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UNIN EUROPEA
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Centro Nacional de Memoria Histrica
Director General
Gonzalo Snchez Gmez
Coordinador del proyecto
Carlos Miguel Ortiz
Relatora del informe
Luz Marina Monzn Cifuentes
Asistentes de investigacin
Melissa Vera Murcia
Guillermo Laguado Castro
Otros ttulos de Memoria Histrica
Memorias en tiempo de guerra. Repertorio de iniciativas
(2009)
Bojay. La guerra sin lmites (2010)
La Rochela. Memorias de un crimen contra la justicia
(2010)
La tierra en disputa. Memorias del despojo y resistencias
campesinas en la costa Caribe 1960 - 2010 (2010)
La masacre de Baha Portete. Mujeres Wayuu en la mira
(2010)
Mujeres y guerra. Vctimas y resistentes en el Caribe
colombiano (2011)
Mujeres que hacen historia. Tierra, cuerpo y poltica en el
Caribe colombiano (2011)
La huella invisible de la guerra. Desplazamiento forzado
en la Comuna 13 (2011)
San Carlos. Memorias del xodo en la guerra (2011)
Silenciar la democracia. Las masacres de Remedios y
Segovia 1982 1997 (2011)
El orden desarmado. La resistencia de la Asociacin de
Trabajadores Campesinos del Carare (ATCC) (2011)
Encuesta nacional Qu piensan los colombianos despus
de siete aos de justicia y paz? (2012)
Nuestra vida ha sido nuestra lucha. Resistencia y memoria
en el cauca indgena (2012)
El Placer. Mujeres, coca y guerra en el Bajo Putumayo
(2012)
Justicia y paz Verdad judicial o verdad histrica? (2012)
Justicia y paz. Los silencios y los olvidos de la verdad
(2012)
Tierras y territorios en las versiones de los paramilitares
(2012)
Una verdad secuestrada. Cuarenta aos de estadsticas de
secuestro 1970 - 2010 (2013)
Basta Ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad
(2013)
Una sociedad secuestrada (2013)
Guerrilla y poblacin civil. Trayectoria de las FARC 1949
2013 (2013)
La poltica de reforma agraria y tierras en Colombia.
Esbozo de una memoria institucional (2013)
Huellas y rostros de la desaparicin forzada (1970
2010) (2013)
Entre la incertidumbre y el dolor: impactos psicosociales de
la desaparicin forzada (2014)
Normas y dimensiones de la desaparicin forzada en
Colombia (2014)
!"#$% '()*'+)*+),-(*-*.
Ha sido efcaz el Estado colombiano para combatir, prevenir y
sancionar a los responsables de un crimen contra la humanidad
como la desaparicin forzada de personas? Luego de leer este
informe del Centro Nacional de Memoria Histrica,
lamentablemente la respuesta es que el Estado colombiano no
ha sido efcaz en cumplir con esas obligaciones.
Lo mismo puede decirse del papel del Estado en materia de
bsqueda de las vctimas directas de la desaparicin forzada.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la desaparicin
forzada es un delito de inmensa gravedad, que no solo afecta a
sus vctimas directas los desaparecidos-, sino tambin a sus
familias, sus comunidades y a la sociedad en general.
Durante muchos aos se crey que la razn de la inefcacia del
Estado radicaba, fundamentalmente, en que la desaparicin
forzada de personas no era un delito en el Cdigo Penal
colombiano. Pero luego de su tipifcacin, en el ao 2000, y
pese a que desde entonces se cuenta con mejores mecanismos
para combatir ese crimen tan atroz, no se puede afrmar que
hayan sido sustanciales los cambios en la accin del Estado
contra la desaparicin forzada ni que los mismos hubieran sido
sufcientemente persuasivos para evitar la repeticin de esas
conductas.
A pesar de existir nuevos instrumentos legales para combatir la
desaparicin forzada y asistir a sus vctimas, este libro concluye
que fueron frecuentes las informaciones sobre la falta de
coordinacin y coherencia interinstitucional al momento de
desarrollar acciones.
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Luz Marina Monzn Cifuentes
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Melissa Vera Murcia
Guillermo Laguado Castro
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<7<C?2@ =2DFH?2:@
Presidente
Gabriel Vallejo Lpez
Director Departamento para la
Prosperidad Social
Mariana Garcs
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Mara Fernanda Campo Saavedra
<'*'#0&$ /" 7/I($(')* ;$('-*$6
Alfonso Gmez Mndez
<'*'#0&- /" EI#0'('$ > /"6 !"&"(J-
Paula Gaviria Betancur
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Felix Toms Bata Jimenez
Blanca Berta Rodriguez Pea
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:7;F?C ;@:2C;@G !7 <7<C?2@
=2DFH?2:@
Gonzalo Snchez Gmez
!'&"(0-& 9"*"&$6
@#"#-&"# /" !'&"((')*
Andrs Fernando Surez, Mara Emma
Wills Obregn, Patricia Linares Prieto,
Paula Andrea Ila, Luz Amanda Grana-
dos Urrea, Doris Yolanda Ramos Vega,
Csar Augusto Rincn Vicentes
!'&"(0-&"# FM(*'(-#
Martha Anglica Barrantes Reyes
Direccin para la Construccin de la
Memoria Histrica
lvaro Villarraga Sarmiento
Direccin de Acuerdos de la Verdad
Ana Margoth Guerrero de Otero
Direccin de Archivos de Derechos
Humanos
Juan Carlos Posada Gonzlez
Direccin de Museo de la Memoria
Sonia Stella Romero Torres
Direccin Administrativa y Financiera
Adriana Correa Mazuera
Coordinacin Equipo de
Comunicaciones
!7G79@:2H; !7 G@ K;2H;
7K?CN7@ 7; :CGC<52@
Mara Wilhelmina Josepha Van Gool
Embajadora Jefe de la Delegacin de la
Unin Europea en Colombia
Asier Santillan Luzuriaga
Agregado Cooperacin, Gobernabili-
dad Local y Derechos Humanos,
Delegacin de la Unin Europea en
Colombia
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295:4 ;<=>;?=>?=@A<>A>B
Primera edicin: marzo de 2014
Nmero de pginas: CCD
Formato: 15 x 23cm
Coordinacin editorial:
Lina Mara Daz y Tatiana Pelez Acevedo,
Direccin para la Construccin de la Memoria Histrica
Correccin de estilo:
Hernando Salazar Palacio
Diseo y diagramacin:
Diego Garca
Fotografas:
Portada: lvaro Andrs Cardona
La fotografa de portada hace parte de la serie Padre, Hijo y Espritu Armado, considerada una forma de
expresin y de reparacin simblica de las vctimas de la desaparicin forzada en el Catatumbo, Norte de
Santander, a travs del arte. Fue realizada en el 2011 y ganadora del Premio Nacional de Fotografa Colombo-
Suizo de la Embajada de Suiza en Colombia y el Ministerio de Cultura.

Todos somos partes, fragmentos disociados de nosotros mismos y del pasado. Somos una unin de genes, pieles,
cabellos, rostros. Estamos unidos por la urgencia de los das, armados con el sello de los aos. Cada uno se cuenta
y nos cuenta algo de s mismo con sus gestos, su mirada, su semblante. Cada rostro es una historia armada. Este
proyecto explora la gentica de los sobrevivientes de tres familias que han vivido el horror de la desaparicin
forzada; los rostros de los desaparecidos se fusionan con los rostros de los vivos abordando los pensamientos
e imgenes mentales de las vctimas a tal magnitud de hacerlos evidentes. Las personas no estn donde est su
cuerpo sino donde se les recuerde. lvaro Andrs Cardona
Internas: EQUITAS, archivo CBPD, Csar Muoz y Centro Nacional de Memoria Histrica

Impresin:
Imprenta Nacional de Colombia
Centro Nacional de Memoria Histrica
Carrera 6 N 35 29
PBX: (571) 796 5060
comunicaciones@centrodememoriahistorica.gov.co
www.centrodememoriahistorica.gov.co
Bogot D.C. Colombia
Impreso en Colombia. Printed in Colombia.
Queda hecho el depsito legal.
Cmo citar:
Centro Nacional de Memoria Histrica. Desaparicin forzada tomo IV: Balance de la accin
del Estado colombiano frente a la desaparicin forzada de personas. Bogot: Imprenta
Nacional, 2014.
Este informe es de carcter pblico. Puede ser reproducido, copiado, distribuido y divulgado, siempre
y cuando no se altere su contenido, se cite la fuente y/o en cualquier caso, se disponga la autorizacin
del Centro Nacional de Memoria Histrica como titular de los derechos morales y patrimoniales de esta
publicacin.
7
!"#$%&'()(&*+,-
El trabajo de la lnea de investigacin sobre desaparicin forzada
en Colombia cont con la valiosa interlocucin de organizaciones
de familiares vctimas de desaparicin forzada y organizaciones de-
fensoras de derechos humanos. Ellos no solo aportaron al equipo de
investigacin informacin y documentacin fundamental, sino que
enriquecieron el proceso con sus experiencias, ideas y sugerencias.
Estas organizaciones son: Asociacin de Familiares de Deteni-
dos - Desaparecidos (ASFADDES); Corporacin para la Defensa
y Promocin de los Derechos Humanos (Reiniciar); Corporacin
Madres de La Candelaria Lnea fundadora; Asociacin Cami-
nos de Esperanza Madres de la Candelaria; Asociacin de Familias
Unidas por un Solo Dolor (AFUSODO); Colectivo Madres de
Soacha; Familiares de Desaparecidos Forzadamente por el Apoyo
Mutuo (Familiares Colombia); Madres por la vida (Buenaventura);
Ruta Pacifca de las Mujeres y el Movimiento Nacional de Vctimas
de Crmenes de Estado (MOVICE) que nos permiti acceder a las
bases de datos construidas en el marco del proyecto Colombia
Nunca Ms; Comisin Colombiana de Juristas; al Centro de Inves-
tigacin y Educacin Popular/ Programa por la Paz (CINEP/PPP);
Escuela Nacional Sindical; Corporacin Regional para la Defensa
de los Derechos Humanos (CREDHOS); Coordinacin Colombia
Europa Estados Unidos (CCEEU); Colectivo de Abogados Luis
Carlos Prez; Corporacin AVRE; Corporacin Jurdica Libertad;
Grupo Interdisciplinario por los Derechos Humanos; Colectivo de
Abogados Jos Alvear Restrepo; Equipo Colombiano Interdisci-
8
!"#$%& ( )*$+,&*",+& )+ -% )+&%.%#*/*0, 1"#2%)% +, 3"-"$4*%
plinario de Trabajo Forense y Asistencia Psicosocial (EQUITAS);
Equipo Colombiano de Investigaciones Antropolgico Forenses
(ECIAF); Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Foren-
ses; Hermanas Lauritas y la Ofcina de la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia.
Quisiramos agradecer a la Unin Europea, por el apoyo tc-
nico y fnanciero que brindaron a la elaboracin del trabajo de la
lnea de investigacin sobre desaparicin forzada.
Sin embargo, es preciso aclarar que el contenido de este infor-
me es responsabilidad del Centro de Memoria Histrica y su equi-
po de investigacin y no refeja la opinin de las organizaciones ni
de la Unin Europea.
11
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89,$&-+ '% '%.+?+*&,&2# >"*@+'+ A'%;%* '% ?*%8%#,&2#B // ==
2.1. El Sistema de Alertas Tempranas de la Defensora del Pueblo
como mecanismo de prevencin para la desaparicin forzada
de personas .................................................................................38
2.2. La poltica pblica para la defensa de la libertad personal
2011-2014 del Ministerio de Defensa como mecanismo
inapropiado para la prevencin de la desaparicin forzada de
personas ......................................................................................43
=/ ;+6+#,% '% 6+ +,,&2# '%6 %.$+'" >*%#$% +6 '%*%,7" + 6+
;C.DE%'+ '% 6". '%.+?+*%,&'". >"*@+'+-%#$% ///////////////////FG
3.1. Inexistencia de un mecanismo efectivo y adecuado para
buscar a los desaparecidos forzadamente (1970 2000) .......49
3.1.1. El habeas corpus ...............................................................52
3.2. Incorporacin de mecanismos jurdicos e institucionales que
contribuyen a la bsqueda de las personas desaparecidas
(2000 2012) .............................................................................59
3.2.1. El Mecanismo de Bsqueda Urgente (MBU) (artculo
13 ley 589 de 2000) ........................................................59
3.2.1.1. Procuradura General de la Nacin .................63
12
!"#$%& ( )*$+,&*",+& )+ -% )+&%.%#*/*0, 1"#2%)% +, 3"-"$4*%
3.2.1.2. Fuerza Pblica ....................................................64
3.2.2. Registro de personas capturadas y detenidas (artculo
12 ley 589 de 2000) ........................................................72
3.2.2.1. Procuradura General de la Nacin ................. 74
3.2.3. Ubicacin e identifcacin de cadveres: Fiscala
General de la Nacin ......................................................75
3.2.3.1. Cuerpo Tcnico de Investigaciones (CTI) ......76
3.2.3.2. Centro nico de Identifcacin Virtual de
Cadveres (CUVI) .............................................76
56 4%-%,/+ )+ -% %//*0, )+- +&7%)" 1#+,7+ %- )+#+/8" % -%
*,9+&7*:%/*0, )+ -% )+&%.%#*/*0, 1"#2%)% 66666666666666666666666666;<
4.1. La investigacin penal entre 1970 y 1991 ................................84
4.2. La investigacin penal a partir de la Constitucin de 1991 ... 86
4.2.1. Fiscala General de la Nacin antes de la Ley 589 de
2000 ..................................................................................87
4.2.1.1. Unidad Nacional de Fiscalas Delegadas contra
el Secuestro y la Extorsin y Fiscalas seccionales
y especializadas ...................................................89
4.2.1.2. Unidad Nacional de Fiscalas de Derecho
Humanos y DIH ................................................91
4.2.2. La Fiscala General de la Nacin a partir de la vigencia
de la ley 589 de 2000 ......................................................93
4.2.2.1. Direccin Nacional de Fiscalas: Grupo
Derechos Humanos ............................................96
4.2.2.2. Unidad Nacional de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario (UNDH Y
DIH) ....................................................................98
4.2.2.3. Unidad de Asuntos Humanitarios .................. 101
4.2.2.4. Unidad de Desaparicin y Desplazamiento
Forzados ............................................................102
4.3 Cifras de las investigaciones segn distintos procedimientos
penales ........................................................................................105
4.3.1 Procesos ley 600 de 2000 activos en la Fiscala General
de la Nacin .................................................................105
4.3.1.1 Resoluciones de acusacin ley 600 de 2000 ...106
4.3.2 Procesos ley 906 de 2004 activos en la Fiscala General
de la Nacin ..................................................................106
13
4.3.2.1 Formulacin de imputacin ley 906 de 2004 ..107
4.3.2.2 Sentencias obtenidas en el sistema penal oral de
la ley 906 ........................................................ 108
4.3.3. Procedimiento penal ley 975 de 2005 bajo los
parmetros de especialidad o excepcionalidad .........109
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&% *)-%8%1+(+,' 0/1:%*%"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" ;;<
5.1 Primeros antecedentes de asistencia y atencin a vctimas en
Colombia ................................................................................... 119
5.2 La ley 986 de 2005: medidas focalizadas de asistencia? .....123
5.3 La asistencia a vctimas de desaparicin forzada en el marco
de la ley 1448 de 2011 .............................................................126
5.4 La ley 1531 de 2012 como mecanismo especfco para
favorecer el acceso a medidas de asistencia a las vctimas de
desaparicin forzada ................................................................129
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34(.+5%- % -)1 1)8%1%*%- +'.)>1%&5)'.) """""""""""""""""""""""""" ;??
6.1 El comienzo de la reparacin por va administrativa .......... 135
6.2 Reparaciones para vctimas de desaparicin forzada en el
marco de la ley 1448 de 2011 ..................................................140
6.3 La ley 1408 de 2010 como mecanismo de reparacin
focalizado para vctimas de desaparicin forzada ................146
<" 1)(/5)'*%(+/')- 8%1% )& 0/1.%&)(+5+)'./ *) &%
81/.)((+,' 6 >%1%'.4% *) &%- 8)1-/'%- % '/ -)1 34(.+5%-
*) *)-%8%1+(+,' 0/1:%*% """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" ;!<
7.1 Recomendaciones en materia de prevencin .........................160
7.2 Recomendaciones en materia de bsqueda ...........................167
7.3 Recomendaciones en materia de investigacin ...................... 174
7.4 Recomendaciones en materia de asistencia ............................180
7.5 Recomendaciones en materia de reparacin ........................ 183
$+$&+/>1%04% """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" ;@;
%')A/- """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" B;;
15
!"#$#%&'()*%
Sobre la existencia o prctica de desapariciones forzadas en Co-
lombia se han pronunciado instancias ofciales, internacionales,
las propias vctimas y las organizaciones a travs de las cuales han
reclamado la proteccin de sus derechos. Adicional a lo referido
en el componente sobre normatividad de esta investigacin, es im-
portante mencionar algunas:
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha
conocido y decidido casos relacionados con la desapari-
cin forzada de personas en Colombia que sucedieron
desde 1982
1
.
El Comit de Derechos Humanos del Pacto Internacio-
nales de Derechos Civiles y Polticos, por su parte, ha
decidido, en el marco de su competencia, casos sobre des-
apariciones forzadas ocurridas en Colombia desde 1987
2.
El Grupo de Trabajo de Desapariciones Forzadas ha visitado
el pas y ha producido unas recomendaciones para hacerle
1 Informe No. 1 del 6 de febrero de 1992, Orlando Garca Villamizar, Pedro Pablo
Silva Bejarano, Alfredo Rafael San Juan A., Samuel Humberto San Juan A., Rodol-
fo Espitia Rodrguez, Edgar Helmut Garca Villamizar, Gustavo Campos Gueva-
ra, Hernando Ospina Rincn, Rafael Guillermo Prado J., Edilbrando Joya Gmez,
Francisco Antonio Medina, Bernardo Hel Acosta Rojas, Manuel Daro Acosta Rojas.
Informe No. 22 del 12 de octubre de 1993, Patricia Rivera y sus menores hijas Elia-
na Bernal Rivera de 9 aos y Katherine Bernal Rivera de cuatro aos y el seor
Marco Antonio Crespo.
2 CCPR/C/55/D/563/1993, 13 de noviembre de 1995, caso Nidya Erika Bautista.
16
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
frente a la desaparicin forzada cuya ocurrencia ha constata-
do. En sentido, tambin, la Comisin Interamericana no solo
incluy en sus Informes Anuales esta situacin, sino tambin
en los informes de las visitas de verifcacin realizadas al pas
3
.
A partir de 2000 el Estado colombiano incorpor al ordena-
miento jurdico penal el delito de desaparicin forzada de manera
independiente del secuestro. Al mismo tiempo, respondi norma-
tivamente a varios mecanismos especfcos para hacerle frente al
delito de desaparicin forzada, como el Mecanismo de Bsque-
da Urgente, el Registro Nacional de Desaparecidos, el Registro
de Detenidos y la Administracin de Bienes. Adems, constituy
una instancia interinstitucional, con la participacin de una repre-
sentacin de organizaciones de vctimas de desaparicin forzada
y una de derechos humanos. Posteriormente se han incorporado
otros mecanismos, tales como el Plan Nacional de Bsqueda de
Personas Desaparecidas, y se han tomado acciones administrativas
que conllevaron la creacin de una unidad investigativa encarga-
da del delito de desaparicin forzada y desplazamiento forzado.
Sobre estas, y otras acciones, nos ocuparemos ms adelante, en la
perspectiva de anlisis antes descrito.
Sin embargo, es importante tener algunos elementos sobre el
enfoque desde el cual abordaremos el anlisis de la accin del Es-
tado para hacer frente a la desaparicin forzada. La pregunta que
se buscar responder es si las acciones realizadas por el Estado
responden a lo que se denomina poltica pblica o si son algunas
acciones que no abordan de manera conjunta e integral la pro-
blemtica de la desaparicin forzada como una grave violacin de
derechos humanos en Colombia.
5" 1.2/6#"%)*$ (& 3.#7-)%", 380#)%",
El principio del cual se parte en este punto es que una verda-
dera poltica pblica es un todo articulado y coherente de nor-
3 Ver, entre otros, OEA/Ser.L/V/II.84. Doc. 39 rev., 14 octubre 1993, Segundo Infor-
me sobre la Situacin de los derechos humanos en Colombia.
17
!"#$#%&'()*%
mas, prcticas, procedimientos y resultados conectados entre
s y con las dems polticas pblicas del Estado
4
. Tomando en
cuenta la manera en que ha tenido lugar la aprobacin de los di-
versos mecanismos para hacer frente a la desaparicin forzada,
as como el diverso grado de impacto que han tenido para en-
frentar efcazmente esta grave violacin a los derechos humanos,
se considera pertinente hacer la siguiente exposicin.
Se estima necesario recurrir a la anteposicin de los modelos
Top-down, propuesto por Sabatier y Mazmanian en 1978, y Bottom-
up, que fue la respuesta crtica desarrollada por Elmore en 1979
5
.
Segn el modelo Top down, ajustado a un modelo de racio-
nalidad absoluta, las polticas pblicas deben ser formuladas por
actores, tanto polticos como tcnicos, que se encuentran en el
nivel ms elevado de la estructura estatal, hacindose innecesa-
ria, adems de poco deseable, la participacin de otros sectores
sociales, especialmente de los sectores populares.
Segn el modelo de racionalidad, la supuesta existencia de infor-
macin completa sobre las opciones disponibles y sus posibles conse-
cuencias, as como de criterios totalmente objetivos y valores claros
para que, en una secuencia lineal de 5 etapas, los decisores puedan
llegar a una respuesta determinada, lo ms acorde posible a sus objeti-
vos y valores, que por ende ser siempre la mejor: (i). Decisor frente a
un problema; (ii). Identifcacin de valores y objetivos claros; (iii) Bs-
queda y anlisis del conjunto de las alternativas de solucin posibles;
(iv) Aplicacin de criterios objetivos; (v) Eleccin de la mejor solucin.
Este modelo conduce a una visin de las polticas pblicas don-
de las mismas confguran un orden jerrquico y estricto, donde
se imponen las disposiciones normativas y sus prcticas defnidas
y asentadas sobre las iniciativas y prcticas de la poblacin
6
.
Las crticas inmediatas a este modelo partieron de los enfoques
participativos en polticas pblicas, que planteaban el carcter in-
dispensable del debate en el marco de la escena pblica de todas
4 Documento metodolgico de la investigacin.
5 Roth Deubel, Andr Nol (junio-diciembre 2008). Perspectivas tericas para el
anlisis de las polticas pblicas: de la razn cientfica al arte retrico? Revista Estu-
dios Polticos Nmero 63, p. 67-91.
6 Campo Senz, Rodolfo. Captulo de Las Polticas Pblicas, p. 33. Recuperado de
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1732/5.pdf
18
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
las polticas de ese carcer, donde el rol activo de la poblacin que
directamente se viera afectada por las problemticas constitua
una base indispensable a la hora de formular las soluciones.
Sin embargo, desde una perspectiva ms incremental de la partici-
pacin se consider que haba cierto tipo de polticas pblicas frente
a las cuales no era apropiado implementar mecanismos de participa-
cin, concretamente aquellas que tuviesen fnes redistributivos.
Por su parte, el modelo Bottom- up, recogiendo las crticas desde
los enfoques participativos, seal que los diseos de las polticas
pblicas contaban con mayor legitimidad y por ende incremen-
taban su posibilidad de ser implementados, minimizndose la
oposicin social, cuando cuentan con la participacin amplia de
fuerzas sociales, producto de la concertacin con las autoridades
gubernamentales, o cuando las formulaciones obedecen del todo
a las iniciativas de la ciudadana.
Si bien se ha sealado que las posibilidades ms claras de xito
para este modelo de formulacin se dan en contextos locales, donde
es posible el ejercicio de la participacin directa y los efectos de las
opiniones y propuestas se maximizan, la posibilidad de la participa-
cin colegiada u organizada, o a travs de mecanismos consultivos a
niveles ms grandes, y el auge de mecanismos de participacin que
permiten a los ciudadanos formular propuestas de poltica pblica
para los problemas que los aquejan, parece refrendar su utilidad
para la planeacin y toma de decisiones de poltica en otras escalas.
5" &6"#7"%)*$ (& #", 3.#8-)%", 390#)%",
La evaluacin de polticas pblicas puede llevarse a cabo si-
guiendo tres metodologas diferentes: la evaluacin interna; la
evaluacin externa; y la evaluacin participativa.
La evaluacin interna o autoevaluacin supone que los organis-
mos del Estado que han participado de la implementacin de la po-
ltica hagan un balance de la misma. La construccin de los criterios
tcnicos validables para estos procedimientos suele ser el aspecto
ms cuestionado de este tipo de evaluacin, por cuanto se sospecha
siempre que la misma genere una lectura parcializada sobre la polti-
ca segn intereses polticos o conveniencias burocrticas.
19
!"#$#%&'()*%
Por su parte, la evaluacin externa supone la contratacin de
evaluadores fuera del Estado que construyan criterios tcnicos
slidos para hacer una evaluacin lo ms objetiva posible sobre
la poltica. Sin embargo, por cuanto la evaluacin no necesaria-
mente ser reconocida como legtima por parte de los implemen-
tadores, justamente por su carcter externo y la exclusin de su
participacin directa, no son tan altas las posibilidades de inci-
dencia de las recomendaciones o diagnsticos sobre el proceso de
implementacin, y por ende, de mejora.
Mientras tanto, la evaluacin participativa supone una com-
posicin en la cual los evaluadores pueden ser externos, pero a
la hora de formular el diagnstico y las recomendaciones deben
tener en consideracin a los actores involucrados en la implemen-
tacin, pero tambin a la poblacin objeto de la poltica. Esto se
hace usualmente a travs de grupos focales en los que se indaga a
ambas partes sobre diversas percepciones con relacin al desarro-
llo de la poltica. Y posteriormente se socializa el balance general
elaborado con base en esos insumos.
Por la connotacin participativa e incluyente de las organiza-
ciones de vctimas y familiares de los desaparecidos, as como de
los actores estatales involucrados en la implementacin, la evalua-
cin participativa fue la metodologa empleada en el marco del
presente proyecto.
En cuanto al tipo de evaluacin que se efectu en el marco
y con los alcances de este proyecto, sta combin la evaluacin
de resultados frente a objetivos concretos y estipulados normati-
vamente, con una aproximacin a una evaluacin de impacto en
trminos de cifras de cobertura y efectividad de las polticas. Pero
se concentr en una evaluacin cualitativa acorde al enfoque par-
ticipativo, sobre las percepciones de satisfaccin y sugerencias de
las vctimas y de los propios funcionarios estatales. En lo que se
refere al momento en que se realiz, se entiende que esta fue
una evaluacin concomitante, por cuanto la desaparicin forza-
da como problemtica sigue existiendo y las polticas y/o acciones
para hacerle frente siguen en proceso constante de ajuste e imple-
mentacin. Por lo tanto, las conclusiones y recomendaciones de
este trabajo buscarn ser mecanismos para propiciar el reajuste o
reformulacin de las medidas o respuestas con miras a lograr un
20
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1.24"(" (& 3&2,.$",
mayor nivel de satisfaccin de los derechos entre las vctimas de
desaparicin forzada y sus familiares, y un mayor nivel de ajuste
entre implementacin y objetivos
7
.
Con relacin a las recomendaciones, tambin incorporaremos
la refexin Top-down y Bottom up en cuanto a implementacin, es
decir, procuraremos que las mismas generen impactos sobre los
decisores, en cuanto a los lineamientos ms gruesos y generales
de la respuesta estatal. Se entiende que los cambios hechos desde
arriba suelen tener un impacto mayor, a manera de orden, al des-
cender de manera organizada a los distintos niveles institucionales
y llegar a los ms bajos.
Pero tambin haremos una lectura que permita formular pro-
puestas con miras a mejorar los mecanismos prcticos de la res-
puesta del Estado, desde sus niveles ms bajos, y que sean tiles
a los funcionarios que se encuentran en contacto directo con las
vctimas y sus familiares. Esto, con el fn de observar la capacidad
de ajuste institucional de abajo hacia arriba con que cuenta el Es-
tado, cmo corrige o no el funcionamiento de los mecanismos, y
si esta correccin genera efectos sobre las rdenes de los niveles
intermedios y superiores, hasta llegar a los marcos normativos en
materia de prevencin, bsqueda, asistencia y reparacin integral
de vctimas de desaparicin forzada.
Para este anlisis resultan imprescindibles las experiencias de
las vctimas al acercarse o acceder a los mecanismos desde las ins-
tancias ms bsicas y de los funcionarios que hacen parte de estas
escalas.
El anlisis de las acciones del Estado colombiano para enfren-
tar la desaparicin forzada de personas fue ofrecido, por parte de
quien present la propuesta tcnica de este componente
8
, a partir
de las obligaciones que le corresponden frente a las vctimas, a la
luz del ordenamiento jurdico internacional. Esas obligaciones son
la bsqueda de las personas desaparecidas forzadamente, la inves-
tigacin para el esclarecimiento de los hechos, la identifcacin,
7 Baltazar Esteban, Nina. (julio-diciembre 2008). Modelos de evaluacin de polti-
cas y programas sociales en Colombia. Papel Poltico, volumen 13, nmero 2, p. 453.
8 La doctora Catalina Daz, quien hizo parte del Grupo de Investigacin, y fue
coordinadora de este componente hasta noviembre de 2012.
21
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juzgamiento y sancin de todos los partcipes, y la reparacin inte-
gral de las vctimas y sus familias.
El cumplimiento de esos mandatos est enmarcado en una obli-
gacin principal, cuyo acatamiento no dara lugar a la exigibilidad
de las dems: la prevencin de las desapariciones forzadas en Colom-
bia. Sobre este aspecto tambin se indag con las autoridades para
determinar qu tipo de acciones y cul podra ser el impacto de las
mismas en el objetivo preventivo de la mltiple violacin de derechos
humanos que acarrea la desaparicin forzada de personas.
Este informe se concentrar principalmente en el anlisis de
la naturaleza de las acciones y la incidencia que han tenido, o no,
para enfrentar efcazmente la desaparicin forzada en Colombia.
El propsito de este anlisis es contribuir a identifcar, desde una
perspectiva panormica (1970 2012), cules han sido las circuns-
tancias dentro de las cuales se han puesto en marcha las acciones
en cada uno de los mbitos de obligaciones antes descritos. En
todo caso, debemos advertir que, dadas las condiciones de tiempo
en que se realiz la investigacin, aunque el esfuerzo estuvo enca-
minado a tomar en cuenta la mayor cantidad de informacin que
representara el conjunto de acciones desarrolladas, la verdad es
que este anlisis no puede ser asumido como exhaustivo.
Finalmente, podremos ofrecer algunas recomendaciones al Esta-
do en su conjunto, pero de manera diferenciada por competencias,
que contribuyan al respeto, garanta y efectividad de los derechos
de las vctimas y sus familiares, as como al fortalecimiento y efca-
cia de la respuesta estatal frente a un crimen respecto al cual se ha
reconocido internacionalmente que constituye una afrenta para la
conciencia de la humanidad.
22
Da internacional de las vctimas de desaparicin forzada, Plaza de Bolvar
Bogot. Centro Nacional de Memoria Histrica, 2013.
23
!
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$3+04,)0$5'% &'+ 6%/,&$
La pregunta que impulsa y orienta el componente de anlisis
es: Respecto a qu se hace el balance de la accin del Estado? La
respuesta al interrogante y a la vez la ruta de la investigacin reali-
zada est expresada en el punto de partida asumido en la indaga-
cin y en el documento que se entrega a consideracin de quienes
seran actores y destinatarios de las acciones para hacerle frente a
las desapariciones forzadas en Colombia.
El punto de partida nos aboca a clarifcar cules son las vctimas
de la desaparicin forzada en relacin con las cuales los Estados
deben cumplir diversas obligaciones?. A este respecto, es importan-
te recordar que la Declaracin sobre la proteccin de las personas
contra la desaparicin forzada, determin que las desapariciones
forzadas afectan los valores ms profundos de toda sociedad respe-
tuosa de la primaca del derecho, de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales, y que su prctica sistemtica representa
un crimen de lesa humanidad. Esta consideracin fue recogida de
manera similar por la Convencin Interamericana sobre Desapa-
ricin Forzada de Personas: la desaparicin forzada de personas
constituye una afrenta a la conciencia del Hemisferio y una grave
ofensa de naturaleza odiosa a la dignidad intrnseca de la persona
humana, en contradiccin con los principios y propsitos consa-
grados en la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos.
Las vctimas de la desaparicin forzada son, en primer lugar,
las personas a quienes se les violan mltiples derechos humanos
24
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1.24"(" (& 3&2,.$",
a ellas reconocidos, en segundo lugar, sus familiares y en tercer
lugar, toda la sociedad (la humanidad).
La multiplicidad de derechos y libertades que se violan con la
desaparicin forzada est referida, entre otros, a la: dignidad, li-
bertad, integridad personal, seguridad, vida, personalidad jurdi-
ca
9
y a las garantas y proteccin judicial. Debe agregarse que ello
tiene lugar en condiciones de indefensin para la vctima y sus
seres queridos. La privacin de la libertad seguida del ocultamien-
to excluye a la vctima del mbito jurdico de proteccin, en tanto
est impedida de acudir ante las autoridades para ejercer acciones
de proteccin y garanta de sus derechos. En este sentido, las nor-
mas internacionales son consistentes en sealar que uno de los
elementos que confguran la desaparicin forzada es la fnalidad
de excluir o sacar a la vctima del mbito de proteccin jurdica.
En cuanto a los familiares, el ocultamiento o negativa a dar infor-
macin sobre el paradero impide a sus parientes tener claridad
sobre lo ocurrido y sobre la situacin en que se encuentra su ser
querido. Por ende, genera incertidumbre frente a los caminos o
rutas a tomar para procurar la proteccin. Esta situacin de los
familiares se prolonga y se profundiza mientras se desconozca la
suerte de la persona desaparecida
10
.
En la perspectiva de la doble dimensin de derechos de las vcti-
mas y obligaciones del Estado frente a la desaparicin forzada de per-
sonas, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha entendido
que dado que uno de los objetivos de este tipo de violacin de dere-
chos humanos consiste en impedir el ejercicio de los recursos legales y de
las garantas procesales pertinentes, si la vctima misma no puede acceder
9 Resolucin 47/133 del 18 de diciembre de 1992, Declaracin de Naciones Unidas
sobre la proteccin de todas las personas contra las desapariciones forzadas, artculo 1.2.
10 Corte IDH, Caso Caso Gelman v. Uruguay, sentencia de fondo y reparaciones,
24 de febrero de 2011, prr. 173: En particular, en casos que involucran la desa-
paricin forzada de personas, es posible entender que la violacin del derecho a
la integridad psquica y moral de los familiares de la vctima es una consecuencia
directa de ese fenmeno, que les causa un severo sufrimiento por el hecho mismo,
que se acrecienta, entre otros factores, por la constante negativa de las autoridades
estatales de proporcionar informacin acerca del paradero de la vctima o de reali-
zar una investigacin efcaz para lograr el esclarecimiento de lo sucedido. Por otra
parte, esta Corte ha establecido que la privacin de la verdad acerca del paradero
de una vctima de desaparicin forzada acarrea una forma de trato cruel e inhuma-
no para los familiares cercanos ().
25
!"# %&'&()"# %& *+# ,-(./0+# 1 *+# "2*/3+(/"4&# %&* 5#.+%"
a los recursos disponibles, resulta fundamental que los familiares u otras
personas allegadas puedan acceder a procedimientos o recursos judiciales
rpidos y efcaces como medio para determinar su paradero o su estado
de salud o para individualizar a la autoridad que orden la privacin de la
libertad o la hizo efectiva
11
. (Destacado fuera del texto).
Por otra parte, el Conjunto de principios actualizado para la pro-
teccin y la promocin de los derechos humanos mediante la lucha contra
la impunidad
12
seala, entre varios derechos, el derecho a saber y
dentro de l el derecho inalienable a la verdad, segn el cual:
Cada pueblo tiene el derecho inalienable a conocer la verdad
acerca de los acontecimientos sucedidos en el pasado en relacin
con la perpetracin de crmenes aberrantes y de las circunstan-
cias y los motivos que llevaron, mediante violaciones masivas o
sistemticas, a la perpetracin de esos crmenes. El ejercicio pleno
y efectivo del derecho a la verdad proporciona una salvaguardia
fundamental contra la repeticin de tales violaciones.
Dentro de ese conjunto de principios tambin se incluye el de-
recho de las vctimas a saber, segn el cual
13
:
Independientemente de las acciones que puedan entablar ante
la justicia, las vctimas y sus familias tienen el derecho imprescrip-
tible a conocer la verdad acerca de las circunstancias en que se
cometieron las violaciones y, en caso de fallecimiento o desapari-
cin, acerca de la suerte que corri la vctima.
Abordar el anlisis de la accin del Estado, vale decir, el cumpli-
miento de sus obligaciones para enfrentar las desapariciones for-
zadas, conllev, en no pocas ocasiones, la explicacin de varias de
las autoridades entrevistadas segn la cual al tratarse de un delito
recientemente incorporado al ordenamiento jurdico penal los
mecanismos de proteccin y garanta no han logrado sufciente
desarrollo. Esta percepcin lleva a una pregunta: desde cundo
11 Ibd., prr. 185.
12 E/CN.4/2005/102/Add. 1, 8 de febrero de 2005, principio 2.
13 Ibd., principio 4.
26
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1.24"(" (& 3&2,.$",
y de qu manera el Estado ha asumido la obligacin de respetar
y garantizar los derechos humanos que se violan con las desapari-
ciones forzadas?
El deber de respeto y garanta que corresponde al Estado en re-
lacin con los derechos y libertades de todas las personas bajo su
jurisdiccin ha sido exigible en Colombia durante todo el periodo
analizado, esto es 1970 a 2012. En vigencia de la Constitucin de
1886, se prevea que las autoridades estaban estatuidas para prote-
ger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra
y bienes y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares
14
. La Carta Poltica de 1991, de manera
mucho ms amplia, declar que el Estado social de derecho est fun-
dado en el respeto de la dignidad humana, que los fnes esenciales
del Estado son, entre otros, garantizar la efectividad de los derechos
reconocidos en la Constitucin
15
y que las autoridades estn estatui-
das para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades
16
.
Esa breve referencia permite concluir que desde 1970, ao de
inicio de este anlisis, las autoridades colombianas han estado
obligadas a respetar y garantizar los derechos a la vida, integridad
personal, dignidad, libertad, seguridad, personalidad jurdica y el
acceso a un debido proceso de todas las personas residentes en el
pas. Lo anterior equivale a decir que han estado prohibidas las
violaciones a los derechos de las personas, entre ellas las que se
consuman con las desapariciones forzadas. A partir de 1991, ao
en que se promulg la actual Constitucin, se incluye, como un
derecho fundamental de las personas, la prohibicin de la desapa-
ricin forzada de personas (artculo 12).
Es sufciente el reconocimiento jurdico o normativo de los de-
rechos de las personas para concluir que existe respeto y garanta
de los mismos? El reconocimiento de derechos y el establecimien-
to de obligaciones de las autoridades en relacin con el respeto y
garanta de esos derechos exigen el desarrollo de acciones, planes,
programas, mecanismos e instancias que hagan efectiva dicha
14 Artculo 16, Constitucin Poltica de Colombia de 1886.
15 Artculo 1, Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
16 Artculo 2, Contitucin Poltica de Colombia de 1991.
27
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obligacin y prevengan las violaciones de los derechos reconoci-
dos
17
. Desde cuando produjo su primera sentencia sobre un caso
de desaparicin forzada, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos precis el sentido y alcance de la obligacin de garanta
de los Estados
18
:
(). Esta obligacin implica el deber de los Estados Partes de
organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las
estructuras a travs de las cuales se manifesta el ejercicio del po-
der pblico, de manera tal que sean capaces de asegurar jurdica-
mente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como
consecuencia de esta obligacin los Estados deben prevenir, in-
vestigar y sancionar toda violacin de los derechos reconocidos
por la Convencin y procurar, adems, el restablecimiento, si es
posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparacin de los
daos producidos por la violacin de los derechos humanos.
La obligacin de garantizar el libre y pleno ejercicio de los de-
rechos humanos no se agota con la existencia de un orden norma-
tivo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligacin,
sino que comparta la necesidad de una conducta gubernamental
que asegure la existencia, en la realidad, de una efcaz garanta
del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.
()El deber de prevencin abarca todas aquellas medidas
de carcter jurdico, poltico, administrativo y cultural que pro-
muevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren
que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente
consideradas y tratadas como un hecho ilcito que, como tal, es
susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, as como
la obligacin de indemnizar a las vctimas por sus consecuencias
perjudiciales. (Destacado fuera del texto)
17 Ver el artculo 2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
18 Corte IDH, Caso Velsquez Rodrguez v. Honduras, sentencia de fondo, 29 de
julio de 1988, prrs. 166 y 167 y 175.
28
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Aunque se han introducido dentro del ordenamiento jurdico
interno varias normas que reconocen los derechos de las perso-
nas, entre ellos los que se violan cuando se comete una desapari-
cin forzada, esas disposiciones no han estado acompaadas del
reconocimiento, en la prctica, de la existencia de desaparicin
forzada en Colombia
19
. Por consiguiente, las normas no han alcan-
zado la efcacia que demanda el cumplimiento de las obligaciones
de respeto y garanta de las personas contra las desapariciones
forzadas. Las normas y los mecanismos, como se describe en el
documento del componente normativo, han estado dirigidos a
enfrentar el secuestro, delito cuya gravedad e impacto en la vida
de las personas nadie duda en reconocer. Este reconocimiento ha
estado acompaado de normas y mecanismos establecidos para
enfrentarlo y para apoyar a los familiares de las vctimas. La ef-
cacia que pueda predicarse del conjunto de acciones ha estado
potenciada por la conducta gubernamental que no pone en duda
que en Colombia se cometen secuestros.
Durante treinta aos (1970 y 2000), la desaparicin forzada en
Colombia fue asumida por las autoridades como secuestro. As
fueron califcadas las investigaciones emprendidas con base en las
denuncias formuladas por los familiares de las vctimas, as fgu-
ran en los registros judiciales, disciplinarios y en las estadsticas
gubernamentales, como se puede evidenciar, entre otros, en los
casos decididos por los organismos internacionales
20
. En algunos
casos, los funcionarios judiciales decidieron califcar los hechos
como homicidio, aunque no se hubiera emprendido una bsque-
da de las personas desaparecidas
21
. Cabra hacerse una pregunta
en este punto: si la desaparicin forzada ha sido tratada jurdica,
judicial, gubernamental y socialmente como secuestro, por qu las
acciones del Estado no satisfacen el cumplimiento de las obligacio-
nes de respeto y garanta de las personas contra la desaparicin
forzada?
19 Ver, entre otras fuentes, Consideraciones de la Fiscala General de la Nacin en torno
al trabajo realizado por la Mesa Interinstitucional de Apoyo de las Vctimas de Desaparicin
Forzada, p. 61.
20 Ver, por ejemplo, Corte IDH, Caso Pueblo Bello, sentencia 31 de enero de 2006.
21 Ver, por ejemplo, Corte IDH, Caso 19 Comerciantes, 5 de julio de 2004.
29
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La Corte Interamericana de Derechos Humanos, al evaluar la
respuesta judicial del Estado en un caso de desaparicin forzada
en Repblica Dominicana, estableci
22
:
() que las investigaciones realizadas y en trmite no han
constituido recursos efectivos para determinar el paradero de la
vctima, esclarecer los hechos, ni para garantizar los derechos de
acceso a la justicia y de proteccin judicial, mediante la investiga-
cin y eventual sancin de los responsables y la reparacin inte-
gral de las consecuencias de las violaciones. Asimismo, la Corte
recuerda que uno de los factores fundamentales que incidi en la
falta de diligencia en el presente caso, fue la falta de una adecua-
da utilizacin de normas o prcticas que garantizaran una inves-
tigacin efectiva de la desaparicin forzada, teniendo en cuenta
todos sus elementos de forma tal que no se produjera un anlisis
fragmentado de la misma.
La especifcidad o naturaleza de la violacin o violaciones de
derechos humanos demanda una respuesta especfca que tome
los hechos en su verdadera dimensin y ponga en funcionamiento
los mecanismos de manera que tengan la capacidad de dar una
respuesta coherente con la gravedad y particularidad de la viola-
cin de derechos humanos.
Una vez las desapariciones forzadas han tenido lugar, es decir,
cuando se ha violado el derecho a no ser vctima de desaparicin
forzada, surgen para las vctimas y sus familiares unos derechos
y para el Estado unas obligaciones adicionales. Las vctimas y sus
familiares tienen derecho a que las autoridades, en el marco de
su mandato constitucional y de los fnes del Estado, emprendan
de manera inmediata la bsqueda de su ser querido, de mane-
ra que se impida la consumacin del objetivo de esta violacin.
Asimismo, surge el derecho a que esas autoridades realicen una
investigacin oportuna, efectiva, exhaustiva y diligente que les per-
mita saber o conocer: quines son los partcipes, sus colaboradores,
22 Corte IDH, Caso Gonzlez Medina y familiares v. Repblica Dominicana, sen-
tencia excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, 27 de febrero de
2012, prr. 284.
30
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1.24"(" (& 3&2,.$",
sus promotores, que se realice un juicio que haga comparecer a las
personas comprometidas en los hechos y que determine sus respon-
sabilidades con las correspondientes consecuencias jurdicas (san-
cin). Y, tendrn derecho a que se les repare integralmente por el
dao (comprendido en todas sus dimensiones: personal, familiar,
social, comunitario, laboral, psicolgico, econmico, entre otros).
El Estado tiene la obligacin de disponer y garantizar el acce-
so efectivo, oportuno y adecuado de las vctimas y sus familiares
a instancias, autoridades, mecanismos de proteccin, acompaa-
miento, asesoramiento, garantas de seguridad, trato digno y que
respetuosamente se les ofrezcan respuestas a travs de las cuales
hagan efectivos sus derechos en la dimensin antes descrita.
Esta perspectiva indica que la respuesta del Estado ha de estar
compuesta por un conjunto de acciones, programas y mecanismos
que aborden de manera integral la problemtica de derechos hu-
manos que representa la desaparicin forzada para las vctimas y
sus familiares, pero tambin para la sociedad donde tienen lugar
este tipo de prcticas. Este abordaje contribuye a enfrentar seria-
mente el problema y a garantizar su no repeticin.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en desarrollo
de la competencia otorgada y reconocida por los Estados, entre
ellos Colombia, ha indicado que
23
:
() el derecho a la vida juega un papel fundamental en la
Convencin Americana por ser el corolario esencial para la rea-
lizacin de los dems derechos. Al no ser respetado el derecho a
la vida, todos los derechos carecen de sentido. Los Estados tienen
la obligacin de garantizar la creacin de las condiciones que se
requieran para que no se produzcan violaciones de ese derecho
inalienable y, en particular, el deber de impedir que sus agentes
atenten contra l. El cumplimiento del artculo 4, relacionado con
el artculo 1.1 de la Convencin Americana, no slo presupone
que ninguna persona sea privada de su vida arbitrariamente (obli-
gacin negativa), sino que adems requiere que los Estados tomen
todas las medidas apropiadas para proteger y preservar el derecho
23 Corte IDH, Caso 19 Comerciantes v. Colombia, sentencia de fondo, reparaciones
y costas, 5 de julio de 2004, prr. 153 y 154.
31
!"# %&'&()"# %& *+# ,-(./0+# 1 *+# "2*/3+(/"4&# %&* 5#.+%"
a la vida (obligacin positiva), bajo su deber de garantizar el pleno
y libre ejercicio de los derechos de todas las personas bajo su juris-
diccin. Esta proteccin activa del derecho a la vida por parte del
Estado no slo involucra a sus legisladores, sino a toda institucin
estatal y a quienes deben resguardar la seguridad, sean stas sus
fuerzas de polica o sus fuerzas armadas. En razn de lo anterior,
los Estados deben tomar las medidas necesarias, no slo para pre-
venir y castigar la privacin de la vida como consecuencia de actos
criminales, sino tambin prevenir las ejecuciones arbitrarias por
parte de sus propias fuerzas de seguridad.
La prctica de desapariciones ha implicado con frecuencia la
ejecucin de los detenidos, en secreto y sin frmula de juicio, se-
guida del ocultamiento del cadver con el objeto de borrar toda
huella material del crimen y de procurar la impunidad absoluta,
lo que signifca una brutal violacin del derecho a la vida, reco-
nocido en el artculo 4 de la Convencin. (Destacado fuera del
texto)
La exigencia al conjunto del Estado para cumplir los deberes de
respeto, proteccin y garanta tiene explicacin en la necesidad de
generar las condiciones o escenario propicio que asegure jurdica-
mente la efectividad de los derechos y libertades reconocidos. El
escenario o condiciones propicios solamente tienen lugar cuando
existe una articulacin, coherencia y armona en el funcionamien-
to de los rganos a travs de los cuales se manifesta el poder del
Estado. De hecho, la propia Constitucin de Colombia establece
como uno de los principios del funcionamiento de los poderes del
Estado que: los diferentes rganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armnicamente para la realizacin de
sus fnes
24
. Este principio debe interpretarse en concordancia con
lo dispuesto en el artculo 2 de la Carta Poltica.
24 Artculo 113, Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
32
Diligencias varias en Pueblo Bello, corregimiento de Turbo, Antioquia.
EQUITAS, 2012.
33
!
#$%$&'( )( %$ $''*+& )(% ,-.$)/
01(&.( $% )(1('2/ $ &/ -(1 34'.*5$ )(
)(-$6$1*'*+& 0/17$)$
89(:(1 )( 61(3(&'*+&;
Antes de ahondar en los dispositivos legales y mecanismos de
accin puestos en funcionamiento por el Estado para prevenir la
desaparicin forzada de personas, y establecer sus fortalezas y de-
bilidades, es preciso acotar el concepto de prevencin de la desa-
paricin forzada que se toma en esta investigacin.
En primer trmino es necesario aclarar que la prevencin de
graves violaciones a los derechos humanos es un deber de los Esta-
dos, incluido bsicamente en todos los documentos e instrumen-
tos de derechos humanos y hace parte del test de valoracin de la
responsabilidad de los Estados por parte de la jurisdiccin inter-
nacional de proteccin.
En el Sistema Universal de Proteccin se formularon los Prin-
cipios y directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas de violaciones
manifestas de las normas internacionales de derechos humanos y de viola-
ciones gravesdel derecho internacional humanitario a interponer recursos
y obtener reparaciones. En su ttulo I se establece que corresponde
a los Estados la obligacin de respetar, asegurar que se respe-
ten y aplicar las normas internacionales de derechos humanos y
el derecho internacional humanitario
25
. En el ttulo siguiente, se
25 Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas. Resolucin Apro-
34
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
indica que, en desarrollo de estas obligaciones, el Estado debe,
entre otras acciones, adoptar disposiciones legislativas y adminis-
trativas y otras medidas apropiadas para impedir las violaciones.
Es decir, la prevencin tiene que ver con la responsabilidad que
tiene el Estado de garantizar los derechos de las personas en un
sentido positivo, respetndolos y promovindolos, pero tambin
en un sentido negativo, previendo los riesgos y situaciones de vul-
nerabilidad que podran impedir el ejercicio pleno de los dere-
chos, para lo cual debe actuar oportunamente.
De hecho, el ttulo IX del documento comentado da mayores
luces sobre el tipo de medidas que permitiran a los Estados cum-
plir con este deber:
Lasgarantas de no repeticinhan de incluir, segn proceda, la
totalidad o parte de las medidas siguientes, que tambin contri-
buirn a la prevencin: a) El ejercicio de un control efectivo por
las autoridades civiles sobre las fuerzas armadas y de seguridad;
b) La garanta de que todos los procedimientos civiles y militares
se ajustan a las normas internacionales relativas a las garantas
procesales, la equidad y la imparcialidad; c) El fortalecimiento
de la independencia del poder judicial; d) La proteccin de los
profesionales del derecho, la salud y la asistencia sanitaria, la in-
formacin y otros sectores conexos, as como de los defensores
de los derechos humanos; e) La educacin, de modo prioritario y
permanente, de todos los sectores de la sociedad respecto de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario y la
capacitacin en esta materia de los funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley, as como de las fuerzas armadas y de seguri-
dad; f) La promocin de la observancia de los cdigosde conduc-
ta y de las normas ticas, en particular las normas internacionales,
por los funcionarios pblicos, inclusive el personal de las fuerzas
de seguridad, los establecimientos penitenciarios, los medios de
informacin, el personal de servicios mdicos, psicolgicos, socia-
les y de las fuerzas armadas, adems del personal de empresas co-
merciales; g) La promocin de mecanismos destinados a prevenir,
bada el 16 de diciembre de 2005. Recuperado de http://www2.ohchr.org/spanish/
law/reparaciones.htm
35
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/.06"(" 78&9&0 (& 50&2&$%)*$:
vigilar y resolver los confictos sociales; h) La revisin y reforma
de las leyes que contribuyan a las violaciones manifestas de las
normas internacionales de derechos humanos y a las violaciones
graves del derecho humanitario o las permitan.
Esta estrecha relacin entre garantas de no repeticin, como
medidas de dimensin social que hacen parte de lo que compren-
dera un proceso de reparacin integral y prevencin, cobra un
sentido importante en contextos donde las violaciones a los dere-
chos humanos continan ocurriendo, pero es preciso evitar que
vuelvan a suceder a futuro, como el escenario sobre el cual se hace
esta investigacin. As, de implementarse de modo apropiado un
proceso de reparacin que tenga alcance social a travs de las ga-
rantas de no repeticin, se estara previniendo que las mismas
violaciones ocurrieran. Y, viceversa, de tomarse efcaces medidas
de prevencin, se estara contribuyendo a que se viabilicen y afan-
cen las garantas de no repeticin.
La Convencin Internacional para la Proteccin de Todas las Perso-
nas contra la Desaparicin Forzada
26
establece mecanismos de pre-
vencin especial para evitar la comisin de este delito sobre dos
poblaciones, personas detenidas y menores de edad. La preven-
cin acentuada frente a la poblacin detenida se sustenta en que
durante los primeros aos de conocimiento del delito a nivel in-
terno de los pases y en el terreno internacional las vctimas eran
personas que haban sido detenidas por agentes del Estado y de
las que posteriormente no se volva a tener noticia, siguiendo un
modelo de detencin-desaparicin, especialmente en pases con
gobiernos autocrticos o en contextos de guerra interna o confic-
to armado a gran escala.
La proteccin a menores de edad se fundamenta en la especial
proteccin que se debe a esta poblacin y en las prcticas recu-
rrentes de rapto, apropiacin y cambio de identidad a nios en el
marco de estos modelos autocrticos y contextos de guerra interna
o conficto armado a gran escala.
26 Convencin Internacional para la Proteccin de Todas las Personas contra la Desapari-
cin Forzada (2006). Organizacin de Naciones Unidas. Ratifcada por Colombia
en 2012.
36
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Frente a la poblacin detenida, el artculo 17 de la Convencin
proscribe la detencin secreta, al tiempo que establece que el Es-
tado siempre
(...) c)Garantizar que toda persona privada de libertad sea man-
tenida nicamente en lugares de privacin de libertad ofcialmente
reconocidos y controlados; d)Garantizar que toda persona privada
de libertad sea autorizada a comunicarse con su familia, un aboga-
do o cualquier otra persona de su eleccin y a recibir su visita, con
la sola reserva de las condiciones establecidas por la ley, y en el caso
de un extranjero, a comunicarse con sus autoridades consulares, de
conformidad con el derecho internacional aplicable; e) Garantizar
el acceso de toda autoridad e institucin competentes y facultadas
por la ley a los lugares de privacin de libertad, si es necesario con
la autorizacin previa de una autoridad judicial (...).
Se remarca tambin la necesidad de implementar desde los Esta-
dos parte uno o varios registros de la poblacin privada de su liber-
tad, en los cuales conste, entre otra informacin relevante sobre:
(...) a) La identidad de la persona privada de libertad; b) El da,
la hora y el lugar donde la persona fue privada de libertad y la auto-
ridad que procedi a la privacin de libertad; c) La autoridad que
decidi la privacin de libertad y los motivos de sta; d) La autori-
dad que controla la privacin de libertad; e) El lugar de privacin
de libertad, el da y la hora de admisin en el mismo y la autoridad
responsable de dicho lugar; f) Los elementos relativos a la integri-
dad fsica de la persona privada de libertad; g) En caso de falleci-
miento durante la privacin de libertad, las circunstancias y causas
del fallecimiento y el destino de los restos de la persona fallecida; h)
El da y la hora de la liberacin o del traslado a otro lugar de deten-
cin, el destino y la autoridad encargada del traslado.
Mientras tanto, con relacin a los menores de edad, el artculo
25 prescribe:
1. Los Estados Partes tomarn las medidas necesarias para
prevenir y sancionar penalmente: a) La apropiacin de nios so-
37
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/.06"(" 78&9&0 (& 50&2&$%)*$:
metidos a desaparicin forzada, o de nios cuyo padre, madre o
representante legal son sometidos a una desaparicin forzada, o
de nios nacidos durante el cautiverio de su madre sometida a
una desaparicin forzada (...).
Asimismo, el artculo 23 establece mecanismos de prevencin
con el fn de evitar que la desaparicin forzada sea cometida por
miembros de las fuerzas de seguridad del Estado:
1. Cada Estado Parte velar porque la formacin del personal
militar o civil encargado de la aplicacin de la ley, del personal
mdico, de los funcionarios y de otras personas que puedan in-
tervenir en la custodia o tratamiento de las personas privadas de
libertad, incluya la enseanza y la informacin necesarias sobre
las disposiciones pertinentes de la presente Convencin, a fn de:
a ) Prevenir la participacin de esos agentes en desapariciones
forzadas; b) Resaltar la importancia de la prevencin y de las in-
vestigaciones en materia de desapariciones forzadas; (...) 2. Cada
Estado Parte prohibir las rdenes o instrucciones que dispon-
gan, autoricen o alienten las desapariciones forzadas. Cada Es-
tado Parte garantizar que la persona que rehse obedecer una
orden de esta naturaleza no sea sancionada.
Por su parte, la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada
de Personas incluye dentro de los compromisos de los Estados parte:
(...) a) No practicar, no permitir, ni tolerar la desaparicin forza-
da de personas, ni aun en estado de emergencia, excepcin o suspen-
sin de garantas individuales; c) Cooperar entre s para contribuir
a prevenir, sancionar y erradicar la desaparicin forzada de perso-
nas; y d) Tomar las medidas de carcter legislativo,administrativo,
judicial o de cualquier otra ndole necesarias para cumplir con los
compromisos asumidos en la presente Convencin
27
.
27 Organizacin de Estados Americanos (OEA). Convencin Interamericana sobre
desaparicin forzada de personas. Aprobada en Belm do Parh el 9 de junio de
1994. Ratifcada por Colombia en 2001. Recuperada de http://www.oas.org/juridi-
co/spanish/tratados/a-60.html
38
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Los artculos VIII y XI determinan los que podran conside-
rarse como mecanismos especfcos de prevencin frente a la des-
aparicin forzada de personas. El artculo VIII dispone que Los
Estados Partes velarn asimismo porque, en la formacin del per-
sonal o de los funcionarios pblicos encargados de la aplicacin
de la ley, se imparta la educacin necesaria sobre el delito de des-
aparicin forzada de personas.
Y, fnalmente, el artculo XI pone el nfasis, de nuevo, en la
necesidad de proteger de manera especial a las personas privadas
de su libertad, estableciendo que
Toda persona privada de libertad debe ser mantenida en lu-
gares de detencin ofcialmente reconocidos y presentada sin de-
mora, conforme a la legislacin interna respectiva, a la autoridad
judicial competente; Los Estados Partes establecern y mantendrn
registros ofciales actualizados sobre sus detenidos y, conforme a
su legislacin interna, los pondrn a disposicin de los familiares,
jueces, abogados, cualquier persona con inters legtimo y otras
autoridades.
Demarcado el alcance y contenido de la obligacin de preven-
cin que corresponde al Estado respecto a la proteccin de las
personas frente a la desaparicin forzada, describiremos los me-
canismos esatales que dan una respuesta a este deber frente a la
violacin de derechos humanos que representa la desaparicin
forzada o que podran contribuir al cumplimiento de esta obliga-
cin y a la proteccin de las personas.
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(&,"3"2)%)*$ 1.24"(" (& 3&2,.$",
De acuerdo con lo sealado por el director del Sistema de Aler-
tas Tempranas
28
, de todos los informes de riesgo y las notas de
28 Ibd. Entrevista al Dr. Jorge Calero, Director del SAT.
39
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/.06"(" 78&9&0 (& 50&2&$%)*$:
seguimiento en las que aparezca el riesgo de desaparicin forzada
se enva una copia a la Comisin de Bsqueda de Personas Desa-
parecidas (CBPD), para que haga su propio seguimiento y reco-
mendaciones a la situacin. Esto se debe a que no hay mecanismos
normativos establecidos que regulen la articulacin orgnica u
operativa entre la Comisin de Bsqueda y el SAT
29
.
En estos informes remitidos, segn se indic en la entre-
vista, lo frecuente es encontrar patrones comunes frente al
riesgo de desaparicin forzada en los anlisis de contexto. Los
actores que hacen presencia usualmente son los paramilitares
o las Bandas Criminales (Babrim)
30
. Los perfles de las vcti-
mas por lo general corresponden a lderes comunitarios, ac-
tivistas o defensores de derechos humanos y, en otros casos,
a personas estigmatizadas socialmente como los habitantes de
calle, las personas con problemas de adiccin y la poblacin
de Lesbianas, Gays, Bisexuales, Transgeneristas e Intersexuales
(LGBTI), entre otros.
Al revisar los lineamientos y recursos locales para hacer fren-
te al riesgo, por lo general se encuentra que las estrategias de
prevencin del nivel nacional no han sido incorporadas por las
autoridades locales a sus disposiciones de poltica (planes de
gobierno). Esto, segn el funcionario entrevistado, se debe a
que los mandatarios locales tienen una lectura negativa de las
medidas de prevencin y las Alertas Tempranas, consideradas
por algunos como un factor que desincentiva el comercio y el
turismo en los lugares frente a los cuales se emite.
No obstante estas limitaciones, el SAT ha venido implementan-
do jornadas de trabajo conjuntas con la CBPD para dar respuesta
y hacer seguimiento a riesgos de desaparicin forzada en las regio-
nes. Ese ejercicio se ha realizado en ciudades como Barrancaber-
29 Esto aplica para los informes de riesgo coyunturales y estructurales, ya que la
premura de los informes de riesgo inminente hace que sea imposible agendarlos en
el momento a la Comisin.
30 Por cuanto su mandato habla expresamente de observar la dinmica de los Gru-
pos Armados Ilegales, el SAT no puede referirse a situaciones de responsabilidad
exclusiva de las Fuerzas Militares y de polica, siempre deben hacerlo desde sus inte-
racciones con los actores armados, lo cual a juicio del entrevistado es una limitante
para el anlisis y la mitigacin del riesgo.
40
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
meja y departamentos como el Cauca y a la fecha de cierre de este
trabajo se tena previsto hacerlo en el Quindo. Cuantitativamente,
los informes de gestin del SAT
31
muestran entre 2006 y 2011 el
siguiente comportamiento con relacin a la desaparicin forzada:
Para el ao 2006, de un total de 96 Informes de riesgo, la
participacin porcentual de la desaparicin fue del 55%. Para
el ao 2007, para un total de 90 informes de riesgo, la partici-
pacin porcentual de la desaparicin fue del 62%. En 2008, de
un total de 71 informes de riesgo, 21 incluyeron el riesgo de
desaparicin; mientras en 2009, 46 de los 66 informes se ref-
rieron a la problemtica. Para las vigencias 2010 y 2011 no se
encontraron datos sobre el nmero de informes de riesgo que
incluyeron riesgo de desaparicin forzada.
El Boletn Temtico Nmero 2 de octubre de 2004, del Obser-
vatorio del Programa Presidencial para los Derechos Humanos y
el Derecho Internacional Humanitario
32
, el cual evala al Comit
Interinstitucional de Alertas Tempranas, muestra que del total de
Informes de Riesgo emitidos por el SAT en 2003 y 2004, 64 y 69
respectivamente, el CIAT convirti en Alertas Tempranas 30 para
la primera vigencia y 15 para la segunda.
Por otra parte, durante la jornada de trabajo que se llev a cabo
con las organizaciones de familiares de personas desaparecidas
hubo consenso en que, como est implementado en la actualidad,
el SAT no ofrece mayores posibilidades de prevenir efectivamente
la desaparicin forzada. Se tom como ejemplo el caso de Buena-
ventura, frente al cual el SAT ha emitido 1 informe con notas de
seguimiento desde el ao 2008 y donde la situacin en materia de
desaparicin se ha tornado peor, en lugar de ser menos apremian-
te, pese a las recomendaciones y seguimientos del SAT y la CIAT
33
.
En este punto es importante destacar que la inclusin de la desapa-
ricin forzada dentro de las violaciones bajo anlisis de los contextos
de riesgo para la poblacin es producto, tal como fue explicado por
31 Los informes fueron recuperados de http://www.defensoria.org.co/red/index.
php?_item=110205&_secc=11&ts=2&hs=1102
32 Recuperado de http://www.derechoshumanos.gov.co/Observatorio/Publicacio-
nes/documents/2010/boletin_tematico/ciat.pdf
33 Relatora mesa de trabajo nmero 6. Presentacin del proyecto Dinmica de la
desaparicin forzada en Colombia 1970-2012. Diciembre 7 de 2012.
41
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/.06"(" 78&9&0 (& 50&2&$%)*$:
el director, de los cambios en las dinmicas de los actores armados,
que han pasado de masacres a violaciones sobre miembros relevan-
tes de las comunidades, homicidios selectivos, desapariciones forza-
das, que producen un impacto colectivo de intimidacin y riesgo,
que trasciende a la vctima y su crculo familiar.
Una de las manifestaciones del director del SAT, hoy delegada
de la Defensora, Dr. Carlos Calero, fue el bajo impacto que gene-
r la reduccin de emisiones de alertas por parte de la CIAT, pues
las recomendaciones que emite el SAT no son recibidas por los
funcionarios locales como requerimientos apremiantes y persuasi-
vos de una reaccin pronta.
Debe tenerse presente que el origen del SAT estuvo referido al se-
guimiento del desplazamiento forzado y la prevencin de riesgos de
la poblacin frente a este delito y que el sentido de su mandato es el
seguimiento a la dinmica de los actores armados ilegales y el anli-
sis de los riesgos que sus acciones puedan causar sobre poblaciones.
Los indicadores que manejan los analistas del SAT son al menos
cinco: (i) la existencia de una disputa territorial entre actores ar-
mados ilegales, ya que, como se dijo, el SAT no realiza seguimiento
a las dinmicas de los actores legales, no obstante que tambin son
determinantes en la dinmica del conficto armado del pas, (ii) la
profusin de amenazas de exterminio recproco entre los actores,
y de retaliaciones contra sus bases sociales, en los territorios de
control ms asentado de cada uno, (iii) Adems de lo anterior,
la utilizacin de mecanismos que generen temor y desequilibren
el control social y territorial del enemigo, (iv) la focalizacin de
objetivos civiles signifcativos o importantes para la comunidad
que ser atacada, (v) el aumento de los intereses econmicos en
disputa, provenientes de fuentes tanto legales como ilegales. El
primero de los indicadores mencionados representa un obstculo
importante para que el SAT y sus mecanismos de accin puedan
responder a las obligaciones del Estado en materia de prevencin,
pues excluye la verifcacin de uno de los actores que pueden estar
comprometidos en la desaparicin forzada de personas, como son
los agentes del Estado, de conformidad con la normatividad inter-
nacional y el mismo ordenamiento penal interno.
La difcultad para identifcar los factores que inciden en la
ocurrencia de hechos de desaparicin forzada puede explicar por
42
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
qu, pese a que en el ao 2004 se formul un informe de riesgo en
el que se incluy la desaparicin forzada y 6 notas de seguimiento
sucesivas hasta el ao 2008 (cuando se formul otro informe), no
es posible establecer si estos informes y notas tuvieron un impacto
real para mitigar el impacto del delito, en medio del aumento ge-
neral de las cifras del mismo en el puerto de Buenaventura
34
.
Esta situacin parece plantear interrogantes en materia de polti-
ca pblica para hacer ms efciente la prevencin de esta violacin de
derechos humanos. Con la informacin e indicadores con los que se
cuenta hasta el momento no es posible responder preguntas como:
Las recomendaciones formuladas en el marco del Sistema han sido
apropiadas? Han sido implementadas por parte de las autoridades
territoriales? De qu manera se ha dado esta implementacin? Qu
recomendaciones deben hacerse y cules removerse para que real-
mente las desapariciones se prevengan, y por ende, no se repitan?
Pese a todos los obstculos que ha enfrentado para poder de-
sarrollar su papel de prevencin, el SAT constituye un acumulado
importante de experiencia, de metodologas y dinmicas que han
permitido reconocer un referente institucional de respuesta frente
a situaciones de riesgo en las regiones. Sin embargo, para respon-
der de manera efcaz a la prevencin de la desaparicin forzada
pareciera requerir ajustes importantes de enfoque, de focalizacin,
de criterios de anlisis y de ampliacin en el universo de actores
generadores de riesgo en este tipo especfco de violaciones de de-
rechos humanos.
34 Para el periodo 2005-2008, segn la fuente consultada, se produjo un aumento
sostenido del nmero de homicidios y desapariciones forzadas, que pasaron de 25
en 2005, a 42 en 2006, 122 en 2007, para llegar a 182 en 2008.
43
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4&%"$),4. )$"50.5)"(. 5"0" #" 50&2&$%)*$ (& #"
(&,"5"0)%)*$ /.06"(" (& 5&0,.$",
La poltica para la defensa de la libertad personal del Ministerio
de Defensa debe circunscribirse a la Poltica Integral de Seguridad
y Defensa para la Prosperidad y la Poltica de Seguridad y Conviven-
cia Ciudadana del gobierno de Juan Manuel Santos. Partiendo de
una defnicin de la poltica pblica orientada a la salvaguarda, no
de poblaciones especfcas, sino de un bien jurdico o derecho en s
mismo, la libertad personal, es posible observar que la misma trae
aparejadas varias difcultades desde el punto de vista de la violacin
de derechos humanos y la desaparicin forzada y sus vctimas.
En primera instancia, la poltica asume que al recoger bajo la
categora de delitos contra la libertad personal una diversidad de
conductas responde adecuadamente a la proteccin de ese derecho.
En aquella categora se incluyen el secuestro, la extorsin, la desapa-
ricin forzada y la trata de personas. Aunque estos delitos efectiva-
mente comprometen el derecho a la libertad personal, la obligacin
de proteccin de las vctimas frente a la desaparicin forzada no
se agota en acciones que estn enfocadas abordar solamente la li-
bertad personal. Ya se ha indicado que la desaparicin forzada es
una violacin pluriofensiva de derechos y libertades de las personas
que demanda un abordaje integral, no solo de los derechos compro-
metidos o en riesgo, sino tambin del conjunto de acciones que se
articulan para alcanzar la fnalidad de este grave crimen contra la
humanidad. El enfoque de la formulacin de esta poltica refuerza
la invisibilizacin de la desaparicin forzada como delito autnomo,
con caractersticas especfcas y necesidad de un tratamiento dife-
renciado de a cuerdo con lo sealado por la ley 589 del 2000.
Esta invisibilidad de la desaparicin forzada se ve agravada por
el evidente peso que se da al secuestro dentro de la formulacin
de la poltica. Una clara muestra de este sesgo lo constituye el diag-
nstico del que parte la formulacin de la poltica, el cual asegura
un antecedente de xito en materia de defensa de la libertad per-
sonal tomando como punto de partida nicamente las acciones y
logros conseguidos por el Estado en la lucha contra el secuestro:
44
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1.24"(" (& 3&2,.$",
(...) la evolucin de la lucha contra el secuestro en Colombia
es la historia de un xito estratgico en la defensa de la libertad
personal. En el 2000, Colombia era el pas con mayor nmero de
secuestros en el mundo con un total de 3.572, de los cuales 2.091
correspondan a la modalidad de extorsivo. Una dcada despus,
la cifra de secuestros en el pas ha cado a 220 casos de los cuales
solo 138 son extorsivos
35
.
No obstante, el documento estima la existencia de 6 factores de-
terminantes en el xito de la lucha contra el secuestro, cuya tras-
cendencia o posibilidad de extrapolacin vale la pena evaluar para
construir indicadores con relacin a las acciones para hacer frente
a la desaparicin forzada: (i) Voluntad poltica, entendida como
priorizacin del combate al delito por parte de sucesivos gobier-
nos del pas; (ii) Desarrollo de poltica integral de largo plazo, que
permiti abordar la problemtica desde todas sus dimensiones e
implementar acciones sostenidas en el tiempo y articuladas institu-
cionalmente con indicadores para medir sus avances; (iii) Legisla-
cin favorable a la investigacin y persecucin penal de delito desde
su autonoma y especifcidades; (iv) Recursos fnancieros, tcnicos y
humanos garantizados y relevantes para hacerle frente al delito; (v)
Cooperacin ciudadana, fundamentada en la visibilizacin apro-
piada y la conciencia del comn de la poblacin sobre la existencia
del delito y su gravedad; (vi) Fortalecimiento de la justicia, como
una cualifcacin de las capacidades operativas y de coordinacin
interinstitucional para investigar y judicializar casos del delito
36
.
Un segundo factor del documento que resulta importante desta-
car, porque refeja la perspectiva desde dnde se asume el delito de
desaparicin forzada y porque afecta una debida comprensin de la
realidad de esta violacin y, por ende, limita el impacto de la poltica
en esta situacin en concreto, consiste en que se seala como nicos
responsables de cometer este delito a los grupos al margen de la ley
y la criminalidad organizada:
35 Ministerio de Defensa Nacional de la Repblica de Colombia. (2011). Poltica
Nacional de Defensa de la Libertad Personal 2011-2014. Bogot: Imprenta Nacional de
Colombia, p.15.
36 Ibd., p. 27.
45
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/.06"(" 78&9&0 (& 50&2&$%)*$:
En Colombia, se presentan hechos de desaparicin forzada des-
de la dcada de los ochenta, no obstante que en principio eran cla-
sifcados como secuestro hasta la expedicin de la Ley 589 de 2000,
en la que se tipifca ese delito. La desaparicin forzada ha sido prac-
ticada por grupos criminales de toda ndole y es un fenmeno cuya
gravedad no se puede soslayar y debe ser atendida con el fn de que
no exista ni un solo caso ms
37
.
La comprensin parcial de las fuentes de riesgo y de los actores com-
prometidos histricamente en la desaparicin forzada de personas en
Colombia, que descarta la vinculacin de actores estatales en la comi-
sin de este delito, implica no solo la negacin de una responsabilidad
que ha sido comprobada y evidenciada, tanto en tribunales internos
como en instancias internacionales, sino el desconocimiento de la lu-
cha histrica de los familiares y organizaciones de derechos humanos
para denunciar y poner en evidencia esta situacin. Esta percepcin
establece una seria barrera de dilogo con las vctimas de desaparicin
forzada en Colombia en la perspectiva de construir mecanismos y ca-
nales de proteccin efectivos que garanticen la no repeticin de esta
grave violacin de derechos humanos.
Desde estos preceptos, la poltica formula como su objetivo general:
Garantizar el derecho fundamental a la libertad personal median-
te la coordinacin y sincronizacin de esfuerzos interinstitucionales
que permitan enfrentar con efcacia todas las modalidades delin-
cuenciales que la vulneran, as como desarrollar nuevas capacidades
y concentrar esfuerzos para desarticular las organizaciones crimina-
les responsables de secuestro, extorsin, trata de personas y desapari-
cin forzada
38
. Al tiempo que seala 5 ejes estratgicos: Prevencin,
Disuasin, Desarticulacin, Judicializacin y Asistencia
39
.
En el presente acpite nos ocuparemos de los ejes relacionados
con la prevencin y la disuacin.
37 Ibd., p. 42.
38 Ibd., p. 46.
39 Este componente comprende nicamente los desarrollos de la ley 986, cuyos
contenidos se desplegaron de manera efectiva en el apartado Panorama de inasis-
tencia y desproteccin para las vctimas de desaparicin forzada.
46
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Contra la desaparicin forzada se seala como objetivo en
materia de prevencin Evitar la comisin de nuevos casos de
desaparicin forzada, y para su cumplimiento se proponen al
menos tres acciones
40
: La primera de ellas, combinar la inten-
sifcacin de las acciones contra los actores ilegales que han
practicado la desaparicin forzada con la generacin de pro-
gramas de prevencin con las poblaciones vulnerables que pue-
den ser victimizadas bajo esta modalidad, con el fn de crear
condiciones de seguridad que hagan ms costoso para los per-
petradores llevar a cabo la desaparicin. La segunda, apoyar la
realizacin de las investigaciones y trabajos tcnicos necesarios
para obtener la cifra total de vctimas de desaparicin forzada,
con el fn de hacer posible la evaluacin y la realizacin de ajus-
tes a los diseos de poltica pblica para enfrentar este delito.
Y, la tercera, con un carcter ms especfco, fundada sobre
las bases del marco jurdico diseado y aplicable para hacerle
frente a este delito:
Robustecer la capacidad de respuesta frente a requerimientos
de jueces y fscales, en aplicacin del mecanismo de Bsqueda
Urgente, consagrado en la ley 971 de 2005 y objeto de la directiva
006 del Ministerio de Defensa y 007 de 2011 de la Polica Nacio-
nal, como un recurso efcaz y de inmediata ejecucin frente a
posibles casos de desaparicin forzada
41
.
El eje de disuasin se propone reforzar las capacidades institu-
cionales para poder capturar, judicializar y condenar a los responsa-
bles de cometer delitos contra la libertad personal, como mecanismo
ejemplarizante para desincentivar la comisin de los mismos. Frente
a la desaparicin forzada especfcamente no se plantea un objetivo,
por lo que se entiende que podra ser el mismo que el de las medidas
de prevencin. Sin embargo, s se proponen medidas
42
.
40 Ministerio de Defensa Nacional de la Repblica de Colombia. (2011). Poltica
Nacional de Defensa de la Libertad Personal 2011-2014. Bogot: Imprenta Nacio-
nal de Colombia, p. 67.
41 Ibd.
42 Ibd.
47
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En primer lugar, buscar la articulacin armoniosa de todas las
entidades que conocen e intervienen en casos de desaparicin for-
zada y que hacen parte del Consejo Nacional Antisecuestro (Co-
nase), con el fn de lograr resultados ptimos en el cumplimiento
de sus funciones de prevencin. En este mismo sentido se propone
proporcionar recursos humanos y tcnicos a la Unidad Nacional
contra los Delitos de Desaparicin y Desplazamiento Forzados de
la Fiscala General de la Nacin, como ente encargado de dar res-
puesta desde lo judicial a este delito de manera focalizada.
Puede concluirse que la poltica formulada por el Ministerio
de Defensa desconoce elementos fundamentales de origen de la
desaparicin forzada que restringen las posibilidades de cumplir
con las obligaciones de proteccin y garanta de los derechos de
las personas contra la desaparicin forzada. Adems, esa poltica
mantiene el abordaje prioritario del secuestro, delito que aunque
es grave tiene caractersticas diferentes a las que particularizan la
desaparicin forzada, por lo cual, como hasta ahora, tornar la
respuesta del Estado inefcaz para hacerle frente a esta violacin
de derechos humanos.
Adicionalmente, la formulacin terica de una poltica antise-
cuestro que incluye la desaparicin forzada como uno de los deli-
tos que afecta la libertad personal omite completamente el marco
normativo y los mecanismos de proteccin que han sido desarro-
llados para hacer frente de modo especfco a la desaparicin for-
zada y concretamente para prevenir su ocurrencia.
En consecuencia, es posible afrmar que la Poltica para la De-
fensa de la Libertad Personal del Ministerio de Defensa Nacional
2011-2014 no resulta ser una herramienta efectiva y apropiada
para prevenir la desaparicin forzada.
48
Reunin de plenaria de la Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas.
Archivo de fotos CBPD.
49
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Se ha descrito que uno de los derechos de las vctimas de des-
aparicin forzada y sus familiares es la bsqueda y determinacin
del paradero de las personas desaparecidas. El Estado tiene el de-
ber de desarrollar todas sus posibilidades para ofrecer los meca-
nismos apropiados y efcaces que contribuyan a prevenir que se
consume la fnalidad de la desaparicin forzada o que, en todo
caso, se determine el paradero de la persona o de sus restos para
que sean entregados a sus seres queridos de manera que cesen los
graves efectos que la incertidumbre sobre lo ocurrido tiene sobre
la vida de las familias del desaparecido.
Frente a este aspecto se ha procurado identifcar, analizar y sis-
tematizar el conjunto de acciones que el Estado colombiano ha
desplegado para hacer frente a la desaparicin forzada desde 1970
hasta 2012. Antes de la promulgacin de la ley 589 de 2000 no
exista normatividad focalizada en la bsqueda de personas desa-
parecidas. Slo desde la entrada en vigencia de dicha disposicin
normativa se crean herramientas para afrontar esta problemtica.
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La omisin del Estado en el establecimiento de acciones o me-
canismos para buscar a personas vctimas de desaparicin forzada
50
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1.24"(" (& 3&2,.$",
contrastaba con la expedicin de leyes y decretos que tenan el
efecto de favorecer la prctica de la desaparicin forzada. Sin em-
bargo, el Estado conoca no slo la existencia de esta violacin de
derechos humanos, sino que estaba obligado al respeto y a garan-
tizar la proteccin de los derechos y libertades de los asociados,
lo cual indicara una suerte de permisividad o tolerancia frente a
tales hechos.
Sobre el derecho a la libertad personal, la Comisin Interame-
ricana de Derechos Humanos, en el marco de su primera visita a
Colombia, destac
43
:
1. A partir del 2 de enero de 1979 el Gobierno de Colombia
dio comienzo a la aplicacin de los prrafos 2 y 3 del artculo 28
de la Constitucin Nacional:
Art. 28. Aun en tiempo de guerra nadie podr ser penado ex
post facto, sino con arreglo a la ley, orden o decreto en que pre-
viamente se haya prohibido el hecho y determinndose la pena
correspondiente.
Esta disposicin no impide que aun en tiempo de paz, pero
habiendo graves motivos para temer perturbacin del orden p-
blico, sean aprehendidas y retenidas mediante orden del gobier-
no y previo dictamen de los ministros, las personas contra quienes
haya graves indicios de que atentan contra la paz pblica.
Transcurridos diez das desde el momento de la aprehensin
sin que las personas retenidas hayan sido puestas en libertad, el
gobierno proceder a ordenarla o las pondr a disposicin de los
jueces competentes con las pruebas allegadas, para que decidan
conforme a la ley.
43 OEA/Ser.L/V/II.53. doc. 22, 30 junio 1981
51
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(',#6#0'&)(., /.07#(#8'%-'
2. En virtud de la aplicacin del artculo 28 constitucional, el
Gobierno de Colombia ha procedido a detener a numerosas per-
sonas como sospechosas de perturbar el orden pblico.
()Es evidente que Colombia, a travs de la Convencin Ame-
ricana sobre Derechos Humanos, se comprometi a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre
y pleno ejercicio a toda persona que est sujeta a su jurisdiccin,
sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idio-
ma, religin opiniones polticas o de cualquier otra ndole, origen
nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier
otra condicin social (artculo 1). Igualmente se comprometi
a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a
las disposiciones de esta Convencin, las medidas legislativas o
de otro carcter que fueren necesarias para hacer efectivos tales
derechos y libertades (artculo 2).
Si hasta ahora el Gobierno de Colombia no ha adoptado, tal
como lo establecen los instrumentos internacionales de derechos
humanos en vigor, las medidas legislativas y de otro carcter que
fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades
contenidos en la Convencin Americana sobre Derechos Huma-
nos, debera, cuando menos abstenerse de aplicar los prrafos 2
y 3 del artculo 28 de la Constitucin Nacional por ser su aplica-
cin manifestamente violatoria del Pacto de San Jos.
Ciertamente el Gobierno de Colombia no puede, sin incurrir
en violacin al principio de la buena fe en el cumplimiento de las
obligaciones internacionales, dar aplicacin a los prrafos 2 y 3
de la Constitucin Nacional sobre aprehensin y retencin de las
personas contra quienes haya indicios de que atentan contra la
paz pblica por cuanto con ello se violan los artculos 7 y 8 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
52
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Posteriormente, en varios informes anuales desde 1995 la Co-
misin Interamericana de Derechos Humanos registr informa-
cin sobre las violaciones de derechos humanos en Colombia e
insisti en recomendar al Estado la tipifcacin del delito de desa-
paricin forzada
44
.
No obstante, durante este periodo previo a la creacin de he-
rramientas dirigidas a la bsqueda de personas desaparecidas for-
zadamente se poda hacer uso del habeas corpus como mecanismo
para procurar el restablecimiento del derecho de la libertad de las
personas, claro est con las limitaciones que la fgura por su natu-
raleza representaba. Por un lado, la utilizacin del habeas corpus
supona por lo menos un conocimiento indiciario del paradero
de la persona privada de la libertad y, por otro lado, el mecanis-
mo nicamente poda ser activado ante la privacin hecha por un
agente del Estado.
3.1.1 El habeas corpus
Debido a que uno de los derechos que se agravia de manera in-
mediata con la desaparicin forzada de las personas es la libertad
personal, los mecanismos que tiendan a determinar el paradero
de la persona y a restablecer prontamente su libertad son los que
resultan ser efcaces para la debida proteccin de las personas
45
.
Por eso nos referiremos al recurso de habeas corpus.
La Constitucin de 1886 estableci, en su artculo 23, que: Na-
die podr ser molestado en su persona o familia, ni reducido a pri-
sin o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino a virtud
44 OEA/Ser. L/V/II.88, Doc. 9 rev., 17 febrero 1995; OEA/Ser. L/V/II.95, Doc. 7
rev. 14 marzo 1997.
45 A ese respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia
de excepciones preliminares dentro del caso que se viene refriendo, seal: La
Corte ha decidido anteriormente que, segn el objeto y fn de la Convencin, de
acuerdo con una interpretacin del artculo 46.1.a) de la misma, el recurso adecua-
do tratndose de la denuncia de desaparicin forzada de personas sera normal-
mente el de exhibicin personal o hbeas corpus, ya que en estos casos es urgente
la actuacin de las autoridades y por tal motivo la exhibicin personal o hbeas
corpus sera, normalmente, el [recurso] adecuado para hallar a una persona pre-
suntamente detenida por las autoridades, averiguar si lo est legalmente y, llegado
el caso, lograr su libertad. Sentencia del 21 de enero de 1994, prr. 64.
53
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(',#6#0'&)(., /.07#(#8'%-'
de mandamiento escrito de autoridad competente, con las formali-
dades legales y por motivo previamente defnido en las leyes.
Sin embargo, como se ha dicho, en el inciso segundo del artcu-
lo 28 de la Constitucin de 1886 se establece que
esta disposicin
46
no impide que an en tiempo de paz, pero
habiendo graves motivos para temer perturbacin del orden pbli-
co, sean aprehendidas y retenidas, mediante orden del Gobierno y
previo dictamen de los Ministros, las personas contra quienes haya
graves indicios de que atentan contra la paz pblica.
Esta excepcin, constitucional, se reitera, limita seriamente las
posibilidades de proteccin que pudiera brindar el habeas cor-
pus frente a la arbitrariedad de las autoridades, toda vez que la
vulneracin a la libertad poda darse y ser justifcada mediante
dictmenes ministeriales.
Las relativizaciones en la efcacia de los mecanismos de garan-
ta o proteccin a partir de las mismas normas constitucionales,
unida a la permanencia de estados de sitio constitucionalmente
previstos, generaron un clima de desproteccin para las perso-
nas en sus derechos y libertades, pero tambin de pocos lmites o
controles al ejercicio del poder. Los contextos jurdicos y polticos
descritos son justamente los escenarios donde se ha ubicado his-
tricamente la desaparicin forzada como un crimen de Estado.
A partir del decreto presidencial 1358 de 1964, se reglament la
fgura del habeas corpus, establecindose los siguientes parmetros
para su aplicabilidad: (i) el funcionario competente para conocerlo
era el juez municipal;(ii) slo se confera de haber pasado por lo
menos 48 horas privado de la libertad; (iii) poda ser solicitado por
el agraviado, cualquier persona y el ministerio pblico; (iv) el juez
deba resolver el recurso dentro de las 24 horas siguientes de haber
recibido la solicitud y, (vi) era inoperante ante la concurrencia de
las circunstancias del artculo 28 constitucional.
Mediante la expedicin del decreto ley 409 de 1971, Cdigo de
Procedimiento Penal, se regul la fgura del habeas corpus desde el
46 Se refere al principio de legalidad.
54
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1.24"(" (& 3&2,.$",
derecho penal. Aqu se conservaron los elementos consagrados en
el decreto 1358 de 1964 y se adicionaron cambios. Por un lado, se
constituy como inimpugnable el auto que decida el habeas corpus
y a pesar de que continu con la condicionante del artculo 28 consti-
tucional, se permiti la aplicacin de la fgura cuando desaparezcan
las condiciones all descritas.
Con la entrada en vigencia del decreto 50 de 1987, Cdigo de
Procedimiento Penal, se continu con el desarrollo del habeas
corpus. El artculo 454 estableci: procede en amparo de la
libertad personal contra todo acto arbitrario de cualquier autori-
dad que tienda a restringirla. Igualmente, se ampli la competen-
cia para que cualquier juez penal, del lugar donde se invocaran los
hechos, tuviera conocimiento sobre el mismo. Tambin se previ
garantizarle a las personas puestas en libertad no ser afectadas
con medidas privativas de sta, mientras no se les hubieran restau-
rado plenamente las garantas quebrantadas.
A pesar de que no se haca relacin al artculo 28 de la Consti-
tucin de 1886, se entenda que el mismo segua inclume, porque
pese a que el artculo 454 indicaba que proceda el amparo de la
libertad personal contra todo acto arbitrario de cualquier autori-
dad que tendiera a restringirla, se deba entender que la privacin
de la libertad dada con apego al artculo 28 no era arbitraria.
Sobre las condiciones en que operaba el habeas corpus, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el primer caso
decidido sobre la responsabilidad internacional del Estado colom-
biano, estableci
47
:
En este caso est demostrado que Mara Nodelia Parra Rodr-
guez, en su calidad de compaera de Isidro Caballero Delgado,
interpuso el 10 de febrero de 1989, recurso de hbeas corpus
ante la Juez Primero Superior del Distrito de Bucaramanga, por
la desaparicin de la vctima que junto con una joven CARMEN
habran sido detenidos indebidamente por autoridades militares.
La Juez, como aparece en el expediente respectivo, no slo so-
licit informacin sobre el particular a las entidades del Estado
47 Corte IDH, Caso Caballero y Santana v. Colombia, sentencia de excepciones
preliminares, 21 de enero de 1994, prr. 65.
55
"#$#%&' (' $# #&&)*% ('$ +,-#(. /0'%-' #$ ('0'&1. # $# 23,45'(# (' $.,
(',#6#0'&)(., /.07#(#8'%-'
donde una persona puede estar detenida por diversas causas, a
saber: a la Crcel Modelo de dicha ciudad, a la Polica Judicial y al
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) sino que tam-
bin se dirigi personalmente a la Quinta Brigada, donde segn
la peticionaria se encontraban los detenidos, lo que signifca que
la Juez, de acuerdo con las fnalidades del hbeas corpus, hizo lo
que estaba a su alcance para localizar a los presuntos detenidos.
Como todas estas autoridades informaron que dichas personas
no se encontraban en esas dependencias ni existan rdenes de
aprehensin o sentencias condenatorias, la Juez, en la misma fe-
cha de la interposicin del recurso, es decir, con gran celeridad
en la tramitacin, declar improcedente la instancia, por conside-
rar que no se haba demostrado que Isidro Caballero hubiese sido
privado de su libertad. (Destacado fuera del texto).
Lo analizado por la Corte indica claramente que el objetivo es-
tablecido para el habeas corpus no corresponda a la bsqueda de
las personas desaparecidas forzadamente. El habeas corpus tena
como propsito restablecer el derecho a la libertad de las perso-
nas frente a las actuaciones arbitrarias de las autoridades en el
marco del ejercicio de sus funciones pblicas. Esta caracterizacin
impona como presupuesto para la procedencia de la proteccin
conocer qu autoridad haba ordenado la detencin y el lugar a
donde podra haber sido conducida la persona detenida. Esta in-
formacin, por la naturaleza del delito de desaparicin forzada de
personas, no estaba disponible y por ello se tornaba inoperante
el mecanismo de proteccin para las personas en esta situacin
48
.
48 Durante su intervencin ante la Corte Interamericana en este caso y respecto
al limitado alcance del entonces recurso de habeas corpus, el Estado colombiano
seal: Que si bien esta afrmacin es acertada, es parte de una nocin de hbeas
corpus mucho ms amplia que la establecida en la legislacin colombiana, en la que
no se despliega una actividad encaminada propiamente a establecer el paradero
de la persona privada de la libertad, sino que se parte del conocimiento del lugar
de retencin y de las autoridades comprometidas en la violacin de los derechos
constitucionales y legales. En caso contrario, otras son las vas procesales idneas
para investigar la ilegal privacin de la libertad y restablecer el derecho vulnerado,
o en su caso, para sancionar a los responsables y determinar las indemnizaciones a
que hubiere lugar. Corte IDH, sentencia de excepciones preliminares, 21 de enero
de 1994, prr. 56.
56
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
Entre 1970 y 1991, no se contemplaron estructuras ni herra-
mientas institucionales diseadas para direccionar la investigacin
de casos de desaparicin forzada. Los mecanismos establecidos
para la proteccin del derecho a la libertad de las personas es-
tuvieron dirigidos a enfrentar otro tipo de delitos, entre ellos, el
secuestro.
Por lo tanto, estas acciones desarrolladas para contrarrestar
otro tipo de situaciones no podan tener efcacia para la pro-
teccin de los derechos de las personas frente a la desaparicin
forzada. Por el contrario, contribuyeron a la invisibilidad de la
problemtica y la consiguiente desproteccin de las vctimas. Los
derechos de las vctimas a la verdad, la justicia y la reparacin no
fueron satisfechas con estas herramientas, por carecer claramente
de especifcidad frente al tema en concreto.
A ese respecto, la Comisin Interamericana de Derechos Huma-
nos, en el caso de Tarcisio Medina Charry, estudiante de literatura
de la Universidad Surcolombiana en Neiva, cuya desaparicin tuvo
lugar a manos de miembros de la Polica Nacional cuando distri-
bua el peridico Voz, el 19 de febrero de 1988, evalu los mecanis-
mos jurdicos existentes en los siguientes trminos
49
:
En primer trmino, el Estado no estableci la estructura legal
necesaria que procurase evitar efcazmente la desaparicin del
Sr. Medina y las numerosas violaciones de derechos resultantes
de esa desaparicin. En consecuencia, el Estado ha infringido el
artculo 2 y el prrafo 1) del artculo 1 de la Convencin.
Especfcamente, el hecho de que la legislacin de Colombia
no contemple el delito de desaparicin forzada ni un medio ju-
rdico alternativo demuestra que el Estado no tiene en cuenta ni
es capaz de perseguir esta violacin particularmente grave de los
derechos humanos. Al no tipifcar como delito penal la desapari-
cin forzada de personas, el Estado ha desaprovechado la opor-
tunidad de pronunciarse y de censurar debidamente un crimen
49 CIDH, Informe N 3/98, Caso 11.221, Tarcisio Medina Charry, 7 de abril de
1998, prrs. 107 a 113.
57
"#$#%&' (' $# #&&)*% ('$ +,-#(. /0'%-' #$ ('0'&1. # $# 23,45'(# (' $.,
(',#6#0'&)(., /.07#(#8'%-'
tan horrendo. El Estado tampoco ha tipifcado sanciones penales
especfcas que respondan a las caractersticas particulares de las
desapariciones forzadas y que sirvan de disuasin de la comisin
de este delito. En consecuencia, el Estado no ha establecido un
sistema legal que funcione apropiadamente para prevenir desapa-
riciones forzadas como la del presente caso.
El Estado colombiano tampoco ha procurado un recurso de ha-
beas corpus que funcione rpida y efcazmente, ni otro similar para
proteger a las personas desaparecidas tan pronto como se sepa de
su desaparicin. De haberlo hecho, el Estado podra evitar algu-
nas de las violaciones de derechos resultantes de desapariciones no
confrontadas. La inaccin del Estado en este sentido hace que no
puedan evitarse las diversas violaciones que suelen acompaar a las
desapariciones forzadas, como es una probable ejecucin extraju-
dicial. En el presente caso, la falta de medios expeditivos de protec-
cin judicial causaron que el Sr. Medina quedase abandonado a su
suerte en tanto que desaparecido. El Estado, por consiguiente, no
ha obrado de manera apropiada para prevenir las diversas violacio-
nes de derechos que a juicio de la Comisin fueron perpetradas en
este caso como resultado de la desaparicin.
En segundo lugar, el Estado no ha cumplido con su deber de
investigar y castigar a los culpables y de indemnizar en relacin
con las violaciones de derechos padecidas por el Sr. Medina. En
sus conclusiones relativas a los artculos 8 y 25 de la Convencin,
la Comisin ha determinado que las actuaciones penales llevadas
a cabo en el presente caso no han sido ni oportunas ni comple-
tas. La Comisin ha llegado asimismo a la conclusin de que esas
actuaciones no dieron la debida oportunidad a las personas afec-
tadas de ser odas y de obtener acceso a recursos efcaces. En con-
secuencia esas actuaciones fracasaron en el propsito de someter
a la justicia a los responsables de la desaparicin del Sr. Medina.
Por consiguiente, el Estado ha incumplido sus obligaciones con
arreglo al prrafo 1) del artculo 1 de usar todos los medios a su
alcance para emprender una investigacin efectiva y castigar a los
responsables de las violaciones de los derechos del Sr. Medina.
58
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1.24"(" (& 3&2,.$",
La Comisin lleg a una conclusin adicional, en su anlisis
de los artculos 8 y 25 de la Convencin, en el sentido de que
el Estado no ha adoptado todos los medios a su alcance para
sancionar la desaparicin objeto de este caso de manera que
refejara la naturaleza de la violacin cometida y que fuera pro-
porcional a ella, debido nuevamente al hecho de que no se ha
tipifcado el crimen de la desaparicin forzada en la ley interna.
El Estado es, pues, responsable de haber infringido el artculo 2
de la Convencin por no haber adoptado la debida legislacin u
otras medidas internas que le permitieran cumplir con su deber
de garantizar los derechos reconocidos en la Convencin me-
diante la debida investigacin de la desaparicin del Sr. Medina
y la sancin de los responsables.
La Comisin seala, adems, que en los casos de desapari-
cin, el derecho de los familiares de la vctima de conocer cul
fue el destino de sta y, en su caso, dnde se encuentran los
restos, representa una justa expectativa que el Estado debe sa-
tisfacer con los medios a su alcance como parte de su deber de
investigacin. De los antecedentes sometidos a la Comisin nada
indica que en este caso el Estado haya informado a los familia-
res del Sr. Medina de la suerte que ste haya corrido ni que haya
efectuado investigaciones necesarias para determinar esa suerte
o ubicar sus restos.
El deber de investigar los hechos en un caso de desapari-
cin subsiste mientras se mantenga la incertidumbre sobre la
suerte fnal de la persona desaparecida. El Estado colombiano
no ha quedado exonerado de su obligacin de investigar y de-
velar totalmente las circunstancias de la desaparicin del Sr.
Medina y de procesar a todos los responsables de los delitos de
que fuera vctima.
59
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3.2.1. El Mecanismo de Bsqueda Urgente (MBU) (artculo 13
ley 589 de 2000)
El MBU constituye uno de los dispositivos encaminados a
brindar proteccin inmediata a las personas por parte de las au-
toridades cuando se presuma que se encuentra en situacin de
desaparicin forzada. El artculo 13 de la ley 589 de 2000, en con-
cordancia con lo desarrollado en la ley estatutaria 971 de 2005
que lo reglament
50
, le confere a esta herramienta jurdica de
proteccin al menos cuatro caractersticas fundamentales: 1. Pue-
de ser activado por cualquier persona o autoridad estatal cuando
no se tenga noticia sobre el paradero de una persona; 2. Su desa-
rrollo est a cargo de cualquier autoridad judicial, vale decir, fs-
cales o jueces; 3. Las autoridades judiciales tienen la obligacin de
emprender de manera inmediata las acciones necesarias para la
determinacin del paradero de la persona, tanto en dependencias
pblicas, como en lugares privados; 4. Por lo anterior los funcio-
narios judiciales no requieren de reparto o recibo fsico de la soli-
citud para adelantar las diligencias dentro de su jurisdiccin, o al
momento de solicitar o recibir la colaboracin de las autoridades
de lugares diferentes a esta donde deba adelantarse la bsqueda.
El MBU tiene sentido de prevencin, en cuanto est dirigido a
encontrar oportunamente a la persona desaparecida, una vez han
tenido lugar las primeras dos acciones que comprende el delito (la
privacin de la libertad y el ocultamiento del paradero de la perso-
na). La oportuna intervencin pretende impedir la consumacin
de la conducta que se podra entender con la sustraccin del am-
paro de la ley. Una accin oportuna, exhaustiva o diligente, como
se reglamenta en la ley 971 de 2005, tendra la potencialidad de
50 Diario Ofcial nmero 45.970.
60
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
incrementar las posibilidades de hallar a la persona con vida, con
lo cual se protegen sus derechos a la vida, a la libertad y a la inte-
gridad personales.
La dimensin jurdica de proteccin del MBU como herramien-
ta para la bsqueda de los desaparecidos tiene dos escenarios: el
inmediato a su desaparicin, que busca tener un impacto preventi-
vo frente a desaparicin y el escenario mediato, que corresponde a
la activacin luego de haber transcurrido algn tiempo desde que
no se volvi a saber sobre el paradero de la persona, con el fn de
recuperar los restos y entregarlos a sus familias. Esta ltima fnali-
dad estara ms en el plano de la satisfaccin de los derechos a la
verdad y la reparacin de los familiares.
Es importante destacar algunos aspectos que describen la capa-
cidad preventiva del MBU frente a la desaparicin forzada de per-
sonas que fueron desarrollados en la ley estatutaria 971 de 2005.
De una parte, se defne como un mecanismo pblico tutelar de la
libertad y la integridad personales y de los dems derechos y garan-
tas que se consagran en favor de las personas que se presume han
sido desaparecidas.
51
Esta caracterizacin del mecanismo indica
que tiene efectos inmediatos y debe ser impulsado por cualquier
persona o autoridad cuando tenga conocimiento que una persona
puede estar en situacin de desaparicin forzada.
La naturaleza fundamental de los derechos que se buscan pro-
teger y garantizar a travs del MBU impone una respuesta del Es-
tado gil, inmediata, efectiva y efcaz. Por ello no est sometido a
ninguna formalidad, onerosidad
52
o agotamientos previos de tiem-
pos
53
o de requerimientos
54
. De hecho, en la misma normatividad
se diferencia el carcter especfco y diferenciado del mecanismo,
en cuanto a sus objetivos, de otros mecanismos que aunque estn
51 Artculo 1 de la ley 971 de 2005.
52 Artculo 2 de la ley 971 de 2005: Gratuidad. Ninguna actuacin dentro del
mecanismo de bsqueda urgente causar erogacin a los particulares que en l
intervienen.
53 Artculo 6 de la ley 971 de 2005: Procedencia. La solicitud para que el mecanis-
mo de bsqueda urgente procede desde el momento en que se presume que una
persona ha sido desaparecida.
54 En el artculo 5, en que se describe el trmite que debe darse, se indica que la
solicitud de activacin del MBU no se someter a ningn trmite de reparto por lo
que debe impulsarse por quien lo reciba de manera inmediata.
61
"#$#%&' (' $# #&&)*% ('$ +,-#(. /0'%-' #$ ('0'&1. # $# 23,45'(# (' $.,
(',#6#0'&)(., /.07#(#8'%-'
relacionados con la respuesta del Estado frente al mismo hecho,
tienen otros objetivos y otros procedimientos, como el habeas cor-
pus y la investigacin penal. En efecto, en el artculo 1 se explicita:
En ningn caso, el mecanismo de bsqueda urgente podr ser
considerado como obstculo, limitacin o trmite previo a la ac-
cin constitucional del hbeas corpus o a la investigacin penal
del hecho.
La normatividad especfca que reglament el MBU defne los
canales, mecanismos, instancias y procedimientos a travs de los
cuales las personas pueden acceder a la proteccin y garanta esta-
blecida en esta fgura jurdica. Ello contribuye a facilitar el acceso
de las familias de las vctimas a la proteccin en el sentido de que
se determinan la forma, las condiciones y los derechos que tienen
en su ejercicio, pero tambin impone a las autoridades un conjun-
to de responsabilidades y criterios de respuesta efectiva frente a la
desaparicin forzada de personas.
En la perspectiva de que la bsqueda que se activa a travs del
procedimiento comentado implica la inspeccin o revisin de ins-
talaciones ofciales o el acceso a informacin en poder de diversas
instancias estatales, la normatividad describe las facultades que
competen a quien se encuentre a cargo de la activacin del MBU
y los deberes que tienen los funcionarios pblicos de facilitar el
desarrollo de las acciones de bsqueda urgente. As, dentro de las
facultades se incluye requerir el apoyo de la fuerza pblica, los fun-
cionarios del ministerio pblico y dems miembros de instituciones
que pudiesen tener informacin sobre el paradero de la persona
que ha desaparecido (como el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario). Sobre esto se han emitido dentro de la Procuradura
General de la Nacin y de la Fuerza Pblica (ejrcito y polica na-
cional) directrices que posteriormente se analizarn.
Tambin se atribuye la facultad de realizar visitas e inspecciones
a los lugares, tanto pblicos y ofciales (bases militares, estaciones
de polica, crceles, entre otros), como lugares privados donde po-
siblemente se encuentre la vctima. De tal manera que si las lo-
caciones estn fuera de su jurisdiccin, se pueda comisionar de
forma expedita, incluso por va telefnica, a la autoridad que la
tenga en la zona donde se tiene noticia puede encontrarse la per-
sona desaparecida. Las personas que solicitan la activacin del me-
62
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
canismo puede hacer sugerencias sobre lugares clave en los cuales
es necesario buscar a los desaparecidos.
Finalmente, la ley establece que los familiares de las vctimas,
los peticionarios, la CBPD y otras comisiones de derechos huma-
nos tienen derecho a conocer qu diligencias se han efectuado en
el marco de la bsqueda y, en el caso de stas ltimas institucio-
nes, tambin podrn solicitar informes sobre la manera en que se
estn realizando las investigaciones de los casos en los cuales se ha
solicitado la activacin
55
.
Sobre la participacin de los familiares de las vctimas en las
labores de bsqueda, el artculo 15 prev que:
Siempre y cuando su presencia no obstaculice el desarrollo
de las actuaciones o el hallazgo del desaparecido, el funcionario
judicial podr autorizar la participacin del peticionario, de los
familiares de la presunta vctima y de un representante de la Co-
misin Nacional de Bsqueda de Personas Desaparecidas en las
diligencias que se adelanten. PARGRAFO.Ni al peticionario, ni
a los familiares de la persona presuntamente desaparecida, ni a
las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso
de la Repblica, ni a la Comisin Nacional de Bsqueda de Per-
sonas Desaparecidas ser posible oponer la reserva de la informa-
cin para conocer sobre el desarrollo del mecanismo de bsqueda
inmediata.

Sin embargo, es importante recordar que dentro del marco
conceptual, de conformidad con los estndares internacionales
de proteccin de derechos humanos, debe procurarse la partici-
pacin de los familiares de las vctimas dentro de las actividades
de bsqueda.
A partir de octubre de 2006
56
y con la elaboracin de la CBPD
de un Plan Nacional de Bsqueda de Personas Desaparecidas el
MBU se incorpor como una de las actividades a desarrollar du-
55 Tomado de: Informe nmero II del Componente VI. Balance de la Accin del
estado frente a la desaparicin forzada. Noviembre de 2012, p. 32-34.
56 Segn el Informe 2010 de la Comisin Nacional de Bsqueda, el PNB fue apro-
bado por la Comisin en la Sesin Extraordinaria No. 119 del 3 de octubre de 2006,
p. 61.
63
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(',#6#0'&)(., /.07#(#8'%-'
rante la fase 2, o de anlisis y verifcacin de la informacin. Con
ello, el MBU como herramienta de prevencin se convierte en la
puerta de entrada para una serie de acciones de bsqueda, identi-
fcacin, entrega de restos y acompaamiento institucional.
Frente a los desarrollos de normativas internas en cada una
de estas instancias con el fn de viabilizar la implementacin del
MBU, es necesario mencionar las siguientes directivas y resolucio-
nes, que aclaran sus funciones al respecto:
Algunas autoridades han emitido pronunciamientos ms o me-
nos formales mediante los cuales han precisado el alcance de su
contribucin al desarrollo del mecanismo de bsqueda, que es
importante mencionar, aunque su real impacto sobre la efcacia
del mecanismo no pueda establecerse por ausencia de anlisis o
seguimiento a su implementacin.
3.2.1.1. Procuradura General de la Nacin
Este organismo de control, a quien se otorga dentro del conjun-
to de normas que regulan el MBU un papel central de garanta
y observancia para que cumpla con la funcin para el que est
establecido, as como para el efectivo acceso de las vctimas y sus
familiares a la proteccin debida, ha emitido algunas directrices.
Resolucin 050 del 26 de febrero de 2009, mediante la cual se
regulan las funciones preventivas, disciplinarias y de intervencin
judicial del Ministerio Pblico en materia de desaparicin forzada
de personas. El Procurador General regula la actuacin de los
funcionarios del Ministerio Pblico remarcando el deber de
impulso de las investigaciones penales por desaparicin forzada;
la participacin activa en los procedimientos de mecanismos de
bsqueda y la determinacin en la solicitud de investigaciones
disciplinarias y penales cuando los funcionarios se nieguen
a recibir y dar curso a este mecanismo, como tambin a quien
lo obstaculice. En este documento tambin se recuerdan las
funciones en materia de apoyo a las vctimas de desaparicin
forzada y sus familias, como en el desarrollo del Plan Nacional de
Bsqueda. Resulta muy interesante el especial nfasis que se hace
en que la actuacin de los funcionarios debe estar enmarcada en
64
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1.24"(" (& 3&2,.$",
una estrategia de coordinacin en procura de retroalimentarse
permanentemente y as contribuir a la efcacia debida
57
. En general,
el documento constituye una directriz ms o menos integral de las
obligaciones que competen al Ministerio Pblico en el marco de
sus funciones disciplinarias, judiciales y de apoyo a las labores que
se ejecuten en el marco del funcionamiento de los mecanismos de
proteccin de las personas frente a la desaparicin forzada.
Posteriormente, el Procurador emiti la Resolucin 033 del
23 de febrero de 2011, por medio de la cual adopta la ruta de
actuacin del Mecanismo de Bsqueda Urgente a todos los fun-
cionarios del Ministerio Pblico. La resolucin establece una ruta
nica para la Procuradura, la Defensora del Pueblo y las perso-
neras municipales y distritales.
Se trata de una iniciativa de coordinacin institucional a nivel
del Ministerio Pblico, que puede contribuir a la apropiacin de los
mecanismos, un mayor seguimiento a su observancia y la facilita-
cin en la labor de asesoramiento y apoyo a las vctimas. Estos son
aspectos importantes cuando se evala la efcacia de las acciones y
la capacidad de prevencin que puedan tener estos mecanismos.
Del mismo modo, podra hacer frente a una crtica generalizada en
la indagacin realizada sobre el desarrollo de las acciones del Esta-
do y es el impacto que tiene la falta de coordinacin institucional
en la poca efcacia de los mecanismos establecidos.
Hasta el momento desconocemos cules han sido los desarro-
llos especfcos de estas directrices y los resultados concretos o
impacto que han alcanzado en la efcacia de los mecanismos de
prevencin. Cuando se indag con funcionarios de la Procuradu-
ra sobre este punto, ellos no contaban con instrumentos que les
permitieran medir el impacto de las acciones emprendidas.
3.2.1.2. Fuerza Pblica
La Fuerza Pblica, constituida por el ejrcito y la polica, en los
trminos previstos en el artculo 216 de la Constitucin Poltica,
57 Artculo 2 de la Resolucin 050 de 2009 de la Procuradura General de la Nacin.
65
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(',#6#0'&)(., /.07#(#8'%-'
ha desarrollado varias acciones que contribuyen al cumplimiento
de lo dispuesto en el artculo 8 de la ley 971 de 2005. En adelante
se describirn los documentos emitidos por el Ministerio de De-
fensa, instancia mxima dentro de la estructura de la fuerza pbli-
ca, las fuerzas militares y la polica nacional. Para ello seguiremos
un criterio cronolgico.
3.2.1.2.1. Fuerzas Militares
El Comando General de las Fuerzas Militares emiti la circu-
lar 7692
58
, dirigida al Comandante del Ejrcito Nacional sobre
el Mecanismo de Bsqueda Urgente. Especfcamente le solicit
impartir instrucciones a todos los niveles de mando, con el fn de:
1. Capacitar al personal de Ofciales, Subofciales, Civiles y
Soldados sobre la legislacin nacional e internacional res-
pecto al delito de desaparicin forzada de personas y sobre
la ley reglamentaria del Mecanismo de Bsqueda Urgente
(Ley 971 del 14 de junio de 2005)
2. Impartir las instrucciones necesarias para facilitar el ac-
ceso en instalaciones, guarniciones, estaciones y depen-
dencias a los servidores pblicos que en desarrollo de un
Mecanismo de Bsqueda Urgente, realicen diligencias
para dar con el paradero de la persona o personas en cuyo
favor se instaur el Mecanismo.
3. Exhortar a todo el personal a colaborar con el efcaz de-
sarrollo del Mecanismo de Bsqueda Urgente e informar
que el servidor pblico que injustifcadamente niegue di-
cha colaboracin incurrir en falta gravsima.
58 CGFM-ING-DH-DIH-725 del 21 de septiembre de 2005
66
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1.24"(" (& 3&2,.$",
4. Verifcar los archivos de personas capturadas y/o retenidas
en caso de que la autoridad que conozca del Mecanismo de
Bsqueda requiera informacin sobre el posible paradero
de la persona o personas que se presumen desaparecidas,
y suministrar dicha informacin oportunamente.
5. Informar a este Comando las acciones surtidas para dar
cabal cumplimiento a esta Circular.
La circular 7692 busca una coordinacin de alto nivel dentro
de la institucin con el fn de facilitar uno de los mecanismos de
prevencin de la desaparicin forzada, como es la facilitacin
para la bsqueda de las personas en centros militares. Llama
la atencin que la circular advierte que se incurrira en falta
gravsima si se incurre en una conducta contraria a lo all re-
querido. No se tiene claro hasta dnde esta manifestacin tiene
la capacidad de producir consecuencias, en la medida en que
las conductas y sanciones disciplinarias tendran que tipifcarse
a travs de los mecanismos legales establecidos (cdigos), que
garanticen el debido proceso a quien sea objeto de una inves-
tigacin. Tampoco conocemos hasta este momento cules han
sido los resultados que dicha circular ha producido dentro de las
instalaciones militares.
3.2.1.2.2. Ministerio de Defensa
Directiva Permanente 06
59
, mediante la cual se emiten Ins-
trucciones para apoyar las investigaciones por desaparicin for-
zada de personas y la ejecucin del Mecanismo de Bsqueda
Urgente, as como para prevenir el delito de desaparicin forzada
de personas. Esta directiva se dirige al Comandante General de
las Fuerzas Militares y al Director General de la Polica. En esta di-
rectiva se establecen responsabilidades especfcas a la Direccin
General de la Polica, el Comando General de las Fuerzas Milita-
59 Directiva permanente 06, Ministerio de Defensa Nacional, 6 de abril de 2006.
67
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res, al Viceministerio de Asuntos Polticos y Temtica Internacio-
nal, con el fn de
60
:
Atender en forma prioritaria las solicitudes de las autoridades
judiciales para el desarrollo del Mecanismo de Bsqueda Urgente
o la investigacin del delito de desaparicin forzada de personas,
as como de los procedimientos tcnico-cientfcos que deban ade-
lantarse dentro de ellos.
Tomar las medidas necesarias que garanticen el desplazamien-
to de las autoridades judiciales a los sitios en donde deban reali-
zarse las diligencias y la prctica de las pruebas ordenadas
Al Viceministerio de Asuntos Polticos y Temtica Interna-
cional le fue asignado el seguimiento al cumplimiento de la di-
rectiva. Sin embargo, no se sealan los periodos, las personas o
cargos concretos responsables, ni los procedimientos para lle-
var a cabo dicho seguimiento.
Adems, en la misma directiva se establecen como misiones
particulares del Comando General de las Fuerzas militares y de
la Direccin General de la Polica Nacional las siguientes:
Impart[ir] instrucciones a los Comandos de Fuerzas para que
todos los niveles del mando [para dar] prioridad a las solicitudes
efectuadas por autoridades judiciales dentro de investigaciones
por el delito de desaparicin forzada o el desarrollo del Meca-
nismo de Bsqueda Urgente, en los trminos del numeral 3 del
artculo 7 de la ley 971 de 2005, que dispone como facultad de las
autoridades judiciales requerir el apoyo de la Fuerza Pblica y de
los organismos con funciones de polica judicial, para practicar
las diligencias tendientes a localizar a la persona desaparecida y
obtener su liberacin, apoyo que no podrn negar, en ningn
caso, las autoridades requeridas. Para este efecto, una vez recibi-
da la solicitud, dispondrn los medios necesarios para facilitar
60 Ministerio de Defensa Nacional, Directivas de Derechos Humanos, p. 33.
68
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1.24"(" (& 3&2,.$",
la seguridad en la jurisdiccin de su competencia a la cual deba
desplazarse la autoridad judicial
61
.
3.2.1.2.3. Polica Nacional
La Direccin General de la Polica emiti la directiva adminis-
trativa permanente 0007
62
, en la cual imparti instrucciones en
el marco de la implementacin del Plan Nacional de Bsqueda de
Personas Desaparecidas, conforme a los mecanismos de ley y los
compromisos de la Polica Nacional. Este documento establece di-
versos niveles de responsabilidad y diferentes acciones a travs de
las cuales se concretan las actividades o acciones que desarrollar
esta institucin para apoyar el desarrollo de los mecanismos de
proteccin frente a la desaparicin forzada.
En lo que se refere a la Direccin General, la directiva dice
que su misin es (...) impartir rdenes, instrucciones y asignar
responsabilidades que garanticen la adopcin de mecanismos que
fortalezcan el proceso de bsqueda de personas desaparecidas
63
.
Mientras tanto, a la Direccin de Investigacin Criminal e Interpol
les corresponde la misin particular de Coordinar con el Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la Comisin de
Bsqueda de Personas Desaparecidas los procesos de capacitacin
para el acceso y manejo de las plataformas que hacen parte del Re-
gistro Nacional de Desaparecidos y el desarrollo del MBU
64
.
Asimismo, se les asigna a los Jefes Seccionales de Investigacin
Criminal la tarea de Atender con prontitud las denuncias de des-
aparicin alimentado el Registro Nacional de Desaparecidos con
el diligenciamiento del Formato nico y activacin de la ruta de
actuacin del Mecanismo de Bsqueda Urgente. Y, adems, Des-
plegar todas las labores de bsqueda necesarias para la ubicacin
de las personas desaparecidas, en el marco de la ley 971 de 2005
61 Ibd.
62 Dipon-insge-23.1 del 11 de febrero de 2011.
63 Ibd.
64 Ibd.
69
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Mecanismo de Bsqueda Urgente, bajo la direccin de autoridad
judicial competente y cuando se presuma que se trata de una des-
aparicin forzada
65
.
Finalmente, la directiva establece que les corresponde a la Di-
reccin de Carabineros y Seguridad Rural (DICAR), a la Direc-
cin de Servicios Especializados de la Polica Nacional (DIPRO),
a la Direccin de Inteligencia de la Polica Nacional (DIPOL), as
como a las direcciones de Anti Narcticos (DIRAN), Anti Secues-
tro y Extorsin (DIASE) y de Trnsito y Transporte (DITRA) las
funciones de:
De acuerdo con su misionalidad, orientar sus unidades en
el conocimiento del Registro Nacional de Desaparecidos y sus
cuatro sistemas, al igual que el diligenciamiento del formato y
activacin de la ruta de actuacin del Mecanismo de Bsqueda
Urgente. (...) Desplegar la asistencia inicial a travs de unidades
desconcentradas, orientando la bsqueda para la ubicacin de las
personas desaparecidas, en el marco de la ley 971 del 14 de julio
de 2005 Mecanismo de Bsqueda Urgente (MBU) agotando las
coordinaciones con polica judicial de la jurisdiccin
66
.
La emisin de estas directivas es una herramienta valiosa al mo-
mento de requerir una actuacin de las autoridades y a la vez se
indica el derrotero de cada institucin en la materia. Sin embargo,
la debilidad jurdica en los mecanismos de exigibilidad judicial ha
representado un obstculo importante para que esas directivas se
traduzcan en prcticas institucionales consistentes, coherentes y
sostenibles. Debe tambin indicarse que tampoco se conocen cu-
les son los impactos que estas acciones han tenido en la adecuada
proteccin y garanta de los derechos de las vctimas frente a la
bsqueda de los desaparecidos.
Segn la formulacin del PNB
67
, la accin a evaluar con relacin
al Mecanismo de Bsqueda Urgente es su activacin por parte de
65 Ibd.
66 Ibd.
67 Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas. (2012). Desaparicin Forzada
en Colombia: Herramientas para enfrentar el delito. Bogot, p. 74.
70
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1.24"(" (& 3&2,.$",
las personas o entidades interesadas en encontrar a la persona, in-
cluida la Comisin de Bsqueda; los responsables de su activacin
son las autoridades judiciales; los indicadores de la efectividad son
el nmero de Mecanismos de Bsqueda activados sobre el nme-
ro de personas desaparecidas, el nmero de personas aparecidas
sobre el nmero de MBU activados y el nmero de diligencias exi-
tosas sobre el nmero de diligencias realizadas; y los resultados pue-
den medirse en trminos del nmero personas aparecidas (vivas o
muertas) sobre el nmero de personas encontradas por diligencia.
Sin embargo, la evaluacin llevada a cabo por la Comisin de
Bsqueda de Personas Desaparecidas no sigue estos lineamientos
pues considera que su propia capacidad para evaluar la efectividad
del mecanismo en trminos de cuntas personas fueron halladas
gracias a su implementacin es muy baja an, debido a la ausencia
de criterios claros para interpretar las cifras
68
y a la propia dif-
cultad multifactorial que implica el desarrollo del mecanismo en
cada caso. De manera que se concentra en observar una dimen-
sin ms cualitativa con respecto a la implementacin del MBU.
Esta evaluacin indica que no basta con observar la activacin
del Mecanismo de Bsqueda, sino que es preciso que la misma
sea acompaada de procedimientos acordes a lo establecido en
la ley 971: diligencias expeditas y presenciales por parte de la au-
toridad judicial que lo activa; acompaamiento y supervisin del
proceso por parte del Ministerio Pblico; seguridad y acceso a sus
instalaciones, por parte de los miembros de las fuerzas militares y
de polica; acceso a informacin clave por parte de particulares;
trabajo armonioso y coordinado entre las entidades intervinientes
con el fn de actualizar y cruzar las bases de datos de cadveres
no identifcados y de personas desaparecidas, que conduzcan a
cotejar sus identidades. Con base en estos parmetros, se retoman
los resultados del Grupo de trabajo del caso Guillermo Rivera F-
quene, para proyectar a travs de ste, el anlisis del MBU para el
Informe 2010.
La Comisin diagnostica, en primer lugar, que persiste el des-
conocimiento del marco legal y del funcionamiento del MBU por
68 A junio 29 del 2009, el Sistema Internet Consulta Masiva Informacin (SICO-
MAIN) registra 3.515 activaciones de MBU (3008 masculinas y 507 femeninas).
Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas. Informe 2010, p. 115.
71
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parte de algunos funcionarios judiciales, lo cual hace que el me-
canismo pierda visiblemente su efectividad. Pese a haber recibido
capacitacin, los funcionarios no tienen clara la dimensin opera-
tiva, las actividades que debe realizar, ni hay un criterio unifcado
sobre la forma en que debe llevarlas a cabo (metodologa para
la implementacin). En segundo lugar, que las difcultades para
armonizar la actualizacin y cotejo de datos se debe a que no hay
sufciente reconocimiento y apropiacin de los mecanismos y nor-
mativas de coordinacin entre las instituciones intervinientes con
respecto al Sistema Red de Desaparecidos y Cadveres (Sirdec). Fi-
nalmente, que es preciso contar con mayor apoyo por parte de los
rganos de control y vigilancia para efectos de hacer un apropiado
seguimiento a las conductas de personas jurdicas o naturales que
entorpezcan las labores de bsqueda.
Por otra parte, tomando como insumo la sesin de trabajo con
organizaciones realizada el 7 de diciembre de 2012, es posible
identifcar varias situaciones que hacen eco de los problemas de-
tectados por el informe de la comisin
69
.
En primer lugar, los familiares de las vctimas son usualmente
quienes acuden ante la autoridad judicial para solicitar la activa-
cin de la Bsqueda Urgente y siguen encontrndose con que los
funcionarios se niegan a recibir la solicitud a menos que hayan
transcurrido 72 horas desde el momento en que la persona ha
desaparecido. Esto, en clara contrava de las disposiciones norma-
tivas generales y las directrices institucionales que la Fiscala, la
Procuradura, las Fuerzas Militares y la Polica han generado para
remover el denominado mito de las 72 horas, que le resta toda
posibilidad de xito preventivo al mecanismo, al disminuir osten-
siblemente las posibilidades de encontrar con vida al desaparecido
a medida que pasa el tiempo.
En segundo lugar, se afrma que incluso cuando los funciona-
rios han recibido capacitacin para conocer los casos de desapari-
cin forzada, esta no incluye una sensibilizacin que le permita al
funcionario actuar sin causar dao. Por eso, al momento de reca-
bar la informacin pertinente para realizar la activacin del MBU
69 Ibd. Relatora Mesa de trabajo nmero 6. Presentacin del proyecto Dinmica
de la desaparicin forzada en Colombia 1970-2012. Diciembre 7 de 2012.
72
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1.24"(" (& 3&2,.$",
e incluir a la persona desparecida en el registro se revictimiza a
los denunciantes, que, como ya se dijo, en la mayora de los casos
son los familiares de la vctima o presenciaron de modo cercano el
hecho en el cual la persona fue desaparecida.
Y, fnalmente, las organizaciones relataron que los problemas
que ms inciden en la subutilizacin del MBU es la corrupcin o
relacin con los perpetradores por parte de los funcionarios o de
miembros de la fuerza pblica que deben acompaar el mecanis-
mo.
3.2.2. Registro de personas capturadas y detenidas (artculo 12
ley 589 de 2000)
El artculo 12 de la ley 589 de 2000 establece que:
Las personas privadas de la libertad slo podrn permanecer
recluidas en los establecimientos e instituciones autorizadas para
el efecto en los trminos consagrados en la Constitucin Nacional
y la ley. Los organismos de Seguridad del Estado y de Polica Judi-
cial y las instituciones carcelarias llevarn registros ofciales debi-
damente sistematizados y comunicados por red a nivel nacional de
las personas capturadas o detenidas con indicacin de fecha y hora
de ingreso, motivo de la aprehensin o detencin, trmite dado a
su situacin y autoridad ante la cual fue puesto o se encuentra a dis-
posicin. Este registro estar a disposicin inmediata de cualquier
persona. Aquellas entidades dispondrn, adems, de una lnea te-
lefnica gratuita permanente a disposicin de la ciudadana para
suministrar la informacin a la que se refere el inciso anterior.
Para comprender la funcin preventiva de esta medida es pre-
ciso retomar los orgenes de la tipifcacin y jurisprudencia in-
ternacional en materia de desaparicin forzada, donde los casos
aparecen asociados de manera exclusiva a conductas violatorias
por parte de agentes estatales o de agentes privados que actan en
connivencia, colaboracin o con el apoyo con estos.
73
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Esos primeros casos comportaban un esquema de detencin-
desaparicin, en el cual se producan capturas ilegales por parte
de la fuerza pblica, seguidas de detencin ilegal y tortura en ins-
talaciones pblicas, que en la mayora de los casos conduca a la
desaparicin defnitiva del detenido, sin que fuese posible estable-
cer a ciencia cierta los lugares y condiciones en los cuales perma-
neci recluido ilegalmente.
Por eso, la implementacin de un registro de personas captura-
das y detenidas, al reglar o formalizar la manera de actuacin de
los agentes estatales, contribuye a permitir un monitoreo efectivo
del nmero, identidad y condiciones de quienes ingresan al siste-
ma de detencin o carcelario del Estado. Monitoreo que podrn
realizar tanto los organismos de control del Estado, como la so-
ciedad civil, organismos internacionales y gubernamentales con
el fn de impedir o reducir el riesgo de que la detencin-desapa-
ricin se perpete como prctica. En este sentido, como se ya se
plante, la Convencin Internacional para la Proteccin de Todas
las Personas contra la Desaparicin Forzada de Naciones Unidas y
la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada prevn
estas medidas como parte de las obligaciones a cargo de los Esta-
dos para proteger a las personas frente a la desaparicin forzada.
Se entiende que la implementacin del registro est a cargo del
Instituto Nacional Penitenciario (INPEC), adscrito al Ministerio
de Justicia y del Derecho, como institucin encargada del manejo
de la poltica penitenciaria y carcelaria del pas, segn lo estableci-
do por el Artculo 2, numerales 6 y 14 del decreto 4151 de 2011
70
.
Al respecto, la Comisin de Bsqueda ha sealado:
De conformidad con lo informado por el INPEC, en un futuro
se espera que organismos como la Polica Nacional, ministerios,
organizaciones no gubernamentales de derechos humanos y la
Defensora del Pueblo, etc., puedan consultar en forma confa-
ble, gil y efciente la informacin referente a diferentes variables
70 Ministerio del Interior. Decreto 4151 del 3 de noviembre del 2011, por el cual se
modifca la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC- y
se dictan otras disposiciones. Crea a travs de su artculo 12 una Ofcina de Siste-
mas de Informacin.
74
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
estadsticas e individuales como delito, sindicados/condenados,
sentencias, edades, sexo, internos extranjeros, ubicacin (dentro
del establecimiento o a nivel nacional) y procedencia (indgenas,
campesinos), con el objeto de establecer variables estadsticas que
permitan fjar polticas y tomar decisiones
71
.
La Comisin de Bsqueda, en cumplimiento del decreto 929 de
2007, artculo 2, numerales 7 y 8, debe: Colaborar con el diseo
y puesta en marcha del Registro Nacional de Desaparecidos y Ca-
dveres N.N., y del Registro de Personas Capturadas y Detenidas
y Supervisar el proceso de consolidacin de la informacin exis-
tente en los registros previstos en el numeral anterior y acceder a
la informacin para el cabal cumplimiento de sus funciones.
La Comisin dice en su Informe 2010 que el SISIPEC an no
se adapta a los requerimientos establecidos por el artculo 12 de la
ley 589, por cuanto no incluye dentro del registro y monitoreo a la
poblacin capturada, sino nicamente a la detenida. Esto implica
un bache temporal y de cobertura en la proteccin del sistema
penitenciario y judicial, donde la vctima puede ser capturada de
manera ilegal y desaparecida, sin que pueda monitorearse porque
quiz nunca llegara a estar detenida en un centro carcelario.
3.2.2.1. Procuradura General de la Nacin
Para desarrollar lo dispuesto en el artculo 12 de la ley 589 de
2000, desde muy temprano la Procuradura General de la Nacin
emiti unos lineamientos a sus funcionarios para ejercer sus fun-
ciones constitucionales y legales.
Circular 004 del 20 de febrero de 2001, dirigida a Procurado-
res Regionales, Provinciales y Distritales para el cumplimiento de
la ley 589 de 2000. En este documento el Procurador General de
la Nacin reconoci que esta normatividad no haba sido sufcien-
temente difundida entre los funcionarios pblicos que deben apli-
71 Ibd. Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas, p. 77.
75
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(',#6#0'&)(., /.07#(#8'%-'
carla, en particular las medidas preventivas, como la obligacin
de llevar un registro ofcial y pblico de personas capturadas y de-
tenidas (artculo 12). En desarrollo de lo decidido por la CBPD,
el Procurador les solicita a los funcionarios:
Realizar las visitas y gestiones necesarias para difundir el con-
tenido de la mencionada ley y para determinar si las autoridades
obligadas a llevar el registro de personas capturadas y detenidas
que se encuentran dentro de su jurisdiccin, incluidos los Grupos
Gaula, estn dando cumplimiento a lo establecido en el artculo
12 de la mencionada ley, determinar si dicho registro se ha di-
seado con medidas de seguridad que impidan su alteracin, y
verifcar peridicamente la regularidad del mismo.
En caso de que no se haya conformado el registro, cuando fuere
procedente, debern adelantar las diligencias disciplinarias si en-
contrare que la omisin se debe a alguna conducta constitutiva de
falta disciplinaria.
En la circular 004 el Procurador requiri a sus funcionarios
para que le informaran sobre el conocimiento de personas desa-
parecidas de manera que fueran incorporadas al Registro Nacio-
nal previsto en la ley; as como un reporte cada seis (6) meses de
las obligaciones impuestas de verifcacin sobre los registros de
detenidos o capturados. Sin embargo, en las entrevistas hechas a
funcionarios de la Procuradura, de la CBPD y la Fiscala General
de la Nacin esta circular es completamente desconocida.
3.2.3. Ubicacin e identifcacin de cadveres: Fiscala General
de la Nacin
Las tareas de ubicacin e identifcacin de cadveres de vcti-
mas de desaparicin forzada estn en cabeza del CTI y el CUVI,
quienes actan bajo la direccin del Fiscal encargado de la in-
vestigacin penal.
76
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1.24"(" (& 3&2,.$",
3.2.3.1. Cuerpo Tcnico de Investigaciones (CTI)
En lo que respecta a la desaparicin forzada, los esfuerzos del
Cuerpo Tcnico de Investigacin estn concentrados en el Grupo
de Identifcacin de Personas y Bsqueda de Desaparecidos.
Este grupo del CTI es concebido y dirigido a coordinar las la-
bores de bsqueda, recuperacin y anlisis de cadveres esqueletizados
en diligencias de exhumacin con fnes de identifcacin plena, apoya-
dos por personal experto en los Grupos de Identifcacin Especializada
y Gentica. Adems lidera, coordina y orienta a escala nacional lo rela-
cionado con los casos de desaparecidos y vctimas NN
72
.
Los esfuerzos estn encaminados a la identifcar cadveres NN,
as como a analizar y procesar informacin que conduzca a la ubi-
cacin de las personas desaparecidas, buscar la plena identidad
a travs de las impresiones dactilares y registros odontolgicos
de los cadveres no identifcados, propender por la ubicacin de
las personas desaparecidas, sistematizar informacin de todas las
personas desaparecidas y cadveres NN en el registro nico de
cadveres y personas desaparecidas, realizar la bsqueda y cruzar
la informacin con datos como sexo, nmero de acta, fecha, lugar
de la diligencia, seales particulares y prendas de vestir, caracte-
rsticas, y tomar las impresiones dactilares de las necrodactilias y
de las tarjetas decadactilares de los desaparecidos. El grupo cruza
informacin con las personas vinculadas judicialmente y desmo-
vilizados. Previa entrevista, debe realizar las labores de toma de
reportes de personas desaparecidas, verifcar informacin, reali-
zar cruces en bases de datos y diligencias tendientes a recopilar
informacin y analizarla para desplegar actividades judiciales ten-
dientes a la ubicacin de los desaparecidos vivos y/o muertos.
3.2.3.2. Centro nico de Identifcacin Virtual de Cadveres
(CUVI)
Es una iniciativa de la Unidad Nacional de Fiscalas para la Jus-
ticia y la Paz
73
, que nace a partir del Convenio de Cooperacin
72 Ibd., p. 263
73 Entrevista a Luis Gonzlez Len, coordinador de la Unidad de Fiscalas contra
77
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(',#6#0'&)(., /.07#(#8'%-'
Interinstitucional 01102 de diciembre 19 de diciembre de 2007,
suscrito entre la Fiscala General de la Nacin, la Polica Nacional,
el extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y el
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencia Forenses.
Mediante resolucin 0-1418 de 9 de septiembre de 2009 se re-
glamentaron las funciones del Centro y se design como adminis-
trador del mismo - conforme a su funcin constitucional y legal
de direccionamiento y coordinacin de las funciones de Polica
Judicial - al jefe de la Unidad de Fiscalas para la Justicia y la Paz de
la Fiscala General de la Nacin.
El Centro nico de Identifcacin Virtual de Cadveres logr
articular a las entidades que la crearon en el proceso de recolec-
cin de informacin, bsqueda, exhumacin, identifcacin y en-
trega de personas, tanto vivas como muertas, a sus familiares. Pese
a opiniones en contrario, el anterior director de la Unidad de Jus-
ticia y Paz asegura que esta labor estuvo ajustada al Plan Nacional
de Bsqueda de Personas Desaparecidas
74
.
En enero de 2011, el Centro hizo una compilacin donde in-
cluy un resumen del marco normativo de la desaparicin forza-
da, las instituciones para hacer frente a este delito, los principales
casos ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, los
derechos de las vctimas, el mtodo para la recoleccin y uso de la
informacin investigada, las herramientas para la recoleccin y las
fases de la investigacin de trabajo de campo
75
.
A pesar de que se cuenta con ese manual, ninguna unidad na-
cional lo est empleando y se desconocen los criterios investigati-
vos, que articulan los esfuerzos concebidos a partir de la ley 589
de 2000 y desarrollados en su esencia a travs de las leyes 599 de
2000, 971 de 2005, 1408 de 2010 y 1448 de 2011, para una efectiva
investigacin de la desaparicin forzada.
Mediante ofcio 00580 de 11 de febrero de 2011, recibido por
el equipo del Director de la Unidad de Justicia y Paz, el Fiscal
las Bandas Emergentes, Bogot D.C., 24 de enero de 2013.
74 Gua interinstitucional del proceso de bsqueda de vctimas de desaparicin forzada e
identifcacin de cadveres para servidores pblicos. (2011). Primera edicin, p. 12.
75 Ibid.
78
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Administrador del Centro nico Virtual de Identifcacin remiti
informacin donde indic
76
la cantidad de fosas halladas y las
exhumaciones realizadas. El fscal inform que el Plan Nacional
de Bsqueda se articula a los programas metodolgicos elaborados
por los fscales de la Unidad para la Justicia y la Paz. Asimismo, que
el proceso de bsqueda se encuentra desarrollado en el protocolo
de procedimiento para la bsqueda de personas desaparecidas,
recoleccin de informacin, exhumaciones e identifcacin de
cadveres. Ese protocolo puede ser verifcado en la Fiscala General
de la Nacin como FGN-58000-P-02, que fue puesto de presente a
las organizaciones de vctimas y los intervinientes de la mesa de
desaparicin forzada. De all surgieron recomendaciones para que
fueran tenidas en cuenta por la Fiscala General de la Nacin.
De acuerdo con la informacin recibida, sobre la cual no se
cuenta con estudios de impacto o evaluaciones que midan la ma-
nera como estas acciones han incidido en el respeto y garanta de
los derechos de las vctimas de desaparicin forzada, durante su
funcionamiento el CUVI habra brindado:
[A]poyo tcnico cientfco y coordinacin interinstitucional e
interdisciplinaria para la recoleccin, verifcacin y anlisis de in-
formacin e investigacin de personas desaparecidas y cadveres
no identifcados.
Apoyo tcnico cientfco al proceso de identifcacin y bsque-
da de personas desaparecidas en Colombia.
Criterios de unifcacin de los procedimientos tcnicos de
campo (prospeccin y exhumacin) por parte de las instituciones
que conforma el CUVI.
76 Ofcio SA-UNYP N. 00582 de 11 de febrero de 2013, del Fiscal Administrador
del Centro nico Virtual de Identifcacin.
79
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(',#6#0'&)(., /.07#(#8'%-'
Procedimientos de entrega de cadveres y/o simblica a los fa-
miliares, con la colaboracin del Programa de Naciones Unidas
PNUD.
La gua interinstitucional de bsqueda de vctimas de desapa-
ricin forzada e identifcacin de cadveres para servidores p-
blicos.
Un mdulo CUVI en el sistema de informacin Red de Desa-
parecidos y Cadveres.
Dos modifcaciones, en los aos 2009 y 2010 al Formato Nacio-
nal para Bsqueda de Personas Desaparecidas.
Unifcacin del consentimiento informado para la toma de
muestras biolgicas en sangre y mucosa bucal a los familiares de
personas desaparecidas.
Un instructivo para el diligenciamiento consentido informado
nico para la toma y procesamientos de muestras de muestras bu-
cales y sanguneas de referencia para la identifcacin gentica de
personas desaparecidas y toma de muestras biolgicas.
Decisiones institucionales unifcadas frente a la bsqueda de
personas desaparecidas, anlisis de cadveres en los laboratorios y
anlisis genticos, identifcacin y entrega de restos a los familiares.
La coordinacin de los equipos de criminalstica de campo
para realizar las actividades de exhumacin.
80
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1.24"(" (& 3&2,.$",
La construccin de una bodega para el almacenamiento de
evidencia en Bogot (cadveres y elementos recuperados en dili-
gencias de exhumacin), en la cual se almacenan los cadveres.
La publicacin de fotografas de cadveres identifcados de los
cementerios de la Macarena, Granada, San Jos del Guaviare
77
.
La constitucin de un equipo tcnico que concentrara la res-
puesta de la Fiscala General en relacin con las expectativas de
las vctimas frente a la bsqueda, identifcacin y entrega de sus
seres queridos sin duda represent una esperanza de claridad y
acceso a mecanismos de proteccin. Sin embargo, se ha conocido
que estas expectativas no lograron traducirse en hechos concretos
para muchas vctimas, porque, debido al origen del mecanismo,
las labores de bsqueda priorizadas estaban basadas en que se
obtuviera informacin de las personas sometidas al proceso de
justicia y paz y no se dispusieron los recursos personales, tcnicos
y materiales sufcientes para atender la demanda que implic la
concentracin de la respuesta institucional en materia de bsque-
da, recuperacin, identifcacin y entrega de restos.
77 Ibd.
82
Diligencia de bsqueda en campo, Cesar. EQUITAS, 2012
83
!
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$% )(1('2/ $ %$ *&3(-.*4$'*+& )( %$
)(-$5$1*'*+& 0/16$)$
Como se ha dicho dicho, las vctimas y sus familiares tienen el
derecho a que frente a la desaparicin forzada se emprendan in-
vestigaciones serias, exhaustivas y diligentes, que se inicien opor-
tuna y efcientemente, por medio de canales y procedimientos que
aseguren la garanta del derecho a un debido proceso mediante el
cual se esclarezcan los hechos, se identifquen todos los partcipes,
se lleven ante un juez, se juzguen y reciban penas proporcionales
a la gravedad del delito.
Con relacin a este aspecto se ha procurado identifcar, ana-
lizar y sistematizar el conjunto de acciones de investigacin que
el Estado colombiano ha desplegado para hacer frente a la desa-
paricin forzada. Se debe tener en cuenta que los referentes nor-
mativos que posibilitan la investigacin de estas conductas estn
claramente marcados por la promulgacin de la ley 589 de 2000.
Esta ley tipifc penalmente la conducta como delito autnomo y
cre herramientas dirigidas a enfrentar el fenmeno de la desa-
paricin forzada, la cual haba sido asimilada, hasta entonces, al
delito de secuestro.
Para analizar la respuesta del Estado frente a la desaparicin
forzada se referirn los mecanismos existentes antes y despus de
la Constitucin de 1991.
84
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1.24"(" (& 3&2,.$",
5676 8" )$9&,-):"%)*$ 3&$"# &$-2& 7;<= > 7;;7
Antes de la promulgacin de la Constitucin Poltica de Co-
lombia de 1991 y la creacin de la Fiscala General de la Nacin la
investigacin penal ordinaria estuvo regida por el procedimiento
establecido en el decreto 409 de 1971
78
, as como las normas com-
plementarias. En materia sustantiva, la parte relativa a los delitos,
estuvo reglada por la ley 95 de 1936, la cual rigi de manera inter-
mitente, hasta la entrada en vigencia del decreto 100 de 1980
79
.
La ley 95 de 1936 tipifc dos modalidades de secuestro: el sim-
ple y el extorsivo, las cuales se retoman con algunas circunstan-
cias adicionales, pero en la misma perspectiva de proteccin de la
libertad individual y otras garantas, en el decreto 100 de 1980
mediante el cual se promulg un nuevo Cdigo Penal.
Debido a los regmenes presidenciales autoritarios y a travs de
los estados de excepcin prolongados que caracterizaron el con-
texto de vigencia de la ley 95 de 1936, se creaban normas que
suspendan el rgimen penal ordinario y lo supeditaban al militar,
que en algunos casos se volvieron normas de legislacin ordinaria
luego de la promulgacin de la ley 141 de 1961
80
. A este respecto,
resulta interesante destacar el siguiente anlisis:
Como es apenas obvio, el Cdigo [se refere a la ley 95 de 1936]
resisti los embates de la dictadura militar imperante entre 1953
y 1958, aunque fue objeto de diversas suspensiones de vigencia y
adiciones acudiendo al mecanismo de la legislacin de excepcin
que, entre otras cosas, sirvi de medio para expedir un severo C-
78 Este cdigo se adopt nuevamente mediante la ley 2 de 1982, luego de no ha-
berse concretado la expedicin de un Cdigo de Procedimiento Penal acorde con
la reforma del Cdigo Penal de 1980. A este respecto se dijo: Parece paradjico
(): un Cdigo Penal nuevo, que obedece a lineamientos flosfcos y doctrinarios
diferentes al que antes rega, debe aplicarse por medio de un Cdigo de Procedi-
miento Penal que se haba dictado para aplicar el anterior Cdigo Penal y que por
lo tanto tiene directrices diferentes, Martnez Rave, Gilberto. (1984). Procedimiento
Penal Colombiano, prlogo a la tercera edicin.
79 Velsquez, Fernando. (2002). Manual de Derecho Penal Parte General. Bogot:
editorial Temis, p. 197.
80 El acto legislativo 03 de 1954, publicado en el Diario Ofcial nmero 28649 de
1954, expedido bajo el mandato presidencial de Gustavo Rojas Pinilla, prohbe la
actividad poltica comunista internacional, y mediante el decreto 434 de 1956 se
castiga las actividades de tipo comunista.
85
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(',#4#0)&)*% /.05#(#
digo Penal Militar (decreto 250 de 1958, convertido en legislacin
ordinaria como todo rgimen legal autoritario mediante la ley
141 de 1961); y tornar en delito severamente castigado las acti-
vidades de tipo comunista (cfr. Decreto 434 de 1956, expedido
con base en el acto legislativo nm. 6 de 1954, que prohiba las
actividades del comunismo internacional)
81
El Cdigo Penal de 1980, al igual que lo acaecido con el Cdi-
go Penal de 1936, enfrent una serie de inconvenientes respecto
a su vigencia debido a los constantes estados de excepcin pro-
puestos por el gobierno hasta la expedicin de la Constitucin
Poltica de Colombia
82
.
La normativa procesal penal, por su parte, incorpor una re-
gulacin y competencia especfca en relacin con el delito de se-
cuestro. Mediante la ley 2 de 1982, entre otras medidas adoptadas,
se introduce un procedimiento especial para la investigacin y
juzgamiento de los delitos de secuestro extorsivo, extorsin y terro-
rismo, as como una jurisdiccin especfca para su investigacin,
juzgamiento y sancin: los juzgados especializados
83
.
Dentro de la normativa penal y la procesal penal no se pre-
vea ninguna mencin al delito de desaparicin forzada o a la bs-
queda de las personas desaparecidas forzadamente. De hecho, las
conductas descritas como violatorias de los derechos a la libertad
y otras garantas refejaban una concepcin de determinable de
la afectacin en el tiempo y en el espacio. La descripcin de las
conductas, as como el elemento subjetivo de intencionalidad, as
lo indican. Todas y cada una de las conductas privadas (como el
secuestro) u ofciales (como las detenciones arbitrarias, prolonga-
cin arbitraria de la libertad) partan del supuesto fctico de que
el autor de la conducta la daba a conocer a travs del desarrollo de
la misma, para obtener sus propsitos.
Esa concepcin indica que no se contemplaba en estricto sen-
tido la posibilidad de que se privara de la libertad a una perso-
na con el propsito exclusivo de su ocultamiento, para lo cual el
81 Velsquez Velsquez, Fernando. (1995). Derecho Penal. Parte General, p. 211.
82 Velsquez, Fernando. Op. cit, p. 199.
83 Artculo 12 y siguientes de la ley 2 de 1982.
86
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
elemento de negativa a ofrecer o aceptar dicho ocultamiento era
central en la confguracin del delito. Esa perspectiva de la protec-
cin de la libertad personal persisti desde entonces hasta cuando
se introdujo de manera autnoma y especfca la conducta de la
desaparicin forzada.
La concepcin imperante de la proteccin penal de la libertad
personal hasta antes del ao 2000 se tradujo en la inoperatividad
o inefcacia de los mecanismos judiciales de proteccin previstos
en el ordenamiento jurdico, cuando se enfrentaban hechos cons-
titutivos de desaparicin forzadas de personas. En relacin con el
procedimiento penal en el marco del cual debera desarrollarse
la investigacin para determinar el paradero de la vctima, las cir-
cunstancias de los hechos, as como la individualizacin, juzga-
miento y sancin de los responsables, se encontraba condicionado
en las posibilidades de sus desarrollos por el enfoque de concep-
cin del delito. Como se ha dicho, estuvo orientado a establecer la
confguracin o no de los elementos del tipo penal de secuestro.
5676 8" )$9&,-):"%)*$ 3&$"# " 3"2-)2 (& #" ;.$,-)-<%)*$
(& =>>=
La Constitucin de 1991, contrario al enfoque de la anterior
Carta Poltica, est cimentada en el reconocimiento amplio de
los derechos y libertades de las personas, a partir de lo cual for-
mula un sistema fuerte de garantas y de principios a los cuales
debe vincularse coherentemente la accin del Estado en todas
sus esferas. Estos vnculos incluyen la incorporacin al sistema
jurdico interno, con rango constitucional, de los tratados de
derechos humanos ratifcados por Colombia
84
, as como la in-
terpretacin de los derechos y libertades realizados por los orga-
nismos internacionales.
El enfoque planteado explica que dentro del captulo corres-
pondiente a los derechos, las garantas y los deberes, se incluya,
despus del reconocimiento del derecho a la vida, la prohibicin
84 Artculo 93, Constitucin Poltica de 1991
87
"#$#%&' (' $# #&&)*% ('$ +,-#(. /0'%-' #$ ('0'&1. # $# )%2',-)3#&)*% (' $#
(',#4#0)&)*% /.05#(#
absoluta de la desaparicin forzada, as como las torturas, tratos
crueles, inhumanos o degradantes
85
.
Durante nueve aos, esa norma constitucional coexisti con un
ordenamiento penal (Decreto 100 de 1980), proferido once aos
atrs, sin que se armonizara con el mandato constitucional. En
concreto, el mandato constitucional no cont con un sistema de
garantas
86
en el sistema judicial que hiciera efectiva la proteccin
que se reconoca en el artculo 12.
Otro cambio, importante destacar con la entrada en vigor de
la Constitucin de 1991, es la organizacin de la rama judicial en
materia de investigacin. En particular, la Constitucin de 1991
incorpor dentro de las instancias de la rama judicial a la Fiscala
General de la Nacin, a quien atribuye en concreto la obligacin
de adelantar el ejercicio de la accin penal y realizar la investiga-
cin de los hechos que revistan las caractersticas de un delito
87
.
4.2.1. Fiscala General de la Nacin antes de la ley 589 de 2000
La Fiscala General de la Nacin es una entidad estatal de la
rama judicial del poder pblico, creada en la Constitucin Poltica
de 1991, que empez a operar el 1 de julio de 1992. Su funcin
consiste en investigar delitos, recaudar material probatorio y acu-
sar ante los jueces penales a quienes resulten comprometidos en
las conductas punibles investigadas. De conformidad con lo dis-
puesto en el artculo 250 de la Constitucin, excluye esta facultad
respecto de los delitos cometidos por miembros de la fuerza pbli-
ca que estn en servicio activo y que tengan relacin con el mismo
servicio.
La Fiscala tiene como misin dirigir la accin penal del Estado,
contribuir a la elaboracin y ejecutar la poltica criminal de ste,
garantizando la proteccin judicial a los derechos de los partes e
intervinientes en el proceso penal. De conformidad con lo expre-
85 Artculo 12, Constitucin Poltica de 1991.
86 Ferrajoli, Luigi. (2004). Derechos y Garantas, la ley del ms dbil. Madrid: editorial
Trotta.
87 Artculo 250, Constitucin Poltica de 1991.
88
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
sado por la propia Fiscala, con esta entidad se busca generar con-
fanza y seguridad jurdica en la sociedad, mediante la bsqueda
de la verdad, la justicia y la reparacin
88
.
El Cdigo Penal con el cual la Fiscala inici su labor investiga-
tiva fue el decreto 100 de 1980, el cual entr a regir el 23 de enero
de 1981. Este ordenamiento, como ya se mencion, no incorpo-
raba la desaparicin forzada dentro de los delitos que buscaban
proteger los derechos a la libertad personal. Ello, en la prctica,
conllev a que estas conductas fueran asumidas en algunos casos
como secuestro y la orientacin de la investigacin estuviera diri-
gida a la constatacin de los supuestos tpicos de esta conducta.
Esta situacin no necesariamente pudo alcanzarse en todos los
casos
89
, por las razones de perspectiva antes descritas.
Mediante la ley 589 de 2000, como ya se ha dicho, se modif-
c el Cdigo Penal y las pocas decisiones y manifestaciones que
se han obtenido del ente investigador han estado caracterizadas
por la formalidad, la inconsistencia en algunos momentos y la in-
tervencin tarda para implementar los mecanismos efectivos de
funcionamiento institucional. Esa accin ha sido insufciente para
satisfacer los derechos de las vctimas a la verdad, la justicia y la
reparacin que s podra brindar una adecuada y exhaustiva inves-
tigacin. Sobre ello se har referencia ms adelante.
La asimilacin de las situaciones de desaparicin forzada al
delito de secuestro indican que en principio las principales expe-
riencias de investigacin de casos de desaparicin forzada se con-
centraron en la Unidad Nacional de Fiscalas Delegadas contra el
Secuestro y la Extorsin, as como tambin y posteriormente en
las Fiscalas seccionales y especializadas y en la Unidad Nacional
de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Sin
embargo, debe tenerse presente que la falta de conciencia sobre
la existencia material de la desaparicin forzada de personas, in-
dependientemente de la tipifcacin del delito, conllevaron du-
rante el periodo comprendido entre 1970 y 2000 a la dispersin
indiscriminada de las investigaciones en todo el sistema judicial,
88 Fiscala General de la Nacin. Misin. Recuperado de http://www.fscalia.gov.
co/colombia/la-entidad/mision/
89 En el informe del componente I de esta investigacin se seal como en algunas
oportunidades se lleg a declarar que la conducta era atpica.
89
"#$#%&' (' $# #&&)*% ('$ +,-#(. /0'%-' #$ ('0'&1. # $# )%2',-)3#&)*% (' $#
(',#4#0)&)*% /.05#(#
con grandes difcultades para identifcar la informacin, dado el
ocultamiento jurdico
90
a que ha estado sometida esta violacin de
derechos humanos.
4.2.1.1. Unidad Nacional de Fiscalas Delegadas contra
el Secuestro y la Extorsin y Fiscalas seccionales y
especializadas
En desarrollo de una poltica decidida para enfrentar el se-
cuestro, se promulg la ley 40 de 1993
91
o Estatuto Contra el Se-
cuestro, mediante la cual se incrementaron de forma drstica las
penas del delito en sus diversas modalidades y se regul toda la
accin del Estado para enfrentar apropiadamente esta conducta
delictiva. En particular, autoriz reforzar la estructura del ente de
investigacin y dispuso los recursos necesarios para viabilizar el
alcance de los objetivos
92
.
La autorizacin otorgada por la Ley se convertira en la Unidad
Nacional Delegada contra el Secuestro y la Extorsin, la cual ten-
dra el conocimiento de las investigaciones seguidas por este tipo
de delitos. Conviene traer a colacin, en trminos de contraste,
lo referido por el Coordinador de la Unidad Nacional de Dere-
chos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (Unidad de
DDHH y DIH) de la Fiscala cuando reconoci que slo pudo darse
una respuesta institucional especfca a la desaparicin forzada con
la ley 589, porque hasta entonces la desaparicin forzada se tomaba
como un tema policivo, salvo que se dijera que era un secuestro
93
,
frente a lo cual se ponan en funcionamiento la estructura institu-
cional y los recursos previstos en el marco jurdico vigente.
Comparativamente, parece claro que la voluntad y decisin ju-
rdica, poltica y pblica del Estado para enfrentar el secuestro y la
90 Nos referimos al efecto que ha tenido que los hechos no se reconozcan como des-
aparicin forzada, sino bajo cualquier otro tipo de delito o incluso infraccin menor.
91 Diario Ofcial nmero 40126, 20 de enero de 1993.
92 Artculo 22 de la ley 40 de 1993.
93 Entrevista con Misael Rodrguez, coordinador Unidad de Fiscalas de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Bogot, 18 de enero de 2013.
90
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1.24"(" (& 3&2,.$",
extorsin en 1993, en vigencia de la Constitucin Poltica de 1991,
no es ni ha sido la misma para reconocer y enfrentar seriamente
la desaparicin forzada, pese a su prohibicin constitucional. Ello
se ve refejado en la poca o inexistente prioridad a estos casos
para ser impulsados por los fscales a cargo de las investigaciones.
Esta situacin resulta poco comprensible, si se tiene en cuenta que
para entonces existan antecedentes legales nacionales
94
, pronun-
ciamientos internacionales
95
y de Organizaciones No Guberna-
mentales, que reclamaban la incorporacin de un tipo penal que
se encargara de la persecucin penal de la desaparicin forzada.
94 Ley 4 de 1990, por medio de la cual se reorganiza la Procuradura General de la
Nacin, se asignan funciones a sus dependencias y se dictan otras disposiciones. En
esta ley, entre otras cosas, se crea la Procuradura Delegada para la defensa de los
Derechos Humanos y el artculo 22-b la faculta para Adelantar y decidir, en nica
instancia, la accin disciplinaria por la participacin en actos que confguren ge-
nocidios, torturas y desapariciones de personas, en que incurran en ejercicio de sus
funciones los miembros del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares,
la Polica Nacional; los funcionarios o personal de los organismos adscritos o vin-
culados a esas instituciones, y los dems funcionarios y empleados. En virtud de
ello, la Procuradura General determin la responsabilidad disciplinaria del Gene-
ral lvaro Velandia Hurtado por la desaparicin forzada de Nydia Erika Bautista,
mediante fallo del 5 de julio de 1995. Dentro del mismo caso, la jurisdiccin con-
tencioso administrativa declar la responsabilidad patrimonial del Estado reco-
nociendo la desaparicin forzada de Nidya Erika Bautista, el 22 de junio de 1995.
95 La Asamblea General de la Organizacin de Nacional Unidas (ONU) adopt,
mediante Resolucin 47/133 de 1992, la Declaracin sobre la Proteccin de todas la Perso-
nas contra las Desapariciones Forzadas. En ella se defni tal situacin. La OEA adopt
la Convencin Interamericana sobre la desaparicin forzada de persnas en 1994, aprobada
en Colombia mediante la ley 707 de 1 de Diciembre de 2001, declarada exequible
por la Corte Constitucional a travs de la sentencia C- 580/02. El Estado Colombia-
no deposit el instrumento de ratifcacin en Diciembre de 2005. Naciones Uni-
das, Informe de la visita realizada a Colombia por dos miembros del Grupo de Trabajo sobre
Desapariciones Forzadas o Involuntarias (24 de octubre a 2 de noviembre de 1988).
E/CN.4/1989/18/Add.1 Recuperado de http://daccess-ddsy.un.org/doc/UNDOC/
GEN/G89/103/87/PDF/G8910387.pdf?OpenElement. Adicionalmente, la Comi-
sin Interamericana de Derechos Humanos haba emitido las siguientes decisio-
nes en casos de desaparicin forzada de personas en Colombia: RESOLUCIN N
24/87, Caso 9620 Luis Fernando Lalinde, 16 de septiembre de 1988; INFORME N
22/93, Caso 9477 Patricia Rivera e hijas (Eliana y Katherine Bernal Rivera) y Marco
Antonio Crespo, 12 de octubre de 1993(*); INFORME N 24/93, Caso 10.537 Olga
Esther Bernal, 12 de octubre de 1993(*), INFORME N 33/92, Caso 10.581 Alirio de
Jess Pedraza, 25 de septiembre de 1992 (*), INFORME N 1/92, Caso 10.235 (Estu-
diantes - Colectivo 82), 6 de febrero de 1992. Y, fnalmente, el Comit de Derechos
Humanos del Pacto Internacional de Derechos Humanos de Naciones Unidas haba
emitido decisin en el caso de Nydia Erika Bautista el 13 de noviembre de 1995,
donde declar la responsabilidad internacional del Estado de Colombia por la des-
aparicin forzada. Recuperado de http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/
documentos html/informes/onu/cdedh/CCPR-C-55-D-563-1993.html
91
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4.2.1.2. Unidad Nacional de Fiscalas de Derecho Humanos
y DIH
El 9 de diciembre de 1994, el Fiscal General de la Nacin ex-
pidi la resolucin 0-2725, mediante la cual cre la Unidad Na-
cional de Fiscala de Derechos Humanos. Este mecanismo busca,
segn se establece en la parte considerativa de la Resolucin, en-
frentar la ausencia de sancin judicial por las graves violaciones
de derechos humanos perpetradas en los ltimos aos en el pas,
factor que se aprecia como causa principal de la actual crisis hu-
manitaria y de la extensin de los crmenes de lesa humanidad
96
.
El criterio que se sigui en la constitucin de esta instancia den-
tro de la Fiscala fue el de procurar el xito de las investigaciones,
a travs de la preservacin, aseguramiento y anlisis de los medios
probatorios, mediante la intervencin inmediata de funcionarios
especializados y con capacidad para actuar de manera gil, decidi-
da e imparcial. Esta unidad se adscribi a la Direccin Nacional de
Fiscalas, a quien corresponda defnir los criterios de seleccin de
las investigaciones que asumira la misma
97
. De conformidad con
la entrevista desarrollada a la Fiscal que dirige el grupo de dere-
chos humanos de la Direccin Nacional de Fiscalas, un elemento
que podra indicar que un caso fuera conocido por la Unidad Na-
cional Derechos Humanos consista en que los hechos estuvieran
vinculados a masacres, la relevancia internacional del caso, el im-
pacto y la incidencia de las organizaciones de derechos humanos
98
.
A pesar de que en la Resolucin inicial de creacin de la Unidad
Nacional de Derechos Humanos y en la siguiente, de ampliacin
de competencia, se le conf a la Direccin Nacional de Fiscalas
la defnicin de los criterios para la seleccin de las investiga-
ciones y operacin de cada unidad
99
, slo a partir de 2006,
96 Parte considerativa de la resolucin 0-2725 de 1994 de la Fiscala General de
la Nacin.
97 Artculo 2 de la Resolucin 0-2725 de 1994 de la Fiscala General de la
Nacin.
98 Entrevista a Claudia Nio, coordinadora del Grupo de Derechos Humanos de
la Direccin Nacional de Fiscalas, Bogot, 13 de enero de 2013.
99 Parte considerativa resolucin 0-1560 de 2001 de la Fiscala General de la Na-
cin.
92
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1.24"(" (& 3&2,.$",
mediante la circular 00012 del Despacho del Fiscal General de la
Nacin, se fjan los criterios de asignacin para que un caso sea
de conocimiento de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario
100
. Esta formalizacin surgi, como se
reconoce en la misma circular, por el incremento desmedido y de
alguna forma improvisado de investigaciones asignadas a la Uni-
dad de Derechos Humanos
101
. La circular precisa que su objetivo
es permitir una asignacin especializada de investigaciones a la
Unidad de Derechos Humanos y DIH.
Debido a los problemas que representaba la tipicidad, pues, tal
y como qued anotado antes, la investigacin por desaparicin for-
zada en algunos casos era valorada como secuestro, y consecuen-
temente, era de conocimiento de la Unidad Nacional de Fiscalas
Delegada Contra el Secuestro y la Extorsin. Pero tambin poda
encontrar adecuacin tpica en los presupuestos del homicidio que
trataba el artculo 324 y sus causales de agravacin punitiva, previs-
tas en el artculo 325 del decreto 100 de 1980, lo que generaba que
la competencia
102
para conocer de las investigaciones fuera de los
Fiscales Delegados ante los Juzgados del Circuito Penal, de acuerdo
a las normas de los artculos 72 y siguientes del decreto 2700 de
1991. En esta eventualidad, los parmetros que direccionaban la in-
vestigacin necesariamente se supeditaban a establecer que la res-
ponsabilidad de la muerte de una persona estaba en cabeza de una
persona determinada, para lo cual deberan probar que la vctima
desaparecida se encontraba muerta, as fuera mediante pruebas in-
diciarias o de referencia
103
, y a atribuir esa muerte a una persona de-
100 Circular del 7 de diciembre de 2006 del Fiscal General de la Nacin.
101 En la parte inicial de la circular se indica: Desde la creacin de la Unidad de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, el nmero de casos que
le han sido asignados ha crecido exponencialmente. Adicionalmente, no todas las
investigaciones asignadas corresponden a violaciones a los Derechos Humanos o
Infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
102 Respecto a la competencia de los fscales, debe entenderse que la misma no es
legal ni constitucional sino meramente institucional.
103 La pruebas de referencias son aquellas que su conocimiento se obtiene por fue-
ra de los estrados judiciales, Esta precisin en torno al medio de prueba utilizado
para presentar la declaracin como evidencia en un juicio es muy importante en
un contexto como el nuestro en el que la prueba de referencia tiende a asimilase
nicamente con el testimonio de odas. Urbano Martnez, Jos Joaqun. (2012). La
nueva estructura probatoria del proceso penal. Bogot: Ediciones Nueva Jurdica,
p. 208-209.
93
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terminada, sin que se estudiara por parte del funcionario judicial
instructor la privacin de la libertad y el ocultamiento de la vctima,
ni mucho menos que se desplegaran las acciones tendientes a ubi-
car a la persona desaparecida, ya fuera viva o muerta.
4.2.2. La Fiscala General de la Nacin a partir de la vigencia
de la ley 589 de 2000
Como se ha dicho, en el ao 2000 se aprob la ley 589 de 2000,
que tipifca el delito de desaparicin forzada de personas y desa-
rrolla un conjunto de medidas y mecanismos de diversa categora
para hacerle frente de manera particular. Esta ley, al no estar so-
metida a ningn plazo para su entrada en vigencia, modifc el
decreto 100 de 1980 y agreg, dentro de los delitos contra la liber-
tad individual y otras garantas, el de desaparicin forzada y las
circunstancias de agravacin y atenuacin punitiva. Das despus,
fue promulgada la ley 599 de 2000, mediante la cual, se adopt un
nuevo Cdigo Penal, en el que se incluy la conducta punible de
desaparicin forzada. No obstante, esta disposicin cobr vigencia
un ao despus
104
. Sin embargo, el impacto meditico que implica
la expedicin de un nuevo Cdigo Penal permiti que se conti-
nuara con la invisibilidad del problema de la desaparicin forza-
da, la cual pas inadvertida frente a la inminencia de la entrada
en vigencia de la ley 599 de 2000, actual Cdigo Penal.
Pese a la incorporacin de la tipifcacin autnoma del
delito de desaparicin forzada, as como a la implementacin
de un conjunto de herramientas dirigidas a brindar proteccin
a las personas frente a este delito, la Fiscala no desarroll
prontamente mecanismos para fortalecer la respuesta del Estado
en materia de investigacin de este nuevo delito. Esta situacin
es muy reveladora de la falta de coherencia en la accin del
Estado, en tanto el ajuste normativo no encuentra soporte en los
mecanismos operativos de manera que sea efectiva la proteccin
especfca que se busca brindar.
104 Artculo 476 de la ley 599 de 2000.
94
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1.24"(" (& 3&2,.$",
El Fiscal General de la Nacin, en la Resolucin que delega a la
Unidad Nacional de Derechos Humanos y DIH en 2005 la competen-
cia en materia de desaparicin forzada, estableci algunas directrices
sobre la operatividad de la Unidad para asumir esas investigaciones
de desaparicin forzada
105
. Empero, no se conoce una directriz en re-
lacin con la desaparicin forzada, como s la hubo frente a otros de-
litos, como ocurri con el memorando 0035 de 28 de abril de 2009
de la Direccin Nacional de Fiscalas, en el que se defne la estrategia
de investigacin en los casos de desplazamiento forzado
106
.
Sobre las orientaciones especfcas para abordar la desapari-
cin forzada, la Direccin Nacional de Fiscalas remiti respuesta
a un derecho de peticin elevado
107
, en la cual se precisa que a
partir de la creacin de la Unidad contra la Desaparicin y el Des-
plazamiento Forzado se han implementado varias estrategias ten-
dientes a optimizar y efectivizar la investigacin de estos delitos.
A ellas haremos referencia ms adelante.
Adicional a la Unidad de Nacional de Fiscalas de Derechos Hu-
manos y DIH y a la Unidad Nacional de Desaparicin y Desplaza-
miento Forzados
108
, la Fiscala cuenta con la Unidad Nacional para
la Justicia y la Paz
109
, que tendra la competencia para indagar so-
bre la desaparicin forzada de personas en el marco de la ley 975
de 2005. En algn momento la Unidad Nacional de DDHH y DIH
fue apoyada por las Unidades de Asuntos Humanitarios
110
, cuya
vigencia fue menor a dos aos, al integrarse la Unidad de Desapa-
ricin y Desplazamiento Forzados. Igualmente, aunque las Unida-
des contra las Bandas Criminales y la Unidad Nacional contra el
Secuestro y la Extorsin no han sido creadas para la persecucin
105 Artculo 4- 7 del Memorando 0035 de 28 de abril de 2009, Direccin Nacio-
nal de Fiscalas.
106 Entrevista con Misael Rodrguez, coordinador Unidad de Fiscalas de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Bogot, 18 de enero de 2013 y
Ofcio No. UNDH-DIH 000756 del 21 de febrero de 2013.
107 DNF 0747, suscrito por Yaneth Luca Caraballo Bejarano, Fiscal Delegada Gru-
po de Derechos Humanos DFN.
108 Creada mediante resolucin del Fiscal General de la Nacin No 0-2596 de
2010.
109 Esta unidad no va ser abordada en este momento por ocuparse de temas rela-
cionados con justicia transicional.
110 Creada mediante Resolucin 0-7478 de 2008 y revocada mediante Resolucin
0-2643 de 2010.
95
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del delito de desaparicin forzada, estas tienen la posibilidad de
conocer e investigar delitos de desaparicin conforme a su man-
dato de creacin.
Un mecanismo que podra, si se formalizaran sus funciones,
hacer seguimiento y apoyar la orientacin institucional de las in-
vestigaciones sobre desaparicin forzada lo constituye el Grupo
de Derechos Humanos de la Direccin Nacional de Fiscalas
111
.
De hecho, apoy la expedicin del memorando 021 de la Direc-
cin Nacional de Fiscalas
112
, dirigido a las/os Jefes de Unidades
Nacionales y Directores Seccionales de Fiscala para la activa-
cin del Mecanismo de Bsqueda Urgente de Personas, en el
cual se establecen lineamientos bsicos para la efectividad del
mecanismo de proteccin, como tambin el Memorando 035 de
2009 antes citado.
En este orden de ideas, de conformidad con lo expuesto por la
fscal que dirige el Grupo de Derechos Humanos de la Direccin
Nacional de Fiscalas, la estructura que apoya los Derechos Huma-
nos y la lucha contra la desaparicin forzada, es la siguiente
113
, las
dependencias que se encuentran adscritas a la Direccin Nacional
de Fiscalas del Nivel Central (i) Grupo de Derechos Humanos
de la Direccin Nacional de Fiscalas; (ii) Unidad Nacional de
Derechos Humanos y DIH; (iii) Unidad Nacional contra las Ban-
das Emergentes. Dependencias adscritas a la Direccin Nacional
de Fiscalas del Nivel seccional; (i) 30 direcciones seccionales, las
cuales cuentan con fscalas locales, fscalas seccionales, fscalas
especializadas, fscalas delegadas ante el Tribunal Superior del
Distrito Judicial del distrito judicial y URI, quien encabeza el me-
canismo de bsqueda urgente.
Las Dependencias del nivel central adscritas al Despacho del
Fiscal General de la Nacin son: (i) Unidad Nacional de Fiscalas
para la Justicia y la Paz; (ii) Unidad Nacional contra los delitos de
Desaparicin y Desplazamiento forzados; (iii) Grupo de Derechos
111 Estructura ad hoc, creada en 2008 por el entonces Director Nacional de Fisca-
las, Germn Ortega, segn se nos inform en la entrevista realizada a la Fiscal que
coordina el Grupo.
112 Del 22 de junio de 2012
113 Entrevista con Misael Rodrguez, coordinador Unidad de Fiscalas de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Bogot, 18 de enero de 2013.
96
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Humanos de la Direccin Nacional de Fiscalas (GDHDNF); (iv)
Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario.
4.2.2.1. Direccin Nacional de Fiscalas: Grupo Derechos
Humanos
Se conform en 2008 por iniciativa del entonces Director
Nacional de Fiscalas, Germn Ortega, con el fn de apoyar a la
direccin en el seguimiento a casos de violaciones de derechos
humanos sobre los cuales existieran peticiones de Organizacio-
nes No Gubernamentales de derechos humanos (ONG), decisio-
nes de organismos internacionales de derechos humanos, casos
bajo observacin de la Corte Penal Internacional, as como casos
referidos en los informes de la Ofcina de la Alta Comisionada de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia.
Ese grupo cuenta actualmente con siete personas, cuyo se-
guimiento se realiza por reas temticas. De manera general,
puede decirse que esas personas tienen a cargo: apoyar la cons-
truccin de directrices para el impulso de investigaciones, ela-
borar informes para organismos internacionales, cooperar en la
comunicacin con ONG y organismos internacionales y atender
las diversas peticiones. Adems de prestar asesora en Derechos
Humanos y asistir a las reuniones que traten del tema, el grupo
tiene otras funciones
114
.
114 (i) Solicitar la reapertura de casos archivados, esta solicitud por parte del grupo
se activara ante peticin de un organismo internacional u ONG, o por iniciativa
misma de la Direccin Nacional de Fiscalas, ante lo cual se solicitar informe eje-
cutivo de la investigacin correspondiente al Fiscal de conocimiento que archiv la
respectiva causa penal, una vez allegado informe se estudiara por parte de los funcio-
narios y se adoptar la decisin que en derecho corresponda, esto es continuar con
el archivo o desarchivar y hacerle seguimiento al caso. (ii) Asistir a comits tcnico
jurdicos sobre casos determinados, en ellos se renen un fscal de caso, el grupo
de polica judicial asignado para la investigacin, el jefe de la Unidad, el Director
Seccional del lugar donde est radicada la competencia de la investigacin de los
hechos y un asesor del Grupo de Derechos Humanos de la Direccin Nacional de
Fiscalas, en estos comits se revisa la actividad procesal y probatoria del caso, las di-
fcultades logsticas, geogrfcas de orden pblico as como de recursos y se estudian
las complejidades de la investigacin, la falta de polica judicial, la intervencin de
las partes y la inactividad investigativa y procesal, una vez estudiadas tales situaciones
97
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Con el Grupo de Derechos Humanos de la Direccin Nacional
de Fiscalas se pretende la generacin de polticas pblicas en de-
rechos humanos. En esta lnea se cuenta con el memorando 035,
sobre desplazamiento forzado, al cual se ha hecho referencia, as
como el memorando 021 del 22 de junio de 2012, sobre la activa-
cin del Mecanismo de Bsqueda Urgente. En el informe de ges-
tin de la Fiscala General de 2011, presentado al Congreso de la
Repblica, se indica que durante ese ao la Direccin Nacional de
Fiscalas profri 15 memorandos relativos a la implementacin de
herramientas investigativas para el impulso de casos de derechos
humanos
115
. Sin embargo, durante una entrevista realizada en la
Direccin Nacional de Fiscalas no se suministr tal informacin.
El grupo, por medio de la Escuela de Formacin, desarroll
durante dos aos un programa de formadores en derechos huma-
nos que consisti en capacitar a fscales e investigadores del CTI.
Con estas capacitaciones se pretendi consolidar una lnea argu-
mentativa para la investigacin de las violaciones a los derechos
humanos. Sin embargo, la persona entrevistada reconoci que en
dichas capacitaciones no se ha incluido ninguna cuyo eje temtico
sea la desaparicin forzada
116
.
se plantean compromisos para superar las difcultades y crear estrategias para el
avance procesal y probatorio. (iii) Seguimiento a los compromisos adquiridos con or-
ganismos nacionales e internacionales en materia de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario. (iv) Seguimiento a procesos, se hace solitud de infor-
macin a las diferentes Unidades o Direcciones Seccionales que llevan investigacio-
nes relacionadas con investigaciones por violacin de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, el seguimiento se hace con perspectiva de igualdad y
no discriminacin en las investigaciones de Derechos Humanos. (iv) Presentacin
de informes, coordinar, preparar y presentar los informes que sean requeridos por
la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y dems organismos naciona-
les e internacionales ajustadas a las funciones asignadas a la Fiscala General de la
Nacin, en lo que tiene que ver con Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario. (v) Generar directrices y poltica criminal, proyectar para la frma del
funcionario pertinente, memorandos, circulares, ofcios y comunicaciones encami-
nadas a presentar propuestas de mejora institucional en las investigaciones que se
adelanten por violaciones a los Derechos Humanos y Derecho Internacional Huma-
nitario. (vi) Establecer una base de datos y estadsticas, y mantenerlo actualizado con
las investigaciones que se adelanten en la Fiscala General de la Nacin por violacin
de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario los cuales servirn de
fundamento para la adopcin de poltica criminal en la materia, as mismo para ejer-
cer el seguimiento a los casos y fuente de informacin para rendir informes.
115 Fiscalia General de la Nacin. Informe de Gestin 2011, p. 32.
116 Entrevista a Claudia Nio, coordinadora del Grupo de Derechos Humanos de
98
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Respecto a la informacin que maneja la Direccin Nacional de
Fiscalas, mediante un correo electrnico enviado el 23 de enero
de 2013 por esa ofcina se adjunt un consolidado de datos relacio-
nados en cuadros estadsticos que refejan el nmero de investiga-
ciones adelantadas por el delito de desaparicin forzada, seguidos
bajo la gida de las leyes 600/2000 (Cdigo de Procedimiento Pe-
nal anterior) y 906/2004 (Cdigo de Procedimiento Penal Acusato-
rio), as como estado de las mismas y las decisiones adoptadas.
Los datos consignados en los cuadros anexos responden a la
consolidacin de la informacin que obra en las bases de datos del
Sistema de Informacin Judicial de la Fiscala (SIJUF)
117
y del Sis-
tema Penal Oral Acusatorio (SPOA)
118
, manejados por la Fiscala
General de la Nacin.
4.2.2.2. Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario (UNDH Y DIH)
Retomando lo dicho antes en relacin con la UNDH Y DIH,
se puede decir que sta no ha tenido una poltica especfca para
hacer frente a la desaparicin y, a pesar que contina con el co-
nocimiento de casos de desaparicin forzada, no pareciera exis-
tir la intencin de generarla, como se observa de la entrevista
practicada al actual coordinador de la Unidad. En la entrevista,
el coordinador manifest que la respuesta ms clara al respecto
se espera desde la Unidad de Desplazamiento y Desaparicin, y
no de ellos.
La Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Inter-
nacional Humanitario est conformada estructuralmente por 2
subunidades especiales, las cuales se encargan de las investiga-
ciones de los delitos cometidos en contra del movimiento pol-
tico Unin Patritica y en contra de asociaciones sindicales
119
, y
la Direccin nacional de Fiscalas, Bogot, 13 de enero de 2013.
117 El Sistema de Informacin Judicial de la Fiscala, SIJUF, consolida datos de
procesos adelantados bajo los parmetros de la ley 600 de 2000.
118 Sistema Penal Oral Acusatorio, SPOA, consolida datos de procesos adelantados
bajo los parmetros de la ley 906 de 2004.
119 Ofcio 000756 de 21 de febrero de 2013 de la jefatura de la Unidad Nacional de
99
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cuenta con 105 fscales en todo el pas
120
. La Unidad est distri-
buida territorialmente en la sede central y 10 regionales, a saber:
Medelln, Villavicencio, Bucaramanga, Cali, Popayn, Cartage-
na, Ccuta, Neiva, Ibagu y Pasto.
Actualmente la Unidad y sus sedes tienen a cargo 6.536 inves-
tigaciones aproximadamente
121
, de las cuales 361 corresponden
a casos de desaparicin forzada. Dentro de ellas, 338 correspon-
den a investigaciones seguidas bajo la ley 600 de 2000, y 22 a la
ley 906 de 2004.
122
Con base en los datos facilitados por la Unidad de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario observamos
que del universo total de las investigaciones seguidas por ley 600
de 2000, es decir para hechos sucedidos antes de la entrada en
vigencia de la ley 906 de 2004
123
, alrededor de 39% se encuen-
tran en etapa preliminar. Esto implica que el operador judicial
no posee las sufcientes pruebas ni indicios para determinar la
ocurrencia de una conducta punible o la responsabilidad de una
persona en el ilcito
124
.
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
120 Ibd.
121 Segn el informe de Gestin de 2011, presentado al Congreso de la Repblica,
hasta el 31 de diciembre de 2011 a la Unidad le haban sido asignados un total de
8599 casos, de los cuales 5917 aparecen como investigaciones activas, correspon-
diendo 4872 a investigaciones por ley 600 de 2000 y 1.045 a investigaciones por ley
906 de 2004. No se hace relacin al informe de Gestin del ao 2012, que a la fecha
no se encuentra disponible.
122 Ofcio 000756 de 21 de febrero de 2013 de la jefatura de la Unidad Nacional de
Derechos Humanos y Derecho internacional Humanitario.
123 El artculo 530 de la ley 906 establece el criterio gradual con el que va a entrar
a regir el sistema concebido en esta ley de la siguiente manera. Con base en el
anlisis de los criterios anteriores, el sistema se aplicar a partir del 1o de enero
de 2005 en los distritos judiciales de Armenia, Bogot, Manizales y Pereira. Una
segunda etapa a partir del 1o de enero de 2006 incluir a los distritos judiciales
de Bucaramanga, Buga, Cali, Medelln, San Gil, Santa Rosa de Viterbo y Tunja. En
enero 1o de 2007 entrarn al nuevo sistema los distritos judiciales de Antioquia,
Cundinamarca, Florencia, Ibagu, Neiva, Pasto, Popayn y Villavicencio.
Los distritos judiciales de Barranquilla, Cartagena, Ccuta, Montera, Quibd,
Pamplona, Riohacha, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar, y aquellos que llegaren
a crearse, entrarn a aplicar el sistema a partir del primero (1o) de enero de 2008.
124 Artculo 322 de la ley 600 de 2000: En caso de duda sobre la procedencia de
la apertura de la instruccin, la investigacin previa tendr como fnalidad deter-
minar si ha tenido ocurrencia la conducta que por cualquier medio haya llegado a
conocimiento de las autoridades, si est descrita en la ley penal como punible, si se
ha actuado al amparo de una causal de ausencia de responsabilidad, si cumple el
100
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1.24"(" (& 3&2,.$",
En al menos 55% de los casos se ha dispuesto la apertura de
la instruccin de la investigacin, lo que supone que el fscal
de conocimiento cuenta con pruebas que permiten inferir la
ocurrencia de unos hechos constitutivos de delitos a una per-
sona determinada en un grado de participacin criminal esta-
blecido, autor, coautor, interviniente, cmplice, determinador.
Esta etapa tiene un trmino mximo de 18 meses, luego de los
cuales el fscal instructor deber acusar ante un juez penal en
bsqueda de la determinacin judicial de la responsabilidad de
una persona sobre los hechos investigados y su posterior conde-
na, o bien proferir resolucin de preclusin por no existir con-
vencimiento de la responsabilidad de las personas investigadas
en el hecho delictivo
125
.
Slo en el 6% de los casos se ha iniciado la etapa de juicio
oral, la cual surge con la resolucin de acusacin del Fiscal y el
proceso es llevado al conocimiento de un juez, el cual luego de
un debate probatorio establecer si existen elementos necesa-
rios para condenar a una persona por el delito que se le acusa.
En relacin a los casos cuyo diligenciamiento se rige por la
ley 906 de 2004, slo hay 23 casos, 22 de los cuales estn en in-
dagacin, es decir previo a la formulacin de imputacin. Slo
1 est en etapa de juicio, es decir, que se ha presentado escrito
de acusacin. La informacin disponible no permite establecer
el nmero de autores o vctimas. No ha sido posible hasta el mo-
mento tener la identifcacin de las vctimas y slo hemos podido
acceder a los datos en cifras de las investigaciones en donde se
refere la ocurrencia de desapariciones forzadas, sin tener claro
si concurren con otros delitos, ni la fecha de los hechos.
Entre los casos que continuaron en la Unidad, que fueron
priorizados y que relacionaban hechos de desaparicin forzada,
en 2011 se obtuvo sentencia condenatoria de 7 miembros del
Ejrcito Nacional, al parecer de bajo rango, entre otros, por el
delito de desaparicin forzada en calidad de coautores y cmpli-
requisito de procesabilidad para iniciar la accin penal y para recaudar las pruebas
indispensables para lograr la individualizacin o identifcacin de los autores o
partcipes de la conducta punible.
125 Artculo 329 y siguientes de la ley 600 de 2000.
101
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ces de la conducta. Ello, en el proceso que se segua por la desa-
paricin y homicidio de varios jvenes del municipio de Soacha
(Cundinamarca). Igualmente, dentro del caso de Pueblo Bello
(Antioquia) se profri sentencia condenatoria en contra de dos
personas por el delito de desaparicin forzada.
4.2.2.3. Unidad de Asuntos Humanitarios
La Unidad de Asuntos Humanitarios fue creada mediante reso-
lucin 0-7478 de 2008 de 18 de diciembre de 2008, como apoyo a
la labor investigativa que venan desarrollando las seccionales de
la Fiscala en todo el pas
126
. La unidad fue concebida por la Fis-
cala General de la Nacin con la fnalidad de propiciar un mejor
abordaje en el desarrollo de las investigaciones en el mbito de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, a tra-
vs del trabajo articulado de las diferentes seccionales
127
.
La Unidad de Asuntos Humanitarios naci focalizada a las co-
munidades vulnerables. Cuando fue creada se expidi el memo-
rando 004 del Fiscal General de la Nacin, el cual tiene como
objetivo precisar las directrices investigativas para los casos de vio-
laciones a los Derechos Humanos de los pueblos indgenas
128
.
Mediante resolucin 0-2643 de 2010, le fue revocado el manda-
to a la Unidad y el Fiscal General orden enviar los procesos que
conoca a las Direcciones Seccionales de los lugares a donde se
encontraba adscrita. Igualmente, se estableci que el grupo que
serva de apoyo a esas Unidad pasara a la nueva Unidad Nacional
de Desaparicin y Desplazamiento Forzados.
4.2.2.4. Unidad de Desaparicin y Desplazamiento Forzados
La Unidad nace como la herramienta para hacer frente a la des-
aparicin forzada, como consecuencia de la inminente termina-
126 Entrevista con Misael Rodrguez, coordinador de la Unidad de Fiscalas de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Bogot, 18 de enero de
2013 y Ofcio No. UNDH-DIH 000756 del 21 de febrero de 2013.
127 Fiscala General de la Nacin. Informe de Gestin 2008 2009, p. 16
128 Ibd., p. 16 y 17.
102
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1.24"(" (& 3&2,.$",
cin de la Unidad Humanitaria, y ante la necesidad de investigar
efcaz y oportunamente los delitos de Desaparicin y el Desplaza-
miento Forzados. La creacin de esta unidad tiene lugar luego de
aos de exigencia para el establecimiento de un mecanismo espe-
cializado de investigacin del delito de desaparicin forzada. Esta
reclamacin se llev a cabo a travs de constantes exigencias de or-
ganismos internacionales y Organizaciones No Gubernamentales
de vctimas y de representantes de las vctimas
129
. Igualmente, su
creacin obedeci a un intento por abordar estas dos temticas de
modo focalizado, debido al gran nmero de casos existentes, que
produjo congestin de las diversas unidades de fscala a donde
corresponda su trmite, tales como las seccionales
130
.
El objetivo principal de esta Unidad consiste en crear un grupo
especializado encargado de adelantar las investigaciones por los
delitos de desaparicin y desplazamiento forzados, con el fn de
reducir los ndices de impunidad y obtener sentencias ejemplares
en contra de los responsables de su comisin, garantizando los de-
rechos de las vctimas a la verdad, a la justicia y a la reparacin
131
.
La Unidad naci con unas expectativas bastante amplias. Por un
lado, la de garantizar la persecucin y judicializacin de las con-
ductas delictivas adecuadamente, por parte de funcionarios espe-
cializados en el tema, que procuren la adecuada sancin mediante
la imposicin de una sentencia condenatoria y, por otro lado, la
prevencin general negativa, la cual se encamina a infuir en la so-
ciedad para que estos delitos no se vuelvan a cometer. Por ltimo,
la Unidad busca garantizar los derechos de las vctimas.
La Direccin Nacional de Fiscala nos facilit el acceso a infor-
macin sobre el funcionamiento y direccionamiento de la Unidad
de Desaparicin y Desplazamiento Forzados
132
.
129 Entrevista a Claudia Nio, coordinadora del Grupo de Derechos Humanos de
la Direccin Nacional de Fiscalas, Bogot, 13 de enero de 2013.
130 Entrevista con Misael Rodrguez, coordinador de la Unidad de Fiscalas de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Bogot, 18 de enero de
2013 y Ofcio No. UNDH-DIH 000756 del 21 de febrero de 2013.
131 Informe de Gestin de 2010 presentado al Congreso de la Repblica, p. 82.
132 DNF 0747.
103
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El documento de la Fiscala asegura que en tratndose de la
desaparicin forzada, la metodologa de investigacin es basada
en la asociacin de hechos, focalizacin de casos y/o situaciones,
en la efectiva articulacin interna e interlocucin externa, en el
cruce de informacin bajo el entendido de que la desaparicin
forzada en Colombia no debe ser vista ni abordada como coyun-
tural, circunstancial o aislada sino como un fenmeno delin-
cuencial tan complejo desde la perspectiva de sus distintas causas
como oprobioso desde sus indecibles repercusiones y efectos.
A pesar del mandato dado a la Unidad, al cual se hizo referencia
anteriormente, esta no conoce la totalidad de los casos de Desapa-
ricin Forzada, toda vez que, por un lado, como ya se dijo, en la
Unidad de Derechos Humanos y DIH continan los casos ms re-
presentativos, es decir aquellos que son impulsados desde Organi-
zaciones No Gubernamentales, a travs de peticiones ciudadanas,
aquellos que afectan a poblacin considerada vulnerable, o los ca-
sos que se encuentran en litigio internacional
133
. Asimismo, porque
se decidi no asignar ms casos por la cantidad de investigaciones
existentes, las cuales desbordaran las posibilidades de la Unidad
para investigar.
En la entrevista realizada a la coordinadora de la Unidad, la
funcionaria expres que no podan recibir todas las investigacio-
nes ni todos los casos nuevos, por directriz de la Direccin Nacio-
nal. Sobre este ltimo aspecto, en la entrevista realizada al Gruo
de Derechos Humanos de la Direccin Nacional de Fiscalas ex-
presaron que desconocan esta orientacin.
La defciente, irregular e inadecuada respuesta del Estado fren-
te a la desaparicin forzada ha contribuido a la impunidad de las
conductas y la imposibilidad de medir, por lo menos cuantitati-
vamente, aun hoy, el impacto de las desapariciones forzadas. El
informe de la Coordinacin Colombia, Europa, Estados Unidad
de mayo de 2012 retrata tal situacin y al respecto nos indica:
133 Entrevista a Claudia Nio, coordinadora del Grupo de Derechos Humanos de
la Direccin Nacional de Fiscalas, Bogot, 13 de enero de 2013.
104
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1.24"(" (& 3&2,.$",
La falta de datos precisos sobre el nmero de personas desa-
parecidas forzadamente en Colombia, contina siendo un proble-
ma. A noviembre de 2011, el Registro Nacional de Desaparecidos,
reportaba un total de 50.891 casos (24% mujeres y 17% nias y
nios). De ese total, se presume que 16.907 corresponden a des-
apariciones forzadas. Por su parte, la Unidad de Justicia y Paz de
la Fiscala General de la Nacin report, a mayo de 2011, un total
de 32.000 casos de desapariciones forzadas cometidas por grupos
paramilitares, recibidos a travs de los formatos de registro de
hechos atribuibles a grupos armados al margen de la ley, que lle-
naron las vctimas
134
.
Esta disparidad de datos pone en evidencia la situacin, tanto la
negativa de procurar una investigacin efectiva de los delitos, que
al menos permita la contextualizacin y la identifcacin cuantitati-
vamente de las cifras, como la inefciencia de los sistemas de infor-
macin para la consolidacin de datos, que haga posible un anlisis
apropiado de las dimensiones e impacto de este grave crimen.
Luego de la tipifcacin de la conducta de la desaparicin for-
zada mediante la ley 589 de 2000 puede identifcarse la existen-
cia de algunos elementos que caracterizan una poltica pblica
de investigacin de violaciones de derechos humanos (institucio-
nes, competencias, capacidad institucional y recursos). La Unidad
Nacional de Derechos Humanos y DIH, la Unidad Nacional de
Desplazamiento Forzado y Desaparicin Forzada y el grupo de De-
rechos Humanos de la Direccin Nacional de Fiscalas, aunque
son organismos institucionales que tienen competencia sobre la
desaparicin forzada, no estn bien estructuradas para el aborda-
je efcaz de la investigacin de la desaparicin forzada. Tampoco
se cuenta con criterios unifcadores para el tratamiento de la tipi-
cidad de la conducta y la falta de idoneidad de la totalidad de los
funcionarios, respecto al conocimiento necesario para el abordaje

134 Fundacin Nidia Erika Bautista (2011). Situacin de las Desapariciones Forzadas
en Colombia: La desaparicin forzada no es un crimen del pasado, Bogot, mimeo. En In-
forme Desapariciones Forzadas en Colombia. En bsqueda de la justicia. Mesas de trabajo
sobre Desaparicin Forzada de la Coordinacin Colombia-Europa-Estados Unido.
Bogot, mayo de 2012, p. 14.
105
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de la investigacin de la desaparicin forzada, genera respuestas
insufcientes por parte del organismo investigador.
Asimismo debe decirse que las polticas y acciones desarro-
lladas no son efectivas para la proteccin de los derechos de las
personas frente a la desaparicin forzada. A pesar de no poder
identifcar la totalidad de casos de desaparicin forzada, la infor-
macin brindada por la Fiscala General de la Nacin, desde sus
Unidades Especiales y desde el Grupo de Derechos Humanos de
la Direccin Nacional de Fiscalas, permite evidenciar, adems del
desorden en el manejo de los datos, el altsimo nmero de casos
de desaparicin forzada presentados y conocidos por la entidad.
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4.3.1. Procesos ley 600 de 2000 activos en la Fiscala General de
la Nacin
El cuadro remitido por la Direccin Nacional de Fiscalas, que
se incluye en los anexos, indica que en la actualidad existen un
total de 65.178 procesos activos que se siguen bajo las reglas de
la ley 600 de 2000. Sin embargo, el resultado de la sumatoria de
los totales de las distintas categoras disgregadas en las casillas an-
teriores, tanto horizontal como verticalmente, arroja un nmero
mucho menor: 14.176 procesos.
Adems de lo anterior, es necesario recordar que, de acuerdo
con la informacin brindada por la Unidad Nacional de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario
135
, en la actuali-
dad se adelantan 187 instrucciones por desaparicin forzada y 18
juicios, lo que claramente difere de los casos relacionados en el
cuadro de procesos activos.
Otro problema que surge de la observacin del cuadro radica
en las categoras indiferente al proceso penal y (en blanco), ya
135 Ofcio 000756 de 21 de febrero de 2013 de la jefatura de la Unidad Nacional de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
106
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1.24"(" (& 3&2,.$",
que no se aclara en qu consiste cada uno de los conceptos, ni qu
tipo de estado procesal se registra en ellos.
4.3.1.1. Resoluciones de acusacin ley 600 de 2000
Respecto a las resoluciones de acusacin, formuladas con base
en la ley 600 de 2000, no se tiene cmo ponderar la informacin
que reposa en el instrumento. Por lo anterior, nos limitaremos a
indicar que de las 41 resoluciones de acusacin por el delito de
desaparicin forzada no se puede establecer si frente a ellas se
profrieron sentencias condenatorias o absolutorias. Slo se sabe
que, revisado el cuadro 1, se observa que slo 1 caso en el que se
profri resolucin de acusacin est en etapa de juicio.
Los datos que reposan en el SPOA y el SIJUF, consolidados a
travs de los anteriores cuadros de la Direccin Nacional de Fisca-
las, no son herramientas idneas para dimensionar la totalidad
de casos que se adelantan por desaparicin forzada, ni las etapas
procesales en las cuales se encuentran las investigaciones. Por el
contrario, nos aleja claramente del resultado cierto de los casos
que por desaparicin forzada se adelantan en la Fiscala. Esto re-
sulta ms evidente si se tiene en cuenta la falta de criterios orienta-
dores para tipifcar la conducta y adelantar la investigacin
4.3.2. Procesos ley 906 de 2004 activos en la Fiscala General
de la Nacin
En el segundo cuadro enviado por la Fiscala se observa que
hay 14.039 investigaciones activas, seguidas por las ritualidades
de la ley 906 de 2004. Sin embargo, tambin se incluyen 5 in-
vestigaciones que terminaron anticipadamente, las cuales, por
haber concluido su trmite de manera temprana, mediante sen-
tencia condenatoria en contra de los investigados, no pareciera
que pudieran contarse como casos activos en cabeza de la Fisca-
la en estricto sentido.
En forma similar se relacionan cuatro casos que se encuentran
en juzgados de ejecucin de penas como activos, a pesar de que,
107
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para que un caso llegue a conocimiento de un juez de ejecucin
de penas y medidas de seguridad se necesita que en el mismo se
haya proferido sentencia condenatoria, sin importar si se hace de
manera anticipada o no
136
. En principio surge una duda sobre la
diferencia de cifras entre la columna de anticipada y la denomi-
nada ejecucin de penas, en tanto deberan coincidir, a no ser
que no se encuentren en frme las decisiones.
Es necesario aclarar que la ley 906 de 2004 no prev la fgu-
ra de la sentencia anticipada como forma de terminacin de una
actuacin penal, como s lo prevea la ley 600 de 2000
137
, lo que
indica que la columna que hace relacin a anticipada, dado que
es informacin en relacin con casos reglados por la Ley 906 de
2004, debe ser entendida bajo las formas de terminacin anticipa-
da all previstas, tales como allanamiento a cargos o preacuerdos.
Por ltimo, tambin se puede apreciar que en el cuadro se re-
feren a casos querellables de desaparicin forzada, a pesar de que
este delito no es querellable en ninguna de sus modalidades
138
.
En la sumatoria total de los casos que se tienen entre las in-
vestigaciones bajo el procedimiento de ley 600 y ley 906 (sistema
acusatorio), la Fiscala contabiliza como casos activos un total de
79.187, nmero que no genera seguridad por las razones antes
expuestas.
En relacin a las actuaciones adelantadas en los casos de desa-
paricin forzada, la Direccin Nacional de Fiscalas envi un con-
solidado de datos que pretenden dar cuenta de tal situacin.
4.3.2.1. Formulacin de imputacin ley 906 de 2004
En el cuadro remitido por la Direccin Nacional de Fiscalas
(ver anexos), se puede apreciar que desde la entrada en vigencia
de la ley 906 de 2004 hasta 2012 se formularon cargos por el delito
de desaparicin forzada en 132 casos. Sin embargo, esta informa-
136 Artculo 38, ley 906 de 2004.
137 Artculo 40, ley 906 de 2004.
138 Artculo 74. Delitos que requieren querella. Modifcado por el art. 4, ley 1142
de 2007, Modifcado por el art. 108, ley 1453 de 2011.
108
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1.24"(" (& 3&2,.$",
cin resulta dismil respecto a la entregada en el cuadro 2. En este
cuadro se puede observar que a 2012 un total de 11 casos estaban
en investigacin previa, 41 casos en juicio oral, 4 en ejecucin de
penas y en 5 se profri sentencia anticipada (casos en los cuales
necesariamente se requiere la formulacin de imputacin antes de
llegar a dicho estadio procesal). Esto arroja un total de 61 procesos
con formulacin de imputacin, cifra bastante lejana de los 132 re-
lacionados por la Direccin Nacional de Fiscalas en el cuadro 3.
Si a esos 61 casos les sumamos los 113 que aparecen en la co-
lumna de querellables, que pueden eventualmente responder a un
error de categorizacin, habra un total de 174 casos con formu-
lacin de imputacin, de acuerdo con el cuadro 2 que entreg
la Direccin Nacional de Fiscalas. Esta cifra tampoco concuerda
con las 132 imputaciones relacionadas en este cuadro.
4.3.2.2. Sentencias obtenidas en el sistema penal oral de la ley 906
En este cuadro se pueden observar el nmero total de las sen-
tencias condenatorias que se han obtenido por el delito de desa-
paricin forzada a partir de la entrada en vigencia de la ley 906
de 2004. En este se aprecia que por aceptacin de cargos se han
proferido 11 providencias y por preacuerdos y negociaciones otras
11, lo que signifca que se han proferido un total de 22 sentencias
condenatorias obtenidas de manera anticipada, dato que rie con
el referido en el cuadro 2, que nos indica que por terminacin
anticipada hay un total de 5 casos.
Tambin se tiene que en este cuadro se reportan 35 senten-
cias condenatorias, obtenidas por acusacin directa y terminacin
anticipada, dictadas tanto en procesos reglados por la ley 906 de
2004, como en procesos de responsabilidad penal de adolescen-
tes (ley 1098 de 2006). De este ltimo rgimen slo se menciona
1 caso, mientras que del procedimiento acusatorio el cuadro 2
muestra que slo 4 casos estn en ejecucin de penas, lo que su-
mado a los 5 relacionados a las terminaciones anticipadas da un
total de 9 casos en donde se obtuvo sentencia condenatoria por
el delito de desaparicin forzada. Esta cifra difere a los 35 casos
reportados en este cuadro.
109
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4.3.3. Procedimiento penal la ley 975 de 2005 bajo los
parmetros de especialidad o excepcionalidad
El Estado colombiano, a raz de un proceso de negociaciones de
paz con los grupos paramilitares, present un proyecto de ley de
alternatividad penal, encaminado a la superacin del conficto ar-
mado a travs de la negociacin poltica y al retorno pacifco a la
sociedad de los miembros de esas organizaciones armadas ilegales
139
.
Esa iniciativa se concret con la promulgacin de la ley 975 de 2005.
Con la entrada en vigencia de la ley 975 (Ley de Justicia y Paz)
se cre un rgimen procesal penal paralelo al ordinario, contenido
en las leyes 600 de 2000 y 906 de 2004. Se trat de un rgimen en
pos de la reconciliacin y la paz, fundamentado en la colaboracin
efectiva con la justicia, la verdad y la reparacin de las vctimas.
Con la expedicin de la Ley de Justicia y Paz, adems de plan-
tearse la alternatividad penal a la cual seran benefciarios quienes
aceptaran las condiciones establecidas en dicha normatividad, la
ley cre, en su artculo 33, la Unidad Nacional de Justicia y Paz
delegada ante los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, con
competencia nacional.
Mediante la resolucin 0-3461 del 13 de septiembre de
2005, el Fiscal General de la Nacin cre la Unidad Nacional
para la Justicia y la Paz (UNJYP), con resolucin 0-2426 del
3 de agosto de 2006 se dispuso que la Unidad Nacional de
Justicia y Paz funcionara de manera descentralizada con su
sede principal en Bogot, destacando como sedes alternas las
ciudades Barranquilla y Medelln.
140
La UNJYP, como ya se dijo, se constituye en una poltica para
hacer frente a la problemtica del conficto armado. Sin embargo,
las acciones que desarrollada no son efectivas para la proteccin
de los derechos de las personas frente a la desaparicin forzada.
El desfase existente entre el nmero de noticias criminales
frente a decisiones de fondo y el hallazgo, identifcacin y entrega
139 Frler, Michael. (2004). Alternatividad penal, justicia y reconciliacin. Intervencin
en Coloquio de alternatividad penal, Universidad Externado de Colombia, Bogot.
140 Fiscala General de la Nacin. Origen de la Unidad. Recuperado de http://
www.fscalia.gov.co:8080/justiciapaz/Origen.htm
110
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1.24"(" (& 3&2,.$",
de los desaparecidos no permite ver de qu manera se est ofre-
ciendo una respuesta adecuada y satisfactoria a los derechos a la
verdad, la justicia y la reparacin de las vctimas.
Datos de la Unidad Nacional de Fiscalas para la Justicia y la Paz
evidencian que hasta el 1 de diciembre de 2012:
De los 2.199 postulados de la ley 975 de 2005 habran confesa-
do 39.546 hechos, dentro de los cuales se identifc que 3.551 se
relacionaban con el delito de desaparicin forzada. Esto signifca
que 8,97% del total de los hechos confesados por los postulados a
la ley 975 de 2005 tienen que ver con esta conducta delictiva.
Del total de postulados han sido condenadas 14 personas, es
decir, el 0,63% del total para la fecha citada
141
. De estas personas
condenadas, a solo 5 se le imputaron, en calidad de autores, auto-
res mediatos, coautores directos y coautores indirectos, el delito de
desaparicin forzada, lo que representa el 0,22% del total de los
optantes a los benefcios de la ley 975 de 2005.
En este punto cabe sealar que 3 postulados fueron condena-
dos por concierto para delinquir agravado para cometer delitos
de desaparicin forzada de personas
142
, situacin que qued def-
nida de esta forma al considerar las autoridades judiciales que los
procesados, por ostentar la condicin de comandantes dentro de
las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) y bajo el presupues-
to que el modo de actuar de este grupo delincuencial consista,
entre otros, en la desaparicin sistemtica de grupos de personas,
se confguraban los elementos tpicos que defnan el concierto
para delinquir agravado. Empero, no se consider por parte de los
operadores judiciales la autora mediata, o la determinacin de la
conducta frente a desapariciones forzadas cometidas por sus sub-
alternos dentro de la organizacin criminal, en relacin con cada
uno de los casos, como tampoco los modus operandi y aspectos
claves para identifcar patrones de comportamiento y de funciona-
miento con el propsito de desaparecer a las personas.
Con respecto a las vctimas, el sistema de justicia y paz ha servi-
do para procurar la reparacin de los derechos de 51 personas por
141 Fiscala General de la Nacin. Gestin Unidad Nacional para la Justicia y la Paz.
Recuperado de http://www.fscalia.gov.co:8080/justiciapaz/Index.htm
142 Fredy Rendn, alias el Alemn, Orlando Villa Zapata, alias la Mona y Edwar
Cobo Tllez, alias Diego Vecino.
111
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el delito de desaparicin forzada, esto es el 0.09% de la totalidad
de las vctimas identifcadas por la Unidad Nacional de Fiscalas
para la Justicia y la Paz, cifra que no es representativa y simplemen-
te evidencia las falencias del sistema.
Igualmente, la estructura de las sentencias de justicia y paz no
permiten visibilizar las dimensiones que el crimen de desapari-
cin forzada comporta, como son los modus operandi especfcos,
el perfl de las vctimas, los contextos y elementos para identifcar
patrones de persecucin a travs de este delito en diversos mo-
mentos y regiones.
En cuanto a las sentencias adoptadas por el sistema transicio-
nal de la ley 975, el 7 de diciembre de 2011, dentro del radicado
110016000253-200681366, la Sala de Justicia y Paz del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogot, profri sentencia conde-
natoria por desaparicin forzada en contra de (i) Andrs Mauri-
cio Torres y de ii) Edgar Ignacio Fierro Flores.
Es preciso sealar que el Tribunal Superior de Distrito Judicial
de Bogot logr evidenciar en este caso los mviles que llevaron a
los postulados a la comisin de los delitos, los cuales fueron el ajus-
te de cuentas de miembros de la misma organizacin criminal, los
sealamientos sobre las vctimas sobre su pertenencia a grupos
insurgentes o grupos delincuenciales, as como su condicin de
auxiliadores de dichas agrupaciones.
Tanto a Edgar Ignacio Fierro Flores como a Andrs Mauricio
Torres Len les fueron impuestas penas de 40 aos de prisin
como sentencia principal por la totalidad de las conductas des-
plegadas durante su pertenencia a las AUC. Sin embargo, se
dispuso la suspensin de la pena principal por una pena alter-
nativa equivalente a 8 aos de prisin, que se tiene que hacer
efectiva en centro de reclusin intramuros. En torno a la deter-
minacin del paradero de las vctimas no localizadas no se tom
ninguna determinacin.
Del mismo modo la Sala Penal del Tribunal Superior de Bo-
got, en sentencia de 1 de diciembre de 2011, dentro del proceso
1100160002532008-83194; 1100160002532007-83070, conden
por el delito de desaparicin forzada a: i) Jos Manuel Hernndez
Calderas; ii) Wilmer Morelo Castro y iii) Jos Enrique Pea Tobn.
112
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Esos cinco postulados son, hasta el momento de este estudio,
los nicos que han sido sentenciados en virtud de la ley 975 de
2005 por el delito de desaparicin forzada. Es de anotar que los
fallos fueron proferidos por un mismo magistrado, guardando as
correspondencia argumentativa entre s y una estructura similar
para el manejo de las categoras jurdicas.
Respecto al derecho a la verdad de las vctimas de desaparicin
forzada se observa que el mismo encuentra seriamente limitado
por la forma en que se est priorizando el acceso a la informacin
sobre los hechos en cabeza de los victimarios, aun sin la entrega de
datos sobre la ubicacin de los desaparecidos. En la sentencia del
1 de diciembre de 2011, dentro del proceso 1100160002532008-
83194; 1100160002532007-83070, donde result condenado por
el delito de desaparicin forzada Jos Enrique Pea Tobn, aun-
que de la colaboracin brindada por el postulado no fue posible
ubicar los restos seos de las seis vctimas de desaparicin forzada,
el tribunal manifest que el derecho a la justicia, claramente con-
catenado con la verdad, se encontraba satisfecho, incluso ante la
imposibilidad de ubicar los restos mortales de los desaparecidos,
toda vez que los perpetradores de los delitos informaron que fue-
ron arrojados al ro, manifestacin que segn el magistrado pone
fn a la incertidumbre de los familiares.
Ante la imposibilidad de encontrar los cuerpos, el tribunal ma-
nifest que a la judicatura le resultaba difcil hacer un esfuerzo su-
perior al ya realizado y consider que la manifestacin unilateral
hecha por los procesados era sufciente para conocer la verdad de
los hechos y a partir de ella propender por la satisfaccin de los
derechos de las vctimas.
Referente a la confesin que hace un postulado, el ente ju-
dicial seal:
() Como se sabe, en procesos de trnsito hacia la paz y supe-
racin de un pasado caracterizado por el irrespeto masivo a los
derechos humanos, como el contemplado en la Ley 975 de 2005,
la confesin completa y veraz por parte de los postulados adquie-
re una doble connotacin: frente a las vctimas, por el derecho a
la verdad que les asiste, y frente al benefcio punitivo alternativo
a favor de los postulados. En razn de esto, la Sala debe partir
113
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del principio de veracidad de lo que sea confesado, pues se tiene
certeza que ante el ocultamiento o alteracin de la verdad de lo
ocurrido, los postulados perderan el benefcio concedido.
No obstante, no puede la Sala considerar que no haya una sa-
tisfaccin, por lo menos parcial, del derecho a la verdad en sus dos
dimensiones. Mal puede esta Instancia sustraer valor a lo confesa-
do en general. Sin embargo, s es responsabilidad tica reconocer
la difcultad de satisfaccin total del derecho a saber ().
Esa afrmacin, unida a la imposibilidad que alegan los orga-
nismos investigativos y judiciales para la ubicacin de los restos
mortales, supeditan la verdad a las afrmaciones hechas a manera
de confesin por los postulados. Esos dichos, a pesar de tener la
doble concepcin de que habla la sentencia anterior, resultan inve-
rifcables, constituyndose las confesiones de los postulados como
la nica y verdadera verdad material de los hechos formulados.
Aunado a lo anterior, el 26 de mayo de 2011, se produjo una de-
cisin de segunda instancia por parte de la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia, dentro del proceso en contra del desmoviliza-
do Ramn Isaza y otros, de las Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC). El magistrado ponente, Alfredo Gmez Quintero, dispuso
confrmar la inscripcin del registro civil de defuncin de las vc-
timas directas de las conductas delictivas de los postulados a los
benefcios de la ley 975 frente a las cuales la Unidad Nacional de
Fiscalas para la Justicia y la Paz hubiese formulado cargos por el de-
lito de homicidio agravado en concurso con desaparicin forzada.
En esa providencia la Corte consider que el problema jurdi-
co, frente a la inscripcin de los registros civiles de defuncin, se
concretaba en determinar si el asentamiento de los mismos puede
ser considerado como una medida de reparacin efectiva de la
vctima indirecta de la desaparicin forzada, desde la perspectiva
de darles prevalencia a estas sobre las formalidades dispuestas en
la normatividad civil, especfcamente en lo que atae al proceso
de muerte por desaparecimiento.
Afrma la Corte Suprema de Justicia que los casos sobre los cua-
les se procede al asentamiento del registro civil de defuncin son
114
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1.24"(" (& 3&2,.$",
aquellos en donde se acredit la existencia de vctimas directas de
desaparicin forzada y que se relacionan entre s, al haber ausen-
cia de cadveres y enfrentarse a la incapacidad de encontrarlos,
ya sea porque los autores materiales no se encuentran accesibles o
bien porque no pueden dar fe de su paradero.
La anterior situacin se justifca desde el presupuesto de la nece-
sidad de proteger los derechos de las vctimas, por medio de un ac-
ceso expedito a la justicia, pues de esta manera se podr dar trmite
oportuno a la reparacin integral del dao ocasionado a las vctimas
indirectas, con las conductas desplegadas por los victimarios.
En palabras de esa corporacin:
() Es obligacin del Estado y de los funcionarios judiciales
procurar mecanismos legales giles, efcaces y efectivos para ga-
rantizar la reparacin a las vctimas de los grupos armados al mar-
gen de la ley en el trmite de la Ley 975 de 2005, herramientas
que deben dirigirse a devolver a la vctima, en lo posible, al estado
en que se encontraba antes de la vulneracin de sus derechos.
Bajo esta premisa es necesario deducir que el sometimiento de
la vctima a un proceso que puede demorar ms de 2 aos y que
genera altos costos en su trmite (publicaciones, transporte), no
slo incumple la obligacin estatal de facilitar el acceso a la admi-
nistracin de justicia sino que genera aun ms obstculos para la
reparacin integral y efectiva de los afectados ().
Esa situacin delata la debilidad en torno al derecho a la verdad
de las vctimas dentro del proceso de la ley 975, con particular n-
fasis en las conductas derivadas de desaparicin forzada. Es muy
importante tener en cuenta que el componente de verdad en las
sentencias proferidas por la Sala de Justicia y Paz de los Tribunales
de Distrito Judiciales de Colombia obedece a la transcripcin de
un modelo prefabricado que busca, preferentemente, contextua-
lizar la situacin general del paramilitarismo en Colombia, aterri-
zando en los bloques y frentes de acuerdo al caso en particular, sin
que ello desemboque en el esclarecimiento de hechos particula-
res. Ese esclarecimiento, como ya se plante, se considera satisfe-
cho con la aseveracin unilateral del postulado.
116
Exhumacin en cementerio, Norte de Santander. EQUITAS, 2005.
117
!
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Las acciones de asistencia y atencin a las vctimas de graves
violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional hu-
manitario deben buscar la superacin de las condiciones de vulne-
rabilidad, como la pobreza, el analfabetismo o la falta de atencin
psicolgica y en salud, como condiciones para el ejercicio pleno
de sus derechos. Y dentro la normatividad internacional, esas ac-
ciones aparecen ntimamente ligadas al derecho a la reparacin.
En el marco del Sistema Universal de Proteccin, los Principios
y directrices bsicos sobre el derecho de lasvctimas de violaciones
manifestas de las normas internacionales de derechos humanos y
de violaciones gravesdel derecho internacional humanitario a inter-
poner recursos y obtener reparaciones
143
establecen, en el numeral
10 de su ttulo VI, el deber de asistencia que tiene el Estado frente a
las vctimas: Las vctimas deben ser tratadas con humanidad y res-
peto de su dignidad y sus derechos humanos, y han de adoptarse las
medidas apropiadas para garantizar su seguridad, su bienestar fsico
y psicolgico y su intimidad, as como los de sus familias.
143 Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Resolu-
cin aprobada el 16 de diciembre de 2005. Recuperada de http://www2.ohchr.org/
spanish/law/reparaciones.htm
118
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Esos Principios sealan como lneas de asistencia la salud, lo
psicosocial, la material o econmica y las medidas de proteccin
o seguridad, tanto para las vctimas directas, como para sus fami-
liares. El mismo texto ratifca este deber de asistencia, ligado al de
reparacin, en el ttulo IX, numeral 16, para los casos en los que
el Estado no es responsable directo de la violacin: Los Estados
han de procurar establecer programas nacionales de reparacin
y otra asistencia a las vctimas cuando el responsable de los daos
sufridos no pueda o no quiera cumplir sus obligaciones.
Finalmente, en el ttulo X seala que estos mecanismos de asis-
tencia, as como los de reparacin, deben ser efcientemente di-
fundidos entre los benefciarios potenciales, con el fn de que la
mayor cantidad de poblacin afectada pueda acceder a ellos:
Los Estados han de arbitrar medios de informar al pblico en
general, y en particular a las vctimas de violaciones manifestas de
las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones
graves del derecho internacional humanitario, de los derechos
y recursos que se tratan en los presentes Principios y directrices
bsicos y de todos los servicios jurdicos, mdicos, psicolgicos,
sociales, administrativos y de otra ndole a los que pueden tener
derecho las vctimas (...).
En un sentido similar, y especfcamente en lo que concierne
a las vctimas, la Convencin Internacional para la Proteccin de
Todas las Personas contra la Desaparicin Forzada, en su artculo
24, numeral 6
144
, prev que:
Sin perjuicio de la obligacin de continuar con la investigacin
hasta establecer la suerte de la persona desaparecida, cada Esta-
do Parte adoptar las disposiciones apropiadas en relacin con la
situacin legal de las personas desaparecidas cuya suerte no haya
sido esclarecida y de sus allegados, en mbitos tales como la pro-
teccin social, las cuestiones econmicas, el derecho de familia y
los derechos de propiedad.
144 Convencin Internacional para la Proteccin de Todas las Personas contra la Desapa-
ricin Forzada. Organizacin de Naciones Unidas. 2006. Ratifcada por Colombia
en 2012.
119
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Lo expuesto refeja el reconocimiento que se ha hecho de la
especial necesidad de asistencia que tienen los familiares de per-
sonas desaparecidas forzadamente, toda vez que, en la mayora de
los casos, las vctimas eran las encargadas de proveer econmica-
mente al sustento del hogar, eran los titulares de los bienes, tenan
hijos menores o diversas obligaciones, que no dan espera o no
cesan con su ausencia, y frente a las cuales no estn en capacidad
de responder sus seres queridos. Esta situacin se ha comprendido
como un factor que ahonda las condiciones de vulnerabilidad ini-
cial de las familias y, por ende, contribuye a la continuacin de los
escenarios de repeticin de los hechos.
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23%-)4", &$ ?.#.47)"
Como ya se seal, para el periodo 1970-2012 solo despus del
ao 2005 es posible hablar de reparacin integral en el pas. Hasta
entonces slo se haban realizado avances en materia de asistencia
humanitaria para las vctimas de la violencia, los cuales aparecen
tmidamente a partir de la segunda mitad de los aos aos 80,
con decretos presidenciales como el 2231 de 1989
145
y el 048 de
1990
146
, que conceden benefcios en materia de educacin a vc-
timas y familiares menores de edad de las vctimas de la violencia
poltica del pas. A este periodo le sigue una produccin profusa
de medidas de este tipo, sobre todo a partir de la segunda mitad
de los aos 90, focalizada de modo especial en las vctimas de deli-
tos contra la libertad personal. Sin embargo, estas medidas, pese a
buscar un margen de cobertura amplio, estaban diseadas para la
poblacin afectada por el delito del secuestro y no de desaparicin
forzada. Por lo tanto, no redundaron en benefcio de las vctimas
de desaparicin forzada.
145 Presidencia de la Repblica de Colombia. Decreto 2231 del 3 de octubre de
1989. Publicado en el Diario Ofcial nmero 39.007 del 3 de octubre de 1989.
146 Presidencia de la Repblica de Colombia. Decreto 048. Del 04 de enero de
1990. Sin datacin de publicacin en Diario Ofcial.
120
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
La ley 282 de 1996, por la cual se dictan medidas tendien-
tes a erradicar algunos delitos contra la libertad personal, es-
pecialmente el secuestro y la extorsin, y se expiden otras
disposiciones
147
, cre el Consejo Nacional de Lucha contra el
Secuestro y dems atentados contra la libertad personal, el Pro-
grama Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal, los
Grupos de Accin Unifcada para la Libertad Personal (GAU-
LA), la Fiscala Delegada contra el Secuestro y la Extorsin y
el Fondo Nacional para la defensa de la Libertad Personal. En
esa ley se establecieron algunas medidas de asistencia para las
vctimas de esos delitos: garantizar el pago de salarios y presta-
ciones sociales de los secuestrados desde sus empleadores y, en
caso de incumplimiento de esta obligacin, a travs un seguro
colectivo
148
tomado del Fondo Nacional; tambin se establece
el procedimiento de declaracin de ausencia para los secues-
trados, el cual estara vigente hasta antes de la declaratoria de
muerte presunta (2 aos sin tener noticia del secuestrado segn
el cdigo civil
149
); y se determina que los bienes aprehendidos
por las autoridades a los secuestrados y sus familias debern ser
entregados sin consulta.
En ese momento la desaparicin forzada no se encontraba
tipifcada, de manera que las familias de las vctimas cuyos casos
estuviesen siendo investigados bajo la adecuacin tpica de se-
cuestro se supondra que podan acceder a tales benefcios. Sin
embargo, muchos casos ni siquiera eran considerados secuestro
por no haber recibido ningn requerimiento, por tanto el acce-
147 Congreso de Colombia. Ley 282 del 06 de junio de 1996. Publicada en Diario
Ofcial nmero 42.804 del 11 de junio de 1996.
148 El seguro colectivo fue reglamentado a travs del decreto 1923 de 1996, emiti-
do por el Ministerio del Interior y publicado en el Diario Ofcial nmero 42907 del
28 de octubre de 1996. En su artculo 8, el texto establece como condiciones para
acceder al seguro colectivo, entre otras: 1. Prueba de la condicin de secuestrado
que se acreditar con certifcacin expedida por el director del programa presi-
dencial para la defensa de la libertad personal, con fundamento en la informacin
suministrada por el fscal delegado ante el grupo Gaula que sea competente para la
investigacin previa o la apertura de la instruccin del delito, segn sea el caso(...).
149 En su artculo 97 este cdigo seala que: La presuncin de muerte debe de-
clararse por el juez del ltimo domicilio del desaparecido (...) justifcndose pre-
viamente que se ignora el paradero del desaparecido, que se han hecho las posibles
diligencias para averiguarlo, y que desde la fecha de las ltimas noticias que se
tuvieron de su existencia han transcurrido, a lo menos, dos aos (...).
121
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",),-&$%)" 5 "-&$%)*$ 0&,8&%-. " #., &/&%-., 96& -)&$& &$ ,6, 2)(", #" (&,"8"0)%)*$ /.0:"("
so de las familias de los desaparecidos resultaba altamente con-
dicionado y probablemente marginal.
En cualquier caso, resulta importante sealar que la inclusin
de todos los delitos contra la libertad personal en la misma cate-
gora, con predominancia de la tipologa de secuestro, y el diseo
de medidas de asistencia, as como de instituciones, capacidades y
mecanismos, con base en dicha subsuncin, como ocurre en esta
ley, ha tenido y sigue teniendo un impacto visible sobre la lectura
y tratamiento inapropiados que hacen las autoridades del delito
de desaparicin forzada. Eso signifca que se tratan de emplear
las capacidades, mecanismos e instituciones apropiadas para ha-
cer frente al secuestro frente a la desaparicin forzada, pese a su
naturaleza distinta y la tipifcacin como delito autnomo de sta
en el ao 2000.
La ley 418 de 1997, por la cual se consagran unos instrumen-
tos para la bsqueda de la convivencia, la efcacia de la justicia y se
dictan otras disposiciones
150
, estableci algunos benefcios para
las vctimas del conficto armado en el pas. A travs de su artculo
15, seala como poblacin objetivo de estas medidas a aquellas
personas de la poblacin civil que sufren perjuicios en su vida,
grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razn
de actos que se susciten en el marco del conficto armado interno,
tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres en-
tre otros. En este entendido, al no negar explcitamente el acceso,
dejaba abierta la posibilidad a las vctimas de desaparicin forzada
(que para ese momento seran vctimas de secuestro), de acceder
a los benefcios de: Ayuda humanitaria para suplir sus necesidades
bsicas, que sera proporcionada por parte de la Red de Solidari-
dad Social, siempre y cuando se solicite dentro del ao siguiente
a la ocurrencia del hecho violento; servicios de asistencia mdica,
quirrgica y hospitalaria, incluyendo rehabilitacin psicolgica en
los casos y por el tiempo que el Ministerio de Salud lo estimara
conveniente; subsidio de vivienda a cargo del Instituto Nacional
de Vivienda de Inters social y Reforma Urbana (Inurbe); crditos
con bajo inters a cargo del Instituto de Fomento Industrial o el
150 Congreso de Colombia. Ley 418 de 1997. Publicado en Diario Ofcial nmero
43.201 del 26 de diciembre de 1997.
122
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
Banco Central Hipotecario y el respaldo institucional del Fondo
Nacional de Garantas Financieras (Fogafn); y acceso a la educa-
cin en los trminos que establecan los decreto 2231 de 1989 y
048 de 1990
151
, solo que ahora sera la Red de Solidaridad Social
la encargada de los certifcados para las instituciones educativas.
Sin embargo, el balance hecho por parte del Ministerio de De-
fensa Nacional en el marco de su Poltica para la Defensa de la
Libertad Personal ha logrado establecer que
Desde el ao 1997 se estableci una ayuda humanitaria para
las personas que sufrieran perjuicios por causa de homicidios u
otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad fsica, la
seguridad personal, cometidos por mviles ideolgicos, polticos
o que hayan sido objeto de amenazas referentes a la comisin de
atentados o agresiones de esta naturaleza, como es el caso de los
delitos de desaparicin forzada y secuestro (....) Las vctimas de
desaparicin forzada no han accedido de forma efciente a estos
benefcios o ayuda humanitaria, por cuanto antes de la expedi-
cin de la ley 1448 de 2011 se solicitaba como requisito para otor-
gar dicha ayuda, iniciar procesos de muerte presunta, por cuanto
no se estableca como benefciarios a las vctimas o familiares de
desaparicin forzada
152
.
Esta exigencia supona para los familiares, por una parte es-
perar 2 aos a partir del momento en que la persona era desa-
parecida, para que tuviese efecto la presuncin de muerte por
desaparecimiento, sin tener soluciones a las necesidades familia-
res ms apremiantes; y, por otra, una gran tensin, segn lo seala
la Fundacin Nydia Erika Bautista:
En lugar de abrir un camino al resarcimiento, esa exigencia
legal de iniciar un proceso de muerte presunta cuando la vctima
no ha sido hallada ni viva ni muerta, o cuando unos restos no han
151 Presidencia de la Repblica, decreto 048 del 4 de enero de 1990. Sin datacin
de publicacin. Recuperado de http//: anfora.co/index.php?option=com_k2
152 Op. Cit. Ministerio de Defensa Nacional de la Repblica de Colombia. (2012).
Benefcios de las vctimas de secuestro y desaparicin forzada en Colombia. Gua para funcio-
narios. Bogot: Imprenta Nacional, p.38-39.
123
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. /0&$-& "# (&0&%1. (& #", 23%-)4", 5 ,6, /"4)#)", " 0&%)7)0
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podido ser identifcados, revictimiza a los afectados y afectadas
porque les obliga a ejecutar el acto ofcial de declarar la muer-
te de su pariente de quien no han recibido sus cuerpos o restos
-creando un estado de cosas fcticio- que produce serios daos
emocionales y legales y que debera ser responsabilidad del Esta-
do en su calidad de garante de los derechos humanos a travs de
su poder judicial
153
.
Por lo anterior, hasta este punto podemos hablar de una des-
proteccin sostenida e histrica de las vctimas de desaparicin
forzada, por cuenta de la ausencia de polticas pblicas focaliza-
das para brindarles asistencia humanitaria y la implementacin
inadecuada e insufciente para sus necesidades de las medidas de
asistencia general disponibles.
;<= >" #&5 ?@A (& =BB;C D4&()(", /.%"#):"(", (& ",),-&$%)"E
En el ao 2005 fue emitida la ley 986, Por medio de la cual
se adoptan medidas de proteccin a las vctimas del secuestro y
sus familias, y se dictan otras disposiciones
154
. Como principales
medidas de asistencia a la poblacin benefciaria, esa ley contem-
plaba: La interrupcin de los plazos y trminos para obligaciones
dinerarias con entidades fnancieras o particulares, as como de
obligaciones contractuales, de dar o hacer, de procesos ejecutivos
y obligaciones tributarias por el tiempo que dure la privacin de
la libertad, a partir de la misma, y hasta tanto no se establezca la
muerte o no se declare la muerte presunta de la vctima; el pago
de salarios, honorarios y prestaciones sociales correspondientes a
la vctima, al curador por el tiempo que dure su privacin de li-
bertad, as como el trmite y pago de pensiones en caso de que la
153 Fundacin Nydia Erika Bautista para la Defensa de los Derechos Humanos
(mayo de 2008). Boletn sobre derechos Humanos y Desapariciones Forzadas con
Perspectiva de Gnero Recordis. Discriminacin y dao a la integridad mental Vc-
timas de Desaparicin Forzada Entre la Asistencia Humanitaria y la Muerte Presun-
ta. Impresol Ediciones LTDA, p. 11
154 Congreso de Colombia. Ley 986 del 26 de agosto de 2005. Publicado en Diario
Ofcial nmero 46.015 del 29 de agosto de 2005.
124
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
vctima adquiera este derecho en cautiverio; Cobertura de salud
en el rgimen contributivo o subsidiado, dependiendo de si la per-
sona se encontraba cobijada por uno u otro, para el ncleo fami-
liar de la persona, incluyendo asistencia psicolgica y psiquitrica
obligatoria por el tiempo que sea necesario; facilidades de pago
para que los hijos de la vctima puedan terminar su ao lectivo o
semestre, apertura de cupos en instituciones pblicas hasta edu-
cacin superior y acceso preferencial a crditos Icetex para pagar
servicios educativos en instituciones privadas.
La sentencia C-394 de 2007, de la Corte Constitucional, a pro-
psito de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra
los artculos 2 y 15 pargrafo 3 de esta ley, declar injustifcado
el tratamiento distinto y decidi declarar condicionalmente cons-
titucional las normas, en el entendido que dichos benefcios se
extienden de la misma manera a las vctimas de los delitos de des-
aparicin forzada y toma de rehenes y sus familias, convirtindose
en el nico mecanismo de asistencia especfco para las vctimas
de desaparicin forzada.
Para justifcar su decisin, la Corte argument que
(...) observa con preocupacin que las vctimas de los delitos
de toma de rehenes y desaparicin forzada han recibido un tra-
to discriminatorio muy marcado de parte de las autoridades del
Estado, especialmente en cuanto a los desarrollos legislativos en
materia de medidas de proteccin, frente a los secuestrados del
pas. Tal tratamiento ha signifcado la exclusin prolongada de
estos grupos de los benefcios reconocidos en favor de quienes
han sido secuestrados y sus familias, lo que confgura un dfcit
de proteccin que resulta discriminatorio, sin que exista -se reite-
ra- justifcacin constitucionalmente admisible para ello.
No obstante, 6 aos despus de esa sentencia, hay serios
indicios de que el fallo de la Corte Constitucional no se est
cumpliendo cabalmente, en detrimento de las vctimas de des-
aparicin forzada y sus familias. En primer lugar, el formulario
para inscripcin en el Registro nico de Benefciarios, pre con-
125
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dicin para acceder al sistema de benefcios
155
, en ninguno de
sus apartados hace mencin de las vctimas de desaparicin for-
zada o toma de rehenes. nicamente est diseado con el fn de
procesar las solicitudes de vctimas del secuestro. El formulario
se titula Solicitud de Inscripcin en el Registro nico de Bene-
fciarios, y su encabezado dice:
Cumpliendo a cabalidad con los requisitos exigidos por el Ar-
tculo 3 de la Ley 986 de 2005, y con la fnalidad de acceder
a los Instrumentos de Proteccin a las Vctimas del secuestro y
sus Familias, consagrados en la jurisprudencia y en la misma ley,
respetuosamente solicito, ser incluido en el Registro nico Bene-
fciarios*, para lo cual anexo los siguientes documentos ().
La nota aclaratoria tambin se refere nicamente a las vcti-
mas del secuestro, as:
La anterior solicitud la realizo a fn de proteger los intereses
del (la) secuestrado (a), a su familia y a las personas que dependen
econmicamente de l(ella), y se utilizar nica y exclusivamente
para acceder a los benefcios en los entes relacionados, por lo que
manifest que la informacin aportada es legtima y concuerda
claramente con la solicitud de Inclusin en el Registro nico de
Benefciarios. Artculo 22 Ley 986 de 2005.
En segundo lugar, es importante sealar que tras la disolucin
de Fondelibertad la administracin de este sistema pas a la Direc-
cin Antisecuestro y Extorsin de la Polica Nacional. De nuevo,
las vctimas de desaparicin forzada y sus familiares se enfrentan a
mecanismos que no los mencionan, ni los reconocen en trminos
prcticos y pblicos. Ello, unido a muchos otros factores, como
que la desaparicin pueda haber sido producida por las institucio-
nes encargadas de recibir la solicitud, restringe en trminos con-
cretos el acceso efectivo de las vctimas a los benefcios previstos.
155 Recuperado de http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/
Documentos/descargas/Sobre_el_Ministerio/fondelibertad/Formato_Incripcion-
RUB.pdf
126
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Se ha pasado de enfrentar obstculos legales a no poder ejercer
los derechos por obstculos de hecho.
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/"2%. (& #" #&; <==> (& ?@<<
La ley 1448 de 2011, en su artculo 13, cuando se refere a las
medidas de reparacin y de asistencia, establece un enfoque dife-
rencial, con el fn de amparar de manera especial a defensores de
derechos humanos, miembros de comunidades tnicas, sindicalis-
tas y otros sectores reconocidos como especialmente vulnerables.
Este artculo seala tambin que las reparaciones y medidas
de asistencia deben estar orientadas segn las necesidades di-
ferenciadas de las vctimas y su pertenencia social, el dao cau-
sado a ellas y el hecho victimizante, con el fn de que dichas
medidas contribuyan efectivamente a superar la vulnerabilidad
de esta poblacin:
(...) el Estado realizar esfuerzos encaminados a que las medi-
das de atencin, asistencia y reparacin contenidas en la presente
ley, contribuyan a la eliminacin de los esquemas de discrimina-
cin y marginacin que pudieron ser la causa de los hechos victi-
mizantes.
Mientras el pargrafo 1 del artculo 25 establece el carcter
complementario mas no sustitutivo de las medidas de asistencia
con respecto a las de reparacin, y los valores no homologables ni
descontables de las mismas para las vctimas benefciarias de la ley.
En artculo 49 de la ley 1448 defne as las medidas de asisten-
cia y atencin:
Se entiende por asistencia a las vctimas el conjunto integrado
de medidas, programas y recursos de orden poltico, econmico,
social, fscal, entre otros, a cargo del Estado, orientado a restable-
cer la vigencia efectiva de los derechos de las vctimas, brindarles
condiciones para llevar una vida digna y garantizar su incorpora-
cin a la vida social, econmica y poltica. Por su parte, entindase
127
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por atencin, la accin de dar informacin, orientacin y acompa-
amiento jurdico y psicosocial a la vctima, con miras a facilitar el
acceso y cualifcar el ejercicio de los derechos a la verdad, justicia
y reparacin.
La ley dispone la formulacin de al menos 12 medidas de asis-
tencia en sus artculos: 47 (Ayuda humanitaria, incluyendo asis-
tencia psicolgica de emergencia), 51 (Educacin), 52 (salud,
incluyendo remisiones, atencin psicosocial y de emergencia), 64
(atencin humanitaria de emergencia), 65 (atencin humanitaria
de transicin), 128 (acceso a crditos en trminos de la ley 418
de 1997), 130 (capacitacin y planes de empleo urbano y rural), y
131 (derecho preferencial al acceso a carrera administrativa). De
ellas, la poblacin vctima de desaparicin forzada sin concurso
con otra violacin a sus derechos nicamente puede acceder a:
asistencia psicosocial y en salud, asistencia educativa, incorpora-
cin en los programas de capacitacin y empleo urbano y rural,
benefcios de crdito, prioridad para acceder a carrera adminis-
trativa, y ayuda humanitaria, por cuanto las medidas de asistencia
humanitaria de emergencia y de transicin son para personas que
hayan sufrido despojo o abandono forzado de tierras.
En materia de ayuda humanitaria, segn el documento Benef-
cios de las vctimas de secuestro y desaparicin forzada en Colombia. Gua
para funcionarios:
A 25 de junio de 2012 la Unidad Administrativa Especial de
Atencin y Reparacin Integral a Vctimas (UAEARIV), reporta
311 solicitudes de esta ayuda en relacin con la desaparicin for-
zada de personas, de las cuales se han girado tan solo 7, se en-
cuentran pendientes de giro 16; 234 estn en estudio y 27 fueron
rechazadas
156
.
Lo anterior se traducira en un impacto bajo sobre la potencial
poblacin benefciaria.
156 Ministerio de Defensa Nacional de la Repblica de Colombia. (2012). Benefcios
de las vctimas de secuestro y desaparicin forzada en Colombia. Gua para funcionarios.
Bogot: Imprenta Nacional, p.39.
128
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Especfcamente para vctimas de desaparicin forzada, la ley
seala que sern entregados, por parte de las entidades territoria-
les y, segn el decreto, los Comits Territoriales de Justicia Transi-
cional, recursos para asistencia funeraria en casos de desaparicin
forzada donde la persona sea hallada muerta. Para acceder a ellos,
basta con entregar a estas instancias una copia del registro del
estado de la bsqueda en el Sirdec (Artculo 50).
Sin embargo, persisten las quejas continuas de las vctimas so-
bre las caractersticas y oportunidad de esta asistencia funeraria
en casos de desaparicin forzada. Las vctimas estiman que esta
ayuda debera incluir tambin una partida con el fn de que pu-
diesen participar en las diligencias de exhumacin en las que se
indague el paradero de sus seres queridos, que incluyese rubro de
transporte y, en caso de ser necesario tambin, de hospedaje. Con
respecto a la oportunidad, sealan que la solicitud y trmite de
esta ayuda no es lo sufcientemente expedita y que muchas entida-
des territoriales siguen sin incluirla dentro de los presupuestos de
sus planes de desarrollo, especialmente los municipales
157
.
Tambin se seala, a travs del artculo 35 numeral 7, la infor-
macin de asesora y apoyo que deben recibir los familiares de
personas desaparecidas y los representantes de stas, sobre los re-
cursos disponibles en el pas para bsqueda de su ser querido, por
parte de los operadores judiciales o de polica con los que tengan
el primer contacto:
(...) las autoridades que intervengan en las diligencias iniciales,
los funcionarios de polica judicial, los defensores de familia y co-
misarios de familia en el caso de los nios, nias y adolescentes, los
Fiscales, Jueces o integrantes del Ministerio Pblico debern sumi-
nistrar la siguiente informacin: 7. Las instituciones competentes y
los derechos de los familiares de las vctimas en la bsqueda, exhu-
macin e identifcacin en casos de desaparicin forzada y de las
medidas de prevencin para la recuperacin de las vctimas.
157 Relatora Mesa de trabajo nmero 6. Presentacin del proyecto Dinmica de la
desaparicin forzada en Colombia 1970-2012. Diciembre 7 de 2012.
129
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Para contribuir a la solucin a las difcultades que han afron-
tado, de modo comprobado, al menos desde 1997, los familiares
de las vctimas de desaparicin forzada para acceder a las medi-
das de atencin y asistencia, las organizaciones de vctimas y de
derechos humanos, con el apoyo del Comit Internacional de la
Cruz Roja y la Ofcina del Alto Comisionado de Naciones Unidas
para los Derechos Humanos en Colombia
158
, impulsaron la ley
1531 de 2012.
Mediante esa ley se crea la Accin de Declaracin de Au-
sencia por Desaparicin Forzada y otras formas de desaparicin
involuntaria y sus efectos civiles
159
.
La ley consagra que las familias de las vctimas no deben es-
perar un plazo determinado a partir de la desaparicin para
solicitar la declaracin de ausencia y que adems es un trmi-
te gratuito, lo que en principio busca dotar de una mayor acce-
sibilidad y efciencia a la medida. Establece un procedimiento
expedito, con un plazo mximo de 2 meses y medio de trmite,
para que los familiares de las vctimas (el cnyuge, compaero o
compaera permanente o pareja del mismo sexo, y los parientes
dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afnidad
o primero civil) puedan realizar la solicitud de declaracin de
ausencia ante el juez civil del ltimo domicilio de la vctima, o al
que estimen conveniente. Una vez se expida la sentencia, la de-
claracin de ausencia deber ser inscrita como tal en el Registro
158 El 6 de junio de 2012, esta ofcina public en su pgina web un comunicado de
prensa, en el cual expres: Nuestra Ofcina apoy decididamente esta iniciativa,
que fue impulsada en el Congreso por el Representante Guillermo Rivera y cont
con el trabajo y esfuerzo permanentes de organizaciones de familiares, como la
Fundacin Nidia Erika Bautista, ydel Comit Internacional de la Cruz Roja (...)
la adopcin de esta ley responde a una recomendacin de la Alta Comisionada de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos al Estado colombiano . Recu-
perado de http://www.hchr.org.co/publico/comunicados/2012/comunicados2012.
php3?cod=9&cat=88
159 Congreso de Colombia. Ley 1531 de 2012. Publicado en Diario Ofcial nmero
48440.
130
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Civil de la vctima, por parte de la Registradura Nacional o
Seccional correspondiente. Una vez la persona sea hallada, ya
sea viva o muerta, la condicin de ausencia deber ser modif-
cada nuevamente.
La declaracin de ausencia busca ser una garanta para que
las vctimas de desaparicin forzada puedan acceder a atencin
humanitaria y soluciones en materia civil, sin tener que recurrir
a la declaracin de muerte por desaparecimiento, que, como ya
se seal, solo puede solicitarse tras dos aos de no tener noti-
cia de la persona desaparecida, por lo que no permite dirimir
los asuntos civiles ms urgentes, como propiedades, custodias
de hijos menores de edad, etc. Adems, esta ltima declaracin
acarrea un serio dao psicosocial a los familiares en los casos en
que no hay certeza sobre la muerte de sus seres queridos, o sus
restos no les han sido restituidos.
El principal antecedente de la declaracin de ausencia es el
artculo 10 de la ley 589 de 2000
160
, el cual reglamenta la admi-
nistracin de bienes de las personas desaparecidas. A travs de
ese mecanismo se pueden resolver asuntos civiles de importan-
cia para las vctimas, sin tener que declarar la muerte de su ser
querido aunque no haya certeza de ello. Se establece adems
que la persona facultada por las autoridades judiciales para ad-
ministrar los bienes del desaparecido (que podrn ser el cnyu-
ge, compaero o compaera permanente, alguno de los padres
o de los hijos de la vctima) podr percibir el pago de los salarios
a los que tena derecho el desaparecido.
No obstante, a juzgar por la baja aplicacin que tuvo este re-
ferente, es necesario considerar que el uso de este nuevo recurso
por parte de las vctimas, y sobre todo su reconocimiento por
parte de las autoridades por encima de los mecanismos habitua-
les, podra ser ms bien limitado, si no se adoptan estrategias de
promocin y monitoreo cualifcadas. El propio texto de la ley
parece preverlo de este modo, al establecer en su artculo 1 la la-
bor pedaggica y de difusin que sobre esta ley deben adelantar
el Gobierno Nacional, el Ministerio Pblico, la Fiscala General
160 Congreso de Colombia. Ley 589 de 2000. Publicado en Diario Ofcial nmero
4.073 del 7 de julio de 2000.
131
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de la Nacin, la Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas
y las entidades territoriales. De esta labor, a apropsito, hasta el mo-
mento no se han hallado vestigios de gestin en ninguna de las ins-
tancias concernidas, lo cual constituye un indicador desfavorable
para el impacto e implementacin de la norma.
132
Ceremonia de la luz realizada por la Asociacin de Familiares de Detenidos
Desaparecidos (ASFADDES) en el marco del taller de formacin realizado por
la CBPD. Foto tomada por: Csar Muoz, asesor CBPD.
133
!
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01(&.( $% )(1('2/ )( %$- 34'.*5$- $ -(1
1(6$1$)$- *&.(71$%5(&.(
En el Sistema Universal de Proteccin, los Principios y direc-
trices bsicos sobre el derecho de lasvctimas de violaciones ma-
nifestas de las normas internacionales de derechos humanos y de
violaciones gravesdel derecho internacional humanitario a inter-
poner recursos y obtener reparaciones
161
, establecen en su ttulo
IX los elementos mnimos que debe contemplar la reparacin a
vctimas de la violencia, para ser apropiada:
Conforme al derecho interno y al derecho internacional, y te-
niendo en cuenta las circunstancias de cada caso, se debera dar
a las vctimas de violaciones manifestas de las normas internacio-
nales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario, de forma apropiada y proporcional a
la gravedad de la violacin y a las circunstancias de cada caso,
una reparacin plena y efectiva (...) en las formas siguientes: resti-
tucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin y garantas de
no repeticin.
161 Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas. Resolucin
aprobada el 16 de diciembre de 2005. Recuperado de http://www2.ohchr.org/spa-
nish/law/reparaciones.htm
134
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Asimismo, en el ttulo VI, numeral 10, se establece la idoneidad
que deben tener los mecanismos de verdad, justicia y reparacin
que se diseen en el derecho interno, con el fn de no causar
efectos revictimizantes sobre la poblacin que debe benefciarse
de ellos:
(...) El Estado debe velar por que, en la medida de lo posible, su
derecho interno disponga que las vctimas de violencia o traumas
gocen de una consideracin y atencin especiales para que los pro-
cedimientos jurdicos y administrativos destinados a hacer justicia
y conceder una reparacin no den lugar a un nuevo trauma
162
.
En el marco del Sistema Interamericano de Derechos Huma-
nos, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos estable-
ce en sus artculos 1-1, 2, 8 y 25 y 5, especialmente, el derecho a la
justicia, las garantas legales y la integridad de las personas. Y en
su artculo 63.1 se desarrolla el derecho a la reparacin:
Cuando decida que hubo violacin de un derecho o libertad
protegidos en esta Convencin, la Corte dispondr que se garan-
tice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados.
Dispondr asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las
consecuencias de la medida o situacin que ha confgurado la
vulneracin de esos derechos y el pago de una justa indemniza-
cin a la parte lesionada
163
.
Concretamente frente a la desaparicin forzada, la Convencin
Internacional para la Proteccin de Todas las Personas contra la
Desaparicin Forzada, en su artculo 24
164
sienta los lineamientos
de lo que debera ser una apropiada reparacin para las vctimas
162 bid. Ttulo VI: Tratamiento de las vctimas.
163 Organizacin de Estados Americanos, Convencin Americana de Derechos Huma-
nos, San Jos de Costa Rica, noviembre de 1969. Ratifcada por Colombia en 1973.
Recuperado de http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_America-
na_sobre_Derechos_Humanos_frmas.htm
164 Convencin Internacional para la Proteccin de Todas las Personas contra la Desapa-
ricin Forzada. Organizacin de Naciones Unidas. 2006. Ratifcada por Colombia
en 2012.
135
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)%-'60#$4'%-'
de este delito. Primero, en su numeral 1, seala que se entender
por vctima la persona desaparecida y toda persona fsica que
haya sufrido un perjuicio directo como consecuencia de una des-
aparicin forzada. Luego, en su numeral 4, establece el deber de
reparar de los Estados a las vctimas de este delito:
Los Estados Partes velarn por que su sistema legal garantice a
la vctima de una desaparicin forzada el derecho a la reparacin
y a una indemnizacin rpida, justa y adecuada.
En ese sentido, fja los lineamientos generales que deberan ser
considerados a la hora de formular e implementar polticas y me-
didas de reparacin en el numeral siguiente.
El derecho a la reparacin al que se hace referencia en el prra-
fo4 del presente artculo comprende todos los daos materiales y
morales y, en su caso, otras modalidades de reparacin (...).
De esta manera se consideran tambin como formas de repa-
racin las medidas de rehabilitacin, restitucin, satisfaccin y las
garantas de no repeticin.
789 +$ &.4)'%:. (' $# 0'5#0#&)*% 5.0 23# #(4)%),-0#-)2#
En Colombia slo tras la promulgacin de la ley 975 de 2005,
por la cual se dictan disposiciones para la reincorporacin de
miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,
que contribuyan de manera efectiva a la consecucin de la paz
nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanita-
rios
165
,
el concepto de reparacin integral fue introducido y desarrolla-
do en la legislacin nacional.
165 Congreso de Colombia. Ley 975 del 25 de julio de 2005. Publicada en Diario
Ofcial nmero 45.980.
136
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Si bien la ley 975 circunscribe el proceso de reparacin al mar-
co de justicia alternativa o transicional que ella misma crea para
facilitar el desarme, la desmovilizacin y la reintegracin social de
los grupos paramilitares, lo cual acarrea serias limitaciones desde
el punto de vista de la inclusin y satisfaccin de los derechos de
las vctimas, deben sealarse los precedentes que establece en ge-
neral y desde la perspectiva de la desaparicin forzada.
El primer aspecto que debe sealarse es la defnicin de vcti-
ma, a partir de la cual se puede tener acceso o no a las medidas de
reparacin establecidas en la ley 975. En su artculo 5, se defne
como vctima a
(...) la persona que individual o colectivamente haya sufrido
daos directos tales como lesiones transitorias o permanentes
que ocasionen algn tipo de discapacidad fsica, psquica y/o
sensorial (visual y/o auditiva), sufrimiento emocional, prdida f-
nanciera o menoscabo de sus derechos fundamentales. Los daos
debern ser consecuencia de acciones que hayan transgredido la
legislacin penal, realizadas por grupos armados organizados al
margen de la ley.
Tambin se tendr por vctima al cnyuge, compaero o
compaera permanente, y familiar en primer grado de consan-
guinidad, primero civil de la vctima directa, cuando a esta se
le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. La condicin
de vctima se adquiere con independencia de que se identifque,
aprehenda procese o condene al autor de la conducta punible y
sin consideracin a la relacin familiar existente entre el autor y
la vctima (...).
Esa defnicin incorpora a la persona desaparecida forza-
damente y a sus familias solo en aquellos casos en que la des-
aparicin haya sido cometida por actores armados ilegales, de
modo particular, por grupos paramilitares. Es decir, desconoce
o niega la existencia de vctimas del Estado, que para casos de
desaparicin forzada, por la naturaleza del delito, constituyen la
poblacin ms importante y tradicionalmente marginada, de-
137
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jndolas nuevamente por fuera del sistema. Esta condicin tiene
el efecto de generar un trato discriminatorio de estas vctimas
con respecto a aquellas que son vctimas de grupos armados al
margen de la ley. Esta perspectiva no responde a los criterios de
una verdadera decisin de reparar y adems contraviene los es-
tndares internacionales, segn los cuales la defnicin sobre la
condicin de vctima de una persona se hace con base en la vio-
lacin que ha sufrido a alguno de sus derechos y no en funcin
del actor que cometi la violacin
166
.
En este orden de ideas, el segundo aspecto en el que vale la
pena detenerse es en el tipo de medidas que la ley establece y que
deben ser desplegadas para conceder reparacin a la poblacin
vctima. En su artculo 8, la ley defne como medidas -cuyo prop-
sito atae directamente a la reparacin- la indemnizacin, la reha-
bilitacin, la restitucin, las medidas de satisfaccin y las garantas
de no repeticin.
Como tercer elemento a tener en cuenta, el artculo 45 de la
ley 975 establece como acciones de reparacin en sede judicial,
por parte de los aspirantes a benefciarse del sistema alternativo,
algunas que corresponden directamente a una perspectiva ms
bien simblica y de satisfaccin para vctimas de desaparicin
forzada, constituyendo un importante antecedente en la materia
para esta poblacin:
45.2 La declaracin pblica que restablezca la dignidad de
la vctima y de las personas ms vinculadas con ella (...) 45.4 La
colaboracin efcaz para la localizacin de personas secuestradas
o desaparecidas y la localizacin de los cadveres de las vctimas.
45.5 La bsqueda de los desaparecidos y de los restos de personas
muertas, y la ayuda para identifcarlos y volverlos a inhumar segn
las tradiciones familiares y comunitarias.
Finalmente, en los aspectos concernientes a las medidas de in-
demnizacin, o reparacin pecuniaria de las vctimas, la ley crea
166 Procuradura General de la Nacin, Observatorio de Justicia Transicional.
(2009). Informe de seguimiento al Programa de Reparacin individual por va administra-
tiva, p. 19.
138
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1.24"(" (& 3&2,.$",
mecanismos como el Fondo para la Reparacin (Artculo 54), que
parten del hecho que la obligacin de indemnizar, en este caso a
travs de la entrega de sus bienes, es de los miembros de los grupos
armados que se estn desmovilizando. De manera que el Estado
solamente entrara a suplir esta obligacin, de manera subsidiaria
y en solidaridad con las vctimas, cuando, por alguna razn, los
primeros no estn en posibilidad de hacerlo. El documento de la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, concerniente a
los lineamientos para una reparacin antes citado, se muestra cr-
tico con relacin a este enfoque:
La CIDH ha sido informada que el Estado al implementar un
programa administrativo de reparaciones para las vctimas de
ciertas violaciones, no lo hara en funcin de asumir una respon-
sabilidad jurdica por los hechos reparados, sino como expresin
de un compromiso poltico y humanitario con las vctimas del
conficto. La CIDH entiende que el concepto de reparacin tiene
sus races en un principio de obligacin, en contraste con un pago
ex gratia
167
.
No obstante, es desde esta perspectiva solidaria y no desde su
obligacin de reparar que el Estado colombiano abre la puerta a
lo que se denominar posteriormente reparacin administrativa.
As, partiendo de un ncleo comn de defniciones con la ley
975, el decreto 1290 de 2008 crea el Programa de Reparacin
Individual por va Administrativa para las Vctimas de los Gru-
pos Armados Organizados al Margen de la ley
168
. A travs de
este decreto se propone un proceso expedito para que las vctimas
puedan obtener sus reparaciones sin tener que pasar por los largos
periodos de espera de un proceso judicial. El acceso a esta forma
de reparacin no excluye la reparacin judicial, ni otras acciones
que propendan por el disfrute de los derechos de las vctimas.
167 Op. Cit. Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Documento Con-
sultivo, p. 3.
168 Presidencia de la Republica de Colombia. Decreto 1290 del 22 de abril de
2008. Publicado en Diario Ofcial nmero 46.968.
139
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En ese sentido, la CIDH seal que
El Estado debe asumir un rol principal y no secundario en ga-
rantizar el acceso efectivo de las vctimas a reparaciones, confor-
me a los estndares del derecho internacional. Por ello, la CIDH
entiende que la adopcin de un programa de reparaciones admi-
nistrativas, no debera excluir el acceso a vas judiciales para las
vctimas, permitindoseles as escoger la va que consideren ms
adecuada para asegurar en defnitiva la obtencin de reparacin.
La CIDH considera que el Estado podra disponer e implementar
mecanismos institucionales adecuados para respetar este derecho
de las vctimas a acudir a diversas vas de reparacin diferencia-
das, sin riesgo para el erario pblico
169
.
El enfoque prctico que tuvo la reparacin administrativa fue
eminentemente econmico, tal como lo determin la Procuradu-
ra General en un documento de evaluacin de este programa. La
monetarizacin excesiva de la va administrativa, donde las dems
medidas para la satisfaccin del derecho a la reparacin integral de
las vctimas queda sujeta a futuros diseos y etapas del proceso de
implementacin, redunda en una limitacin crtica al ejercicio de
los derechos de esta poblacin. Esto concurre con la posibilidad de
que muchas vctimas puedan acceder a indemnizaciones sin recibir
verdad, ni justicia desde una va judicial por las graves violaciones a
los derechos humanos de las que fueron objeto, en detrimento del
carcter inalienable e interdependiente que se les reconoce a los
derechos a la verdad, la justicia y la reparacin integral, y constituye
un claro indicador de la poca idoneidad del mecanismo.
La Procuradura General de la Nacin, a travs de su Informe
de seguimiento al Programa de Reparacin individual por va adminis-
trativa
170
, evidenci que, adems de los aspectos ya expuestos, la
implementacin de este programa supuso al menos dos elementos
crticos. En primer lugar, contrario a como se concibe legalmente,
169 Op. Cit. Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Documento con-
sultivo, p. 2.
170 Procuradura General de la Nacin. (2009). Informe de seguimiento al
Programa de Reparacin individual por va administrativa, p. 49.
140
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1.24"(" (& 3&2,.$",
la carga probatoria sobre la calidad de vctima de las personas re-
caa sobre ellas mismas y no sobre la Agencia Presidencial para la
Accin Social y la Cooperacin Internacional, que era la agencia
encargada de surtir estos trmites. Las vctimas eran escrutadas
de diversas maneras y se vean envueltas en procedimientos engo-
rrosos y costosos, como certifcados de diversa ndole para poder
tener derecho a elevar su solicitud de reparaciones ante Accin
Social. En segundo lugar, el informe da cuenta de la lenta trami-
tacin de las solicitudes por parte del Comit de Reparaciones
Administrativas (CRA), que era el rgano decisor y tcnico en-
cargado de dar respuesta a todas las solicitudes y sustentarlas. Se-
gn este informe, a diciembre de 2009 se haban resuelto tan solo
10.593 solicitudes de reparacin individual por va administrativa,
de un total de 278.334 presentadas.
Adems, el hecho de que todas hubiesen sido resueltas favora-
blemente dejaba serias dudas sobre los criterios empleados para su
aprobacin. La mayora de las solicitudes aprobadas correspondan
al delito de homicidio, con 7.887 casos; le seguan las solicitudes
correspondientes a los delitos de desaparicin forzada, con 1.561
casos; reclutamiento ilegal de menores de edad, con 403 casos; se-
cuestro, con 375 casos, y lesiones personales y psicolgicas que pro-
ducen incapacidad permanente, con 351 casos. En ltimo lugar,
se encontraban las solicitudes correspondientes a delitos contra la
libertad y la integridad sexuales, con solo 15 casos aprobados
171
.
567 8&3"2"%).$&, 3"2" 9:%-)/", (& (&,"3"2)%)*$ 1.24"(" &$
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La ley 1448 de 2011 o ley de vctimas y restitucin de tierras
172

establece un nuevo marco normativo e institucional para la re-
paracin a vctimas del conficto armado en el pas, sacando este
proceso de la justicia transicional establecida en la ley 975. Esto
171 Ibd., p. 13.
172 Congreso de Colombia. Ley 1448 de 2011. Publicada en Diario Ofcial nmero
48.096, por la cual se dictan medidas de atencin, asistencia y reparacin integral
a las vctimas del conficto armado interno y se dictan otras disposiciones. Recu-
perado de http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=43043
141
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tambin implica un cambio en el marco interpretativo, o de pers-
pectiva, al poner el nfasis ya no en las acciones de reparacin que
deben cumplir los miembros de grupos armados para benefciarse
de la pena alternativa, sino en mecanismos que permitan al Esta-
do atender y reparar a las vctimas del conficto armado interno.
Por todo ello, la ley 1448 confgura un segundo momento de la
reparacin a las vctimas en el pas.
Vale la pena sealar que desde el ao 2008 la iniciativa fue
confgurndose por diversas organizaciones, acompaadas de al-
gunos mediadores polticos, especialmente miembros del partido
liberal, entonces en la oposicin, sin que se lograra su aprobacin.
Con el inicio del gobierno del presidente Juan Manuel Santos, el
proyecto de ley se convirti en una de las iniciativas gubernamen-
tales priorizadas y, de este modo, tras ser reformulada, fnalmente
se convirti en ley de la repblica
173
. Aqu se reafrma lo expuesto
sobre la importancia de la iniciativa y el respaldo gubernamental
para la puesta en marcha de polticas pblicas en general, pero
especialmente para aquellas que atraviesan el campo de los dere-
chos humanos.
Sin embargo, nos preocupa que esta ley mantiene la limitacin
al no reconocimiento a las vctimas del Estado e introduce dos
nuevos focos de problematizacin. En primer trmino, seala el
ao de 1985 como fecha lmite para la inclusin de las vctimas
en los benefcios de la ley. As, las personas cuyos hechos victimi-
zantes hayan ocurrido con anterioridad a dicho ao slo tendrn
derecho a medidas de reparacin simblica, pero no a las dems,
especialmente a la indemnizacin. En segundo trmino, supone
una difcultad a la hora de brindar cobertura a las personas que
no hayan sido victimizadas en el marco del conficto armado, sino
en escenarios de violencia poltica o social, y para quienes lo han
sido en tiempos recientes, por parte de las mal llamadas Bandas
Criminales (Bacrim).
Esta ley crea un nuevo andamiaje institucional, a travs del Sis-
tema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a La Vctimas,
173 Anlisis construido con base en la informacin disponible y recuperada de
http://fundacionvictimasvisibles.org/index.php/ley-victimas
142
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1.24"(" (& 3&2,.$",
del cual hacen parte, entre otras, la Unidad de Atencin y Repara-
cin Integral a Vctimas, el Centro Nacional de Memoria Histrica
y los Comits Territoriales de Justicia Transicional. Todo esto su-
pone un contexto de acoplamiento y transicin institucional que
puede llegar a incidir en la implementacin de las reparaciones.
Incidencia que adems estar marcada por la capacidad de estas
nuevas instituciones para generar aprendizaje institucional sobre
las experiencias del manejo de las reparaciones administrativas
por parte de las entidades que las antecedieron.
Con relacin a los contenidos de la ley que hacen referencia
a la desaparicin forzada es necesario sealar que la misma no
despliega medidas focalizadas de reparacin para la poblacin
vctima de este delito. Aunque se hace mencin a las acciones de
bsqueda de las personas desaparecidas y hay avances en el reco-
nocimiento y reglamentacin de las mismas, stas solo se men-
cionan de manera suelta en algunos de sus apartados, lo cual
claramente no contribuye a confgurar una respuesta estatal que
pueda considerarse articulada y sufcientemente desarrollada
para satisfacer el derecho a la reparacin integral de las vctimas
de desaparicin forzada.
De este modo, el artculo 23 seala que los familiares de las vc-
timas de desaparicin en general (no solo forzada) tienen derecho
a conocer la verdad sobre el paradero y destino de sus seres queri-
dos, como parte de la satisfaccin del derecho a conocer la verdad
que tienen las vctimas, sus familiares y toda la sociedad. Establece
adems el deber de bsqueda de las personas desaparecidas por
parte de las autoridades competentes:
Las vctimas, sus familiares y la sociedad en general, tienen el
derecho imprescriptible e Inalienable a conocer la verdad acerca
de los motivos y las circunstancias en que se cometieron las viola-
ciones de que trata el artculo 3 de la presente Ley, y en caso de
fallecimiento o desaparicin, acerca de la suerte que corri la vc-
tima, y al esclarecimiento de su paradero. La Fiscala General de
la Nacin y los organismos de polica judicial deben garantizar el
derecho a la bsqueda de las vctimas mientras no sean halladas
vivas o muertas.
143
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Adems, en el artculo 35 se hace referencia al deber de comu-
nicar a las vctimas las diligencias de exhumaciones e identifca-
cin de restos que se adelanten con el fn de dar con el paradero
de sus familiares.
Por su parte, el artculo 139, en su literal i., incluye las labores
de bsqueda, identifcacin y devolucin a sus familias de las per-
sonas desaparecidas como una de las medidas de satisfaccin que
contempla la ley para las vctimas del conficto armado en el pas:
(...) Las medidas de satisfaccin sern aquellas acciones que
proporcionan bienestar y contribuyen a mitigar el dolor de la
vctima. Las medidas de satisfaccin debern ser interpretadas a
mero titulo enunciativo, lo cual implica que a las mismas se pue-
den adicionar otras: i. Contribuir en la bsqueda de los desapa-
recidos y colaborar identifcacin de cadveres y su inhumacin
posterior, segn las tradiciones familiares y comunitarias, a travs
de las entidades competentes para tal fn;(...).
Finalmente, el mayor avance que implica la ley con relacin a
las labores de bsqueda, identifcacin y entrega a sus familiares
de las personas desaparecidas (no solo aquellas que lo han sido
forzadamente) se encuentra en el numeral 9 del artculo 178, por
cuanto seala que el Plan Nacional de Bsqueda es de obligatorio
cumplimiento por parte de las autoridades encargadas de realizar
estas labores. Sin embargo, las dems instrucciones contempladas
en el numeral resultan confusas desde el punto de vista de la des-
aparicin forzada, por cuanto se incluyen en un mismo paquete
la bsqueda de desaparecidos, de personas secuestradas y la iden-
tifcacin de cadveres, tanto N.N., como en casos de homicidio:
(...) Son deberes de los funcionarios pblicos frente a las vcti-
mas: 9. Adelantar todas las acciones tendientes a la bsqueda de
las personas desaparecidas, de las identidades de los secuestrados
y de los cadveres de las personas asesinadas, incluidas las perso-
nas no identifcadas inhumadas como N.N. As como prestar la
ayuda para establecer el paradero de las vctimas, recuperarlas,
identifcarlas y volver a inhumarlas segn el deseo explicito o pre-
144
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1.24"(" (& 3&2,.$",
sunto de la vctima o las tradiciones o prcticas culturales de su
familia y comunidad. La aplicacin del Plan Nacional de Bsque-
da de Personas Desaparecidas es obligatoria (...).
Asimismo, debe considerarse importante que se refuerce la
omisin de los deberes de bsqueda e identifcacin de personas
desaparecidas como una falta disciplinaria para los funcionarios
encargados, en el pargrafo 2 de este mismo artculo:
Pargrafo 2. El Ministerio Pblico vigilar el cumplimiento
de los deberes aqu consagrados, especialmente el deber legal de
bsqueda de las vctimas incorporadas al Registro Nacional de
Desaparecidos. La omisin del deber legal de bsqueda e identi-
fcacin de personas desaparecidas por parte de los funcionarios
pblicos, ser sancionada disciplinariamente.
El abordaje parcial del asunto, sin partir de la desaparicin for-
zada como delito, demuestra la baja priorizacin de la problemti-
ca en esta ley, en comparacin con otras violaciones a los derechos
humanos, como el desplazamiento forzado, para el cual s se desa-
rrollan ampliamente medidas focalizadas.
En lo que guarda relacin con la medida de indemnizacin a
la que tienen derecho las vctimas de desaparicin forzada, la ley
se rige por las mismas tasaciones del decreto 1290, que establece
para las vctimas de ese delito un pago hasta por 40 salarios m-
nimos mensuales vigentes. Sin embargo, a diferencia de lo esta-
blecido en la ley 975, la ley 1448 abre la posibilidad para que las
personas reciban esta indemnizacin en el marco de un contrato
de transaccin, lo cual impedira reclamaciones jurdicas futuras.
El artculo 134 de la ley contempla adems que la Unidad Admi-
nistrativa Especial para la Atencin y Reparacin a las Vctimas crear
un programa de acompaamiento para que quienes reciban el dinero
proveniente de la indemnizacin logren invertirlo de modo apropiado:
(...) a fn de reconstruir su proyecto de vida, orientado princi-
palmente a: 1. Formacin tcnica o profesional para las vctimas
o los hijos de estas; 2. Creacin o fortalecimiento de empresas

145
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productivas o activos productivos; 3. Adquisicin o mejoramiento
de vivienda nueva o usada; 4. Adquisicin de inmuebles rurales.
Es asimismo importante sealar que la ejecucin de esta media
cambi su funcionamiento con respecto al mecanismo empleado en
el decreto 1290. Con el nuevo mecanismo, las personas no solicitan
la indemnizacin al Comit Ejecutivo para la Atencin y Repara-
cin Integral de Vctimas, sino que la misma se considera solicitada
toda vez que las personas hayan tramitado su ingreso en el Registro
nico de Vctimas. La idea era que la depuracin de entrada en la
poblacin benefciaria a travs del Registro permita mayor agilidad
en la entrega y procesamiento de las indemnizaciones
174
. No obs-
tante, esta agilidad parece estar seriamente cuestionada, al menos
por dos situaciones. La primera de ellas es que, segn el Balance de
la implementacin de la unidad administrativa especial para la atencin y
reparacin integral a las vctimas
175
, el proceso de reajuste operativo y
transicin institucional result bastante traumtico y perjudic el
estudio y entrega de reparaciones por va administrativa:
(...) la puesta en marcha de la Unidad Administrativa Especial,
denota una falta de efciencia y de inters por parte del Gobierno Na-
cional porque no se tomaron las previsiones necesarias que evitaran,
en su momento, la parlisis del Programa de Reparacin Adminis-
trativa, no contar con el personal indispensable para el desarrollo de
las funciones y las difcultades que enfrentaba Accin Social (...)
176
.
Y el segundo es el gran rezago de solicitudes represadas o sin
respuesta en el marco del decreto 1290, a las cuales la Unidad
de Vctimas deba atender de modo prioritario sobre las nuevas
solicitudes. Este saldo pendiente del marco normativo anterior


174 Entrevista realizada por el grupo nmero VI a la directora del rea de Repara-
ciones de la Unidad de atencin a vctimas, doctora Iris Marn, el 22 de octubre de
2012, Bogot. Registro escrito.
175 Procuradura General de la Nacin. (2012). Balance de la implementacin de la
unidad administrativa especial para la atencin y reparacin integral a las vctimas, p. 38.
176 Ibd, p.13.
146
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
ascenda a alrededor de 220.000 solicitudes y las nuevas solicitu-
des a octubre de 2012 rondaban los 280.000 registros
177
.
Otro aspecto pendiente del marco anterior al cual deber
hacer frente la Unidad para los casos nuevos y los antiguos es
la manera en la cual se proceder a conceder las dems medi-
das de reparacin a las cuales las vctimas tienen derecho y que
realmente permitiran hablar de mayores avances en cuanto a
integralidad (medidas de restitucin, medidas de rehabilitacin,
medidas de satisfaccin y garantas de no repeticin).
Con el fn de dar este salto cualitativo desde la reparacin
administrativa, la Direccin de reparaciones de la Unidad de
Vctimas trabaja en la construccin de instrumentos que permi-
tan establecer planes de reparacin individual, con protocolos y
medidas que permitan a las vctimas, segn el dao sufrido y la
naturaleza de la violacin, acceder a medidas diferenciadas, fo-
cales, que l mismo pueda optar. El mayor avance en este aspecto
lo constituyen los Planes Individuales de Reparacin Integral
178
,
herramienta que se est cualifcando y se ha ido aplicando en
diferentes versiones a manera de estrategia piloto.
567 8" #&9 :;<= (& ><:< %./. /&%"$),/. (& 2&3"2"%)*$
1.%"#)4"(. 3"2" ?@%-)/", (& (&,"3"2)%)*$ 1.24"("
La ley 1408 de 2010, por la cual se rinde homenaje a las vcti-
mas del delito de desaparicin forzada y se dictan medidas para
su localizacin e identifcacin
179
, fue impulsada desde organiza-
ciones como la Asociacin de Familiares de Detenidos Desapare-
cidos (Asfaddes), la Fundacin Nydia Erika Bautista, Familiares
Colombia por el Apoyo Mutuo y otros miembros de la Mesa Inte-
177 Entrevista realizada por el grupo nmero VI a la directora del rea de Repara-
ciones de la Unidad de atencin a vctimas, doctora Iris Marn, el 22 de octubre de
2012, Bogot. Registro escrito.
178 Ibd.
179 Congreso de Colombia. Ley 1408 de 2010. Diario Ofcial nmero 47.807, por
la cual se rinde homenaje a las vctimas del delito de desaparicin forzada y se dic-
tan medidas para su localizacin e identifcacin.
147
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)%-'60#$4'%-'
rinstitucional de apoyo a vctimas de desaparicin forzada
180
. Se
trata del nico mecanismo de reparacin focalizado para las vcti-
mas de este delito hasta el momento.
En la perspectiva del anlisis de la construccin de las polticas
pblicas, debe indicarse que como proyecto de ley, cont con la
mediacin poltica del representante a la cmara por el partido
liberal Guillermo Rivera y de la senadora Gina Parody, del Partido
Social de Unidad Nacional o Partido de la U, quienes fueron los
autores del texto defnitivo.
Adicional a esto, el decimoctavo informe defensorial al Congre-
so de la Repblica da cuenta de varias acciones emprendidas por
la CBPD con el fn de contribuir de modo participativo a la formu-
lacin de esta ley: Se presentaron observaciones al Proyecto de
Ley de Homenaje a las vctimas del delito de desaparicin forzada
y se propiciaron espacios de discusin con las oganizaciones civi-
les a nivel nacional, utilizando reuniones presenciales y a travs de
la pgina web de la CBPD (...)
181
.
Pese a estos apoyos, la ley no logr ser sancionada al terminar
su trmite ordinario en el Congreso de la Repblica, una vez fue
aprobada su conciliacin en Senado y Cmara el 16 de junio de
2009
182
, por cuanto se interpuso una objecin presidencial, que
fue aprobada tanto en Cmara como en Senado.
Mientras los partidos de la coalicin de gobierno tuvieron una
votacin mayoritaria a favor de las objeciones presidenciales, los
partidos en la oposicin tuvieron votaciones mayoritariamente
en contra de las mismas, con excepcin de Cambio Radical, que
se convirti en un aliado estratgico del proyecto
183
. Esta polari-
zacin indica, adems de la posibilidad del gobierno de objetar
180 Fundacin Nydia Erika Bautista. Comunicado de prensa 31 de agosto de 2010.
Recuperado de http://www.nydia-erika-bautista.org/es/actualidad/269-hoy-dia-
internacional-del-desaparecido.html
181 18 Informe anual de actividades de la Defensoria del Pueblo al Congreso de
la Repblica. Parte I. Apartado Injerencia en poltica pblica, de la Comisin de
Bsqueda de Personas desaparecidas, p. 66.
182 Esta conciliacin se dio entre la ponencia que desde la Cmara haba susten-
tado Guillermo Rivera, y la presentada en Comisin I del Senado por el ex Fiscal
General Alfonso Valdivieso del partido Cambio Radical. Recuperado de http://
www.congresovisible.org/proyectos-de-ley/por-la-cual-se-rinde/898/#tab=2
183 Anlisis construido con base en la informacin recuperada de http://www.con-
gresovisible.org/votaciones/2127/
148
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1.24"(" (& 3&2,.$",
medidas que polticamente no van con su lnea, que la problem-
tica de la desaparicin forzada y el reconocimiento de sus vctimas
sigue vindose como un punto de disputa poltico y no como un
tema de derechos humanos entre los sectores populares, sindicales
y sociales, y los partidos polticos que representan dicho espectro.
Con relacin al contenido de la objecin presidencial, presenta-
da el 8 de septiembre y aprobada el 18 de noviembre de 2009, su
texto seala como nica razn para que el proyecto de ley 280/08
cmara y 178/08 senado fuese inconstitucional que obligaba al Es-
tado a ejecutar gastos, motivo por el que el Ministerio de Hacienda
haba emitido concepto negativo, por ir en contra del Marco Fiscal
de mediano plazo fjado por el ejecutivo. Se alegaba que si se san-
cionaba como ley, se iba en contra de la ley orgnica 819 de 2003
184
.
Este documento, junto con el proyecto de ley, fue remitido por
el Congreso a la Corte Constitucional, que rechaz la objecin
presidencial y emiti la sentencia C- 238 del 7 de abril de 2010.
Esta sentencia seala una razn fundamental para considerar in-
fundada la objecin presidencial:
(...) vlidamente se podra afrmar que las normas objeto de
la objecin presidencial son el desarrollo de las obligaciones del
Estado Colombiano en materia de derechos humanos, el cumpli-
miento de disposiciones superiores como los artculos 12
185
y 93
186

y el propsito de cumplir con el derecho a la justicia, el derecho a
la verdad y el derecho a la reparacin
187
.
184 Congreso de Colombia. Ley 819 de 2003, por la cual se dictan normas orgnicas
en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fscal y se dictan otras
disposiciones. Publicado en Diario Ofcial nmero 45.243 del 09 de julio de 2003.
185 Art. 12, Constitucin Poltica de 1991: Nadie ser sometido a desaparicin for-
zada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
186 Art. 93, Constitucin Poltica de 1991: Los tratados y convenios internaciona-
les ratifcados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que proh-
ben su limitacin en los estados de excepcin, prevalecen en el orden interno. Los
derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarn de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratifcados por Colom-
bia. ().
187 Corte Constitucional. Sentencia C-238 del 7 de abril de 2010, p. 30. Recupera-
do de www.corteconstitucional.gov.co/.../2010/C-238-10.htm .
149
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)%-'60#$4'%-'
Gracias a lo establecido en la sentencia C-238, el proyecto fue
sancionado fnalmente como ley de la Repblica el 20 de agosto
de 2010. Es decir, la mediacin de la Corte Constitucional logr
sopesar parcialmente la falta de apoyo del ejecutivo (y sus sectores
afnes en la rama legislativa) para la aprobacin de esta ley.
La ley parte de una defnicin amplia de la vctima de desapa-
ricin forzada:
La persona que ha sido sometida a desaparicin forzada en los
trminos del artculo 165 del cdigo penal. Tambin lo sern los
familiares de la vctima directa, que incluye al cnyuge, compae-
ro o compaera permanente, y familiar en primer grado de con-
sanguinidad, primero civil de la vctima directa de desaparicin
forzada, as como otros familiares que hubieren sufrido un dao
directo como consecuencia de la desaparicin forzada.
Posteriormente, defne cuatro grandes medidas tendientes a
rendir homenaje a las vctimas del delito de desaparicin forza-
da, adoptar medidas para su localizacin y plena identifcacin, y
brindar asistencia a los familiares de las mismas durante el proce-
so de entrega de los cuerpos o restos exhumados.
La primera de esas medidas, el Banco de Perfles Genticos de
desaparecidos, parte de la difcultad que experimentan los labora-
toristas encargados de efectuar las pruebas para cotejar muestras
genticas para la identifcacin de restos y cadveres. Esos labora-
toristas no cuentan con una base de datos que almacene de modo
separado la informacin gentica de los familiares de las vctimas
y de los cadveres. Por cuenta de ello, realizan las comparaciones
de modo manual, lo cual redunda en una baja optimizacin de
tiempos para procesamiento de la prueba y la entrega de los re-
sultados a las personas interesadas. El Banco de Perfles Genritos
busca cruzar automticamente las bases de datos. La ley (Artculo
4) dispone que se cree este Banco y opere bajo la direccin de la
Fiscala General de la Nacin, contando con el apoyo logstico de
los laboratorios genticos del Estado para la implementacin del
mismo, que comenzara con la toma de muestras gratuita, tanto a
los familiares que buscan a su ser querido, como a los cadveres no
identifcados. En el caso de las muestras de los familiares, la toma
150
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1.24"(" (& 3&2,.$",
de la misma tendr que autorizarse a travs de un formato de con-
sentimiento estandarizado del que se les entregar una copia.
La segunda medida tiene que ver con la asignacin de recursos
econmicos y de acompaamiento psicosocial para que los fami-
liares de las vctimas puedan estar presentes, de acuerdo a lo sea-
lado en el Plan Nacional de Bsqueda, durante las diligencias de
exhumacin, excepto en casos donde las condiciones de seguridad
impliquen un riesgo adicional e inmanejable para las familias. De
obtener resultados positivos en el procedimiento de exhumacin
e identifcacin, se propone tambin cubrir los gastos fnebres y
de entierro, una vez se surta el proceso de entrega digna de los res-
tos o el cadver hallado. El acompaamiento psicosocial deber
correr por parte del Ministerio de Proteccin Social, mientras que
Accin Social o quien haga sus veces estar a cargo de la entrega
de los dems benefcios, con la nica condicin de que las vctimas
presenten la constancia del registro de su ser querido en el Sirdec.
La tercera medida, la elaboracin de mapas, obligacin de
compartir informacin, exhumacin, inhumacin y conservacin
de cuerpos o restos, tiene por objeto facilitar las labores de bs-
queda de desaparecidos, en tanto supone la ejecucin de las fases
2 y 3 del Plan Nacional. Es decir, se procede al anlisis y constata-
cin de la informacin sobre el lugar de entierro de las vctimas,
para proyectar y programar su recuperacin. Para ello, la Fiscala
General de la Nacin, con el apoyo de las autoridades departa-
mentales, el Ministerio Pblico y el Instituto Geogrfco Agustn
Codazzi, realizarn mapas donde se proyecten los posibles lugares
en los cuales, segn la informacin recabada, puede haber restos. Se
hace especial nfasis en las condiciones climticas y de superfcie
del terreno, con el fn de prever la diligencia de exhumacin y
maximizar los recursos disponibles para la misma. Sin embargo,
este proceso de localizacin supone contar con fuentes actuali-
zadas por parte de las diversas organizaciones que integran la
CBPD, para lo cual la ley insta a colaborar de modo armonioso a
todas las entidades y personas intervinientes.
La cuarta medida, santuarios de memoria, se propone por una
parte permitir que los espacios en los cuales se tienen indicios
de la ubicacin del cuerpo de un desaparecido no sean alterados
deliberadamente por los propios perpetradores de la desaparicin
151
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u otros actores que se propusieran desaparecer sus restos. Esto, a
travs de la declaracin de la zona como santuario de memoria,
es decir, un espacio para el reconocimiento de la memoria y la
dignidad de los desaparecidos, con custodia especial de las fuer-
zas de polica. Y, por otra, busca que esta memoria y esta digni-
dad propia de las vctimas de desaparicin sea visibilizada y objeto
de homenaje a travs de la instalacin de dispositivos simblicos,
como la conmemoracin del da del desaparecido, el 30 agosto, o
monumentos, cuya construccin se consultar con las vctimas, y
lpidas con el mensaje Nunca ms al fnal del nombre, la edad,
la ocupacin, el nmero de hijos y otra informacin personal que
defniese a la vctima. Finalmente, establece que esta medida de-
ber ser llevada a cabo por el gobierno nacional en consulta con la
Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas.
Es necesario sealar que el obstculo maysculo para la imple-
mentacin de esta ley ha sido su falta de reglamentacin. Se su-
pona que el decreto reglamentario concertado entre el gobierno
nacional y la Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas
deba expedirse 6 meses despus de la entrada en vigencia de la
ley. Aunque el artculo 15 de la ley dice que El Gobierno Nacio-
nal, en consulta con la Comisin Nacional de Bsqueda de Perso-
nas Desaparecidas, reglamentar la presente ley dentro de los seis
(6) meses siguientes a partir de su entrada en vigencia, es decir en
febrero de 2011, hasta el momento el decreto no ha sido expedido.
Con relacin a la medida de creacin del Banco de Perfles Ge-
nticos, la ley estableca un plazo de 3 meses para que la Fiscala
General de la Nacin realizara el diseo del formulario de con-
sentimiento informado para toma de muestras a familiares de las
vctimas, con miras a facilitar el recaudo de informacin (Artculo
5, pargrafo 4). No obstante, segn la informacin recabada en
fuentes documentales y primarias, no hay mayores indicios de que
el mismo se haya construido dentro de los plazos o con posterio-
ridad, ni de que se est usando actualmente. Y, lo que sera ms
grave, es que no parece existir mayor claridad sobre qu entida-
des del Estado, ms all de los laboratorios de procesamiento de
ADN de la propia Fiscala, estaran en capacidad o autorizadas
para recabar las muestras biolgicas de los familiares de personas
desaparecidas, manteniendo las precauciones ftosanitarias y de
152
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1.24"(" (& 3&2,.$",
custodia del caso para almacenarlas y que, de este modo, puedan
ser procesadas y resulten tiles en futuros cotejos de ADN para
la identifcacin de restos. Considerando el amplio volumen de
vctimas y la dispersin de sus familiares a lo largo del pas, la
ausencia de una mayor capacidad institucional tcnica y humana
para realizar la toma de muestras supondra una limitante en la
constitucin del Banco Gentico y, por tanto, un muy lento avance
en su creacin hasta el momento.
Sin embargo, el Ministerio del Interior seala que ha habido
avances en el dimensionamiento tcnico y conceptualizacin de la
medida, gracias a Cooperacin Sur- Sur con Argentina, de la cual
han participado, tanto expertos como organizaciones sociales re-
conocidas en este campo como Abuelas de la Plaza de Mayo
188
.
Con relacin a las medidas de acompaamiento a los familiares
de vctimas de desaparicin forzada, es importante sealar que la
Comisin de Bsqueda ha avanzado en el ltimo ao en la cons-
truccin de un borrador fnal del protocolo para la entrega digna
de restos, siguiendo lo establecido por el artculo 7 pargrafo 3
de esta ley:
Las autoridades competentes para la identifcacin, exhuma-
cin e investigacin, debern entregar los cuerpos o restos a la
familia afectada, en condiciones de dignidad, de acuerdo al pro-
tocolo que para tal efecto elaborar la Comisin Nacional de Bs-
queda de Personas Desaparecidas, en consulta con las vctimas, en
un plazo de seis (6) meses a partir de la vigencia de la presente ley.
El Ministerio Pblico supervisar el cumplimiento de este deber,
aunque fuera de sus tiempos
189
.
La medida que parece tener mayor desarrollo es la que se
refere al mapeo, exhumacin, inhumacin y preservacin de
188 Entrevista realizada por el Grupo nmero VI a las funcionarias Luz Anglica
Mario y Yenny Martnez, asesoras del rea de polticas pblicas de la Direccin
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, 28 de enero de 2013, Bogot.
Registro Escrito.
189 Entrevista del Grupo Nmero VI al delegado del Programa Presidencial para
los Derechos Humanos ante la CBPD, 19 de diciembre de 2012, Bogot. Duracin
aproximada: 30 minutos. Registro escrito.
153
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cadveres o restos, en relacin a la cual el Ministerio del In-
terior ha adelantado ya 2 fases, de identifcacin de personas
enterradas como no identifcadas, y de mapeo y exhumacin
en cementerios locales. Al momento de la terminacin de este
trabajo estaba a punto de emprender una tercera con miras a
ampliar el proceso de mapeo de cementerios locales en varias
regiones del pas.
A partir de 2011 se implement desde la Direccin de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior una estrategia de identifca-
cin de personas, a travs de dos convenios interinstitucionales
que funcionaron a manera de fases. Estos convenios fueron sus-
critos entre la Registradura Nacional y el Instituto Nacional de
Medicina Legal. En su primera fase (primer convenio), tenan el
fn de cruzar 22.689 necrodactilias de personas muertas no iden-
tifcadas con las tarjetas de registros decadactilares disponibles.
Luego del cruce se logr establecer la identidad de alrededor
de 4.500 personas
190
en todo el pas
191
. La segunda fase, o segun-
do convenio, suscrito de nuevo entre la Registradura Nacional y el
Instituto Nacional de Medicina Legal, bajo la supervisin del Minis-
terio, permiti la ubicacin documental de 372 cuerpos, cuyo para-
dero pudo establecerse a travs del rastreo a expedientes judiciales
y algunos (muy limitados) registros de inhumacin en cementerios.
De esos cuerpos, 153 fueron devueltos a sus familias y slo alrede-
dor de 20 eran personas registradas como desaparecidas.
A partir de esta experiencia se plante la necesidad de realizar
cartografas en los cementerios municipales, con el fn de hacer
viable la bsqueda de restos de los cadveres no identifcados y
desaparecidos, presuntamente all inhumados.
El sentido de la cartografa es establecer los linderos legales
y reales de los terrenos de los cementerios, las capas de enterra-
mientos y las condiciones de enterramiento que se manejan, entre
190 Segn los datos recaudados en la entrevista con las funcionarias Mario y
Martnez, la continuacin del proceso de depuracin de informacin ha permitido
identifcar casi 12.000 personas enterradas como no identifcadas. Sin embargo, es-
tas cifras an no se encuentran georeferenciadas a travs del sistema Localizacin
de Informacin Forense Estadstica (LIFE) del Instituto de Medicina Legal y por
ende no se consideran refrendadas.
191 Ver. Anexo 5. Tabla de personas identifcadas por departamento en el marco
del primer convenio.
154
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1.24"(" (& 3&2,.$",
otras caractersticas topogrfcas que resulta indispensable cono-
cer para poder proyectar el hallazgo de los restos.
Esta necesidad se materializ en una tercera fase de la estra-
tegia. Se trata de un proyecto de inversin por $2.126 millones a
ejecutar en la vigencia 2013, aprobado por el Departamento Na-
cional de Planeacin (DNP) y proyectado desde la Direccin de
Derechos Humanos del Ministerio del Interior para que se ejecute
desde el Instituto de Medicina Legal, autoridad con la experticia
necesaria para llevarlo a cabo.
El proyecto se propone hacer la cartografa de 80 cementerios
en 12 departamentos del pas: Antioquia, Atlntico, Nario, Cun-
dinamarca, Valle del Cauca, Santander, Norte de Santander, Boya-
c, Caldas, Tolima, Cesar y Risaralda. Estos departamentos fueron
priorizados con base en el nmero de necrodactilias que estn
ubicadas en estos territorios. Sin embargo, estos 80 cementerios
equivalen a penas al 1% del total de los cementerios legales que
se estima existen en el pas, lo que supone un desafo inmenso
192
.
Actualmente se estudia la posibilidad de vincular normativamente
el decreto reglamentario de esta ley al marco de la ley 1448, para
garantizar su aplicabilidad administrativa y su estabilidad institu-
cional, de recursos humanos, tcnicos y presupuestales.
192 Entrevista realizada por el Grupo nmero VI a las funcionarias Luz Anglica
Mario y Yenny Martnez.
156
Da internacional de las vctimas de desaparicin forzada, Plaza de Bolvar
Bogot. Centro Nacional de Memoria Histrica, 2013.
157
!
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3 4*.*(15* )$ /*, -$.,&(*, * (& ,$.
65%1+'*, )$ )$,*-*.+%+2( 0&.7*)*
La indagacin y descripcin de la accin del Estado en relacin
con el derecho a no ser vctimas de desaparicin forzada busc dar
cuenta del marco jurdico vigente, los mecanismos existentes, las
potencialidades y falencias. Tambin tuvo el propsito de ofrecer
elementos para tener una panormica de la evolucin e involucin
de las acciones del Estado para enfrentar la desaparicin forzada
como una grave violacin de derechos humanos en contra de la
conciencia de la humanidad.
La perspectiva planteada en relacin con los referentes teri-
cos de formulacin y evaluacin de polticas pblicas nos permi-
te concluir que en las acciones desarrolladas hasta este momento
por las diversas instancias del Estado no encuentran canales de
implementacin apropiados para garantizar de manera efectiva y
oportuna los derechos a la prevencin, la bsqueda, la investiga-
cin, la asistencia y la reparacin integral, aunque son herramien-
tas formuladas para dar respuesta a varios de los derechos de las
vctimas de desaparicin forzada.
Muchas de las medidas, como se describi, no superan el esta-
do de la sola formulacin (registro de detenidos, medidas de repa-
racin especfcos, entre otros). Algunas medidas, aunque se han
puesto en funcionamiento desde hace algn tiempo (tipifcacin
del delito, CBPD, MBU, PNB, entre otros), no han logrado un de-
158
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
sarrollo apropiado para responder a los derechos y requerimientos
de las vctimas, bien porque la institucionalidad a cargo es dbil,
porque no se cuenta con el respaldo econmico, poltico, tcni-
co o humano para desplegar las potencialidades de la proteccin
formulada o porque persiste una actitud institucional o funcional
que niega (explcita o implcitamente) que la desaparicin forzada
ha sido y es una realidad en Colombia y que es inters de toda la
humanidad enfrentarla y superar la impunidad y la indefensin de
las vctimas y sus familiares.
Otro aspecto que afecta la efcacia de las acciones emprendidas
es la falta de correspondencia entre la formalizacin de lneas de
accin y la conducta institucional al momento de requerirse por
las vctimas una respuesta apropiada, efectiva y diligente de respe-
to y garanta de sus derechos. Esto se vio claramente en el desa-
rrollo de los encuentros con los familiares de las vctimas y con las
organizaciones que los representan.
Como se dej descrito, fueron frecuentes las informaciones so-
bre la falta de coordinacin y coherencia interinstitucional al mo-
mento de desarrollar acciones que incluyen la desaparicin forzada
(como por ejemplo, la poltica del Ministerio de Defensa para la de-
fensa de la libertad personal, que pese a la existencia de una amplia
regulacin -legal y jurisprudencial- sobre la desaparicin forzada,
los omite en cuanto a las particularidades del tipo de violacin).
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha venido
consolidando el criterio del deber que tienen los Estados de re-
mover los obstculos de hecho y de derecho que impidan a las
vctimas de violaciones de derechos humanos el acceso a la justi-
cia y que entorpezcan la superacin de la impunidad. Bajo este
criterio es posible afrmar que quizs el reto ms importante de
superar para la construccin de una poltica pblica que garanti-
ce efectivamente el derecho a no ser vctima de desaparicin y la
satisfaccin adecuada de los derechos de las vctimas a la bsque-
da, investigacin, asistencia y reparacin integral es el verdadero
reconocimiento de que en Colombia la desaparicin forzada ha
existido y hoy persiste. En consecuencia, la accin del Estado debe
asumirse con el respeto, la consideracin y la dignidad que corres-
ponde a la gravedad e impactos de este crimen.
159
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+%')+ ) '% +#- 64$0*&)+ (# (#+),)-*$*1' /%-7)()
Es indispensable que se alcance una conciencia pblica, am-
plia y activa que reaccione prontamente y con el inters de sal-
vaguardar los derechos en inminente riesgo frente a los hechos
que puedan representar que un ser humano ha sido o ha podido
ser vctima de desaparicin forzada. Que se transforme la cultura
institucional, segn la cual toda noticia sobre una desaparicin
forzada deba soportar la carga inicial, con el impacto en el retardo
de la respuesta que se reclama urgente, de resolver las dudas de los
funcionarios obligados a brindar prontamente la garanta y pro-
teccin, en torno a si se trata de una desaparicin voluntaria o
que no ha pasado nada porque no han transcurrido varias horas.
La recomendacin de principio es asumir como regla de con-
ducta la presuncin de que las noticias o informaciones sobre la
desaparicin de una persona representan una desaparicin for-
zada, en los trminos y contenidos de las leyes y la jurisprudencia
interna en concordancia con los tratados internacionales de de-
rechos humanos. Es decir, que se trata de una grave violacin de
derechos humanos.
Toda noticia o informacin sobre la posible ocurrencia de una
desaparicin forzada debe presumirse cierta y actuar de manera
inmediata en correspondencia con la naturaleza y fn de esta vio-
lacin, en procura de evitar que se consume el delito. Esto implica
que en principio no se agoten otras posibilidades de delito porque
pueden estar irremediablemente en riesgo un conjunto de dere-
chos esenciales al ser humano y a su dignidad, como tambin de
sus familiares. Que se acte bajo la conciencia y responsabilidad
de que un minuto es defnitivo para favorecer o evitar la desapari-
cin de un congnere.
Reconocer y actuar de conformidad con lo dispuesto en el ar-
tculo 13 inciso 2 de la Constitucin que las vctimas de desapa-
ricin forzada y sus familiares se encuentran en condiciones de
especial vulneracin por la situacin en que son puestas por esta
violacin de derechos humanos, pero tambin por la discrimina-
cin de hecho a que han sido expuestas por la ausencia (de hecho
o de derecho) de mecanismos de proteccin y garanta.
Varias instancias internacionales de proteccin de los derechos
humanos, as como la propia Corte Constitucional han emitido
pronunciamientos en los cuales han sealado que las vctimas de
160
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
desaparicin forzada han sido excluidas injustifcadamente de
manera recurrente de los derechos y medidas de reconocimiento
hechos a otras vctimas de violaciones del derecho a la libertad.
En consecuencia, es obligacin del Estado en su conjunto prio-
rizar los recursos de todo orden para hacer efectivos y fortalecer
los mecanismos de proteccin y garanta de las vctimas de desa-
paricin forzada. Esta medida de restablecimiento y dignifcacin
de las vctimas y sus familiares limita que se opongan razones de
orden fscal para retardar la implementacin de los mecanismos
de proteccin cuya regulacin ha tardado aos en hacerse y que
resulta contrario a los deberes inaplazables del Estado seguirlos
retardando en su implementacin.
La justifcacin constitucional de esta medida tendiente a la
igualdad material de las vctimas y sus familiares se encuentra en
el artculo 12 de la Constitucin, en concordancia con lo dispuesto
en el artculo 85 de la misma Carta. Esto es, que se trata de dere-
chos fundamentales de aplicacin inmediata.
5678&%./&$("%).$&, &$ /"-&2)" (& 32&9&$%)*$
Al Estado:
Dada la ausencia de una poltica pblica para la prevencin
focalizada en la desaparicin forzada:
1. Formular una poltica integral para la prevencin efectiva
de la desaparicin forzada que cuente con articulacin institucio-
nal, recursos (humanos, tcnicos y fnancieros) sostenibles en el
tiempo, indicadores especfcos y mecanismos de seguimiento y
evaluacin confables y peridicos.
Para lo cual se recomienda:
a. Presentarla a travs de un documento CONPES conceptua-
lizado y proyectado desde la Comisin de Bsqueda de Personas
161
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+%')+ ) '% +#- 64$0*&)+ (# (#+),)-*$*1' /%-7)()
Desaparecidas en coordinacin con la Comisin Intersectorial
para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humani-
tario
193
. Esta coordinacin podra contribuir a fortalecer el papel
de rgano de coordinacin de la poltica pblica en materia de
desaparicin forzada que se ha encomendado a la Comisin de
Bsqueda de Personas Desaparecidas y que no ha cumplido hasta
el momento. Al mismo tiempo, permitira darle el ms alto nivel y
capacidad de vinculacin a la poltica, a las directrices y cobertura
de las acciones para enfrentar la desaparicin forzada.
Fuente de la construccin de este documento CONPES, en vir-
tud de lo dispuesto en el artculo 2 de la Constitucin
194
, es la
opinin y la participacin de las vctimas y de las organizaciones
que las representan, quienes han formulado mltiples recomenda-
ciones para obtener la garanta de sus derechos. A este respecto,
resultan muy importantes las Recomendaciones para una polti-
ca pblica con enfoque psicosocial en contra de la Desaparicin
Forzada, formuladas por la Mesa Interinstitucional de Apoyo a
Vctimas de Desaparicin Forzada, con el apoyo de la Ofcina
en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los derechos humanos, el Comit Internacional de la Cruz Roja
(CICR) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). Tambin, los estudios y recomendaciones de la Mesa de
Desaparicin Forzada de la Coordinacin Colombia Europa y la
Fundacin Nydia Erika Bautista, entre otras.
La formulacin de la poltica pblica tambin deber tomar en
cuenta e incorporar, en cumplimiento de sus obligaciones interna-
cionales y el principio de buena fe, las recomendaciones sobre la ma-
teria hechas por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y
los organismos de Naciones Unidas, entre ellos, la Ofcina en Colom-
bia de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos
Humanos y el Grupo de Trabajo de Desapariciones Forzadas.
b. Que se establezca un mecanismo de consulta para las vcti-
mas de desaparicin forzada y sus organizaciones en el marco de
193 Decreto 4100 de 2011, por medio del cual se crea y organiza el Sistema Nacio-
nal de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
194 Los fnes esenciales del Estado son, entre otros, facilitar la participacin de
todos en las decisiones que los afectan.
162
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
las fases de diseo y formulacin de la poltica, con un cronogra-
ma y temario pblico, previsible para garantizar una participacin
sustantiva en la discusin.
A la Defensora del Pueblo:
Considerando el carcter no focalizado del Sistema de Alertas
Tempranas como mecanismo de prevencin para la desaparicin
forzada, pero con el nimo de aprovechar al mximo la experien-
cia en materia de construccin de anlisis e indicadores de riesgo
que ha desarrollado esta unidad:
1. Crear un mdulo dentro del Sistema de Alertas Tempranas
(SAT), que se dedique exclusivamente a la observacin, diagns-
tico y elaboracin de recomendaciones para el trabajo preventivo
en materia de desaparicin forzada.
Ese mdulo tendr como labor inicial la construccin de indi-
cadores especfcos para el riesgo de desaparicin forzada en la
poblacin civil. Debe enfatizar su labor en las zonas sobre las cua-
les se han elaborado informes de riesgo que han incluido la desa-
paricin forzada, con un ajuste a las metodologas de verifcacin
que tomen en cuenta la dinmica que tiene la desaparicin forza-
da, que no solamente tiene ocasin en el marco de colectividades.
Las recomendaciones elaboradas desde este mdulo sern remi-
tidas desde el SAT directamente, a travs del Ministerio del Interior,
a las autoridades territoriales, con el fn de darles la fuerza vincu-
lante que las mismas necesitan para ser implementadas a nivel.
No obstante, es indispensable, en aras de la efcacia en el ob-
jetivo preventivo, garantizar un canal de comunicacin e inci-
dencia con las autoridades nacionales y locales, de manera que
se superen las limitaciones que hoy enfrenta en relacin con su
mandato general.
Se disearn, asimismo, los mecanismos cualitativos y cuantita-
tivos con el fn de facilitar la evaluacin peridica de la prevencin
efectiva del delito que se consiga a travs del Sistema de Alertas
Tempranas en Desaparicin Forzada en dichos territorios.
Dentro de esta medida deber formalizarse un canal de comuni-
cacin permanente y fuido entre la Delegada del SAT y la Comisin
163
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de Bsqueda, de manera que pueda coordinarse oportunamente
las respuestas para la prevencin de la desaparicin forzada.
Al Ministerio del Interior:
1. Establecer como disposicin permanente que todos los infor-
mes de riesgo constituyen automticamente Alertas Tempranas.
2. Priorizar especialmente los informes de riesgo que elabore el
mdulo SAT especializado en desaparicin forzada.
Para lo cual se recomienda:
a. Generar mecanismos e indicadores de seguimiento y control
peridico y efciente a la implementacin de las recomendaciones
hechas desde el mdulo de desaparicin forzada del Sistema de
Alertas Tempranas por parte de las autoridades locales.
b. La constitucin de una comisin de seguimiento y verifca-
cin para alertas tempranas por desaparicin forzada, encabezada
por la Direccin de Derechos Humanos, que se encargue de visitar
y recibir informes sobre la implementacin de las recomendaciones
formuladas desde el mdulo de desaparicin forzada del SAT.
A la Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas:
Considerando las precarias condiciones de implementacin
y monitoreo del Mecanismo de Bsqueda Urgente como instru-
mento focalizado de prevencin y bsqueda de personas des-
aparecidas forzadamente en el pas, sobre el cual no se tiene
siquiera una cifra defnitiva vlida:
1. Garantizar la centralizacin, sin perjuicio de los seguimien-
tos que cada institucin pueda hacer, por parte del Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses del total de registros de Me-
canismo de Bsqueda activados y sus resultados.
2. En el marco de su mandato legal, contribuir y apoyar la bs-
queda de las personas desaparecidas, construir un conjunto de
principios que faciliten a las vctimas y a los funcionarios judiciales,
como tambin a quienes les apoyan en las labores investigativas,
164
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
hacer efectiva la proteccin y prevencin que se ofrece con el
Mecanismo de Bsqueda Urgente.
3. Para responder a los reclamos de las vctimas, sobre la inef-
cacia que tendra el Mecanismo de Bsqueda Urgente en distin-
tos niveles, entre ellos, el regional, promover el diseo y divulgar
una gua metodolgica que tome en cuenta las circunstancias
particulares del contexto a donde va dirigido, que facilite la
comprensin de la importancia y sentido de prevencin y bs-
queda de las personas desaparecidas (como derechos de las vc-
timas y obligaciones del Estado) que tiene este mecanismo. Esta
actividad est dirigida principal, aunque no exclusivamente, a
los personeros municipales y funcionarios judiciales locales. La
promocin de la elaboracin de esta gua es una tarea de CBPD
hacia las entidades que estn en mejores condiciones institucio-
nales y de mandato legal y recursos (Escuela Judicial, Centro
de Estudios de la Procuradura, la Defensora del Pueblo, entre
otras). Sin embargo, la CBPD debe asegurar un mecanismo de
seguimiento y evaluacin de los impactos de esta estrategia, des-
de la perspectiva de la efcacia de la fnalidad del mecanismo.
4. Establecer los indicadores y protocolos para la realizacin de un
monitoreo cuantitativo sistemtico de los Mecanismos de Bsqueda.
5. Avanzar en la construccin de indicadores que permitan
evaluar cualitativamente la respuesta del Estado en materia de
prevencin y bsqueda para casos de desaparicin forzada a tra-
vs de los Mecanismos de Bsqueda activados.
A la Procuradura General de la Nacin:
1. Cumplir a cabalidad con su deber de seguimiento a la ac-
tivacin de los Mecanismos de Bsqueda Urgente, de acuerdo a
lo sealado en las leyes 589 del 2000 y 971 del 2005, y en cum-
plimiento de lo establecido por la resolucin 050 de 2009 del
despacho del Procurador General.
2. Ejercer control disciplinario estricto sobre los funcionarios
que incurran en faltas a su funcin misional en el marco del trmite
a las solicitudes de activacin del Mecanismo de Bsqueda Urgente.
3. Hacer cumplir y dar seguimiento, en los trminos estable-
165
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cido en ella, a la Circular 04 de 2001, emitida por el Procurador,
con el fn de que los procuradores regionales y municipales para
dar pleno cumplimiento al mecanismo de prevencin y bsqueda
establecido en la ley 589 de 2000, artculo 12.
4. A la Delegada en lo Preventivo para que elabore un Informe
sobre la manera y los canales a travs de los cuales la Procuradura
General contribuye a la prevencin de la desaparicin forzada en
Colombia y divulgue las directrices, circulares y resoluciones don-
de se ha orientado la actuacin de los procuradores para contri-
buir a la garanta de estos derechos de las vctimas. Esto permitir
establecer un dilogo y control de la poblacin sobre el cumpli-
miento de los deberes que corresponden a esta institucin, pero
tambin el conocimiento de las instancias a las que pueden acudir
las vctimas en busca de apoyo y proteccin.
A las autoridades territoriales:
1. Promover, en el marco de los Comits Territoriales de Justicia
Transicional, la formulacin de programas y proyectos de preven-
cin especfcos para el riesgo de desaparicin forzada.
2. Incorporar en los planes de desarrollo territorial linea-
mientos generales sobre las rutas de accin del MBU en el plano
local y otras disposiciones preventivas de la desaparicin forzada
en sus territorios.
3. Disponer los recursos tcnicos, humanos, institucionales y
fnancieros que garanticen la continuidad y seguimiento, como
tambin la evaluacin peridica de esta labor.
4. Que establezcan canales regulares y formales y pblicos de
comunicacin con las instancias nacionales con competencia en la
materia, tales como la CBPD.
Al Ministerio de Justicia y al Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC):
1. Implementar con la mayor celeridad posible el Registro nico
de Personas Capturadas y Detenidas de acuerdo a los parmetros
166
!"#"$%& (& #" "%%)*$ (&# +,-"(. %.#./0)"$. 12&$-& " #" (&,"3"2)%)*$
1.24"(" (& 3&2,.$",
internacionales, lo sealado en la ley 589 y los conceptos emitidos
por la Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas.
2. Disponer los recursos humanos, tcnicos, fnancieros e ins-
titucionales que generen las condiciones de seguimiento e im-
plementacin de la medida preventiva y de proteccin contra la
desaparicin forzada, principalmente en el marco de su compe-
tencia preventiva.
Al Ministerio de Defensa:
1. Implementar programas de formacin permanentes y de
carrera en derechos humanos y derecho internacional humanita-
rio para todos los miembros de las fuerzas armadas y de polica,
dentro de los cuales se incorpore un mdulo especial de sensibi-
lizacin en contra de la desaparicin forzada, que desincentive su
comisin por parte de agentes del Estado.
Para lo cual se recomienda:
a. Vincular de modo activo en este proceso formativo a los ran-
gos medios y bajos de la escala de mando y, sobre todo, a los altos
mandos de cada una de las fuerzas.
b. Desarrollar estos procesos formativos a travs de mdulos
estables y mecanismos de formacin de formadores en asocio
con centros de educacin superior no circunscritos a la forma-
cin castrense.
c. Incorporar dentro de estas capacitaciones, que se encuen-
tran previstas en el artculo 222 de la Constitucin, los casos sobre
desaparicin forzada de personas decididos por organismos inter-
nacionales y por instancias judiciales internas, con el fn de preve-
nir estas violaciones y garantizar la no repeticin de estos hechos.
d. Deber establecerse un rgano independiente, tal como la
Ofcina en Colombia de la Alta Comisionada de Derechos Huma-
nos, la Defensora del Pueblo y/o la CBPD para hacer seguimiento
y evaluar el impacto de esta medida en trminos de prevencin.
167
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2. Revocar de modo permanente las directivas y dems
mecanismos internos propios de la fuerza pblica que autoricen
directamente o generen incentivos que puedan derivar en casos de
desaparicin forzada. El proceso de revisin interno de las directivas o
documentos que de acuerdo a los casos decididos por los organismos
internacionales o internos han dado lugar a desapariciones forzadas
debe estar acompaado de organismos independientes que puedan
dar cuenta de la transparencia del proceso desarrollado.
3. Revisar o reformular la Poltica Pblica de Defensa de la Li-
bertad Personal, de manera que se d un manejo apropiado a las
caractersticas, naturaleza y alcance de la desaparicin forzada
como una violacin de derechos humanos en la que han estado
comprometidos agentes del Estado, de manera que contribuya a la
no repeticin de los hechos.
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Al Estado:
Considerando que ha sido formulada una poltica pblica en
materia de bsqueda de personas desaparecidas forzadamente,
pero que la misma debe ser ajustada para brindar una mejor res-
puesta a las vctimas de este delito y sus familias:
1. Realizar la evaluacin de las metas de corto plazo del CON-
PES 3590 de 2009, con el fn de generar recomendaciones que
redunden en ajustes aplicables a las metas de mediano plazo y la
realizacin de sus objetivos.
Para lo cual se recomienda:
a. Instar a las mesas de trabajo que se han constituido, desde
entidades del Estado y desde la sociedad civil, con la participa-
cin de organizaciones de vctimas y de derechos humanos, a
tomar parte en la evaluacin del CONPES. El propsito es hacer
168
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1.24"(" (& 3&2,.$",
una evaluacin participativa, en la que se recojan los aportes y
percepciones que desde mltiples sectores puedan hacerse para
fortalecer la poltica.
b. Implementar mecanismos de consulta sobre el cumplimien-
to de las medidas estipuladas en el CONPES para la ciudadana en
general y las vctimas no organizadas, bien sea a travs de medios
digitales o de mecanismos tradicionales de publicacin.
c. Con base en las refexiones generadas en el marco de este
proceso participativo de evaluacin, formular otra fase de conso-
lidacin de la poltica, a travs de un nuevo documento CONPES.
2. Fortalecer la Comisin Nacional de Bsqueda de Personas
desaparecidas con el fn de que desarrolle todas las posibilidades
del mandato y fnes objetivos misionales que le atribuyen las leyes
589 de 2000 y 971 de 2005, as como el decreto 929 de 2007.
Para lo cual se recomienda:
a. Garantizar la participacin peridica de los titulares de las ins-
tituciones estatales que en ella convergen, con el fn de darle visibili-
dad y mayor margen de maniobra poltica, especialmente en cuanto
a la toma de decisiones vinculantes para hacer frente al delito.
b. Implementar mecanismos normativos para operativizar el
Fondo Especial con el que cuenta la Comisin de Bsqueda, con
el fn de que pueda tener autonoma fnanciera con relacin a la
Defensora del Pueblo.
c. Canalizar recursos del presupuesto nacional o de la coope-
racin internacional, con el fn de que los mismos puedan ser
administrados por la Comisin como entidad con autonoma f-
nanciera, de acuerdo a las prioridades de accin establecidas.
d. Dotar a la Comisin de personal estable de planta en su nivel
operativo, tanto central, como en regiones, con miras a garantizar
su carcter nacional y dar continuidad institucional a sus acciones.
e. Articular, de manera subordinada, con la Comisin Nacional
las mesas regionales de bsqueda que han sido creadas informal o
formalmente (como la del Valle del Cauca) por parte del Progra-
ma Presidencial para los Derechos Humanos, con el fn de que las
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mismas, lejos de duplicar las funciones de la Comisin, permitan
su despliegue poltico en las regiones. El propsito es atender ef-
cientemente las necesidades y situaciones que frente a la desapari-
cin se presenten de manera diferenciada en cada una.
f. Incorporar al nuevo ciclo de poltica las recomendaciones
formuladas en el documento Recomendaciones para una poltica
pblica con enfoque psicosocial contra la desaparicin forzada,
puntualmente aquellas incluidas en sus apartes 4.4 Formacin y
4.6 entrega de restos.
3. Permitir y fomentar la participacin de equipos forenses
independientes y expertos nacionales e internacionales en las la-
bores de bsqueda, identifcacin y entrega de personas desapa-
recidas que lleva a cabo la Fiscala General de la Nacin, para dar
respuesta de manera ms expedita a las necesidades y reclamos de
los familiares de las vctimas en lo que tiene que ver con la posibi-
lidad de hallar y dar sepultura a sus seres queridos.
4. Priorizar la desaparicin forzada como temtica de refexin
para el diseo de polticas pblicas, a travs de las instituciones
creadas en el marco de la ley 1448, como las mesas de participa-
cin y los comits territoriales de justicia transicional. Deben reco-
gerse y discutirse, como recomendaciones de poltica pblica, los
resultados que se produzcan en las mismas.
5. En coordinacin con la Comisin de Bsqueda de Personas
Desaparecidas, establecer mecanismos de comunicacin con las
organizaciones de la sociedad civil que se encargan de documen-
tar y registrar casos de desaparicin forzada en todo el pas, con el
fn de unifcar criterios tcnicos y compartir informacin para la
creacin del registro nico nacional de desaparecidos.
Para lo cual se recomienda:
a. Visibilizar la propuesta de crear una base de datos unifcada
que contribuya a generar elementos cuantitativos en la perspec-
tiva de poder determinar cualitativamente cul es magnitud y el
impacto de la desaparicin forzada en las familias, en la sociedad,
en los procesos organizativos a los que pertenecan los desapareci-
dos y en la democracia y el estado de derecho del pas.
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1.24"(" (& 3&2,.$",
A la Fiscala General de la Nacin:
1. Implementar, en cumplimiento del artculo 178 de la ley
1448, el Plan Nacional de Bsqueda como el mecanismo especf-
co para abordar la bsqueda de las personas desaparecidas, con el
fn de garantizar la participacin de las familias y desarrollar las
labores de bsqueda, exhumacin, identifcacin y entrega digna
a sus familiares.
Para lo cual se recomienda:
a. Que esta obligacin se exprese a manera de directriz perma-
nente o resolucin del despacho del Fiscal General, para dotarla
de mayor fuerza de cumplimiento en la institucin.
2. Crear y dotar de capacidad institucional y tcnica sufcientes
una unidad que se encargue de articular y coordinar las labores de
exhumacin, identifcacin y entrega, que lleven a cabo las distintas
unidades que conocen de investigaciones por el delito de desapa-
ricin forzada. Y que adems permita la articulacin de la Fiscala
General con las dems instituciones intervinientes en estos proce-
sos (Instituto Nacional de Medicina Legal, Registradura Nacional,
entre otras). Esto con el fn de modifcar y ampliar el mandato y las
capacidades que en algn momento tuvo el Centro nico Virtual
de Identifcacin (CUVI), actualmente en proceso de desmonte.
3. Priorizar las labores de bsqueda de restos de personas des-
aparecidas forzadamente en cuerpos de agua con el objetivo de
superar las limitaciones materiales que impone esta circunstancia
en el momento de llevar a cabo labores investigativas sobre el deli-
to y dar satisfaccin a las familias de las vctimas.
Para lo cual se recomienda:
a. Invitar a expertos internacionales para que apoyen la realiza-
cin del diagnstico y diseo de un programa piloto de bsqueda
en cuerpos de agua, de acuerdo con las particularidades de nues-
tro territorio y condiciones.
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b. Extender la invitacin a tomar parte de esta iniciativa a los
grupos de forenses independientes o dems grupos pertenecien-
tes a organizaciones no gubernamentales que cuenten con capa-
cidades y experiencia en estas tareas, con el fn de que apoyen el
proceso de diagnstico y prospeccin de las acciones.
c. Garantizar los recursos fnancieros, tcnicos y tecnolgicos
para la aplicacin de un programa piloto conjunto entre el Cuer-
po Tcnico de Investigacin (CTI) de la Fiscala General, forenses
independientes y expertos internacionales.
d. Con base en la experiencia piloto, formular un protocolo de-
fnitivo para ser incorporado al Plan Nacional de Bsqueda, que
permita la bsqueda de personas en cuerpos de agua.
e. Con base en la experiencia piloto, establecer capacitaciones
especializadas estables, a travs de la metodologa de formacin
de formadores, para los funcionarios que deban tomar parte en
este nuevo procedimiento, con el fn de garantizar una ptima
aplicacin de los mismos.
4. Revisar los registros de activacin de Mecanismos de Bs-
queda Urgente que realizan las diferentes unidades nacionales
que tienen conocimiento de stos, con el fn de resolver posi-
bles inconsistencias y unifcar criterios para el registro y proce-
samiento de estos datos, de manera tal que puedan ser tiles a la
evaluacin y proceso de ajuste de la poltica pblica de bsqueda
de personas desaparecidas.
A la Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas:
1. Continuar en su proceso de diagnstico y cualifcacin or-
ganizacional para ampliar su margen de incidencia en el cam-
po de las polticas pblicas, para hacer frente a la desaparicin
forzada de personas.
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Para lo cual se recomienda:
a. Continuar con la cualifcacin de los cargos y funciones que
la integrarn en su dimensin operativa.
b. Avanzar en la construccin de indicadores y procedimientos
para la evaluacin de su gestin en materia de bsqueda de perso-
nas desaparecidas.
2. Implementar los grupos de trabajo sobre casos que establece
la ley 589 del 2000, con el fn de dar impulso a casos focalizados
de desaparicin forzada en el pas.
Para lo cual se recomienda:
a. Ahondar en las jornadas de documentacin llevadas a cabo
con organizaciones de vctimas y de derechos humanos, con el
fn de garantizar el acceso a informacin til y lo ms completa
posible en cada uno de los casos a focalizar en el grupo de trabajo.
b. Establecer protocolos y temporalidades para la entrega de
informes y evaluacin de los mismos por parte de la plenaria de
la Comisin.
3. Fortalecer su estrategia de comunicaciones con el propsito
de ganar visibilidad meditica y posicionar la problemtica de la
desaparicin forzada en esta agenda.
Para lo cual se recomienda:
a. Implementar convenios con medios pblicos y privados, ma-
sivos y comunitarios, con el fn de que a travs de ellos sea posible
dar a conocer la existencia de los recursos para hacer frente al
delito y las rutas disponibles para acceder a ellos.
b. Implementar convenios con medios de prensa de circula-
cin nacional, tanto digitales como fsicos, con el fn de adelantar
campaas de difusin de imgenes de personas desaparecidas y
cadveres NN, que permitan agilizar los procesos de bsqueda
e identifcacin.
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Al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses:
1. Evaluar, en coordinacin con la Comisin de Bsqueda de
Personas Desaparecidas, los mecanismos de depuracin del Re-
gistro Nacional de Desaparecidos, as como del registro de los Me-
canismos de Bsqueda Urgente activados, con el fn de favorecer
una mayor adecuacin tcnica de los mismos.
Para lo cual se recomienda:
a. Realizar jornadas de evaluacin retrospectiva en campo con
los operadores locales, a nivel nacional, con el fn de observar si
los mismos conocen, comprenden y logran implementar los meca-
nismos para depurar los Registros. El propsito es que posterior-
mente las dudas y difcultades sean retroalimentadas y resueltas, o
reconocidas y corregidas, mediante la adopcin de nuevos meca-
nismos que incorporen lo sealado por quienes hacen uso de ellos
a diario y estn en contacto directo con las vctimas.
A la Procuradura General de la Nacin:
1. Fortalecer los mecanismos de seguimiento y sancin a los
funcionarios que no contribuyan a las labores de bsqueda, iden-
tifcacin y entrega de las personas desaparecidas forzadamente,
aun en casos dentro del propio Ministerio Pblico, en cumpli-
miento de lo establecido por la resolucin 050 de 2009 del despa-
cho del Procurador General.
Al Ministerio de Salud:
1. Crear mecanismos normativos y de control que garanticen
que los estudiantes que se encuentren en ao rural efectivamente
realicen las necropsias de todos los cadveres no identifcados en
las regiones y remitan estos datos de manera oportuna al Sistema
Red de Desaparecidos y Cadveres (Sirdec).
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Al Ministerio del Interior:
1. Velar por la incorporacin en los Planes de Atencin a Vcti-
mas, como parte de los Planes de Desarrollo locales, de medidas
para favorecer bsqueda de personas desaparecidas forzadamente
como prioridad para las alcaldas y gobernaciones de los territo-
rios de mayor incidencia del delito.
Para lo cual se recomienda:
a. Observar y asesorar la incorporacin de las rutas y funciona-
rios encargados de brindar atencin en caso de que ocurra una
presunta desaparicin forzada en el territorio.
2. Brindar acompaamiento a los mandatarios locales con el
fn de que pongan en prctica la resolucin 1594 de 2011 del
Ministerio de Salud en sus territorios y logren el ajuste de los
cementerios a las condiciones establecidas en esa disposicin. Esto
con el propsito de facilitar las labores de mapeo y bsqueda de
personas desaparecidas forzadamente en esos lugares.
Al Ministerio de Defensa:
1. Establecer mecanismos de seguimiento al cumplimiento de los
deberes de apoyo y facilitacin en materia de bsqueda de personas
desaparecidas, establecidas para todos los miembros de la fuerza p-
blica a travs de la ley 589 de 2000 y de manera puntual consignada
por este Ministerio en las directivas 06 de 2006 y 07 de 2011.
567 8&%./&$("%).$&, &$ /"-&2)" (& )$9&,-):"%)*$
Presupuestos de la propuesta:
El derecho a no ser sometido a desaparicin forzada no ha sido
garantizado de manera efectiva por las autoridades, por lo cual ha
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estado postergada injustifcadamente la satisfaccin de los dere-
chos de las vctimas a acceder a la justicia.
Los procesos judiciales correspondientes a una lgica investiga-
tiva de secuestro u homicidio, frente a hechos que corresponden a
una desaparicin forzada, han negado el acceso a un recurso judi-
cial apropiado a la luz de las obligaciones asumidas por el Estado.
A pesar de haber introducido reformas legales a partir del ao
2000, mediante las cuales se reconoci la entidad propia de la des-
aparicin forzada como delito, las pocas cifras disponibles no dan
cuenta del impacto que esta tipifcacin ha tenido en la conduccin
de las investigaciones y en el esclarecimiento de los hechos y la satis-
faccin de los derechos de las vctimas y sus familiares a la justicia.
De hecho, en los encuentros sostenidos con familiares estos
aseguraron que persiste la concepcin de algunos funcionarios
judiciales de que se encuentran ante un secuestro.
La creacin de una unidad especfca para la conduccin de
investigaciones por desaparicin forzada es un paso importante
hacia la necesaria focalizacin de la atencin y abordaje de esta
violacin de derechos humanos. Sin embargo, existen varias cir-
cunstancias en contra de las posibilidades de que este sea un
mecanismo sustentable a mediano plazo, que consolide la expe-
riencia de un equipo de la Fiscala General que aborde apropiada-
mente una violacin que entraa cierto grado de complejidad en
su ejecucin, en el tipo de prueba disponible y en la necesidad de
un trabajo cercano y sustantivo con las vctimas.
Conspira contra las pretensiones y objetivos de la Unidad de
Desaparicin y Desplazamiento Forzado el nmero de funcio-
narios asignados frente al nmero de casos a cargo. Tambin lo
hacen las dimensiones de los delitos de desaparicin y desplaza-
miento forzado dentro de una sola unidad con un mismo grupo.
La relacin entre nmero de expedientes y nmero de funcio-
narios permite inferir razonablemente las serias limitaciones para
consolidar una experiencia exhaustiva y comprehensiva de todas
las dimensiones que involucra la desaparicin forzada, unida a la
falta de experiencia para el abordaje que seala la Corte IDH en su
jurisprudencia, en este tipo de violaciones a los derechos humanos.
En efecto, la Corte ha sealado el enfoque con que deben abor-
darse las investigaciones en estos casos, al subrayar que el fenme-
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1.24"(" (& 3&2,.$",
no de la desaparicin forzada de personas requiere de un anlisis
sistmico y comprensivo, por lo cual este Tribunal considera ade-
cuado reiterar el fundamento jurdico que sustenta la necesidad
de una perspectiva integral de la desaparicin forzada en razn
de la pluralidad de conductas que, cohesionadas por un nico
fn, vulneran de manera permanente bienes jurdicos protegidos
por la Convencin
195
.
Se recomienda:
Que la Fiscala General de la Nacin disponga los recursos
necesarios y sufcientes, de tipo institucional, humano, experto y
fnanciero para que en el marco de la poltica de lucha contra la
impunidad focalice el delito de desaparicin forzada, asumiendo
al menos las siguientes medidas:
Elaborar una directriz, con base en lo dispuesto en el artculo
251.3 de la Constitucin Nacional
196
, mediante la cual defna las
lneas de abordaje del delito, las tcnicas de investigacin espec-
fcas que faciliten su esclarecimiento, as como los imperativos de
garanta que deben orientar en todo momento la actuacin en
la conduccin de las investigaciones. Aunque existe un Manual
de Investigaciones elaborado por el CUVI y la Ofcina de la Alta
Comisionada de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en
entrevistas sostenidas con funcionarios de la Fiscala persiste la
conviccin de que bajo el principio de la independencia no recibi-
ran ningn tipo de orientacin en el desarrollo de su funcin. La
Fiscala es una sola y el sentido y fn de la labor encargada a cada
uno de sus funcionarios es la realizacin de la justicia material
y un orden justo. Bajo estos principios no solo es legtimo, sino
indispensable que exista coherencia institucional en la respuesta
195 Corte IDH, Caso Radilla Pacheco v. Mxico, sentencia de excepciones, fondo,
reparaciones y costas, prr. 138.
196 Esta disposicin establece que sern funciones especiales del Fiscal General de
la Nacin: () en virtud de los principios de unidad y jerarqua, determinar el cri-
terio y la posicin que la Fiscala deba asumir, sin perjuicio de la autonoma de los
fscales delegados en los trminos y condiciones fjados en la ley. Esta norma debe
ser interpretada en concordancia con el artculo 228 de la misma Constitucin en
el sentido de que los jueces en sus actuaciones deber tener en cuenta la prevalen-
cia del derecho sustancial.
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al derecho a la justicia de las vctimas de un delito que ha sido
sometido al ostracismo en ocasiones por obstculos de derecho
(no tipifcacin) y obstculos de hecho (resistencia de los funcio-
narios a asumir la proteccin demandada o modifcar circunstan-
cias que hacen parte ms de una cultura institucional que debe
transformarse para cumplir con los deberes y obligaciones exigi-
bles al Estado para garantizar que las personas no son sometidas
a desaparicin forzada).
El Fiscal debe constituir un grupo de investigacin de ca-
rcter nacional, en la perspectiva de los grupos previstos en el
artculo 211 del Cdigo de Procedimiento Penal, que en un pri-
mer momento y durante un tiempo determinado concentre el
anlisis de conjunto de todas las investigaciones correspondien-
tes a los casos decididos por organismos internacionales sobre
desaparicin forzada de personas. El objetivo de este grupo es
ofrecer elementos de caracterizacin temporal, geogrfca, de
modus operandi, de actores y de vctimas, que permitan iden-
tifcar lneas de accin para que la Fiscala General asuma un
conjunto de acciones con el objetivo de consolidar una poltica
institucional para enfrentar la desaparicin forzada de personas
y contribuir a la prevencin, la no repeticin y la reparacin de
las vctimas. Dentro de la metodologa de trabajo de este gru-
po se tendran que generar espacios de participacin y opinin
para las vctimas y sus familiares.
Debe tomarse en cuenta que en todo caso aunque la desapa-
ricin como violacin mltiple de derechos humanos tiene unas
caractersticas que la individualizan respecto de otros atentados
al derecho a la libertad personal, su dinmica puede variar por
zonas o regiones, vctimas, pocas y enfoques diferenciales, se-
gn se trate de grupos poblacionales especfcos.
Adicionalmente, los resultados de este grupo podran fortale-
cer el trabajo y la experiencia de la Unidad de Desaparicin For-
zada y Desplazamiento Forzado e, incluso, podran especifcarse
mecanismos de abordaje que respondan a la pregunta de cules
son los derechos que se garantizan a las vctimas con la actividad
que despliega la Fiscala en el momento de investigar.
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Grupo de asignacin especializado
Creacin de una ofcina de asignacin especializada en Dere-
chos Humanos. Esta ofcina debe encargarse de radicar las denun-
cias que lleguen por violaciones de derechos humanos y dirigirlas
no slo a la Unidad que deber llevar el caso, sino tambin, de ser
posible, al Fiscal que por contexto tenga casos que permitan la in-
vestigacin en conjunto y que brinden una mejor perspectiva a la
misma, para lo cual el grupo deber manejar los sistemas SPOA y
SIJUF. En los casos que no sea posible acumular investigaciones a
un mismo fscal por la naturaleza dismil de los mismos, la ofcina
buscar los canales de comunicacin entre los distintos funciona-
rios que adelantan los casos para que diseen estrategias investi-
gativas conjuntas.
La creacin de esa ofcina depender del Despacho del Fiscal
General de Nacin, quien, mediante la resolucin que regula el
Grupo de Derechos Humanos, asignar un nmero determinado
de servidores al grupo.
La creacin deber ser direccionada por el Grupo de Derechos
Humanos, el cual contar con la participacin del Despacho del
Fiscal General de la Nacin, la Direccin Nacional de Fiscalas,
la Unidad de Derechos Humanos y la Unidad de Desaparicin y
Desplazamiento Forzados.
Para la asignacin de los casos de acuerdo a su contexto sera
necesario manejar una base de datos confable que permita evi-
denciar los delitos investigados, las vctimas directas e indirectas
de los mismos y sus calidades, los presuntos participes de la con-
ducta, la calidad de la participacin criminal de cada uno de los
investigados y las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los
hechos. Esa base de datos debe ser la misma que maneja el Grupo
de Derechos Humanos de la Direccin Nacional de Fiscalas y ten-
dr que brindar la posibilidad a los fscales que conozcan casos de
desaparicin forzada de verifcarla para contrastarla con los casos
que le sean asignados.
A la alimentacin de esta base de datos tendran acceso la Uni-
dad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanita-
rio, la Unidad de Desaparicin Forzada, el grupo de Derechos
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Humanos y el Despacho del Fiscal General de la Nacin. Las de-
ms unidades que reciban o lleven casos de desaparicin forzada
debern solicitar autorizacin para alimentar y actualizar, nica-
mente respecto al caso especfco.
La creacin de una ofcina de asignaciones en derechos huma-
nos buscara la articulacin intrainstitucional en torno a casos
de desaparicin forzada. Tambin permitira hacer ms efectivo y
darle ms contexto al proceso investigativo.
Participacin de las vctimas y organizaciones de vctimas
Tomando en cuenta que la investigacin penal es el mecanis-
mo a travs del cual el Estado debe garantizar los derechos de las
vctimas, entre ellos el acceso a la justicia, la verdad y la repara-
cin (en sentido amplio), es importante que la Fiscala General,
as como ha promovido espacios de la verdad con las vctimas,
abra un espacio -en el marco de las funciones del Grupo Asesor
de Derechos Humanos de la Direccin Nacional de Fiscalas-
que permita un dilogo de intercambio de saberes y experien-
cias entre la institucin y los familiares y sus organizaciones.
La interaccin que facilitar el Grupo de Derechos Humanos
de la Direccin Nacional de la Fiscalas estar orientada a forta-
lecer el rol institucional en procura de la verdad -que tambin le
corresponde a la sociedad-, la bsqueda de los desaparecidos y el
esclarecimiento de los hechos.
Estas reuniones debern ser peridicas y garantizar la presen-
cia de funcionarios de la institucin con capacidad de decisin
y con mandato claro sobre los avances del mecanismo, lo cual
contribuye a garantizar otro de los derechos de las vctimas: el
trato digno y respetuoso que les facilite el acceso a los recursos
dispuestos por el Estado para la garanta de sus derechos. Para
garantizar la seriedad y trascendencia del espacio de intercam-
bio debe haber un cronograma y unos compromisos claros con
tiempos de cumplimiento, as como informes de seguimiento.
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1.24"(" (& 3&2,.$",
567 8&%./&$("%).$&, &$ /"-&2)" (& ",),-&$%)"
Al Estado:
Ante los problemas de acceso que persisten con relacin a las me-
didas de asistencia focalizadas para vctimas de desaparicin forzada:
1. Garantizar el acceso masivo y en condiciones de igualdad a
los benefcios de la ley 986 de 2005, a las vctimas y familiares de
vctimas de desaparicin forzada, en cumplimiento con lo seala-
do por la sentencia c-394 de 2007 de la Corte Constitucional.
Para lo cual se recomienda:
a. Implementar un sistema de registro nico apropiado para
los benefciarios, familiares de vctimas de desaparicin forzada y
secuestro de la ley 986. Ese sistema debe contar con una sistema-
tizacin adecuada, que permita su actualizacin a nivel territorial
y la consulta por parte de los benefciarios sobre el estado de su
solicitud de incorporacin.
b. Cambiar la administracin del Registro, que actualmente re-
cae sobre la Direccin Nacional contra el Secuestro y la Extorsin
de la Polica Nacional, a una entidad que acoja y visibilice tam-
bin el delito de desaparicin forzada. O, en su defecto, establecer
una administracin compartida, o dividida segn poblacin, del
Registro con la Comisin de Bsqueda de Personas Desapareci-
das. As, los registros de las personas vctimas de secuestro seran
administrados por la Direccin de la Polica Nacional contra el
Secuestro y la Extorsin, y el correspondiente a las personas vcti-
mas de desaparicin forzada quedara a cargo de la Comisin de
Bsqueda.
c. Realizar capacitaciones a los funcionarios encargados de la
implementacin del Registro, con el fn de que cesen la exigencia
de la declaracin de muerte por desaparecimiento o el registro
de defuncin a los familiares de vctimas de desaparicin forzada,
como requisito para acceder a las medidas de asistencia.
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d. Realizar capacitaciones a los funcionarios encargados de la
implementacin del Registro, con el fn de que conozcan la fgura
de la declaracin de ausencia para personas desaparecidas que
contempla la ley 1531, y la reconozcan como herramienta vlida
aplicable para que los familiares de personas desaparecidas pue-
dan acceder a los recursos disponibles en materia de asistencia.
e. Reformular el instrumento de inscripcin al registro nico
de benefciarios, de manera que utilice un lenguaje claro e inclu-
yente para los familiares de personas desaparecidas.
f. Desplegar, a travs de los Centros de Atencin Regional de
la Unidad de Atencin y Reparacin a Vctimas, un mecanismo
descentralizado a nivel territorial de recoleccin de registros, de
acuerdo con lo establecido por la misma ley 986.
g. Realizar jornadas de capacitacin sobre los benefcios y arti-
culacin de las leyes 986 y 1531 con los familiares de vctimas de
desaparicin forzada a nivel nacional, a travs de la Comisin de
Bsqueda de Personas Desaparecidas, en asocio con la Defensora
del Pueblo.
A la Defensora del Pueblo:
1. Implementar un programa de acompaamiento efectivo a
las vctimas de desaparicin forzada con miras a hacer exigible y
satisfacer su derecho a la asistencia.
2. Apoyar y promover, independientemente o en coordina-
cin con la Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas,
la implementacin de las campaas de capacitacin a vctimas de
desaparicin forzada sobre sus derechos en materia de asistencia
frente a la ley 986 y la ley 1531.
A las autoridades judiciales:
1. Expedir de modo gil las certifcaciones judiciales pertinen-
tes para que las vctimas de desaparicin forzada puedan acceder
oportunamente a la fgura de declaracin de ausencia consagrada
en la ley 1531 de 2012 y, de ese modo, poder ejercer la administra-
cin de los bienes de la persona desaparecida forzadamente.
182
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1.24"(" (& 3&2,.$",
2. Expedir de modo gil las certifcaciones judiciales pertinen-
tes para que las vctimas de desaparicin forzada puedan acceder
a los benefcios del artculo 10 de la ley 589, que establece la admi-
nistracin de bienes de personas desaparecidas.
Al Gobierno Nacional, el Ministerio Pblico, la Fiscala General de
la Nacin, la Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas y las
entidades territoriales:
1. En cumplimiento de lo establecido en el artculo 1 de la ley
1531 de 2012, disear e implementar una campaa pedaggica sis-
temtica y de alto impacto con el fn de difundir los derechos con-
sagrados en la misma.
a. Orientada a funcionarios de las entidades responsables de trami-
tar las solicitudes de asistencia o de registro (en el caso de la ley 986),
para que dejen de condicionar el acceso a estos benefcios a la expedi-
cin del certifcado de defuncin o la declaracin de muerte presunta
por desaparecimiento de las personas desaparecidas forzadamente.
b. A los familiares de las vctimas en todo el pas, con el fn de
que conozcan y exijan el cumplimiento de la ley 1531 para efectos
de acceder a medidas de asistencia.
2. Se recomienda llevar a cabo este proceso de diseo e im-
plementacin en consulta con las organizaciones de vctimas de
desaparicin forzada.
A los medios de comunicacin:
1. En el marco de la responsabilidad social que les asigna la Cons-
titucin Politica, desarrollar campaas de divulgacin y sensibi-
lizacin sobre la violacin de derechos humanos que constituye la
desaparicin forzada y la situacin de los familiares en cuanto vcti-
mas de tratos crueles, inhumanos y degradantes por el sufrimiento,
la incertidumbre y la angustia del desconocimiento de la suerte de
sus seres queridos.
183
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+%')+ ) '% +#- 64$0*&)+ (# (#+),)-*$*1' /%-7)()
2. Contribuir a la visibilizacin de la inasistencia que padecen
las vctimas de desaparicin forzada y sus familiares, a travs de
campaas de sensibilizacin dirigidas a la poblacin en general.
89: "#$%&#'()$*%'#+ #' &)0#-*) (# -#,)-)$*1'
Al Estado:
Como una manera de suplir la falta de priorizacin que le da la
ley 1448 de 2011 al delito de desaparicin forzada y sus vctimas:
1. Promulgar el decreto reglamentario para la ley 1408, de
acuerdo a los lineamientos acordados entre la Comisin de Bs-
queda de Personas Desaparecidas y la Direccin de Derechos Hu-
manos del Ministerio del Interior.
2. Integrar de manera orgnica la ley 1408 y el decreto que la
reglamenta al marco jurdico de la ley de vctimas y restitucin de
tierras ley 1448 de 2011, para viabilizar su ejecucin y suplir las
falencias percibidas en el mismo frente a la reparacin especfca
a vctimas de desaparicin forzada.
3. Darle carcter permanente y recursos humanos y tcnicos
sufcientes a la estrategia de identifcacin de cadveres y mapeo
de cementerios llevada a cabo por el Ministerio del Interior en el
marco de la ley 1408.
Para lo cual se recomienda:
a. Incorporar la estrategia a un documento CONPES que la
convierta en una poltica pblica con recursos tcnicos, fnancie-
ros, y humanos sufcientes y sostenidos.
b. Fomentar la participacin en esta estrategia de organizacio-
nes de vctimas, organizaciones no gubernamentales y especial-
mente equipos independientes de expertos forenses.
c. Asegurar la interoperabilidad de las bases de datos del Institu-
to de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la Registradura General
de la Nacin para que los cruces de informacin de necrodatilias y
cartas decadactilares pueda realizarse de modo permanente.
184
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1.24"(" (& 3&2,.$",
4. Incorporar y llevar a cabo, como garantas de no repeti-
cin para casos de desaparicin forzada, las siguientes accio-
nes, entre otras:
a. Realizar procesos de depuracin institucional de revisin de
normas y procedimientos de la fuerza pblica que favorezcan la
comisin de desapariciones forzadas con la observancia de una
comisin internacional permanente, de alto nivel, en materia de
derechos humanos.
b. Realizar procesos de depuracin institucional en todos los
niveles con miras a destituir e inhabilitar funcionarios que se en-
cuentren investigados por violaciones graves a los derechos huma-
nos y concretamente por desaparicin forzada. Este proceso debe
desarrollarse con la observancia de una comisin internacional
permanente, de alto nivel, en materia de derechos humanos.
c. Realizar capacitaciones sistemticas y focalizadas para sensi-
bilizacin contra la desaparicin forzada a todos los niveles de las
Fuerza Militares (incluyendo los altos mandos), a travs de centros
de educacin superior no militares, previo diseo de un pensum
estable, avalado por la Comisin de Bsqueda de Personas Desa-
parecidas, en coordinacin con las agencias de Naciones Unidas,
con el fn de que sus resultados puedan ser evaluados.
d. Divulgacin, por parte de las instituciones comprometidas
en desapariciones forzadas, decididas por organismos internacio-
nales, del contenido de las decisiones para revisar cules fueron
las circunstancias de funcionamiento o las rdenes internas que
facilitaron o favorecieron la comisin de esta violacin mltiple
de derechos humanos. Esta difusin deber realizarse con el en-
foque de reparacin, a travs de la dignifcacin de las vctimas y
sus familiares.
Esta recomendacin deber tomar en cuenta -a travs de insti-
tuciones como la CBPD, la Defensora del Pueblo o la Procuradu-
ra- la opinin de los familiares de las vctimas. Si es una medida
con perspectiva de reparacin no debe causar dao.
e. Implementacin de las recomendaciones del informe de la Pro-
curadura General de la Nacin El deber estatal de memoria con rela-
cin a la difusin de los informes del Centro Nacional de Memoria
Histrica y su uso como documentos pedaggicos en instituciones
educativas estatales y privadas.
185
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+%')+ ) '% +#- 64$0*&)+ (# (#+),)-*$*1' /%-7)()
f. Incluir en el calendario nacional el 30 de agosto como da in-
ternacional y nacional de las personas desaparecidas, fomentando
su conmemoracin con actividades pblicas, culturales y ldicas
para visibilizar y rechazar ese delito.
5. Acoger las propuestas formuladas en el documento Recomen-
daciones para una poltica pblica con enfoque psicosocial en contra de la
desaparicin forzada, producido por la Mesa Interinstitucional de
Apoyo Psicosocial a Vctimas de Desaparicin Forzada, el Comit
Internacional de la Cruz Roja, la Ofcina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
y otras organizaciones.
a. Especialmente frente a lo sealado en su apartado 4.8 Repa-
raciones y a lo sealado en el apartado 4.9 Sensibilizacin Pblica.
Al Ministerio de Salud, Al Ministerio del Interior y al Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses:
Con miras a facilitar las labores de mapeo de cementerios para
la identifcacin de cadveres inhumados como no identifcados
en el marco de la ley 1408:
1. Realizar campaas de capacitacin y aplicacin de la reso-
lucin 5194 del Ministerio de Salud, en lo que tiene que ver con
inhumacin y exhumacin de personas no identifcadas a las au-
toridades territoriales, empezando por los municipios en los que
se encuentren los 80 cementerios contemplados en el proyecto de
inversin para el mapeo de cementerios liderado por el Ministerio
del Interior.
A la Defensora del Pueblo y las personeras locales:
1. Fortalecer la participacin de las organizaciones de familia-
res de personas desaparecidas en el diseo de los programas y
proyectos de reparacin en el marco de la ley 1448, a travs de la
creacin o impulso de mesas de participacin sobre esta temtica
en todos los niveles (municipal, departamental y nacional).
186
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1.24"(" (& 3&2,.$",
Para lo cual se recomienda:
a. Implementar las recomendaciones del informe La participa-
cin de las vctimas en el proceso transicional colombiano, de la Procura-
dura General de la Nacin, en lo que se refere a la generacin de
condiciones de seguridad apropiadas para las vctimas, el ajuste del
protocolo de participacin efectiva a una convocatoria fexible y la
promocin de las mesas como verdaderos espacios deliberativos.
b. Fortalecer la difusin sobre las mesas de participacin en los
distintos niveles.
c. Capacitar a las vctimas desde antes de su inscripcin a las
mesas, como parte de la convocatoria, sobre la ley 1448 y el marco
normativo que las favorece de modo focalizado para cada delito.
Al Centro Nacional de Memoria Histrica:
1. Crear un programa especial para la dignifcacin y visibili-
zacin de la memoria de las vctimas de desaparicin forzada que
involucre:
a. La realizacin de actos de peticin de perdn pblico por
parte de los perpetradores, incluyendo a los miembros de la fuerza
pblica cuya responsabilidad como autores materiales o intelec-
tuales de la desaparicin haya sido probada.
b. La realizacin de talleres de memoria que permitan recoger
las historias de vida de los desaparecidos y las trayectorias de lucha
de sus familiares en las regiones que se han visto ms afectadas
por el delito.
c. La posibilidad de asesorar a la Fiscala General de la Nacin
en la implementacin de la medida santuarios de la memoria de
acuerdo con lo establecido en la ley 1408.
2. La medida debe ser diseada e implementada en coordinacin
con la Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas y las or-
ganizaciones de familiares de personas desaparecidas forzadamente.
187
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A la Fiscala General de la Nacin:
1. Avanzar en el establecimiento del banco de datos genticos
para facilitar la identifcacin de personas desaparecidas.
2. Gestionar recursos fnancieros, humanos y tcnicos idneos
para realizar la bsqueda de personas desaparecidas en cuerpos
de agua.
3. Visibilizar el delito de desaparicin forzada, sus patrones,
mviles, temporalidades y mximos responsables a travs de sus
investigaciones.
4. Capacitar a sus funcionarios en todo nivel (nacional y sec-
cional), como parte de su formacin de carrera, con mdulos de
derechos humanos que incluyan de manera focalizada la desapa-
ricin forzada, las normas vigentes, los derechos de las vctimas en
esta materia y la accin sin dao sobre esta poblacin.
5. Acoger la recomendacin de la Fundacin Nydia Erika Bau-
tista, que propone la creacin del Cuerpo Tcnico Especializado
para la Investigacin de casos de desaparicin forzada, para que
lleve a cabo las funciones de apoyo en las labores de indagacin,
bsqueda e identifcacin en estos casos.
a. Se propone que se articule orgnicamente a la Fiscala Gene-
ral de la Nacin, mediante modifcacin a la ley 938 de 2004 y que
dicho Cuerpo Tcnico Especializado sea dotado con personal id-
neo con conocimiento en materia de derechos humanos y expe-
riencia en el manejo del tema especfco de desaparicin forzada.
A la Procuradura General de la nacin:
1. Mantener la iniciativa de realizar seguimientos desde la Dele-
gada en lo preventivo a la implementacin de la ley 1448 y hacerla
extensiva a la ley 1408.
2. A travs de personeros locales y dems agentes del ministerio
pblico en terreno, realizar el seguimiento a los procesos de bs-
queda, identifcacin y entrega de las personas desaparecidas, en
cumplimiento de lo establecido por la resolucin 050 de 2009 del
despacho del Procurador.
188
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1.24"(" (& 3&2,.$",
3. Realizar seguimiento al proceso de implementacin de la re-
solucin 5194 del Ministerio de Salud en todo el pas, investigando
a los alcaldes y dems funcionarios que se descubra que no hayan
velado por su implementacin, en virtud de lo establecido en la
resolucin 525 de 2011. Esto, con miras a favorecer la bsqueda e
identifcacin de personas desaparecidas en lugares legales de ente-
rramiento y mapear los cementerios del pas, a la luz de la ley 1408.
Al legislativo:
1. Promover y dar trmite preferencial a las iniciativas que pro-
pendan por la reparacin integral de las vctimas del delito de
desaparicin forzada en el pas.
a. Retomar el trmite del proyecto de ley 009 de 2012, que busca
a creacin de un Sistema Nacional para la Bsqueda de Personas
Desaparecidas, en el entendido que el hallazgo, plena identifca-
cin y entrega digna de los restos a sus familiares constituyen la
principal medida de satisfaccin para las vctimas de este delito.
Al Ministerio para Tecnologas de la Informacin y las
Telecomunicaciones
1. Disear un programa con el fn de difundir por medios au-
diovisuales e informticos, y tambin de prensa, los trabajos del
Centro Nacional de Memoria Histrica que documenten las his-
torias de vida de los desaparecidos y las historias de lucha de sus
familiares, como mecanismo de satisfaccin, en casos donde estas
personas hayan sido estigmatizadas como parte de la justifcacin
de los victimarios para la comisin del delito. Pero tambin como
parte del derecho a la verdad y garanta de no repeticin.
A los medios de comunicacin:
1. Implementar el programa diseado por el Ministerio de Tec-
nologa de la Informacin y las Comunicaciones con el fn de difun-
189
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+%')+ ) '% +#- 64$0*&)+ (# (#+),)-*$*1' /%-7)()
dir por medios audiovisuales e informticos, y tambin de prensa,
los trabajos del Centro Nacional de Memoria que documentan las
historias de vida de los desaparecidos y las historias de lucha de sus
familiares, como mecanismo de satisfaccin, en casos donde estas
personas hayan sido estigmatizadas como parte de la justifcacin
de los victimarios para la comisin del delito. Pero tambin como
parte del derecho a la verdad y garanta de no repeticin.
Al Ministerio de Educacin Nacional:
1. Acoger las sugerencias hechas por la Procuradura General
de la Nacin en su informe El deber estatal de memoria, con el fn de
que los documentos y materiales audiovisuales producidos por el
Centro Nacional de Memoria Histrica en cumplimiento de su
funcin misional constituyan material educativo obligatorio en los
centros de educacin secundaria y superior.
2. Se recomienda tambin que los documentos y producciones
audiovisuales elaborados por la Comisin de Bsqueda de Perso-
nas Desaparecidas y organizaciones de vctimas de desaparicin
forzada puedan ser incorporados de manera pedaggica a los di-
seos curriculares en secundaria y educacin superior.
191
!"#$"%&'()*(
+,&"-$(."/0 0(."%0($2
Constitucin Poltica de Colombia de 1886.
Congreso de Colombia. Ley 95 de 1936. Cdigo Penal. Recu-
perado de http://www.unesco.org/culture/natlaws/media/pdf/
colombia/colombia_ley_95_24_04_1936_spa_orof.pdf abril 24
de 1936
--------------------- Acto legislativo 03 de 1954. Se prohbe la ac-
tividad poltica comunista internacional. Publicado en el Diario
Ofcial nmero 28649.
--------------------- Ley 2 de 1982. Por la cual se deroga el Decreto
181 de 1981 y se restablece la vigencia del Decreto 409 de 1971 con
las leyes y decretos que lo adicionan, complementan y reforman. Pu-
blicada en el Diario Ofcial nmero 35.928 del 21 de enero de 1982.
--------------------- Ley 4 de 1990. Por medio de la cual se reorga-
niza la Procuradura General de la Nacin, se asignan funciones a
sus dependencias y se dictan otras disposiciones.
Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
Alcalda Mayor de Bogot. Decreto 083 de febrero 29 de 2012
192
!"#$%& ( )*$+,&*",+& )+ -% )+&%.%#*/*0, 1"#2%)% +, 3"-"$4*%
5*4-*"6#%17%
Congreso de Colombia. Ley 40 de 1993. Estatuto contra el se-
cuestro. Publicado en el Diario Ofcial nmero 40726 del 20 de
enero de 1993.
--------------------- Ley 104 del 30 de diciembre de 1993. Por la
cual se consagran unos instrumentos para la bsqueda de la con-
vivencia, la efcacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.
Publicada en el Diario Ofcial nmero 41.158 del 31 de diciembre
de 1993.
--------------------- Ley 282 del 6 de junio de 1996. Publicada en Dia-
rio Ofcial nmero 42.804 del 11 de junio de 1996.
--------------------- Ley 418 del 26 de diciembre de 1997. Publicada
en Diario Ofcial nmero 43.201 del 26 de diciembre de 1997.
--------------------- Ley 589 del 06 de julio de 2000. Publicada en Dia-
rio Ofcial nmero 4.073 del 7 de julio de 2000.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Ley 599 de 2000. Por la cual se expide el C-
digo Penal. Publicada en Diario Ofcial nmero 44097 del 24 de
julio de 2000.
--------------------- Ley 600 de 2000. Por la cual se expide el Cdi-
go de Procedimiento Penal. Publicada en Diario Ofcial nmero
44097 del 24 de julio de 2000.
--------------------- Ley 707 de 28 de Noviembre de 2001. Publicada
en Diario Ofcial nmero 44.632 del 1 de diciembre de 2001.
--------------------- Ley 782 del 23 de diciembre de 2002. Publicada
en Diario Ofcial nmero 45.043 del 23 de diciembre de 2002.
--------------------- Ley 819 del 09 de julio de 2003. Por la cual se
dictan normas orgnicas en materia de presupuesto, responsabilidad
y transparencia fscal y se dictan otras disposiciones. Publicada en
Diario Ofcial nmero 45.243 del 9 de julio de 2003.
193
!"#$"%&'()*(
--------------------- Ley 971 del 14 de julio de 2005. Publicada en Dia-
rio Ofcial nmero 45.970.
--------------------- Ley 975 del 25 de julio de 2005. Por la cual
se dictan disposiciones para la reincorporacin de miembros de
grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan
de manera efectiva a la consecucin de la paz nacional y se dictan
otras disposiciones para acuerdos humanitarios. Publicada en
Diario Ofcial nmero 45.980.
--------------------- Ley 986 del 26 de agosto de 2005. Publicada en
Diario Ofcial nmero 46.015 del 29 de agosto de 2005.
--------------------- Ley 1142 del 28 de junio de 2007. Publicada en
Diario Ofcial nmero 46.673 del 28 de junio de 2007.
--------------------- Ley 1408 del 20 de agosto de 2010. Por la cual se
rinde homenaje a las vctimas del delito de desaparicin forzada y se
dictan medidas para su localizacin e identifcacin. Publicada en
Diario Ofcial nmero 47.807.
--------------------- Ley 1436 del 6 de enero de 2011. Publicada en
Diario Ofcial nmero 47.944 del 6 de enero de 2011.
--------------------- Ley 1448 del 10 de junio de 2011. Por la cual se
dictan medidas de atencin, asistencia y reparacin integral a las vc-
timas del conficto armado interno y se dictan otras disposiciones.
Publicada en Diario Ofcial nmero 48.096.
--------------------- Ley 1453 del 24 de junio de 2011. Publicada en
Diario Ofcial nmero 48110 del 24 de junio de 2011.
--------------------- Ley 1531 del 23 de mayo de 2012. Publicada en
Diario Ofcial nmero 48440 del 24 de mayo de 2012.
Gobernacin del Valle del Cauca. Decreto 1272 del 9 de sep-
tiembre de 2009.
194
!"#$%& ( )*$+,&*",+& )+ -% )+&%.%#*/*0, 1"#2%)% +, 3"-"$4*%
5*4-*"6#%17%
Presidencia de la Repblica de Colombia. Decreto 409 de 1971.
Por el cual se introducen reformas al Cdigo de Procedimiento
Penal y se codifcan todas sus normas. Publicado en Diario Ofcial
nmero 33.303 de 3 de mayo de 1971.
--------------------- Decreto 100 de 1980. Por medio del cual se ex-
pide el Cdigo Penal. Publicado en el Diario Ofcial nmero 35.461
de 20 de febrero de 1980.
--------------------- Decreto 3822 del 27 de diciembre de 1985. Publi-
cado en Diario Ofcial nmero 37.292 del 27 de diciembre de 1985.
--------------------- Decreto 50 de 1987. Por medio del cual se expi-
de el Cdigo de Procedimiento Penal. Publicado en Diario Ofcial
nmero 37.754 de 13 de enero de 1987.
--------------------- Decreto 2231 del 03 de octubre de 1989. Publica-
do en Diario Ofcial nmero 39.007 del 3 de octubre de 1989.
--------------------- Decreto 048 del 4 de enero de 1990. Sin datacin
de publicacin en Diario Ofcial. Recuperado de http//: anfora.co/
index.php?option=com_k2.
--------------------- Decreto 2700 de 1991. Por medio del cual se
expiden y se reforman las normas de procedimiento penal. Publi-
cado en Diario Ofcial nmero 40.190 del 30 de noviembre de 1991.
--------------------- Decreto 2862 del 27 de julio de 2007. Publicado
en Diario Ofcial nmero 46.702 del 27 de julio de 2007.
--------------------- Decreto 1290 del 22 de abril de 2008. Publicado
en Diario Ofcial nmero 46.968.
--------------------- Decreto 2780 del 03 de agosto de 2010. Por el
cual se crea y reglamenta la Comisin Intersectorial de Alertas
Tempranas (CIAT). Sin datacin de publicacin en Diario Ofcial.
195
!"#$"%&'()*(
--------------------- Decreto 4100 del 02 de noviembre de 2011. Pu-
blicado en Diario Ofcial nmero 48.241 del 2 de noviembre de
2011.
--------------------- Decreto 4800 del 20 de diciembre de 2011. Por
el cual se reglamenta la ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposi-
ciones. Publicado en Diario Ofcial nmero 48.289.
--------------------- Decreto 4803 del 20 de diciembre de 2011. Pu-
blicado en Diario Ofcial nmero 48289 del 20 de diciembre de
2011.
Ministerio del Interior. Decreto 1923 de 1996. Publicado en
Diario Ofcial nmero 42907 del 28 de octubre de 1996.

--------------------- Decreto 4151 del 03 de noviembre del 2011.
Por el cual se modifca la estructura del Instituto Nacional Pe-
nitenciario y Carcelario INPEC- y se dictan otras disposiciones.
Ministerio del Interior y de Justicia. Decreto 4218 del 21 de no-
viembre de 2005. Publicado en Diario Ofcial nmero 46.101.
--------------------- Decreto 929 del 23 de marzo de 2007. Publicado
en Diario Ofcial nmero 46.579.
+,'"-.',/012"( "140'1(5
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C 239 de 12 de
septiembre de 1996. Magisrado ponente: Carlos Gaviria Daz.
--------------------- Sentencia C-317 de 2002. Magistrada ponene:
Clara Ins Vargas Hernndez.
--------------------- Sentencia C- 580 de 2002.
196
!"#$%& ( )*$+,&*",+& )+ -% )+&%.%#*/*0, 1"#2%)% +, 3"-"$4*%
5*4-*"6#%17%
--------------------- Sentencia C-400 de 2003.
--------------------- Sentencia C-370 de 2006.
---------------------- Sentencia C-394 del 23 de mayo de 2007
-------------------- Sentencia C-238 del 07 de abril de 2010.
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogot D.C., Sala de
Justicia y Paz. 7 de diciembre de 2011, radicado 110016000253-
200681366.
---------------------Auto de 12 de diciembre de 2011, radicado
110016000253200883280, Magistrado ponente: Eduardo Castellanos.
Procuradura General de la Nacin. Despacho del Procura-
dor. Concepto del nmero 5455 Expediente D-9235. Demanda de
inconstitucionalidad contra algunas expresiones del literal d) del
artculo 7 de la Ley 1531 de 2012, por la cual se crea la Accin de
Declaracin de Ausencia por Desaparicin Forzada y otras formas
de desaparicin involuntaria y sus efectos civiles. Actor: Cristian
Hernn Gmez Navarro. Magistrado ponente: Nilson Pinilla Pini-
lla. Bogot, octubre 10 de 2012.
8"/9$+,:"& )+ ."-7:*/% +/",0$*/% ( &"/*%-;
Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio del Interior,
Consejera Presidencial para los Derechos Humanos. Documento
del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES)
2804 del 13 de septiembre de 1995.
--------------------- Documento CONPES 2924 del 28 de mayo de
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Departamento Nacional de Planeacin. Documento CONPES
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Fiscala General de la Nacin. Resolucin 0-2725 de 1994. Por
medio de la cual SE crea la Unidad Nacional de Fiscala de Dere-
chos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
--------------------- Resolucin 0-1560 de 2001. Por medio de la cual se
fjan criterios para la seleccin de casos y operacin de cada unidad.
--------------------- Circular 0012 de 7 de diciembre de 2006. Por
medio de la cual se permite una asignacin especializada de in-
vestigaciones a la Unidad Nacional de Derechos Humanos y DIH.
--------------------- Resolucin 0-7478 de 2008, crea la Unidad de
Asuntos Humanitarios.
--------------------- Memorando 0035 de 28 de abril de 2009. Por
medio de la cual se fjan directrices para la investigacin de delitos.
--------------------- Resolucin 0-1418 de 9 de septiembre de 2009
--------------------- Resolucin 0-2565 de 2010. Por medio de la cual
se la Unidad de Nacional de Fiscalas de Derechos Humanos y
DIH y a la Unidad Nacional de Desaparicin y Desplazamiento
Forzados.
--------------------- Resolucin 0-2596 de 2010.
--------------------- Resolucin 0-2643 del 10 de noviembre de 2010.
--------------------- Despacho del Fiscal Administrador del Centro ni-
co Virtual de Identifcacin, ofcio 00580 de 11 de febrero de 2011.
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de http://www.hchr.org.co/publico/comunicados/2012/comuni-
cados2012.php3?cod=9&cat=88
Entrevista realizada a Marcela Mrquez, Directora de la Uni-
dad de la Fiscala contra la Desaparicin y el Desplazamiento for-
zados, delegada por esta entidad ante la CBDP. Realizada el 10
de octubre de 2012 en las instalaciones de esta dependencia en
Bogot. Registro escrito.
Entrevista a la doctora Iris Marn, Directora de la Unidad de
Reparaciones, de la Unidad Especial de Atencin y Reparacin In-
tegral a Vctimas, 22 de octubre del ao 2012, 11 de la maana en
las instalaciones de esa dependencia en Bogot. Registro escrito.
Relatora Mesa de trabajo nmero 6. Presentacin del proyecto
Dinmica de la desaparicin forzada en Colombia 1970-2012. Di-
ciembre 07 de 2012. Hotel Suite Jones, Bogot.
Entrevista al Director del Sistema de Alertas Tempranas de la
Defensora del Pueblo, doctor Jorge Enrique Calero. Realizada el
17 de diciembre de 2012. Registro escrito.
Entrevista al delegado del Programa Presidencial para los Dere-
chos Humanos ante la CBPD. Realizada el 19 de diciembre de 2012
en las instalaciones de esta dependencia en Bogot. Registro escrito.
Entrevista a Jorge Cubides, delegado del Programa Presiden-
cial para los Derechos Humanos ante la Comisin de Bsqueda
208
!"#$%& ( )*$+,&*",+& )+ -% )+&%.%#*/*0, 1"#2%)% +, 3"-"$4*%
5*4-*"6#%17%
de Personas Desaparecidas. Realizada el 8 de enero de 2013 en las
Instalaciones de este programa en Bogot. Registro escrito.
Entrevista a la doctora Claudia Nio, Coordinadora del grupo
de derechos humanos de la direccin nacional de fscala, 11 de
enero de 2013. Registro escrito.
Entrevista realizada al Doctor Juan Pablo Hinestrosa, Director
de la Unidad Nacional de Fiscalas para la Justicia y la Paz y sus
asistentes, 14 de enero de 2013 en las instalaciones de esta depen-
dencia en Bogot. Registro escrito.
Entrevista al Doctor Federico Andreu, representante de la Comi-
sin Colombiana de Juristas ante la Comisin de Bsqueda de Perso-
nas Desaparecidas. En Bogot, 15 de enero de 2013. Registro escrito.
Entrevista al doctor Misael Rodrguez, Director de la Unidad
de Fiscalas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Hu-
manitario, Bogot, 18 de enero de 2013. Registro escrito.
Entrevista al doctor Andrs Villamizar, Director de la Unidad
Nacional de Proteccin del Ministerio del Interior. En Bogot. 22
de enero de 2013. Registro escrito.
Entrevista al doctor Roberto Molina. Magistrado auxiliar del Con-
sejo de Estado. En Bogot. 22 de enero de 2013. Registro escrito
Entrevista al doctor Luis Gonzlez Len, coordinador de la Uni-
dad de Fiscalas contra las Bandas Emergentes, Bogot D.C., 24 de
enero de 2013. Registro escrito.
Entrevista a la doctora Patricia Villegas, presidenta delegada de la
Comisin de Bsqueda de Personas Desaparecidas. El da 25 de ene-
ro de 2013 en las instalaciones de la Unidad de Recursos y Acciones
Judiciales de la Defensora del Pueblo en Bogot. Registro escrito.
209
!"#$"%&'()*(
Entrevista a las funcionarias Luz Anglica Mario y Yenny Mart-
nez, asesoras del rea de polticas pblicas de la Direccin de Dere-
chos Humanos del Ministerio del Interior. El da 28 de enero de 2013
en las instalaciones de este Ministerio en Bogot. Registro escrito.
Entrevista a la doctora Paula Ramrez Barbosa, jefe de la procu-
radura delegada para lo preventivo en Derechos Humanos de la
Procuradura General de la Nacin. Realizada el da 29 de enero de
2013 en las instalaciones de esta entidad en Bogot. Registro escrito.
Entrevista a la doctora Jenny Buitrago, Ofcina del Alto Comi-
sionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. En Bo-
got. 11 de febrero de 2013. Registro escrito.
211
!"#$%&
Cuadro No. 1
Investigaciones de desaparicin forzada adelantadas por
la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario de la Fiscala
Sede
Ley 600 de 2000 Ley 906 de 2004
Preliminar Instruccin Juicio Indagacin Juicio
Barranquilla 7 18 3 - -
Bogot 99 95 7 11 -
Bucaramanga 4 21 - 2 -
Cali 3 7 - 4 -
Cartagena - 2 - - -
Ccuta 2 9 1 - -
Ibagu 6 1 - - -
Medelln 3 12 2 4 1
Neiva 1 4 1 - -
Popayn 2 3 4 - -
Villavicencio 6 15 - - -
Total 133 187 18 22 1
Fuente: Construido por el grupo con base en la informacin contenida en Ofcio
00075, del 21 de febrero de 2013, de la jefatura de la Unidad Nacional de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Fiscala General de la Nacin.
212
!"#$%& ( )*$+,&*",+& )+ -% )+&%.%#*/*0, 1"#2%)% +, 3"-"$4*%
5,+6"&
Cuadro No. 2
Mecanismos de Bsqueda Urgente (MBU)
UNDHYDIH UNADYDF Histrico INMLCF
Mecanismos activados 364 122 1548
Personas desaparecidas 475 No especifca 80500
Personas encontradas 157 55 563
Vivas 136 51 418
Muertas 21 4 145
A la espera de infor-
macin
144 67
No es posible la ubi-
cacin del desaparecido
99 No especifca 980
Fuente: Construido por el grupo con base en informacin remitida por la Direc-
cin Nacional de Fiscalas; desde la jefatura del Sistema Red de Desaparecidos y
Cadveres (SIRDEC) del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses;
y en el Ofcio 000756 de 21 de febrero de 2013 de la jefatura de la Unidad Nacional
de Derechos Humanos y Derecho internacional Humanitario de la Fiscala General
de la Nacin.
Cuadro No. 3
Procesos activos en la Fiscala General de la Nacin
adelantados por la ley 906 de 2004
DELITO
Ejecucin
de penas
Indaga. Invest. Juicio Querellable Anticipada
Total
activo
Desapa-
riciones
forzadas
4 13.865 11 41 113 5 14.039
213
!"#$%&
Cuadro No. 4
Procesos activos en la Fiscala General de la Nacin adelantados
por la ley 600 de 2000
DELITO
Instruc-
cin
Investi-
gacin
preliminar
Indifer-
ente al
proceso
penal
En
juicio
(en blan-
co)
Total
Desaparicin
forzada art.
165 ley 599
622 7.333 - 1 5.067 13.023
Desaparicin
forzada ley
589/2000
2 370 - 681 1.053
TOTAL 624 7.703 0 1 5.748 65.178
Cuadro No. 5
Sentencias obtenidas en el sistema penal oral de la ley 906
ACTUACIN
AO ACTUACIN
Total
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Sentencia condenatoria
por aceptacin total de
cargos (Ejecutoriada)
1 1 1 - 2 5 1 11
Sentencia condenatoria
por acuerdo o nego-
ciacin (Ejecutoriada)
1 - - 3 3 2 2 11
Sentencia condenatoria
por acusacin directa
(Ejecutoriada)
- - - 5 4 3 - 12
Sentencia sancionatoria
por aceptacin total
de cargos (Ley 1098 de
2006)
- - - - 1 - - 1
TOTAL 2 1 1 8 10 10 3 35
214
!"#$%& ( )*$+,&*",+& )+ -% )+&%.%#*/*0, 1"#2%)% +, 3"-"$4*%
5,+6"&
Cuadro No. 6
Resoluciones de acusacin ley 600 de 2000
AC-
TUACIN
AO ACTUACIN
TOTAL
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Resolu-
ciones de
acusacin
con ejecu-
toria
2 1 1 1 3 3 1 4 19 6 41
Cuadro No. 7
Gestin Unidad de Justicia y Paz a 1 de diciembre de 2012
Hechos confesados y vctimas relacionadas
Total hechos confesados 39.546
Total vctimas relacionadas en hechos confesados 51.906
Hechos de desaparicin forzada confesados 3.551
Fuente: Construido por el grupo con base en la informacin de la Unidad Nacxio-
nal de Justicia y Paz de la Fiscala General de la Nacin. Recuperado de http://www.
fscalia.gov.co:8080/justiciapaz/Index.htm
Cuadro No. 8
Exhumaciones, identifcacin y entrega de personas
UNIDAD DE FISCALAS PARA LA JUSTICIA Y LA PAZ
Departamento
Cuerpos
Exhumados
Fosas halladas
Identifcados
sin entrega
Entregados
fsicamente
Antioquia 867 662 14 387
Arauca 33 247 6 23
Atlntico 13 9 2 9
Bogot D.C. 0 0 0 0
Bolvar 208 153 2 105
215
!"#$%&
UNIDAD DE FISCALAS PARA LA JUSTICIA Y LA PAZ
Departamento
Cuerpos
Exhumados
Fosas halladas
Identifcados
sin entrega
Entregados
fsicamente
Boyac 93 64 4 25
Caldas 63 51 2 22
Caquet 197 163 5 38
Casanare 194 118 6 32
Cauca 29 22 4 15
Cesar 243 195 17 87
Choc 161 125 8 39
Crdoba 370 274 7 229
Cundinamarca 128 84 2 73
Guajira 107 89 2 20
Guaviare 152 127 1 32
Huila 12 11 4 5
Magdalena 632 448 7 255
Meta 445 359 33 119
Nario 149 152 12 72
Nte. de Santander 165 143 2 72
Putumayo 459 346 20 104
Quindo 1 1 0 1
Risaralda 27 18 2 13
Santander 123 113 4 70
Sucre 76 94 2 34
Tolima 99 80 13 29
Valle del Cauca 103 71 5 28
Vaups 3 2 0 1
Vichada 10 8 0 7
TOTAL
GENERAL
5162 4006 186 1946
216
!"#$%& ( )*$+,&*",+& )+ -% )+&%.%#*/*0, 1"#2%)% +, 3"-"$4*%
5,+6"&
Cuadro No. 9
Total exhumaciones, identifcaciones y entregas Fiscala
General de la Nacin
Fosas encontradas 4007
Cuerpos encontrados 4892
Cuerpos con posible identidad esperando resultados de ADN 705
Cuerpos plenamente identifcados 2289
Total restos entregados a sus familiares 2124
Justicia y Paz 1947
Seccionales 91
Derechos humanos y DIH 75
Entrega simblica 11
Total restos pendientes de entrega 165
Justicia y Paz 165
Fuente: Construido con base en la Informacin disponible en la direccin web de
la Sub Unidad de Exhumaciones de la Unidad Nacional de Fiscalas para la Justicia
y la Paz. Recuperada de http://www.fscalia.gov.co:8080/justiciapaz/EXH/EXHU-
MACIONES.htm Actualizada hasta el 4 de febrero de 2013.
Cuadro No. 10
Personas identifcadas en el marco del primer convenio
INMLCF- Registradura General de la Nacin- Ministerio del
Interior
Departamento
Nmero personas
identifcadas
Valle del Cauca 736
Antioquia 732
Cundinamarca 311
Meta 283
Santander 281
Bogot D.C 258
Tolima 246
217
!"#$%&
Departamento
Nmero personas
identifcadas
Risaralda 240
Nte. de Santander 218
Caldas 186
Cesar 103
Caquet 90
Atlntico 84
Huila 79
Nario 73
Cauca 72
Quindo 66
Guaviare 62
Magdalena 56
Boyac 47
Casanare 38
Bolvar 34
Crdoba 30
La Guajira 27
Arauca 27
Sucre 23
Choc 15
Putumayo 8
Vichada 4
Amazonas 1
Guaina 1
TOTAL 4431
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Base de datos
Localizacin de Informacin Forense Estadstica (LIFE). Recuperado de http://
sirdec.medicinalegal.gov.co:58080/mapaDesaparecidos/faces/index.xhtml

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