CAPITALIZACION DE RENTAS EN PRECIOS DEL SUELO:ES LA RECUPERACIN DE PLUSVALAS
INFLACIONARIA? SE TRASLADA A LOS PRECIOS?
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Carlos Morales-Schechinger Institute for Housing and Urban Development Studies, Erasmus University Rotterdam
Para contestar esta pregunta presentaremos un caso hipottico en la que se requiere pagar un impuesto al suelo, que es considerado uno de los instrumentos que mejor permiten recuperar plusvalas del suelo 2 . Imaginemos un terrateniente 3 que renta un terreno a un campesino quien cultiva maz para vender en la ciudad. A partir del ingreso que obtiene anualmente de la venta del maz, el campesino descuenta el costo de producirlo (semilla, agua fertilizantes, mano de obra, equipo, transporte y una ganancia ordinaria por su inversin) y el residuo que resulte ser la cantidad mxima que podr pagar por rentar la tierra, por ejemplo $100. Al sentarse a negociar con el terrateniente, pretender pagar menos que ese residuo para as quedarse con una ganancia extraordinaria, pero probablemente compita con otros campesinos quienes tambin necesitarn tierra para producir maz y que harn un clculo similar. Si la tierra disponible en la regin es insuficiente para cubrir la necesidad de todos los campesinos, nuestro campesino acabar pagando la totalidad del residuo al del terrateniente, es decir que tendr que renunciar a la ganancia extraordinaria que pretenda. La renta a pagar ser de $100 al ao.
Si en algn momento el terrateniente quisiese vender el terreno, tendra que estimar el precio mnimo que estara dispuesto a aceptar al sentarse a negociar con el campesino. Para ello considerara la opcin de invertir el dinero que obtenga de la venta en un banco para que le redite una cantidad similar a la que le paga anualmente el campesino. Si el banco paga una tasa de inters de 5% anual, entonces necesitar depositar $2,000 para recibir los mismos $100 anualmente. Por consiguiente el precio mnimo que aceptara el terrateniente sera $2,000. Por su lado el campesino hara un clculo similar, para adquirir el terreno probablemente tenda que pedir un prstamo al banco, si su produccin de maz le permite un residual anual de $100 y el banco le exige una tasa de inters del 5%, entonces lo ms que puede pedir al banco sera $2,000. Si terrateniente y campesino se sentasen a negociar probablemente pactaran un precio de $2,000 por la compra-venta 4 (ver figura 1).
Imaginemos que antes de esta operacin la municipalidad establece un impuesto al 0.2% (2 al millar 5 ) al ao sobre el valor de mercado del terreno, pagaderos por el propietario. Si ese valor es de $2,000, el impuesto ser de $4 anual. Si el terrateniente recibe $100 al ao por el terreno, pagar $4 de impuesto y la renta neta que le quedar ser de $96. Es poco probable que el terrateniente pueda subir la renta a $104 toda vez que el campesino no cuenta con el residual necesario para hacerlo; si el precio del maz en la ciudad y el costo de produccin siguen siendo los mismos, el terrateniente no podr subir la renta para que el campesino absorba el impuesto. El terrateniente tampoco encontrar otros campesinos que paguen $104 si tambin estn sujetos a los mismos precios de venta y costos de produccin del maz; si hubiese algn campesino que si pudiese pagar una renta mayor entonces esa campesino ya sera el inquilino que utilizase el terreno y el terrateniente ya estara cobrando esa cantidad, existiese o no el impuesto. Es decir que el terrateniente cobra $100 pues es lo ms que puede recibir, luego entonces cuando se introduce un impuesto al terreno, lo tiene que absorber l mismo.
Si en ese momento nuestro campesino decide comprar el terreno y sabe que a partir de entonces asumir la responsabilidad de pagar el impuesto, entonces tendr que reservar parte de su residuo para pagar el impuesto y slo podr pagar $96 al banco por concepto de inters. En esa circunstancia el banco le prestar una cantidad menor, es decir $96 dividido entre 5% que resulta en $1,920, y esa ser la cantidad mxima que nuestro campesino podr ofrecer al terrateniente. Por su parte, el terrateniente tendr que aceptar $1,920 por la venta en lugar de $2,000 pues el terreno est sujeto al pago posterior de un impuesto.
1 Preparado para el Instituto Lincoln de Polticas de Suelo 2 El mismo caso sera el del arrendamiento de suelo pblico o el derecho de superficie por suelo pblico, cuando los pagos son peridicos. 3 Usamos el trmino terrateniente en lugar de propietario para que esta ilustracin sea aplicable a cualquier personal fsica o jurdica que controle el acceso al suelo. En principio el efecto econmico que se ilustra aplica para tenencias individuales, colectivas o pblicas e incluso en terrenos que operan dentro del mercado informal. 4 Para concentrar la atencin en el tema central del texto suponemos que los costos de transaccin son insignificantes, incluyendo los de intermediacin del banco. 5 Tpica alcuota (tipo impositivo, tasa fiscal) del impuesto a la propiedad de pases en desarrollo. 5 % precio del suelo = renta tasa renta anual del suelo: $ 100 100 = $ 2,000 tiempo = Fig. 1: Renta capitalizada en precio del suelo antes de impuesto (elaboracin propia) 5 % precio del suelo = renta tasa renta anual del suelo: $ 100 100 = $ 2,000 tiempo = Fig. 1: Renta capitalizada en precio del suelo antes de impuesto (elaboracin propia)
Imaginemos que la municipalidad decide subir el impuesto de 0.2% a 2% al ao, es decir de $4 a $40 anuales. En este caso el terrateniente divide el arriendo de $100 entre $40 que paga la municipalidad y $60 que queda para s. Si quiere vender el terreno al campesino tiene que reducir el precio de venta a $1,200, es decir $60 dividido entre 5%. El campesino slo podr pagar esa cantidad pues hace un clculo similar, toda vez que despus de la compra ser responsable de pagar el impuesto y tiene que prever la cantidad necesaria para poder cumplir con la obligacin (ver figura 2).
La conclusin general de este ejemplo es que un impuesto al suelo tender a reducir el precio compra- venta del terreno, dicho de otra manera el impuesto no se trasladar al precio. Si se mira con cuidado, el campesino desembolsar la misma cantidad de dinero, es decir $100 al ao slo que $40 los destinar a la municipalidad y $60 al banco que le dio el prstamo para adquirir el terreno; de hecho los $60 los recibe el propietario si se recuerda que este depositara en el banco los $1,200 recibidos por la venta del terreno. La respuesta a la pregunta inicial es que la recuperacin de plusvalas, en este caso un impuesto al suelo, no se trasladara al precio del suelo, no sera por lo tanto inflacionaria.
El efecto que hemos explicado se denomina capitalizacin de un flujo que se espera a futuro, la renta y el impuesto, que se capitaliza a una tasa de 5% anual en un precio de adquisicin del terreno 6 . En virtud de que la disponibilidad de suelo es menor que la necesidad del suelo, es decir que es escaso el flujo positivo, el alquiler y cualquier aumento del mismo, se capitalizar aumentando el precio del suelo y cualquier flujo negativo, como el impuesto y cualquier aumento del mismo, se capitalizar reduciendo el precio del suelo. Esto sucede pues el terrateniente ya estaba cobrando un alquiler por la mxima cantidad que el campesino poda pagar, toda vez que el campesino tiene que competir con otros campesinos por acceder a tierra que es escasa. Al final del da el terrateniente absorbe el impacto del impuesto y no el campesino, quien sigue pagando lo mismo pero dividido entre dos bolsillos diferentes, uno del terrateniente y otro de la municipalidad.
El lector puede imaginar varias situaciones derivadas de lo que este modelo ilustra, por ejemplo:
o Si la ciudad crece y se acerca al terreno, varios emprendedores urbanos se interesarn por construir viviendas sobre l; los emprendedores harn un clculo similar al de los campesinos (precio de venta de las viviendas menos costo de construirlas) y obtendrn un residuo con el que competirn por adquirir el terreno. Es probable que dicho residual sea ms alto que el de los campesinos y los emprendedores pagarn un precio mayor. En ese caso el terrateniente podr aumentar el precio del terreno pero no porque exista un impuesto al suelo de 2% sino por que surgi una demanda ms apta (vivienda media) y ms dispuesta (cerca de la ciudad) que la del campesino. Lo que se capitaliza en el precio del suelo y lo aumenta es un flujo positivo, el de los emprendedores, que es mayor que el actual de los campesinos. o Si en el caso anterior, la municipalidad actualiza la base del impuesto y lo cobra con un valor residencial en lugar de un valor agrcola, el monto de la compra venta subir pero menos, subir porque el emprendedor puede pagar ms pero bajar por que tendr que dividir el residuo que calcul entre la municipalidad y el propietario. Adicionalmente, a la municipalidad le conviene que el valor del terreno refleje el valor residencial aun y cuando este no se haya dado, toda vez que el propietario reflejar ese valor de cualquier manera, indistintamente si le cobran un impuesto con base en uso agrcola (actual) que con uso residencial (futuro). Es decir que el terrateniente capitalizar en el valor actual de su terreno segn el flujo futuro proveniente de un uso que aun no est all, el residencial, pero que tiene la expectativa de que ocurra dado que la ciudad se ha acercado a su terreno. o El efecto de capitalizacin permite entender tambin que el resultado sera el mismo si el impuesto se paga peridicamente o si se paga en un slo momento, por ejemplo al adquirirse el terreno 7 . Es decir que el campesino o el emprendedor tendran que pactar el mismo precio. Si el impuesto se paga
6 Hemos presentado aqu una forma simplificada de capitalizacin de la renta del suelo y del impuesto, para una elaboracin mayor consltese Oates & Schwab 2009. 7 Como sera el caso de un impuesto por el traslado de dominio, una participacin en plusvala o el pago de derechos de desarrollo o de construccin. Tambin sera el caso del arrendamiento de suelo pblico o del derecho de superficie cuando se paga amanera de una prima inicial, que de hecho equivale a capitalizar el arriendo que se recibira para ser pagado al inicio del plazo. menor precio del suelo = renta - impuesto tasa impuesto anual al suelo : $ 40 100 - 40 5% = $ 1, 200 = reduccin del precio = 40 % tiempo Fig. 2: Renta e impuesto capitalizados en precio del suelo (elaboracin propia) menor precio del suelo = renta - impuesto tasa impuesto anual al suelo : $ 40 100 - 40 5% = $ 1, 200 = reduccin del precio = 40 % tiempo Fig. 2: Renta e impuesto capitalizados en precio del suelo (elaboracin propia) capitalizado al inicio, es decir $40 entre 5% igual a $800, el campesino requerira del banco un prstamo por $2,000, lo que le permitira pagar $1,200 al terrateniente y $800 a la municipalidad. o La reduccin del precio tambin sera similar al pago caso anterior si el pago es una contribucin para que la municipalidad construya una vialidad frente al terreno 8 . Si el campesino tiene que pagar por la vialidad en un slo momento o a lo largo de varios aos, tendr que apartar la suma necesaria para hacerlo y ofrecer un pago menor al terrateniente, es decir el precio tambin se reducir proporcionalmente. Sin embargo, el propietario podr aumentar el precio si la vialidad provoca el inters de un usuario que est apto y dispuesto a pagar una cantidad mayor por el terreno, nuevamente un emprendedor que quiera construir vivienda. No obstante debe entenderse que este aumento no es por que el monto de la contribucin se traslad automticamente al precio del terreno, sino porque surgi un mejor comprador. o Si el precio se reduce cuando existe la obligacin de pagar impuestos o contribuciones a la municipalidad, tambin se reduce si la obligacin es de construir directamente las vas o de dedicar parte del terreno a reas verdes, espacios pblicos o equipamientos 9 . El efecto de capitalizacin de obligaciones en el precio del suelo surge tanto si estas son en dinero como si son en especie 10 . o Al final del da el usuario seguir pagando lo mismo slo que a bolsillos diferentes. Si las obligaciones vinculadas al suelo son mayores, estas se capitalizarn en precio del suelo reduciendo el monto que recibir al terrateniente. Una ventaja adicional ser que las obligaciones en especie mejoran la calidad del suelo y las obligaciones pagadas en dinero a la municipalidad regresarn al usuario si este es gastado en servicios urbanos que le beneficien. o De manera simtrica, si un impuesto al suelo se capitaliza reduciendo su precio, un subsidio tambin se capitaliza slo que subiendo el precio al suelo. En nuestro ejemplo, si el campesino recibiese un subsidio para pagar el prstamo al banco 11 , por ejemplo de $40 anuales, estara en posibilidad de solicitar un prstamo de $2,800, si otro campesino pueden gozar del mismo subsidio, entonces, competirn y terminarn por pagar un precio mayor por el terreno, es decir $2,800 en lugar de $2,000. En este caso el terrateniente capitalizar a su favor el subsidio. Lo que un impuesto al suelo hace es dividir entre el terrateniente y la municipalidad la cantidad que el campesino puede pagar; lo que el subsidio hace es aumentar la cantidad que el usuario puede pagar, y si el impuesto se mantiene igual acabar pagndolo al terrateniente 12 . En esencia el efecto es el mismo si el subsidio se otorga al adquirirse el terreno que si se distribuye a lo largo del tiempo, tambin se da si el subsidio se da a travs de un prstamo, a travs de reducciones en el impuesto o en especie a travs de obras y servicios urbanos, en todos los casos se capitaliza incrementando el precio del terreno. En suma los impuestos y obligaciones al suelo son deflacionarios mientras que los subsidios son inflacionarios del precio del suelo. o El concepto de capitalizacin aporta al tema la idea de que el impuesto al suelo puede concebirse como un mecanismo de crdito para el acceso al suelo. Si el terreno tiene un valor de $2,000 y est sujeto a un impuesto por ejemplo del 4% anual y la tasa de capitalizacin es 5%, el terreno se adquirira mediante un pago inicial de $400 y despus con pagos peridicos de $80 cada ao. Si bien los pagos peridicos seran a perpetuidad, pues esa es la naturaleza de este impuesto, la ventaja es que dicho impuesto ira a financiar servicios urbanos que benefician al ocupante del terreno, de alguna manera le son devueltos en especie 13 .
Referencias
Bahl, R.W. y Lynn, J.F. 1994, Urban public finance in developing countries. World Bank, Oxford University Press, New York, E.U.A. Brain, I. y Sabatini, F. 2008, Los precios del suelo en alza carcomen el subsidio habitacional, contribuyendo al deterioro en la calidad y localizacin de la vivienda social: Relacin entre mercados de suelo y poltica de vivienda social basada en subsidios a la demanda: estudio en la Regin Metropolitana de Santiago, en Propurbana, Santiago, Chile. Available at: http://www.prourbana.cl/upload/P4Estudio.pdf Borrero Ochoa, O. ay Morales Schechinger, C. (2007), Impacts of Regulations on Undeveloped Land Prices: A Case Study of Bogot, en Land Lines 19-4 October, pp.14-17. Lincoln Institute of Land Policy. Cambridge, E.U.A. Oates, E.W. y Schwab R.M. 2009. The simple analytics of land value taxation en Dye, R.F. y England R.W. eds. Land value taxation: Theory, evidence, and practice, pp. 52-72. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, E.U.A.
8 Como sera el caso de una contribucin de mejoras o una contribucin por valorizacin. 9 Como sera el caso de obligaciones urbansticas establecidas como requisito para obtener la autorizacin para desarrollar el terreno para usos urbano. 10 Borrero y Morales 2007, p. 16, reportan como las obligaciones urbansticas y la participacin en plusvalas (impuesto que se paga antes de desarrollarse un terreno) se capitalizaron en un precio de los terrenos en Bogot, Colombia por un 24%. 11 El subsidio puede ser al pago de intereses del crdito, a travs de una tasa de inters por debajo de la tasa de mercado, un subsidio al frente o al final del crdito. Lo mismo sucede con el caso de un subsidio al pago de la renta. 12 Braine y Sabatini, 2008, p. 12, reportan que dos terceras partes del subsidio para la adquisicin de vivienda en ha sido capitalizado en un precio mayor de los terrenos en Santiago Chile. 13 Bahl and Linn 1994, p. 168, destacaron el potencial que un impuesto al suelo tiene para mejorar el acceso al suelo particularmente de los pobres que tienen poca liquidez y poso acceso a prestamos.