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FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE ...

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FEDERALISMO E POLTICAS
SOCIAIS NO BRASIL
problemas de coordenao e autonomia
Resumo: Este texto pretende demonstrar que a concentrao da autoridade poltica varia entre os Estados
federativos e entre polticas particulares, condicionando a capacidade de coordenao governamental de pol-
ticas. Neste sentido, discute-se, no caso brasileiro, como se deu a adoo do governo federal.
Palavras-chave: federalismo; coordenao governamental; polticas sociais.
Abstract: This study intends to show that the concentration of the political authority varies among the federative
States and among the private politics, affecting the capacity of governmental coordination of politics. This
way, it is argued, in the Brazilian case, how the adoption of the federal government was chosen.
Key words: Federalism; governmental coordination; social politics.
MARTA ARRETCHE
SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2): 17-26, 2004
stados federativos so encarados como propen-
sos a produzir nveis comparativamente mais
baixos de gasto social (Petersen, 1995, Banting;
Corbett, 2003), bem como menor abrangncia e cobertu-
ra dos programas sociais (Weir; Orloff; Skocpol, 1988;
Pierson, 1996). Tenderiam ainda a tornar mais difceis os
problemas de coordenao dos objetivos das polticas,
gerando superposio de competncias e competio en-
tre os diferentes nveis de governo (Weaver; Rockman,
1993), dada a relao negativa entre disperso da autori-
dade poltica e consistncia interna das decises coleti-
vas. Adicionalmente, a existncia de uma multiplicidade
de pontos de veto no processo decisrio implicaria que,
em Estados federativos, as polticas nacionais tenderiam
a se caracterizar por um mnimo denominador comum
(Weaver; Rockman, 1993; Tsebelis, 1997).
Entretanto, a concentrao da autoridade poltica va-
ria entre os Estados federativos, dependendo do modo
como esto estruturadas as relaes entre Executivo e
Legislativo no plano federal (Stepan, 1999), bem como
da forma como esto distribudas as atribuies de polti-
cas entre os nveis de governo (Riker, 1964, 1975). Como
conseqncia, pode-se esperar que estes tendam a apre-
sentar variaes em sua capacidade de coordenar polti-
cas nacionais, dependendo da maneira como esto estru-
turadas estas relaes em cada Estado.
Este trabalho pretende demonstrar que, adicionalmente,
a concentrao da autoridade poltica varia entre as
polticas particulares, de acordo com as relaes intergo-
vernamentais em cada rea especfica de interveno
governamental. Para tanto, a distribuio federativa da
autoridade poltica nas polticas sociais brasileiras ser
tomada como objeto de anlise. Em conjunto, as ins-
tituies polticas nacionais tendem a dotar o governo
federal de capacidade de coordenao das polticas sociais,
a despeito das tendncias centrfugas derivadas da descen-
tralizao fiscal e da fragmentao do sistema partidrio.
O primeiro item deste artigo descreve muito brevemente
os sistemas tributrio e fiscal brasileiros, com o objetivo
de demonstrar que a Constituio Federal de 1988 insti-
tuiu um sistema legal de repartio de receitas que limita
a capacidade de gasto do governo federal e, por conse-
qncia, sua capacidade de coordenao de polticas. A
sesso seguinte procura mostrar que as coalizes de go-
verno aumentam a base vertical de apoio dos presidentes,
mas no so suficientes para explicar a capacidade de
coordenao federal das aes de governo. A terceira parte
apresenta a distribuio intergovernamental de funes em
SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004
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algumas polticas sociais selecionadas, para destacar os
recursos institucionais de que dispe o governo federal
para induzir as decises dos governos subnacionais. O
trabalho pretende demonstrar que, a despeito das tendn-
cias dispersivas derivadas tanto dos sistemas tributrio e
fiscal quanto do sistema partidrio, o governo federal dis-
pe de instrumentos para coordenar as polticas sociais,
ainda que estes variem entre as diferentes polticas.
OS SISTEMAS FISCAL E TRIBUTRIO
BRASILEIROS
A federao brasileira adotou desde sua origem, na Cons-
tituio Federal de 1891, o regime de separao de fontes
tributrias, discriminando impostos de competncia exclu-
siva dos Estados e da Unio.
1
A partir de ento, a evoluo
histrica da estrutura tributria nacional, particularmente
no que diz respeito distribuio das competncias exclu-
sivas, caracterizou-se por mudanas lentas e graduais, sen-
do as maiores rupturas operadas pela centralizao da Re-
forma Tributria do regime militar (1965-68) e, no perodo
seguinte, a descentralizao fiscal da Constituio de 1988
(Varsano, 1996; Affonso, 1999).
No sistema atual, a arrecadao tributria bastante
concentrada: os cinco principais impostos so respons-
veis por mais de 70% da arrecadao total, sendo quatro
deles arrecadados pela Unio.
2
O imposto mais importante
arrecadado pelos Estados: o Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS) (Varsano et al., 1998).
Na ltima dcada, a elevao da carga tributria de 25%
em 1991 para 34% em 2001 (AFE/BNDES, 2002) foi
derivada principalmente do esforo tributrio da Unio e,
complementarmente, dos municpios (Prado, 2001). Em
2002, 70,1% do total da arrecadao tributria foi reali-
zado pela Unio, 25,5% pelos Estados e 4,3% pelos mu-
nicpios (Grfico 1).
A arrecadao de tributos extremamente desigual no
plano horizontal, isto , entre os governos subnacionais.
A razo entre os Estados com maior e menor capacidade
de arrecadao tributria prpria em 1997 foi de 9,4 (Pra-
do, 2001:50). No interior de cada Estado, municpios de
mesmo tamanho apresentam enorme diversidade de arre-
cadao. Excetuando-se as capitais com arrecadao at
dez vezes superior dos demais municpios de seu pr-
prio Estado , os municpios de maior porte no revelam
melhor desempenho do que os pequenos, independente-
mente do nvel de renda do Estado em que esto localiza-
dos (Prado, 2001).
Desde a Constituio de 1946, esta desigualdade ho-
rizontal de capacidade de arrecadao tem sido compen-
sada por um sistema de transferncias fiscais. Transfern-
cias obrigatrias de carter constitucional distribuem
parte das receitas arrecadadas pela Unio para Estados
GRFICO 1
Participao dos Trs Nveis de Governo na Arrecadao Tributria
Brasil 1960-2002
Fonte: Varsano et al. (1998); Prado (2001); AFE/BNDES (2002); SRF (2003).
e municpios, bem como dos Estados para seus respecti-
vos municpios (Varsano, 1996). Assim, os convencio-
nalmente chamados de ciclos de centralizao (Reforma
Tributria de 1965-68) e descentralizao (Constituies
Federais de 1946 e 1988) do sistema fiscal brasileiro no
se referem a processos de mudana na distribuio da
autoridade para tributar, mas esto diretamente associa-
dos s alquotas aplicadas aos impostos de repartio
obrigatria, bem como autonomia de gasto dos gover-
nos locais sobre os recursos recebidos. Assim, em 1968,
as transferncias constitucionais da Unio somavam 10%
da arrecadao de seus dois principais tributos e a quase
totalidade destas transferncias estava vinculada a itens
predefinidos de gasto (Medeiros, 1986). Na Constitui-
o de 1988, o Fundo de Participao dos Estados e o
Fundo de Participao dos Municpios tm como fonte
de receita a soma de 44% da receita dos dois maiores
impostos federais,
3
sendo que as receitas provenientes
das transferncias constitucionais podem ser gastas de
modo bastante autnomo pelos governos subnacionais,
excetuando-se as vinculaes constitucionais de gasto em
sade e educao.
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No plano vertical, o atual sistema de transferncias fis-
cais permite que quase todos os ganhos relativos sejam
apropriados pelos municpios, uma vez que seus resulta-
dos so neutros para os Estados (Serra; Afonso, 1999).
Em 2002, a receita disponvel (arrecadao prpria + trans-
ferncias) da Unio foi de 60% do total das receitas, ao
passo que os municpios se apropriaram de 15%, perma-
necendo os Estados no mesmo patamar que estavam ante-
riormente redistribuio (Grfico 2). Alm disso, este
sistema favorece os municpios de pequeno porte. Gomes
e MacDowell (1997) estimaram ser de 91% a participa-
o das receitas de transferncia nos municpios de me-
nos de 5.000 habitantes. Em 22 Estados brasileiros, quanto
menor a populao do municpio, maior o seu ganho de
receita derivado das transferncias constitucionais, vale
dizer, maior a disponibilidade de recursos per capita com
liberdade alocativa, uma vez realizadas as transferncias
(Prado, 2001:68).
No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos
Estados mais desenvolvidos para os menos desenvolvi-
dos (Rezende; Cunha, 2002). Entretanto, as regras que
acabaram por reger as transferncias constitucionais tm
Regio Sudeste, e dos municpios com menos de 20 mil
habitantes, nas Regies Norte e Nordeste, pode ser de at
46 vezes (Gomes; MacDowell, 1997:11). Uma vez reali-
zadas as transferncias constitucionais, a receita dispon-
vel per capita do Estado de Roraima foi de duas vezes a
de So Paulo, em 1997 (Prado, 2001:55).
Na prtica, estas desigualdades limitam definitivamente
a possibilidade de que se estabeleam constitucionalmen-
te competncias exclusivas entre os nveis de governo para
as aes sociais. Limitam tambm a possibilidade de ar-
ranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos go-
vernos locais, deixassem basicamente aos eleitores a ta-
refa de elevar o gasto social dos governos locais.
O sistema brasileiro de repartio de receitas tribut-
rias essencialmente um sistema legal (Prado, 2001), pelo
qual receitas tributrias sem vinculao de gasto com
exceo das obrigaes constitucionais de gasto em sa-
de e educao so garantidas aos governos subnacio-
nais, notadamente aos municpios de pequeno porte. Com-
binado a compromissos financeiros acumulados no
passado, direitos assegurados em lei e vinculaes cons-
titucionais do gasto federal, este sistema produz alta rigi-
dez do oramento federal (Rezende; Cunha, 2003) isto
, reduzido espao para introduo de novos itens de gas-
to , de tal sorte que esta tem implicado necessariamente
elevao da carga tributria.
Estados e municpios, por sua vez, contam com recur-
sos garantidos, independentemente tanto de lealdade po-
ltica ou adeso a polticas federais quanto de seu esforo
tributrio. Sistemas tributrios e fiscais caracterizados por
elevado nvel de dependncia de transferncias fiscais e
ausncia de vnculo entre quem taxa e quem gasta tendem
a produzir baixo compromisso com o equilbrio fiscal por
parte dos governos subnacionais (Rodden, 2001), tendn-
cia esta que no caso brasileiro foi limitada pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Alm disso, a autoridade do
governo federal para induzir as decises dos governos
locais, no sentido de que estas venham a coincidir com as
suas prprias prioridades, permanece limitada, uma vez
que estes detm autonomia fiscal e poltica, tendo, por-
tanto, condies institucionais para no aderir s polti-
cas federais.
Adicionalmente, como as transferncias fiscais tm li-
mitado efeito equalizador sobre as diferenas interesta-
duais e intermunicipais de capacidade de gasto, permane-
ce necessria a ao do governo federal para viabilizar
patamares bsicos de produo de servios sociais.
GRFICO 2
Participao dos Trs Nveis de Governo na Receita Disponvel
Brasil 1960-2002
Fonte: Varsano et al. (1998); Prado (2001); AFE/BNDES (2002); SRF (2003).
por conseqncia recriar novas desigualdades entre as
Unidades da Federao (Prado, 2001:54). enorme a
variao na receita disponvel entre os municpios e Esta-
dos brasileiros. A razo entre a receita mdia per capita
dos municpios com mais de um milho de habitantes, na
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Em suma, a coordenao federal dos programas sociais
se justifica tanto por razes relacionadas coordenao
das decises dos governos locais quanto para corrigir de-
sigualdades de capacidade de gasto entre Estados e muni-
cpios.
O GRAU DE DESCENTRALIZAO
POLTICA DA FEDERAO
A autonomia poltica e fiscal dos governos estaduais e
municipais permite que estes adotem uma agenda prpria,
independente da agenda do Executivo federal. As relaes
verticais na federao brasileira do governo federal com
Estados e municpios e dos governos estaduais com seus
respectivos municpios so caracterizadas pela indepen-
dncia, pois Estados e municpios so entes federativos
autnomos. Em tese, as garantias constitucionais do Esta-
do federativo permitem que os governos locais estabele-
am sua prpria agenda na rea social.
Imaginemos um objetivo nacional de poltica social,
tal como elevar os padres de qualidade do ensino funda-
mental, em vista das novas demandas da sociedade do
conhecimento vis--vis os baixos ndices de desempenho
escolar dos estudantes brasileiros. A realizao deste ob-
jetivo suporia a mobilizao dos governos estaduais e
municipais, que so os gestores das redes de ensino. O
reconhecimento generalizado de que esta deveria ser uma
prioridade nacional no implica que estes viessem a esta-
belecer a elevao da qualidade do ensino como uma prio-
ridade de poltica pblica no plano local e nem que, mes-
mo que venham a faz-lo, estejam de acordo com as
estratgias mais adequadas para elevar a qualidade do
ensino.
Foi este precisamente o resultado da vinculao de gasto
em educao da Constituio Federal de 1988. Embora
Estados e municpios cumprissem a regra constitucional
de gastar 25% de suas receitas em ensino, cada um esta-
beleceu sua prpria prioridade de gasto. Ainda que a au-
tonomia de decises de alocao de gasto tenha possivel-
mente produzido melhor adaptao a necessidades locais,
seus efeitos foram a elevao generalizada do gasto acom-
panhada de superposio e a disperso das aes.
Sob tais condies institucionais, os partidos polticos
poderiam operar como um mecanismo de contrapeso s
tendncias centrfugas do federalismo. Esta possibilida-
de, contudo, depende do grau de centralizao do sistema
partidrio (Riker, 1975). No caso brasileiro, a fragmenta-
o do sistema partidrio que passou de bipartidrio para
altamente fragmentado a partir de 1988 (Nicolau, 1996)
tem implicado reduzido nmero de prefeitos e governa-
dores do mesmo partido do presidente (Tabela 1). De 1990
at hoje, menos de 1/3 dos governadores era do mesmo
partido do presidente. A nica exceo foi o presidente
Sarney, porque em seu mandato o sistema partidrio con-
tava com apenas trs partidos efetivos, isto , no era ain-
da multipartidrio. Com exceo do presidente Itamar
Franco, nenhum outro contou com mais de 18% dos pre-
feitos eleitos pelo seu prprio partido,
4
ainda que todos
tenham aumentado o nmero de prefeitos de seus respec-
tivos partidos nas eleies realizadas durante seus man-
datos. Portanto, mesmo na presena de partidos com es-
truturas decisrias centralizadas uma outra dimenso do
grau de centralizao do sistema partidrio , a frgil base
de apoio partidrio dos presidentes na federao brasilei-
ra limitaria a capacidade dos partidos operarem como ins-
tncias de coordenao das aes de governo.
A construo de coalizes de governo tende a reduzir
estes efeitos (Tabela 1). No cenrio menos favorvel,
montar coalizes de governo permitiu aos presidentes
dobrar o percentual de prefeitos e governadores de sua
base de apoio na estrutura vertical da federao. O presi-
dente Fernando Henrique multiplicou por quatro o per-
centual de prefeitos da sua base de apoio em seu segundo
mandato. A montagem de uma coalizo de governo per-
mitiu que os presidentes Itamar Franco e Fernando Hen-
rique contassem com bases de apoio vertical prximas ou
superiores a 2/3 do total de governadores e prefeitos.
Se a estrutura de todos os partidos da coalizo fosse
centralizada isto , se todos os prefeitos e governado-
res se subordinassem s direes de seus respectivos par-
tidos , a construo de coalizes de governo compen-
saria os efeitos centrfugos derivados da descentralizao
fiscal. Adicionalmente, o efeito-demonstrao da adeso
dos governos da base de apoio vertical s polticas do
Executivo federal poderia ter um efeito de constrangi-
mento sobre os governos dos partidos de oposio, for-
talecendo assim a capacidade de coordenao do gover-
no federal.
No Brasil, no existem pesquisas conclusivas que per-
mitam afirmar com segurana qual o efeito dos partidos
sobre as relaes verticais da federao. A literatura sus-
tenta que um dos efeitos provveis do federalismo des-
centralizar a estrutura decisria dos partidos, ao permitir
que o controle de postos no Executivo opere como um
recurso de poder nas barganhas intra-partidrias (Riker,
1975).
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FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE ...
O exame da trajetria das polticas sociais brasileiras
desde o governo Sarney revela que ocorreram variaes na
capacidade de coordenao federativa das polticas sociais
entre os presidentes. Os governos Sarney, Collor e Itamar
tiveram pouco sucesso em suas tentativas de reformas que
envolveram a coordenao nacional destas polticas
(Almeida, 1995; Affonso; Silva, 1996), ao passo que as duas
gestes do governo Fernando Henrique foram mais bem-
sucedidas em sua capacidade de induzir as decises dos
governos locais (Arretche, 2002). Uma anlise que
simplesmente constatasse a coexistncia no tempo de dois
fenmenos permitiria afirmar que existe uma relao de
causalidade entre a construo de bases verticais de apoio
partidrio na federao e a capacidade de coordenao das
polticas nacionais. Observe-se, na Tabela 1, que as bases
de apoio vertical do governo Fernando Henrique variaram
entre 67% e 78% do total de governadores e prefeitos.
Contudo, se tais bases de apoio fossem uma condio
suficiente para a capacidade de coordenao federativa,
tenderamos a encontrar no governo do presidente Itamar
Franco resultados mais positivos.
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Assim, a primeira parece
ser uma condio de possibilidade para a segunda.
TABELA 1
Sustentao Partidria do Executivo Federal na Federao
Brasil 1985-2004
Governadores e Sarney
Collor Itamar FHC 1 FHC 2
Lula
Prefeitos (PMDB-PFL)
(PRN-PDS- (PMDB-PFL-PTB- (PSDB-PFL-PTB- (PSDB-PFL-PTB-
(PT-PL-PSB-
PFL-PTB) PSDB-PSB)(1) PMDB) PMDB-PPB)
PTB-PPS-PDT-
PCdoB-PMDB)(2)
Total de Governadores (3) 22/23 27 27 27 27 27
Total de Prefeitos (4) 3.941/4.142 (5) 4.287 4.762 (6) 4.762 (7) 5.378 5.559
(5) 4.287 (6) 4.762 (7) 5.378 (8) 5.559
Governadores do Partido do Presidente
Nmeros Absolutos (3) 9/22 0 8 6 7 3
Em porcentagem (3) 41,0/96,0 0 30,0 22,0 26,0 11,0
Governadores na Coalizo de Governo
Nmeros Absolutos (3) 9/23 11 18 18 21 (9)10/14
Em porcentagem (3) 41,0/100,0 41,0 67,0 67,0 78,0 (9) 37,0/52,0
Prefeitos do Partido do Presidente
Nmeros Absolutos (4) 1.377/1.504 (5) 3 (6) 1.605 (6) 317 (7) 921 187
(5) 1.606 (6) 98 (7) 921 (8) 990
Em porcentagem (4) 35,0/36,0 (5) 0,1 34,0 (6) 6,6 (7) 17,0 3,0
(5) 37,0 (6) 2,1 (7) 17,0 (8) 18,0
Prefeitos na Coalizo de Governo
Nmeros Absolutos (4) 1.377/1.529 (5) 1.839 3.238 (6) 3.190 (7) 4.157 (9) 1.407/2.376
2.664 (6) 1.894 (7) 4.157 (8) 4.291
Em porcentagem (4) 35,0/37,0 (5) 43,0 68,0 (6) 67,0 (7) 67,0 (9) 25,0/43,0
(5) 62,0 (6) 40,0 77,0 (8) 77,0
Fonte: Adaptado de Roma; Braga (2002); Figueiredo; Limongi (1999), com base no Banco de Dados Eleitorais do Brasil, Iuperj.
(1) Desconsidera o fato de que o PSB saiu da coalizo e o PP entrou na coalizo em 1993. O PP no contava com nenhum governador ou prefeito no perodo. O PSB
elegeu 48 prefeitos nas eleies de 1992.
(2) Em 2004, o PDT saiu e o PMDB entrou para a coalizo.
(3) Antes e depois das eleies de 1986.
(4) Antes e depois das eleies de 1985. Nas eleies de 1985, foram eleitos mais 127 prefeitos pelo PMDB, em 201 municpios.
(5) Resultados eleitorais de 1988.
(6) Resultados eleitorais de 1992. O PL entrou para a coalizo de sustentao do governo Itamar em 1991.
(7) Resultados eleitorais de 1996. No governo FHC1, os dados sobre os prefeitos da coalizo de governo incluem o PPB.
(8) Resultados eleitorais de 2000.
(9) Antes e depois da sada do PDT e da entrada do PMDB na coalizo de governo (2003/2004).
SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004
22
Na verdade, o exame dos mecanismos e processos que
tornam possvel coordenar aes entre esferas de gover-
no indica que esta capacidade diretamente afetada pelo
modo como esto estruturadas as relaes federativas nas
polticas particulares. Pesquisas sobre as polticas imple-
mentadas pelos governos locais no concluram que exis-
ta relao significativa entre as decises de governo e o
pertencimento s siglas partidrias nacionais (Rodrigues,
2003; Marques; Arretche, 2003). Alm disso, se a adeso
aos programas federais dependesse essencialmente da
construo de bases verticais de apoio na federao, a ten-
dncia seria encontrar variaes significativas entre os
diferentes presidentes no que diz respeito capacidade
de coordenao de todas as polticas, bem como peque-
nas variaes nesta capacidade em um mesmo mandato
presidencial. Na verdade, no este o caso. A forma como
esto estruturadas as relaes federativas nas polticas
especficas afeta as estratgias possveis para coordena-
o vertical das polticas nacionais.
POLTICAS SOCIAIS E RELAES
INTERGOVERNAMENTAIS
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das
competncias concorrentes para a maior parte das polticas
sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para combinar
descentralizao fiscal com descentralizao de compe-
tncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 1987-
88 (Souza, 1997). Assim, qualquer ente federativo estava
constitucionalmente autorizado a implementar programas
nas reas de sade, educao, assistncia social, habitao
e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo
estava constitucionalmente obrigado a implementar pro-
gramas nestas reas. Decorre deste fato a avaliao de que
a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no
encargos (Almeida, 1995; Affonso; Silva, 1996; Affonso,
1999; Willis et al., 1999). Esta distribuio de competn-
cias propcia para produzir os efeitos esperados pela
literatura sobre federalismo e polticas pblicas: super-
posio de aes; desigualdades territoriais na proviso
de servios; e mnimos denominadores comuns nas
polticas nacionais. Estes efeitos, por sua vez, so deri-
vados dos limites coordenao nacional das polticas.
Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou
a estrutura institucional de gesto das polticas sociais
herdada do regime militar. Mesmo as medidas de reforma
aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes
posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco
ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centraliza-
da para as polticas de sade e desenvolvimento urbano e
descentralizada para a poltica de educao fundamental.
No incio dos anos 90, a distribuio federativa dos en-
cargos na rea social derivava menos de obrigaes cons-
titucionais e mais da forma como historicamente estes
servios estiveram organizados em cada poltica particu-
lar. A capacidade de coordenao das polticas setoriais
dependeu em grande parte destes arranjos institucionais
herdados.
Poltica de Sade
Na distribuio intergovernamental de funes, a Unio
est encarregada do financiamento e formulao da pol-
tica nacional de sade, bem como da coordenao das
aes intergovernamentais. Isto significa que o governo
federal isto , o Ministrio da Sade tem autoridade
para tomar as decises mais importantes nesta poltica
setorial. Neste caso, as polticas implementadas pelos
governos locais so fortemente dependentes das transfe-
rncias federais e das regras definidas pelo Ministrio da
Sade. Em outras palavras, o governo federal dispe de
recursos institucionais para influenciar as escolhas dos
governos locais, afetando sua agenda de governo.
A edio de portarias ministeriais tem sido o principal
instrumento de coordenao das aes nacionais em sa-
de. Isto quer dizer que a principal arena de formulao da
poltica nacional tem sido o prprio poder Executivo e,
marginalmente, o Congresso Nacional. O contedo des-
tas portarias consiste, em grande medida, em condicionar
as transferncias federais adeso de Estados e munic-
pios aos objetivos da poltica federal. Nas condies em
que se reduza a incerteza quanto ao fluxo das transfern-
cias, tornando crvel que estas sero efetivamente reali-
zadas, aumenta exponencialmente a capacidade federal de
coordenar as aes dos governos estaduais e municipais.
esta estrutura institucional que explica que, ao longo
dos anos 90, o Ministrio da Sade tenha conquistado a
adeso dos governos estaduais e municipais ao SUS. Em
maio de 2002, 5.537 dos 5.560 municpios brasileiros
99,6% do total haviam assumido a gesto parcial ou
integral dos servios de sade. Em 2000, os municpios
brasileiros foram responsveis, em mdia, por 89% do total
da produo ambulatorial no Brasil, com um desvio pa-
dro de 19% (consideradas todas as categorias de prove-
dores), e por 84% da rede ambulatorial, mdia esta acom-
panhada de desvio padro decrescente. Isto , a rede e a
23
FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE ...
produo de servios ambulatoriais se tornaram basica-
mente municipais, o que no era absolutamente a realida-
de da distribuio destes servios no incio dos anos 90
(Marques; Arretche, 2003).
Estes resultados so, em boa medida, explicados pela
capacidade de o Ministrio da Sade induzir as decises
dos governos municipais. Estes eram responsveis por
9,6% do total do gasto consolidado em sade em 1985,
por 35% em 1996 (Medici, 2002) e por 43% em 2000
(Ferreira, 2002). Pelo conceito de origem dos recursos, a
participao dos municpios passou de 9,3% em 1985 para
28% em 1996 (Medici, 2002).
A participao de Estados e municpios no processo
de formulao da poltica de sade, por sua vez, est ins-
titucionalizada por meio de conselhos com representao
de Estados e municpios.
6
A institucionalizao destes
espaos de negociao suprimiu do Ministrio da Sade a
possibilidade de estabelecer unilateralmente as regras de
funcionamento do SUS. Tais conselhos funcionam como
um mecanismo de contrapeso concentrao de autori-
dade conferida ao Executivo federal.
Polticas de Habitao e Saneamento
O sistema nacional de oferta de servios de habitao
e saneamento foi institudo nos anos 60 e 70. As reformas
institucionais realizadas nas dcadas de 80 e 90 no mo-
dificaram a estrutura bsica da distribuio federativa de
funes. O governo federal arrecada e redistribui, por meio
de emprstimos, os recursos da principal fonte de finan-
ciamento destas polticas: um fundo destinado a indeni-
zar trabalhadores demitidos sem motivo, cuja arrecada-
o lquida direcionada ao financiamento de programas
de saneamento e habitao (o Fundo de Garantia por Tem-
po de Servio FGTS).
Os servios de saneamento bsico so providos por 27
companhias estaduais, que controlam a maior parte das
operaes no setor, com base em contratos de concesso
dos servios com mais de 4.000 municpios brasileiros.
Nos demais municpios, os servios so operados por
autarquias e rgos municipais. A produo de habitaes
para populao de baixa renda realizada por companhias
municipais, com atuao de mbito regional.
7
Diante do
expressivo volume de recursos necessrios produo de
servios de infra-estrutura urbana e de moradia, reduzi-
do o nmero de Estados e municpios brasileiros capazes
de implementar polticas efetivas de habitao e sanea-
mento sem aportes federais. O papel do governo federal
como financiador lhe confere recursos institucionais para
coordenar as escolhas dos governos locais.
A distribuio da autoridade decisria nesta poltica
particular confere s comisses estaduais, nomeadas pelos
governadores, a autoridade para distribuir os financiamen-
tos no interior de cada Estado. Entretanto, o conselho gestor
do FGTS define as regras de operao dos programas, as-
sim como o agente financeiro do Fundo a CEF detm o
poder para autorizao definitiva. Nem o Conselho Curador
do FGTS nem a CEF contam com representao federativa
em suas principais instncias decisrias. So rgos com
controle majoritrio do governo federal. A ausncia de uma
representao institucionalizada dos governos subnacionais
nas arenas decisrias federais permite ao governo federal
razovel autonomia para definir unilateralmente as regras
de distribuio dos emprstimos federais.
Tal como na rea de sade, portanto, a Unio est en-
carregada das funes de financiamento e formulao da
poltica nacional. Entretanto, nesta poltica particular, a
autoridade ainda mais concentrada do que na rea da
sade, em vista da ausncia de representao federativa
nas principais arenas decisrias.
Poltica de Educao Fundamental
A oferta de ensino fundamental responsabilidade de
Estados e municpios, sendo que estas duas redes operam
de modo inteiramente independente. Devido forma como
historicamente evoluiu a expanso das matrculas, mui-
to varivel a participao das duas redes na oferta de matr-
culas em cada Estado: em 1996, no Estado de So Paulo,
87,5% das matrculas eram oferecidas pelo governo esta-
dual, ao passo que em Alagoas e no Maranho eram os
municpios que detinham 65% das matrculas (Vazquez,
2003:37).
As desigualdades horizontal e vertical de capacidade
de gasto da federao brasileira implicam diferenas na
carreira e nos salrios dos professores, na natureza e qua-
lidade dos servios educacionais, bem como no nvel de
gasto/aluno. Em 1996, os municpios do Estado do
Maranho gastavam em mdia R$ 100 ao ano com seus
alunos, ao passo que o governo do Estado gastava R$ 385.
Em So Paulo, por sua vez, este gasto era de R$ 1.039
para os municpios e de R$ 569 para o governo estadual
(Vazquez, 2003:39).
A Constituio Federal de 1988 definiu como concor-
rentes as competncias na educao fundamental, estabe-
lecendo apenas que esta deveria ser oferecida preferen-
SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004
24
cialmente pelos governos municipais. Alm disso, obriga
governos estaduais e municipais a gastarem 25% de sua
receita disponvel em ensino. Neste caso, diferentemente
da poltica de sade, o governo federal no o principal
financiador, desempenhando uma funo apenas supleti-
va, de financiar programas de alimentao dos estudantes
das escolas pblicas e de construo e capacitao das
unidades escolares, contando, portanto, com recursos ins-
titucionais bem mais limitados para coordenar a adoo
de objetivos nacionais de poltica.
por esta razo que, para alcanar um objetivo nacio-
nal por exemplo, reduzir as assimetrias intra-estaduais
de gasto no ensino fundamental e promover a valorizao
salarial dos professores , o governo Fernando Henrique
adotou como estratgia a aprovao de uma emenda cons-
titucional, como o Fundef.
8
Na prtica, a implementao desta Emenda Constitu-
cional implicou uma minirreforma tributria de mbito
estadual, medida que, a cada ano, 15% das receitas de
Estados e municpios so automaticamente retidas e
contabilizadas em um Fundo Estadual o Fundef. Suas
receitas so redistribudas, no interior de cada Estado, entre
governos estaduais e municipais de acordo com o nmero
de matrculas oferecidas anualmente. O Fundef estabele-
ceu assim um vnculo entre encargos e receitas fiscais, alm
de garantir a efetiva transferncia dos recursos (Oliveira,
2001), cujo efeito foi eliminar as desigualdades intra-es-
taduais de gasto no ensino fundamental (Vazquez, 2003).
9
Neste caso, para alcanar seus objetivos, o governo
federal adotou a estratgia de constitucionalizar as trans-
ferncias intra-estaduais, eliminando a incerteza quanto
ao recebimento dos recursos vinculados oferta de ma-
trculas. Para obter o comportamento desejado por parte
dos governos locais, criou uma obrigao constitucional,
dada sua limitada capacidade institucional de afetar as
escolhas dos governos locais.
COMO ESTO COMBINADAS NO BRASIL
AS DIMENSES DE COORDENAO
E AUTONOMIA?
Com exceo da poltica de educao fundamental, a
concentrao de autoridade no governo federal caracteri-
za as relaes federativas na gesto das polticas, pois
Unio cabe o papel de principal financiador, bem como
de normatizao e coordenao das relaes intergover-
namentais.
O formato de gesto que concentra autoridade no go-
verno federal apresenta vantagens para a coordenao dos
objetivos das polticas no territrio nacional, pois permi-
te reduzir o risco de que os diferentes nveis de governo
imponham conflitos entre programas e elevao dos cus-
tos da implementao, cuja ocorrncia mais provvel em
Estados Federativos (Weaver; Rockman, 1993). Alm
disso, a concentrao do financiamento no governo fede-
ral permitiria alcanar resultados redistributivos (Banting;
Corbett, 2003), reduzindo desigualdades horizontais de
capacidade de gasto.
A descentralizao de encargos na poltica de sade
foi derivada do uso da autoridade financiadora e norma-
tizadora do governo federal para obter adeso dos muni-
cpios a um dado objetivo de poltica. Condicionar e
garantir a efetividade das transferncias adeso dos
governos locais agenda do governo federal revelou-se
uma estratgia de forte poder de induo sobre as esco-
lhas dos primeiros. Reduzida a incerteza sobre a regulari-
dade na obteno de recursos, aumentou a disposio para
assumir a responsabilidade pela proviso de servios de
sade.
A agenda de privatizaes das empresas estaduais de
saneamento no passado recente tambm foi condicionada
pela capacidade de induo do governo federal, derivada
de sua autoridade sobre a principal fonte de financiamen-
to. Neste caso, ao controle sobre o financiamento acres-
centa-se a inexistncia de representao federativa nas
instncias decisrias federais. Esta combinao permitiu
Unio definir unilateralmente as regras para obteno
de emprstimos, endurecendo as condies para sua con-
cesso e, portanto, desfinanciando os governos subnacio-
nais nesta rea de poltica.
Nas reas de poltica em que o governo federal no
dispe de recursos institucionais para alterar as escolhas
dos governos locais, a estratgia de constitucionalizar
encargos revelou-se bem-sucedida. Tratou-se de aprovar
emendas Constituio que reduzem muito a margem de
escolhas dos governos subnacionais, obrigando-os a ado-
tar o comportamento considerado desejvel pelo governo
federal. Esta foi a estratgia adotada para equalizar os
nveis intra-estaduais de gasto em ensino fundamental e
elevar os salrios dos professores. Na rea da sade, esta
foi a estratgia adotada para vincular receitas a nveis de
gasto em sade.
10
Na verdade, a aprovao de emendas Constituio
relativamente mais fcil no Brasil do que em outras fede-
raes. A maioria de 2/3 em duas sesses legislativas em
cada Cmara (dos Deputados e Senado) o requisito essen-
cial para sua aprovao. No necessria a aprovao nas
25
FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE ...
casas legislativas estaduais, como nos Estados Unidos, por
exemplo, mesmo que a matria afete os interesses dos
governos subnacionais. Nos casos acima mencionados, a
obteno do apoio do presidente para a iniciativa legis-
lativa, que permitiu mobilizar favoravelmente a coalizo
de sustentao do governo no Congresso, foi o fator central
para o sucesso do Executivo na arena parlamentar.
A constitucionalizao de encargos ou nveis de gasto
, entretanto, uma estratgia que encontra limites nas de-
sigualdades horizontais da federao brasileira. A desi-
gualdade horizontal dos governos subnacionais permane-
ce recomendando cautela na definio constitucional de
competncias exclusivas na gesto das polticas sociais,
ainda que a descentralizao fiscal e de polticas tenha
aumentado as capacidades estatais administrativas,
fiscalizadoras e de produo de servios dos governos
subnacionais. A vinculao de gasto tende ainda a repro-
duzir no plano da implementao das polticas desigual-
dades preexistentes de capacidade de gasto.
Os resultados redistributivos da concentrao de auto-
ridade no governo federal no se revelaram entretanto to
evidentes. A municipalizao dos servios de sade no
foi acompanhada de reduo na desigualdade intermuni-
cipal nos padres de sua oferta (Marques; Arretche, 2003).
A complementao da Unio para o ensino fundamental
teve resultados quase nulos sobre as desigualdades inte-
restaduais de padres de gasto (Vazquez, 2003). Isto ocorre
em parte porque estes desembolsos federais apresentam
reduzido efeito redistributivo (Prado, 2001), mas tambm
porque o objetivo de alcanar a descentralizao teve mais
centralidade do que os objetivos redistributivos nas es-
tratgias adotadas nos anos 90. No entanto, a estrutura
institucional para coordenao das polticas nacionais pode
ser utilizada para obter as metas desejveis.
NOTAS
Este texto uma verso revista do trabalho Federalismo, Relaes
Intergovernamentais e Polticas Sociais no Brasil, apresentado no
Seminrio Internacional Anlise Comparativa sobre Mecanismos de
Gesto Inter-governamental e Formatao de Alternativas para o Caso
Brasileiro, organizado pela Subchefia de Assuntos Federativos da Casa
Civil da Presidncia da Repblica e o Frum das Federaes, em
Braslia, 17 e 18 de setembro de 2003.
1. Os municpios s passaram a ter competncia exclusiva para decre-
tar tributos a partir da Constituio de 1934.
2. A saber, a contribuio para a previdncia social, o Imposto de Renda
(IR), a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
(Cofins) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
3. A Reforma Tributria de 1965-68 criou o Fundo de Participao
dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM),
compostos de um percentual sobre a arrecadao federal do Imposto
de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. Estes percen-
tuais eram de 5% para cada Fundo em 1968 e passaram a 21,5% e
22,5%, respectivamente, com a Constituio de 1988. Os Fundos de
Participao movimentam cerca de 20% do total da receita adminis-
trada pela Unio (Prado, 2001:54).
4. A tabela considera os partidos pelos quais os governadores e prefei-
tos foram eleitos, ignorando possveis trocas de partidos durante o
mandato. Esta deciso tende a subestimar o nmero de prefeitos da
base de apoio do presidente. Para os governadores, tende a refletir a
realidade, pois o fenmeno de troca de partidos entre governadores
pouco comum. Agradecimentos a Maria do Socorro Braga por esta
informao.
5. A comparao entre o desempenho dos dois governos certamente
afetada pelo fator tempo de mandato, que no est sendo analisado
aqui.
6. A NOB 93 institucionalizou a Comisso Intergestores Tripartite e
as Comisses Intergestores Bipartite que, juntamente com o Conselho
Nacional de Sade, so fruns de pactuao da poltica nacional de
sade.
7. Entre 1995 e 2000, 12 das 44 companhias habitacionais municipais
fecharam devido poltica de no financiamento do governo Fernando
Henrique (Arretche, 2002).
8. A Emenda Constitucional do Fundef EC 14/96 estabelece que,
pelo prazo de dez anos, Estados e municpios devem aplicar, no mni-
mo, 15% de todas as suas receitas exclusivamente no ensino funda-
mental. Alm disso, 60% destes recursos devem ser aplicados exclusi-
vamente no pagamento de professores em efetivo exerccio do magis-
trio. Para reduzir a desigualdade de gasto, a EC 14/96 estabelece que
o governo federal deve complementar o gasto naqueles Estados em que
um valor mnimo nacional no seja alcanado com base nas receitas
dos governos locais.
9. Seus efeitos sobre as desigualdades de gasto entre os Estados foram
quase nulos, particularmente devido aos reduzidos aportes de recursos
da Unio (Vazquez, 2003).
10. A EC 29/2000 estabelece que at 2005 os Estados devem gastar no
mnimo 12% de suas receitas em sade. Para os municpios, esta vin-
culao dever atingir o patamar de 15% das receitas e, para a Unio,
a elevao do gasto em sade deve acompanhar a variao do cresci-
mento do PIB.
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