. Con el paso del tiempo este desafo gana en amplitud, hondura y variedad. Requiere el
despliegue de medios y herramientas cada vez ms especializadas a la solucin de problemas especficos
que tienden espontneamente a la autonoma y a la dispersin. El indiscutible valor de la accin ultra
especializada incrementa simultneamente la necesidad de la gestin integral: por economa de recursos,
por armona de resultados e impactos. Aparece as la inaplazable necesidad de una adecuada gestin de
enlaces, articulaciones, interacciones, armonizaciones, acuerdos, concertaciones entre escalas, entre
sectores, entre tiempos y entre los tres conjuntos. As como en el plano poltico la planificacin
contribuye a regular las relaciones entre intereses individuales y colectivos, en el ejercicio de la accin
institucional, su desafo es contribuir al necesario equilibrio entre las acciones especializadas y el sentido
de conjunto e integracin.
23
IV. Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina
y el Caribe: sus referentes actuales
En esta seccin se presentan las principales conclusiones del anlisis de los cuestionarios y de las
entrevistas utilizando como referencia el concepto de planificacin presentado en la seccin anterior. De
esta manera, se comenzar mostrando algunas de las afirmaciones que ilustran la idea de la planificacin
como acto poltico. En segundo lugar se destacarn las formas a travs de las cuales la planificacin del
desarrollo en ALyC est contribuyendo a la creacin de sentido de pertenencia, a una comunidad y a un
porvenir. En tercer lugar, el anlisis se enfocar a mostrar de qu manera la prctica de la planificacin
est dando salida a la gestin de las interacciones (multi-escalar, inter-sectorial, pluri-temporal). Para
terminar, se propondr la idea de pasar de un concepto de la planificacin a partir de sus funciones, a
otro que la entiende como sistema.
A. La planificacin como acto poltico
En anteriores documentos y publicaciones del ILPES (Martin, 2005), el aspecto poltico de la
planificacin estaba comprendido de la funcin de coordinacin. Por lo argumentado y sostenido a
travs de la definicin de planificacin previamente propuesta, se consider conveniente observarla por
separado. Es en lo poltico donde la planificacin encuentra sus fundamentos, sus alcances y sus lmites;
ms que una funcin de la planificacin, es su pilar.
Las afirmaciones y referencias a la planificacin como acto poltico hacen alusin a distintos
aspectos. Algunas de ellas asocian el resurgimiento y la revitalizacin de la planificacin con las
transformaciones en las visiones polticas de fondo relacionadas con el manejo de la economa; otras
destacan su papel como herramienta para la conduccin de procesos de cambio y transformacin
estructural; tambin se menciona su papel en el cumplimiento de obligaciones bsicas del estado.
En lo relacionado a las visiones polticas de fondo asociadas al resurgimiento de la planificacin vale
mencionar dos tipos de situaciones que han intervenido en este sentido: unas relacionadas con procesos de
reconciliacin, paz o de estabilizacin poltico institucional; otras vinculadas a las transformaciones en la
visin del estado, del mercado y de sus relaciones en la construccin del desarrollo.
24
Con relacin a lo primero, hay un conjunto de pases en donde la planificacin surge o bien
directamente, o bien como una fase posterior de consolidacin, de conflictos sociales y polticos de fondo. En
el caso colombiano, por ejemplo, la constitucin de 1991 surge de un referendo ciudadano que coincide
adems con una sucesin de procesos de negociacin poltica con grupos guerrilleros que deponen las armas
y se incorporan a la vida civil y poltica. La Asamblea Constituyente retoma as visiones de estado y de pas
muy variadas que, sin embargo, coinciden en la necesidad de consolidar e institucionalizar el papel de la
planificacin. Algo semejante sucede, casi una dcada ms tarde, con las constituciones de Ecuador y Bolivia
que dan salida a largos procesos de inestabilidad poltica que, por fortuna, no estuvieron acompaados de
violencia armada, como s fue el caso colombiano. De otro lado, existen casos como el de El Salvador que, en
contraste, pierde la planificacin con la reinstalacin de la democracia en los noventa, al amparo de gobiernos
liberales que la consideraban instrumento propio del socialismo. A partir de 2009 el pas viene avanzando en
el regreso de su sistema nacional de planificacin.
En Guatemala, No obstante los esfuerzos de Segeplan para consolidar el Sistema Nacional de
Planificacin, todava el pas no cuenta con una visin socialmente consensuada respecto a su horizonte
de desarrollo en el largo plazo. Hasta ahora, el planteamiento del desarrollo se ha sustentado en los
Acuerdos de Paz desarrollados en 1996, pero que en el contexto de los cambios sociales, polticos y
econmicos ocurridos durante los ltimos 15 aos, es necesario considerar la discusin de lo que ser la
ruta estratgica del desarrollo para los prximos aos. Durante el ao 2012, como una iniciativa desde el
Estado, se inici la formulacin de la Agenda de pasKatun, nuestra Guatemala 2032 (Guatemala
Cuestionario, 2013: 1-2).
Hay un conjunto importante de pases que consideran propicio al momento actual para
reconstituir la planificacin para el desarrollo, al menguar la relevancia de las tendencias neoliberales de
los aos 1990. Como ilustracin de esa mirada se considera la siguiente afirmacin: De forma geral eu
comentei os problemas quando mencionei sobre as dificuldades de coordenao e gesto das polticas
pblicas. Ele comea na nossa capacidade institucional de exercer a sua misso. E isso mais
complicado de se fazer quando ns herdamos um Estado praticamente estril, que teve suas funes
suprimidas, uma situao que, para piorar, foi legitimando na sociedade, na dcada de 90, uma viso
negativa sobre o prprio Estado. Ento eu acho que o problema recorrente esse, de reinventar a
institucionalidade e as formas de operar do Estado. Associado a isso ns temos de melhorar a nossa
capacidade prospectiva, de modo a qualificar as escolhas e relacionar as aes setoriais a nosso desejo
maior de crescimento com reduo de desigualdades, de forma a potencializar os efeitos das aes
setoriais. Isso implica criar capacidade de articulao e coordenao, valorizando os princpios
democrticos e republicanos (Brasil Cuestionario, 2012: 12).
Se han mencionado hechos y procesos polticos pasados que determinan el curso de la
planificacin en algunos pases. En otras ocasiones, sin embargo, es la aproximacin al futuro y a su
posible contribucin al proceso de construccin de ste, lo que imprime el sello poltico de la
planificacin. En este sentido, hay varios casos en donde se menciona la planificacin como necesidad
poltica de gobiernos democrticos que, por medios republicanos, quieren promover cambios sociales de
profundidad: Por definicin, si un Gobierno, una fuerza poltica se plantea el tema del cambio
estructural e institucional, tiene que ponerse a hacer planificacin porque sabemos que el cambio
estructural e institucional solo se va a dar en el mediano y largo plazo, o sea, tiene que planificar el
proceso () por lo menos yo estoy convencido, de que la planificacin para gobiernos democrticos,
para gobiernos que creen en la democracia, para gobiernos que quieren hacer transformaciones
profundas, la planificacin no es una cuestin de aceptarla o no, no es que tengamos opcin, es una
necesidad y es un requisito para avanzar en estos fines (El Salvador Entrevista, 2013: 3).
Por ltimo, pero no por ello menos importante, la presencia de la planificacin en las normas
constitucionales, las leyes y los arreglos institucionales de cada pas es la expresin ms formal de su
razn de ser poltica. Esta presencia y este grado de formalizacin poltica de la planificacin son muy
variados. Estas diferencias tienen en comn la presencia de acuerdos polticos de sustento, aunque se
plasmen legal e institucionalmente de forma muy diversa.
25
De una posible gradacin podran, a modo de ilustracin, tomarse dos casos ilustrativos de esta
variedad que, ms que ilustrar oposicin, ponen en evidencia la presencia de un sustrato poltico
semejante. Repblica Dominicana, de una parte, ech a andar un largo proceso de consulta, participacin
y modernizacin institucional que dio lugar a la expedicin de una visin de desarrollo al 2030,
plasmada posteriormente en una ley y, ms tarde, recogida en el plan del ltimo gobierno. Este proceso
tom al menos dos perodos presidenciales en su gestacin, diseo y preliminar aplicacin y lo que va
corrido de un tercer perodo que ha dado continuidad al proceso. Como podr imaginarse, este largo
proceso implic la movilizacin de voluntades amplias y variadas, sentando las bases de una
formalizacin e institucionalizacin muy original de la planificacin del desarrollo.
En Panam, por su lado, los acuerdos de Concertacin Nacional para el Desarrollo elaborados en
2007 con la participacin del Estado, las organizaciones civiles, partidos polticos y la sociedad civil sentaron
las bases para el montaje de un sistema institucional menos amplio, pero no necesariamente menos eficaz: A
partir del 2008, el Gobierno identific la necesidad de normar la elaboracin de planes y/o visin a largo
plazo para el pas a travs de la Ley N. 34 de Responsabilidad Social Fiscal. El Captulo IV de Programacin
Financiera Plurianual, en su artculo N 16 Plan Estratgico de Gobierno establece que al inicio de cada
administracin, dentro de los seis primeros meses de instalada, el rgano Ejecutivo adoptar un Plan
Estratgico de Gobierno, enmarcado dentro de los objetivos y metas que surgen de la Concertacin Nacional
para el Desarrollo y su propio compromiso electoral, el cual debe incluir una estrategia econmica y social, la
programacin financiera a cinco aos y un plan de inversiones pblicas indicativo a cinco aos, que
establecern criterios para la canalizacin del gasto pblico hacia sectores, programas y proyectos prioritarios
a nivel nacional (Panam Cuestionario, 2013: 1).
B. La planificacin como creadora de sentido
La forma precisa a travs de la cual la planificacin est contribuyendo a la creacin de sentido de futuro
y de pertenencia en los pases de Amrica Latina y el Caribe se analizar a travs de las grandes metas y
propsitos acordados en los planes de gobierno y de desarrollo de largo plazo; de las declaraciones de
visin acordadas durante estos procesos e informadas a travs de los cuestionarios. Adicionalmente, por
la importancia trascendental del tema, de manera muy especial se examinarn los conceptos y las
estrategias que se vienen proponiendo en materia de desarrollo sostenible.
1. En los planes de gobierno y de largo plazo
La informacin directamente recogida por ILPES de planes de desarrollo y visiones de largo plazo
(Armijo, 2012) y obtenida a travs de los Cuestionarios (Dilogos de Planificacin) ratifica la idea del
papel de la planificacin en la creacin de imgenes, de proyectos de accin que contribuyen a la
coordinacin de (a lo menos) las voluntades del aparato gubernamental en su conjunto. Adicionalmente,
en numerosos casos, por razn de los procedimientos de consulta ciudadana y de participacin de las
cmaras de diputados y senadores, estos proyectos contribuyen tambin a la generacin de sentido de
pertenencia y apropiacin de las metas propuestas.
El contenido concreto de esos proyectos, de gobierno en algunos casos, de desarrollo de largo
plazo, en otros, presenta caractersticas muy propias del momento presente. Como puede observarse a
travs del Recuadro 1, se organizan alrededor de temas originales, claramente distinguibles de los temas
orientadores en pocas anteriores: antes de los aos 1970 era la industrializacin, durante los aos 1980
fue el ajuste, en los 1990 la apertura, la competitividad y la privatizacin.
Las metas de crecimiento y el ordenamiento de las cuentas pblicas son columnas vertebrales
que de alguna manera preservan la herencia obtenida a travs del enorme esfuerzo realizado por nuestros
pases para salir de la crisis de los 80s y mantener un clima de estabilidad fiscal, monetaria y cambiaria.
No se trata de un aspecto singular de la poca, pero no est, para nada, desvinculado de los otros, ms
novedosos: primero, la inversin pblica se restablece en su papel de contribucin fundamental al
crecimiento y la calidad de vida; la disminucin de la pobreza y la obtencin de mejores condiciones de
equidad aparece como uno de los elementos de presencia ms generalizada; la gobernabilidad y la
trasparencia y, finalmente, la seguridad ciudadana.
26
RECUADRO 1
EJES, REAS, PRIORIDADES TEMTICAS MS FRECUENTES
EN LOS PLANES NACIONALES DE DESARROLLO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
a) Crecimiento Econmico, PIB per-cpita, Empleo, Competitividad: En la mayor parte de los pases
estudiados se incluyen metas cuantitativas sobre crecimiento econmico, PIB per cpita y empleo.
Asimismo se incluyen metas relativas a mejoramiento de los niveles de competitividad. De los pases
analizados, Chile, Colombia, El Salvador, Mxico, Costa Rica, Repblica Dominicana, Guatemala y Per,
establecen metas explcitas sobre crecimiento del PIB y del PIB Per cpita, y de generacin de empleos
formales. En el caso de Mxico, Repblica Dominicana se establecen metas de competitividad. Sin
embargo como en la mayora de los casos no se observan claramente los compromisos en materia de
polticas especficas industrial o de empleo que permitirn alcanzar los niveles de competitividad
sealados.
b) Se establecen metas de presin fiscal y de estructura tributaria: Se observa que muchos planes
incluyen metas precisas de recaudacin fiscal, lo que implica impulsar polticas y fortalecer la
administracin tributaria. Estos compromisos en algunos casos de forma Para materializar estos
resultados, es adems requerimiento reformar y fortalecer las Instituciones, de manera a viabilizar los
contenidos de las propuestas. Una novedad de los planes de desarrollo es la fijacin de metas de nivel y
de composicin de los ingresos tributarios. Por ejemplo, Per proyecta al 2021 aumentar la presin
tributaria a 20 puntos del PIB, desde un nivel base de 15,5 en el 2010, y modificar la relacin de impuestos
directos sobre indirectos del 41/59 actual a un 50/50. En Ecuador, se sealan las siguientes metas:
aumentar a 15 puntos del PIB la presin tributaria al 2013; alcanzar al menos una participacin del 50% de
los impuestos directos en el total de impuestos al 2013; aumentar en un 10% la progresividad del IVA y del
impuesto la renta de personas naturales en el 2012; aumentar en un 10% el efecto redistributivo del IVA y
del impuesto a la renta de personas naturales al 2013. En su Plan Brasil 2022, en el Eje
Economa/Hacienda, se propone como Meta Lograr una tributacin menos regresiva.
c) Pobreza y equidad: Todos los Planes consultados tienen como parte de sus prioridades, ya sea en
ejes estratgicos, objetivos o lneas de accin, metas relacionadas con derrotar o erradicar la pobreza. En
algunos pases se distingue la pobreza de la extrema pobreza o indigencia, y en algunos pases se
proponen objetivos relacionados con disminuir la pobreza rural (El Salvador y Repblica Dominicana).
En los planes estn muy presentes los indicadores y metas que expresan la necesidad de avanzar en
una mejor distribucin del ingreso. Cinco pases se comprometen a mejorar sustancialmente sus ndices de
Gini (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Repblica Dominicana), y Guatemala, tiene como meta incrementar
su Indicador de Desarrollo Humano. No siempre estn explcitas las condiciones macroeconmicas y las
reformas que permitan viabilizar este tipo de resultado de poltica a largo plazo. Las prioridades ms
frecuentes que persiguen los pases en el rea social corresponden a las reas temticas de pobreza,
educacin, salud, nutricin, vivienda, trabajo, trabajo y gnero.
d) Se prioriza el gasto en infraestructura pblica: Gran parte de las metas relacionadas con Infraestructura
pblica se relaciona con la necesidad de mejorar los servicios bsicos y otros activos sociales (ver Plan de
Bolivia), como acceso al agua potable y saneamiento, recoleccin y tratamiento de residuos slidos, dotacin de
energa elctrica, entre otros. En los casos de Colombia, Ecuador y en el reciente Plan de Costa Rica se
establece un componente de identificacin de los proyectos de inversiones para los aos que contempla el Plan.
Colombia tambin establece un plan plurianual de presupuesto de inversin. La totalidad de los pases incluyen
metas relativas a la reduccin y/o erradicacin de la pobreza con un plazo de 2020, 2021, 2019, 2030.
e) Seguridad Ciudadana: Del total de los pases analizados gran parte tambin comprometen metas
relacionadas con seguridad ciudadana, entre las ms frecuentes se encuentran la disminucin de la tasa de
homicidios. Esta prioridad tan marcada en la mayor parte de los pases analizados es un reflejo de las
preocupaciones ciudadanas. No en vano el Latino barmetro menciona a la seguridad ciudadana como un
problema donde los ciudadanos se consideran muy vulnerables. Llama la atencin que las estrategias para
enfrentar estas prioridades de poltica se enmarcan en una dimensin sectorial (abarcando a los Ministerios de
Seguridad, del Interior, Polica, Poder Judicial, etc.), pero las metas comprometidas en general son asumidas
individualmente por una sola institucin o programa. Por el contrario deberan incluirse como metas compartidas.
f) Estado- Administracin Pblica, Gobernabilidad y Transparencia: Se revaloriza el papel del Estado y de
la Administracin Pblica. Dentro de los Ejes o reas prioritarias, en la totalidad de los Planes est presente el
tema del Estado y de la planificacin, reforzando la idea de construir capacidades institucionales que permitan la
implementacin de polticas pblicas integradas y consistentes. La administracin pblica, a travs del conjunto
de sus organizaciones, recursos humanos y arreglos institucionales, constituye el eje para operacionalizar los
objetivos estratgicos delineados en los planes de desarrollo. As, un pre-requisito de la Planificacin para el
Desarrollo es la planificacin del propio sector pblico.
Fuente: Armijo, 2012: 25-28.

27
2. Las visiones de desarrollo
Veamos las razones por las cuales los aspectos mencionados se consideran originales y la informacin
adicional aportada a travs de los Cuestionarios, consignada en el recuadro 2.
La fijacin de metas de crecimiento econmico no es un componente novedoso de los planes de
desarrollo ni de las visiones de largo plazo en Amrica Latina y el Caribe; es, ms bien, uno de los
aspectos que ha solido comprenderse como la columna vertebral de los procesos de desarrollo. Antes de
la crisis de los aos 1980 dicho crecimiento estuvo asociado con la industrializacin y la sustitucin de
importaciones. Despus del lapso impuesto por la dcada perdida de los aos 1980, en la dcada de los
90s apareci asociado, no con una actividad econmica en particular, sino con la insercin al mercado
global, la reorientacin del Estado (privatizacin, desregulacin) y la competitividad. Esta aproximacin
no desaparece durante el siglo XXI pero, como permite apreciarlo el recuadro 2, se acompaa de una
aproximacin novedosa relacionada con la industrializacin de la produccin y exportacin de bienes
primarios y la diversificacin de la estructura productiva.
Los estudios y las estimaciones de la CEPAL (Perrotti y Snchez, 2011) ayudan a comprender
por qu la presencia de la inversin pblica en los planes de desarrollo es un aspecto novedoso. Con las
reformas institucionales de los aos 1990 se disminuy el papel y el peso de la inversin pblica en
infraestructura y se incentiv el crecimiento de la privada. No obstante, la disminucin de la primera no
fue compensada por el aumento de la segunda, quedando as un balance de disminucin del volumen
total de la inversin en infraestructura.
De otra parte, la pobreza y la equidad han sido parte del discurso poltico latinoamericano y han
tenido amplia presencia en los planes de desarrollo y gobierno. La novedad, en este caso, se relaciona
ms con un aumento en la credibilidad del propsito, sustentada en las cifras de descenso en los ndices
de pobreza y ms recientemente, incluso, de desigualdad. Es igualmente destacable (vase el recuadro 2)
la variedad de aproximaciones propuestas, no necesariamente contradictorias, pero s expresivas de las
mltiples dimensiones del problema: dignidad, justicia, pobreza extrema, equidad, universalidad,
inclusin, igualdad, solidaridad,
En los temas relacionados con el papel del estado, es de notar la gran diferencia con el pasado
debido a la progresiva desaparicin o debilitamiento de los programas de privatizacin y desregulacin.
En el presente, como seala Armijo (2012), las preocupaciones se articulan alrededor de la consolidacin
de capacidades institucionales que permitan la implementacin de polticas pblicas integradas y
consistentes. Finalmente, la seguridad ciudadana como tema de poltica pblica pone en evidencia la
aparicin de una problemtica que en pocas anteriores no tena la importancia actual y cuyas
manifestaciones contemporneas son tambin muy singulares. La informacin de los Cuestionarios
(vase el recuadro 2) arroja informacin importante y novedosa por el papel destacado que juega el
fortalecimiento de la democracia, de la participacin, la libertad y el ejercicio de la ciudadana. Estos
conceptos, sin embargo, no dan lugar a la desaparicin de otros enunciados como la modernizacin, la
eficiencia y la descentralizacin que fueron nodales durante la dcada de 1990.

RECUADRO 2
VISIONES DEL DESARROLLO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Bolivia: En el 2025 los bolivianos y bolivianas viviremos en un Estado fuerte que ha consolidado y
profundizado el camino hacia el Vivir Bien. Un Estado que ha logrado industrializar sus recursos naturales y
diversificar su matriz productiva, y que ha alcanzado la seguridad alimentaria con soberana, donde la
produccin est pensada para la reproduccin de la vida, en el marco del respeto a la Madre Tierra. Un Estado
caracterizado por brindar el acceso universal y equitativo a los servicios bsicos, y por haber erradicado la
pobreza extrema (Plan de Desarrollo Econmico y Social 2012-2016) (Bolivia Cuestionario, 2013: 1).
Colombia: El documento Visin Colombia II Centenario 2019 se rige sobre dos principios bsicos: a)
Consolidar un modelo poltico profundamente democrtico, sustentado en los principios de libertad,
tolerancia y fraternidad; b) Afianzar un modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de
oportunidades y con un Estado garante de la equidad social. Estos principios, a su vez, se desarrollan en
cuatro grandes objetivos: a) Una economa que garantice mayor nivel de bienestar () b) Una sociedad
28
Recuadro 2 (conclusin)
ms igualitaria y solidaria ms igualitaria y solidaria () c) Una sociedad de ciudadanos libres y
responsables d. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos (Colombia Cuestionario, 2013: 2)
Ecuador: La Estrategia de acumulacin y redistribucin en el largo plazo en su fundamento propone la
transicin del pas desde un modelo econmico primario exportador a un modelo terciario exportador de
servicios y bio-conocimiento. Para el efecto se plantea cuatro perodos de cambio, en los que el centro de
atencin es la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin en los territorios, a travs de
procesos de generacin de riqueza que resulten sostenibles en el tiempo (Ecuador Cuestionario, 2013: 1).
El Salvador: La visin de El Salvador es la de una economa pujante, integrada y diversificada, con una
estructura social equitativa e inclusiva y con una democracia fortalecida y consolidada (El Salvador
Cuestionario, 2013: 1).
Honduras: La Visin de Pas est conformada por 4 Objetivos Nacionales, 23 Metas de Prioridad
Nacional y 65 Indicadores de Seguimiento: Objetivo 1: Una Honduras sin pobreza extrema, educada y
sana, con sistemas consolidados de previsin social. () Objetivo 2: Una Honduras desarrollndose en
democracia, con seguridad y sin violencia () Objetivo 3: Una Honduras productiva, generadora de
oportunidades y empleos dignos, que aprovecha de manera sostenible sus recursos naturales y reduce al
mnimo su vulnerabilidad ambiental () Objetivo 4: Honduras con un Estado moderno, transparente,
responsable, eficiente y competitivo (Honduras Cuestionario, 2013: 1-2).
Panam: La Visin para Panam est consignada en el Plan Estratgico de Gobierno2010-2014. Se
llev a cabo un anlisis cuidadoso de los sectores econmicos del pas para identificar las reas donde la
inversin pblica y la accin gubernamental rendiran la mejor rentabilidad en trminos de crecimiento
econmico y generacin de empleo (Panam Cuestionario, 2013: 2)
Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, Cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

3. El desarrollo sostenible como eje transversal
En esta construccin de sentido de pertenencia y visin de futuro, los Dilogos Ministeriales de
Planificacin quisieron mirar con especial atencin la manera como los pases estn concibiendo y el
papel que le estn otorgando al desarrollo sostenible. El recuadro 3 recoge las principales afirmaciones
aportadas en este sentido a travs de los cuestionarios.

RECUADRO 3
PAPEL Y CONTENIDO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Bolivia: El ttulo III de la constitucin establece el desarrollo rural integral sustentable como parte
fundamental de las polticas econmicas del Estado y hace un especial nfasis en la seguridad y en la
soberana alimentaria, as como en la generacin de polticas pblicas con participacin social orientadas a
conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y la biodiversidad (Bolivia
Brasil: Que o Brasil seja reconhecido pelo seu modelo de desenvolvimento sustentvel, bem distribudo
regionalmente, que busca a igualdade social com educao de qualidade, produo de conhecimento, inovao
tecnolgica e sustentabilidade ambiental; e por ser uma Nao democrtica, soberana, que defende os direitos
humanos e a liberdade, a paz e o desenvolvimento no mundo (Brasil Cuestionario 2012: 2).
Colombia: En el resumen ejecutivo de la Visin Colombia 2019 se plantea que en 2019 Colombia
deber alcanzar sus metas de desarrollo econmico y social con fundamento en el aprovechamiento
sostenible del medio ambiente, los recursos naturales y la biodiversidad. Agrega que deber para esto
enfatizarse en la inclusin de criterios ambientales en los procesos de planificacin sectorial y territorial, y
definir un marco regulatorio moderno y eficaz (Colombia Cuestionario, 2013: 3).
Costa Rica: Se le otorga un papel importante a elementos que permitan la transicin hacia una
economa de bajas emisiones de carbono. En ambos documentos se define un eje relacionado con el
medio ambiente y proteccin de recursos naturales (Costa Rica Cuestionario, 2013: 1).
Ecuador: La Constitucin de la Repblica en su artculo No. 395 reconoce como principio ambiental, la
garanta por parte del Estado de un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente equilibrado y
respetuoso de la diversidad cultural, que conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneracin natural
de los ecosistemas, y asegure la satisfaccin de las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

29
Se hace especial mencin de la gestin de los recursos naturales no renovables, la produccin y uso de
energas de fuentes renovables y el ahorro energtico (Ecuador Cuestionario, 2013: 5).
El Salvador: En el Plan Quinquenal de Desarrollo se establecen dos objetivos estratgicos que implican
visin de mediano y largo plazo; uno de ellos se refiere a sentar las bases para instaurar un nuevo modelo
de crecimiento y desarrollo integral, que sea sustentable e inclusivo. Con el otro objetivo se persigue
profundizar y consolidar la democracia. La visin de sustentabilidad se incorpora como un tema trasversal
en la estrategia de intervencin y se incorporan temas de reduccin de la vulnerabilidad socio ambiental y
prevencin del riesgo (El Salvador Cuestionario, 2013: 2). En relacin a lo ltimo, se menciona que el pas
desarrolla un enfoque indito de adaptacin al cambio climtico, as como se valora la existencia de la
Secretara para Asuntos de Vulnerabilidad; la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, la inversin en
la prevencin de riesgos y el fortalecimiento de la organizacin ciudadana para la prevencin, alerta y
atencin en casos de desastres (El Salvador Cuestionario, 2013: 3).
Guatemala: El Sistema Nacional de Planificacin propone construir la continuidad lgica de los planes
territoriales de ordenamiento y desarrollo con los programas de inversin pblica, lo que implica, armonizar
la relacin entre las necesidades desarrollo humano y sustentable de la sociedad y el Presupuesto General
de la Nacin (Guatemala Cuestionario 2013: 3).
Honduras: Existen dos lineamientos estratgicos dentro del Plan de Nacin que se relacionan al tema
de de desarrollo sustentable: El Lineamiento Estratgico 1, Desarrollo Sostenible de la Poblacin,
contempla entre sus desafos alcanzar una economa slida y en crecimiento, consistente con la evolucin
demogrfica del pas; El Lineamiento Estratgico 7, Desarrollo Regional, Recursos Naturales y Ambiente,
contempla entre sus desafos alcanzar mejoras sustanciales en temas de utilizacin eficiente del territorio,
reduccin de la vulnerabilidad fsica, reduccin de la prdida de cobertura forestal, utilizacin neta de
recursos hdricos y la capacidad de represamiento para fines productivos, incremento de la oferta
energtica mediante el uso de fuentes de energa renovable, incremento de tierras productivas con
sistemas de riego, aprovechamiento del recurso hdrico para consumo humano e industrial, licenciamiento
a las municipalidades en gestin ambiental, y restauracin de tierras de vocacin ambiental (Honduras
Per: Los recursos naturales se aprovechan en forma sostenible, manteniendo una buena calidad
ambiental. Adems este enfoque de desarrollo sustentable se puede observar principalmente en los ejes 1,
2, 4 y 6, de los seis que contiene el Plan Bicentenario: 1. Derechos fundamentales y dignidad de las
personas; 2.Oportunidades y acceso a los servicios; 3. Estado y gobernabilidad; 4.Economa,
competitividad y empleo; 5.Desarrollo regional e infraestructura; 6.Recursos naturales y ambiente (Per
Repblica Dominicana: Se observa que ya en la visin pas de largo plazo aparece el concepto de
desarrollo sostenible mediante el impulso de un modelo que se oriente a la competitividad, y asegure un
desarrollo territorialmente equilibrado e integrado. La Estrategia Nacional de Desarrollo, articula cuatro ejes
estratgicos, en dos de los cuales se aborda el tema de la sustentabilidad: el tercer eje procura una
economa sostenible, integradora y competitiva; y el cuarto eje procura una Sociedad de Produccin y
Consumo Ambientalmente sostenibles, con adaptacin al cambio climtico (Repblica Dominicana
Uruguay: El papel otorgado al desarrollo sustentable ocupa un lugar central, como puede deducirse de
los elementos indicados en las Directrices nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo sostenible,
Poltica energtica Uruguay 2030, Planes de Uso y manejo del suelo (Uruguay Cuestionario, 2013: 2).

El desarrollo sostenible como propsito de pas aparece en la casi totalidad de las respuestas y de la
informacin aportada a travs de los cuestionarios. En algunos, incluso, casos hace parte del enunciado
general y del concepto bsico mismo del desarrollo: sustentable-sustentvel; humano sostenible; integral,
sustentable e inclusivo. No obstante, en el significado que se le asigna se observan dos vertientes o matices,
unos, en donde la sostenibilidad es un propsito general multidimensional y plurisectorial y, no
exclusivamente referido al uso y gestin de los recursos naturales. Otros, lo entienden ms cercano a la idea
de sustentabilidad y, por tanto, lo refieren ms directamente a estos recursos.
Aparte de los enunciados generales, los diferentes pases hacen algunos nfasis especficos,
relacionados con temas de particular relevancia para ellos. En algunos casos la sostenibilidad aparece
claramente articulada con aspectos especficos o problemas particulares del desarrollo: aprovechamiento
30
de los recursos naturales; desarrollo agropecuario, seguridad y soberana alimentaria; ordenamiento
territorial y usos del suelo; vulnerabilidad y riesgos socio ambientales.
Estos nfasis temticos se conjugan con orientaciones estratgicas singulares. En ocasiones se
trata de estrategias de hondo calado y, en otros, de orientacin ms precisa e instrumentalizables. Entre
las primeras vale la pena mencionar las que hacen referencia a la cultura de produccin y consumo; a la
bsqueda de una economa con bajas emisiones de carbono-ahorro energtico; uso eficiente del
territorio; al papel de la organizacin ciudadana; los marcos regulatorios y los criterios de planificacin
sectorial y territorial; as como menciones a la necesidad de promover una extraccin responsable de los
recursos naturales.
C. Planificacin como gestin de las interacciones
Uno de los desafos ms propios y caractersticos de la planificacin es hacer una adecuada gestin de
las interacciones. Este desafo ha sido conceptualizado de muy diversas formas, no solo por razn de las
diferencias de concepcin, sino principalmente por la multiplicidad de perspectivas que posee.
Cules son las distintas formas de plantear los desafos de la planificacin a este nivel?: en
trminos de conocimiento se le formula el imperativo de integrar los distintos saberes, no solamente
entre los tcnicos y los especialistas de las diferentes ramas, sino tambin con los polticos y los
ciudadanos; en trminos organizacionales, se le propone la conjugacin de esfuerzos interinstitucionales
e inter-sectoriales; a nivel gubernamental, se confronta a la necesidad de articular los diferentes niveles
territoriales (nacional, intermedio, local); en el plano de lo temporal, se le plantea la necesidad de
armonizar las perspectivas de corto, mediano y largo plazo.
Cmo manejar un adecuado equilibrio entre la parte y el todo? Cules son las restricciones y
alternativas para dar respuesta a este desafo? Son las grandes interrogantes que la planificacin
confronta y que han sido sintetizadas en la ltima parte del concepto que de ella se ha propuesto: la
gobernanza multi-escalar/inter-sectorial/pluri-temporal del desarrollo. Este desafo no hace referencia
exclusiva a alguna de las tres funciones de la planificacin (prospectiva, coordinacin y evaluacin) sino
que atae a las tres. Evidentemente a nivel de cada una de estas funciones tiene expresiones diferentes,
dimensiones distintas, niveles de complejidad especficos. A pesar de esas particularidades es posible
encontrar algunas prcticas y algunas estrategias comunes. El propsito de esta seccin ser dar cuenta
de las ms importantes.

RECUADRO 4
EL AMPLIO DESAFO DE LAS ARTICULACIONES
Argentina: La coordinacin, tanto entre sectores como entre escalas de gobierno, es uno de los
mayores problemas estructurales de la gestin pblica (): diferentes temporalidades, organizacin
federal, potestades sobre los recursos, la ausencia de una cultura organizacional de trabajo
interdisciplinario y, por otro lado, la escasez de plataformas institucionales que lo favorezcan (Argentina
Cuestionario, 2013: 5)
Guatemala: El reto principal que enfrenta la planificacin en la actualidad es superar la desarticulacin
estructural que se ha venido gestando con los aos, entre los procesos de: formulacin de polticas
pblicas, los ejercicios de planificacin (sectorial y territorial), la programacin operativa y la de
presupuestacin del gasto y la inversin pblica, tanto sectorial como territorial, as como la optimizacin
de los aportes de la cooperacin internacional (Guatemala Cuestionario, 2013: 8).

1. Articulacin de escalas de tiempo
La relacin entre planificacin y prospectiva es uno de los mbitos en donde este desafo aparece de
manera ms evidente (vase el recuadro 5). Mientras la primera piensa en plazos generalmente
correspondientes a la duracin de los perodos de gobierno; la segunda lo hace en escalas que
trascienden de lejos estos estrechos lmites. En las menciones encontradas a este respecto en los
31
cuestionarios y entrevistas se encuentra que, por ejemplo, la prospectiva se introduce con el propsito de
promover acciones y polticas estables, menos vulnerables a los cambios de administracin y gobierno;
se le piensa, en otras ocasiones, como estrategia para la generacin de acuerdos de Estado, o bien, como
medio de propiciar pactos sociales amplios de mayor ambicin y alcance. Como los mismos
cuestionarios lo sugieren, si bien los ejercicios prospectivos han aportado una imagen de referencia que
contribuye a articular esfuerzos y proyectos, ha carecido de mecanismos ms precisos para traducir sus
propuestas en acciones concretas de poltica pblica
6
.

RECUADRO 5
DE LA PROSPECTIVA A LA PLANIFICACIN
Los inconvenientes son de diversa ndole, pero en el fondo se identifica una causa general y es la
cultura institucional pblica de actuar sobre el corto plazo y considerar el futuro como poco relevante y
factible de construir desde el presente. En ello contribuye que la normatividad vigente ordena y regula
procesos de planificacin para cada perodo de gobierno. Los ejercicios prospectivos tienden a
considerarse como acadmicos, sin vinculacin con los tomadores de decisiones y las prcticas ejecutoras
gubernamentales. La concepcin vigente de lo poltico y el propio juego poltico le restan relevancia a las
propuestas que de los ejercicios que de ello se derivan (Colombia Cuestionario, 2013: 6)

Como condiciones de base que han favorecido la bsqueda de propsitos y miradas de accin de
largo plazo cuentan las siguientes: por una parte, los favorables resultados obtenidos gracias a la
estabilidad que durante los aos 90 adquirieron y durante los 2000 mantuvieron, las polticas fiscal,
monetaria y financiera de los pases de Amrica latina y el Caribe. Estas experiencias no solo crearon un
efecto demostracin que incentiva nuevas bsquedas sino que adems, contribuyeron a la constitucin
de un clima general que permite pasar de la resolucin de lo inmediato a la posibilidad de ampliar la
mirada y fijarse objetivos de largo aliento. De otro lado, la posibilidad de la reeleccin presidencial
tambin ha servido de incentivo y en algunos casos ha hecho posible la continuidad de algunos esfuerzos
de poltica pblica (vase el recuadro 6).

RECUADRO 6
ESTABILIZACIN Y PENSAMIENTO DE LARGO PLAZO
As perspectivas so promissoras. Superados desafios que vinham concentrando os esforos da
administrao pblica nas ltimas dcadas, como o controle da inflao crnica, a vulnerabilidade externa
e as elevadas taxas bsicas de juros, o Brasil ingressa em perodo propcio ao fortalecimento da funo
planejamento e ampliao dos investimentos pblicos e privados, com vistas a desenvolver o pas no
sentido de realizar os objetivos fundamentais da Repblica (Brasil Cuestionario, 2012: 3-4).

En otros casos la posibilidad de pensar un perodo de gobierno constituye ya un lapso de largo
plazo. En estas circunstancias la planificacin como herramienta de gestin de gobierno contribuye a la
construccin de propsitos de largo plazo que, con el correr del tiempo, han ido abriendo la posibilidad
de seguir ampliando los lapsos de accin a travs de la prospectiva. En algunos casos este proceso ha
incidido tambin sobre los niveles locales y territoriales de gobierno (vase el recuadro 7).

6
La prospectiva, como parte del ejercicio de planificar, es la primera tarea a emprender, especialmente cuando se trata apuntar al
mediano- largo plazo. Siguiendo a Alonso Concheiro, la prospectiva es un ejercicio esencialmente reflexivo que arroja escenarios
deseables y visiones de futuro; la tarea de la planificacin es liderear el proceso para materializarlos, es decir, llevar la reflexin a la
accin. Vase Antonio Alonso Concheiro, Prospectiva y Planeacin, Ponencia presentada en el Seminario Experiencias de
planeacin en Amrica Latina y el Caribe, Lima, Per, noviembre 2011.
32
RECUADRO 7
DE LA PLANIFICACIN A LA PROSPECTIVA
Bolivia: A partir del ao 2006, Bolivia inicia una nueva etapa en su historia, la cual busca la construccin
de un nuevo Estado, esta nueva mirada queda plasmada en la Nueva Constitucin Poltica del Estado,
cuyos lineamientos estratgicos fueron establecidos primeramente en el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2011. Posteriormente el Plan de Desarrollo Econmico y Social 2012-2016 (PDES), propone una
visin al 2025, refrendada por el Presidente de la Repblica a travs de los lineamientos estratgicos de la
agenda 2025 (en construccin) (Bolivia Cuestionario, 2013: 1).
Guatemala: Durante el ao 2012, la mayora de los planes de desarrollo han trascendido el cambio de
autoridades para constituirse en marco de referencia para las inversiones multianuales de la municipalidad.
De otro lado, la vinculacin del plan con el presupuesto se empieza a realizar en el nivel local. Las ms
recientes mediciones muestran que 22% de los municipios estn ejecutando un 100% de proyectos
provenientes de los PDM y que en ms del 50% de las municipalidades se han programados ms de 50%
de proyectos provenientes de los planes de desarrollo (Guatemala Cuestionario, 2013: 3).
Honduras: El 27 de enero de 2010, se aprob la Ley para el Establecimiento de una Visin de Pas y la
Adopcin de un Plan de Nacin para Honduras, con los cuales se da inicio al proceso de planificacin del
desarrollo econmico, social y poltico del pas con miras a largo plazo (ao 2038) (Honduras
Cuestionario 2013: 1).

De otra parte, los plazos y la racionalidad tradicionalmente de corto plazo del ejercicio
presupuestal, tiende a reir con la visin ms amplia, de plazos mayores, trabajada por la planificacin.
La articulacin de estas dos temporalidades divergentes ha constituido un desafo de singular
importancia para la planificacin. En este sentido, los presupuestos plurianuales han sido utilizados
como estrategia para estabilizar el financiamiento de inversiones que trascienden el corto perodo
presupuestal anual. En general, los esfuerzos de articulacin de la planeacin y el presupuesto, en sus
ms distintas versiones, ha contribuido a la construccin de propsitos pblicos de ms larga duracin
con posibilidades de financiacin y sostenibilidad. Los progresos en este sentido, no son solamente muy
variables de acuerdo con el pas, sino que en un mismo cuestionario se encuentran, en ocasiones,
evaluaciones plurivalentes (vase el recuadro 8).

RECUADRO 8
PRESUPUESTO Y PLANIFICACIN
Argentina: Respecto de la vinculacin entre planificacin y presupuesto, desde la SSPTIP se est
trabajando para vincular las carteras priorizadas de proyectos estratgicos con el Banco de Proyectos de
Inversin Pblica (BAPIN) del Sistema Nacional de Inversin Pblica, de modo de incluir en este banco de
iniciativas aquellas elaboradas en el marco de un proceso de planificacin federal que puede ser til a
todos los sectores de ejecucin del MINPLAN e, incluso, de otros ministerios. En el caso de otros planes
estratgicos mencionados, los presupuestos provienen de sus carteras correspondientes y, en todos los
casos, los programas y proyectos de inversin pblica deben estar incluidos en el BAPIN (Argentina
Cuestionario, 2013:9).
Bolivia: Aunque han existido grandes avances en la institucionalizacin de los procesos de planificacin
en los distintos niveles del Estado, se ha priorizado primordialmente la planificacin a corto plazo, con un
espritu bsicamente normativo y administrativo para la programacin y no para la planificacin de mediano
plazo, originando poca o ninguna articulacin entre la planificacin de mediano plazo y la de corto plazo,
debido principalmente a que las competencias estn divididas en dos rganos rectores: el Ministerio de
Economa y Finanzas Pblicas rgano rector del Sistema de Programacin de Operaciones y el Ministerio
de Planificacin del Desarrollo rgano rector del Sistema de Planificacin () Existe una vinculacin entre
el presupuesto y la programacin a corto plazo, que se realiza a travs de los Programas Operativos
Anuales (Bolivia Cuestionario, 2013: 13).
Costa Rica: Hay una vinculacin entre los planes y el presupuesto y de estos con los diversos instrumentos
de la planificacin (Costa Rica Cuestionario, 2013: 7). Sin embargo, se menciona la dificultad para asignar
recursos financieros a las propuestas de desarrollo definidas (Costa Rica Cuestionario, 2013: 1-2).
El Salvador: Actualmente se hacen esfuerzos por vincular la planificacin y el presupuesto. En este aspecto,
funcionarios de la STP y el Ministerio de Hacienda, estn trabajando en acciones conjuntas para alcanzar
dicho fin.
33
Asimismo, se est trabajando en una reforma del sistema de presupuesto que considerar pasar de un
esquema de control de insumos hacia un esquema de presupuestacin de servicios pblicos y obtencin
de resultados a cambio del uso del presupuesto. En otras palabras, el principal reto es el de transformar el
presupuesto que actualmente se formula por reas de gestin, a un presupuesto por programas que estar
orientado a los resultados de los bienes y servicios que se producen (El Salvador Cuestionario, 2013: 15).
Guatemala: Se ha logrado avanzar en el proceso de vinculacin entre la planificacin y el presupuesto,
especialmente a travs del Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP, el cual tiene la funcin de
buscar la adecuada orientacin, priorizacin y calidad de la inversin pblica, promoviendo su encuadre en
las orientaciones de poltica en lo sectorial y en las demandas ciudadanas desde los territorios. El SNIP
est estrechamente vinculado a la gestin del presupuesto general de gastos de la nacin que incluye
tanto los gastos de funcionamiento como de inversin (Guatemala Cuestionario, 2013: 17).
Honduras: SEPLAN, a travs de la Direccin General de Planificacin y Seguimiento (DGPS), coordina
y norma los procesos de planificacin nacional, institucional y sectorial y su articulacin con el Presupuesto
General de la Repblica, coordinando con las 88 instituciones del sector pblico, la Secretara de Finanzas
y la Secretara del Despacho Presidencial. Ello se realiza mediante los procesos tcnicos orientados a
articular la Visin de Pas y Plan de Nacin con los Planes de Gobierno, Planes Regionales, Planes
Estratgicos Institucionales, Planes Operativos Anuales, con el Presupuesto General de la Repblica
(Honduras Cuestionario, 2013: 15).
Panam: Se ha logrado de una manera preliminar vincular la planeacin a largo plazo con el proceso
de asignacin de recursos en virtud de que se han incorporado en el Presupuesto General del Estado los
proyectos y programas de inversin plasmados en dicha visin (Panam Cuestionario, 2013: 3-4).
Repblica Dominicana: El Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico (PNPSP) y sus respectivas
actualizaciones, como instrumento de planificacin de mediano plazo, vinculado con el logro de los
objetivos establecidos en la END 2030, le sirve al MEPyD como medio fundamental en el proceso de
coordinacin sectorial de la planificacin, el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas para el
desarrollo (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 4).
Uruguay: En la actualidad, con la incorporacin de la planificacin estratgica y de un presupuesto
orientado a resultados se evidencia un mayor avance hacia la consistencia planificacinpresupuesto sin
dejar de desconocer las limitaciones existentes a nivel formal e informal para una adecuada reasignacin
del presupuesto a las prioridades estratgicas predefinidas. Nuevamente, el Sistema Nacional de Inversin
Pblica constituye una herramienta de planificacin fundamental para lograr la integracin entre los
procesos de anlisis econmico social de proyectos (de inversin o de gestin), la programacin de la
preinversin (estudios) e inversin (ejecucin) y la formulacin, administracin y ejecucin de los
presupuestos de Gobierno (Uruguay Cuestionario, 2013: 14).
Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

2. El plan como algoritmo de articulacin
El anlisis de la informacin arrojada por los cuestionarios permite identificar el empleo de varios
algoritmos de articulacin. Se emplea el trmino de algoritmo para sugerir que se trata de soluciones
compuestas (procesos) a problemas complejos con la intervencin de mltiples dimensiones y variables.
En algunos cuestionarios aparece el plan mismo, en su calidad de documento y de ejercicio de
elaboracin y plasmacin de acuerdos y prioridades, como una estrategia para la conjugacin de
heterogneos esfuerzos individuales y la constitucin de voluntades colectivas.
En por lo menos seis de los pases (vase el recuadro 9) se hace mencin explcita de esta funcin
desempeada por el plan. Este papel, sin embargo, se juega de diversas formas que van desde la mencin a la
obligatoriedad de ceirse y orientarse a las directrices establecidas por el plan nacional de desarrollo, hasta
opciones ms flexibles de considerarlo como una gua, una orientacin general. Los trminos empleados para
aludir a la forma de operacin de esta funcin son expresivos de las distintas variantes que en la prctica se
pueden dar. Hay algunos que hablan del plan como marco (enmarcar) y orientacin, concepto que alude a una
forma indirecta, de cierta manera voluntaria (orientador de la accin), operada a travs del poder simblico y
referencial de un documento que expresa la voluntad poltica de un determinado gobierno. Otros hacen
referencia a aspectos ms prcticos y operativos de esta funcin cuando hablan de vinculacin de metas
nacionales, sectoriales e institucionales. Otros, finalmente, lo entienden como una directriz de carcter
obligatorio (sujetarse, ajustarse), de peso legal y normativo.
34
En este caso, como en los que se analizarn ms abajo sobre el papel de la norma y de la
organizacin como algoritmos de articulacin, no se hace mencin a la dimensin prctica de estos
procesos, al cmo operan en concreto, ni a qu tan lejos o cerca de la pretensin normativa estn. Esta
ausencia sugiere la importancia de una reflexin de este tipo que complemente la visin de este tema y
contribuya a la identificacin de problemas, alternativas y buenas prcticas.

RECUADRO 9
EL PLAN COMO ALGORITMO DE GESTIN DE LAS ARTICULACIONES
Costa Rica: El Plan Nacional de Desarrollo es el principal instrumento de planificacin del Gobierno y es
en donde se realiza una aproximacin para vincular metas nacionales con metas sectoriales e
institucionales (Costa Rica Cuestionario, 2013: 3).
Ecuador: Esta visin de largo plazo enmarca toda la planificacin nacional y las polticas pblicas
(Ecuador Cuestionario, 2013: 5). El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarn las
polticas, programas y proyectos pblicos; la programacin y ejecucin del presupuesto del Estado; y la
inversin y la asignacin de los recursos pblicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado
central y los gobiernos autnomos descentralizados. Su observancia ser de carcter obligatorio para el
sector pblico e indicativo para los dems sectores.(Ecuador Cuestionario, 2013: 19-20).
El Salvador: Dicha visin ha sido un importante elemento orientador de la accin pblica en trmino de
enfoques intersectoriales y coordinacin inter institucional en el abordaje de los problemas y un importante
conjunto de reformas del Estado y otras iniciativas que se estn implementando para ir concretando esta
visin (El Salvador Cuestionario, 2013: 2).
Honduras: Los aspectos, mtodos y herramientas con que se ejerce la coordinacin de la planificacin
se enmarcan en el Sistema Nacional de Planificacin, el cual se encuentra actualmente en proceso de
desarrollo y consolidacin, y que se define como la articulacin de los procesos de planificacin central,
sectorial, institucional, con los procesos de planificacin nacional, regional, departamental municipal y de
ordenamiento territorial (Honduras Cuestionario, 2013: 10).
Per: La visin sirve de orientacin para la formulacin del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional y de
los Planes Estratgicos de Desarrollo Concertado, y de las Instituciones del estado en los tres niveles de
gobierno (Per Cuestionario, 2013: 2-3). Las entidades conformantes del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratgico ajustarn sus planes estratgicos a los objetivos estratgicos de desarrollo
nacional previstos en el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional denominado Plan Bicentenario: el Per
hacia el 2021 (Per Cuestionario, 2013: 4).
actualizaciones, como instrumento de planificacin de mediano plazo, vinculado con el logro de los
objetivos establecidos en la END 2030, le sirve al MEPyD como medio fundamental en el proceso de
coordinacin sectorial de la planificacin, el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas para el
desarrollo (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 4).

3. La norma y la organizacin institucional como algoritmo
de articulacin
La constitucin y la ley son opciones frecuentemente utilizadas para configurar, para darle orden, a los
procesos de coordinacin del conjunto y de las partes constitutivas de los sistemas de planificacin. Desde un
punto de vista formal podra decirse que poseen un mayor poder de vinculacin que el plan y que,
adicionalmente son ms estables pues no estn sujetas a los cambios de gobierno ni de administracin.
En por lo menos dos de los pases que respondieron en Cuestionario se hace mencin de la
existencia de un proceso de expedicin y aprobacin de algn tipo de ley o norma constitutiva del
sistema nacional de planificacin. Adicionalmente, en por lo menos cinco otros pases se hace mencin
del papel de las normas y de los procedimientos legalmente establecidos como medio de soporte y
orientacin de los procesos de coordinacin de las diversas funciones de la planificacin del desarrollo:
artculos constitucionales, decretos supremos, cdigos y leyes, son algunas de las formas mencionadas.
La norma y la ley no constituyen, sin embargo, estrategias de articulacin de las funciones de la
planificacin que rian en este papel con el rol ejercido por el plan. Se trata, ms bien, de mecanismos
35
complementarios que, dependiendo de su especfica configuracin, definirn mayores o menores grados
de rigidez y formalidad a los procesos de coordinacin. No est de sobra sealar que dada la tradicin
poltica y constitucional de los pases de la regin, la presencia o ausencia de estos soportes formales
tender a estar asociada con mayores (en caso de mayor formalidad) o menores poderes de convocatoria
de las diversas voluntades poltico institucionales. Sin embargo, de la misma manera como se mencion
para el caso del plan como algoritmo de articulacin, la existencia de estas leyes y normas no basta para
explicar la manera como en la prctica operan estos procesos.
Es normal y esperable que haya una distancia entre la norma escrita y la prctica institucional; lo
que no es deseable es la ausencia de una visin ms pragmtica, orientada a comprender los procesos
concretos e identificar sus fortalezas y restricciones. El contraste entre el enunciado poltico escrito y la
forma de aplicarlo es indispensable para un proceso de aprendizaje institucional ms integral y eficaz.

RECUADRO 10
LA NORMA COMO ALGORITMO DE ARTICULACIN
Bolivia: Actualmente la Ley del Sistema de Planificacin Integral del Estado se encuentra en proceso de
aprobacin, una vez esto suceda la reglamentacin y su implementacin permitir tener procesos de
coordinacin fortalecidos tanto a nivel intersectorial como sub nacional (Bolivia Cuestionario, 2013: 9).
Colombia: El artculo 288 de la Constitucin establece que las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y
subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales () en la prctica ellos no han
tenido un desarrollo conceptual, metodolgico e instrumental que regularice dichas relaciones () la
Constitucin establece que (..) Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinacin ()
Sin embargo, estas determinaciones no cuentan con reglas claras para el ejercicio de la coordinacin
(Colombia Cuestionario, 2013: 7-8).
Ecuador: Por otra parte, las principales herramientas con que se cuenta para dar viabilidad al sistema
de coordinacin son: la normativa vigente (Constitucin, Tratados Internacionales, Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas, Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y
Descentralizacin), y como herramientas de orientacin existe la Gua para la formulacin de polticas
pblicas sectoriales, Gua metodolgica de planificacin institucional, Lineamientos generales para la
planificacin territorial descentralizada, Lineamientos para la planificacin del desarrollo y ordenamiento
territorial, Lineamientos para seguimiento y evaluacin; y, el Glosario de trminos de planificacin y poltica
pblica (Ecuador Cuestionario, 2013: 11-12).
El Salvador: En cuanto a la coordinacin entre niveles de gobierno (departamental y local), la STP
coordina el Programa Presidencial Territorios de Progreso. Sin embargo, la Ley de Ordenamiento y
Desarrollo Territorial (LODT), regula los aspectos relacionados con los instrumentos de planificacin;
programacin, evaluacin y de gestin territorial. La mxima autoridad para la ejecucin de dicha ley es El
Consejo Nacional de Ordenamiento y desarrollo Territorial y otras estructuras a nivel departamental y
municipal. La Secretara es parte del Consejo Nacional y de los consejos departamentales (El Salvador
Honduras: Los aspectos, mtodos y herramientas con que se ejerce la coordinacin de la planificacin
se enmarcan en el Sistema Nacional de Planificacin, el cual se encuentra actualmente en proceso de
desarrollo y consolidacin, y que se define como la articulacin de los procesos de planificacin central,
sectorial, institucional, con los procesos de planificacin nacional, regional, departamental municipal y de
ordenamiento territorial; expresado en normas y procedimientos de cumplimiento general que establecen la
forma y los mecanismos de participacin, a travs de las instancias de planificacin definidas en la Ley y
de la interrelacin con otros sistemas gubernamentales (Honduras Cuestionario, 2013: 10).
Per: La Coordinacin Interinstitucional qued establecida en funcin al artculo 2do. del Decreto Supremo
N 054-2011-PCM mencionado anteriormente que a la letra dice: Las entidades conformantes del Sistema
Nacional de Planeamiento Estratgico ajustarn sus planes estratgicos a los objetivos estratgicos de
desarrollo nacional previstos en el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional denominado Plan Bicentenario: el
Per hacia el 2021. En funcin a este dispositivo el CEPLAN ha establecido coordinaciones primeramente con
todos gobiernos regionales y luego con los sectores del pas a fin de que articulen sus planes estratgicos de
desarrollo concertado con el Plan Bicentenario (Per Cuestionario, 2013: 4).
Repblica Dominicana: Asimismo, la Ley 498-06 de Planificacin e Inversin Pblica, le confiere al
Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo (MEPyD) la facultad de coordinar las diferentes instancias

36
del Estado para que exista la debida armona y coherencia en la definicin y ejecucin de los planes.
Adems, la ley orgnica de administracin pblica (247-12) en su artculo 33, para garantizar la
coordinacin, planificacin, seguimiento, evaluacin y control de las polticas pblicas sectoriales, manda a
la realizacin en sesiones regulares de trabajo de gabinetes ministeriales (Repblica Dominicana 2013: 4).

4. La arquitectura organizacional como estrategia
de coordinacin
Otra forma o estrategia de coordinacin y articulacin, complementaria de las anteriores, se da a travs del
diseo institucional del Estado y sus dependencias. En este caso, como en los anteriores, los grados de
formalidad y de complejidad de las soluciones adoptadas son muy variables. El recuadro 11 registra que en
por lo menos nueve de los pases que respondieron el Cuestionario, hacen mencin de la estructura de la
organizacin del estado como medio de facilitacin y operacin de las formas de coordinacin y articulacin
entre ministerios, sectores y niveles territoriales de gobierno. En por lo menos tres casos se menciona
explcitamente la estricta correspondencia entre la estructura del ministerio o secretaria de planificacin y la
organizacin general del Estado. En otros tres solo se hace una mencin general del papel de la secretara o
ministerio de planificacin en las funciones de coordinacin y articulacin.
Un aspecto novedoso que surge en el anlisis de este tema es la presencia de sistemas de
articulacin y coordinacin que funcionan paralela y simultneamente. En al menos tres casos se hace
mencin explcita de la Presidencia (o alguna agencia bajo su directo manejo), el Ministerio o Secretara
de Hacienda y el Ministerio o Secretara de Planificacin. Aunque el paralelismo de estos sistemas no se
menciona como obstculo o problema, es evidente que la adecuada operacin de los procesos de
articulacin y coordinacin requiere de una satisfactoria solucin al desafo de hacer una buena gestin
de este conjunto. En este anlisis, como en los previamente realizados a nivel del plan y la norma, est
ausente cualquier informacin o alguna reflexin acerca de la operacin concreta de las soluciones
formalmente adoptadas. Se trata, como se ha dicho, de una dimensin de crucial importancia que deber
ser explcitamente incorporada con el nimo de mejorar el conocimiento de los sistemas de planificacin
nacional del desarrollo e identificar temas de inters a ser compartidos por el conjunto de los Ministerios
de Planificacin de la Regin.

RECUADRO 11
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL COMO ALGORITMO DE ARTICULACIN
Bolivia: El proceso de coordinacin, se realiza a travs de las Direcciones y/o Unidades de
Planificacin, tanto del nivel central como de las Entidades territoriales Autnomas, define tres subsistemas
de articulacin el Ordenamiento y Desarrollo Territorial, la Inversin Pblica y el Financiamiento para el
Desarrollo y el Presupuesto (Bolivia Cuestionario, 2013: 5).
Brasil: O Governo Federal tem alguns instrumentos de coordenao central, alm de operar,
simultaneamente, nos fruns organizados em cada setor. A nossa estrutura administrativa conta com
unidades que tm a misso de convergir as aes e entre elas destacam-se o Ministrio do Planejamento,
que alm de gerir o PAC responsvel por coordenar a elaborao e gesto do PPA, um instrumento que
faz convergir toda a ao de Governo; a Casa Civil, que est inserida em diversos fruns de coordenao
das polticas alm de concentrar a anlise final de todas as normas; a Secretaria de Relaes
Institucionais, que acompanha em especial a relao com os demais entes; e o Ministrio da Fazenda que
tambm possui assento em diversos espaos de coordenao alm de estar mais prximo dos Bancos
Regionais. Outro instrumento importante nesse cenrio o BNDES (Brasil Cuestionario, 2012: 5).
Colombia: En el nivel de gobierno nacional, el DNP est organizado por dependencias que se corresponden
ms o menos con la estructura organizacional del Gobierno, de manera tal que cada una de ellas se convierte en
interlocutora de los ministerios y entidades correspondientes, en los aspectos que por lo general se agencian,
como son las polticas pblicas y la viabilizacin del presupuesto de inversin correspondiente () En lo relativo
a la coordinacin entre niveles () se conform la Subdireccin Territorial y de Inversiones Pblicas (Colombia

37
Cuestionario, 2013: 6). Las instancias de coordinacin del gobierno nacional de ms alto nivel son el Consejo de
Ministros y el Consejos Nacional de Poltica Social y Econmica (Colombia Cuestionario, 2013: 10).
Costa Rica: MIDEPLAN es el rector del Sistema Nacional de Planificacin definido as en su Ley de
creacin 5525 y como tal tiene que brindar lineamientos, directrices, normas e instrumentos para el ciclo de
planificacin y en este caso el Gobierno est organizado en 14 sectores de actividad, involucra
aproximadamente a 120 instituciones y las metas plasmadas pueden ser intersectoriales o intrasectoriales
(Costa Rica Cuestionario, 2013: 3).
Ecuador: La SENPLADES tiene un rol protagnico como entidad coordinadora ya que debe impulsar la
interaccin de los diferentes actores, sociales e institucionales, para organizar y coordinar la planificacin
del desarrollo en todos los niveles de gobierno (Ecuador Cuestionario, 2013: 9).
El Salvador: En relacin con la coordinacin interinstitucional, la Secretara Tcnica de la Presidencia
tiene la atribucin de coordinacin en las diferentes etapas de la gestin pblica, como lo son, las de
formulacin de polticas, su ejecucin y evaluacin. Adems, como parte de sus atribuciones la STP
coordina los gabinetes econmico y social (El Salvador Cuestionario, 2013: 5).
Guatemala: La Secretaria de Planificacin y Programacin de la Presidencia, Segeplan, de acuerdo con
la Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto Ley No. 114-98), es el rgano de la planificacin del Estado. Le
corresponde coadyuvar a la Presidencia de la Repblica en la formulacin de la poltica general de
desarrollo nacional, evaluar su ejecucin y efectos. Tiene entre sus mandatos, orientar y coordinar los
procesos de polticas pblicas sectoriales (Guatemala Cuestionario, 2013: 6).
Honduras: En el marco de la Ley para el Establecimiento de una Visin de Pas y Adopcin de un Plan
de Nacin para Honduras (Decreto 286-2009), la Secretara Tcnica de Planificacin y Cooperacin
Externa, SEPLAN, asume el rol de coordinacin para el proceso de planificacin nacional, junto con otras
dos instancias rectoras: la Secretara de Finanzas (SEFIN), con quien se articula los procesos de
formulacin, vinculacin y ejecucin de la planificacin operativa-estratgica y presupuesto a nivel
institucional con los objetivos y metas de la Visin de Pas y Plan de Nacin; y la Secretara del Despacho
Presidencial (SDP), quien coordina los Gabinetes Sectoriales responsables de la ejecucin del Plan de
Nacin (Honduras Cuestionario, 2013: 6).
Uruguay: Desde una perspectiva ms poltica, la coordinacin respecto del avance del plan se articula
en las reuniones de Consejo de Ministros que tienen una periodicidad semanal o quinquenal. Cabe
destacar que en estos ltimos aos se avanz en la creacin de nueva institucionalidad a travs de
gabinetes enfocados en reas especficas, que otorgan mayor transversalidad a la coordinacin: desarrollo
productivo, innovacin, comercio exterior, social, ordenamiento territorial y seguridad (Uruguay

5. El presupuesto como algoritmo de gestin de las interacciones
Aunque la mencin es menos numerosa, no por ello es menos importante sealar el empleo del
presupuesto y de sus formas especficas de planificacin, como la columna vertebral a travs de la cual
se abordan los desafos de la coordinacin, la articulacin y la convergencia de los esfuerzos
gubernamentales en materia de planificacin del desarrollo. La explicacin aportada de este proceso para
el caso del Uruguay muestra con claridad que se trata de algoritmo, es decir, de una solucin que implica
un proceso con varias fases e intervenciones.
Previamente se pusieron de presente los desafos, los alcances y las limitaciones del uso del
presupuesto y de la articulacin entre planificacin y presupuesto, como estrategia privilegiada de
gestin de las interacciones para la operacin de los sistemas de planificacin. Tal y como se ha venido
mencionando, en este caso como en los anteriores se carece de informacin acerca de las formas de
operacin prctica de la solucin propuesta. No obstante, aunque este tema se recoger en la seccin
final, es de subrayar su particular relevancia en la medida en que pone en el centro de atencin y de
operacin del sistema la difcil articulacin entre planificacin y presupuesto.

38
RECUADRO 12
EL PRESUPUESTO COMO ALGORITMO DE ARTICULACIN
Panam: La herramienta de coordinacin existente es el Presupuesto General de Estado y los mtodos de
coordinacin son las normas generales de administracin presupuestaria (Panam Cuestionario, 2013: 7).
Repblica Dominicana: En lo relativo a la gestin de proyectos, este proceso se resuelve a travs del
Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), el cual est relacionado con el sistema de presupuesto ()
En el desarrollo del proceso general de inversin pblica, la relacin del Sistema Nacional de Inversin
Pblica con otros sistemas de la gestin pblica es muy directa, ya que le corresponde al SNIP entregar
algunos insumos que son claves para la gestin de los dems sistemas. El pleno funcionamiento de todos
los componentes del SNIP generar la informacin oportuna y de calidad para apoyar la gestin de los
siguientes sistemas de gestin pblica: () Presupuesto () Crdito pblico () Tesorera y contabilidad
() Contrataciones administrativas (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013:5). El Plan Nacional
Plurianual de Inversin Pblica facilita la coordinacin a diferentes niveles de los procesos vinculados a la
gestin del ciclo de vida de los proyectos de inversin. En tal sentido, una de las funciones del SNIP,
realizada a travs de su sistema de informacin y gestin de cartera de proyectos, es posibilitar la
elaboracin del Plan Plurianual de Inversin Pblica. La elaboracin de dicho plan supuso el desarrollo de
un conjunto de innovadores mecanismos de articulacin (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 7).
Uruguay: En la prctica, para la etapa de elaboracin presupuestal, el Ministerio de Economa y
Finanzas elabora las directrices macroeconmicas. Posteriormente se genera una ronda de negociaciones
entre el MEF y la OPP con cada uno de los incisos del Poder Ejecutivo que tiene como objetivo primordial
la recepcin de las demandas de gasto de los ministerios. El criterio de base est asentado en una
distribucin de acuerdo a las prioridades de gasto aprobadas por el Consejo de Ministros. A partir de ese
punto, la Contadura General de la Nacin (CGN) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)
trabajan conjuntamente en la formulacin del presupuesto, existiendo una asignacin de tareas en la
formulacin por tipos de gasto, ya que la CGN es responsable de la elaboracin del presupuesto de gastos
de funcionamiento mientras que la OPP lo es de los gastos de inversin. Cerrada esta etapa, el Poder
Ejecutivo aprueba el proyecto de presupuesto quinquenal en el Consejo de Ministros (Uruguay
Cuestionario, 2013: 3-4).

6. Corriendo las fronteras a travs de la informacin, la
innovacin y la experimentacin
En la bsqueda de frmulas adecuadas para resolver los problemas planteados por la gestin de las
interacciones, los pases ponen en marcha numerosos y muy variados esquemas ad hoc, algunos de los cuales
tienen una vigencia muy corta mientras que otros terminan adquiriendo una existencia formal ms estable.
Estas iniciativas estn (vase el recuadro 13), en algunos casos, enfocadas a la resolucin de
necesidades muy precisas y bien identificadas y a travs del ensayo y la experimentacin aportan
soluciones y alternativas aceptables por tiempo limitado: programas interinstitucionales como el de
aceleracin del crecimiento; comits y consejos especializados; instancias de coordinacin institucional;
gabinetes ministeriales especializados; mesas de consulta y mesas tcnicas de coordinacin; sistemas de
informacin. Introducen, de esta forma, innovaciones que, dependiendo de los resultados, pueden
convertirse en frmulas ms estables. En otros casos, en el otro extremo del espectro, se trata de
procesos de reforma institucional profunda, abrigados bajo conceptos ms amplios como el de
sistema: por lo menos dos pases hacen mencin explcita de estar en medio de esta dinmica. Este
campo de ampliacin de fronteras y de innovaciones es de particular inters para establecer intercambios
de experiencias entre pases y compartir los balances obtenidos de la experiencia.
39
RECUADRO 13
INNOVACIN Y EXPERIMENTACIN EN LA GESTIN DE LAS INTERACCIONES
Brasil: No caso do PAC, o modelo de gesto foi institudo por meio do Decreto 6025/2007, o qual
estabelece um comit gestor do PAC composto pelo Planejamento, Fazenda e Casa Civil, que
responsvel por coordenar as aes, alm de um grupo executivo do PAC, que tem o objetivo de
consolidar as aes, estabelecer metas e acompanhar os resultados de implementao e execuo do
PAC (Brasil Cuestionario, 2012: 6).
Colombia: En el campo aplicado de coordinacin de poltica y de ejecuciones, se constituyen Consejos
o Comits especializados de carcter insterinstitucional que vinculan a los ministerios y entidades
relacionadas con cada tema; as se encuentran instancias de este tipo para la seguridad alimentaria, la
poblacin desplazada, la garanta de los derechos de la infancia y la adolescencia, las vctimas de la
violencia, entre otros. En el caso de la poblacin desplazada, se ha buscado avanzar en esquemas de
coordinacin, mediados por sentencias de la Corte Constitucional, que han orientado al mejoramiento de
los procesos de coordinacin (Colombia Cuestionario, 2013: 8, 10).
Ecuador: Existen ocho instancias de coordinacin intersectorial que a la vez se sujetan a las directrices
de la SENPLADES, cada una representada en un ministerio coordinador: Desarrollo Social; Patrimonio;
Poltica Econmica; Poltica y GAD; Produccin, Empleo y Competitividad; Sectores Estratgicos;
Seguridad y Conocimiento (Ecuador Cuestionario, 2013: 11).
EL Salvador: Est en proceso de creacin un Sistema Nacional de Planificacin por lo que est previsto
trabajar en el fortalecimiento de sus diferentes mbitos de coordinacin. Este proceso se est haciendo con
una visin prospectiva (El Salvador Cuestionario, 2013: 10).
Per: La coordinacin se ha venido realizando fundamentalmente a travs de los siguientes
instrumentos: Gua para la formulacin de planes de desarrollo concertado Regional y Local; Gua para el
alineamiento de metas; Implementacin de un sistema de informacin integrado; Estrategia CEPLAN
capacita; Asistencia Tcnica directa; Eventos de anlisis de estrategias de desarrollo. A travs de estos
instrumentos el CEPLAN ha efectuado coordinaciones con las oficinas integrantes del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratgico () Se ha iniciado un plan piloto con tres sectores, al final del mismo el CEPLAN
emitir directivas que consoliden estos mecanismos indicando la ruta metodolgica a seguir. A Nivel
Intergubernamental, se trabaj durante 18 meses un plan piloto con cuatro regiones del pas un proyecto
con el apoyo de la GIZ (Per Cuestionario, 2013: 5).
Repblica Dominicana: La manera en que se plantea la coordinacin intersectorial es mediante la
realizacin de mesas de discusin del MEPyD con los gobiernos locales, los partidos polticos, las
organizaciones sin fines de lucro, la sociedad civil organizada y otros () En el mbito intergubernamental
la coordinacin se da mediante la firma de convenios entre el MEPyD y las dems instituciones del sector
pblico dominicano (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 5).
En esta direccin [ordenamiento territorial] se han establecido convenios y desarrollan esfuerzos
conjuntos con municipios (5), particularmente en prevencin de desastres y gestin de riesgo; consejos
municipales de desarrollo (3), en lo referente a la planificacin del desarrollo municipal y la promocin del
desarrollo sostenible; acuerdos de cooperacin y coordinacin interinstitucional, para crear sinergias para
mayor eficacia de los esfuerzos institucionales a favor del desarrollo en el territorio; y otros (Repblica
Dominicana Cuestionario, 2013: 4).
Con el Ministerio de Hacienda: Mesa tcnica de coordinacin del proceso de formulacin
presupuestaria de la inversin pblica: De acuerdo a la ley orgnica de presupuesto para el sector pblico,
la formulacin del presupuesto de inversin pblica es un proceso coordinado entre la DGIP, del ministerio
de Economa, y la DIGEPRES, del Ministerio de Hacienda () Convenio Interinstitucional: A los fines de
facilitar el proceso de formulacin presupuestaria de la Inversin Pblica, se ha firmado un convenio
interinstitucional entre la DGIP, del Ministerio de Economa, y la DIGEPRES, del Ministerio de Hacienda
(Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 8).
Uruguay: En cambio, ahora se trabaja para identificar con mayor precisin cuntos recursos se destinan a
perseguir cada uno de los propsitos que se plantea el gobierno (independientemente de qu institucin
concreta los ejecute), y qu resultados se obtiene en relacin a ellos. En esta lnea, la principal innovacin
introducida en 2010 radica en que los nuevos programas presupuestales tienen sentido programtico y al mismo
tiempo admiten la posibilidad de que en ellos participen varias instituciones (Uruguay Cuestionario, 2013: 7).

40
Un componente fundamental y mencionado de manera recurrente en los Cuestionarios es la
informacin, en su papel y como instrumento de soporte a procesos ms complejos de interaccin, ms
eficaces y adecuadamente orientados (vase el recuadro 14).
RECUADRO 14
EL PAPEL DE LA INFORMACIN EN LA GESTIN DE LAS INTERACCIONES
Brasil: Do ponto de vista mais concreto avanar na coordenao implica avanar no compartilhamento
e qualificao das informaes, tanto informaes de carncias (demanda) quanto de oferta (atendimento),
de forma que o cidado consiga entender o que cada um faz, consiga qualificar a leitura dele sobre as
aes dos governos. Pra isso a gente precisa ter bases de dados que conversem entre si (Brasil
Ecuador: Para lograr una coordinacin eficaz es necesario contar con normativas, estndares,
metodologas y un sistema de informacin para la planificacin actualizado y depurado (Ecuador
Guatemala: Existen varias dinmicas que pueden caracterizar la evolucin de los sistemas de
coordinacin para la planificacin del pas: La integracin de los sistemas informticos que articulan la
planificacin, programacin y rendicin de cuentas financieras (Guatemala Cuestionario, 2013: 11).
Repblica Dominicana: Entre las dificultades enfrentadas en el proceso de coordinacin de la
planificacin destacan: La baja calidad de la informacin estadstica. Sistemas de informacin
inadecuados, que dificultan el monitoreo efectivo de la ejecucin de los planes, programas y proyectos
pblicos y retrasan la evaluacin de los mismos (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 8-9).

41
V. Sistemas de planificacin para el desarrollo:
desafo del siglo XXI
La informacin hasta ahora analizada pone de presente el grado de profundidad, variedad y complejidad
alcanzada en la operacin de las diversas funciones de la planificacin para el desarrollo. Como se ha
visto, y como puede comprobarse de forma directa a travs de la informacin consignada en los
Cuestionarios, cada funcin por separado impone retos tcnicos, polticos, institucionales, normativos y
organizativos de gran magnitud. Cada una de ellas, adicionalmente, ha adquirido diferentes grados de
profesionalidad y desarrollo tcnico de forma tal que han venido dotndose de herramientas especficas,
adecuadas a las circunstancias propias de cada una, que les aportan un cierto grado de solvencia, as
como una inercia nada despreciable. La prospectiva, la coordinacin y la evaluacin requieren proseguir
su camino en la consecucin, afinamiento y puesta a prueba de las herramientas que les permitan
mejorar su calidad, pertinencia y sentido de la oportunidad.
El trabajo del ILPES ha hecho aportes importantes en esta materia a travs de sus manuales, sus
investigaciones, sus labores de asistencia tcnica, de capacitacin y la creacin de redes de expertos y
comunidades de prctica en varios mbitos de la planificacin. La prospectiva, el marco lgico, la
gestin por resultados, la gestin del desarrollo territorial son ejemplos de objetos que se abordan con
esas modalidades de trabajo. La tarea est lejos de terminar y ha de proseguirse en la divulgacin de las
herramientas existentes, en la puesta a prueba de las novedades, en la innovacin. No obstante, al lado de
estos retos aparece uno nuevo, el de la gestin del conjunto, el del manejo de las interacciones, las
articulaciones y la coordinacin entre los elementos. Es, por tanto, necesario que adems de seguir
reflexionando en trminos de las funciones de la planificacin, tambin se empiece a abordar los
desafos de esta gestin del conjunto. Por esta razn parece oportuno desencadenar y animar una
reflexin y un intercambio de experiencias alrededor de la nocin de sistemas de planificacin.
Para ilustrar la magnitud y complejidad de las interacciones implicadas en la operacin conjunta de las
funciones de planificacin se mostrar, en la primera seccin, la manera como se superponen, y a veces se
integran, subsistemas paralelos y simultneos. En la segunda, y a modo de conclusin de este documento, se
lanza una primera interpretacin acerca del tipo de sistemas de planificacin en funcionamiento para, con ello,
invitar al intercambio de ideas, experiencias y propuestas que permitan acelerar la identificacin de
42
alternativas para responder al desafo de la gestin de los sistemas como conjunto. Ello podra constituir la
sustancia de una siguiente etapa de los Dilogos Ministeriales de Planificacin.
A. Sistemas superpuestos en paralelo y parcialmente articulados
El propsito principal de esta seccin es documentar la existencia de mltiples sistemas de articulacin y
de gestin de las articulaciones, en algunos casos superpuestos y en otros adecuadamente integrados. No
es el propsito calificar ni evaluar el grado de fragmentacin o de integracin de los mismos, sino
utilizar la informacin de los Cuestionarios y Entrevistas para elaborar una imagen aproximada del
variado conjunto de ejes y dimensiones que se entrecruzan para la gestin de las interacciones que
operan al interior de los sistemas nacionales de planificacin para el desarrollo.
Los niveles de articulacin ms tradicionalmente conocidos y reconocidos se dan en lo
intersectorial (inter-ministerial) y lo intergubernamental (gobiernos nacionales, intermedios y locales). A
lo intergubernamental habra que agregar lo regional-continental y lo global: tratados de libre comercio,
posiciones de bloques frente a terceros (por ejemplo, en cumbres internacionales), procesos de
integracin econmica y poltica, insercin en mercados internacionales de bienes y servicios. De la
informacin recogida a travs de los cuestionarios, este aspecto solo aparece explcitamente mencionado
en el caso de varios pases centroamericanos en donde la gestin de las relaciones con la cooperacin
internacional hace parte de las funciones de los ministerios o de las secretaras de planificacin. La
ausencia de mencin explcita, sin embargo, no significa que en los otros pases no est presente esta
dimensin genricamente denominada global
7
.
La informacin aportada por los Cuestionarios y los Dilogos directos con las autoridades ponen
en evidencia la existencia de otras dimensiones superpuestas que requieren alguna estrategia de
articulacin. Se menciona en algunos casos la diferencia entre los procesos polticos, tcnicos y
operativos que, en algunos pases, dan lugar a la puesta en marcha de algoritmos de interaccin muy
particulares. En otros casos se distinguen, con justa razn, diferentes procesos de coordinacin
especficos a fases particulares de la poltica pblica: planificacin y diseo, inversin, operacin,
seguimiento y monitoreo, evaluacin; aparte de las cuales podran agregarse otras con un sentido ms
poltico como pueden ser el control de cuentas y la veedura ciudadana.
Tomar conciencia de la complejidad de los sistemas de planificacin para el desarrollo es un
primer momento, indispensable, ms insuficiente. A este momento hay que dar continuidad tanto desde
el pensamiento y la investigacin, haciendo el esfuerzo por entenderlos y explicarlos, como desde la
experiencia y la prctica, estudiando el cmo operan en concreto y cules son las frmulas exitosas y
aquellas menos recomendables.

RECUADRO 15
ALGORITMOS SUPERPUESTOS A NIVEL DE LA COORDINACIN
Bolivia. El proceso de coordinacin se realiza a travs de las Direcciones y/o Unidades de Planificacin,
tanto del nivel central como de las Entidades territoriales Autnomas, define tres subsistemas de
articulacin el Ordenamiento y Desarrollo Territorial, la Inversin Pblica y el Financiamiento para el
Desarrollo y el Presupuesto (Bolivia Cuestionario, 2013: 5).
Brasil. O Governo Federal tem alguns instrumentos de coordenao central, alm de operar,
simultaneamente, nos fruns organizados em cada setor. A nossa estrutura administrativa conta com
unidades que tm a misso de convergir as aes e entre elas destacam-se o Ministrio do Planejamento,
que alm de gerir o PAC responsvel por coordenar a elaborao e gesto do PPA, um instrumento que
faz convergir toda a ao de Governo; a Casa Civil, que est inserida em diversos fruns de coordenao
das polticas alm de concentrar a anlise final de todas as normas; a Secreetaria de Relaes institucionais

7
En el Plan Nacional del Buen Vivir, actualmente vigente en Ecuador, por ejemplo, se hace explcita mencin de la dimensin
continental.
43
Recuadro 15 (continuacin)
que acompanha em especial a relao com os demais entes; e o Ministrio da Fazenda que tambm
possui assento em diversos espaos de coordenao alm de estar mais prximo dos Bancos Regionais.
Outro instrumento importante nesse cenrio o BNDES. () H, ainda, a coordenao feita porministrios
setoriais junto a Estados, Distrito Federal e Municpios, coordenao esta normalmente pertinente ao
respectivo setor. Esses rgos utilizam diversas formas de coordenao, como leis, normas, acordos de
cooperao (Brasil Cuestionario, 2012: 5).
Colombia: En el campo sectorial territorial () Consejos, Comisiones, Juntas, promovidos legalmente
y con fines de coordinacin cooperacin horizontal en cada nivel territorial (Comipyme, Comisiones de
Competitividad, Consejos Regional de Ciencia y Tecnologa, Consejos Territoriales de Poltica Social,
Gestin del Riesgo, etc.) (Colombia Cuestionario, 2013: 6-7).
Ecuador: A nivel intergubernamental, la coordinacin y acercamiento a los gobiernos autnomos
descentralizados (GAD) se lo hace a travs de las representaciones de SENPLADES en los territorios
denominadas, tambin, zonales de planificacin. En ocasiones el acercamiento es directo a los ministerios
ejecutores y secretaras; pero de acuerdo a la particularidad o complejidad de temas, tambin la coordinacin se
la ejecuta a travs de los ministerios de coordinacin sectorial; ya que stos tienen competencias directas sobre
la coordinacin de las polticas sectoriales e intersectoriales, as como el seguimiento a la gestin de sus
entidades coordinadas () Existen ocho instancias de coordinacin intersectorial que a la vez se sujetan a las
directrices de la SENPLADES. Cada una representada en un ministerio coordinador: Desarrollo Social;
Patrimonio; Poltica Econmica; Poltica y GAD; Produccin, Empleo y Competitividad; Sectores Estratgicos;
Seguridad y Conocimiento (Ecuador Cuestionario, 2013: 10, 11).
El Salvador: En esta lgica se identifican tres mecanismos de coordinacin: de carcter poltico, tcnico
y social. En cuanto a la coordinacin intersectorial [se mencionan]: Mecanismos polticos: Gabinetes de
gestin; se trata de instancias polticas compuestas por los principales ministros y altas autoridades
polticas encargadas de comentar, sancionar y revisar el Plan de Desarrollo Nacional, de tal manera de
generar lineamientos polticos para su aplicacin. Mecanismos tcnicos: la coordinacin tcnica depende
de organismos colegiados de consulta y revisin, compuestos por integrantes del rea tcnica del
gobierno. Mecanismos de coordinacin intergubernamental (departamental y local): la Ley de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial (LODT) regula los aspectos relacionados con los instrumentos de
planificacin; programacin, evolucin y de gestin territorial. [Adems] la STP coordina el Programa
Presidencial Territorios de Progreso (El Salvador Cuestionario, 2013: 5-8).
Guatemala: El reto principal que enfrenta la planificacin en la actualidad es superar la desarticulacin
estructural que se ha venido gestando con los aos, entre los procesos de: formulacin de polticas
pblicas, los ejercicios de planificacin (sectorial y territorial), la programacin operativa y la de
presupuestacin del gasto y la inversin pblica, tanto sectorial como territorial, as como la optimizacin
de los aportes de la cooperacin internacional () El SNP como estrategia se propone construir la
continuidad lgica de los planes territoriales de ordenamiento y desarrollo con los programas de inversin
pblica, lo que implica, armonizar la relacin entre las necesidades desarrollo humano y sustentable de la
sociedad y el Presupuesto General de la Nacin. () En Guatemala, el sistema de inversin pblica fue
creado hace varios aos y su rectora recae en Segeplan, por lo que es necesario fortalecerlo para que
progresivamente cumpla plenamente con sus objetivos desde el nivel municipal y el marco institucional en
general que ejecuta proyectos de inversin. Esto implica un trabajo interno de Segeplan y la capacidad de
establecer alianzas estratgicas con la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), el
Ministerio de Finanzas y la Contralora General de Cuentas (Guatemala Cuestionario, 2013: 8, 11).
Honduras: La Coordinacin Intergubernamental es liderada por la Presidencia de la Repblica, a travs
del Consejo de Plan de Nacin y el Consejo Nacional de Competitividad e Innovacin (instancias en los
cuales la SEPLAN asume la Secretara), los Gabinetes Sectoriales y los Consejos Regionales de
Desarrollo. Estas instancias estn conformadas por instituciones gubernamentales, organizaciones de
sociedad civil, partidos polticos, organizaciones gremiales, universidades, iglesias, empresa privada,
autoridades locales, ONGs que trabajan en temas relacionados al desarrollo y las agencias internacionales
de cooperacin. La Coordinacin Intersectorial, como se mencion anteriormente, se coordina a travs de
las tres instancias normativas del Sistema Nacional de Planificacin: Secretara del Despacho de la
Presidencia (SDP), Secretara de Finanzas (SEFIN) y SEPLAN, las cuales definen las normas y
procedimientos a ser ejecutadas por las instancias operativas en el mbito nacional, regional y municipal, y
los niveles nacionales, regionales, sectoriales y operativos de planificacin: a. Direccin General de
Planificacin y Seguimiento () b. Direccin General de Coordinacin Regional () d. Direccin General
de Cooperacin Externa ( Honduras Cuestionario, 2013: 6, 8-9).
Paraguay: Existen varios mecanismos para llevar adelante la funcin de Coordinacin, como los
Consejos y Comisiones Tcnicas que se conforman para abordar la planificacin de un sector o para
abordar la solucin de un problema especfico o particular. En la etapa de implementacin de los planes y
programas, la STP ha desarrollado instrumentos como la Planificacin Operativa Anual, a travs de la cual
44
se busca coordinar la implementacin de los planes y programas sectoriales con las polticas y planes de
mayor nivel. La STP ha diseado el Sistema de Planificacin Nacional (SISPLAN) que cuenta con un
marco conceptual y metodolgico para el proceso de Planificacin, que busca integrar los diferentes
instrumentos, desde las polticas y planes globales, sectoriales, institucionales y territoriales a la
planificacin operativa, con el proceso presupuestario, as como el monitoreo y evaluacin para medir el
desempeo de las polticas pblicas. La implementacin gradual de estos mecanismos e instrumentos
permitir su consolidacin y por ende una mejor coordinacin y articulacin entre los diferentes sectores e
instituciones y sus respectivas polticas, planes, programas y proyectos y presupuestos (Paraguay
Cuestionario, 2013: 4, 5).
actualizaciones, como instrumento de planificacin de mediano plazo, vinculado con el logro de los objetivos
establecidos en la END 2030, le sirve al MEPyD como medio fundamental en el proceso de coordinacin
sectorial de la planificacin, el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas para el desarrollo. Para tener
validez como poltica pblica el Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico debe ser aprobado por el Consejo de
Ministros () Para la coordinacin entre niveles de gobierno, el MEPyD, a travs de la Direccin General de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT), coordina procesos orientados al desarrollo de la planificacin y
gestin del desarrollo en el territorio (Repblica Dominicana, 2013: 4).
Uruguay: En la Presidencia de la Repblica y en coordinacin con la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto se han creado en la Ley de Presupuesto seis cargos de Coordinadores Regionales con el
cometido de coordinar y articular las polticas pblicas nacionales en el territorio del pas, dividido ste en
regiones y con el objetivo de mejorar la eficiencia y eficacia de las mismas, respetando las competencias
de los gobiernos Departamentales. (Uruguay Cuestionario, 2013: 7).

B. Tipos de sistemas en proceso de construccin
Como se dijo en la introduccin a esta seccin, se considera que la reflexin acerca de los sistemas de
planificacin para el desarrollo tomados como conjunto, es una de las ms estratgicas del momento
actual. Tomando como base trabajos previos de ILPES (Bello, 2013) y el anlisis de los resultados de los
Cuestionarios y Entrevistas, se propone, a modo de conclusin una propuesta inicial. La tipologa de
Bello (2013) centra su atencin en un desafo crucial para el proceso de construccin de sistemas
nacionales de planificacin para el desarrollo: la articulacin entre planificacin y presupuesto. En este
sentido destaca la existencia de tres grandes tipos de modelos: Plan, Presupuesto e Integrado.
Modelo Plan: en este modelo, las prioridades de poltica gubernamental estn contenidas
explcitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND) o equivalente, que sirve de gua para la
determinacin (sobre todo en el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de
planeamiento estratgico estn difundidos e integrados al proceso de decisiones del ciclo presupuestario.
Los pases que se asocian con este modelo son Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Repblica
Dominicana (Bello, 2013: 17).
Modelo Presupuesto: En este modelo el objetivo es vincular la asignacin y uso de los recursos
a los resultados de gestin de las instituciones, utilizando sistemticamente la informacin de desempeo
para la toma de decisiones presupuestarias. La elaboracin de este instrumento y su desarrollo a lo largo
del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la determinacin de las
orientaciones del gasto, sin que haya un condicionamiento o referencia explcita a metas de un plan. En
este caso, cobran relevancia los ejercicios de planificacin estratgica de la propia institucin o el marco
lgico del programa, en la fase de evaluacin. Los pases que se asocian con este modelo son Chile,
Per, Mxico (Bello, 2013: 19).
Modelo Integrado: Este modelo articula institucionalmente al plan con el presupuesto. En la
regin sus exponentes son Brasil y Uruguay. En Brasil, el Plan Plurianual (PPA) es la expresin del
conjunto de instrumentos de planificacin y de presupuestacin. El modelo integrado se sustenta en esta
45
vinculacin entre desembolsos y metas fsicas que permite enlazar el PPA con el presupuesto anual que
incluye a partir del 2012 a todos los programas pblicos (Bello, 2013: 21).
La informacin de los Cuestionarios y Entrevistas agrega dimensiones y consideraciones que
sugieren una primera revisin de los tres modelos mencionados. Estas novedades se dejarn planteadas y
se espera que la discusin de este documento surjan alternativas de clasificacin ms apropiadas. Una
primera novedad es la necesidad de incorporar lo global como un nivel propio de la coordinacin entre
niveles de gobierno. En esta funcin las Cancilleras y Ministerios de Relaciones Exteriores desempean
el papel principal, en algunos casos compartido con el protagonismo desempeado por los Ministerios de
Comercio Exterior. En esas condiciones, aparte de resolver las articulaciones entre sectores y niveles de
gobierno, los Ministerios de Planificacin deberan incorporar entre sus preocupaciones su participacin
en los procesos de integracin internacional y en el manejo de sus relaciones de coordinacin con los
Ministerios de Comercio Exterior y Cancilleras.
Una segunda novedad se relaciona con la necesidad de incorporar explcitamente las
dimensiones de la operacin, la gestin y la evaluacin de las polticas pblicas en esta pregunta acerca
de los algoritmos de articulacin y gestin del sistema. Est, por una parte la articulacin entre las
funciones y responsabilidades polticas, tcnicas y operativas. Est, por la otra, la consideracin de la
evaluacin, en las variadas y diversas acepciones que en la prctica ella posee (seguimiento de metas,
monitoreo de procesos, evaluacin de resultados e impactos), como componente estratgico de
retroalimentacin de las relaciones entre planificacin, presupuesto y gestin: qu tipo de nuevos ciclos
reinicia permanentemente? De qu hondura y calado son? A qu plazo se resuelven?
Los tres modelos inicialmente propuestos podran resultar seriamente modificados con la
introduccin de estas novedades y consideraciones. Estas modificaciones solo podrn establecerse en la
medida en que se avance en el conocimiento de esta dimensin sistmica de la planificacin. Por tanto,
una nueva sntesis y referencia surgir como resultado de la investigacin y la deliberacin de los
resultados preliminares propuestos en este documento.
C. Los dilogos ministeriales de planificacin y su proyeccin
Los Dilogos Ministeriales de Planificacin tienen como propsito difundir entre las autoridades de
planificacin de la regin y otras reas de gobierno que ejercitan la planificacin, as como entre los
acadmicos e interesados en el tema, las caractersticas de tal quehacer de la poltica pblica, con el
objetivo de fomentar el intercambio de experiencias y buenas prcticas que abonen al aporte de la
planificacin al proceso de desarrollo de los pases. En este documento se han presentado los hallazgos
de una primera etapa que muestra resultados tiles a tal propsito. En la reunin del Consejo Regional
de Planificacin, celebrado en Brasilia, en noviembre de 2013, el ILPES present una sntesis de estos
resultados y recibi el mandato de continuar de continuar el proceso. Corresponde a partir de ahora
profundizar en los aspectos tratados y explorar nuevos mbitos, como la dimensin subnacional de la
planificacin, la relacin entre la planificacin e integracin, el proceso de inversin pblica, la
construccin de escenarios de futuro, entre otros.
Una vez culminada esta primera fase de los Dilogos, se espera avanzar, con el aval e iniciativa
del Consejo Regional de Planificacin, en por lo menos tres vas complementarias:
1. Se espera, por una parte, animar espacios presenciales y virtuales de anlisis, interpretacin y
discusin de la informacin contenida en los Cuestionarios, de manera tal que se identifiquen
tanto programas de intercambio de experiencias, como iniciativas de investigacin y debate
acadmico que amplen y complementen el estudio iniciado.
2. Se espera, de otro lado, conocer con mayor profundidad y precisin las necesidades de los
pases en materia de capacitacin y cooperacin tcnica, relacionadas con el fortalecimiento de
los sistemas nacionales de planificacin para el desarrollo.
3. De esta manera, se trata de un programa de trabajo que conjuga el esfuerzo y la iniciativa del
ILPES, con la de los pases a su propia escala.
47
Bibliografa
Armijo, Marianela, 2012, Planes nacionales de desarrollo en Amrica Latina, Serie de Gestin Pblica (en
proceso de publicacin), ILPES, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
Bello, Rosario, 2013, Sistemas de evaluacin y polticas pblicas en Amrica Latina, se est avanzando?, Serie
de Gestin Pblica (en proceso de publicacin), ILPES, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
CEPAL, (2004), Desarrollo Productivo en Economas Abiertas, documento presentado al Trigsimo Perodo
de Sesiones de la CEPAL, Santiago, Chile.
CEPAL, Secretara General Iberoamericana, 2011, Espacios Iberoamericanos. Hacia una nueva arquitectura
del Estado para el desarrollo. CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
Cuervo, LM, Mttar, J, 2013, Prospectiva y desarrollo: El clima de la igualdad en Amrica Latina y el Caribe
a 2020, En proceso de publicacin, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
ILPES, 1992, Funciones de la planificacin en los aos 90, Consejo Regional de Planificacin, Madrid,
Espaa, Marzo. LC/IP/R.107-Rev.1, 22 de Marzo de 1992.
Leiva, Jorge, 2012, Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina, Serie de Gestin Pblica
No. 75, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
Martin, Juan, 2005, Funciones bsicas de la planificacin econmica y social, Serie de Gestin Pblica
No.51, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
Perrotti, Daniel E., Snchez, Ricardo J., 2011, La brecha de infraestructura en Amrica Latina y el Caribe,
Serie Recursos Naturales e Infraestructura No.153, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
Rodrguez, Luz ., Cuervo, Luis M., 2014, Visiones de desarrollo y planeacin de largo plazo en Amrica
Latina y el Caribe. Notas a partir de la experiencia de cuatro pases, Serie de Gestin Pblica (en
proceso de edicin), CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
Ramrez, JC, Martnez, LM, 2009, La coordinacin, sus factores esenciales, una mirada desde lo poltico y lo
institucional, Mimeo, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas.
49
Anexo

50
Cuestionario enviado a los pases

CUADRO A.1
PREGUNTAS INCLUIDAS EN EL CUESTIONARIO ILPES SOBRE PROCESO E INSTITUCIONES
DE PLANIFICACIN NACIONAL DEL DESARROLLO: DISEO DE VISIN DE PAS Y PROSPECTIVA
1) En los ltimos 10 aos, se ha desarrollado una visin pas de largo plazo?
2) En caso afirmativo, podra describir brevemente los principales aspectos de dicha visin o indicar el documento en
que qued plasmada la visin?
3) Qu papel y contenido se le otorga al desarrollo sustentable en esta visin?
4) Cul ha sido el impacto y la utilidad principal de dicha visin?
5) En los esfuerzos puntuales de hacer prospectiva, se cuenta con un equipo de trabajo especfico para tal fin?
6) Qu desafos concretos enfrentaron en la elaboracin de visiones de futuro?
7) Qu espacio han tenido las visiones sub-nacionales (Provincia, Regin, Estado o Departamento) en el armado de
la visin de pas?
8) Cmo evaluara los inconvenientes enfrentados en estos procesos?
9) Cules son las perspectivas futuras de este tipo de ejercicios en su pas?
Fuente: ILPES, 2012, Cuestionario sobre proceso e instituciones de planificacin nacional del desarrollo.

CUADRO A.2
PREGUNTAS INCLUIDAS EN EL CUESTIONARIO ILPES SOBRE PROCESO E INSTITUCIONES
DE PLANIFICACIN NACIONAL DEL DESARROLLO: COORDINACIN
1) Cumple la institucin un rol de coordinacin interinstitucional y entre niveles de gobierno con miras a la
implementacin del plan (si es que existe)?
2) De qu manera se plantea y se resuelve el proceso de coordinacin? Le sugerimos tratar separadamente la
coordinacin intersectorial y la intergubernamental (Nacional-Intermedio-Local)
3) Cules son los aspectos, mtodos y herramientas esenciales con los que se ejerce la coordinacin en su pas? Si
son varias la formas de coordinacin favor explicarlas por separado.
4) Cul es el (los) diseo(s) institucional(es) utilizado(s) para esta coordinacin?
5) Qu dificultades ha enfrentado la coordinacin relativa a la planificacin en su pas?
6) Qu mejoras planteara en cuanto a coordinacin para el mediano y largo plazo?
7) Qu semejanzas y diferencias se presentan entre la coordinacin intersectorial e intergubernamental (entre niveles
territoriales)?
8)Cmo visualizan la evolucin futura de los sistemas de coordinacin para la planificacin en su pas?

CUADRO A.3
PREGUNTAS INCLUIDAS EN EL CUESTIONARIO ILPES SOBRE PROCESO E INSTITUCIONES DE
PLANIFICACIN NACIONAL DEL DESARROLLO: EVALUACIN
1) Cumple la institucin un rol evaluador en cuanto a la implementacin del plan?
2) Cumple la institucin un rol evaluador en cuanto resultados e impactos de programas pblicos?
3) Cumple la institucin un rol evaluador en cuanto a la evaluacin ex ante de proyectos o programas?
4) En caso negativo, quin o quines son los encargados de la evaluacin de la planificacin? De la evaluacin de
programas? De la evaluacin de proyectos?, Cmo la llevan a cabo? y qu implicancias tiene esta funcin para su rea?
5) Qu criterios y herramientas de evaluacin y seguimiento de los programas utilizan en su pas?
6) Bajo qu forma de organizacin institucional se desempea la funcin de evaluacin en su pas?
7) Qu dificultades enfrentan estas formas de organizacin y las herramientas empleadas?
8) Cmo cree que podran mejorarse?
51

Serie
Gestin Pblica .
Nmeros publicados
Un listado completo as como los archivos pdf estn disponibles en
www.cepal.org/publicaciones

81. Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: regreso al futuro, (LC/L.3833; LC/IP/L.336), 2014.
80. Tendencias y desafos para la planificacin en el siglo XXI, Jorge Mttar y Daniel Perrotti (LC/L.3836;
LC/IP/L.334), 2014.
79. Rol de las TIC en la gestin pblica y en la planificacin para un desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe,
Alejandra Naser y Gastn Concha (LC/L.3794, LC/IP/L.332), 2014.
78. Las tendencias mundiales y el futuro de Amrica Latina, Sergio Bitar (LC/L.3681; LC/IP/L.328) 2013.
77. Coordinacin de funciones y recursos entre la nacin y las provincias en un ambiente de modernizacin de las gestiones
pblicas en la Argentina, Roberto A. Martirene (LC/L.3594), 2013.
76. Prospectiva econmica: una primera aproximacin al estado del arte, Luis Mauricio Cuervo
75. Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina, Jorge Leiva Lavalle (LC/L.3465-, LC/IP/L.314), 2012.
74. Datos abiertos: Un nuevo desafo para los gobiernos de la regin, Alejandra Naser, Gastn Concha (LC/L.3464-,
LC/IP/L.313), 2012.
73. El gobierno electrnico en la gestin pblica, Alejandra Naser, Gastn Concha (LC/L.3313-P, LC/IP/L.308) No de
venta: S.11.II.G.31 (US$10), 2010.
72. Competitividad, Redes de Empresas y Cooperacin Empresarial, Marco Dini (LC/L.3264-P) No de venta S.10.G.69
(US$10), 2010.
71. Reglas fiscales en Argentina: el caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal y los programas de asistencia financiera,
Ariel D. Melamud (LC/L.3186-P,LC/IP/L.303) No de venta: S.10.II.G.27 (US$10), 2010.
70. La poltica tributaria heterodoxa en los pases de Amrica Latina, Daro Gonzlez (LC/L.2996-P,LC/IP/L.298) No
de venta: P.09.II.G.03 (US$10), 2008.
69. Transferncias fiscais intergovernamentais no Brasil-avaliao das transferncias federais, com nfase no sistema
nico de sade, Angelo Jos MontAlverne Duarte, Alexandre Manoel Angelo da Silva, Everldo Manoel Luz, Jos
Carlos Gerardo, (LC/L.2988-P,LC/IP/L.297) No de venta: P.08.II.G.95 (US$10), 2008.

GESTIN PBLICA
COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN
www.cepal.org
81

Planificacion para El Desarrollo

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